COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE

COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE
Bruxelles, 8.10.2003
COM(2003) 590 definitivo
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE
AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO
Verso la piena integrazione della cooperazione con i paesi ACP
nel bilancio dell'UE
INDICE
1.
Relazione...................................................................................................................... 3
2.
Contesto ....................................................................................................................... 5
2.1.
Efficacia degli aiuti - una priorità internazionale......................................................... 5
2.2.
Cooperazione UE: bilancio più FES ............................................................................ 6
2.3.
Cooperazione UE: confronto tra bilancio e FES.......................................................... 7
2.4.
Sostenere il programma di riforma della Commissione............................................... 8
3.
L'opportunità politica del cambiamento: possibilità offerte dall'integrazione
nel bilancio................................................................................................................... 9
3.1.
L'integrazione degli ACP nelle relazioni esterne dell'UE - un passo verso
la normalità .................................................................................................................. 9
3.2.
Contrastare il rischio di marginalizzazione politica degli ACP ................................. 10
3.3.
Una maggiore legittimità per un'efficace politica d'aiuto dell'UE ............................. 11
3.4.
Ulteriori miglioramenti in termini di efficacia........................................................... 11
3.5.
Miglioramenti in termini d'efficienza ........................................................................ 13
4.
Preoccupazioni relative all'integrazione nel bilancio................................................. 14
4.1.
Mantenere la qualità del partenariato con i paesi ACP .............................................. 14
4.2.
Mantenere gli impegni in materia di aiuti a favore dei paesi ACP ............................ 14
4.3.
Dalle "chiavi di finanziamento" speciali alla "chiave di bilancio" generale.............. 15
5.
Un'agenda ambiziosa ma realizzabile ........................................................................ 16
6.
Conclusioni: un'opportunità politica e pratica di cambiamento................................. 17
2
1.
RELAZIONE
Grazie all'allargamento a dieci nuovi Stati membri il 2004 sarà un anno d'importanza storica per
l'Unione europea. La Conferenza intergovernativa sulla riforma del trattato, avviando i propri
lavori nell'ottobre 2003 sulla base delle proposte della Convenzione europea, doterà l'Unione
europea di una Costituzione che renderà il suo ruolo e le sue istituzioni conformi alla sua nuova
situazione. Alla Commissione spetta invece lanciare il dibattito sul quadro finanziario che sarà in
vigore dopo il 2006, ossia per il primo periodo completo dell'UE allargata. Anche la
cooperazione con i paesi dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico (ACP) è tra le principali priorità
per il 2004 e la Convenzione raccomanda l'integrazione nel bilancio della cooperazione EUACP. Nel 2004 inizieranno i negoziati sulle possibili modifiche dell'accordo di partenariato
ACP-CE (accordo di Cotonou). Nel contempo, la Comunità dovrà stabilire il livello futuro delle
risorse destinate al sostegno della cooperazione finanziaria con i paesi ACP dopo la scadenza del
vigente protocollo finanziario del nono Fondo europeo di sviluppo (FES). Anche se questi due
aspetti finanziari - il quadro finanziario generale e lo strumento destinato a succedere al nono
FES - possono sembrare alquanto tecnici, essi rivestono una grande importanza sul piano politico
e sono fondamentalmente legati al ruolo che l'UE allargata intende assumere in futuro.
La Commissione ritiene che, in questo contesto, sia politicamente auspicabile ed opportuno
standardizzare il quadro finanziario degli aiuti concessi dalla Comunità ai paesi ACP e ai paesi e
territori d'oltremare (PTOM)1. Questo cambiamento metterà fine al sistema dei FES successivi e
permetterà di inserire integralmente il finanziamento della cooperazione UE-ACP nel sistema del
bilancio generale, ossia nel bilancio annuo dell'UE, e nel suo quadro di programmazione a medio
termine, cioè nelle prospettive finanziarie. La concomitanza degli eventi che avranno luogo nel
2004 fornisce l'occasione ideale per procedere a quest'integrazione.
Il FES è sin dal 1958 il principale strumento di finanziamento della cooperazione della CE con
ACP e PTOM. Il FES è uno strumento di natura particolare: il suo finanziamento è
intergovernativo, viene gestito dalla Commissione al di fuori del bilancio generale, ma è soggetto
ad una procedura di scarico da parte del Parlamento europeo. Ha conservato, nel corso degli
anni, un regolamento finanziario distinto e modalità d'esecuzione proprie, diverse dalle
disposizioni applicate agli aiuti esterni finanziati dal bilancio generale. Le risorse del FES,
inoltre, provengono sempre dai contributi finanziari degli Stati membri in base ad una formula di
ripartizione dei costi diversa da quella stabilita per il bilancio generale. I contributi dovevano
essere rinegoziati ad ogni rinnovo dei protocolli finanziari, della durata di cinque anni.
Anche se questo sistema particolare era giustificabile una cinquantina di anni fa, oggi l'interesse
di un fondo specifico e distinto si è notevolmente ridotto. I paesi ACP ed i PTOM corrono
sempre più il rischio di venire marginalizzati, soprattutto perché restano al di fuori delle
discussioni principali e della fissazione delle priorità a livello di Unione europea. La situazione
attuale è anacronistica: perché un elemento particolare (il FES) di una politica prettamente
comunitaria (la cooperazione allo sviluppo) dovrebbe continuare a essere gestito al di fuori del
bilancio generale, senza una piena partecipazione parlamentare, ed a basarsi su criteri di
ripartizione specificamente negoziati per gli Stati membri, diversi da quelli convenuti per i loro
contributi a tutte le altre spese comunitarie?
1
I riferimenti ai paesi ACP che figurano nel presente documento comprendono sempre un riferimento ai
PTOM.
3
L'idea dell'integrazione nel bilancio del FES è stata esaminata più di una volta in passato;
l'ultima volta ciò è avvenuto in occasione dei negoziati che hanno condotto al nono FES.
Nonostante la reazione positiva della maggior parte degli Stati membri, a questo stadio non è
stato ancora possibile raggiungere alcun accordo finale. La Commissione ha dunque dichiarato
che avrebbe elaborato una comunicazione sui vantaggi e gli inconvenienti dell'integrazione nel
bilancio2.
Il presente documento fa seguito all'impegno assunto, sottolineando che l'integrazione nel
bilancio offre delle possibilità molto interessanti, sia sul piano politico che su quello pratico.
· In occasione del vertice di Barcellona del marzo 2002, l'Unione ha assunto l'impegno di
operare per l'armonizzazione delle procedure e delle pratiche (dei donatori) e di presentare
risultati concreti prima del 2004. L'integrazione nel bilancio costituirebbe una misura concreta
in questo senso, permettendo di realizzare incrementi di efficienza nei paesi beneficiari, che
ricevono attualmente risorse della Comunità in base a norme diverse. L'unificazione delle
procedure produrrebbe vantaggi significativi anche per la coerenza della gestione, la
razionalizzazione della comitologia tra la Commissione e gli Stati membri e la
semplificazione dei compiti per il personale della Commissione, sia presso le sedi centrali
delle istituzioni che nelle delegazioni, e si iscriverebbe perfettamente nel quadro della
ristrutturazione del settore delle relazioni estere avviata nel 2000.
· L'efficacia degli aiuti comunitari ai paesi ACP migliorerebbe grazie alla disciplina di bilancio
ed a meccanismi di riassegnazione più flessibili. La combinazione di tutte le risorse destinate
alla cooperazione allo sviluppo nel bilancio generale faciliterebbe la cooperazione regionale
tra i paesi in via di sviluppo, ACP e non ACP, e permetterebbe maggiori sinergie.
Aumenterebbe anche l'attenzione prestata ai paesi ACP nel dibattito sulle questioni dello
sviluppo in seno all'UE. Le discussioni annuali sul bilancio in sede di Consiglio e di
Parlamento sono diventate la principale occasione di dibattito sulla sostanza della politica di
sviluppo, le priorità politiche dell'Unione e le loro conseguenze sulle risorse. L'integrazione
nel bilancio aumenterebbe la visibilità della cooperazione con i paesi ACP e ne rafforzerebbe
la legittimità grazie all'autorizzazione da parte del Parlamento europeo. L'Assemblea
parlamentare paritetica ACP-UE avrebbe una maggiore influenza grazie alla presenza di
alcuni dei suoi membri nel Parlamento europeo.
· I fondi sarebbero disponibili rapidamente (dopo l'adozione del o dei regolamenti necessari da
parte del Consiglio e del Parlamento europeo), senza dover attendere la ratifica di un
protocollo finanziario da parte di venticinque (o più) Stati membri dell'UE e dei due terzi dei
paesi ACP.
· L'integrazione nel bilancio fornisce l'occasione di modernizzare le relazioni tra i paesi ACP e
l'UE, passando da un sistema di finanziamento ad hoc, fondato in parte su legami storici, ad
un sistema interamente finanziato dall'UE. In questo modo si eviterebbero specifici e
difficoltosi negoziati sui contributi FES ogni cinque anni. Esisterebbe un sistema unico di
ripartizione degli oneri tra gli Stati membri, anziché due meccanismi distinti che
diventerebbero ancora più difficili da gestire in un'Unione europea allargata a 25 Stati
membri. Visti tutti gli interessi in gioco, è ovvio che le discussioni condotte nel quadro del
FES rischiano di diventare marginali.
2
Consiglio dell'Unione europea, rif. 14084/99 del 14 dicembre 1999.
4
In questo contesto, la Commissione ha condotto la sua analisi nella prospettiva di preparare le
istanze decisionali alle importanti scelte da operare nei prossimi mesi. La presente
comunicazione conferma che una piena integrazione nel bilancio dovrebbe determinare un
cambiamento positivo standardizzando il quadro politico e di bilancio e favorendo la
semplificazione e l'armonizzazione delle procedure, senza compromettere la qualità di quanto
realizzato in 45 anni di cooperazione con gli stati ACP. La comunicazione si conclude con una
breve tabella di marcia che illustra la fattibilità dell'integrazione completa degli aiuti ai paesi
ACP nel bilancio generale a partire dal 2007/20083, a condizione che le misure necessarie siano
adottate immediatamente.
2.
CONTESTO
2.1.
Efficacia degli aiuti - una priorità internazionale
Negli ultimi anni la politica di sviluppo ha ripreso slancio, sia a livello di UE che a livello
internazionale.
Molte conferenze importanti hanno avuto luogo nel quadro delle Nazioni Unite, in particolare
l'Assemblea del Millennio nel settembre 2000, la Conferenza Internazionale sui Finanziamenti
per lo Sviluppo a Monterrey ed il Vertice mondiale sullo Sviluppo Sostenibile a Johannesburg,
che si sono svolti nel 2002. È stato così possibile arrivare alla definizione di una serie di norme
condivise, di principi e di valori riconosciuti, nonché alla fissazione di priorità a livello
mondiale. Gli scopi essenziali della politica di sviluppo sono fissati negli "Obiettivi di Sviluppo
del Millennio", volti soprattutto ad eliminare la povertà. I principi fondamentali e le buone prassi
di cooperazione allo sviluppo, come i concetti di "partenariato" e di "responsabilità" da parte del
paese beneficiario nel proprio processo di sviluppo, sono ormai accettati a livello internazionale.
Il cosiddetto Consenso di Monterrey ha ulteriormente sottolineato la necessità di rafforzare
l'efficacia dell'aiuto pubblico allo sviluppo (APS), in particolare riducendo i costi di transazione,
armonizzando le procedure dei paesi donatori, svincolando gli aiuti ed applicando i meccanismi
di concessione degli aiuti più adeguati alle necessità dei paesi in via di sviluppo. È stata
riconosciuta anche la necessità della prevedibilità delle risorse.
In questo contesto, l'Unione europea si è impegnata4 ridurre i costi di transazione: misure
concrete di coordinamento delle politiche e di armonizzazione delle procedure devono essere
adottate prima del 2004, sia a livello comunitario che a quello degli Stati membri,
conformemente alle migliori prassi concordate in ambito internazionale.
L'integrazione completa nel bilancio della cooperazione con i paesi ACP e l'armonizzazione
delle procedure in relazione a tutti i paesi in via di sviluppo sono i provvedimenti più evidenti e
più concreti che vanno in questo senso, dato che i paesi ACP devono attualmente affrontare vari
sistemi e procedure per l'attuazione dei programmi di sviluppo finanziati dalla Comunità.
3
4
Il primo protocollo finanziario si applica ufficialmente al periodo compreso tra il marzo 2000 e il marzo
2005. È tuttavia entrato in vigore solo nell'aprile 2003, a causa di ritardi nella procedura di ratifica.
L'accordo di Cotonou specifica che le risorse del primo protocollo finanziario riguardano il periodo
2000-2007. Ciò significa che i nuovi fondi dovrebbero essere disponibili al più tardi a partire dal 1°
gennaio 2008.
Conclusioni del Consiglio europeo sulla Conferenza internazionale sul finanziamento dello sviluppo,
14 marzo 2002.
5
2.2.
Cooperazione UE: bilancio più FES
Attualmente, gli aiuti allo sviluppo concessi dall'Unione europea sono gestiti attraverso 1) il
bilancio dell'UE, 2) il Fondo europeo di sviluppo e 3) i programmi degli Stati membri dell'UE.
Una parte di questi aiuti passa attraverso istituzioni internazionali (Banca mondiale, Nazioni
Unite, ecc.). La BEI è inoltre una fonte importante di capitali per i paesi in via di sviluppo.
Attraverso i canali summenzionati, l'UE nel suo complesso concede la metà degli aiuti allo
sviluppo accordati a livello mondiale (circa 29 miliardi di USD nel 2002) a favore degli Stati
membri del Comitato d'aiuto allo sviluppo (DAC, Development Assistance Committee)
dell'OCSE (cfr. allegato 1, tabella 1). Un quinto circa di questi aiuti è gestito dalla Commissione
per conto della Comunità.
Nel 2002 gli esborsi complessivi per aiuti esterni della Comunità sono stati pari a 6,3 miliardi di
euro (cfr. allegato 1, tabella 2), di cui 4,4 miliardi provenivano dal bilancio dell'UE e 1,9 miliardi
dal FES5. Su 4,4 miliardi di euro provenienti dal bilancio, circa 650-700 milioni di euro all'anno
sono destinati ai paesi ACP. Le linee di bilancio vanno a sostegno di attività in settori quali gli
aiuti umanitari, i diritti umani, gli aiuti alimentari o il cofinanziamento di ONG. Anche la
cooperazione con alcuni membri attuali (Sudafrica) o nuovi (Timor Est) del gruppo ACP è
coperta dal bilancio, come avviene anche per un numero considerevole di accordi internazionali
sulla pesca e per gli interventi realizzati attraverso il meccanismo di reazione rapida.
Oggi la Comunità è un donatore attivo in quasi tutti i paesi in via di sviluppo del mondo, ma
mediante due sistemi diversi. L'aiuto ai paesi in via di sviluppo non ACP è gestito
esclusivamente secondo le disposizioni applicabili al bilancio generale, mentre l'aiuto ai paesi
ACP è gestito secondo dette disposizioni, da un lato, e secondo le disposizioni dell'accordo di
Cotonou e dei regolamenti applicabili al FES, dall'altro.
In occasione dell'entrata in vigore dell'accordo di Cotonou, il 1° aprile 20036, erano disponibili le
seguenti risorse per la cooperazione con i paesi ACP ed i PTOM:
· nel quadro del 6°, 7° e 8° FES, un totale di 32,8 miliardi di euro (compresi i trasferimenti dei
FES precedenti), di cui 30,2 miliardi di euro sono stati impegnati e 21,8 miliardi versati. 2,6
miliardi di euro erano dunque ancora disponibili per nuovi impegni e 11 miliardi per esborsi;
· nel quadro del 9° FES: da 12,5 a 13,5 miliardi di euro per i paesi ACP (in funzione della
decisione presa dagli Stati membri sulla disponibilità di un miliardo di euro, il cui impiego è
subordinato ad alcune condizioni), 175 milioni di euro per i PTOM e 125 milioni di euro per i
costi d'attuazione sostenuti dalla Commissione. Un importo totale compreso fra 12,8 e 13,8
miliardi di euro è dunque disponibile nel quadro del 9° FES.
Di conseguenza, più di 15 miliardi di euro erano disponibili per nuovi impegni nel periodo 20032007 e più 23 di miliardi di euro per esborsi.
Il grafico di cui all'allegato 1 - tabella 3 mostra l'evoluzione delle decisioni di impegno e dei
pagamenti attraverso il FES nel periodo 1989-2002. Gli impegni erano in media superiori ai 3
miliardi di euro l'anno nei primi tre anni dopo l'entrata in vigore dell'8° FES (1998) e sono
5
6
La maggior parte del FES è utilizzata per i paesi ACP. Una piccola parte, pari a circa 20-30 milioni di euro
l'anno, è impiegata per i paesi e territori d'oltremare.
GU L 317 del 15.12.2000, pag. 3 e GU L 83 del 1.4.2003, pag. 69.
6
diminuiti nel 2001 e nel 2002, il che è un fenomeno normale nel sistema del FES, che si basa su
protocolli finanziari quinquennali.
È importante tuttavia concentrarsi sui pagamenti, che corrispondono alle risorse effettivamente
messe a disposizione e che sono il riferimento dei dati sull'APS elaborati dal DAC. Un'analisi dei
dati dell'allegato 1 - tabella 3 dimostra che la riforma della gestione degli aiuti esterni, intrapresa
dalla Commissione a partire dal 2000, ha iniziato a migliorare l'erogazione delle risorse del FES.
Anche se il livello medio degli esborsi ha oscillato attorno ai 1,5 miliardi di euro annui tra il
1996 e il 2000, a partire dal 2001 è stato raggiunto un livello medio di 2 miliardi di euro l'anno.
Nonostante questi miglioramenti, il volume degli esborsi è rimasto inferiore alle attese ed il loro
livello resta lontano dagli obiettivi della Comunità, che erano di impegnare e sborsare tra 3,0 e
3,5 miliardi di euro all'anno nel quadro del FES.
2.3.
Cooperazione UE: confronto tra bilancio e FES
Il FES, in quanto fondo, presenta alcune caratteristiche significative che lo distinguono dal
bilancio.
Una volta deciso tra gli Stati membri dell'UE e tra di loro ed i paesi ACP, l'importo complessivo
della dotazione quinquennale del FES è stabilito per contratto tra gli Stati membri dell'UE
nell'"accordo interno"7 e tra questi ultimi ed i paesi ACP nel protocollo finanziario8 allegato
all'accordo di Cotonou. Questo protocollo deve essere firmato e ratificato da tutti gli Stati
membri e da due terzi dei paesi ACP, il che richiede generalmente molti anni. L'importo può
essere messo a disposizione dei paesi ACP soltanto una volta completato il processo di ratifica.
Una volta disponibile, il suddetto importo diventa un obiettivo di spesa, il che significa che le
rimanenze non impegnate e non versate rimangono nel fondo fino al loro utilizzo completo. Per
questo motivo esistono ancora rimanenze che risalgono al 6° FES, che alla fine sono state
trasferite al 9° FES.
Il bilancio dell'UE segue per contro la regola dell'annualità. L'annualità è una prassi comune per i
bilanci pubblici. Le autorizzazioni di spese restano valide un anno. Se non sono impegnati nel
corso dell'esercizio, gli stanziamenti autorizzati sono annullati alla fine dell'anno. Tuttavia,
l'annualità delle autorizzazioni dell'autorità di bilancio, che rappresenta i contribuenti, è
completata da altre disposizioni che permettono una dimensione pluriennale, indispensabile per
una sana programmazione delle finanze pubbliche. Questa dimensione pluriennale nel quadro
dell'UE consiste principalmente in un quadro finanziario generalmente adottato per 5-7 anni e in
importi di riferimento finanziari inclusi nei regolamenti applicabili ai programmi. Questi importi,
nel caso dei regolamenti adottati con procedura di codecisione dal PE e dal Consiglio dell'UE che sarà il modello applicabile dopo l'integrazione nel bilancio - rappresentano degli
orientamenti importanti per la Commissione e l'autorità di bilancio, che si sono impegnati a non
discostarsi, nel processo di bilancio annuale, da questi importi pluriennali, tranne che in
circostanze definite in modo molto restrittivo.
L'utilizzo di un fondo determina in genere variazioni cicliche nella struttura generale di impegni
e esborsi. Dà collettivamente ai paesi ACP, ed a ciascuno di loro dopo la notifica di
un'assegnazione, una certa "flessibilità nel tempo", in base alla quale gli impegni e gli esborsi
possono essere concentrati all'inizio del periodo oppure rinviati, senza rischio immediato di
perdere l'importo promesso.
7
8
GU L 317 del 15.12.2000 pag. 355.
Cfr. nota 6.
7
L'integrazione nel bilancio permette d'altro canto una flessibilità simile, a condizione che gli
stanziamenti non utilizzati per i paesi che hanno difficoltà d'assorbimento in un dato esercizio
possano essere utilizzati per paesi, regioni o iniziative globali in grado di assorbire un
finanziamento. Per un programma che copre un gran numero di paesi - come quelli della regione
ACP - è molto improbabile che una tale flessibilità non funzioni. Gli importi indicativi assegnati
ai paesi nel quadro di strategie pluriennali non sono ovviamente interessati da questa flessibilità
all'interno di esercizio finanziario particolare, a meno che un paese continui a non essere in grado
di assorbire gli stanziamenti per un periodo prolungato.
La natura contrattuale del fondo e la certezza di disporre della somma totale prevista sono state
spesso considerate come vantaggi rispetto al bilancio. L'esperienza acquisita con il Fondo dalla
sua creazione in poi dimostra tuttavia che l'effettiva erogazione degli aiuti, espressa dal volume
degli esborsi, non riflette il livello degli stanziamenti accordati. Ciò ha favorito la costituzione di
rimanenze non impegnate e non versate per le quali gli Stati membri continuano ad avere un
obbligo giuridico. Questa situazione è dovuta anche alla scarsa capacità d'assorbimento e alla
mancanza di flessibilità del sistema del FES stesso. Inoltre, gli obiettivi di spesa derivanti dalle
assegnazioni non hanno incoraggiato un'esecuzione rapida.
A causa del fatto che molti FES si sovrappongono nella loro esecuzione e dato che la
conclusione dei programmi e dei progetti determina spesso il disimpegno di risorse che
rimangono nell'ambito dei vari FES, l'utilizzo di un fondo richiede regolarmente decisioni di
riassegnazione. Gli importi disponibili per le riassegnazioni e i reimpegni variano costantemente,
il che non facilita né la gestione efficace né la chiarezza sugli importi disponibili. In alcuni casi,
in particolare per quanto riguarda le rimanenze non utilizzate e le risorse non assegnate dei
vecchi FES, la creazione di nuovi stanziamenti è sottoposta all'approvazione del Consiglio dei
ministri ACP-CE. La procedura, che richiede una decisione della Commissione, l'accordo del
COREPER, l'adozione del testo da parte del Consiglio dei ministri dell'UE, un dibattito
nell'ambito del comitato ACP-CE di cooperazione per il finanziamento dello sviluppo e
l'adozione da parte del Consiglio dei ministri ACP-UE, dura solitamente non meno di sei mesi.
Infine, l'accordo di Cotonou prevede per il FES un tipo specifico di cogestione da parte della
Commissione e del paese ACP. Anche la responsabilità e la cogestione sono caratteristiche
importanti della cooperazione integrata nel bilancio. Di conseguenza, i programmi nazionali
sono sempre redatti in stretta collaborazione con le autorità degli Stati beneficiari. Per quanto
riguarda l'esecuzione, il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale contiene un
modello d'esecuzione decentrata da parte del paese terzo beneficiario, soggetta al rispetto da
parte di detto paese di una serie di criteri di sana gestione finanziaria. I programmi d'aiuto
comunitario seguono queste norme in tutte le altre regioni del mondo senza difficoltà
significative. Per un paese ACP, il Sudafrica, la cooperazione è già di fatto inserita in bilancio,
poiché beneficia di stanziamenti di bilancio annuali in base ad un regolamento specifico, che
stabilisce anche l'importo totale per un periodo pluriennale (attualmente dal 2000 al 2006).
2.4.
Sostenere il programma di riforma della Commissione
L'integrazione nel bilancio del FES è anche conforme agli obiettivi della riforma della gestione
degli aiuti esterni, avviata dalla Commissione il 16 maggio 2000. Onde migliorare la velocità e la
qualità dell'erogazione degli aiuti, è stato posto l'accento soprattutto sul rafforzamento della
programmazione degli aiuti, creando l'Ufficio di cooperazione EuropeAid, decentrando le
responsabilità di gestione dei progetti presso le delegazioni della Commissione ed elaborando
una serie di misure volte a migliorare la gestione finanziaria. La riforma del settore delle
relazioni estere fa naturalmente parte dell'ampio processo di riforma interna della Commissione,
di cui un elemento importante è il nuovo regolamento finanziario applicabile a partire dal 2003.
8
Per quanto riguarda in particolare i paesi ACP, il processo di deconcentrazione dovrebbe essere
completato entro la metà del 2004. È risultato più difficile finanziare la deconcentrazione per i
paesi ACP rispetto alle altre regioni finanziate attraverso il bilancio. Queste ultime beneficiano
di stanziamenti concessi nel quadro di programmi ed autorizzati dall'autorità di bilancio per le
spese d'assistenza tecnica e di sostegno amministrativo. Il FES non dispone di una capacità di
risposta a sostegno dell'esecuzione così elastica come quella del bilancio, poiché gli stanziamenti
amministrativi sono fissati ogni cinque anni nell'accordo interno e qualsiasi modifica deve essere
ratificata da tutti gli Stati membri. Attualmente questi fondi sono insufficienti per sostenere la
riforma. La Commissione ha quindi dovuto lanciare l'operazione di deconcentrazione nelle
delegazioni ACP senza avere l'assicurazione formale di disporre delle risorse finanziarie
necessarie per il periodo 2006 e 2007. Si spera che i partner ACP forniranno quest'assicurazione
non appena la questione potrà essere affrontata formalmente, alla fine del 2004. L'importo
destinato alle spese di sostegno amministrativo previsto nell'accordo interno relativo al 9° FES
equivale ad appena l'1% del bilancio operativo, mentre gli aiuti esterni inseriti in bilancio
beneficiano del 3%.
3.
L'OPPORTUNITÀ
POLITICA
DEL
DALL'INTEGRAZIONE NEL BILANCIO
3.1.
L'integrazione degli ACP nelle relazioni esterne dell'UE - un passo verso la
normalità
CAMBIAMENTO:
POSSIBILITÀ
OFFERTE
In passato sono stati avanzati vari argomenti a favore del mantenimento della spesa ACP in un
fondo particolare esterno al bilancio, con chiavi di finanziamento ad hoc e norme specifiche. Essi
hanno tuttavia gradualmente perso la loro pertinenza nell'attuale quadro della politica esterna e
della cooperazione.
Il primo FES risale al 1958. All'epoca il contesto internazionale e il livello d'integrazione dell'UE
erano completamente diversi. A quel tempo la CEE (Comunità economica europea) non aveva
politiche esterne e di sicurezza né disponeva di un sistema di risorse proprie e gli Stati membri
avevano ancora legami istituzionali con molti dei paesi interessati. Il FES è stato creato per
rispondere alle sfide che si presentavano a quell'epoca ed ha svolto il suo compito con successo
per numerosi anni, ma il contesto odierno è molto diverso.
Il gruppo dei paesi ACP si è allargato e si è sviluppato, come l'UE. La politica di sviluppo è stata
definita a livello dell'UE e negli anni sono stati sottoscritti accordi di partenariato con quasi tutti i
paese e le regioni del mondo: paesi del Mediterraneo, America latina, Asia, ecc. Questi accordi,
come l'accordo di Cotonou, affrontano una serie di questioni d'interesse comune: dialogo
politico, accordi commerciali, obiettivi in materia di democrazia, ecc. Sono completati da un
complesso quadro istituzionale a livello internazionale, nel quale sono prese decisioni importanti
che hanno effetti per il gruppo ACP: l'OMC, il G-8, le Nazioni Unite, ecc. Oggigiorno l'Unione
europea ha raggiunto un elevato livello d'integrazione ed ha responsabilità globali che implicano
relazioni collettive con tutte le regioni del mondo, indipendentemente dai legami storici con i
singoli Stati membri.
Il finanziamento esterno al bilancio risale ad un periodo precedente all'introduzione del sistema
delle risorse proprie. Anche dopo la sua introduzione nel 1973, gli Stati membri hanno tuttavia
deciso di conservare il sistema del FES, nel quale era necessario negoziare i loro contributi (le
cosiddette "chiavi di finanziamento") ad intervalli regolari. Questo sistema ha inizialmente
permesso, da un FES all'altro, aumenti abbastanza generosi degli stanziamenti complessivi, dato
che alcuni Stati membri avevano un interesse particolare per i paesi ACP ed erano disposti perciò
9
a concedere contributi più consistenti a livello comunitario. Tuttavia, gli aumenti delle dotazioni
del FES si sono recentemente stabilizzati (cfr. allegato 1 - tabella 3) ed i negoziati sul
finanziamento degli ultimi FES sono stati difficoltosi.
È poco probabile che i negoziati saranno più facili per il sistema che succederà al 9° FES e che
riguarderà almeno 25 Stati membri, con la maggioranza dei nuovi Stati membri nella zona bassa
della classifica UE del RNL pro capite. Continuare a negoziare le chiavi di finanziamento per la
cooperazione dell'UE con una particolare regione del mondo - sviluppando praticamente delle
relazioni esterne dell'Unione à la carte - è contrario allo spirito del processo d'integrazione
europea.
L'integrazione nel bilancio del FES, al contrario, significa che il suo finanziamento seguirà il
sistema generale delle risorse proprie, che si applica a tutte le spese di bilancio, per programmi
sia interni che esterni. Il finanziamento acquisirebbe così una maggiore indipendenza rispetto a
contributi volontari e negoziati nell'ambito di un sistema ad hoc e presenterebbe dunque migliori
prospettive di continuità. Per gli Stati membri, ciò significa che la cooperazione finanziaria con
gli ACP sarà realmente a livello comunitario e rappresenterà un obbligo legato all'adesione
all'UE, senza altra espressione degli interessi e legami preferenziali iniziali. Ciò permetterà
anche ai nuovi Stati membri di associarsi più facilmente al finanziamento degli aiuti allo
sviluppo UE-ACP dal 2007-2008 in poi.
3.2.
Contrastare il rischio di marginalizzazione politica degli ACP
Le convenzioni di Lomé e, oggi, l'accordo di Cotonou, hanno creato relazioni particolari tra
l'Unione europea e gli ACP. Analogamente, il finanziamento separato della cooperazione a
partire da un fondo speciale è stato considerato come una situazione privilegiata per i paesi ACP.
Questo è avvenuto fino a quando i programmi di cooperazione con gli ACP sono stati
predominanti negli aiuti esterni europei. Con l'espansione delle relazioni esterne dell'Unione, la
conclusione di accordi di cooperazione con numerose altre regioni e l'aumento nel bilancio degli
importi destinati agli aiuti esterni, un finanziamento distinto non costituisce più un privilegio, ma
piuttosto un inconveniente, essendo il fondo basato su contributi volontari che dipendono dai
punti di vista nazionali. Nel nuovo contesto dinamico dell'Unione europea, i paesi ACP corrono
il rischio di essere un lasciati in disparte a causa delle particolarità del sistema del FES, che
combina elementi istituzionali intergovernativi e comunitari piuttosto che di essere una
componente a pieno titolo del sistema generale dell'UE.
Essendo il cuore del processo decisionale democratico, le successive letture del bilancio da parte
del Consiglio ed il Parlamento sono diventate le principali sedi di discussione sulla sostanza
della politica di sviluppo, sulle priorità politiche dell'Unione e sulle loro conseguenze sulle
risorse. Nello stesso spirito, le prospettive finanziarie a medio termine stabiliscono le risorse
necessarie per concretizzare la visione politica dell'Europa. Non essendo parte del bilancio, la
cooperazione con i paesi ACP è chiaramente esclusa da uno dei più importanti processi
decisionali dell'Unione. Attualmente, invece, ogni cinque anni gli Stati membri discutono e
decidono tra loro le risorse da destinare a questa cooperazione, senza la partecipazione del
Parlamento. Il rischio, già elevato, che le relazioni con i paesi ACP diventino marginali rispetto a
quelle con altre regioni del mondo, più avanzate sul piano economico, è aumentato dalla loro
mancanza di visibilità nelle sedi politiche dell'Unione. L'integrazione nel bilancio del FES
inserirà pienamente gli ACP nel processo politico dell'Unione mettendo le relazioni con loro
sullo stesso piano di quelle con le altre regioni. L'influenza dell'Assemblea parlamentare
paritetica ACP-UE sarà rafforzata grazie alla presenza di alcuni suoi membri nel Parlamento
europeo.
10
3.3.
Una maggiore legittimità per un'efficace politica d'aiuto dell'UE
Affinché gli sforzi dell'UE per realizzare gli Obiettivi di sviluppo del millennio (MDG,
Millennium Development Goals) siano efficaci e credibili è necessario un processo decisionale
politico coerente. Non si possono fare scelte informate in materia di politiche e di gestione né
stabilire piani di spese adeguati se i bilanci sono frammentati in fonti distinte di finanziamento
con strutture decisionali e calendari diversi. È fondamentale, per l'efficacia globale dell'aiuto,
fornire alle istanze decisionali politiche ed economiche i mezzi per fare scelte globali con
cognizione di causa. Grazie all'integrazione nel bilancio, inoltre, l'autorità di bilancio ed i
cittadini potrebbero farsi un'idea più precisa delle azioni esterne e della politica di sviluppo
dell'UE, grazie ad una presentazione coerente e confrontabile dei bilanci. Le decisioni
diventeranno probabilmente più coerenti, poiché saranno prese nel quadro di un processo politico
unificato e non diviso. L'impegno complessivo per la riduzione della povertà sarà più facilmente
perseguibile ed individuabile in un quadro di bilancio coerente. A livello tecnico, sarebbero
rispettati i principi di unità e di universalità del bilancio.
Non essendo parte del bilancio, il FES non è attualmente soggetto all'autorizzazione del
Parlamento europeo, pur essendo relativo ad un importante settore politico dell'UE, per il quale il
trattato prevede esplicitamente una procedura di codecisione, il che rappresenta un'evidente
contraddizione. A causa della sua importanza politica, come pure della sua portata finanziaria, il
FES dovrebbe essere sottoposto ad un esame completo del Parlamento, come tutte le altre spese
di politica esterna dell'UE. L'integrazione del FES nel bilancio generale metterebbe fine a
quest'anomalia. La legittimità della cooperazione con i partner ACP sarà rafforzata se il
Parlamento europeo potrà esercitare interamente il suo potere di gestione, dall'autorizzazione
delle spese fino allo scarico. Nel complesso, gli aiuti esterni a livello dell'Unione acquisterebbero
una maggiore trasparenza rispetto ai cittadini ed ai contribuenti europei.
La cooperazione allo sviluppo ai sensi dell'accordo di Cotonou sarà garantita, come vero
strumento politico dell'UE, soltanto in un contesto di bilancio, nel quale i negoziati sui contributi
di finanziamento non sono scissi dai processi politici dell'Unione. Gli aiuti allo sviluppo a favore
dei paesi ACP devono fare parte delle normali responsabilità di ogni Stato membro dell'UE per
poter essere legittimamente l'espressione della responsabilità collettiva dell'UE.
3.4.
Ulteriori miglioramenti in termini di efficacia
Oltre alle considerazioni soprattutto politiche ed istituzionali sopra esposte, la Commissione
spera che l'integrazione del FES nel bilancio fornirà un quadro propizio per produrre ulteriori
miglioramenti in termini di efficacia.
Una volta integrate in bilancio, le spese ACP saranno soggette al principio d'annualità. Gli
stanziamenti saranno valutati ed autorizzati su base annua dal Consiglio e dal Parlamento, il che
costituisce un notevole incentivo per un miglioramento continuo, anno dopo anno,
dell'esecuzione. Il ritmo degli impegni diventerà più regolare. Sarà più facile identificare
l'accumulo di stanziamenti non spesi, in modo che il problema possa essere affrontato più
tempestivamente e in modo più deciso.
Grazie ad una maggiore flessibilità nell'ambito del gruppo ACP, si compenseranno più
facilmente le difficoltà temporanee d'assorbimento di alcuni paesi portando avanti impegni
finanziari in altri. La somma totale spesa e gli aiuti allo sviluppo effettivamente forniti potranno
così raggiungere più facilmente il livello potenziale stabilito nel quadro di riferimento
pluriennale per l'assegnazione delle risorse.
11
Attraverso l'integrazione nel bilancio il FES sarà interamente soggetto ai principi di gestione
applicabili al bilancio generale. Questi principi sono più costrittivi: gli accordi di finanziamento
dovranno essere conclusi al più tardi nel corso dell'anno che segue quello dell'impegno di
bilancio e i contratti individuali che attuano questi accordi di finanziamento dovranno essere
stipulati al più tardi entro tre anni dalla data dell'impegno di bilancio. I fondi non che saranno
oggetto di contratti entro i termini previsti saranno annullati. Questi principi applicabili al
bilancio generale sono presenti anche nel regolamento finanziario relativo al 9° FES, ma hanno
un carattere meno contraente.
Annualità e clausole di durata massima più rigorose non implicano tuttavia che la cooperazione
UE-ACP, una volta inserita in bilancio, perderebbe il suo carattere pluriennale, la sua
prevedibilità e la tutela del suo finanziamento complessivo. Anche i programmi finanziati dal
bilancio vengono gestiti in un quadro prevedibile e pluriennale. La prevedibilità non rappresenta
tuttavia una garanzia incondizionata, in quanto il quadro di bilancio comprende delle
disposizioni - rafforzate a partire dal 2003 - che incentivano l'avanzamento di impegni, contratti
e pagamenti e che contribuiscono ad evitare i divari eccessivi tra le promesse/impegni e
l'esecuzione effettiva. Questi incentivi più forti integreranno gli sforzi intrapresi dalla
Commissione e dai paesi ACP per rafforzare la capacità istituzionale nell'erogazione degli aiuti.
Dopo l'integrazione del FES, tutti i grandi programmi geografici faranno parte della struttura del
bilancio. Da un punto di vista tecnico, ciò determinerà maggiori sinergie tra i programmi
imperniati sull'approccio geografico/nazionale e quelli che perseguono obiettivi tematici,
facilitando il dibattito sul rapporto ottimale tra i due tipi di strumenti. I programmi di
cooperazione con i paesi ACP hanno permesso di raccogliere una grande quantità di esperienze e
di buone pratiche, che meritano di essere applicate ad altri programmi di cooperazione con altre
regioni in via di sviluppo. La separazione dei sistemi ostacola l'arricchimento reciproco tra i vari
programmi.
L'integrazione del FES nel bilancio faciliterà la cooperazione tra le regioni. Gli attuali strumenti
di cooperazione finanziaria con l'Africa sono soprattutto il FES per l'Africa subsahariana, il
programma individuale per il Sudafrica ed il programma MEDA per l'Africa del Nord. Questa
situazione crea un problema particolare quando si tenta di sostenere l'Unione africana e le sue
iniziative. Un'altra difficoltà di questo tipo deriva dal carattere sempre più complesso ed esteso
delle relazioni dell'UE con l'Africa. Rimediando alla dispersione degli strumenti disponibili per
le relazioni esterne dell'Unione, sarebbe certamente possibile realizzare una maggiore coerenza
ed efficacia alle politiche relative ai rapporti UE-Africa. Senza pregiudicare l'unità del gruppo
ACP, un aumento di coerenza simile potrebbe essere ottenuto per i paesi dei Caraibi rispetto
all'America latina e per il gruppo degli Stati del Pacifico rispetto all'Asia.
Infine, le esperienze recenti hanno dimostrato che il bilancio può rispondere più rapidamente a
nuove necessità ed a nuove priorità, comprese quelle che rappresentano l'essenza dei problemi
della regione ACP. Ciò è in parte dovuto al carattere annuale del processo decisionale del
bilancio, che permette aggiornamenti più frequenti, e in parte alla partecipazione attiva
dell'autorità di bilancio alle varie scelte. Fra gli esempi recenti è possibile citare la maggiore
rapidità di reazione, dal punto di vista del bilancio, per contribuire ad iniziative come il Fondo
mondiale per la lotta contro l'HIV/AIDS, la tubercolosi e la malaria o iniziative a favore della
salute riproduttiva. Inoltre, dopo una crisi, in determinati casi sarà più semplice riprendere le
relazioni con i paesi ACP tramite programmi finanziati dal bilancio anziché tramite il FES.
Esistono molti meccanismi di flessibilità nell'ambito del FES, ma, in generale, la loro messa in
atto richiede procedure più lunghe e complicate.
12
3.5.
Miglioramenti in termini d'efficienza
Per la Commissione, le cui risorse umane ed amministrative disponibili per l'attuazione degli
aiuti sono sottoposte a restrizioni rigorose, i miglioramenti in termini di efficienza sono un
aspetto importante dell'integrazione nel bilancio. Benché ciò sia difficile da quantificare con
precisione, vi sono pochi dubbi sul fatto che l'integrazione nel bilancio di tutti gli aiuti ACP si
tradurrà in una maggiore efficienza nella gestione e dunque in un miglior rapporto costi/benefici.
Si potranno così eliminare la duplicazione di determinate attività che è attualmente imposta ai
vari operatori e alle parti interessate, sia che si tratti dei servizi della Commissione, dei delegati
degli Stati membri, dei partner ACP, delle ONG partecipanti o dei contraenti.
L'attuazione dell'assistenza esterna nel quadro del bilancio dell'UE e del FES è stata armonizzata
per quanto lo permettono le diverse concezioni ed i diversi quadri giuridici. Nonostante questi
sforzi, persistono differenze tra il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale e
quello applicabile al 9° FES. Di conseguenza, la Commissione deve continuare ad applicare due
diversi tipi di procedura di gestione, con differenze nella ripartizione delle responsabilità tra la
Commissione ed i paesi partner, mantenendo due sistemi contabili molto diversi. I membri del
personale che passano da un tipo di cooperazione all'altra devono seguire una formazione
specifica. I diversi metodi di cooperazione si riflettono nell'organigramma della Commissione, il
che determina di fatto una mobilità insufficiente del personale tra le regioni. Per decenni, inoltre,
sia la Commissione che degli Stati membri hanno moltiplicato gli sforzi di coordinamento.
L'integrazione del FES nel bilancio darà alla Comunità l'occasione di utilizzare un solo sistema
di procedure che verrà applicato a tutte le attività di cooperazione, mettendo fine in questo modo
alla situazione attuale, nella quale i medesimi paesi ACP ricevono aiuti dalla stessa
amministrazione in base a due meccanismi diversi. Rispetto alla situazione attuale, in cui devono
seguire due diversi tipi di procedura, le delegazioni nei paesi ACP potranno attuare molto più
facilmente la gestione decentrata.
Non soltanto i programmi diversi sono gestiti secondo due sistemi diversi, ma le stesse attività
sono spesso finanziate con due fonti diverse. Gli aiuti umanitari ai paesi ACP, concessi
dall'Ufficio per gli aiuti umanitari (ECHO), sono finanziati in primo luogo dal bilancio dell'UE e
- se questo non è possibile - ECHO può richiedere fondi FES conformemente alle disposizioni
dell'accordo di Cotonou. Attualmente, il contributo della CE al Fondo mondiale per la lotta
contro l'HIV/AIDS, la tubercolosi e la malaria è finanziato sia dal FES che dal bilancio. Si
potrebbero citare ancora altri esempi. Tutti questi casi implicano sovrapposizioni nelle decisioni
di finanziamento, negli impegni giuridici, nei pagamenti, ecc. Se tutti gli aiuti ACP dipendessero
dal bilancio, sarebbe ovviamente possibile sviluppare un sistema atto a rispondere in modo più
efficace alle crisi umanitarie ed alle sfide mondiali che toccano i paesi in via di sviluppo, ACP o
meno.
I protocolli finanziari del FES devono essere ratificati (entro scadenze che possono andare fino a
tre anni), il che a volte ha peggiorato le tendenze sistemiche irregolari nella fissazione di impegni
e pagamenti. Grazie alla soppressione dei negoziati ad hoc sul finanziamento del FES ed al
passaggio agli stanziamenti annuali, l'integrazione del FES nel bilancio consentirebbe un sistema
di esecuzione più regolare e continuo e permetterebbe dunque un utilizzo più semplice delle
capacità nelle delegazioni.
13
4.
PREOCCUPAZIONI RELATIVE ALL'INTEGRAZIONE NEL BILANCIO
4.1.
Mantenere la qualità del partenariato con i paesi ACP
Le relazioni UE-ACP sono diventate, nel corso degli ultimi 45 anni, un "acquis" le cui principali
pietre angolari sono i principi di responsabilità e di partenariato. Questo acquis verrà mantenuto
in caso d'integrazione nel bilancio oppure il Fondo ne rappresenta un elemento indispensabile?
La risposta a questa domanda è chiara: il Fondo è un elemento storico, ma non fondamentale,
nelle relazioni privilegiate che esistono tra gli ACP e l'UE. L'accordo siglato a Cotonou è
un'espressione di questo partenariato. È stato concepito per dare, dopo 40 anni di cooperazione,
un nuovo impulso alle relazioni UE-ACP. Non è stato facile definire una nuova struttura per un
vero partenariato, che mira ad affrontare sfide essenziali, quali la riduzione della povertà, i
conflitti, le minacce per l'ambiente, nonché il rischio di marginalizzazione economica e
tecnologica. Il rinnovo del partenariato presenta vari elementi di innovazione: gli obiettivi, la
natura del partenariato ed i mezzi per raggiungere tali obiettivi. Questo partenariato continuerà
come in passato a disciplinare le relazioni ACP-UE.
Tuttavia, gli strumenti della cooperazione devono essere rinnovati: l'accordo di Cotonou ha
introdotto molte idee nuove per migliorare l'efficacia e l'efficienza dei meccanismi finanziari, ad
esempio migliori meccanismi di revisione, compresa la revisione intermedia. Anche se altri
miglioramenti potrebbero essere ottenuti in un sistema imperniato su un fondo, l'integrazione nel
bilancio può rappresentare una differenza più marcata pur preservando la qualità delle relazioni.
Gli impegni a favore dei singoli paesi ACP continueranno a essere adottati in base a programmi
elaborati ed approvati con loro. I governi di tutti i paesi continueranno ad essere strettamente
implicati nella programmazione indicativa pluriennale, nell'elaborazione dei piani d'azione
annuali, così come in tutte le questioni relative alla definizione, preparazione ed attuazione di
programmi e progetti. La Comunità ritiene scontata l'assunzione di responsabilità da parte dei
nostri partner nella cooperazione e la sfida che si pone per i paesi ACP rimane la stessa: sfruttare
in modo ottimale per le loro necessità di sviluppo le possibilità loro offerte dagli aiuti dell'UE e
dal solido partenariato che si è costituito nel corso degli anni e che può essere considerato un
riferimento per tutti i programmi di cooperazione dell'UE.
Per quanto riguarda la gestione finanziaria, saranno applicate anche le disposizioni generali
applicabili alle azioni esterne. Tra queste disposizioni vi è il sistema di gestione decentrata in
virtù della quale le autorità dei paesi partner possono vedersi affidare un certo numero di
competenze in materia di gestione finanziaria a condizione che sia soddisfatto determinati criteri
relativi alla qualità dei sistemi finanziari statali.
4.2.
Mantenere gli impegni in materia di aiuti a favore dei paesi ACP
L'integrazione nel bilancio rimetterà in questione gli impegni finanziari dell'UE a favore di paesi
ACP? Come verrebbe garantito il volume finanziario complessivo? Vi sarà un impegno
prevedibile a favore dei paesi ACP?
L'analisi della storia del FES ha dimostrato che l'effettiva concessione di aiuti ai paesi ACP è
sempre stata inferiore agli impegni, il che ha comportato un accumulo di significative rimanenze
non utilizzate. Le garanzie previste dal Fondo sono rimaste in gran parte delle promesse. Gli
Stati membri stessi lo hanno riconosciuto ed hanno previsto nel protocollo finanziario delle
disposizioni che permettono loro di fissare un termine ai nuovi impegni finanziari rispetto al 9°
FES.
14
L'integrazione nel bilancio, d'altro canto, implicherà che la cooperazione dell'UE con gli ACP sia
fondata, come tutti i programmi che dipendono dal bilancio, su opportune basi giuridiche
comunitarie, ossia atti legislativi adottati dal Consiglio e dal Parlamento secondo la procedura di
codecisione. Disposizioni finanziarie adeguate verranno inserite in questi atti legislativi,
stabilendo il contributo finanziario del programma per tutta la sua durata. La prevedibilità sarà
mantenuta: il regolamento stabilirà il quadro di riferimento pluriennale per le risorse finanziarie
ed una base per iscrivere ogni anno le spese a bilancio. L'accordo interistituzionale tra il
Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione stabilisce che la procedura di bilancio
annuale deve rispettare l'importo pluriennale programmato, salvo in caso di nuove circostanze
oggettive e durature, esposte con motivazioni esplicite e precise, considerando i risultati
raggiunti nell'attuazione del programma.
Per quanto riguarda il bilancio pluriennale complessivo da inserire nel o nei relativi regolamenti
e nel prossimo quadro finanziario (successivo al 2006), la Commissione intende proporre
finanziamenti adeguati agli impegni internazionali assunti dall'UE. In altre parole, gli importi che
prevede di inserire nella proposta di "integrazione nel bilancio" mireranno almeno a mantenere il
livello totale degli aiuti attualmente accordati alla regione tramite il FES e saranno determinati
dall'evoluzione generale del RNL nell'Unione. Si cercherà di raggiungere un consenso con i
partner ACP rispettando nel contempo le prerogative dell'autorità di bilancio dell'UE.
4.3.
Dalle "chiavi di finanziamento" speciali alla "chiave di bilancio" generale
L'integrazione nel bilancio aumenterà l'utilizzo delle risorse proprie. Tuttavia, questo è
semplicemente dovuto al fatto che gli importi destinati alla cooperazione con i paesi ACP
verranno gestiti con un sistema diverso. L'integrazione nel bilancio non ha di per sé alcuna
incidenza sull'importo complessivo che verseranno gli Stati membri.
L'integrazione nel bilancio comporta il rischio di raggiungere il massimale delle risorse proprie?
Nel periodo 2000-2002, gli esborsi a titolo del FES hanno rappresentato in media lo 0,021% del
RNL dell'UE. Inoltre, una capacità di esborso del FES in linea con la sua capacità in materia di
impegni per il 9° FES avrebbe rappresentato in media circa lo 0,031% del RNL nello stesso
periodo. Questo livello dovrebbe almeno essere mantenuto dopo l'integrazione nel bilancio.
Questi importi dovrebbero essere considerati rispetto al massimale delle risorse proprie.
Quest'ultimo è attualmente fissato all'1,24% del RNL, mentre il livello previsto dal PPB 2004 è
dello 0,99% del RNL per l'UE-25. La questione relativa alla necessità di modificare o meno il
massimale delle risorse proprie a seguito dell'integrazione nel bilancio deve essere esaminata in
un altro contesto, quello delle discussioni sul quadro finanziario successivo al 2006.
Le chiavi di finanziamento negoziate dagli Stati membri per i loro contributi al FES sono diverse
dalle chiavi di bilancio, sia che si tratti della chiave di bilancio marginale (chiave RNL) o della
chiave media (tutte le risorse proprie). Di conseguenza, si ha generalmente tendenza a
concludere che l'integrazione nel bilancio determinerà una certa ridistribuzione del contributo
finanziario tra Stati membri e, soprattutto, a tentare di calcolare questa ridistribuzione in termini
di vincitori e di perdenti. Si tratta tuttavia di un approccio statico e dunque errato. L'integrazione
nel bilancio non modificherà i contributi ai fondi esistenti: gli accordi in vigore dovranno essere
eseguiti secondo i termini convenuti. Inoltre, per quanto riguarda le chiavi per i contributi futuri,
non è possibile prevedere quali saranno i risultati di negoziati con almeno 25 partecipanti, né si
può partire dal presupposto che il sistema di finanziamento del bilancio dell'UE resterà invariato.
15
In questo contesto, va notato che i divari tra i contributi degli Stati membri al FES e la loro
ricchezza relativa (come risulta dalle chiavi PNL/RNL - cfr. allegato 1 - tabella 4) sono
aumentati tra il 6° ed il 9° FES.
5.
UN'AGENDA AMBIZIOSA MA REALIZZABILE
Nei prossimi diciotto mesi l'Unione europea conoscerà notevoli cambiamenti e ciò costituirà
un'occasione quasi unica per affrontare la questione dell'integrazione nel bilancio. Le principali
tappe sono le seguenti:
Innanzitutto, nell'ottobre 2003 la Conferenza intergovernativa sulla riforma del trattato inizia i
suoi lavori sulla base del progetto di trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa, adottato
dalla Convenzione europea. La Convenzione ha raccomandato l'integrazione nel bilancio della
cooperazione UE-ACP ed il progetto di Costituzione propone un quadro giuridico nel quale
possa essere inserita una cooperazione UE-ACP interamente integrata in bilancio9.
In secondo luogo, è in preparazione il quadro finanziario per il periodo successivo al 2006. Una
prima comunicazione della Commissione è prevista per la fine del 2003. Se l'integrazione nel
bilancio avrà luogo, il quadro finanziario dovrebbero comprendere tutte le spese necessarie alla
cooperazione ACP-UE dopo il 2006.
Infine, il processo d'allargamento entra nella sua fase finale, con l'adesione di dieci nuovi Stati
membri nel 2004. Con l'adesione, diventeranno immediatamente parti dell'accordo di Cotonou,
ma parteciperanno al suo finanziamento soltanto alla scadenza dell'attuale protocollo finanziario.
Il periodo di applicazione del 9° FES si concluderà nel 2007. La Commissione propone di
conseguenza che, anziché cercare di ottenere un 10° FES finanziato separatamente da 25 o più
Stati membri, i bilanci 2007/2008 costituiscano il punto di partenza per l'integrazione nel
bilancio del finanziamento degli ACP. Benché a prima vista questa prospettiva sembri remota, si
tratti di un obiettivo ambizioso visto che in vari settori i lavori di preparazione dovranno
cominciare già quest'anno.
Le principali conseguenze e gli ambiti di preparazione sono elencati in appresso.
(1)
9
Per quanto riguarda gli strumenti comunitari: a) l'inclusione di tutta la cooperazione
ACP nel prossimo quadro finanziario per il periodo successivo al 2006: la Commissione
deve presentare le sue prime idee a questo riguardo entro la fine del 2003; b) l'adozione
di una base giuridica pluriennale per la futura cooperazione ACP-UE sotto forma di
regolamento comune PE/Consiglio con un importo di riferimento privilegiato: una
proposta dovrebbe essere pronta entro il 2005, previa consultazione degli stati ACP, ed
una decisione dovrebbe essere presa entro la fine del 2006;
Gruppo VII “Azione esterna”, Relazione finale ai membri della Convenzione (CONV 459/02 del
16.12.2002, punto 9: Politica di cooperazione allo sviluppo): "E’ stato manifestato un ampio sostegno a
favore dell’integrazione del Fondo europeo di sviluppo (FES) nel bilancio generale dell’UE e dunque del
suo assoggettamento alle stesse procedure applicabili ad altri settori dell’assistenza finanziaria. Tale
integrazione deve essere accompagnata da miglioramenti in termini di efficacia e di attenzione alla
riduzione della povertà dei programmi di sviluppo dell’UE in generale e non dovrebbe comportare una
riduzione del volume degli aiuti destinati ai paesi ACP". Il progetto di Costituzione adottato nel luglio 2003
dalla Convenzione è in linea con questa raccomandazione.
16
(2)
Per quanto riguarda le disposizioni che disciplinano il partenariato ACP-UE: è
necessario modificare le modalità tecniche d'esecuzione nel quadro dell'accordo di
Cotonou che differiscono dalle disposizioni di bilancio. Questi cambiamenti riguardano
disposizioni che si trovano sia nell'accordo di Cotonou che negli allegati, il che significa
che il Consiglio paritetico dei ministri deve adottare accordi transitori in attesa della
ratifica dei testi rivisti. Il protocollo finanziario (allegato 1 all'accordo di Cotonou) non
sarà più necessario in quanto i futuri finanziamenti saranno garantiti dalle disposizioni
finanziarie di un regolamento. Le proposte dell'UE sui punti da negoziare saranno
presentate agli ACP entro il 1° marzo 2004. L'accordo interno ed il regolamento
finanziario del FES non saranno più necessari per le spese future, poiché nella nuova
base giuridica saranno stabilite delle modalità tecniche d'esecuzione e si applicheranno
le disposizioni dei testi finanziari generali applicabili al bilancio.
(3)
Per quanto riguarda i fondi in corso, vi sarà un periodo transitorio, durante il quale i
FES esistenti (dal 6° al 9°) continueranno a essere finanziati conformemente alle chiavi
di contributo in vigore e non attraverso il sistema generale delle risorse proprie. La
Commissione si impegnerà tuttavia affinché il periodo transitorio sia il più ridotto
possibile per garantire che i vantaggi dell'integrazione nel bilancio si concretizzano
interamente al più presto. La Commissione presenterà proposte in questo senso entro la
fine del 2003.
Una "tabella di marcia" indicativa con maggiori particolari figura all'allegato 2.
6.
CONCLUSIONI: UN'OPPORTUNITÀ POLITICA E PRATICA DI CAMBIAMENTO
Non vi è alcuna ragione sostanziale per mantenere l'anomalia di un fondo distinto esterno al
bilancio. I rischi connessi all'integrazione completa della cooperazione ACP nel bilancio dell'UE
sono marginali, mentre gli effetti complessivi sono chiaramente positivi. L'onere della prova
dovrebbe spettare a coloro che vogliono mantenere la situazione eccezionale attualmente
esistente anziché adeguarla alla normalità. I rischi ed i costi legati al mantenimento di un fondo
distinto sono reali.
I principali vantaggi derivano dalle maggiori possibilità di prendere le decisioni giuste al
momento giusto, in un quadro unico e veramente europeo.
Inoltre, un'armonizzazione delle procedure di gestione dovrebbe procurare miglioramenti in
termini d'efficacia e d'efficienza. L'integrazione nel bilancio potrebbe favorire anche l'estensione
ad altre regioni del mondo dei punti di forza della cooperazione UE-ACP.
Le qualità dell'accordo di Cotonou (responsabilità, partenariato, obiettivi comuni) e la
tradizionale intensità delle relazioni tra l'UE e la regione ACP non saranno rimesse in
discussione dall'integrazione nel bilancio. I paesi ACP sono stati dei partner privilegiati
dell'Unione europea sin dal 1958 e continueranno ad occupare un posto importante tra le sue
priorità anche in futuro.
La decisione relativa all'integrazione nel bilancio arriva al momento giusto a causa di una serie di
scadenze prossime: la conferenza intergovernativa per la revisione dei trattati, la revisione
dell'accordo di Cotonou e la presentazione delle proposte per il quadro finanziario successivo al
2006. Questa agenda, anche se intensa, è realizzabile. Nei prossimi mesi dovrà essere avviato un
programma legislativo significativo. Si tratta di uno sforzo degno di essere intrapreso: il
partenariato UE-ACP, con le sue caratteristiche molto particolari ed i suoi obiettivi ambiziosi,
17
può essere rafforzato soltanto se dispone di un attrezzo finanziario moderno che offra migliori
prospettive di realizzazione degli Obiettivi di Sviluppo del Millennio.
La Commissione invita pertanto il Consiglio e il Parlamento europeo a sostenere l'approccio
proposto nella presente comunicazione per l'integrazione nel bilancio della cooperazione
finanziaria UE-ACP/PTOM a partire dal 2007-2008.
Le prime grandi scadenze sono molto vicine. Di conseguenza, la Commissione segnala al
Consiglio ed al Parlamento europeo che inizierà i preparativi per tutte le proposte le cui scadenze
sono prossime (le principali sono indicate nella tabella di marcia) onde riuscire a realizzare
l'integrazione nel bilancio.
18
ALLEGATI
Allegato 1 - Dati chiave
(1)
Percentuale UE dell'aiuto pubblico allo sviluppo (APS) netto 1985-2002
Esborsi per aiuti
in milioni di USD
APS UE in %
del totale APS
Totale DAC
UE
CE
SM
UE
CE
SM
32.296
54.813
53.734
52.336
56.991
14.570
29.549
25.273
26.290
29.093
1.704
3.343
4.912
5.961
6.502
12.866
26.226
20.361
20.329
22.591
45,1
53,9
47,0
50,2
51,0
5,3
6,1
9,1
11,4
11,4
39,8
47,8
37,9
38,8
39,6
Media 85-86
Media 90-91
2000
2001
2002
CE
In % APS
UE
11,8
11,3
19,4
22,7
22,3
APS UE in %
del RNL
APS in %
del RNL
Totale
DAC
0,33
0,31
0,22
0,22
0,23
UE
CE
SM
0,45
0,42
0,32
0,33
0,34
0,053
0,048
0,062
0,075
0,076
0,397
0,372
0,258
0,255
0,264
Fonte: International Development Statistics (statistiche internazionali sullo sviluppo)
OCSE-DAC
NB: i dati UE si riferiscono ai contributi degli Stati membri, compresa la loro quota
del bilancio FES, BEI e UE. I dati CE comprendono il bilancio FES, BEI e UE.
L'APS comprende i prestiti a determinate condizioni; di conseguenza, molti prestiti
BEI possono essere considerati APS e sono compresi nel totale CE, così come molti
prestiti bilaterali compresi nel totale degli Stati membri.
(2)
Aiuti ai paesi ACP dal bilancio e dal FES rispetto agli aiuti esterni totali
in milioni di €
Spesa di bilancio
Impegni
2001
2002
Pagamenti
2001
2002
Totale bilancio
Totale
spesa
+ spesa
ACP + PTOM
FES
Composizione aiuti
a ACP-PTOM in % Quota aiuti
ACP
degli aiuti
dal
dal
totali
bilancio
FES
Totale R4
del
bilancio
(1)=(2)+(3)
per ACP
+ PTOM
per
altri
Spesa
FES
ACP + PTOM
(2)
(3)
(4)
(5)=(2)+(4)
(6)=(1)+(4)
4.859
5.086
699
710
4.160
4.376
1.921
2.144
2.620
2.854
6.780
7.230
26,7
24,9
73,3
75,1
38,6
39,5
4.231
4.424
720
650
3.511
3.774
2.124
1.902
2.844
2.542
6.355
6.326
25,3
25,6
74,7
74,8
44,8
40,2
(7)=(2)/(5) (8)=(4)/(5) (9)=(5)/(6)
Fonte: Commissione - DG BUDG + EuropeAid
NB: nei dati della tabella di cui sopra non sono compresi gli aiuti pre-adesione
19
(3)
Impegni - pagamenti FES 1989-2002
5.000.000
4.000.000
000
€
3.000.000
2.000.000
1.000.000
0
Decisioni
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
1.505.310
953.250
1.432.600
2.236.450
1.843.040
2.688.670
1.874.270
1.538.110
784.350
2.606.340
2.958.050
4.006.880
1.920.566
2.114.498
1.028.970
0
60.000
1.297.020
1.256.630
1.191.300
1.984.090
1.443.240
1.859.930
1.785.070
1.508.780
1.382.260
1.595.440
1.352.290
1.640.390
2.124.489
1.902.494
356.440
350.000
180.000
di cui HIPC
Pagamenti
di cui HIPC
inizio 7° FES
inizio 8° FES
NB:
· Impegni: esclusi i disimpegni
· Pagamenti: prima dei recuperi
· HIPC: Iniziativa HIPC (paesi poveri fortemente indebitati)
Capacità potenziale (in milioni di €)
Stanziamenti iniziali
Media / anno
Realizzazioni effettive (in milioni di €)
Media / anno
6° FES 1985-1990 = 7.500
7° FES 1990-1995 = 10.940
8° FES 1995-2000 = 12.840
1.500
Impegni
Pagamenti
2.188
1989-1999
1.856
1.512
2.568
2000-2002
2.681
1.889
9° FES 2000-2005 = 13.800
2.760
Fonte: "Informazioni finanziarie sui Fondi europei di sviluppo", COM(2003) 353
finale - 13.6.2003 e COM(2002) 372 def. - 9.7.2002
20
(4)
Chiavi di finanziamento applicate dal 6° al 9° FES (stanziamenti iniziali) e chiavi
PIL/RNL
Stati membri
6°
FES
Chiave
6° FES
milioni di € %
Austria
Belgio
Danimarca
Finlandia
Francia
Germania
Grecia
Irlanda
Italia
Lussemburgo
Paesi Bassi
Portogallo
Spagna
Svezia
Regno Unito
TOTALE
Pesi PIL
nel 1985
%
7°
FES
Chiave
7° FES
milioni di € %
297
156
3,96
2,08
3,30
2,40
433
227
3,96
2,08
1.768
1.954
93
41
944
14
423
66
500
23,58
26,06
1,24
0,55
12,58
0,19
5,64
0,88
6,66
21,10
25,20
1,60
0,80
14,40
0,20
5,30
1,00
6,80
2.666
2.840
134
60
1.418
21
609
96
645
24,37
25,96
1,22
0,55
12,96
0,19
5,57
0,88
5,90
1.243
7.500
16,58
100,00
18,10
100,00
1.791
10.940
16,37
100,00
8°
FES
Chiave
8° FES
milioni di € %
340
2,65
503
3,92
275
2,14
190
1,48
3.120
24,30
3.000
23,36
160
1,25
80
0,62
1.610
12,54
37
0,29
670
5,22
125
0,97
750
5,84
350
2,73
1.630
12,69
12.840 100,00
9°
FES
Chiave
9° FES
milioni di € %
366
2,65
541
3,92
295
2,14
204
1,48
3.353 24,30
3.224 23,36
173
1,25
86
0,62
1.731 12,54
40
0,29
720
5,22
134
0,97
806
5,84
377
2,73
1.751 12,69
13.800 100,00
Chiave RNL
bilancio
generale 2003
%
2,31
2,95
2,01
1,50
16,39
22,75
1,58
1,19
13,83
0,23
4,96
1,36
7,46
2,69
18,78
100,00
NB: I pesi PIL per il 1985 sono quelli noti in quel momento, che differiscono dai pesi attualmente
pubblicati relativamente al 1985. La differenza è dovuta ad una considerevole correzione verso
l'alto del PIL in uno Stato membro di notevoli dimensioni.
21
Allegato 2: Tabella di marcia Calendario delle principali fasi legislative
Per integrare il FES nel bilancio, è necessario adottare una serie di misure legislative e di
decisioni di natura politica e finanziaria. La presente tabella di marcia indica le principali misure
e decisioni e le relative scadenze.
Ottobre 2003
Adozione da parte della Commissione della presente comunicazione.
Successivamente, discussione con il Consiglio ed il Parlamento europeo.
Dicembre 2003
Comunicazione sugli indirizzi di massima per il quadro finanziario
successivo al 2006.
Dovrebbe prevedere le implicazioni finanziarie dell'integrazione nel
bilancio del FES alla sezione attualmente denominata "rubrica 4 (azioni
esterne)", sulla base della comunicazione d'ottobre.
Dicembre 2003
Presentazione, da parte della Commissione, al Consiglio ed agli Stati
membri dei punti da modificare nell'accordo di Cotonou.
Il modello auspicato di integrazione nel bilancio richiederà la sostituzione
di alcune disposizioni del quadro giuridico di Cotonou con disposizioni
comunitarie. Il protocollo finanziario, l'accordo interno, il regolamento
finanziario del FES e alcuni elementi tecnici dell'accordo di Cotonou
relativi all'attuazione diventeranno superflui o richiederanno delle
modifiche. Sarà applicabile anche il sistema comunitario delle risorse
proprie. Periodo transitorio previsto per i FES esistenti.
Febbraio 2004
Presentazione agli ACP delle proposte UE di eventuali modifiche
all'accordo di Cotonou
Gli ACP decidono soltanto le modifiche all'accordo di Cotonou (accordo
interno e regolamenti finanziari del FES: decisione da parte degli Stati
membri).
Maggio 2004 - Febbraio Negoziati UE-ACP sulle modifiche all'accordo di Cotonou
2005
Decisione del Consiglio dei ministri ACP-UE sulle misure transitorie prima
della ratifica.
Maggio 2004 - Febbraio Preparazione delle modifiche del regolamento finanziario del FES e
2005
dell'accordo interno
Decisione del Consiglio dell'UE sul regolamento finanziario del FES rivisto
e sull'accordo interno rivisto
Revisione eventualmente necessaria in base alle modiche all'accordo di
Cotonou per il periodo transitorio 2008-2011 (in funzione della decisione
presa sulle norme da applicare per l'attuazione dei FES esistenti dopo il
2007).
22
Settembre 2005
Proposta della Commissione di uno o più regolamenti del PE/Consiglio che
istituiscono un programma di cooperazione con gli ACP ed i PTOM.
I futuri programmi ACP/PTOM finanziati dal bilancio richiedono un
regolamento di base del PE/Consiglio (l'accordo interno, il regolamento
finanziario del FES e le disposizioni tecniche di Cotonou relative
all'esecuzione non saranno più necessari dopo l'integrazione nel bilancio).
Maggio 2006
La Commissione adotta il progetto preliminare di bilancio 2007.
Comprende la struttura del bilancio ACP.
Dicembre 2006
Adozione del o dei regolamenti di base per la cooperazione ACP/PTOM da
parte del PE e del Consiglio.
Comprende le operazioni con il Sudafrica e Timor Est.
Dicembre 2006
Ratifica, ove necessario, da parte dell'UE e degli ACP delle modifiche
apportate alla base giuridica.
Gennaio 2007/2008
Possono iniziare le operazioni finanziarie di un "FES" inserito in bilancio.
2008-2011
Periodo transitorio per i FES esistenti.
Non sono più possibili impegni nell'ambito dei FES. Proseguono i
pagamenti a titolo dei FES.
23