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I VINCOLI ALLA SPESA
DEL PERSONALE
e il nuovo sistema contabile
Data
Margherita Rubino
Dirigente Servizio Organizzazione
Comune di Torino
1
I VINCOLI ALLA SPESA DEL PERSONALE
di cosa parleremo
Vincoli generali alla spesa del personale

Rapporto spese di personale/spese correnti

Contenimento della spesa entro un tetto massimo
Vincoli al fondo risorse decentrate
Vincoli alle assunzioni
• Turn over
• lavoro flessibile
I problemi del nuovo sistema contabile armonizzato
2
Margherita Rubino – Comune di Torino
Premessa
Cosa si intende per spesa del
personale?
Nel nostro sistema la spesa di personale è un aggregato
«a geometria variabile»









3
Bilancio (macroaggregato 01)
Tendenziale riduzione della spesa
Conto annuale
salario accessorio
Monte salari
Enti strutturalmente deficitari
Rapporto spese del Personale su spese correnti
Conto economico
…..
Premessa
Cosa si intende per spesa del
personale?
per la corretta applicazione dei vincoli
La Corte dei Conti ha individuato le regole per determinare
l’aggregato di spesa sia con riguardo alle voci da
considerare che alle modalità di calcolo
Queste regole sono state elaborate nel previgente sistema
contabile, ma ribadite anche nel nuovo.
Tuttavia proprio le differenze tra i due sistemi di
contabilizzazione della spesa stanno creando molti
problemi agli enti
vediamo perchè
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I VINCOLI ALLA SPESA
DEL PERSONALE
Le regole di calcolo
5
Le regole
1
l’accezione “spesa di personale” è tendenzialmente
univoca ed è da intendere in modo sostanziale
prescindendo dall’allocazione in bilancio delle voci
considerate
non rileva l’imputazione contabile della spesa ad un determinato intervento, ma la
sua sostanziale e diretta riconducibilità all’utilizzo dell’attività lavorativa da parte
dell’ente (C. Conti Veneto 94/2007)
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Le regole
2
per ciascun vincolo opera un diverso aggregato di
spesa di personale in relazione alle finalità che gli
sono proprie
non esistendo una disposizione normativa che indichi sicuramente quali
siano le componenti dell'aggregato spese di personale... (C.d.C.
Autonomie 17/2013)
…per l’applicazione di ciascuna misura è rilevante definire la pertinente
nozione di spesa di personale (C.d.C. ss.rr. 27-2011)
...in ragione delle finalità perseguite dalle norme...
(C.C. SS.RR. 27/2011).
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Le regole
3
per individuare l’aggregato di spesa rilevante per ciascun limite
si deve utilizzare un criterio di stretta interpretazione
delle norme: sono da considerare incluse tutte le
voci non espressamente escluse dalla legge
(deroga espressa)
i vincoli imposti dal legislatore all'incremento dell'aggregato spese di personale
devono considerarsi cogenti e non estensibili in assenza di specifica previsione
normativa (C.d.C. autonomie 21 e 25/14)
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Le regole
3
ad esempio
in applicazione di tali principi, nell’aggregato del tetto
massimo di spesa la Corte include anche voci non
espressamente previste (cc. 557 e 557bis L. Finanziaria
2007) ed anche se allocate in macroaggregati diversi dallo 01
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macroaggregato 01
• Assegni per il nucleo familiare
• Buoni pasto...
macroaggregato 03
• Spese per la formazione (rientra anche tra le voci escluse)
• Spese per emolumenti corrisposti ai lavoratori socialmente utili
macroaggregato 09
• Spese sostenute dall’Ente per il personale di altri Enti in convenzione per la
quota parte di costo effettivamente sostenuto
..........
Le regole
3
ed ancora
• per l’applicazione del taglio di legge alle risorse
decentrate, si devono considerare le risorse che finanziano
le posizioni organizzative anche che se stanziate in bilancio
(non imputate al fondo) come nei piccoli comuni
C.Conti autonomie 26/2014
• ai fini del rispetto dei limiti di spesa alle assunzioni
flessibili, in assenza di deroga espressa, si computano
anche le spese riferite agli incarichi dirigenziali ex art. 110
c.1 TUEL (benchè abbiano una propria disciplina limitativa)
C. Conti autonomie 14/2016
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Le regole
3
in passato
la Corte ha derogato al principio di stretta interpretazione
escludendo anche alcune voci non espressamente previste
dalla legge
ad es per il calcolo del tetto di spesa (es. recupero ICI) e del taglio alle risorse
decentrate (es. compensi avvocatura)
tuttavia
nelle ultime delibere della Corte dei Conti Autonomie
si registra un irrigidimento (C.Conti autonomie 14 e 16/2016)
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Le regole
3
Il «cambio» della linea interpretativa si fonda sul rilievo costituzionale delle
misure di contenimento della spesa di personale, considerate principi
generali di coordinamento della finanza pubblica
la Corte Costituzionale ha affermato che le disposizioni che limitano
la spesa personale non sono derogabili, in quanto norme in
materia di finanza pubblica:
• per le assunzioni a tempo determinato (sentenza 173/2012)
• per i vincoli al fondo decentrato e alla contrattazione
(sentenza 178/2015)
• per i vincoli generali alla spesa di personale (tetto
massimo) sentenza 27/2014
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Le regole
3
pertanto
è da ritenere che il nuovo orientamento della Corte
sostituisca interamente il precedente
ne consegue che le esclusioni dagli aggregati di spesa
ammesse in passato dalla Corte in via interpretativa,
rischiano di non essere più ammessi perché, come dice la
Corte
ove il legislatore avesse voluto, avrebbe potuto espressamente derogare
… il silenzio della legge è, pertanto, confermativo dell’applicabilità della
legge (C. Conti autonomie 14/2016)
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Le regole
4
devono essere computate esclusivamente le spese
effettivamente sostenute
il principio di effettività è richiamato dalla Corte in un duplice senso
•
per negare la possibilità di includere o escludere alcune voci dalla
base di computo (spese prenotate/virtuali)
si deve prendere in considerazione la spesa effettivamente sostenuta in tale periodo,
senza, cioè, alcuna possibilità di ricorso a conteggi virtuali. C.Conti autonomie 25/2014
•
Per escludere dall’aggregato, le spese rimborsate da altri enti e
quelle etero finanziate (nei limiti di legge)
Il principio ha subito diverse deroghe
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Le regole
5
in caso di «comparazione tra i risultati raggiunti in
diversi esercizi» la base di computo deve essere
omogenea (stesse voci e stessa modalità di contabilizzazione)
per assicurare la confrontabilità della spesa registrata nelle
singole annualità C.Conti autonomie 16/2013
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Le regole
5
il principio di omogeneità resta un valido criterio quando si
tratta di includere o escludere specifiche voci di spesa che in
precedenza erano diversamente considerate, per legge o per
scelte interpretative della Corte.
a garanzia delle confrontabilità dei dati nei vari anni di riferimento, è necessario
che la comparazione venga effettuata tra aggregati omogenei, con le medesime
voci di inclusione ed esclusione (C.Conti Lazio 91/2014)
ad es.
• l’inclusione di una nuova voce nel tetto di spesa al lavoro flessibile dell’art. 9 c.
28 D.L. 78/2010 comporta anche la rettifica della spesa del 2009 C. Conti
Piemonte 4/2015
• l’esclusione della quota di IMU riversata allo Stato dalla spesa corrente 2013
(in quanto non più compresa in quella del 2014) possibile in quanto ipotesi in
cui esiste già una norma che dispone la sterilizzazione
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(art. 6 D.L. 6 marzo 2014, n. 16) C. Conti autonomie 16/2016
Le regole
5
Tuttavia anche in questo caso l’interpretazione della
Corte Autonomie è più rigida che in passato
C. Conti autonomie 14 e 16/2016
in assenza di espressa previsione di legge, la Corte non
ammette «correzioni» della spesa:
• nel caso in cui la disomogeneità deriva da scelte
dell’ente, come in passato (esternalizzazione dei servizi),
• quando la disomogeneità nella serie storica è dovuta a
diversi sistemi di contabilizzazione
le Corti di merito sono divise, ma la sezione Autonomie (16/2016)
propendere per la tesi più restrittiva:
sembra
benchè non possa ignorarsi l’eventuale sussistenza di possibili discrasie, ma tali fattispecie
dovrebbero essere espressamente regolate dal legislatore o almeno da esso contemplate
(C. Conti Autonomie 16/2016)
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Le regole
6
ai fini della verifica del rispetto dei vincoli, si prende in
considerazione la spesa impegnata come risulta a
rendiconto in quanto deriva dalla effettiva gestione del
bilancio (C.d.C. ss.rr. 27/11)
Non si deve invece considerare:
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•
lo stanziamento, in quanto rappresenta solo una spesa programmata,
frutto di stime con ampi margini di opinabilità;
•
la cassa, per la casualità dei pagamenti che derivano dal fisiologico scarto
temporale tra impegno e pagamento.
Le regole
6
Il principio è stato ribadito da C. Conti Autonomia 16/2016
per la verifica del limite della spesa di personale, da raffrontare
alla spesa corrente, è necessario far riferimento al dato degli
impegni, ... da desumere ... dal rendiconto approvato
salvo che sia necessario fare riferimento a documenti quali lo schema di rendiconto
approvato dalla giunta o quello predisposto dagli uffici, per l’esigenza di procedere
ad assunzioni prima dell’approvazione del documento ufficiale (C. Conti SSRR
27/2011).
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Le regole
6
La rilevazione della spesa sulla base degli impegni
crea molti problemi nel nuovo sistema contabile
il principio della competenza potenziata
distingue il
concetto della registrazione dell’impegno (anno di
competenza) da quello dell’imputazione (anno di esigibilità).
secondo il principio
Le spese si registrano per intero nell’anno in cui sorge
l’obbligazione giuridica, ma l’impegno si imputa all’anno in cui
diventano esigibili (saranno liquidate)
la fase dell’impegno si avvicina alla liquidazione riducendo l’anticipazione
propria dei bilanci autorizzatori
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Le regole
6
per effetto di tale principio
gravano sull’anno di esigibilità
• le spese che devono essere imputate ex novo in tale esercizio pur
se di competenza di anni precedenti
ad es. Il salario accessorio da pagare nell’anno successivo rispetto
a quello di riferimento (garantito nell’anno di competenza con il
FPV).
il fenomeno ha creato problemi in sede di prima applicazione
(risolti con un espediente contabile dal principio contabile n. 4.2),
ma si neutralizza in serie storica
• le spese imputate all’anno di competenza, ma non liquidate e, in
conseguenza, reimputate in sede di riaccertamento.
Tali risorse nel sistema previgente, se non spese, restavano
imputate all’anno di stanziamento e gestite in conto residui.
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Le regole
6
ed ancora, gravano sull’anno di esigibilità
•Le eventuali somme accantonate annualmente per finanziare i
futuri rinnovi contrattuali si impegnano solo nell’anno della
sottoscrizione del CCNL, anche per la quota degli arretrati
fino a tale momento le somme accantonate nel fondo (facoltativo) non si
impegnano e confluiscono nell’avanzo vincolato;
•Le somme accantonate nel fondo rischi per garantire spese
future e incerte si impegnano solo quando l’evento si verifica
fino a tale momento non possono essere impegnati e, ove non spesi,
confluiscono nell’avanzo (riducendo le spese correnti dell’anno)
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Le regole
6
ed ancora gravano sull’anno di esigibilità
•le risorse destinate all’incentivazione del personale, anche
per la quota da pagare nell’anno, si possono impegnare solo a
seguito della costituzione del fondo e sottoscrizione del
contratto integrativo
se l’ente non adotta questi atti nell’anno, non sorge il vincolo contabile sul
fondo e gli stanziamenti confluiscono nell’avanzo vincolato (in tutto o in
parte): si potranno utilizzare (impegnare) nell’anno successivo.
..........
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Le regole
6
discorso a sè vale per il FCDE
a fronte dell’iscrizione in entrata di crediti di dubbia esigibilità gli
enti hanno l’obbligo di immobilizzare in un fondo (FCDE) una
quota di spese correnti, determinata dalla legge, con lo scopo
di. contenere la spesa ed evitare che sia finanzata in deficit
Questo fondo non è (mai) impegnabile e riduce la capacità di
spesa dell’ente e l’ammontare della spesa corrente rilevante ai
fini del computo dei vincoli
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Le regole
6
pertanto, nel nuovo sistema contabile
gli impegni relativi a spese di competenza di anni precedenti,
imputati all’anno di esegibilità, si sommano a quelli di
competenza (potenziata) di tale anno
questo effetto falsa
la spesa effettivamente riferibile
all’esercizio e crea delle distorsioni perchè
indipendentemente dalle scelte gestionali dell’ente si
determina:
• un incremento della spesa nell’anno dell’esegibilità
• una contrazione della spesa nell’anno di competenza
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Le regole
6
nonostante gli effetti distorsivi
la Corte non sembra disposta ad ammettere correttivi al
principio dell’impegno, nemmeno per rimediare alle
disomogeneità che il nuovo sistema armonizzato può
creare nella verifica dei vincoli, specie se il raffronto è con
annualità soggette alla «vecchia» contabilità (com’è per il tetto
di spesa)
in quanto
diventano essenziali le valutazioni in termini di attendibilità delle entrate
previste in bilancio, corrette secondo i criteri della reale esigibilità
(costituzione del fondo crediti di dubbia esigibilità) nonché la ponderata
allocazione delle risorse, rispettosa dei vincoli imposti soprattutto ai fini
della revisione della spesa (C.Conti autonomie n. 9/2016)
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Le regole
6
la Corte non sembra ammettere deroghe
• nè per la spesa corrente
dato che il riaccertamento ... e l’istituzione di un
“idoneo”
Fondo
crediti di dubbia esigibilità, costituiscono strumenti basilari per l’avvio
della nuova contabilità (C.Conti autonomie 4/2015)
• nè per la spesa di personale
considerato che il principio contabile di cui all’allegato n. 4/2 al d.lgs. n.
118/2011, punto 5.2, disciplina compiutamente la corretta imputazione
degli impegni per la spesa del personale per effetto del passaggio al
nuovo sistema di armonizzazione contabile (C. Conti Autonomie 16/2016)
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Le regole
6
nel 2013, invece, la stessa Corte autonomie aveva accolto
un’interpretazione più «morbida», proprio con riguardo ai
problemi connessi al nuovo sistema contabile
per ripristinare l’omogeneità della serie storica compromessa dalle
nuove regole della competenza potenziata, aveva consentito agli enti
sperimentatori di calcolare il tetto di spesa 2013 addirittura
redigendo un documento contabile di riclassificazione ... delle
spese di trattamento accessorio al personale sulla base del
precedente criterio (Corte Conti autonomie 16/2013)
tale documento dovrebbe avere il limitato scopo di consentire il raffronto, senza
sovrapporsi alle risultanze ufficiali del bilancio redatto secondo i nuovi criteri, e
dovrebbe risultare con questo conciliabile.
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Le regole
6
La Corte aveva stabilito che per gli enti sperimentatori
anche le altre questioni che dovessero insorgere per
l’applicazione dei limiti per la spesa di personale
potrebbero essere risolte applicando le modalità
(extracontabili) sopra descritte
la RGS aveva ritenuto che, nell’anno 2013 la verifica dei limiti di spesa del
personale potesse essere effettuata facendo riferimento all’esercizio 2011,
piuttosto che al 2012 (nota n. 77981 del 3 ottobre 2012)
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Le regole
6
dunque
si registra un cambio netto di impostazione
tuttavia anche Corte autonomie 16/2016 contiene un’apertura
che in futuro potrebbe rivelarsi molto importante proprio in
ordine al sistema di verifica della spesa
un’apertura in linea con quanto, come appena visto, la stessa
Corte aveva deciso nel 2013 (autonomie 16/2013)
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Le regole
6
Corte autonomie 16/2016
pur imponendo per il calcolo il dato degli impegni dunque la contabilità finanziaria
richiama il conto economico della nuova contabilità
armonizzata per escludere dal computo della spesa di
personale gli arretrati contrattuali:
in quanto nel conto economico la voce costo del personale
dell’anno (B13) non comprende gli arretrati contrattuali
registrati negli oneri straordinari (E25)
31
Le regole
6
La corte si occupava dell’aggregato di spesa del parametro dell’incidenza,
ma al di là dello specifico problema
il richiamo al conto economico appare anomalo
proprio perchè mal si accorda con il principio della
rilevazione della spesa in funzione degli impegni in
contabilità finanziaria, ribadito dalla stessa Corte
la contabilità economica, infatti, prescinde dal dato degli
impegni perchè la rilevazione contabile dei costi non prevede
una fase autorizzatoria preventiva
ed è del tutto incomprensibile, rispetto all’orientamento consolidato della Corte, se lo
si legge come un’esclusione fondata sull’allocazione della spesa (E25 anziché B13
per gli arretrati contrattuali)
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Le regole
6
• La contabilità economica registra il debito (obbligo di
pagare) nel momento in cui nasce es. fattura), dunque, in
una fase che in contabilità finanziaria corrisponde alla
liquidazione.
• in contabilità finanziaria, la registrazione contabile è
anticipata perché avviene con l’impegno, l’atto di
autorizzazione alla (futura) spesa : al momento della
registrazione, pertanto, il debito non è sorto ed esiste solo un
obbligo di futuro pagamento.
La competenza potenziata è nata proprio per avvicinare la contabilità finanziaria alla
economica: l’esigibilità sposta la registrazione dell’impegno verso la fase della liquidazione, al
momento in cui si registrano i costi in contabilità economica.
Riducendo l’anticipazione della registrazione si riduce il fenomeno dei residui, ma si produce
l’effetto negativo di non riuscire più ad attribuire pienamente la spesa all’anno di
competenza, se diverso da quello di esigibilità.
33
Le regole
6
perchè è importante il richiamo alla contabilità economica?
perchè la contabilità economica registra i fatti gestionali
secondo il principio della competenza economica: imputa i
costi all’anno cui si riferiscono (competenza «semplice»)
attraverso il meccanismo delle rettifiche e integrazioni
quindi rileva i costi in modo «simile» a quello in cui la vecchia
contabilità finanziaria rilevava la spesa
per la quale, a causa dell’impegno, si parlava di «competenza giuridica»
Ma come si «passa» dalla contabilità finanziaria a quella economica?
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Le regole
6
il principio contabile n. 4/3, indica come si registra nel conto
economico la spesa di personale rilevata in contabilità
finanziaria
tra le componenti negative del conto economico, devono essere
iscritti i costi del personale, ovvero tutti i costi sostenuti
nell'esercizio per il personale dipendente ... liquidati in contabilità
finanziaria ed integrati nel rispetto del principio della competenza
economica dell'esercizio.
La voce non comprende i componenti straordinari di costo derivanti, ad esempio,
da arretrati (compresi quelli contrattuali), che devono essere ricompresi tra gli
oneri straordinari alla voce "Altri oneri straordinari", e l'IRAP relativa, che deve
essere rilevata nella voce "Imposte"
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Le regole
6
Così, ad esempio
La quota di accessorio da corrispondere nell’anno successivo
a quello di competenza (es. produttività)
•
in contabilità finanziaria viene stanziata nell’anno di competenza ma
allocandola nel FPV che non può essere impegnato (a garanzia
dell’impegno imputato nell’anno successivo).
Perciò, la quota di risorse del FPV non è rilevata nel dato degli impegni
dell’anno di competenza
•
in contabilità economica il FPV viene ugualmente registrato nell’anno
di competenza (attraverso le integrazioni)
allo stesso modo vengono registrate le spese oggetto di riaccertamento
rinviate al nuovo anno perchè ad es. non si è riusciti a liquidarle nell’anno
di competenza/esegibilità
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Le regole
6
ed ancora
•gli arretrati contrattuali in contabilità finanziaria si impegnano
nell’anno di sottoscrizione del contratto, determinando un
incremento della spesa dell’anno
•in contabilità economica si imputa alla spesa di personale
dell’anno di sottoscrizione (B13) solo il costo riferibile a
quell’anno, mentre gli arretrati vengono registrati negli «altri
oneri straordinari» (E25)
se non sono stati accantonati anno per anno, altrimenti la quota annuale di
accantonamento è registrata in B17 «accantonamenti»
e così via...
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Le regole
6
dunque, nella contabilità economica non si pongono i
problemi che crea la competenza potenziata nella
nuova contabilità finanziaria
Pertanto, se si utilizzasse la contabilità economica
per verificare i limiti alla spesa, si supererebbero le
discrasie determinate dal principio della competenza
potenziata
38
Le regole
6
È vero che la contabilità economico-patrimoniale ha una
valenza solo informativa
ma è altrettanto vero che si manterrebbe un’assolutà
omogeneità nelle rilevazioni contabili e «nella conversione»
della spesa in costi, in quanto avviene con
il sistema integrato di contabilità che, attraverso la matrice di
transizione, correla ciascuna voce del piano dei conti della contabilità
finanziaria alle corrispondenti voci del piano relativo alla contabilità
economico-patrimoniale
consentendo la registrazione in modo da assicurare l'integrazione e la
coerenza delle rilevazioni di natura finanziaria con quelle di natura
economica e patrimoniale.
39
Le regole
6
l’uso della contabilità economica per la verifica dei vincoli
È solo una lontana speranza? ... Forse no
Nel «Piano degli Indicatori di Bilancio», allegato al nuovo bilancio e
rendiconto, sono elencati gli indici di sana gestione
per la loro verifica è utilizzato un sistema misto di competenza finanziaria
ed economica che rileva la spesa impegnata in contabilità finanziaria, ma
integrandola e rettificandola con i FPV
ad es., nel rendiconto, ai fini della verifica dell’incidenza delle spese di
personale sulle spese correnti, si precisa che
entrambe le voci di spesa sono al netto del salario accessorio pagato nell’esercizio
ma di competenza dell’esercizio precedente, e ricomprendono la quota di salario
accessorio di competenza dell’esercizio ma la cui erogazione avverrà nell’esercizio
successivo (allegato 2 punto 4.1)
40
Le regole
6
più precisamente per l’indice dell’incidenza la spesa da
computare è:
Spesa di personale
Macroaggregato 1.1
+ Piano dei conti 1.02.01.01 «IRAP»
+ FPV personale in uscita 1.1
- FPV personale in entrata concernente il Macroaggregato 1.1
Spesa corrente
Titolo I della spesa – FCDE corrente
+ FPV macroaggregato 1.1
- FPV di entrata concernente il macroaggregato 1.1
41
Le regole
6
dunque
nella nuovo sistema contabile per verificare gli indici
di sana gestione dell’ente (che hanno le stessa
finalità dei vincoli alla spesa)
la spesa si rileva già prescindendo dal dato degli
impegni e utilizzando il principio di competenza
«semplice»
42
Le regole
6
in conclusione per il calcolo dei vincoli
è possibile (ed auspicabile) che il riferimento della C.
Conti al conto economico costituisca un primo passo
verso il superamento del dato degli impegni in favore
della rilevazione dei costi in contabilità economica
peraltro
verso questa soluzione spinge anche la necessità, espressa
dall’obbligo del bilancio consolidato, di integrare la
situazione dell’ente con quella degli enti partecipati che
utilizzano la contabilità economica
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I VINCOLI GENERALI ALLA
SPESA DEL PERSONALE
Tetto massimo alla spesa di personale
Incidenza della spesa di personale
sulla spesa corrente
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I VINCOLI GENERALI ALLA SPESA
DI PERSONALE
Incidenza della spesa di personale
sulla spesa corrente
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Incidenza spese personale/spese correnti
Un po’ di storia. Fino al 2014
l’incidenza della spesa di personale sulla spesa corrente era prevista
•
nel c. 557 lett. a) L. finanziaria 2007 (come modificato dall’art. 14 c. 7
D.L. 78/2010) che la configura come una delle azioni che gli enti
soggetti al patto possono discrezionalmente adottare per contenere la
spesa entro il tetto massimo
•
nell’art 76 c. 7 D.L. 112/08 che imponeva un autonomo vincolo alla
capacità assunzionale, di carattere strutturale (C.d.C. ss.rr. 27/11)
gli enti, soggetti e non al patto, con incidenza della spesa di
personale consolidata (ente + partecipate) sulle proprie spese
correnti pari o superiore al 50% non potevano assumere a qualsiasi
titolo
46
nel 2014 il D.L. 90 (art. 3 c. 5) ha abrogato il vincolo alla
capacità assunzionale
tuttavia la Corte dei Conti ha ritenuto immediatamente
precettivo il c. 557 lett. a) L. 296/2006 e, dunque, vigente
l'obbligo di contenere l'incidenza della spesa di personale sulla
spesa corrente C. Conti autonomie nn. 27/2015 e 16/2016
in quanto obbligo desunto dal c. 557
La percentuale doveva essere contenuta entro la percentuale
media di incidenza registrata dall’ente nel triennio 2011-2013
(557 quater)
47
Pertanto, il tetto di riferimento non era più oggettivo (50%)
ma soggettivo: ciascun ente aveva il proprio limite, di solito
costituito da una percentuale inferiore al 50%
Il nuovo pametro risultava perciò più rigido di quello fissato dal D.L.
112/2008 e diventava difficile rispettarlo
• per la contrazione delle spese correnti in misura maggiore
rispetto alle spese di personale a causa della riduzione
delle risorse disponibili
• per l’applicazione delle nuove regole di contabilizzazione
della spesa del bilancio armonizzato
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a risolvere la situazione è ora intervenuto il D.L. Enti Locali
che ha abrogato il c. 557 lett. a) della finanziaria 2007
azzerando la costruzione interpretativa della Corte dei Conti
(art. 16 D.L. 113/2016)
Tuttavia, come abbiamo visto
Le più recenti deliberazioni della Corte sul parametro
dell’incidenza restano rilevanti per l’esatta interpretazione
delle regole di verifica dei vincoli alla spesa di personale
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effetti sul 2015
dunque il vincolo è stato «nuovamente» in vigore nel solo
2015, anno della prima pronuncia interpretativa della Corte
è interessante chiedersi cosa accada agli enti che hanno
violato il vincolo in tale anno, considerato che la Corte
aveva ritenuto applicabile la sanzione del divieto assoluto di
assumere nell’esercizio successivo
(prevista per il tetto massimo dal c. 557ter)
a rigore questi enti dovrebbero soggiacere alla sanzione
perché l’abrogazione opera solo dal momento in cui è
assunta
50
dopo il D.L. EE.LL.
il parametro dell’incidenza del rapporto delle spese di
personale sulle spese resta previsto nel nostro ordinamento:
1) in funzione premiale: per i soli enti soggetti al patto è un
indicatore di sana gestione che consentiva un turn over di
favore (art. 3 c. 5 quater)
La previsione ha ormai un ruolo residuale perchè resta
ferma, se acquisita, solo per gli anni 2014/2015 (resti) e
per il 2016, ma limitatamente alle assunzioni del comparto
(sono esclusi i dirigenti) c. 228 L. Stabilità 2016
51
Segue
2) come indice di sana gestione
senza previsione di percentuale e di sanzione
• conto annuale (scheda N 1A – domanda 17)
verifica l’andamento dell’esercizio precedente
• piano degli indicatori di bilancio da allegare al bilancio di
previsione e al rendiconto (allegato 1, punto 3.1)
art. 18 bis D.Lgs 118/2011 - DMI
22/12/2015
come visto, si tratta di un Indice di equilibrio economico-finanziario
52
3) come obbligo di coordinare le politiche delle assunzioni
delle partecipate affinché riducano gradualmente la
percentuale spese personale/spese correnti (art. 3, comma 5 D.L.
90/2014).
pertanto l’ente non è più tenuto in proprio, ma deve agire
affinchè le partecipate rispettino una progressiva riduzione del
parametro (e non il contenimento entro una percentuale massima)
non sono previste sanzioni nè per l’ente che non adempia
l’obbligo di coordinamento, nè per le partecipate che non
rispettino le direttive
La norma fa riferimento al concetto di spesa ma avrebbe dovuto parlare di costi: le
società partecipate adottano la contabilità economica
53
si ricorda infine che
il D.Lgs. 118/11 ha introdotto per tutti gli enti l’obbligo del
bilancio consolidato dal 2017 (sulla situazione del gruppo al 2016).
Il
consolidamento
coinvolge
gli
enti
partecipati
indipendentemente dalla loro forma giuridica (art. 11bis).
Pertanto, in futuro il parametro potrebbe essere nuovamente utilizzato e
calcolato anche sui costi delle società partecipate. Nel rapporto, però,
sarebbero da ricomprendere tutte le spese di parte corrente e non solo
quelle di personale (com’era nel D.L. 112/2008).
Gli enti locali con popolazione inferiore a 5.000 abitanti possono non tenere la
contabilità economico-patrimoniale fino all'esercizio 2017 (art. 232 TUEL).
Questi enti redigeranno il bilancio consolidato nel 2018
54
I VINCOLI GENERALI ALLA SPESA
DI PERSONALE
55
Il vincolo è regolato dall’art. 1 L. 296/2006 che detta una
disciplina in parte diversa per gli enti soggetti (cc. 557) e
non soggetti al patto (c. 562)
Tale differenza di regole permane anche se dal 2016 il
patto di stabilità non è più in vigore, sostituito dal
pareggio di bilancio
art. 1 c. 762 L. 208/2015
Le norme finalizzate al contenimento della spesa di personale che fanno riferimento al patto
di stabilita' interno si intendono riferite agli obiettivi di finanza pubblica recati dai commi da
707 a 734. Restano ferme le disposizioni di cui all'articolo 1, comma 562, della legge 27
dicembre 2006, n. 296, e le altre disposizioni in materia di spesa di personale riferite agli
enti che nell'anno 2015 non erano sottoposti alla disciplina del patto di stabilità interno
56
Enti soggetti al c. 557
Pertanto
Restano assoggettati alle regole del c. 557

Province

Comuni con popolazione superiore a 1000 ab.
dal 2013
(art. 31 c. 1 L. 183/11). La popolazione è calcolata sulle risultanze ISTAT del
penultimo anno ex art. 156 c. TUEL

Aziende speciali ed istituzioni (art. 25 c. 2 DL 1/2012)
salvo le farmacie e quelle che gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi
e culturali

Enti locali commissariati per infiltrazioni mafiose (art. 1 c. 436 L.
228/2012)
57
Dopo la riforma del D.L. 90/2014
il limite alla spesa massima regolato dai cc. 557 e 557quater è
un vincolo di contenimento costituito da un parametro
temporale fisso e immutabile (C.d.C. autonomie 21 e 25/14)
gli enti devono contenere la spesa di personale
dell’anno considerato entro il tetto costituito dal
valore medio della corrispondente spesa sostenuta
nel triennio 2011 – 2013 (triennio antecedente l’entrata in vigore
del D.L. 90/2015)
58
In tal modo il vincolo risulta più flessibile
le eventuali oscillazioni di spesa tra un’annualità e l’altra, anche se
causate da contingenze e da fattori non controllabili dall’ente, trovano
fisiologica compensazione proprio nel valore medio pluriennale e
nell’ampliamento della base temporale di riferimento (C.Conti autonomie
25/2014)
prima della riforma del D.L. 90/2014 l’obbligo imponeva di ridurre ogni anno la
spesa rispetto all’anno precedente
59
anche per gli enti non soggetti al patto nel 2015 il limite di
spesa è un vincolo di contenimento
secondo il c. 562 della L. 296/2006
Le spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico
delle amministrazioni e dell’IRAP, non devono superare il
corrispondente ammontare dell’anno 2008.
Gli enti costituiti per fusione devono contenere la spesa entro il tetto dato dalla
somma della spesa dei singoli enti nell’anno precedente la fusione (c. 450 L.
190/2014)
60
modalità di calcolo
Regole di calcolo del tetto di spesa
Come detto ciascun vincolo ha un proprio aggregato di spesa
per il tetto massimo le voci di spesa da prendere in
considerazione (da includere e da escludere) sono
espressamente individuate dalla legge
Il 562 esclude solo gli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, ma è pacifico che le
componenti da prendere in considerazione sono quelle esaminate per gli Enti
sottoposti al patto di stabilità (C.d.C. autonomie 16/09)
61
Le regole: voci incluse/escluse
voci incluse nel computo dalla legge
62
•
art. 1 c. 557 L. 296/06 – spese di personale, al lordo degli oneri riflessi
a carico delle amministrazioni e dell’IRAP
•
art. 1 c. 557 bis L. 296/06 – costituiscono spese di personale anche
quelle sostenute per i rapporti di collaborazione continuata e
continuativa, per la somministrazione di lavoro, per il personale di cui
all’art. 110 del D.Lgs. 267/00, nonché per tutti i soggetti a vario titolo
utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture
e organismi variamente denominati partecipati o comunque facenti
capo all’ente
Le regole: voci incluse/escluse
Voci escluse dalla legge
• art. 1 c. 557 L. 296/06 – oneri relativi ai rinnovi contrattuali
•
art. 3 c. 6 D.L. 90/14 – assunzioni del personale appartenente alle categorie
protette ai fini della copertura delle quote d’obbligo
•
art. 16 c. 31 bis D.L. 138/11 – per i comuni con popolazione compresa tra
1001 e 5000 ab., le sole spese di personale stagionale assunto con forme di
contratto a tempo determinato, che sono strettamente necessarie a garantire
l’’esercizio delle funzioni di polizia locale in ragione di motivate caratteristiche
socio-economiche e territoriali connesse a significative presenze di turisti (art.
11 c, 4 quater D.L. 90/14)
63
•
comma 424 L. stabilità 2014 assorbimento esuberi provincia
•
art. 19 c. 8 L. 448/01 Maggiori spese autorizzate - entro il 31 maggio 2010 - ai
sensi dell’art. 3 co. 120 della legge n. 244/2007
•
art. 3-bis, c. 8 e 9 del d.l. n. 95/2012 Spese per assunzioni di personale con
contratto dipendente e o collaborazione coordinata e continuativa
come visto, secondo la Corte
in linea di principio, nel computo della spesa di
personale rientrano tutte le voci non espressamente
escluse dalla legge
tuttavia, nel tempo la Corte ha escluso in via
interpretativa anche altre voci
Essenzialmente le esclusioni sono motivate con la mancanza di volontà
dell’Ente di espandere la spesa di personale (C.d.C. Liguria 27/14)
64
i risultati di questo importante lavoro interpretativo
della Corte erano riassunti nei questionari al
rendiconto elaborati ogni anno per i revisori dalla C.
C. autonomie (art. 1 c. 167 L. 266/05)
i questionari
pur avendo carattere non immediatamente precettivo ma di
indirizzo programmatico, vincolante nei confronti dei
Revisori…, assumono tuttavia rilevanza di canone di
riferimento unitario C.d.C. ss.rr. 27/11
vediamoli
65
Questionario 2014 (rendiconto 2013) – 1
Voci incluse
66
Retribuzioni lorde, salario accessorio e lavoro straordinario del personale dipendente con contratto a tempo indeterminato e a
tempo determinato
Art. 1 c. 557 L. 266/06
Spese per il proprio personale utilizzato, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi variamente
denominati partecipati o comunque facenti capo all'ente
Art. 1 c. 557 bis L. 266/06
Spese per collaborazione coordinata e continuativa, per contratti di somministrazione e per altre forme di rapporto di lavoro
flessibile
Art. 1 c. 557 bis L. 266/06
Eventuali emolumenti a carico dell’Amministrazione corrisposti ai lavoratori socialmente utili
Circ. MEF 9/06
Spese sostenute dall’Ente per il personale, di altri Enti, in convenzione (ai sensi degli artt. 13 e 14 del CCNL 22 gennaio 2004) per
la quota parte di costo effettivamente sostenuto
Circ. MEF 9/06
Spese sostenute per il personale previsto dall’art. 90 del d.lgs. n. 267/2000
Circ. MEF 9/06
Compensi per gli incarichi conferiti ai sensi dell’art. 110, co. 1 d.lgs. n. 267/2000
Art. 1 c. 557 bis L. 266/06
Compensi per gli incarichi conferiti ai sensi dell’art. 110, co. 2 d.lgs. n. 267/2000
Art. 1 c. 557 bis L. 266/06
Spese per il personale con contratti di formazione e lavoro
Circ. MEF 9/06
Oneri riflessi a carico del datore di lavoro per contributi obbligatori
Art. 1 c. 557 L. 266/06
Spese destinate alla previdenza ed assistenza delle forze di polizia municipale ed ai progetti di miglioramento alla circolazione
stradale finanziate con proventi da sanzioni del codice della strada
C.d.C. Piemonte 34/14
IRAP
Art. 1 c. 557 L. 266/06
Oneri per il nucleo familiare, buoni pasto e spese per equo indennizzo
Circ. MEF 9/06
Somme rimborsate ad altre amministrazioni per il personale in posizione di comando
Circ. MEF 9/06
Spese per la formazione e rimborsi per le missioni
?
Questionario 2014 (rendiconto 2013) – 2
Voci escluse
67
Spese di personale totalmente a carico di finanziamenti comunitari o privati
Circ. MEF 9/06( escluse dal patto
stabilità: art. 31 c. 10 L. 183/11)
Spese per il lavoro straordinario e altri oneri di personale direttamente connessi all’attività elettorale con rimborso dal
Ministero dell’Interno
Circ. MEF 9/06
Spese per la formazione e rimborsi per le missioni
Circ. MEF 9/06
Spese per il personale trasferito dalla regione o dallo Stato per l’esercizio di funzioni delegate, nei limiti delle risorse
corrispondentemente assegnate
Circ. MEF 9/06
Eventuali oneri derivanti da rinnovi contrattuali pregressi
Art. 1 c. 557 bis L. 266/06
Spese per il personale appartenente alle categorie protette
Art. 3 c. 6 D.L. 90/14
Spese sostenute per il personale comandato presso altre amministrazioni per le quali è previsto il rimborso dalle
amministrazioni utilizzatrici
Circ. MEF 9/06
Spese per il personale stagionale a progetto nelle forme di contratto a tempo determinato di lavoro flessibile finanziato con
quote di proventi per violazione al Codice della strada
Circ. Min. Int. 5/07
Incentivi per la progettazione
C.d.C. autonomie 16/09
Incentivi per il recupero ICI
Diritti di rogito
Spese per l’assunzione di personale ex dipendente dell’Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato (legge 30 luglio
2010, n. 122, art. 9, co. 25)
C.d.C. ss.rr. 15/11
Maggiori spese autorizzate - entro il 31 maggio 2010 - ai sensi dell’art. 3 co. 120 della legge n. 244/2007
L. 448/01 art. 19 c. 8
Spese per il lavoro straordinario e altri oneri di personale direttamente connessi all’attività di Censimento finanziate
dall’ISTAT (circolare Ministero Economia e Finanze n. 16/2012)
Esclusi dal patto di stabilità ex art.
50 D:L. 78/10
Spese per assunzioni di personale con contratto dipendente e o collaborazione coordinata e continuativa ex art. 3-bis, c. 8 e 9
Deroga espressa:sisma 2012
del d.l. n. 95/2012
il questionario al rendiconto 2015 non contiene più
l’indicazione analitica delle voci incluse ed escluse
Il punto 1.2.11.1 - 2 (enti soggetti e non al patto)
• Si limita a chiedere se l’ente ha rispettato il parametro dei
cc. 557 e 562
• per a verifica del rispetto dei criteri di cui ai cc. 557 e 562
riporta una tabella sintetica in cui le voci della spesa
impegnata devono essere indicate al lordo delle
componenti da escludere
68
69
la corte precisa che non sono richiesti dati quantitativi del
personale, perchè reperibili tramite il SICO (sistema
conoscitivo del personale dipendente dalle AA.PP.)
Ma l’acquisizione in SICO dei dati di spesa del personale
avviene attraverso il conto annuale che non registra alcun
dato specifico utile alla verifica del tetto massimo.
Si limita a chiedere se l’ente ha rispettato il parametro (scheda 1A –
domamda 23)
70
così
Gli unici dati di spesa di cui potrà disporre la Corte sono quelli
che gli enti riporteranno nella nuovo questionario al rendiconto
E considerato che le voci di spesa dovranno essere indicate al lordo delle
componenti da escludere
non si comprende come la Corte possa controllare
effettivamente il rispetto del vincolo
71
La scelta della Corte
allentamento dei controlli
potrebbe
indicare
un
ma si pone un dubbio per le voci da escludere
considerato il rigore delle più recenti delibere della Corte in
ordine all’individuazione dell’aggregato di spesa
senza la specifica elencazione nel questionario si
potranno ancora escludere le voci non espressamente
indicate dalla legge?
Gli enti dovranno tenere un vademecum con tutte le decisioni della Corte o
della RGS che prevedono esclusioni?
72
Enti soggetti al 557
Le sanzioni
In caso che il parametro non sia rispettato si applica la
sanzione prevista per la violazione del patto (art. 557 ter)
nell'esercizio successivo è fatto divieto agli enti di
procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi
titolo con qualsivoglia tipologia contrattuale
art. 76 c. 4 del D.L. 112/08)
Eccezioni:


73
Consentita la mobilità per compensazione, tra dipendenti aventi identico profilo e
senza aggravio per la finanza pubblica (parere MEF 0053596/2010)
Assunzioni categorie protette nella quota di riserva (C.d.C. Sicilia ss.rr. 49/11)
Tendenziale riduzione della spesa
Enti non soggetti al 562
Le sanzioni
Il c. 562 non prevede specifiche sanzioni per l’ente
In mancanza di specifiche sanzioni il c. 562 non è in grado di comprimere la politica
assunzionale oltre l’anno in corso e pertanto non impedisce di assumere l’anno
successivo (C. Conti lombardia n. 16/2013)
tuttavia, il mancato rispetto del parametro:
costituisce violazione di una disposizione imperativa di finanza
pubblica e potrebbe comportare responsabilità amministrativa
in capo agli amministratori o dirigenti (C.d.C. Piemonte 288/12)
74
Enti soggetti ai c. 557 e c. 562
Le sanzioni
La violazione del vincolo impedisce a tutti gli enti di
incrementare il fondo destinato all’incentivazione del
personale con risorse aggiuntive di natura discrezionale
«...gli enti locali possono destinare risorse aggiuntive alla contrattazione
integrativa ... in ogni caso nel rispetto dei vincoli di bilancio e del patto di
stabilità e di analoghi strumenti del contenimento della spesa». (art. 40 c. 3
quinquies Dlgs165/2001)
75
Enti soggetti ai c. 557 e c. 562
Le sanzioni
Il divieto riguarda le risorse che gli enti possono, e non
devono, destinare annualmente al fondo in presenza dei
requisiti contrattuali:
•per il comparto, le risorse variabili previste all'art. 15, cc. 2 e 5
CCNL del 1° aprile 1999
•per la dirigenza, le risorse aggiuntive dell'art. 26 c. 3 CCNL 23
dicembre 1999
Presumibilmente, il divieto si applica nell’esercizio successivo all’anno di
violazione del parametro (come previsto per il divieto di assunzione)
76
I VINCOLI AL FONDO
RISORSE DECENTRATE
DEL PERSONALE
77
I vincoli al Fondo Risorse Decentrate
le regole di contabilizzazione ed erogazione
del fondo
78
Fondo Risorse Decentrate
il principio contabile 4.2 stabilisce le regole per impegnare la spesa
di personale secondo la competenza potenziata:
• la spesa per i trattamenti fissi e continuativi, è impegnata
nell’esercizio di riferimento, all’inizio ed automaticamente
•
la spesa per i rinnovi contrattuali compresiva degli oneri
riflessi a carico dell’ente e degli arretrati, è impegnata
nell’esercizio in cui è firmato il contratto collettivo nazionale
• la spesa per il trattamento accessorio è stanziata
nell’esercizio di competenza, destinando la quota da
liquidare nell’esercizio successivo al FPV a copertura del
relativo impegno da imputarsi all’esercizio successivo.
79
inoltre
con specifico riferimento allle risorse decentrate, il principio contabile
stabilisce che
la corretta gestione del fondo comprende tre fasi
obbligatorie e sequenziali (C. Conti Veneto 263/2016)
E secondo le regole contabili
solo nel caso in cui nell’esercizio di riferimento siano
adempiute correttamente tutte e tre le fasi, le risorse
decentrate potranno essere impegnate e liquidate
... vediamole
80
le tre fasi della gestione delle risorse decentrate
1) individuazione a bilancio delle risorse, ed in
particolare delle risorse variabili (art. 15 cc 2 e 5
CCNL 1999) che per il loro carattere occasionale
non si consolidano nel fondo e, pertanto,
costituiscono ogni anno nuovi e maggiori oneri per
l’ente (a differenza delle risorse stabili)
81
2) adozione dell’atto di costituzione del fondo che
attribuisce il vincolo contabile alle risorse decentrate
e svolge una funzione ricognitiva
quantifica l’ammontare di ciascun fondo in applicazione alla regole
contrattuali e normative vigenti
per C. Conti Veneto 263/2016 la costituzione del fondo è atto:
•
•
•
•
82
formale
unilaterale dell’ente
di competenza dirigenziale (il principio contabile parla di «delibera»)
sottoposto alla certificazione dei Revisori
3) sottoscrizione del contratto decentrato annuale
che costituisce il momento in cui l’obbligazione si
perfeziona e le risorse possono essere impegnate.
Il contratto individua le modalità di ripartizione del
Fondo
83
rispetto alle fasi di gestione del fondo
quali sono le situazioni in cui l’ente si può trovare?
Il principio contabile ne ipotizza tre, C. Conti
Veneto
263/2016 le richiama e fissa alcuni
importanti principi interpretativi
84
le situazioni in cui l’ente può trovarsi secondo il principio contabile
A) nell’anno di competenza l’ente costituisce il fondo
e sottoscrive il contratto decentrato
con la sottoscrizione del contratto si perfeziona l’obbligazione e l’ente
può impegnare il fondo (e procedere ai pagamenti) secondo il principio
della competenza potenziata (esigibilità)
pertanto
gli impegni sono imputati:
• in parte all’anno in corso per le obbligazioni da liquidare nell’esercizio
• in parte all’anno successivo (produttività)
La quota «rinviata» viene garantita dallo stanziamento di pari
importo collocato nel FPV dell’anno di costituzione del fondo
85
Fondo risorse decentrate
contabilizzazione nel nuovo sistema contabile D.Lgs. 118/11
esempio di contabilizzazione a regime
86
le situazioni in cui l’ente può trovarsi secondo il principio contabile
B) nell’anno di competenza non viene costituito il
fondo (e in conseguenza non viene sottoscritto il contratto)
senza l’atto di costituzione non si produce il vincolo contabile sul fondo
e, pertanto, tutte le risorse decentrate costituiscono economie di bilancio,
ma
• la quota stabile, in quanto obbligatoriamente prevista dalla
contrattazione collettiva nazionale, confluisce nell’avanzo
vincolato e potrà essere spesa l’anno successivo (come ris.
variabile)
• le risorse variabili, incluse quelle «riportate a nuovo», restano
definitivamente acquisite al bilancio come vere e proprie
economie di spesa e non sono più destinabili al trattamento
accessorio (C. Conti Veneto 263/2016)
87
inoltre
la Corte ritiene che la costituzione del Fondo debba
avvenire tempestivamente all’inizio dell’esercizio
perchè ogni ritardo determina rallentamenti nel processo di
individuazione della destinazione delle somme stanziate con
ripercussioni negative sul procedimento di valutazione e
attribuzione degli incentivi (C. Conti Veneto 263/2016)
La Corte non considera che spesso la costituzione del fondo avviene in ritardo
perchè, come accade negli ultimi anni, l’approvazione del bilancio interviene ad
esercizio avanzato a causa dell’incertezza dei trasferimenti. In ogni caso, gli enti
agiscono in piena legalità in forza delle proroghe di legge
88
le situazioni in cui l’ente può trovarsi secondo il pricipio contabile
C) nell’anno di competenza viene costituito il fondo,
ma non è sottoscritto il contratto decentrato
con la formale costituzione del fondo le risorse decentrate sono
definitivamente vincolate, ma senza il contratto l’obbligazione non si
perfeziona e l’impegno non può essere assunto
Pertanto, le risorse del fondo - sia per la quota stabile che per
quella variabile - confluiscono nell’avanzo vincolato in attesa
della formale sottoscrizione del contratto decentrato
nell’esercizio successivo ...
89
Margerita Rubino – Comune di Torino
Il principio contabile ammette che il contratto decentrato
venga sottoscritto nell’anno successivo a quello di
riferimento
anche perchè la mancata sottoscrizione non dipende esclusivamente dalla volontà
degli enti. Questi, in ogni caso, possono provvedere unilateralmente, in via
provvisoria, sulle materie oggetto del mancato accordo (art.40 c. 3ter D.Lgs 165/01)
tuttavia, la Corte ritiene che il contratto concluso dopo la
scadenza del periodo di riferimento sia illecito
sussistono forti dubbi sulla liceità della contrattazione tardiva perchè
consente la ripartizione della parte variabile di retribuzione in assenza
sia di criteri predeterminati ... che di qualsivoglia processo di verifica
C. Conti Lombardia 287/2011 e C. Conti Veneto 263/2016 - Aran, RAL 1555/2013
90
pertanto
applicando il principio contabile come interpretato dalla Corte
come nel caso di mancata costituzione del fondo
anche nel caso in cui non si sottoscriva il contratto
nell’anno di riferimento, si determina l’impossibilità di
conservare ed erogare la quota variabile del fondo
le risorse variabili hanno natura annuale e non ripetibile e, pertanto, trascorso il
periodo di riferimento senza che sia possibile utilizzarle, costituiscono economie del
bilancio dell’ente.
L’ente potrà tornare a stanziarle nell’esercizio successivo (nei limiti che ciò sia
consentito dalla disciplina vincolistica del c. 236 l. Stabilità 2016) ma non potrà
disporre retroattivamente di quelle dell’anno precedente
91
al Fondo Risorse Decentrate
ci sono alcune precisazioni da fare
benchè nè il principio contabile nè la Corte lo specifichino
il contratto decentrato annuale non è sempre necessario
Infatti, molto spesso gli enti sottoscrivono contratti che dettano
le regole di ripartizione delle risorse decentrate valide per più
anni, anche relativamente alla produttività
contratti che assumono valenza «normativa» ad es. perchè fissano mansioni, profili
professionali e tariffe per il riconoscimento delle indennità o perchè individuano
obiettivi pluri-annuali fissando i criteri di erogazione nel caso di loro conseguimento
92
anche ARAN riconosce la legittimità di questo modo di operare,
almeno per le risorse che non devono essere quantificate
annualmente (stabili) in quanto
sebbene le modalità di utilizzo delle risorse … sono determinate con la
contrattazione decentrata con cadenza annuale (art. 4 c. 1 CCNL 22/1/2004)
nessuna disposizione legale o contrattuale impone... il rispetto di
una successione completa e continua di contratti, in linea con i
diversi archi temporali di riferimento
e ciò vale principalmente nei casi in cui non vi siano motivi per
modificare il contratto precedente o, soprattutto, non vi siano
risorse nuove ed ulteriori da distribuire per le diverse finalità
indicate nell’art.17 CCNL 1/4/1999 (RAL 1555/2013)
93
Inoltre
il CCNL prevede che i contratti integrativi conservano la loro
efficacia fino alla stipulazione, presso ciascun ente, dei
successivi contratti collettivi decentrati integrativi
art. 4 c. 4 CCNL 22/1/2004
l’Aran esprime dubbi, condivisibili, sull’effettiva applicabilità della norma agli istituti
del trattamento accessorio che richiedono una valutazione discrezionale (produttività,
indennità di responsabilità ecc.)
«L’ultrattività» dei contratti decentrati sarebbe perciò limitata agli istituti previsti e
interamente disciplinati direttamente dai CCNL (turno, reperibilità ecc.)
94
in conclusione
gli effetti descritti dal principio contabile e dalla Corte dei Conti
in caso di mancato accordo, non si producono per la parte di
risorse variabili che è già stata contrattata (e destinata a
remunerare istituti di salario accessorio) in accordi stipulati
precedentemente
in linea con questa impostazione il conto annuale 2016 che
nelle istruzioni sul monitoraggio alla contrattazione integrativa
2015 limita l’effetto alle risorse variabili ancora da contrattare
95
per completezza si segnala che
le istruzioni emanate dalla RGS per il conto annuale 2016,
riferito all’esercizio 2015 (istruzioni sulla tabella 15)
• prevedono la possibilità di formalizzare la costituzione del fondo
addirittura oltre la scadenza di compilazione del conto annuale, dunque,
abbondantemente nell’anno successivo a quello di riferimento.
In tale evenienza è consentito retificare successivamente il conto
•
96
nell’ipotesi di mancata contrattazione prevedono che le risorse variabili
«ancora da contrattare» incrementino una tantum le risorse contrattuali
del fondo dell’anno successivo e, dunque, che non vadano perse
Resta da evidenziare un’altra conseguenza che a rigore dovrebbe
discendere dalla mancata sottoscrizione del contratto
• secondo il principio contabile e la Corte dei Conti
il fondo non può essere impegnato in assenza del
contratto decentrato
• secondo le regole contabili
non è possibile liquidare la spesa dell’accessorio
in mancanza dell’impegno
97
pertanto
dovrebbe concludersi che
fino alla sottoscrizione del contratto gli enti non
possono erogare l’accessorio, senza possibilità di
distinguere tra utilizzo di risorse stabili e variabili
tuttavia si ritiene che
tale effetto si determini solo per le risorse variabili
infatti...
98
• solo le risorse variabili dipendono effettivamente dalla
costituzione del fondo e dalla contrattazione, per essere
quantificate e attribuite al personale
• Invece, le risorse stabili sono certe nel loro ammontare
(dopo la costituzione del fondo) e restano in ogni caso nella
disponibilità dell’ente
Pertanto, dovrebbe essere possibile procedere all’impegno
ed al pagamento in ogni caso, considerato anche che
remunerano istituti assimilabili al tabellare come le PEO
Peraltro, il conto annuale 2016 consente l’erogazione anche ove non sia
costituito il fondo e senza distinguere tra stabili e variabili
99
in ogni caso
Benchè le regole elaborate appaiano lontane dalla realtà in
cui gli enti sono costretti a muoversi
è importante applicare tempestivamente le
previsioni del principio contabile così da
concludere l’iter, con la sottoscrizione del
contratto decentrato, nel corso dell’esercio di
riferimento
100
I vincoli al Fondo Risorse Decentrate
gli obblighi di contenimento e riduzione
101
c. 236 della L. Stabilità 2016 (208/2015)
dal 2016 gli enti locali devono nuovamente
• contenere il fondo entro il valore complessivo del
2015 (c.d. tetto massimo)
• ridurlo proporzionalmente alla riduzione del
personale in servizio, sempre rispetto al 2015.
102
La norma riproduce sostanzialmente il testo dell’art. 9, c. 2bis
D.L. 78/2010, con poche differenze
•
Il tetto massimo è costituito dal fondo 2015
•
il taglio in proporzione ai cessati deve tener conto degli “assumibili”
•
la durata del vincolo è fissata in modo incerto, al completamento
della riforma della P.A., previsto entro febbraio 2017 (artt. 11 e 17 l.
124/2015)
la sentenza della Corte Costituzionale n. 178/2015 ha ritenuto legittimi
i limiti posti al fondo risorse decentrate, purché siano contenuti in un
lasso di tempo ragionevole
tale è stato ritenuto dalla Corte il periodo di vigenza del citato art. 9,
comma 2-bis, che è rimasto in vigore per 4 anni, dal 2011 al 2014.
103
L’identità di contenuto, comporta che
1) Le «nuove» riduzioni alle risorse decentrate hanno
efficacia limitata nel tempo (una tantum) e, pertanto,
dovrebbero essere ripristinate al termine del periodo di
vigenza, salvo nuova disposizione che ne disponga il
carattere permanente
I tagli del D.L. 78/2010 sono diventati strutturali solo con l’art. 1 c. 456 L.
stabilità 2014 (RGS circolare 20/2015)
restano valide le modalità operative utilizzate fin ora,
previste dalle circolari della Ragioneria Generale dello Stato
nn. 12/2011 e 16/2012.
2)
In tal senso dispone anche la recente circolare MEF 12/2016.
104
Vincoli al Fondo Risorse Decentrate 7
Regole applicative
Ai fini dell’applicazione dei limiti posti alle risorse decentrate,
gli enti devono in primo luogo determinare il valore
complessivo del fondo 2015 che costituisce l’anno di
confronto per l’applicazione di entrambi i vincoli.
Questo è dato...
105
Il fondo 2015 – la decurtazione permanente
1) dal valore del fondo 2010 decurtato in modo
definitivo degli importi ridotti negli anni 20112014 (anche) in applicazione del D.L. 78/2010
art. 1, comma 456, della L. 147/2013
la circolare RGS n. 20/2015 ha chiarito che i tagli operati nei
singoli anni di applicazione dei vincoli non devono essere
cumulati, ma storicizzati
In pratica, il fondo storico deve essere decurtato di un importo pari alle
riduzioni operate “nell’anno 2014”, essendo stata rigettata la tesi che
riteneva necessario “sommare” le decurtazioni degli anni 2011-2014
106
1) Il fondo 2015 - la decurtazione permanente
sulla storicizzazione del taglio è in atto un importante dibattito
la circolare della RGS 13/2016 sul conto annuale 2015 afferma
che la legge di stabilità 2014 ha reso permanente il taglio a
valere sul fondo 2015 e che, pertanto
la decurtazione permanente ... per la sua natura fissa e ricorrente, è stata
allocata esclusivamente nella sezione delle risorse fisse e
continuative in grado di garantirne nel tempo la prevista copertura; infatti
le risorse variabili - caratterizzate da “eventualità e variabilità” e aventi
efficacia solo per l’anno in cui vengono disposte - non garantirebbero la
necessaria copertura (pag. 158)
Negli anni precedenti il conto annuale riteneva che le risorse tagliate fossero
«congelate»
107
1) Il fondo 2015 -la decurtazione permanente
a prescindere dalla tardività dell’intervento della RGS (la
circolare è del 2016), secondo questa impostazione
per rendere permanenti i tagli, la L. di stabilità 2014 avrebbe
imposto agli enti di operare nel 2015 un intervento
retroattivo sui fondi 2011-2014, per modificare la natura delle
riduzioni apportate in quegli anni in cui i tagli non erano
strutturali (e riguardavano, perciò, in proporzione sia la parte stabile che
variabile)
In sostanza, secondo la RGS, gli enti dovrebbero rettificare il fondo 2015
«trasferendo» sulle sole risorse stabili le riduzioni apportate al fondo stesso
nei 4 anni precedenti
il valore del fondo non muta, ma ne muta la composizione
108
1) Il fondo 2015 - la decurtazione permanente
L’operazione richiesta agli Enti dalla RGS presenta, pertanto,
tutte le incognite degli interventi ex post
• lascia perplessi la possibilità di incidere su un fondo riferito ad
un esercizio precedente e, dunque, già liquidato:
si dovrebbe giustificare ex post la maggior quota di risorse
variabili (in corrispondenza con la maggior riduzione delle
stabili) con progetti ed obiettivi individuati «in sanatoria» e
pertanto, come visto, illegittimi.
Ove ciò non fosse possibile, secondo le regole del fondo,
quelle
risorse
variabili
non
sarebbero
erogabili
(costituirebbero economie)
109
1) il fondo 2015 - la decurtazione permanente
ed ancora
• le risorse variabili aggiuntive (sostituendo le stabili) sarebbero
prive della legittimazione all’uso attribuita dall’approvazione del
bilancio, perché questa sarebbe intervenuta nell’erronea
convinzione dell’obbligatorietà della dazione
• l’ente si potrebbe trovare in paradossale situazione di
incapienza sopravvenuta delle risorse stabili che non gli
permette più di finanziare istituti come le progressioni orizzontali
ma senza poter agire in riduzione della spesa, considerato che le
PEO sono assimilabili al tabellare e, come tali, sono indisponibili
(anche) contrattualmente
110
1) il fondo 2015 - la decurtazione permanente
Sulla questione è importante Corte dei Conti Abruzzo
120/2015 che, proprio sul consolidamento del taglio disposto
dalla L. stabilità 2014 afferma
in tal modo, restano consolidate le decurtazioni, apportate nell’intero
periodo (1° gennaio 2011–31 dicembre 2014), disciplinate dall’articolo 9,
comma 2-bis, sia con riferimento alla parte fissa che alla parte
variabile del fondo
Pertanto, se il taglio 2011 – 2014 è stato applicato in
proporzione sia sulle risorse stabili che variabili, non sono
necessari interventi correttivi ex post
La decisione è rilevante anche per la corretta applicazione del
«nuovo» taglio previsto dalla L. Stabilità 2016
111
la costituzione del fondo – incrementi e riduzioni 2015
2) dagli eventuali incrementi (o riduzioni) realizzati
nel 2015, anno nel quale non hanno operato limiti al
fondo risorse decentrate (circolare RGS n. 20/2015)
ovviamente
tali incrementi devono aver rispettato le vigenti regole
contrattuali (ad es. art. 15 comma 2 e 5 CCNL comparto 1999).
112
3) Esclusioni dal fondo 2015
3) dall'importo così determinato, devono essere
escluse alcune voci non soggette all'applicazione
dei vincoli e, dunque, da non considerare nemmeno
ai fini della determinazione del fondo 2015
•
•
•
•
113
gli importi relativi agli incentivi alla progettazione
i compensi relativi alle attività svolte per conto terzi
i compensi ISTAT
gli incrementi del fondo realizzati con risorse dell'Unione
Europea (ove consentito contrattualmente)
ed ancora
•
le eventuali risorse non utilizzate nel fondo dell'anno
precedente e rinviate all'anno successivo
• risparmi del fondo straordinari (Aran parere 5401/2013)
• i risparmi di gestione derivanti da piani di razionalizzazione
(circolare MEF n. 16/2012)
• i compensi per l’avvocatura limitatamente alle somme a
carico del privato soccombente
• per il fondo della dirigenza, le risorse destinate
all'onnicomprensività (circolare MEF 16/2012)
114
tendenzialmente la Corte comprende nell’aggregato di spesa
da considerare per la verifica dei vincoli al fondo tutte le
risorse destinate all’incentivazione del personale ovunque
allocate
ed infatti, molte esclusioni derivano dalle circolari della RGS e non
dalla Corte
alla luce dei più recenti orientamenti restrittivi della Corte dei Conti,
nel determinare la base di calcolo del fondo è importante attenersi
strettamente alle ipotesi di esclusione espressamente previste
nel dubbio, una voce deve considerarsi inclusa
115
sono invece da includere
• le spese compensate in quanto a carico dell'Ente (Corte Conti
SS.RR. n. 51/2011)
• le indennità di posizione e di risultato negli enti privi di
dirigenza (Corte dei Conti autonomie n. 26/2014)
• le (residue) risorse derivanti dal recupero evasione ICI
• le risorse destinate all'incentivazione del personale di
polizia locale ai sensi dell'art. 208, comma 2bis, del Codice
della Strada
116
determinato il valore del fondo 2015, si devono
applicare al fondo 2016 i due vincoli
1) tetto massimo
la prima verifica riguarda il divieto di superare l’importo del
fondo 2015 che impone di tagliare le eventuali risorse in
esubero
il taglio deve operare su tutte le risorse del fondo, ed in
particolare sulla RIA dei cessati (retribuzione individuale di
anzianità) che per regola contrattuale incrementa le risorse
stabili (art. 4 c. 2 CCNL 2000-2001 comparto) RGS circolare n. 20/2015
117
tetto massimo
Si ricorda che
in ogni anno di applicazione del vincolo si deve «partire» dal
fondo 2015, inserendo le eventuali risorse aggiuntive in sede
di costituzione del fondo, prima di operare le riduzioni
pertanto il tetto massimo impedisce di incrementare il fondo
anche quando, col tempo, il fondo dell’anno di riferimento
diventa inferiore a quello del 2015 (in applicazione della
riduzione proporzionale alle cessazioni)
Ovviamente, sarà invece possibile superare il tetto 2015 con
le voci escluse dal vincolo (Corte dei conti Basilicata n.110/2014)
118
riduzione proporzionale
2) riduzione proporzionale alle cessazioni
intervenute nell'anno
Il taglio opera in base alla differenza tra i dipendenti in servizio
nel 2015 e quelli presenti nell’anno soggetto al vincolo (a
seguito di cessazioni ed assunzioni), calcolata per «teste»
(unità di personale)
Il taglio deve essere applicato proporzionalmente sia sulle
risorse stabili che su quelle variabili (Corte dei Conti Abruzzo
120/2015)
La Circolare RGS 13/2016 sul taglio permanente non dovrebbe
trovare applicazione anche perchè, al momento, le riduzioni non
hanno carattere strutturale.
119
La finalità dichiarata è tagliare le quote di salario accessorio spettanti al
personale cessato, evitando che vadano a vantaggio dei dipendenti che
restano in servizio
I lavoratori presenti conserverebbero la quota media già in
godimento e, dunque, non subirebbero decurtazioni salariali
in realtà, il valore della quota media garantita non è assoluto,
ma varia in funzione del sistema di calcolo adottato
i principali sistemi di calcolo sono due
• Il sistema della RGS, monitorato nei questionari e tabelle del
conto annuale (circolari nn. 12/2011 e 16/2012);
• il sistema elaborato dalla Corte dei Conti Lombardia (pareri nn.
324/2011 e 116/2014).
120
ad una prima analisi
i due sistemi non sembrano eccessivamente diversi
• Il sistema della RGS
• si basa sulla semi-somma (media del personale in
servizio al 1 gennaio e al 31 dicembre)
• individua una percentuale di riduzione da applicare al
fondo
• taglia un valore medio annuo di accessorio spalmandolo
in parti uguali su due anni (del tutto analogo è il sistema
Aran)
121
• il sistema della C. Conti Lombardia
• calcola il periodo di permanenza in servizio del
dipendente
• nell'anno di cessazione limita la riduzione al rateo pari
all'effettivo risparmio conseguito (mensilità non erogate),
calcolato sulla base di un valore medio dell'accessorio
• rinvia all'anno successivo il taglio del restante risparmio
in caso di assunzioni il calcolo deve essere nettizzato considerando le
mensilità erogate nell’anno al nuovo assunto
122
Sembrerebbe
quindi
che
la
differenza
consista
essenzialmente nell'entità dei ratei: nella suddivisione del
taglio tra i due anni interessati (quello della cessazione e il
successivo)
e che pertanto
il sistema della Corte dei Conti produca un vantaggio solo nel
caso di cessazioni che intervengono a fine anno perché
evita l’incapienza del fondo riducendolo solo di un importo pari
ai mesi effettivamente non erogati al cessato, e non (in ogni
caso) di 6 mesi come accade con il metodo della RGS
123
in realtà scegliere l'uno o l'altro metodo porta a risultati molto
diversi
• il sistema della Corte dei Conti Lombardia prende in
considerazione solo i cessati nell'anno da sottoporre al
taglio
• le circolari della RGS applicano la semi-somma non solo
agli anni soggetti a riduzione, ma anche all’anno di
confronto (ora, il 2015), benché la legge non lo sottoponga
a vincoli
124
infatti
la scelta applicativa della RGS comporta
1) un «ingiustificato» incremento della riduzione
del fondo 2016
In quanto il metodo calcola la riduzione sommando alle
cessazioni 2016 anche le cessazioni 2015 (pro quota =
metà del loro valore medio annuo).
Questo effetto si produce solo il primo anno di
applicazione del vincolo
125
ciò è evidente nell’esempio sottostante in cui si è ipotizzato
che nel 2016 non si verifichino cessazioni
il sistema di calcolo della RGS applica un taglio di oltre il 10%
perché opera il confronto con la media dei presenti nel 2015 (= 90), anziché con i
presenti al 31/12/2015 (= 80)
126
Le
conseguenze
possono
essere
particolarmente
problematiche per gli enti che nel 2015, confidando
sull'assenza di vincoli di legge, avessero riavviato la politica
incentivante finanziandola con i risparmi delle cessazioni
questi enti, nel 2016 potrebbero trovarsi nell’impossibilità di
onorare gli impegni legittimamente assunti
127
2) riduce la quota media annua garantita al
personale in servizio rispetto a quella del 2015
Quale effetto permanente del taglio «aggiuntivo»
così, riprendendo l’esempio precedente, e supponendo un valore del fondo
2015 pari a 2.000
la quota media del dipendente si riduce da 25 a 22,5.
128
ovviamente
questi effetti negativi si registrano solo se nel 2015 si
verificano cessazioni
ed anzi
nel caso in cui i dipendenti in servizio nel 2015 fossero
aumentati alla fine dell’anno - ipotesi improbabile considerato
l'attuale regime del turn over - il sistema della RGS potrebbe
avere un impatto addirittura positivo
129
il sistema della Corte dei Conti Lombardia non presenta questi
problemi perché limita la riduzione al risparmio effettivo dei
soli cessati dell'anno soggetto al taglio:
nell'esempio precedente, nel 2016, in assenza di cessazioni, il metodo
non avrebbe imposto alcuna riduzione e non si sarebbe ridotta la quota
media dei dipendenti in servizio al 31/1272015
Tuttavia, il sistema di calcolo è meno semplice (es. per gli
assumibili) e potrebbe richiedere in sede di redazione del
conto annuale della RGS, alcuni aggiustamenti
ad es., può essere necessario convertire la riduzione da una somma netta
(= risparmio conseguito) in una percentuale di taglio (dato richiesto nella
scheda informativa 2 del conto annuale)
130
riduzione proporzionale - gli assumibili
una delle novità introdotte dalla L. stabilità 2016 è che
La riduzione proporzionale del fondo deve tener
conto del personale assumibile ai sensi della
normativa vigente
gli assumibili sono da computare tra i dipendenti presenti e,
pertanto, migliorano «il saldo» del personale in servizio
nell’anno soggetto al vincolo rispetto al 2015 e riducono il
taglio da operare
131
la circolare RGS n. 12/2016 ha chiarito che per il calcolo
degli assumibili si deve considerare la potenzialità ad
assumere, a prescindere dall’effettiva assunzione
…in particolare … dalla consistenza iniziale del personale … andranno
dedotte le unità per le quali è programmata la cessazione ed aggiunte
quelle assumibili in base alla normativa vigente (tra cui, ad esempio,
quelle relative a facoltà assunzionali non esercitate e riferite ad
annualità precedenti oggetto di proroga legislativa)
132
Poiché la riduzione proporzionale opera «per teste»
per il computo corretto dei dipendenti in servizio, gli enti che
possono assumere entro un budget di spesa - una percentuale
del risparmio conseguito per le cessazioni intervenute l'anno
precedente - dovranno «trasformare» il budget in teste
enti già soggetti al patto di stabilità fino al 2015, unioni di comuni e comuni istituiti dal
2011 a seguito di fusione (commi 228 e 229 L. 208/2015).
133
«la trasformazione» avviene nel piano dei fabbisogni
annuale e triennale in cui l’ente esprime formalmente la
propria programmazione del turn over (circolare MEF n. 12/2016)
Infatti
si deve considerare che il budget disponibile può essere
speso assumendo un numero di dipendente variabile in
relazione al loro diverso costo (categoria di inquadramento)
il costo delle assunzioni si calcola sommando il trattamento fondamentale e, in
presenza di vincoli al fondo risorse decentrate, il valore medio dell’accessorio
(FP nota 11786/2011 e circolare 46078/2010. C. Conti Autonomie 28/2015)
134
nella programmazione delle assunzioni sarà possibile
utilizzare i resti della capacità assunzionale (circolare MEF
12/2016)
a tal proposito
si ritiene che le assunzioni programmate sul budget 2016 anche se non
realizzate nell'anno, non impongono una correzione in aumento del taglio
nel 2017, perché conservano il loro valore programmatico come resti: le
unità di personale previste in entrata, restano "assumibili" almeno per un
triennio.
135
stabilite le unità di personale «assumibile» che incrementano il
personale in servizio si procede con le modalità di calcolo viste
si evidenzia però che
gli enti che utilizzano il sistema della Corte dei Conti potrebbero trovare
qualche difficoltà applicativa nel conteggio del risparmio effettivo dell’anno
(mensilità non erogate ai cessati al netto delle mensilità erogate ai nuovi
assunti) in quanto ovviamente gli assumibili non sono in servizio (e non è
erogata loro alcuna mensilità)
si dovrà pertanto stabilire una data «virtuale» di assunzione che ad es.
potrebbe essere metà anno, come avviene nel calcolo della RGS
136
riduzione proporzionale - personale della provincia
ancora per il 2016 sussiste l'obbligo per gli enti di destinare
la propria capacità assunzionale (fino al 100% delle
cessazioni) all'assunzione dei dipendenti della provincia in
esubero (e della Croce Rossa) salvo che venga dichiarato
l’assenza di esuberi nella Regione di appartenenza
per le assunzioni del personale in soprannumero si pone un
problema interpretativo di non facile soluzione
137
riduzione proporzionale - personale della provincia
infatti
le risorse destinate al salario accessorio di questo personale
costituiscono uno specifico fondo (a carico delle risorse per le
assunzioni), distinto dal fondo risorse decentrate del restante
personale dell’ente che li ha assunti (art. 10 DM 14/9/2015 )
dunque, Il personale soprannumerario non grava sul fondo
degli altri dipendenti in servizio
ciò crea qualche perplessità in merito alla possibilità di computare questi
dipendenti tra gli assumibili (o tra gli assunti) perché il fondo si
avvantaggerebbe della presenza di personale che non finanzia con
conseguente incremento della quota media spettante al restante
personale
138
alcune notazioni generali
l'applicazione combinata dei due vincoli, tetto massimo e
riduzione per cessazioni, entrambi riferiti al 2015, rende
impossibile incrementare il fondo per tutto il periodo di
vigenza del regime vincolistico
infatti, l'incremento del fondo è impedito
139
•
o dalla necessità di rispettare il tetto massimo, se l’aumento viene
inserito in sede di costituzione del fondo, prima dell'applicazione dei
vincoli (es. la RIA)
•
o dall’obbligo di tagliare la quota media di accessorio dei cessati
evitando incrementi di quella che spetta al personale che resta in
servizio, se deciso successivamente (es. Art. 15 c. 5)
in sintesi
anche se negli anni il valore del fondo tenderà a ridursi rispetto
al 2015, per effetto dei tagli proporzionali alle cessazioni, non
sarà comunque possibile ripristinare le risorse ridotte per
legge, perché ciò si tradurrebbe in un incremento della quota
media spettante al (residuo) personale in servizio
140
discorso diverso, per le «riduzioni a consuntivo»:
• le riduzioni per i recuperi ai dipendenti in caso di malattia
• le risorse variabili da mandare in economia perché non
spese
In entrambi i casi si tratta di risorse, originariamente inserite nel
fondo in sede di costituzione e che non costituiscono parte della
quota media del personale cessato
sarà pertanto possibile reintegrarle nell’anno successivo perché
non costituiscono incremento né del fondo né della quota
media del personale in servizio
141
con specifico riguardo alle risorse variabili non spese
si ricorda che l’obbligo di mandarle in economia, e dunque di
non destinarle alla produttività, è pacificamente affermato
dalla Corte dei Conti, dall’ARAN e dalla RGS
è perciò necessario porre molta attenzione al rispetto di
questa prescrizione
peraltro nel conto annuale 2016 è comparsa per la prima volta
un’appendice alla tabella 15 che chiede di indicare le somme
effettivamente pagate sulla quota stabile e su quella variabile del fondo
La tabella non è ancora ben tarata, ma è presumibile che sia finalizzata a
monitorare propria l’esistenza di «avanzi» nelle risorse variabili
142
143
I VINCOLI ALLE ASSUNZIONI
144
LE ASSUNZIONI FLESSIBILI
145
Le assunzioni flessibili
Le limitazioni alle assunzioni flessibili sono disciplinate dall’art.
9 comma 28 D.L. 78/2010
In linea generale si deve ribadire che
nel pubblico impiego le assunzioni flessibili sono un eccezione alla
regola generale, e sono utilizzabili solo per rispondere ad esigenze di
carattere esclusivamente temporaneo o eccezionale;
mentre per il proprio fabbisogno ordinario le pubbliche amministrazioni assumono
esclusivamente con contratti di lavoro subordinato a tempo indeterminato.
(Art. 36 D.Lgs. 165/01)
questo principio deve costituire criterio interpretativo
prioritario anche per individuare eventuali deroghe ai limiti di
spesa
146
Le assunzioni flessibili 2
i limiti alle assunzioni flessibili
Tutti gli enti, siano o meno soggetti al patto di stabilità, possono avvalersi di
personale:
•con contratto a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di
collaborazione coordinata e continuativa;
•con contratti di formazione-lavoro, altri rapporti formativi,
lavoro, nonché lavoro accessorio (art. 70 c. 1 lett. d D.Lgs. 276/03)
somministrazione di
Nel limite del 50% della spesa sostenuta per le stesse finalità nell'anno 2009
i comuni nati da fusione con rapporto spese di personale su spese correnti inferiore
al 30%, nei primi 5 anni dalla fusione non sono soggetti ai limiti relativi ai rapporti a
tempo determinato (c. 450 L. Stabilità 2015)
147
Il limite di spesa
Il limite di spesa per gli enti virtuosi
Le limitazioni … non si applicano agli enti locali in regola con l'obbligo di
riduzione delle spese di personale di cui ai commi 557 e 562 dell'art.1 L.
296/2006.
Resta fermo che comunque la spesa complessiva non può essere
superiore alla spesa sostenuta per le stesse finalità nell'anno 2009 (art.
11 c. 4bis DL 90/14).
Secondo C. Conti sez. Autonomie n. 2/2015 che ha risolto l’incertezza interpretativa del testo
gli enti locali virtuosi sono comunque soggetti al limite
di spesa del 100% della spesa sostenuta nel 2009
148
Il limite di spesa
Il limite per gli enti non virtuosi
a) enti soggetti al tetto di spesa del c. 557 L. stabilità 2007
(enti soggetti al patto nel 2015 - art. 1 c. 762 L. 208/2015)
nonostante l’infelice formulazione della norma (modificata dall’art. 11 c. 4
bis D.L. 90/2014) gli enti che non rispettano il tetto di spesa
nell’anno successivo non possono assumere a nessun
titolo in applicazione della sanzione prevista dal c. 557 ter
pertanto, gli enti soggetti al c. 557 non saranno mai tenuti a contenere le
assunzioni flessibili nei limiti del 50% della spesa del 2009.
149
Il limite di spesa
Il limite per gli enti non virtuosi
b) enti soggetti al tetto di spesa del c. 562 L. Stabilità 2007
(enti non soggetti al patto nel 2015 - art. 1 c. 762 L. 208/2015)
se non rispettano il tetto di spesa potranno comunque
assumere fino al 50% della spesa del 2009
infatti
il c. 562 non prevede (altra) sanzioni per gli enti che violano il vincolo
150
il calcolo del budget
•spesa impegnata a consuntivo nel 2009 = tetto massimo
•per gli enti privi di spesa nel 2009, si considera la spesa media
sostenuta nel triennio 2007-2009 (art. 9 c. 28)
•per gli enti privi di spesa anche nel triennio 2007/2009 si considera
l’anno in cui l’ente procede ad assunzioni flessibili per far fronte ad
un servizio essenziale
(C.d.C toscana 29/2012 richiamata da C.d.C. autonomie 12/2012)
•il limite di spesa può essere considerato in maniera unitaria,
ampliando in tal modo le possibilità di azione dell’ente (C.d.C.
ss.rr. 11/2012)
151
esclusioni di legge
per espressa previsione di legge alcune spese per
lavoro flessibile sono escluse dal limite di spesa
•le spese sostenute anche con riferimento ai lavori socialmente utili, ai
lavori di pubblica utilita' e ai cantieri di lavoro, se finanziati in tutto o in
parte da soggetti terzi (art. 3 c. 9 lett. B DL 90/2014)
•le assunzioni strettamente necessarie a garantire l'esercizio delle funzioni
di polizia locale, di istruzione pubblica e del settore sociale
•le spese sostenute per lo svolgimento di attività sociali mediante forme di
lavoro accessorio (ex art. 70 c.1 D.Lgs. 276/2003)
152
altre esclusioni
È possibile escludere altre spese dal limite?
per gli enti locali, l’art. 9 c. 28 è norma di principio
per tale motivo la Corte, pur ritenendo immediatamente
cogente la disposizione, riconosce all’ente opportuni margini
di adattamento per adeguare il limite alle proprie esigenze
(di recente C. Conti Autonomie 23/2016)
tuttavia sottopone tale facoltà alla presenza di condizioni
molto complesse (C.d.C. ss.rr. 11/2012)
153
altre esclusioni
secondo C.d.C. ss.rr. 11/2012 l’ente può adattare i limiti
dell’art. 9 c. 28 alle proprie esigenze solo:
•nel caso in cui l’applicazione diretta della norma possa impedire
l’assolvimento di funzioni fondamentali e non vi siano altri rimedi
organizzativi. Dunque solo per i piccoli comuni;
•mediante l’adozione di un atto di carattere normativo (regolamento);
•assicurando comunque il rispetto complessivo del limite di spesa.
Se non si è in presenza di queste condizioni, i limiti imposti
dall’art. 9 c. 28 sono di diretta applicazione e cogenti
154
altre esclusioni
altre esclusioni individuate dalla Corte dei Conti
in passato la Corte
ha esteso al lavoro flessibile il criterio di stretta interpretazione della
legge e le esclusioni di alcune voci, elaborati per il tetto di spesa (cc.
557 e 562 L. finanziaria 2007)
Pertanto, anche per il limite di spesa dell’art. 9 c. 28:
si devono includere tutte le spese per assunzioni flessibili,
salvo si tratti di voci escluse dal computo del tetto di spesa
È ancora valida questa linea interpretativa?
155
altre esclusioni
come già visto
le più recenti pronunce della Corte hanno confermato la linea di
stretta interpretazione della norma, ma l’hanno applicata in modo
ancor più rigoroso in esito ad alcuni pronunciamenti della Corte
Costituzionale
secondo questa nuova impostazione
Il principio che consente di escludere dai limiti di spesa
solamente le spese espressamente previste dalla legge, non
ammette deroghe ed opera anche per il limite dell’art. 9 c.
28 (C. Conti autonomie 14/2016)
156
altre esclusioni
Sulla base di tale ultimo principio la Corte ha stabilito che
le spese per le assunzioni dei dirigenti a tempo determinato
in dotazione organica previsti dall’art. 110 c. 1 TUEL, benché
disciplinati da norme speciali, restano soggetti al limite dell’art.
9 c. 28 perché non espressamente escluse (stessa regola per i
dirigenti extra dotazione dell’art. 110 c. 2)
dunque
nel dubbio, la spesa per l’impiego di personale «a
tempo» sono da considerare incluse nel limite dell’art.
9 c. 28
157
cosa si intende per assunzione flessibile
resta da chiarire
ai fini dell’applicazione dell’art. 9 c. 28
quali sono le forme di impiego del personale che si possono
classificare tra i lavori flessibili
le eventuali forme contrattuali che non rientrano in
questa «categoria» non sono soggette al limite di
spesa
senza che ciò costituisca una deroga all’art. 9 c. 28
158
Il problema nasce perché l’art. 9 fa espresso riferimento al lavoro flessibile
ma senza darne una definizione
contiene solo un’elencazione di contratti «a tempo» ma con
caratteristiche molto diverse: con vincolo di subordinazione,
di natura assistenziale, di lavoro autonomo …
il DFP esclude dal monitoraggio del lavoro flessibile
(art. 36 c.3 e 4 D.Lgs 165/01)
•collaborazioni occasionali
•patrocinio e rappresentanza in giudizio dell’amministrazione
•appalti, contratti e incarichi conferiti nell’ambito delle materie regolate dal codice
degli appalti pubblici per lavori, servizi e forniture
•incarichi di docenza
159
della questione si occupa (in parte) C. Conti autonomie
23/2016 con riferimento ad alcune forme di utilizzo di
personale di altre amministrazioni
La delibera non è di facile interpretazione, tuttavia, sembra
individuare un criterio generale per risolvere i casi dubbi
160
secondo C. Conti autonomie 23/2016
•premesso che
non si può affermare che il limite di spesa riguardi tutte,
indistintamente, le forme di impiego di personale diverse da
quella a tempo indeterminato
altrimenti il legislatore non avrebbe elencato puntualmente gli istituti da
assoggettare al tetto di spesa
•il campo di applicazione dell’art. 9, c. 28 si riferisce
alle ipotesi di conferimento di incarichi, di vario genere, finalizzati
all’instaurazione di nuovi rapporti a tempo determinato che
producono un incremento della spesa di personale complessiva del
settore pubblico
161
dunque
la Corte non definisce in modo chiaro il perimetro del lavoro flessibile ed
anzi ritiene che vi rientrino «incarichi, di vario genere»
ma individua le caratteristiche del lavoro flessibile soggetto al
tetto di spesa dell’art. 9 c. 28 in:
•costituzione di un nuovo rapporto di lavoro
•e incremento della spesa di personale complessiva
le forme di impiego di lavoratori che non presentano tali
elementi costitutivi, non sono da considerare lavoro flessibile e
non sono soggette ai relativi limiti di spesa.
162
Su tale assunto ha ritenuto inclusi nel limite di spesa
dell’ente utilizzatore
•Uso di dipendente a tempo pieno di altri EE.LL., al di fuori del suo
orario di lavoro (per massimo 12 ore) - Art. 1 c. 557 L. 311/2004
per i comuni con popolazione inf. ai 5.000 abitanti, consorzi tra enti locali di servizi a
rilevanza non industriale, comunità montane, unioni di comuni
•dipendente di altri EE.LL. in part time al 50%, che presta servizio
a titolo di attività ultronea (art. 1 c. 58 bis L 662/1996)
in entrambi i casi si instaura un nuovo rapporto di lavoro (subordinato o
autonomo) e si incrementa la spesa complessiva in quanto si attribuisce
al lavoratore una retribuzione aggiuntiva
La maggior spesa sarà computata nel limite dell’art. 9 c. 28 (oltrechè
nel tetto generale dell’art. 1 cc. 557 e 562 L. Finanziaria 2007)
163
ha ritenuto esclusi dal limite di spesa
dell’ente utilizzatore
•comando
•convenzione (art. 30 tuel)
•scavalco (art. 14 CCNL 22/1/2004)
•art. 1 c. 557 L. 311/2004 entro l’orario di lavoro del lavoratore
secondo la Corte l’ipotesi dell’art 1 c. 557 L. 311/2004 costituisce una formula
organizzatoria ampia che può applicarsi a diverse modalità di utilizzo
In tutti questi casi non sorge alcun nuovo rapporto di lavoro e non si
incrementa la spesa complessiva perché la retribuzione del lavoratore non
aumenta, ma viene solo ripartita tra gli enti
ciascun ente dovrà comunque computare la quota di spesa a suo carico
nel tetto massimo dei cc. 557 e 562 L. Finanziaria 2007
164
in caso di comando/utilizzo di personale a tempo pieno in orario di lavoro
la Corte prevede però una conseguenza per l’ente cedente
l’ente cedente deve computare figurativamente nei limiti di spesa
di cui all’art. 9, comma 28 ... l’importo delle economie realizzate
nell’ambito del lavoro flessibile
Ciò affinchè i conseguenti risparmi di spesa non alimentino spese
aggiuntive di personale o nuove assunzioni
la previsione crea notevoli dubbi interpretativi
165
forse la giusta chiave interpretativa è ritenere che
la delibera, sul solco di altre pronunce della Corte (in particolare C.
Conti Lazio 91/2014), intenda applicare il principio di neutralità
finanziaria elaborato per le cd mobilità neutre.
Infatti, nel caso di comando l’ente utilizzatore non computa la
relativa spesa nei limiti dell’art. 9 c. 28
perché l’istituto non determina un incremento della spesa
globale della P.A., a patto che la medesima spesa sia stata
figurativamente mantenuta dall’Ente cedente (C. Conti Lazio
91/2014)
166
Pertanto, se l’ente cedente «investe» il risparmio in una nuova assunzione
flessibile - l’unica possibile nei casi in cui non si liberano posti in organico la maggior spesa dell’ente utilizzatore non è più compensata e viene
meno la neutralità finanziaria
Per questo motivo la Corte vieta agli enti di utilizzare il risparmio per
procedere ad assunzioni o incrementare la spesa di personale:
L’ente potrà procedere ad assunzioni flessibili solo nei limiti
dell’art. 9 c. 28 (50 o 100% della spesa 2009) senza poter
ricavare spazi ulteriori utilizzando la quota di risparmio
ottenuto con il commando del proprio dipendente
167
sanzioni
nel caso di mancato rispetto dei limiti dell’art. 9 c. 28 non è
prevista alcuna sanzione a carico dell’ente inadempiente.
Per i dirigenti, invece, il superamento dei limiti costituisce
illecito disciplinare e determina responsabilità erariale.
168
LE ASSUNZIONI A
TEMPO INDETERMINATO
169
Le assunzioni a tempo indeterminato
L. Stabilità 2016
la legge di stabilità 2016 è intervenuta anche sul
turnover degli enti:
• ha mantenuto la differenza di disciplina tra enti
soggetti e non al patto (c. 762)
• ha introdotto un regime differenziato per il
personale del comparto e per la dirigenza (c. 219)
170
turnover personale del comparto
enti soggetti al patto
•
sono ridotte le percentuali di turnover previste dal D.L.
90/2014 (c. 228), salvo che per le assunzioni del
personale provinciale in esubero
•
è disapplicato dal 2017 il meccanismo premiale previsto
dal D.L. 90/2014 per gli enti virtuosi
enti non soggetti
• resta ferma la previgente disciplina dettata dal c. 562 della
L. Finanziaria 2007
comuni costituiti per fusione dal 2011 e unioni di comuni
•
171
è previsto un turn over «speciale» (c. 229)
Enti soggetti al patto nel 2015
•
negli anni 2016-2018 possono assumere entro il 25% del risparmio da
cessazioni dello stesso personale dell’anno precedente (c. 228)
•
dal 2017 è disapplicato il turn over di favore previsto dal D.L. 90/2014
per gli enti la cui incidenza spese personale su spesa corrente è pari o
inferiore al 25%
Pertanto la capacità assunzionale degli enti è:
• per il 2016 = 25% o, se virtuosi, 100%
• per il 2017 = 25%
• per il 2018 = 25%
172
Unioni di comuni e comuni nati da fusione dal 2011
possono assumere entro il 100% del risparmio di spesa per i
cessati dell’anno precedente (c. 229)
le unioni sono sottoposte a due diverse regole di turnover:
•
Quella dettata dal c. 229 che, essendo successiva ed avendo carattere
«speciale», dovrebbe prevalere
•
Quella dettata per i comuni non soggetti al patto dall’art. 1 c. 562 L.
Finanziaria 2007 (100% per teste), mantenuta in vita dal c. 762
Secondo la L. Stabilità 2015 i comuni nati da fusione non dovrebbero essere
soggetti a limitazioni del turnover nei primi 5 anni, solo se registrano un rapporto
spese di personale inferiore al 30% (c. 450)
173
come si calcola il limite di spesa per assunzioni
la percentuale di turnover è riferita al risparmio di spesa derivante dalle
cessazioni dell’anno precedente
dunque gli enti utilizzano un budget = spesa virtuale
per il calcolo si applicano le regole indicate da Funzione
Pubblica (nota n. 11786/2011; circolare n. 46078/2010).
Tali regole sono ribadite dalla Corte dei Conti Autonomie
28/2015
•per gli anni 2016 – 2018 è necessario calcolare separatamente il risparmio
per dirigenti e personale el comparto
•per i resti di capacità assunzionale il calcolo riguarda indistintamente tutti i
cessati e può essere applicato per intero anche ad una sola delle due
categorie
174
come si calcola il risparmio da cessazioni
•il risparmio complessivo è dato da:
•trattamento fondamentale (tab., posizione iniziale d’inquadramento, quota
comparto a carico bilancio)
•valore medio dell’accessorio (fondo diviso media aritmetica del personale in
servizio = media al 1/1 e al 31/12) ma solo in caso il fondo sia soggetto a
riduzioni di legge ( in caso contrario la quota dei cessati resta nel fondo)
circolare F.P. n. 46078/2010
•il risparmio si considera sempre al lordo di oneri ed irap e su base
annua (non conta la data di cessazione) corte conti autonomie 28/2015
•non si computano tra le cessazioni le mobilità “neutre” e quelle dei
disabili nella quota dell’obbligo
175
come si calcola il costo delle assunzioni
il costo delle assunzioni è calcolato allo stesso modo
•non costituiscono assunzione le mobilità “neutre” e quelle dei
disabili nei limiti della quota di legge
•si computano come assunzioni la trasformazione in tempo
pieno del personale assunto in part time
176
turnover personale comparto
Enti non soggetti al patto nel 2015
Per i piccoli enti (comuni con popolazione inferiore a 1000
abitanti) resta ferma la regola stabilita dall’art. 1 c. 562 L.
296/2006 (c. 762 L. Stabilità 2016)
possono procedere all’assunzione di personale nel limite
delle cessazioni complessivamente intervenute nel
precedente anno
La capacità assunzionale è data dalle cessazioni intervenute
nell’anno precedente, ma è numerica: per “teste” e non per
budget di spesa
177
Enti non soggetti al patto nel 2015
Pertanto
nel rispetto del tetto di spesa dell’art. 1 c. 562 L. 296/2006
•è ammessa un’assunzione più onerosa ad es. cat. superiore o tempo pieno
in luogo di un part time (C. Conti Sardegna n. 67/2012)
•non si può assumere più unità anche se a parità di spesa ad es. 2 part time
18 ore per un tempo pieno (C. Conti Piemonte n. 14/2015)
inoltre anche per i piccoli comuni
•le mobilità neutre non costituiscono cessazioni/assunzioni
•non si computano le assunzione dei disabili nei limiti della quota d’obbligo
(C.Conti SS.RR. Sicilia n. 36/2008)
178
turnover dirigenti
il regime del turnover è incerto in quanto il c. 228 non ne
tratta e non è chiaro se e come la disciplina del c. 219 si
applichi agli enti locali. Il problema riguarda tutti gli enti locali
•il c. 219 stabilisce che, nelle more della riforma Madia sulla P.A., sono
indisponibili i posti vacanti al 15 ottobre 2015 (al netto dei dirigenti in servizio
ma senza incarico/incarico di studio, in posizione di comando, distacco, fuori ruolo
o aspettativa).
I contratti di conferimento degli incarichi dirigenziali perfezionatisi dopo il 15 ottobre
2015 e fino al’entrata in vigore della legge di stabilità, sono automaticamente risolti
in ogni caso l’attuale disciplina del turnover della dirigenza cesserà con la
riforma Madia che conterrà una completa revisione dello status del
dirigente ed anche delle procedure di assunzione.
179
turnover dirigenti
Quale normativa si applica nel 2016 alla dirigenza
Le posizioni sono due:
•la conferenza unificata e Anci, pur ritenendo che il c. 219 si applichi agli
enti locali, subordinano l’indisponibilità alla ricognizione della dotazione
organica imposta dal c. 421 (ritengono che sia comunque possibile
assumere per coprire i posti residui, nel caso di riorganizzazioni concluse in
riduzione)
•la Corte dei Conti (Puglia 73/2016 e Lazio 87/2016) ritiene che il c. 219 si
applichi immediatamenteanche agli enti locali
Pertanto, nel 2016 gli enti potranno coprire solo i posti resisi vacanti dopo il
15 ottobre 2015
Per espressa previsione del c. 219 l’indisponibilità non opera per i dirigenti
provinciali in esubero
180
turnover dirigenti
Per entrambe le posizioni la disposizione non incide sulle regole del
turnover della dirigenza e, pertanto:
i posti disponibili (vacanti dopo il 15 ottobre), possono essere
coperti nei limiti più favorevoli previsti dalle regole ordinarie
precedentemente in vigore: es. nel 2016
•per gli enti maggiori D.L. 90/2014 = 80% risparmio da cessazioni 2015 o 100% per
gli enti virtuosi
•Per i comuni nati da fusione e Unioni C. 229 L Stabilità 2016 = 100% risparmio da
cessazioni 2015
•il c. 219 non si applica ai responsabili nei comuni privi di dirigenza
La percentuale del risparmio dovrebbe essere calcolata con
riferimento alle cessazioni del solo personale dirigenziale, (come
previsto per il personale del comparto dal c. 228)
181
turnover dirigenti
La posizione della Corte è invece più rigorosa rispetto alle eccezioni al
divieto di assumere sui posti indisponibili:
•Il divieto si estende alle assunzioni qualunque sia la tipologia contrattuale
adottata e, pertanto il divieto si estende anche alle assunzioni di dirigenti a
tempo determinato (in dotazione organica) ex art. 110 c. 1 TUEL
è dubbia anche la possibilità
•di ricorrere alla mobilità, anche neutra, peraltro al momento preclusa
dall’obbligo di ricollocare gli esuberi provinciali
•di utilizzare resti assunzionali di anni precedenti
perchè, secondo la Corte, il c. 219 non pone limiti di spesa (o «teste») al
turnover ei dirigenti ma, invece, interviene sul presupposto per il legittimo
esercizio delle facoltà di assumere dirigenti pubblici (C. Conti Lazio
87/2016)
182
turnover dirigenti
La posizione della Corte sui posti indisponibili:
•è possibile assumere sui posti indisponibili:
•solo in esito a concorsi già banditi al 15 ottobre 2015 e non dopo,
neanche se per assunzioni precedentemente programmate (come, invece,
sostiene la conferenza)
•se si agisce in applicazione di norme di legge, come accade per le
assunzioni dirette a soddisfare il fabbisogno minimo indefettibile per la
corretta erogazione di servizi essenziali (e non per tutti i posti comunque
connessi a funzioni fondamentali e servizi essenziali) l’apertura della
Corte, dunque, è limitata ai piccoli comuni
183
i resti assunzionali
nel caso in cui l'ente assuma in misura ridotta rispetto alle sue possibilità
annuali, produce un resto di «capacità assunzionale» che potrà usare in
seguito
•gli enti non soggetti al patto possono sommare nell’anno di
rifermento i budget assunzionali rimasti inutilizzati dal 2007
(cessazioni 2006) C. Conti SS.RR. n. 52/2010
•gli enti soggetti al patto possono utilizzare i resti del triennio
precedente (art. 3 c. 5 DL 90/2014 modificato dall’art. 4 DL 78/2015)
il triennio è dinamico: si determina a scorrimento in riferimento
all’esercizio in cui si procede ad assunzioni (C. Conti autonomie 28/2015)
In sostanza ogni anno si perde la possibilità di usare i resti della
capacità assunzionale anteriore al triennio precedente
184
i resti – la Legge di Stabilità 2016
per gli enti sottoposti al patto la legge di stabilità 2016
Oltre a ridurre il turnover al 25%, stabilisce che le precedenti
percentuali di turnover fissate dal D.L. 90/2014 restano ferme ai soli
fini di definire il processo di mobilità del personale degli enti di area
vasta (c. 228)
Ne è sorto il dubbio che i resti assunzionali non fossero più
utilizzabili, se non per il ricollocamento del personale
provinciale.
La Corte dei Conti Molise 63/2016 ha chiarito che gli enti
possono continuare ad utilizzare i resti considerato anche
che, una volta maturati, questi restano acquisiti all’ente
185
i resti – la programmazione
le Corti dei Conti regionali sono in contrasto sulla possibilità di
utilizzare i resti per assunzioni in mancanza della
programmazione
•secondo alcune Corti l’uso dei resti sarebbe possibile solo se
le assunzioni che si intende effettuare sono state inserite
preventivamente nella programmazione del fabbisogno del
personale. (C. Conti Umbria 28/2016 e Campania 222/2016)
•Secondo altre invece l’uso è possibile anche in assenza di tale
programmazione (C. Conti Molise 63/2016 e Lombardia 398/2015)
186
i resti – la programmazione
La questione è importante perchè se è necessaria la programmazione
•le quote dei resti non programmate andranno perse
•si potrà assumere solo il personale a suo tempo programmato
(per categoria e, per alcuni, profilo) senza poter soddisfare
eventuali esigenze sopravvenute.
La C. Conti autonomie non si è ancora pronunciata
tuttavia
•la necessità della programmazione può essere assolta anche nell’anno in
cui si decide di utilizzarei i resti
•l’istituto è nato per consentire ai piccoli comuni di assumere almeno una
unità sommando resti annuali di per sè insufficienti
187
«cumulo futuro» - Enti soggetti al patto nel 2015
Dal 2014 gli enti possono avvalersi anche del c.d. cumulo triennale
diretto «al futuro» che consente di programmare le assunzioni
sommando nel piano del fabbisogno triennale i budget dello stesso
triennio (art. 3 c. 5 D.L. 90/2014 - C- Conti autonomie 27/2014)
es. programmazione 2016 = budget 2016 già definito (cessazioni 2015)
+
budget previsti degli anni 2017 – 2018
(cessazioni ipotizzate 2016 – 2017)
L’ente potrà esperire i concorsi ma le assunzioni dovranno avvenire
nel rispetto delle regole del turn over: avverranno solo nell’anno
successivo a quello in cui le cessazioni ipotizzate si sono
effettivamente verificate e nei limiti di budget previsti
188
Cumulo e resti
In conclusione
L’ente ha a disposizione un arco temporale di 6 anni
2017 - 2018
2013 - 2015
CAPACITA’ ASSUNZIONALE
189
2016
PROGRAMMAZIONE
Assunzione personale educativo
Il D.L. 113/2016 ha modificato la legge di stabilità 2016 introducendo un
turnover «speciale» per il personale educativo (art. 17)
negli anni 2016 - 2018 i comuni possono
della disponibilità di organico, un
straordinario di assunzioni a tempo
personale insegnante ed educativo che
entro il 2018 (c. 228bis L. Stabilità 2016)
190
adottare, nei limiti
piano triennale
indeterminato di
deve concludersi
Le assunzioni possono avvenire nei limiti della spesa di personale
complessivamente sostenuta per assicurare i relativi servizi nell’anno
scolastico 2015-2016
la spesa così determinata costituisce il limite al turnover
delle insegnanti, in sostituzione del 25% del c. 228
Le assunzioni devono comunque avvenire nel rispetto del pareggio di
bilancio e delle norme di contenimento della spesa di personale (tetto
massimo)
191
il budget può essere utilizzato per stabilizzare personale precario
(228ter):
•Utilizzando le graduatorie di precedenti procedure di stabilizzazione o
altre graduatorie «generiche» purchè definite in esito a prova selettiva.
Queste assunzioni possono essere finanziate con le risorse destinate ai
contratti a tempo determinato del personale stabilizzato (per un importo non
superiore all’ammontare medio del triennio 2013-2015) ma riducendo
definitivamente il tetto di spesa per lavoro flessibile
•Avviando nuovi concorsi riservati a personale insegnante che abbia
maturato presso l’ente 3 anni di servizio anche non continuativi
La spesa non può superare il 50% del budget assunzionale definito nel piano
straordinario al netto della quota utilizzata per le stabilizzazioni
Nelle nuove graduatorie a tempo indeterminato il numero di persone
idonee possono superare solo del 10% il numero di posti messi a bando
192
La mobilità del personale in esubero degli
enti di area vasta
193
La mobilità degli esuberi della provincia
La legge di stabilità 2015 prevede per il biennio 2015 - 2016 la sospensione
della ordinaria capacità assunzionale degli enti per favorire la ricollocazione
del personale delle province dichiarato in esubero (c. 424 L. 190/2014)
salvaguardati i vincitori di concorso collocati in graduatorie dell’ente al 1/1/2015
negli anni 2015 – 2016 gli enti locali destinano il 100% del
turn over alla mobilità del personale dichiarato in esubero
Le facoltà assunzionali ordinarie sono ripristinate solo in esito
alla comunicazione della completa ricollocazione del personale
in esubero della propria regione (c. 234 l. Stabilità 2016)
194
La mobilità degli esuberi della provincia 6
alcune osservazioni generali
Le spese del personale ricollocato non si calcola al fine del
rispetto del tetto di spesa del c. 557 (la deroga opera anche
per i piccoli comuni )
possono procedere alle mobilità anche gli enti che nell’anno
precedente (art. 4 DL 78-2015)
•non hanno rispettato i tempi medi di pagamento
• non hanno rispettato il patto di stabilità (in vigore fino al 2015)
tuttavia resta fermo che le assunzioni devono essere
compatibili con il patto di stabilità dell’anno in corso (c. 424)
Il riferimento deve essere inteso al pareggio di bilancio (c. 762 L. Stabilità
2016)
195
alcune osservazioni generali
la mobilità del personale in esubero
•è consentita solo nei limiti del turn over
cessazioni intervenute nell’anno precedente valutate in termini di risparmio di spesa
o di numero delle unità (enti soggetti o non soggetti al patto), dunque
•non è neutra
la provincia elimina il posto in dotazione organica del personale in esubero: pertanto,
la mobilità comporta un incremento netto degli occupati del comparto, come una
nuova assunzione (e non un semplice trasferimento di unità).
•è finanziata dall’ente di destinazione
(circolare F.P. 20506 27/3/2015)
La legge Del Rio prevedeva il trasferimento del personale con le relative risorse
196
divieti e deroghe
Deroghe all’art. 1 cs 424 L. Stabilità 2015
l’unica deroga prevista dalla legge di stabilità è l’assunzione
dei vincitori di concorso
per il resto...
Le deroghe consentite in via interpretativa sono pochissime
perchè escluse o dalla circolare Madia n.1 o dalle delibere
della Corte dei Conti
197
divieti e deroghe
a valere sulle ordinarie facoltà assunzionali 2015 – 2016 è possibile
•assumere personale appartenente alle categorie protette nei
limiti della quota di riserva mediante procedure ordinarie o
acquisendo personale provinciale appartenente a tali categorie
la spesa non incide né sul tetto di spesa del personale né sul budget assunzioni (art.
3 comma 6 D.L. 90/2014)
•assumere personale infungibile anche attingendo agli idonei
delle graduatorie
È sorto un contrasto tra la circolare Madia e la Corti dei Conti in ordine al
personale da considerare infungibile.
Per porre rimedio a questa situazione il DL. 78/2015 (art. 4) ha introdotto
una deroga espressa per il solo personale docente ed educativo
(inserendola nel c. 424)
198
Infungibili: personale docente ed educativo
la deroga del D.L. 78/2015 non è risolutiva perchè
consente l’indizione di nuovi concorsi solo in caso di
•esaurimento delle graduatorie vigenti (idonei)
•dimostrata assenza tra il personale in esubero di figure
professionali in grado di assolvere alle funzioni ricercate
Dunque, a parte l’apertura all’assunzione degli idonei, la deroga impone
comunque la preventiva verifica tra il personale provinciale in esubero
La necessità di tale requisito è ribadito dalla recente C. Conti toscana
3/2016
199
infungibili: polizia municipale
per la polizia municipale, l'art. 5 del DL 78/2015 che, fino al completo
ricollocamento del personale di polizia provinciale, prevedeva
•la nullità delle assunzioni di personale per le funzioni di polizia, qualunque fosse la
tipologia contrattuale
•La possibiltà di assumere a tempo determinato ma solo per esigenze stagionali per
un periodo non superiore a 5 mesi nell’anno solare, non prorogabili
La FP con nota del 29/2/2016 ha dichiarato che in alcune regioni, tra cui il
Piemonte, non c’è più personale di polizia provinciale da ricollocare.
Conseguentemente, in tali Regioni è ripristinata l’ordinaria facoltà
assunzionale, limitatamente alle assunzioni di polizia municipale, degli anni
2015-2016 ed anche anteriori al 2015.
in particolare cessa il regime speciale per le assunzioni a tempo determinato
che dovranno rispettare solo gli ordinari limiti finanziari ed ordinamentali
(così come la mobità )
200
divieti e deroghe
È possibile
•assumere utilizzando budget di anni precedenti
La possibilità di utilizzare liberamente i resti assunzionali è ormai
pacificamente ammessa (circolare Madia, C. Conti 26 e 28/2015)
Tuttavia il dibattito
programmazione:
si
concentra
sulla
necessità
o
meno
della
ad es., nell’ipotesi di utilizzo nel 2016 dei resti del 2014 (cessazioni 2013),
non è chiaro se tali resti siano interamente utilizzabili o se lo siano solo per
la quota di capacità già programmata.
Corte Conti 28/2016, secondo l’interpretazione prevalente, ritiene utilizzabili
solo la quota dei resti programmata in quanto la quota non programmata si
cumula con la capacità assunzionale 2016 e per tal via resta assoggettata al
vincolo.
201
Divieti e deroghe
Il blocco del turnover riguarda solo le assunzioni a tempo
indeterminato anche per mobilità (circolare Madia C. Conti autonomie
19/2015)
pertanto non sono soggette al vincolo
•le assunzioni di lavoro flessibile (C. Conti Autonomie (n. 26/2015)
•incarico conferito dagli EE.LL. con pop. inferiore a 5.000 abitanti, a
dipendenti pubblici a t. pieno (art. 1 c. 557 L. n. 311/2004
•Dirigenti a tempo determinato (art. 110 tuel)
•le forme di utilizzazione di personale che non comportano
l’istaurazione di un rapporto di lavoro
•distacco e comando
•scavalco/convenzione
202
divieti e deroghe
La procedura del ricollocamento del personale provinciale dovrebbe
concludersi in tempi brevi
La legge di stabilità 2015 ha esteso la procedura al personale inesubero
della CRI.
Gli esuberi del personale della CRI sono attualmente ancora consistenti.
Solo con la comunicazione formale della conclusione della
procedura gli enti potranno disporre liberamente della propria
capacità assunzionale ed assumere secondo le regole
ordinarie
Si ricorda a questo proposito che le le procedure concorsuali devono esere
precedute dall’esperimento della mobilità volontaria ed obbligatoria
203
Grazie per l’attenzione
Margherita rubino
I materiali saranno disponibili su:
www.fondazioneifel.it/formazione
@Formazioneifel
204
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