Le innovazioni istituzionali in Europa e i vincoli alla politica

Convegno di presentazione del
Rapporto di Previsione – aprile 2014
Le innovazioni istituzionali in Europa e i vincoli
alla politica economica italiana
Stefano Micossi
Bologna, 16 aprile 2014
Le nuove regole europee di
disciplina macroeconomica
2
Il coordinamento delle politiche economiche
• In base al Trattato gli stati membri
 “attuano la loro politica economica allo scopo di contribuire
alla realizzazione degli obiettivi dell'Unione” (art. 120 TFUE)
e
 “considerano le loro politiche economiche una questione di
interesse comune e le coordinano nell'ambito del Consiglio”
(art. 121 TFUE)
• Si tratta di materie che non rientrano nelle competenze
esclusive o condivise, eppure per esse si instaura ora una
procedura legalmente vincolante tesa ad assicurare il rispetto
degli impegni assunti attraverso gli orientamenti comuni delle
politiche economiche
3
Policy guidelines e sorveglianza nel TFUE
 Articolo 121.2: “Il Consiglio [… sulla base delle conclusioni del
Consiglio europeo] adotta una raccomandazione che definisce gli
indirizzi di massima per le politiche degli stati membri e
dell’Unione.”
 Articolo 121.3: “Il Consiglio, sulla base di relazioni della
Commissione, sorveglia l’evoluzione economica in ciascuno degli
stati membri e nell’Unione …”
 Articolo 121.4: “Qualora si accerti che le politiche di uno stato
membro non sono coerenti con gli indirizzi di massima … e
rischiano di compromettere il buon funzionamento dell’unione
economica e monetaria, la Commissione può rivolgere un
avvertimento allo stato membro … Il Consiglio, su proposta della
Commissione, … può rivolgere allo stato membro le necessarie
raccomandazioni ... e decidere di renderle pubbliche.”
4
Procedura per deficit eccessivo (I)
• Art. 126.1: “Gli stati membri devono evitare disavanzi pubblici
eccessivi”
• La procedura per deficit eccessivi (PDE) ha inizio con una
decisione del Consiglio (art. 126.6) – su proposta della
Commissione – quando in uno stato membro:
– il rapporto disavanzo pubblico /PIL ha superato il 3%;
– il rapporto tra debito pubblico/PIL ha superato il 60% e il
rapporto non si stia riducendo in misura sufficiente
• Nel valutare il superamento di tali limiti, la Commissione tiene
conto di tutti gli altri fattori significativi – differenza tra il
disavanzo pubblico e la spesa pubblica per gli investimenti e la
posizione economica e di bilancio a medio termine – ex art. 126.3
5
Procedura per deficit eccessivo (II)
• Quando il Consiglio decide che in uno stato membro esiste un
disavanzo eccessivo, invia raccomandazioni allo stato membro in
questione, il quale deve far cessare tale situazione entro un
determinato periodo (art. 126.6)
• Se lo stato non si conforma, il Consiglio può intimargli di prendere le
misure volte alla riduzione del disavanzo e, se lo ritiene, può
applicare sanzioni o ammende (tra cui invitare la BEI a riconsiderare
la sua politica di prestiti, ex art. 126.9-11)
• Quando il disavanzo eccessivo nello stato membro è stato corretto,
il Consiglio abroga la PDE (art. 126.12)
• Nell'adottare le decisioni o raccomandazioni, il Consiglio delibera a
maggioranza qualificata su raccomandazione della Commissione
(art. 126.13)
6
Nuova forza alla sorveglianza
delle politiche economiche
• Le regole del Trattato sulla sorveglianza delle politiche
economiche assumono forza vincolante con i pacchetti legislativi
del Six-Pack e Two-Pack
• Il semestre europeo obbliga i paesi membri a raccordare le
decisioni di politica economica in funzione delle decisioni
autunnali del Consiglio europeo sugli orientamenti comuni, con
obblighi vincolanti da precisare nei piani nazionali di stabilità e
convergenza e di riforma strutturale
• Inoltre, sono stati aggiunti nuovi requisiti per le procedure di
bilancio nazionali e la gestione degli istituti statistici nazionali
• Enfasi sulla prevenzione degli squilibri: i programmi nazionali
verranno valutati ex-ante e in corso di applicazione in funzione
dell’effettiva capacità di realizzare gli obiettivi comuni
7
La sostanza della nuova governance economica
• Si iscrivono tra le regole comuni i principi di una strategia
integrata che copre:
il consolidamento delle finanze pubbliche – la riforma del patto
di stabilità e crescita con nuovi criteri operativi di riduzione dei
debiti pubblici
la prevenzione di squilibri economici ‘eccessivi’: le riforme
strutturali – mercati del lavoro flessibili con allineamento delle
retribuzioni alla produttività, investimenti in capitale umano e
nuove tecnologie
l’integrazione dei mercati – applicazione rigorosa della direttiva
sui servizi alle professioni, alla distribuzione commerciale, alle
concessioni e agli appalti pubblici
8
Patto di stabilità e crescita
Preventive arm:
vincoli sulla dinamica della spesa pubblica – tasso di crescita
inferiore al tasso ‘prudente’ di crescita del PIL a medio termine;
entrate straordinarie dovranno essere destinate alla riduzione del
debito
introduzione di sanzioni (deposito fruttifero) in caso di
scostamento significativo dall’obiettivo di medio termine sul saldo
strutturale
nuovo principio di indipendenza degli istituti nazionali di statistica
Corrective arm:
criterio operativo per la valutazione del percorso di riduzione del
debito verso il 60% del PIL: la ‘regola del ventesimo’
l'avvio di una procedura per disavanzo eccessivo terrà conto di vari
fattori di contesto, tra i quali l’indebitamento del settore privato, lo
stato dei sistemi di welfare e gli effetti dell’invecchiamento
9
Procedure nazionali di bilancio
Vincoli normativi europei sui criteri contabili dei bilanci
Poteri rafforzati di audit di Eurostat, a sua volta reso più
indipendente (‘professional independence’)
Per gli stati membri, criteri non vincolanti:
• Requisiti minimi per i quadri statistici, i sistemi di
previsione, i quadri di bilancio a medio termine e la
copertura adeguata delle finanze pubbliche nazionali
• Previsioni supplementari riguardanti le procedure di
bilancio (‘dall’alto verso il basso’) e la presenza di
organismi indipendenti di valutazione dei conti e delle
politiche nazionali
10
Two Pack: Regolamento 472/2013 per il rafforzamento
della sorveglianza degli stati euro in difficoltà finanziaria
• La sorveglianza viene esercitata in base a una decisione della
Commissione, oppure automaticamente per gli SM che ricevono
assistenza finanziaria a titolo precauzionale
• Obbligo per lo SM di affrontare le cause di instabilità; periodiche
missioni di verifica; rapporti trimestrali della Commissione al
Parlamento e al Comitato economico e finanziario
• Uno SM con capacità amministrative insufficienti deve richiedere
assistenza tecnica alla Commissione (es. Task Force per la Grecia)
• Sorveglianza post-programma finché lo SM non avrà rimborsato
almeno il 75% dell’assistenza finanziaria ricevuta
11
The Two Pack: Regolamento (UE) No 473/2013
monitoraggio e valutazione dei programmi di bilancio e la
correzione dei disavanzi eccessivi degli stati euro
•
•
•
•
Obbligo di costituzione negli stati membri di enti indipendenti che
vigilano sull'osservanza delle regole di bilancio
Il documento programmatico di bilancio deve essere inviato entro
il 15 ottobre alla Commissione e, in caso questa accerti
l’inosservanza degli obblighi definiti nel PSC, incorporarne le
osservazioni prima dell’adozione
La Commissione può inviare un parere allo SM, che verrà
esaminato dall’Eurogruppo
Per gli SM in procedura per deficit eccessivo, nuovo sistema di
monitoraggio per assicurare tempestiva e duratura correzione
12
Il Fiscal Compact
•
•
•
•
Introduzione negli ordinamenti nazionali di regole ‘rafforzate’
(preferibilmente costituzionali) che impongono il bilancio in
pareggio o in attivo nel medio termine, consentendo deviazioni
solo per eventi eccezionali; con meccanismi di correzione
automatica degli squilibri
Riduzione allo 0,5% della nozione di ‘pareggio’ strutturale (1%
quando il rapporto debito/PIL è inferiore al 60%) e impegno a
rispettare la ‘regola del ventesimo’
La Corte di giustizia verificherà sulla corretta trasposizione negli
ordinamenti nazionali dei principi sul bilancio
Per rispettare la regola del ventesimo non è necessario ridurre
il valore nominale del debito: in condizioni di crescita
“normale”, vicina al 3 % nominale, è sufficiente mantenere il
pareggio strutturale del bilancio
13
Prevenzione degli squilibri macroeconomici
Ogni anno la Commissione valuta lo stato delle economie e i rischi
di squilibri ‘eccessivi’ negli stati membri, sulla base di indicatori
economici (scoreboard); rapporto della Commissione al Consiglio
che deve discuterne; obblighi potenzialmente più ‘simmetrici’
Indicatori di riferimento nello ‘scoreboard’: saldi correnti,
posizione netta sull’estero, quota delle esportazioni mondiali,
CLUP nominale, tasso reale di cambio e di disoccupazione, debito
del settore privato, credito del settore privato (flussi), quotazioni
immobiliari, debito pubblico
La Commissione può avviare una in-depth review per gli stati
considerati a rischio; se gli squilibri appaiono ‘eccessivi’ il Consiglio
avvia una formale procedura per squilibri eccessivi
Procedura sanzionatoria meno vincolante
14
I nuovi poteri della Commissione europea
La constatazione di deviazioni significative dagli obiettivi di
bilancio (early warning) o dell’emergere di squilibri
macroeconomici (in-depth review) sarà avviata dalla Commissione
autonomamente, senza autorizzazione del Consiglio
Poteri autonomi di proposta formale per le decisioni del Consiglio
che dichiarano l’esistenza di un deficit eccessivo (art. 126.6 TFUE)
I programmi ESM saranno monitorati dalla Commissione con BCE
e FMI
La Commissione potrà avviare delle indagini in caso di indicazioni
sull’esistenza di manipolazioni delle statistiche da parte di uno SM,
possibili sanzioni
Tutte le decisioni del Consiglio verranno prese sulla base di
raccomandazioni della Commissione, che potranno essere
respinte dal Consiglio solo a maggioranza qualificata (non vale per
le sanzioni correttive della PDE)
15
Clausole di flessibilità
• Possibilità di deviazione dall’obiettivo di medio termine:
1) in “circostanze eccezionali” come “eventi inconsueti non soggetti
al controllo” dello Stato oppure “periodi di grave recessione
economica“
2) Clausola di flessibilità per gli investimenti (Consiglio europeo
dicembre 2012 e marzo 2013) e lettera di Rehn al governo
italiano (estate 2013), caso per caso e “fin che dura la crisi”, entro
il limite invalicabile del 3% del PIL – politicamente costosa
3) Flessibilità nel ritmo di riduzione del debito/PIL è consentita dalla
parte correttiva del PSC, in base a varietà di fattori e impegno
nelle riforme
• Secondo la nostra legge rafforzata di bilancio, per discostarsi
dall’obiettivo programmatico, il Governo dovrà richiedere
l’autorizzazione al Parlamento
16
I vincoli alla politica
economica italiana
17
I vincoli di finanza pubblica per l’Italia
• L’Italia è in violazione del vincolo di riduzione annua del disavanzo
strutturale del bilancio pubblico (0,5%)
• La realizzazione del pareggio strutturale è stata già spostata due
volte in avanti: il governo Monti l’aveva fissata al 2013, il governo
Letta al 2015, ora con Renzi siamo arrivati al 2016
• La regola europea sul debito pubblico sarà applicata all’Italia per
la prima volta nel 2016; con crescita nominale al di sotto del 3
percento, esigenza di nuove manovre correttive; richiesta di
flessibilità (?)
• Tuttavia, già nell’autunno scorso la mancata riduzione del
rapporto debito/PIL fu utilizzata, in base al patto di stabilità, per
negare l’attivazione della clausola di flessibilità degli investimenti
18
Valutazioni sull’Italia (MIP marzo 2014)
L’Italia è stata giudicata in stato di excessive imbalances, con
riferimento alle seguenti variabili:
• Debito pubblico elevato e competitività debole, entrambi dovuti
alla scarsa crescita della produttività; l’aggiustamento del saldo
strutturale di bilancio nel 2014 potrebbe risultare insufficiente
• La crisi erode la resilienza del settore bancario e la sua capacità di
sostegno alla ripresa
• La perdita di competitività discende dal persistente
disallineamento tra salari e produttività, elevato cuneo fiscale,
struttura labour intensive delle esportazioni, quota elevata di PMI;
la rigidità del sistema impedisce gli aggiustamenti sul mercato dei
lavoro e dei prodotti
• Inefficienze della PA e del sistema giudiziario, elevati livelli di
corruzione e di evasione fiscale
• Importanti lacune in termini di capitale umano
19
The way forward a livello europeo
20
Tre pilastri di una ricostruita azione comune
I.
Forte impegno da parte di tutti gli stati membri verso le
riforme strutturali, con il sostegno dei Contrattual
Arrangements (ora Partnership for Growth)
II. Accelerazione dell’Unione bancaria per ridurre la
frammentazione finanziaria e spezzare il legame tra banche e
debiti sovrani, in particolare con la mutualizzazione del SRF e
la creazione di adeguati sostegni finanziari e backstop fiscale
III. Misure per rafforzare gli investimenti a livello europeo e
nazionali attraverso: (i) il completamento del mercato
interno (energia, trasporti, comunicazioni, servizi); (ii)
l’utilizzo più esteso degli strumenti comunitari di
finanziamento per gli investimenti infrastrutturali, la ricerca,
altro (?); (iii) il miglioramento dell’accesso al credito per le
PMI e lo sviluppo di un vero mercato dei capitali europeo
(BCE, regolamentazione)
21
La politica monetaria: un ruolo centrale
• La politica monetaria in questa fase deve essere più
aggressivamente espansiva (quantitative easing)
• Innalzando l’inflazione aumenta lo spazio per aggiustare le
posizioni competitive, il cambio eccessivamente elevato
dell’euro può scendere (cf grafico)
• Le parole – “whatever it takes” – questa volta non basteranno;
servono atti concreti per accrescere la liquidità, fare scendere i
tassi a lungo termine (che per ora scendono già da soli) e
interventi per rivitalizzare il credito, ad esempio liquidity for
lending come nel Regno Unito
• Ma il vincolo politico della sfiducia, il timore del moral hazard,
limita la potenza di fuoco: la BCE dovrà comperare solo titoli
tedeschi? O solo titoli privati (ma il problema di azzardo morale
non si aggrava?) ...
22
Il tasso di cambio euro/US$ è troppo elevato
(dati mensile, fine periodo)
Fonte: ECB
23