Responsabilità concorrente e responsabilità solidale nell`illecito

Responsabilità concorrente e responsabilità solidale nell’illecito amministrativo
ambientale (I parte)
di Ottavio SAIA
Nell’ambito delle attività di accertamento amministrativo, capita spesso che, per poter
correttamente gestire il verbale di contestazione, ci si debba districare tra diverse posizioni di
garanzia, siano esse proprie o indirette. Invero, il più delle volte, gli operatori, di fronte a tale
complessità, assecondando il format cartaceo che si trovano tra le mani, e semplificando,
procedono nella maniera ‘più sicura’ (e non proprio corretta),1 con buona rassegnazione del
legislatore, che ha definito un quadro sanzionatorio ben più articolato, e dell’ente beneficiario
della sanzione, che non incassa tutto ciò che avrebbe dovuto incassare.
Vero è d’altra parte, che, se è difficile capire chi è il responsabile ‘diretto’ dell’illecito (soprattutto
negli illeciti omissivi), di certo le cose non migliorano (al contrario), quando ci si avventura nelle
presunte responsabilità ‘indirette’, dove, a complicarci la vita fanno capolino deleghe fantasiose,
statuti societari tortuosi, committenti ed appaltatori/subappaltatori, organi politici ed
amministrativi.
In questo scenario, la prima cosa da fare è descrivere, nella maniera più cristallina possibile, le due
principali (e similari) fattispecie presenti nell’illecito amministrativo, riconoscibili in termini di
responsabilità concorrenti e solidali, così come individuate dal legislatore negli artt. 52 e 63 della
Legge n. 689/1981:
1
di solito i format utilizzati per l’annotazione degli accertamenti contengono lo spazio per 1 trasgressore ed 1 obbligato
in solido quasi che tale schema fosse l’unico riscontrabile nella realtà
2
“Quando più persone concorrono in una violazione amministrativa, ciascuna di esse soggiace alla sanzione per
questa disposta, salvo che sia diversamente stabilito dalla legge.”
3
“Il proprietario della cosa che servì o fu destinata a commettere la violazione o, in sua vece, l'usufruttuario o, se
trattasi di bere immobile, il titolare di un diritto personale di godimento, e' obbligato in solido con l'autore della
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a. con responsabilità concorrente si intende una responsabilità che coinvolge una pluralità di
soggetti che partecipano - materialmente o idealmente - alla realizzazione, quanto al
tentativo, dell'elemento materiale della violazione, contribuendo tutti, causalmente, alla
consumazione dell'illecito;
b. la responsabilità solidale, viceversa, si ha quando, alla commissione di una condotta illecita
da parte di un soggetto, la legge - indipendentemente dall’operato di costoro – associa, per
default, una responsabilità a titolo di garanzia da parte di altri soggetti che non hanno
partecipato o contribuito materialmente alla consumazione ma sono legati all'autore del
fatto da un rapporto che dovrà essere tipico (sorveglianza, dipendenza, diritto reale o di
godimento).
Nel primo caso (nella versione più elementare da individuare) il soggetto chiamato in causa
dall’accertatore partecipa (in prima persona) all’illecito, con attività che direttamente, possono
essere ricondotte alle fattispecie sanzionate o perché illecite o perché sono determinanti al fine
della consumazione dell’illecito da parte dell’attore principale. Ma di questo parleremo in seguito.
Tuttavia, il concorso più difficile da accertare è quello contestato a quei soggetti che hanno
comparteciapato si all’illecito, ma non in via diretta. Per meglio poter descrivere tale fattispecie si
ricorda spesso che l’ispirazione di tale costrutto normativo amministrativo - come è evidente
leggendo l’art. 110 del c.p. - è di chiara origine penalistica, da cui eredita anche alcune peculiarità.
Difatti nelle condotte da sanzionare (azione od omissione che sia), come chiarito nel tempo dalla
giurisprudenza, l’apporto materiale del co-autore dell’illecito accertato, potrebbe consistere anche
in un azione che:
a) di per se non è illecita,
violazione al pagamento della somma da questo dovuta se non prova che la cosa e' stata utilizzata contro la sua
volontà.
Se la violazione e' commessa da persona capace di intendere e di volere ma soggetta all'altrui autorità, direzione o
vigilanza, la persona rivestita dell'autorità o incaricata della direzione o della vigilanza e' obbligata in solido con
l'autore della violazione al pagamento della somma da questo dovuta, salvo che provi di non aver potuto impedire il
fatto.
Se la violazione e' commessa dal rappresentante o dal dipendente di una persona giuridica o di un ente privo di
personalità giuridica o, comunque, di un imprenditore, nell'esercizio delle proprio funzioni o incombenze, la persona
giuridica o l'ente o l'imprenditore e'obbligato in solido con l'autore della violazione al pagamento della somma da
questo dovuta.
Nei casi previsti dai commi precedenti chi ha pagato ha diritto di regresso per l'intero nei confronti dell'autore della
violazione”
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b) non è determinante per la consumazione dello stesso; piuttosto, secondo una consolidata e
‘povera’ di giurisprudenza civile, è sufficiente che tale apporto “… assuma la forma di un
contributo agevolatore …”, inteso nel senso che, lo stesso (illecito), si sarebbe comunque
commesso, ma con maggiori incertezze di riuscita o difficoltà.4
In particolare, quando parliamo di società avente o no personalità giuridica, in aderenza al
principio societas delinquere non potest e della natura personale della responsabilità - affermata
nei profili della l'imputabilità (art. 2) - in caso di violazione amministrativa, la regola vuole che la
sanzione debba essere irrogata a carico della persona (o persone) fisica autrice del fatto (quale
trasgressore), salva l'eventuale responsabilità solidale (quindi quale obbligato in solido) della
società medesima. Propriamente va chiarito che, sempre secondo la Cassazione, se non
diversamente disposto dalle parti, “… in ipotesi di società .. ciascun socio ha il potere ed il dovere
di curare gli adempimenti assumendo le relative responsabilità,..”
5
pertanto di fronte ad
amministrazioni congiunte anche la semplice inerzia di uno degli amministratori/soci nel vigilare
sulla correttezza dell’operato dell'altro amministratore/socio, non direttamente esercitata, porta a
“.. concorre, oggettivamente e soggettivamente, con la propria omissione alla causazione
dell'illecito amministrativo materialmente commesso dal co-amministratore ..” portando lo stesso
soggetto inoperoso a rispondere in concorso a norma dell'art. 5 per fatto proprio.6 Nel dettaglio,
sotto il profilo del concorso dei vertici societari,
quindi, semplificando potremmo dire che
rispondono a titolo personale - oltre a coloro che materialmente abbiano posto in essere l'attività
vietata o omesso quella imposta dalla legge - quei soggetti (anche solo organicamente
rappresentanti dell'ente), ai quali, in ragione della forma organizzativa interna, fa capo lo specifico
settore cui è riferibile l'attività, nel cui ambito si e verificata l'azione o omissione illecita. 7
4
Cass. civ. Sez. I, 13 luglio 2006, n. 15929
Cass. civ. Sez. lavoro, 30 marzo 2004, n. 6337
6
Cass. civ. Sez. I, 29 novembre 1996, n. 10668
7
Cass. civ. Sez. II, 18 gennaio 2010, n. 659 “… il soggetto sebbene non legale rappresentante della società produttrice
dei rifiuti, era personalmente tenuto a rispondere dell'illecito quale "autore materiale" dello stesso, poichè all'epoca
dei fatti era il consigliere di amministrazione statutariamente delegato alla gestione delle apparecchiature automatiche
in oggetto..”
5
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Ciò detto per schematizzare, in assenza di una delega ambientale valida8 che individui un unico
referente ed in presenza di più soggetti (es. più soci o CdA), una eventuale responsabilità in
concorso (ex. art. 5) andrebbe così individuata:
-
nelle società di fatto e società in nome collettivo, in tutti i soci in riferimento alle rispettive
funzioni
-
nelle società in accomandita semplice nei singoli soci accomandatari nell’esercizio delle
rispettive funzioni
-
nelle società a responsabilità limitata, società per azioni e cooperative a r.l. nei soggetti
componenti il consiglio di amministrazione (anche se non soci).
Tuttavia, spiega meglio ed approfondisce la Suprema Corte,9 quando un soggetto viene chiamato
in causa in concorso (non materiale), poiché responsabile di un’attività non direttamente definibile
come illegale o determinante ai fini dell’illecito, ma, ad esempio, agevolatrice rispetto a
quest’ultimo, sarà legittima l'applicazione della sanzione amministrativa in concorso, solo in
presenza di accertamenti specifici che caratterizzino la configurabilità della condotta dolosa o
colposa da parte di tale soggetto. Dunque dal punto di vista dell’elemento soggettivo, in tali casi è
sempre necessario che nel co-autore sussista (e venga dimostrato) l’elemento psicologico della
consapevolezza del fine del proprio operato, e, cioè, “… la coscienza e volontà di portare un
contributo … alla realizzazione dell'illecito perseguito da tutti..”. 10
Più agevole risulta la gestione e l’individuazione dei trasgressori, quando ci si trovi di fronte a
corresponsabilità di più soggetti che partecipano fattivamente alla realizzazione dell'elemento
materiale della violazione. Un caso scuola spesso ricordato anche in altri contributi11 è quello che
troviamo nel sistema di tracciabilità dei trasporti dei rifiuti dove di frequente ci si trova in presenza
di formulari incompleti con tre responsabili: PRODUTTORE – TRASPORTATORE - DESTINATARIO.
Vien da se che in questi casi si dovrebbe automaticamente procedere ad esempio in caso di illecito
8
Ricordiamo brevemente che in tema di delega secondo la giurisprudenza (penale) prevalente, bisogna fa riferimento ai
seguenti requisiti 1) abbia ricevuto una delega puntuale ed espressa, senza che siano trattenuti in capo al delegante
poteri residuali di tipo discrezionale; 2) sia tecnicamente idoneo e professionalmente qualificato per lo svolgimento del
compito affidatogli; 3) il trasferimento delle funzioni sia giustificato in base alle dimensioni dell'impresa o, quanto
meno, alle esigenze organizzative della stessa; 4) unitamente alle funzioni devono siano trasferiti i correlativi poteri
decisionali e di spesa; 5) l'esistenza della delega deve possa giudizialmente provata in modo certo
9
Cass. civ. Sez. II, 27-07-2007, n. 16661
10
Cass. civ. Sez. I, 22-09-2006, n. 20696
11
Leggi Santoloci_ Pallotta “Manuale dell'illecito amministrativo ambientale" – ed. Laurus Robuffo 2004
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per trasporto di rifiuti non pericolosi con formulario incompleto o inesatto per violazione del
precetto contenuto nell’art. 193, c. 1, d.lgs 152/2006 con la sanzione amministrativa da € 1.600 a
€ 9.300 (art. 258, c. 4, d.lgs 152/2006) per ogni soggetto (produttore + trasportatore +
destinatario) che interviene nell’operazione. È evidente che, inoltre, tralasciando il vuoto
sanzionatorio partorito dal pastrocchio del d.lgs 205/2010,12 tale situazione si replicherà con il
SISTRI a regime laddove ai sensi dell’art. 260-bis, c 3, d.lgs 152/2006, l’inoltro e la registrazione di
informazioni incomplete, o inesatte, potrà generare - in via generale - una sanzione amministrativa
pecuniaria da 2.600,00 euro a 15.500,00 euro, per ogni Delegato interessato all’operazione
accertata come illecita, lungo la filiera interessata e tracciata. Di pari passo (aspetto parimenti
diffuso sul nostro territorio) si dovrebbe procedere, sempre ai sensi dell’art. 5 della L. 689/81,
quando ci si trovi in presenza di uno scarico superficiale di tipo domestico/urbano non autorizzato
effettuato da più soggetti (es. più abitazioni case indipendenti) che, utilizzando una condotta
fognaria comune, scaricano (es. in superficie), senza essere autorizzati. In questo caso – senza
entrare in eventuali specificità - ogni ‘inquilino’ che genera lo scarico risponderà, ai sensi dell’art.
133, c. 2, del d.lgs 152/2006, di scarichi di acque reflue domestiche o di reti fognarie, servite o
meno da impianti pubblici di depurazione, senza l'autorizzazione di cui all'art. 124, con sanzione
amministrativa da € 6.000 a € 60.000.
Come avete potuto notare dagli esempi sopra esposti, in caso di concorso (art. 5 della L. 689/81),
seguendo lo schema della responsabilità concorrente, ad ogni soggetto dovrà essere contestata
una autonoma sanzione amministrativa; ciò comporta che, a differenza di quanto accade per l’art.
6 (come spiegheremo meglio di seguito), il pagamento di uno dei trasgressori non libera l’altro (o
gli altri) ….
…. continua
12
Leggi O.Saia “Nessuna sanzione non solo per il SISTRI ma anche per la tenuta di registri e formulari ...qualcosa non
va” www.focusambiente.it
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