il sistema europeo di protezione dei diritti umani: il Consiglio d`Europa

Il sistema regionale europeo di protezione
dei diritti umani: il Consiglio d’Europa (I)
lezioni del 21 e del 26 ottobre 2015
Considerazioni introduttive
• Nell’ambito europeo per lungo tempo hanno convissuto due fori stabili
di dialogo e cooperazione tra Stati che si occupavano di diritti umani:
• Consiglio d’Europa (1949): inizialmente espressione degli Stati che si
riconoscevano nel modello democratico-liberale (Belgio, Francia,
Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Regno Unito) o
socialdemocratico (Danimarca, Norvegia, Svezia)
• Conferenza per la sicurezza e cooperazione in Europa (CSCE, 1973) >>
Atto finale di Helsinki (1975): foro per il dialogo Est/Ovest ai tempi della
guerra fredda >> Organizzazione per la sicurezza e cooperazione in
Europa (OSCE) (dal 1995): esiste ancora ma ha un ruolo alquanto
limitato (tutela minoranze; promozione diritti umani nei paesi non membri
del CdE quali Bielorussia e repubbliche asiatiche ex URSS; monitoraggio
elettorale; osservatori in teatri di conflitto)
• Gradualmente, la stessa UE ha assunto competenze in tema di diritti
umani, pur se con modalità alquanto circoscritte
Consiglio d’Europa
• è stato istituito in forza dello Statuto adottato a Londra il 5 maggio
1949 ed entrato in vigore il 3 agosto dello stesso anno
• inizialmente ne facevano parte dieci Stati europei che si riconoscevano
nei principi della democrazia liberale e dello stato di diritto
• nel corso dei primi decenni della sua vita, il CdE ha esercitato una
notevole vis attractiva nei confronti degli altri Stati europei
(specialmente, della parte centro-occidentale del continente)
• dopo la fine della guerra fredda, vi hanno aderito praticamente tutti gli
Stati della c.d. wider Europe, con l’eccezione della Bielorussia
• Attualmente, può essere considerato un’organizzazione pan-europea (e
oltre: i suoi «confini» includono l’intero territorio della Russia, la
Turchia, il Caucaso): 47 Stati membri, Santa Sede è osservatore
Consiglio d’Europa
• il principale obiettivo del CdE consiste nel promuovere la democrazia,
lo stato di diritto e i diritti umani, oltre che favorire la cooperazione tra
gli Stati membri nel campo culturale, economico, giuridico, sociale
• si tratta di un’organizzazione ispirata al metodo intergovernativo di
cooperazione tra Stati sovrani. In altri termini, il CdE non è dotato di
poteri normativi o sanzionatori nei confronti degli Stati membri. Esso:
• promuove l’adozione di trattati internazionali, che gli Stati rimangono liberi di
non accettare;
• adotta atti di natura raccomandatoria, che gli Stati possono decidere di non
seguire senza incorrere in alcuna conseguenza di natura giuridica;
• promuove il dialogo tra gli Stati attraverso numerosi organi di natura
consultiva e tecnica, ma senza imporre alcuna soluzione ai governi dei paesi
membri
• Tuttavia, la limitatezza dei poteri formali non ha impedito al CdE di
farsi promotore di innovazioni piuttosto importanti e di affermarsi con
una certa autorevolezza nei confronti dei propri Stati membri
Consiglio d’Europa
Dal punto di vista istituzionale, lo Statuto istitutivo contempla la presenza
dei seguenti organi:
• Il COMITATO DEI MINISTRI: riunisce i Ministri degli esteri dei
governi degli Stati membri (o loro rappresentanti), ed è l’organo
deliberativo di maggior peso politico. Determina la politica del CdE,
approva il suo bilancio e il programma di attività;
• L’ASSEMBLEA PARLAMENTARE (c.d. PACE): composta da
delegazioni dei parlamenti nazionali degli Stati membri (per un totale di
318 componenti), ha un ruolo consultivo e di stimolo alla riflessione.
Pur se formalmente è dotata di competenze limitate, ha ottenuto una
maggiore attenzione negli ultimi anni, grazie a un certo attivismo nel
campo dei diritti umani e dei principi democratici. In particolare, le sue
commissioni interne intervengono spesso su temi di attualità o
controversi, attraverso rapporti tematici o discussioni (es. extraordinary
renditions; «left-to-die» boat)
Consiglio d’Europa
Dal punto di vista istituzionale, lo Statuto istitutivo contempla la presenza
dei seguenti organi:
• Il SEGRETARIO GENERALE: designato dall’Assemblea
parlamentare con mandato quinquennale, il Segretario generale è
responsabile della pianificazione strategica e della conduzione delle
attività e del bilancio del Consiglio d'Europa. Dirige l’organizzazione
(dal punto di vista amministrativo) e la rappresenta.
Consiglio d’Europa
Nell’ambito della sua capacità di istituire organi sussidiari, il Comitato dei
ministri, ha arricchito il quadro istituzionale introducendo nel 1999 la
figura del COMMISSARIO PER I DIRITTI UMANI, incaricato di
promuovere il rispetto dei diritti umani da parte degli Stati membri:
• Riferisce al Comitato dei ministri e all’Assemblea parlamentare. È
eletto da quest’ultima, che sceglie su una rosa di tre candidati
sottoposti dal Comitato dei ministri.
• Il Commissario non è dotato di poteri vincolanti o ispettivi, ma svolge
le sue attività sul piano del dialogo con gli Stati membri e della moral
suasion. Può svolgere missioni in loco dietro consenso degli Stati
membri e pubblicare raccomandazioni, rapporti o prese di posizione,
senza però poter adottare decisioni vincolanti o sanzioni di alcun tipo.
In particolare, può suggerire riforme a singoli Stati membri o segnalare
aspetti bisognosi di attenzione al livello del Consiglio d’Europa.
Consiglio d’Europa
Sulla base di alcune convenzioni promosse del CdE ed entrate
regolarmente in vigore, sono stati istituiti i seguenti organi:
• La CORTE EUROPEA DEI DIRITTI UMANI: vigila sul rispetto della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti umani e delle
libertà fondamentali (d’ora in avanti, CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950 ed entrata in vigore il 3 settembre 1953, e dei suoi
numerosi Protocolli addizionali. La CEDU è stata ratificata da tutti gli
Stati membri, mentre la Corte ha iniziato materialmente ad operare nel
febbraio 1959 (per lungo tempo ha operato insieme alla Commissione
europea dei diritti umani).
• I giudici della Corte (uno per Stato) siedono a titolo individuale,
durano in carica 9 anni, non sono rinnovabili, e sono eletti dalla PACE
a maggioranza sulla base di una terna presentata dal singolo Stato parte
Consiglio d’Europa
Sulla base di alcune convenzioni promosse del CdE ed entrate
regolarmente in vigore, sono stati istituiti i seguenti organi:
• Il COMITATO EUROPEO PER LA PREVENZIONE DELLA TORTURA (CPT):
vigila sul rispetto della Convenzione europea per la prevenzione della
tortura e dei trattamenti o punizioni inumani e degradanti, adottata a
Strasburgo il 26 novembre 1987 ed entrata in vigore il 1° febbraio
1989 (ratificata da tutti gli Stati membri)
• Il COMITATO EUROPEO PER I DIRITTI SOCIALI (ECSR): vigila sul
rispetto della Carta sociale europea (adottata nel 1961), del suo
Protocollo addizionale del 1988 e della Carta Sociale rivista
(adottata nel 1996, per le ratifiche v. qui);
• Il GRUPPO DI ESPERTI SULLA TRATTA DI ESSERI UMANI (c.d.
GRETA): vigila sul rispetto della Convenzione europea contro la
tratta degli esseri umani, adottata a Varsavia il 16 maggio 2005 ed
entrata in vigore il 1° febbraio 2008 (per le ratifiche v. qui)
La CEDU
- Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e
delle libertà fondamentali (Roma, 4-11-1950, entrata in vigore il
3-9-1953, ratificata dall’Italia il 26-10-1955): traduzione italiana
- Numerosi Protocolli entrati in vigore, sostanziali e procedurali
• Protocollo n. 11 (entrato in vigore il 1-11-1998), che elimina la
Commissione;
• Protocollo n. 14 (entrato in vigore il 1-6-2010), che migliora
l’efficienza della Corte, irrigidisce alcuni requisiti di ricevibilità
e permette adesione dell’UE;
• Due Protocolli aperti alla firma e non ancora in vigore (15-16);
• Un testo preliminare di Accordo sull’adesione dell’UE (non
ancora adottato), sottoposto alla Corte di Giustizia UE per un
parere consultivo e giudicato incompatibile con TUE e TFUE
(parere 2/13 del 18.12.2014).
La CEDU
- La CEDU è un trattato distinto dallo Statuto del CdE.
Nondimeno, la CEDU e il suo sistema di controllo sono
talmente importanti nella vita dell’organizzazione che l’adesione
al CdE (=ratifica dello Statuto) è subordinata alla ratifica della
CEDU e di tutti i suoi protocolli procedurali
- La CEDU contiene un elenco non molto ampio di diritti e libertà
riconosciuti (qualche integrazione verrà con alcuni protocolli
sostanziali): ciò che la rende «speciale» è l’istituzione di
meccanismi di controllo permanenti e accessibili alle vittime di
violazioni
- Inizialmente, Commissione e Corte europea dei diritti umani
- Dopo l’entrata in vigore del Protocollo n. 11, solo Corte europea dei
diritti umani, che opera in varie articolazioni interne
I requisiti per presentare un ricorso individuale
- Requisito individuale: la Corte può essere investita di un
ricorso da parte di:
- una persona fisica
- un’organizzazione non governativa o
- un gruppo di privati
che sostenga d’essere vittima di una violazione da parte
di una delle Alte Parti contraenti dei diritti riconosciuti nella
Convenzione o nei suoi protocolli.
Il ricorso non può essere anonimo, ma per ragioni di privacy un
ricorrente può chiedere che le sue generalità non vengano riportate
negli atti di causa resi pubblici (inclusa la sentenza)
I requisiti per presentare un ricorso individuale
- Previo esaurimento dei ricorsi interni
-
L’idea di fondo è che siano i sistemi nazionali (con i loro apparati
amministrativi e giurisdizionali) a dover garantire i diritti,
svolgere accertamenti e prevedere (se del caso) sanzioni. Solo se il
«sistema paese» fallisce si può adire la Corte
-
La Corte europea non è un giudice di ultima (o «quarta») istanza
rispetto ai gradi interni di giudizio
- Requisito temporale: entro sei mesi dal momento in cui la
decisione interna definitiva è stata adottata o comunicata al
ricorrente
-
Quando il Protocollo n. 15 entrerà in vigore, il termine sarà
ridotto a quattro mesi
I requisiti per presentare un ricorso individuale
- Il ricorso non deve essere manifestamente infondato o
abusivo
-
è manifestamente infondato ogni ricorso che, a seguito di un
esame preliminare del suo contenuto materiale, non lasci ravvisare
alcuna parvenza di violazione dei diritti garantiti dalla
Convenzione, così da poterne dichiarare immediatamente
l’irricevibilità, senza passare allo stadio formale dell’esame del
merito della causa
-
è manifestamente abusivo il ricorso che appare finalizzato a far
pronunciare la Corte come giudice «di quarta istanza», oppure su
questioni generali o politiche, senza attinenza diretta con la
situazione del ricorrente
I requisiti per presentare un ricorso individuale
- Il ricorrente deve aver subito un danno rilevante (c.d.
requisito de minimis)
-
a causa del carico di lavoro della Corte, il Protocollo n. 14 (in
vigore dal giugno 2010) ha introdotto tale filtro: la Corte si deve
concentrare su casi significativi
tuttavia
-
la Corte non può dichiarare irricevibile un ricorso, qualora il
rispetto dei diritti dell’uomo ne esiga l’esame nel merito
-
la Corte non può rigettare, sulla base di tale criterio, una causa
che non sia stata debitamente esaminata da un tribunale interno
-
l’aspetto patrimoniale non costituisce il solo elemento da tenere in
considerazione (questioni di principio, impatto psicologico sul
ricorrente).
I requisiti per presentare un ricorso individuale
- Misure provvisorie (art. 39 Regolamento di procedura)
-
Tali provvedimenti cautelari vengono adottati solo in casi
eccezionali, in particolare in materia di espulsione e di
estradizione.
-
Ad esempio, la Corte può ingiungere allo Stato convenuto il
differimento della misura di allontanamento del ricorrente.
-
I provvedimenti di rigetto relativi al rilascio di misure cautelari,
formulate ai sensi dell’articolo 39, non possono essere impugnati.
Modalità operative della Corte
-
Per la trattazione di ogni caso che ad essa viene sottoposto, la
Corte procede in composizione di giudice unico, in comitati di tre
giudici, in Camere di sette giudici e in una Grande Camera di
diciassette giudici.
-
Art. 27 CEDU: il giudice unico può dichiarare irricevibile o
cancellare dal ruolo della Corte un ricorso individuale quando
tale decisione può essere adottata senza ulteriori accertamenti.
- La decisione è definitiva.
- Se non dichiara il ricorso irricevibile o non lo cancella dal
ruolo, il giudice unico lo trasmette a un comitato o a una
Camera per l’ulteriore esame.
Modalità operative della Corte
-
Art. 28 CEDU: il comitato può, con voto unanime:
- (a) dichiarare irricevibile il ricorso o cancellarlo dal ruolo,
quando tale decisione può essere adottata senza ulteriore
esame; oppure
- (b) dichiararlo ricevibile e pronunciare congiuntamente
sentenza sul merito quando la questione relativa
all’interpretazione o all’applicazione della Convenzione o
dei suoi Protocolli all’origine della causa è oggetto di una
giurisprudenza consolidata della Corte.
-
Le decisioni e le sentenze del comitato sono definitive.
Modalità operative della Corte
-
Art. 29 CEDU: la Camera si pronuncia in determinati casi:
-
se nessuna decisione è stata adottata dal giudice unico o dal
Comitato ai sensi degli articoli 27 o 28, e nessuna sentenza
è stata pronunciata ai sensi dell’articolo 28, una delle
Camere si pronuncia sulla ricevibilità e sul merito dei
ricorsi individuali.
-
-
La decisione sulla ricevibilità può essere adottata
separatamente.
se il ricorso è stato presentato da uno Stato contro un altro
Stato
Modalità operative della Corte
Art. 39 CEDU - possibilità di composizione amichevole
• In ogni momento della procedura, la Corte si mette a disposizione
degli interessati al fine di pervenire a una composizione
amichevole della controversia che si fondi sul rispetto dei diritti
dell’uomo quali sono riconosciuti dalla Convenzione e dai suoi
Protocolli: viene in qualche modo recuperata l’iniziale funzione
della fase di fronte alla Commissione eur. d-u.
• Tale procedura non è pubblica.
• In caso di successo della composizione amichevole, la Corte
cancella il ricorso dal ruolo mediante una decisione che si limita a
una breve esposizione dei fatti e della soluzione adottata.
• La decisione è trasmessa al Comitato dei Ministri che sorveglia
l’esecuzione dei termini della composizione amichevole quali
figurano nella decisione.
Modalità operative della Corte
-
Art. 30 CEDU: la Camera si può spogliare della propria
competenza a favore della Grande Camera
- se la questione oggetto del ricorso all’esame di una Camera
solleva gravi problemi di interpretazione della Convenzione
o dei suoi Protocolli, oppure
- se la sua soluzione rischia di dar luogo a un contrasto con
una sentenza pronunciata anteriormente dalla Corte
-
La Camera, fino a quando non abbia pronunciato la sua
sentenza, può rimettere il caso alla Grande Camera
La rimessione alla Grande Camera è però preclusa se una
delle parti si oppone.
Modalità operative della Corte
-
Art. 31 CEDU: la Grande Camera è competente
-
nei casi di remissione ai sensi dell’art. 30 CEDU
in secondo grado rispetto a una sentenza della Camera (v.
art. 43 CEDU),
-
-
se la parte soccombente lo richiede entro tre mesi dalla
emanazione della sentenza e
se uno Comitato di cinque giudici della Grande Camera
ritiene che la questione oggetto del ricorso solleva gravi
problemi di interpretazione della Convenzione o dei suoi
Protocolli, oppure un’importante questione di carattere
generale
su ricorso del Comitato dei Ministri, laddove questo ritenga
che uno Stato non si conforma a una sentenza definitiva (v.
art. 46 CEDU)
Le conseguenze della sentenza
Le misure a favore delle vittime - Art. 41 CEDU (Equa
soddisfazione):
• Se la Corte dichiara che vi è stata violazione della Convenzione
o dei suoi Protocolli e se il diritto interno dell’Alta Parte
contraente non permette se non in modo imperfetto di rimuovere
le conseguenze di tale violazione, la Corte accorda, se del caso,
un’equa soddisfazione alla parte lesa:
• danni patrimoniali e danni non patrimoniali
• restitutio in integrum
• La richiesta di equa soddisfazione deve essere presentata dal
ricorrente nel termine indicato dal Presidente della Camera , e
supportata da argomenti e documentazione (laddove rilevante)
• N.B. formalmente, non è obbligatorio inserirla nel ricorso iniziale,
ma è altamente consigliabile farlo, spec. in relazione al requisito
di ammissibilità del «pregiudizio minimo»
Le «cause pilota» e i rimedi strutturali
Rule 61 del Regolamento di procedura (21-2-1011)
• riguardano cause ripetitive e molto simili, originate da un
problema strutturale concernente uno Stato
• comportano la sospensione di procedimenti simili
• sono avviate d’ufficio dalla Corte o su richiesta di una
delle parti
• allo Stato in questione sono chieste misure strutturali
1) Questione carceri (caso Sulejmanovic del 16-7-2009 e caso
Torreggiani e altri del 8-1-2013): piano di azione del Governo
italiano che prevedeva di rimediare su un piano strutturale entro il
27-5-2014
2) Questione sangue infetto (caso M.C. c. Italia del 3-9-2013)
Le conseguenze della sentenza
Art. 46 CEDU: il monitoraggio dell’esecuzione della sentenza
(qui)
• la sentenza definitiva della Corte è trasmessa al Comitato dei Ministri
che ne controlla l’esecuzione.
• Se il Comitato dei Ministri ritiene che un’Alta Parte contraente rifiuti
di conformarsi a una sentenza definitiva in una controversia cui essa è
parte (incluse quelle delle cause-pilota: v. rimedi strutturali), può,
dopo aver messo in mora tale Parte e con una decisione adottata con
voto a maggioranza dei due terzi adire la Corte sulla questione
dell’adempimento degli obblighi
• Se la Corte constata una violazione dell’obbligo di conformarsi alla
sentenza, rinvia il caso al Comitato dei Ministri affinché questo
esamini le misure da adottare. Se la Corte constata che lo Stato si è
adeguato alla sentenza, rinvia il caso al Comitato dei Ministri che ne
chiude l’esame
Sitografia sulla CEDU e sulla Corte
 Sito ufficiale: v. qui
• Motore di ricerca ufficiale: HUDOC
• Raccolte tematiche: v. qui
• Controllo su esecuzione delle sentenze (Comitato dei Ministri): v.
qui
 Sito «italiano» (Ministero della giustizia): v. qui (sentenze
contro l’Italia, tradotte in italiano)
 Riviste giuridiche e blogs
• Rivista «Diritti umani e diritto internazionale» (v. qui e qui)
• Rivista «Ordine internazionale e diritti umani» (v. qui)
• Blog della Società italiana di diritto internazionale (sezione
«diritti umani»)
• ECHR Blog (v. qui)