Rif. dei servizi pubbl. loc.

INDICE GENERALE
Indice degli Autori..................................................................................... V
Prefazione .................................................................................................. VII
PARTE GENERALE
INTRODUZIONE
(di S. Musolino)
1. Una riforma per la concorrenza ........................................................ 3
2. Le diverse fasi dell’intervento di riforma.......................................... 5
3. Una scelta costituzionale e comunitaria: la sentenza n. 325/2010..... 8
CAPITOLO I
LA NUOVA DISCIPLINA DELL’AFFIDAMENTO
DEI SERVIZI PUBBLICI LOCALI
(di C.M. Aiello, S. Musolino, P. Marrone)
1. L’articolo 23-bis del D.L. 112/2008: linee generali .......................... 11
2. Il regime transitorio (art. 23-bis, comma 8) ..................................... 17
2.1. Gli affidamenti in house ............................................................ 18
2.2. Gli affidamenti a società miste ................................................. 19
2.3. Le società quotate ...................................................................... 19
2.4. L’inapplicabilità ai settori esclusi. La proroga del trasporto
pubblico locale .......................................................................... 23
3. I divieti di partecipazione alle gare previsti dal comma 9 e le
problematiche connesse .................................................................... 24
XII
La riforma dei servizi pubblici locali alla luce del D.P.R. 7 settembre 2010, n. 168
3.1. I soggetti destinatari .................................................................. 26
3.2. Le esclusioni dal divieto ........................................................... 27
3.3. Il regime delle prime gare ......................................................... 28
4. L’affidamento a società mista ........................................................... 28
4.1. La genesi della disposizione ...................................................... 29
4.2. La compatibilità comunitaria e costituzionale .......................... 30
4.3. Le caratteristiche della “nuova” società mista .......................... 31
5. I nuovi contorni dell’in house providing nell’ordinamento
italiano ....................................................................................... 33
5.1. Brevi considerazioni introduttive .............................................. 33
5.2. L’in house providing nell’art. 113 del T.U.E.L. .......................... 35
5.3. L’art. 23-bis riscrive l’in house providing.................................. 39
5.4. Le modifiche introdotte dall’art. 15 del D.L. 135/2009 ............. 43
5.5. Considerazioni conclusive ......................................................... 46
CAPITOLO II
LA DISCIPLINA DEI SERVIZI PUBBLICI LOCALI NEL NUOVO
TITOLO V. LA GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE
(di S. Musolino)
1. La materia dei Servizi pubblici locali nel nuovo art. 117 Cost.,
tra sovrapposizioni e intrecci di competenze ................................... 51
2. Tutela della concorrenza e competenza statale nella disciplina
dei servizi pubblici locali di rilevanza economica. La decisione
n. 272/2004 ....................................................................................... 54
3. Le disposizioni regionali di “pubblicizzazione” delle società
in house. La decisione n. 29/06 ........................................................ 57
4. I requisiti dell’affidamento in house: i vincoli derivanti
dalla giurisprudenza comunitaria e i limiti alla competenza
legislativa delle autonomie speciali (Corte cost. n. 439/2008) .......... 59
5. L’ammissibilità di norme regionali pro concorrenziali che
escludono l’in house. La decisione n. 307/2009................................ 63
6. La legittimità dell’intervento posto in essere con l’art. 23-bis del
D.L. 112/2008: la sentenza n. 325/2010 ............................................ 65
INDICE GENERALE
XIII
CAPITOLO III
I PRINCIPI DELL’UNIONE EUROPEA
IN MATERIA DI SERVIZI PUBBLICI LOCALI
(di V. Petronella)
1. I primi effetti dell’integrazione europea sulla disciplina dei
servizi pubblici in Italia .................................................................... 73
2. I principi generali contenuti nei Trattati UE e TFUE e nel
diritto derivato e i loro effetti sulla disciplina dei servizi
pubblici locali ............................................................................ 75
2.1. In generale: i principi fondamentali dell’UE rilevanti in
materia di servizi pubblici......................................................... 75
2.2. In particolare: la tutela della concorrenza nella disciplina
dei servizi pubblici .................................................................... 81
2.3. Le direttive CE sugli appalti di pubblici servizi e la soft law
sulle concessioni............................................................................85
2.4. I principi desumibili in materia di servizi pubblici locali e
il loro impatto sulla disciplina nazionale .................................. 90
2.5. [Segue] Cenni sulle procedure di infrazione avviate dalla
Commissione Europea a carico dell’Italia rispetto alla
disciplina dei servizi pubblici ................................................... 94
3. I principi elaborati dalla Corte di Giustizia UE in materia
di affidamenti diretti di servizi pubblici nel mercato unico
europeo ...................................................................................... 97
3.1. L’affidamento in house come figura derogatoria del diritto
della concorrenza ...................................................................... 97
3.2. Il requisito del controllo analogo e la sua elaborazione
giurisprudenziale ...................................................................... 100
3.3. In particolare: la società mista, il rapporto con il
partenariato pubblico-privato e i recenti sviluppi della
giurisprudenza della Corte di Giustizia UE.............................. 104
3.4. Il requisito dell’attività prevalente e la sua elaborazione
giurisprudenziale ..............................................................108
3.5. L’applicabilità dei principi esposti alla figura delle
concessioni di servizi pubblici .................................................. 110
XIV
La riforma dei servizi pubblici locali alla luce del D.P.R. 7 settembre 2010, n. 168
PARTE SPECIALE
LE DISPOSIZIONI DEL D.P.R. 168/2010
Le linee generali del Regolamento emanato con il D.P.R. 168/2010.
Nota introduttiva (di P. Formicola) .................................................. 115
Art. 1 – Ambito di applicazione ............................................................ 125
Il commento (di I. Rizzo)
1. Il Regolamento di attuazione. I servizi di rilevanza economica ....... 126
2. Le esclusioni ..................................................................................... 132
2.1. Il servizio di distribuzione del gas naturale .............................. 133
2.2. La distribuzione locale dell’energia elettrica ............................ 135
2.3. La gestione delle farmacie comunali ........................................ 136
2.4. Le ferrovie regionali .................................................................. 137
2.5. I servizi strumentali .................................................................. 138
Art. 2 – Misure in tema di liberalizzazione ........................................... 141
Il commento (di P. Marrone)
1. La verifica delle condizioni di mercato ............................................ 142
2. I soggetti. Il ruolo degli enti locali ................................................... 146
3. La disciplina ..................................................................................... 148
3.1. L’analisi di mercato (art. 2, comma 1) ....................................... 150
3.2. La delibera quadro (art. 2, comma 2) ........................................ 152
3.3. La pubblicità della delibera quadro e l’invio all’Autorità
garante della concorrenza e del mercato (art. 2, comma 3) ...... 154
3.4. I tempi della verifica delle condizioni di mercato (art. 2,
comma 4)................................................................................... 155
3.5. La definizione degli obblighi di servizio e le compensazioni
economiche (art. 2, comma 5) ................................................... 156
3.5.1. Gli obblighi di servizio pubblico ...................................... 156
3.5.2. Le compensazioni economiche ........................................ 160
3.5.3. Obblighi di servizio pubblico e compensazioni
economiche nel sistema del Regolamento di attuazione.....166
3.6. L’opzione dell’attribuzione dei diritti di esclusiva (art. 2
comma 6) .................................................................................. 169
INDICE GENERALE
XV
3.7. Le attività dei titolari di diritti di esclusiva in mercati
diversi (art. 2, comma 7) ........................................................... 171
Art. 3 – Norme applicabili in via generale per l’affidamento .............. 173
Il commento (di S. Musolino)
1. L’individuazione dei parametri (standard di qualità) delle
procedure ad evidenza pubblica: (poche) novità formali e
sostanziali (comma 1) ................................................................... 175
2. Le società a capitale interamente pubblico non in house (comma 2) ...177
3. Il contenuto essenziale delle clausole del bando di gara (comma 3) ....179
3.1. [Segue] L’esclusione di forme di aggregazione idonee a
produrre effetti restrittivi della concorrenza (comma 3, lett. d) .....183
4. Le prescrizioni aggiuntive per l’affidamento a società mista ........... 186
Art. 4 – Parere dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato..... 189
Il commento (di M. Natoli)
1. Il quadro normativo .......................................................................... 190
2. Il parere dell’Antitrust nell’art. 4 del regolamento di attuazione
dell’art. 23-bis del D.L. 112/08: profili sostanziali e procedurali ..... 191
3. La peculiarità del settore idrico ........................................................ 193
4. Le “condizioni di efficienza” (economiche e strutturali) nei
servizi relativi al settore idrico ......................................................... 195
5. I pareri dell’Autorità: i profili trattati. Rinvio ................................... 197
6. Considerazioni conclusive................................................................. 198
Appendice. I pareri dell’Autorità: casistica ........................................... 199
Art. 5 – Patto di stabilità interno .......................................................... 211
Il commento (di G. Angelini)
1. Il patto di stabilità interno ................................................................. 211
1.1. Il Patto di Stabilità Interno nel D.L. 112/2008 ........................... 213
1.2. I soggetti obbligati al rispetto del patto di stabilità ................... 213
XVI
La riforma dei servizi pubblici locali alla luce del D.P.R. 7 settembre 2010, n. 168
1.3. Mancato rispetto del P.S.I. e sanzioni........................................ 215
2. L’estensione dell’assoggettamento al patto di stabilità interno
agli affidatari “in house” ................................................................. 217
2.1. Premessa .................................................................................... 217
2.2. La vigilanza degli Enti locali sull’osservanza del P.S.I. da
parte degli affidatari in house ................................................... 219
2.3. Le modalità e la modulistica di assoggettamento al P.S.I.
degli affidatari in house ............................................................ 222
3. Problematiche aperte ......................................................................... 224
3.1. Gli effetti della sentenza della Corte costituzionale n.
325/2010: la parziale incostituzionalità dell’art. 23-bis del
D.L. 112/2008 ............................................................................ 226
Art. 6 – Acquisto di beni e servizi da parte delle società c.d. “in house”
e delle società miste....................................................................................229
Il commento (di A. Nappi)
1. Il ricorso alla gara per l’acquisto di beni e servizi quale
strumento di tutela della concorrenza e del contenimento dei
costi pubblici..................................................................................... 229
2. I soggetti destinatari dell’obbligo ..................................................... 233
3. L’ampiezza dell’obbligo dell’evidenza pubblica ................................ 237
4. Le norme del Codice dei Contratti Pubblici applicabili ................... 240
5. Le sanzioni applicabili...................................................................... 243
Art. 7 – Assunzione di personale da parte delle società “in house”
e delle società miste ........................................................................... 247
Il commento (di A. Nappi)
1. La disciplina del reclutamento del personale nelle società
pubbliche nel D.L. 112/2008 ............................................................. 247
2. L’obbligo del ricorso all’evidenza pubblica per il reclutamento
del personale e il conferimento degli incarichi nelle società
“in house” e nelle società a partecipazione mista pubblica
e privata affidatarie di servizi pubblici locali di rilevanza
economica ..................................................................................... 253
3. I soggetti destinatari dell’obbligo ..................................................... 256
INDICE GENERALE
XVII
3.1. Le società “in house” e le società a partecipazione mista
pubblica e privata non quotate .................................................. 256
3.2. Le società quotate in mercati regolamentati.............................. 258
4. La natura del provvedimento adottato dai destinatari dell’obbligo ......259
5. Il conferimento degli incarichi ......................................................... 260
6. Differenze disciplinatorie e questioni aperte ................................... 262
6.1. La posizione del soggetto che aspira al reclutamento ............... 265
6.2. Le sanzioni conseguenti alla violazione dell’evidenza pubblica .... 265
7. L’applicabilità della Legge Biagi alle società miste .......................... 266
Art. 8 – Distinzione tra funzioni di regolazione e funzioni di gestione.......269
Il commento (di A. Nappi)
1. Regolazione e gestione e tutela della concorrenza: il difficile
bilanciamento tra profitto d’impresa e benefici all’utenza ............... 271
2. Regolazione, gestione e separazione gestionale ............................... 273
2.1. La regolazione ........................................................................... 273
2.2. La gestione ............................................................................... 277
2.3. La separazione tra regolazione e gestione nel sistema dei
servizi pubblici locali ................................................................ 278
3. La disciplina delle incompatibilità ................................................... 281
3.1. Le incompatibilità per gestioni già affidate (art. 8, commi 1 e 2) ...282
3.2. Le incompatibilità tra l’amministrazione locale e l’amministrazione di società partecipate da enti locali (art. 8, comma 3) ... 284
3.3. Le incompatibilità per i commissari di gara (art. 8, commi
4, 5, 6, 7, 8) ................................................................................ 285
3.4. Società “in house” e società miste: verifica del rispetto del
contratto di servizio e suo aggiornamento (art. 8, comma 10) ....288
4. Sanzioni e questioni applicative ....................................................... 291
Art. 9 – Principio di reciprocità ........................................................... 293
Il commento (di V. Petronella)
1. Introduzione ...................................................................................... 293
2. L’ambito di applicazione rationae personae ..................................... 294
3. Genesi del principio di reciprocità: l’art. 16 delle Preleggi ............... 297
XVIII
La riforma dei servizi pubblici locali alla luce del D.P.R. 7 settembre 2010, n. 168
4. Gli Accordi Commerciali Multilaterali con gli Stati terzi: il GATS ......299
5. [Segue] L’Accordo sugli Appalti Pubblici concluso in seno all’OMC.....302
6. Gli Accordi Commerciali Bilaterali .................................................. 304
Art. 10 – Cessione dei beni in caso di subentro.................................... 307
Il commento (di A. Nappi)
1. La regolamentazione delle “condizioni di uscita e di ingresso”
nell’affidamento dei servizi pubblici locali e i benefici per gli
utenti e per la concorrenza ............................................................... 308
2. La disciplina della cessione dei beni ................................................ 311
2.1. I beni necessari alla prosecuzione del servizio ......................... 311
2.2. La cessione dei beni interamente ammortizzati (art. 10, comma 1) .. 314
2.3. La cessione dei beni non interamente ammortizzati (art. 10,
comma 2) ................................................................................... 315
3. Questioni applicative ........................................................................ 318
Art. 11 – Tutela non giurisdizionale...................................................... 321
Il commento (di V. Petronella)
1. Le Carte dei Servizi e i contratti di servizio nell’evoluzione
della disciplina sui servizi pubblici .................................................. 321
2. La tutela dell’utente attraverso l’evoluzione della disciplina della
gestione dei servizi pubblici locali ................................................... 328
3. Gli strumenti alternativi di risoluzione delle controversie nel
settore pubblico ................................................................................ 330
4. L’oggetto della tutela, la procedura per esercitarla e i profili di
legittimazione ................................................................................... 333
5. Le discipline di settore ...................................................................... 335
Art. 12 – Abrogazioni e disposizioni finali ........................................... 339
Il commento (di I. Rizzo)
1. Finalità e rilevanza ............................................................................ 340
INDICE GENERALE
XIX
2. La disciplina. Linee generali ............................................................. 340
2.1. Il comma 1. La lettera a) ............................................................ 341
2.2. [Segue] Le lettere b) e c) ........................................................... 345
2.3. I commi successivi .................................................................... 351
APPENDICE DOCUMENTALE
A – I testi normativi
1) Art. 23-bis del D.L. 25.6.2008, n. 112, conv. dalla Legge
6.8.2008, n. 133
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria) nel testo originario ..................359
2) Art. 15 del D.L. 25.9.2009 n. 135, conv. dalla Legge 20.11.2009, n. 166
(Disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi comunitari
e per l’esecuzione di sentenze della Corte di giustizia delle
Comunità europee. Pubblicato nella Gazz. Uff. 25 settembre
2009, n. 223) ..................................................................................... 362
3) Art. 23-bis del D.L. 25.6.2008, n. 112, conv. dalla L. 133/2008,
nel testo modificato dall’art. 15 del D.L. 135/2009, conv. dalla
Legge 20.11.2009, n. 166 ................................................................366
4) D.P.R. 7.9.2010, n. 168
(Regolamento in materia di servizi pubblici locali di rilevanza
economica, a norma dell’articolo 23-bis, comma 10, del decretolegge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133. Pubblicato nella Gazz. Uff.
12 ottobre 2010, n. 239) .................................................................... 371
B – I lavori preparatori
• Lavori parlamentari concernenti il d.d.l. di conversione del D.L.
135/2009
5) Ordine del giorno Cota ..................................................................... 379
6) Ordine del giorno Zeller-Brugger ..................................................... 381
• Lavori concernenti l’emanazione del D.P.R. 168/2010
7) Parere della Conferenza Unificata del 29.4.2010 e relativi allegati .....383
XX
La riforma dei servizi pubblici locali alla luce del D.P.R. 7 settembre 2010, n. 168
8) Parere del Consiglio di Stato n. 2415 del 24.5.2010 .......................... 387
9) Parere della I Commissione della Camera dei Deputati in data
14.7.2010.................. ............................................................................. 400
10) Parere della I Commissione del Senato della Repubblica in data
20.7.2010.................... ........................................................................... 406
C – La giurisprudenza costituzionale
11) La sentenza della Corte costituzionale n. 272/2004 (estratto)......... 408
12) La sentenza della Corte costituzionale n. 325/2010 (estratto) ......... 413
D – La modulistica
13) Schema tipo di formulario ai sensi dell’art. 11, comma 2, D.P.R.
168/2010................................................................................................. 427
14) Formulario per la richiesta di parere all’AGCM ai sensi
dell’art. 23-bis del D.L. 112/2008 ...................................................... 430