RELAZIONE SUI RISULTATI DELLA GESTIONE

CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO
PER LA CAMPANIA
RELAZIONE
SUI RISULTATI DELLA GESTIONE DELLA SOPRINTENDENZA
ARCHEOLOGICA DI POMPEI PER GLI ESERCIZI
FINANZIARI 2001 E 2002(Art.3 legge 14 gennaio 1994, n.20)
Magistrato relatore:
-
Presidente di Sezione Vittorio Zambrano
Attività di collaborazione istruttoria:
-
Dott. Rosario Marra (attività di coordinamento della Soprintendenza
Regionale per la Campania e intreccio tra programmazione nazionale e
regionale).
-
Dott.ssa Olimpia Ilardi e dott. Rosario Marra (analisi della gestione della
Soprintendenza Archeologica Autonoma di Pompei)
SOMMARIO
I.
NOTA INTRODUTTIVA:
IL QUADRO EVOLUTIVO A LIVELLO NORMATIVO ED ISTITUZIONALE DEI
RAPPORTI
STATO
– REGIONI - EE.LL., CON PARTICOLARE RIFERIMENTO AL SETTORE DEI BENI CULTURALI.
PAG.6
1
II.
L’ATTIVITÀ DI INDIRIZZO E PROGRAMMAZIONE DEL MINISTERO PER I BENI E LE
ATTIVITÀ
CULTURALI.
RAPPORTI
CON
L’ATTIVITÀ
DI
PROGRAMMAZIONE
DELLE
SOPRINTENDENZE REGIONALI.
II.1- CENNI SUL QUADRO PROGRAMMATORIO NAZIONALE
PAG.10
II.2– L’ ATTIVITÀ DI PROGRAMMAZIONE DELLA SOPRINTENDENZA REGIONALE PER LA
CAMPANIA.
PAG.16
II.3 – QUADRO FINANZIARIO COMPLESSIVO E DOTAZIONI
ORGANICHE.
PAG.19
III. LA GESTIONE FINANZIARIA DELLA SOPRINTENDENZA ARCHEOLOGICA DI POMPEI
DATI DI SINTESI RELATIVI AGLI ESERCIZI
PAG.26
2
2001 E 2002. PREMESSA.
III. 1 - L’ASSETTO NORMATIVO ED ORGANIZZATIVO
PAG.27
III.2 – ANALISI DELL’ATTIVITÀ GESTIONALE
III.2 A) LA COPERTURA FINANZIARIA: RAPPORTO TRA BILANCIO E STRUTTURA
PAG.31
ORGANIZZATIVA
III. 2 B) PROGRAMMI ANNUALI DI SPESA E ATTIVITÀ
CONTRATTUALE.
PAG.37
III.3 LA PROGRAMMAZIONE INTEGRATA, I SERVIZI
AGGIUNTIVI, I DIRITTI
LE CONCESSIONI.
III.3 A) – LA PROGRAMMAZIONE INTEGRATA TERRITORIALE
3
PAG.47
D’ IMMAGINE E
III.3 B) I SERVIZI AGGIUNTIVI.
PAG.58
III.3 C) – DIRITTI D’IMMAGINE E CONCESSIONI.
- CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE.
PAG.65
PAG.67
4
I –
Nota introduttiva: Il quadro evolutivo a livello normativo ed
istituzionale
dei
rapporti
Stato-Regioni-EE.LL.
con
particolare
riferimento al settore dei Beni Culturali.
Con l’emanazione della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3 e la
conseguente riforma del titolo V della Costituzione
è stato proseguito ed
accentuato quel processo di “decentramento amministrativo”, avviato con la
legge 15 marzo 1997, n. 59 e dai successivi decreti attuativi, e di progressiva
devoluzione di competenze alle Regioni e agli Enti locali, a fini non solo di
snellimento della macchina statale - appesantita da troppi compiti, nonché dai
vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’ Unione Europea - bensì anche di
potenziamento e di maggiore efficacia dei servizi resi dalle istituzioni ai cittadini,
avvicinando sempre più le prime ai secondi, attraverso la trasposizione sul piano
interno del principio di sussidiarietà, di derivazione comunitaria, finalizzato, per
l’appunto, a favorire l’assolvimento di funzioni e compiti di rilevanza sociale da
parte delle autorità territorialmente più vicine alle famiglie ed alle varie
associazioni rappresentative degli interessi di categoria a livello delle comunità
territoriali minori.
Al
riguardo,
pare
anche
utile
evidenziare
la
differenza
tra
“decentramento amministrativo”, conseguente all’attuazione delle leggi nn.97 e
127 del 1997, e “federalismo amministrativo”, derivante dall’attuazione della
citata riforma costituzionale, differenza risalente essenzialmente alla diversa
configurazione dei rapporti intercorrenti tra lo Stato e le Regioni, da un lato, e
queste due istituzioni e gli enti locali, dall’altro. E’ noto infatti che, mentre nel
precedente assetto costituzionale lo Stato manteneva una sua centralità
nell’ambito dei complessivi rapporti ordinamentali tra le varie istituzioni della
comunità nazionale, con la riforma del titolo V della Costituzione e la
conseguente “equiordinazione” dei rapporti tra le varie componenti della
Repubblica, nonché con la trasposizione a livello costituzionale del principio di
sussidiarietà, si è andato via realizzando un progressivo capovolgimento nell’
assunzione delle responsabilità volte ad assicurare un ordinato ed equilibrato
svolgimento dei rapporti sociali a livello delle comunità territoriali.
Ciò, avrebbe reso opportuno, se non necessario, il rafforzamento di
alcune disposizioni
relativa
già contenute nella citata legge n. 59/1997, come quella
all’individuazione
di
“procedure
e
strumenti
di
raccordo,
anche
permanente, con eventuale modificazione o nuova costituzione di forme di
cooperazione strutturali e funzionali, che consentono la collaborazione e l’azione
5
coordinata tra enti locali, tra regioni e tra i diversi livelli di governo e di
amministrazione…”
(art.3,
co.
1)
e,
ancora,
quella
concernente
la
riorganizzazione e la razionalizzazione degli organi di rappresentanza periferica
dello Stato con funzioni di raccordo, supporto e collaborazione con le regioni e gli
enti locali (art. 12, co. 1, lett. h).
Inoltre, sempre in base al richiamato principio di sussidiarietà, sarebbe
stato utile procedere alla creazione di “stanze di compensazione” politicoistituzionale che, in assenza di una Camera delle Regioni, ovvero di un Senato
federale, avrebbero potuto svolgere un’ azione di mediazione e di raccordo tra lo
Stato, le Regioni e gli EE.LL., per la realizzazione di una effettiva cooperazione
tra le istituzioni medesime: non a caso, nella legge costituzionale n. 3/2001,
all’art. 11, è stata prevista la possibilità di partecipazione alla Commissione
parlamentare per le questioni regionali di rappresentanti delle Regioni, delle
Province Autonome e degli EE.LL.
A conferma di ciò, nell’intesa interistituzionale del 20/06/2002, viene
auspicato “che sia quanto prima attuata l’integrazione della commissione
bicamerale per le questioni regionali… e nel contempo che siano rivalutate e rese
operative le altre sedi di confronto, quali la Conferenza unificata di cui all’art. 8,
co. 1, del decreto legislativo n. 281 del 1997 ed i consigli regionali delle
autonomie, previsti dal nuovo articolo 123 della Costituzione”.
Anche
nel
settore
dei
Beni
Culturali,
a
riprova
della
particolare
complessità del rapporto tra le varie componenti della Repubblica, il nuovo art.
118,
3°
co.,
della
Costituzione
prevede
l’attuazione
di
un’azione
di
“cooperazione strutturale e funzionale” tra le istituzioni centrali e territoriali
minori, anche attraverso “forme di intesa e coordinamento nella materia della
tutela dei beni culturali”.
Non può non osservarsi come anche al mancato decollo della fase
attuativa del nuovo ordinamento delineato dalla riforma costituzionale –
attuazione solo di recente concretamente avviata con l’emanazione della legge 5
giugno 2003, n.131( anche nota come legge La Loggia, dal nome del Ministro
proponente) – sia in parte da attribuirsi il, da più parti, lamentato aumento del
contenzioso costituzionale Stato-Regioni che, secondo un certo orientamento
politico-istituzionale,
si
pensa
di
risolvere
con
radicali
interventi
di
razionalizzazione su alcune materie rientranti nell’ambito della legislazione
concorrente, attribuendone la competenza esclusiva ad una sola delle suddette
Istituzioni.
Di fondamentale importanza sarà, in tale opera di razionalizzazione,
anche la giurisprudenza costituzionale che, attraverso alcune pronunce di
recente emanazione, ha già avviato concretamente un’opera di delimitazione dei
6
rapporti tra competenze statali e regionali alla luce del nuovo titolo V, come, ad
esempio, quella (sentenza n. 282 del 26/06/2002) che ha stabilito che i “principi
fondamentali” su cui basare l’esercizio della legislazione concorrente non sono da
trarre soltanto da leggi statali nuove, atteso che “nella fase della transizione dal
vecchio al nuovo sistema di riparto delle competenze, la legislazione regionale
concorrente dovrà svolgersi nel rispetto dei principi fondamentali comunque
risultanti dalla legislazione già in vigore” .
In tale contesto, la “materia” dei beni culturali non si rivela esente da
dubbi e
incertezze interpretative, pur se appare generalmente accolta la
distinzione tra le due essenziali funzioni della “tutela” e della “valorizzazione” dei
beni culturali, rispettivamente
attribuite alla competenza statale e alla
competenza regionale, quest’ultima comprensiva dell’attività di gestione, in
quanto funzionale alla valorizzazione dei beni medesimi.
Peraltro, la valorizzazione dei beni culturali d’interesse nazionale non
potrà che avere, nei fatti, un carattere misto, anche se prevalentemente statale;
di qui, la necessità di una fattiva collaborazione tra le istituzioni centrali e locali e
l’importanza di strumenti di raccordo e di coordinamento tra le stesse.
La conferma del fatto che talune materie, come quella dei beni culturali,
siano di difficile ripartizione tra le medesime istituzioni si ha anche a livello di
normazione secondaria; ne è la riprova il parere n. 1749/2002, reso dalla
Sezione consultiva per gli atti normativi del Consiglio di Stato nell’adunanza del
26 agosto 2002 nel quale, esprimendosi su uno schema di D.M. recante
disposizioni in materia di costituzione e partecipazione a società da parte del
Ministero per i beni e le attività culturali, viene analizzata l’incidenza della
riforma del titolo V sulla legislazione ordinaria relativamente ai beni culturali, con
particolare riferimento agli articoli 148 e 149 del decreto legislativo n.112 del 31
marzo 1998, che riservano allo Stato la tutela, mentre affidano alla competenza
congiunta di Stato, Regioni ed EE.LL. la gestione e la valorizzazione dei beni
culturali.
Al riguardo, l’organo di consulenza magistratuale “evidenzia la forte
connessione tra le attività di tutela, valorizzazione e gestione” e allo stesso
tempo ricerca la collocazione “prevalente” del concetto di “gestione” per definire
il riparto delle competenze alla luce della riforma costituzionale, rimarcando la
maggiore affinità del concetto di gestione con quello di “valorizzazione” piuttosto
che con quello di “tutela”, rientrante nella esclusiva competenza statale.
II – L’ attività programmatoria del Ministero per i beni e le Attività
culturali, l’intreccio con la programmazione regionale e il ruolo delle
7
Soprintendenze regionali; in particolare, l’attività di programmazione
della Soprintendenza regionale per la Campania.
II.1 – Cenni sul quadro programmatorio nazionale.
Dell’ attività di programmazione del Ministero per i Beni e le Attività Culturali è
fatta menzione sia in disposizioni di carattere generale, comune a molte
Amministrazioni Pubbliche, sia in norme specifiche di settore.
Nel nuovo assetto ordinamentale, viene ad assumere crescente importanza, per
l’intreccio di competenze tra Stato e Regioni, il coordinamento tra l’ attività di
programmazione a livello nazionale e l’azione programmatoria delle Regioni
territorialmente interessate.
Per il livello nazionale, è da ricordare la direttiva annuale del Ministro,
emanata ai sensi degli articoli 4 e 14 del d-lgs 165/2001, a tenore dei quali
rientra nei compiti dell’organo politico la funzione d’indirizzo, con la relativa
definizione di obiettivi, priorità ed assegnazione di risorse ai titolari dei centri di
responsabilità.
Per i due anni oggetto della presente indagine ne sono state emanate tre; infatti,
nel corso del 2001, a seguito del cambio di Governo vi sono state due direttive:
- nella prima, la n. 27 dell’ 8/01/2001, si
fa innanzitutto riferimento
all’attuazione del nuovo modello organizzativo scaturente dal decreto legislativo
n. 368 del 1998 e dal regolamento d’organizzazione di cui al d.P.R. 29/12/2000,
n.
441.
Nella
direttiva,
per
quanto
riguarda
il
livello
periferico
dell’Amministrazione, si richiama il ruolo del Soprintendente regionale che viene
definito come “figura essenziale per il coordinamento delle Soprintendenze, per
la valutazione dei principali interventi di tutela e conservazione, nonché per la
collaborazione con gli enti locali”;
- la seconda, del 31/07/2001, è successiva al D.M. 11/05/2001 contenente la
nuova struttura organizzativa del Ministero basata su otto direzioni generali, il
Segretariato Generale e 10 centri di responsabilità amministrativa.
In relazione alla nuova struttura la direttiva in argomento opera un’ integrazione,
per il secondo semestre 2001, degli obiettivi del Ministero iniziando, ovviamente,
a manifestare il diverso orientamento politico-istituzionale del nuovo Governo
che nello stesso periodo presenta un disegno di legge
mirante a riaprire la
delega prevista dalla L. n. 59/’97 (cd. “Bassanini 1”) per rivedere la riforma della
Pubblica Amministrazione centrale abbozzata nel d-lgs 30/07/1999 n. 300.
L’ oggettivo
stato di incertezza conseguente alla riapertura della delega
legislativa ha, ovviamente,
condizionato anche l’ assestamento di moduli e
strategie organizzative appena introdotti dal succitato D.M. del maggio 2001.
8
La nuova delega, disposta con legge 6 luglio 2002 n. 137, ha influito anche sul
Ministero per i Beni e le Attività Culturali1 la cui nuova configurazione
organizzativa iniziava ad emergere proprio negli anni 2001 e 2002 oggetto della
presente indagine.
In questo contesto, la citata direttiva del luglio 2001 ha delineato gli obiettivi
generali e di settore dei
centri di responsabilità amministrativa
2
.
Per le
Soprintendenze regionali, la stessa ha individuato, tra gli altri, i seguenti
compiti:
“assicurare il collegamento funzionale con le competenti direzioni
generali”; fornire “elementi di aggiornamento sull’attività svolta in relazione” a
“ogni iniziativa atta a coordinare le strutture periferiche esistenti sul territorio
regionale”; “svolgere tutte le iniziative per potenziare la collaborazione con le
regioni, gli enti locali e le altre istituzioni presenti nella regione in collegamento
con le direzioni generali di riferimento”.
Per il 2002, con la direttiva emanata in data 5/02/2002, i riferimenti “a
valutazioni
di
tipo
aziendalistico
sull’economicità
dell’azione”
appaiono
sensibilmente più incisivi anche in relazione ai compiti delineati dall’articolo 33
della legge finanziaria 28 dicembre 2001 n. 448 che, com’è noto, consente di
dare in concessione a soggetti diversi da quelli statali la gestione di servizi
finalizzati al miglioramento della fruizione pubblica dei beni culturali.
In quest’ottica, l’atto di indirizzo ministeriale sottolinea l’urgenza dell’analisi
economica e della contabilità analitica “per il computo dei costi di funzionamento
per ciascun centro museale o sito”.
La direttiva si sofferma altresì sulla misurabilità e valutabilità degli investimenti
attraverso gli indicatori d’impatto, prendendo ad esempio la metodologia
suggerita dalla legge 17 maggio 1999, n. 144, riguardante misure in materia di
investimenti, il cui art. 1 reca disposizioni sulla costituzione di unità tecniche di
supporto
alla
programmazione,
alla
valutazione
e
al
monitoraggio
degli
investimenti pubblici.
Ancorché nelle tre direttive in questione siano trattate tutte le politiche di
settore, in questa sede, ci si soffermerà soltanto su quella riguardante i beni
archeologici.
Quanto alla direttiva n. 27/2001 merita di essere segnalata l’implementazione di
interventi di conservazione sui beni culturali ed in particolare su quelli esposti a
1
Il riferimento è alla legislazione delegata emanata nei primi mesi del 2004 sulla base degli artt. 1 e
10 della L. N. 137/2002 tra cui il d.lgs 22/01/2004 n. 42 contenente il codice dei beni culturali e del
paesaggio.
2
In particolare, per quanto di interesse in questa sede, la riorganizzazione del Ministero ha
comportato una riarticolazione dell’Ufficio centrale per i beni archeologici, artistici e storici in tre
direzioni generali di cui una è costituita da quella per i beni archeologici; in realtà, soltanto dal
settembre 2001 è effettivamente iniziata l’attribuzione di personale e di mezzi ai diversi servizi.
9
rischio di perdita parziale o totale, evitando l’avvio di lavori parziale e,
comunque, non definiti per “lotti funzionali”. Quest’ultima metodologia di avvio
dei lavori, sancita anche normativamente nella legge-quadro sui lavori pubblici,
appare di particolare importanza per ridurre i pericoli di furti purtroppo non rari
nel parco archeologico campano; essa ha comportato che, dei lavori, sia pure
solo in parte completati, possono essere, fruiti dal pubblico evitando, per quanto
possibile, il determinarsi di zone parzialmente abbandonate, poco frequentate e
vigilate, più facili a diventare preda di malavita o vandali.
Sempre nel campo dei lavori, di rilievo è la corretta applicazione dell’art. 14 della
legge 11/04/1994 n. 109 e successive modifiche e integrazioni; si tratta di una
disposizione riguardante la programmazione triennale dei lavori pubblici che nel
Ministero in argomento ha trovato applicazione proprio a partire dal 2001 per il
triennio 2002-2004.
La procedura programmatoria della citata norma della “legge Merloni” si è svolta,
nel biennio in esame, con due procedure diverse.
Nel 2001, si sono avuti dapprima il D.M. 16/12/2000 contenente il programma
triennale 2000-03, poi il parere del Consiglio Nazionale per i Beni Culturali e
Ambientali, quindi l’analisi delle osservazioni dei singoli settori (da formulare
entro 60 gg.) e, infine, il D.M. 23/03/’01 contenente il piano di spesa annuale
2001 registrato alla Corte dei conti il 30/05/’01.
Nel 2002, con la nuova organizzazione delineata dal d.P.R. 441/2000, c’è stata
dapprima una circolare, di solito predisposta nel mese di giugno dal Segretariato
Generale del Ministero3, corredata di schemi per la rilevazione delle proposte e di
una scheda tecnica per poi giungere alla definizione e all’ adozione del
programma entro il mese di settembre.
L’adozione del programma anche con la nuova procedura prevede l’acquisizione
del parere del Consiglio Nazionale per i beni culturali e la pubblicazione, per 60
gg., agli albi delle strutture centrali e regionali, oltrechè sul sito internet del
Ministero.
A questo punto, l’iter formale è proseguito con l’istruttoria e la verifica delle
osservazioni
pervenute
con
la
sottoposizione
all’approvazione del Ministro, per concludersi
del
programma
definitivo
con l’invio dei documenti
all’Osservatorio dei LL.PP. ed al CIPE; parallelamente è stato attivato il controllo
3
Si tratta della circolare n. 78 del 24 luglio 2001 con prot. N. 31072 dove, tra l’altro, è
contenuta una precisa calendarizzazione degli adempimenti: entro il 10/8 inoltro da parte degli
uffici periferici alle Soprintendenze Regionali e alle Direzioni Generali delle proposte d’intervento;
entro il 5/09 inoltro dalle Soprintendenze Regionali al Segretariato Generale ed alle Direzioni
Generali competenti per materia, delle proposte relative agli interventi da inserire nei piani di
spesa; entro il 30/09 inoltro da parte delle Direzioni Generali al Segretariato Generale delle
proposte di programma triennale.
10
sul piano di spesa da parte della Corte dei conti, indispensabile per l’erogazione
dei finanziamenti, contenuto nel D.M. 4/4/’02 registrato il 14/05/’02 4.
Come si può notare, i tempi complessivi delle due procedure hanno registrato
lievi differenze, sicché è lecito desumere che l’inserimento delle Soprintendenze
regionali
nell’iter
programmatorio
abbia
indotto
portare
un
maggior
coordinamento tra interventi ministeriali e regionali.
Dagli aspetti procedurali esaminati e sulla base di rilevazioni ministeriali è stato
calcolato che dal soggetto proponente (istituto territoriale) al soggetto decisore
(Segretariato/Ministro) il ciclo programmatorio si protrae dai 10 ai 12 mesi e ciò,
indubbiamente, ha il suo rilievo quando, com’è il caso della presente indagine,
occorre valutare le gestioni di singole Soprintendenze
nella loro capacità di
spesa annuale.
Continuando nella pur sintetica disamina delle direttive ministeriali, nelle
due successive rispettivamente del luglio 2001 e del febbraio 2002, paiono
meritevoli di segnalazione:
•
l’obiettivo di un monitoraggio della gestione amministrativo-contabile
degli uffici periferici
dipendenti, con particolare riguardo alle risorse finanziarie
attribuite ai funzionari delegati sulle contabilità speciali;
•
l’attuazione di un programma di pre-catalogazione e catalogazione del
patrimonio archeologico.
Al fine di completare il quadro programmatorio, occorre menzionare alcune
disposizioni specificamente riguardanti i beni culturali, come quella relativa
all’art. 3 del d.lgs n. 368/’98, contenente l’attribuzione al Ministro della
competenza ad approvare il “programma triennale degli interventi nel settore dei
beni culturali”, che viene aggiornato annualmente, e quella relativa all’art. 7 del
d.l 20 maggio 1993, n. 149, convertito in legge 19 luglio 1993 n. 237 che,
all’interno
di
un
provvedimento
recante
“interventi
urgenti
in
favore
dell’economia”, disciplina il piano annuale per la realizzazione di interventi nel
settore dei beni culturali prevedendo che esso riguarda sia spese ordinarie che
straordinarie da effettuare a cura degli organi centrali e periferici del Ministero.
Nella parte finale della direttiva
richiamata in relazione
per il 2002 la succitata disposizione viene
all’emanazione di successivi provvedimenti indicanti i
programmi, i piani e le azioni che i centri di responsabilità dovranno realizzare
per raggiungere gli obiettivi generali dell’anno.
In questa sintetica panoramica, è poi da ricordare una disposizione
pianificatoria direttamente riguardante il settore di cui alla presente indagine,
4
Per il 2004, in relazione a quanto osservato precedentemente in merito alla nuova riforma
del Ministero, di cui al d.lgs 8/01/2004 n.3, la procedura programmatoria avrà molto
probabilmente ulteriori cambiamenti perché si prevede, tra l’altro, la soppressione del
Segretariato generale e l’istituzione di quattro dipartimenti.
11
contenuta nell’art. 2 della legge 29/12/2000 n. 400. Detta disposizione riguarda
il “piano pluriennale per l’archeologia”, la cui attuazione è inserita negli obiettivi
della direttiva 2002. Nel piano pluriennale, approvato con DM del 23/3/2001,
sono inserite 16 Soprintendenze tra cui le tre della Campania”5. Il coordinamento
con l’attività programmatoria delle Regioni, nel settore in esame, si concretizza
in particolare con lo strumento dell’intesa istituzionale di programma tra il
Governo e la Giunta Regionale, previsto dalla legge 23 dicembre 1996 n. 662, e
da attuarsi attraverso “accordi di programma quadro”.
La Regione Campania ha stipulato nel marzo 2001 un APQ con il Ministero per i
Beni e le Attività Culturali che si affianca a quanto previsto nello specifico settore
d’intervento dal “quadro comunitario di sostegno 2000-2006” relativo all’Asse IIRisorse culturali6 per il quale è prevista una dotazione finanziaria di euro
613.550.796,12 per 13 progetti integrati.
Le risorse finanziarie, ovviamente calcolate in lire nel 2001, che si prevede
complessivamente di impegnare sono di oltre 14 mila miliardi di fondi pubblici e
di circa 4 mila miliardi di risorse private.
Nell’accordo, collegato al POR Campania, sono previsti in uno specifico allegato
contenente le “linee programmatiche”, più progetti anche per i beni archeologici,
tra cui quelli relativi all’area archeologica pompeiana e vesuviana e a quella di
Paestum-Velia.
II.2 –
L’attività di programmazione della Soprintendenza regionale per la
Campania.
Nel delineato iter programmatorio, il Soprintendente regionale, ai sensi dell’art.
7 del d.lgs 368/’98, provvede alla programmazione delle spese ordinarie e
straordinarie ai fini della formulazione di proposte per il programma triennale
nazionale, in quanto componente della commissione regionale per i beni e le
attività culturali istituita dall’art. 154 del d.lgs 31 marzo 1998, n. 112, cui
partecipano anche rappresentanti del Ministro per l’Università e la Ricerca
scientifica, della Regione, dei Comuni e delle Province, della Conferenza
Episcopale regionale e del CNEL per le forze imprenditoriali locali.
5
Gli interventi previsti relativamente alle Soprintendenze campane riguardano l’Anfiteatro di
Santa Maria Capua Vetere per la Soprintendenza di Napoli-Caserta, le Terme per quella di
Pompei, il parco archeologico di Velia e la cinta muraria di Paestum per la Soprintendenza di
Salerno, Avellino, Benevento.
6
Com’è noto, il QCS prevede sei assi prioritari di intervento: risorse naturali, risorse culturali,
risorse umane, sviluppo locale, città, reti e nodi di servizio.
12
Tuttavia, nella specifica realtà campana, questa ulteriore funzione non può
essere ancora svolta poiché, a differenza che in altre Regioni, la citata
Commissione, fondamentale per il suo ruolo di “coprogrammazione” tra Stato,
Regioni, EE.LL. e privati non è, allo stato, operante sebbene in data 28/06/2002
- a distanza, quindi, di oltre quattro anni dalla norma istitutiva - sia stato
emanato il D.M. di designazione di 11 dei 13 componenti e, successivamente,
con D.M. del 31/10/2002, si sia provveduto a nominare anche i due membri la
cui designazione è di competenza CNEL; è, invece, mancante il Presidente, da
nominare tra i componenti della Commissione da parte del Presidente della
Giunta regionale d’intesa con il Ministro per i Beni e le Attività Culturali.
La prima funzione (relativa alla programmazione delle spese ordinarie e
straordinarie) invece, è stata svolta dal 9 marzo 2001, data del D.M. di
conferimento dell’incarico al Soprintendente regionale per i beni e le attività
culturali per la regione Campania.
L’attività di coordinamento è stata attuata con l’invio agli organi centrali di una
relazione programmatica riguardante il triennio 2002/2004 (al prot. di questa
Corte con il n. 3931 del 28/12/2002) da cui si evincono dati e considerazioni che
sono stati di riferimento all’impostazione del controllo sulla gestione delle tre
Soprintendenze archeologiche di cui si dirà in prosieguo.
In particolare, nel 2001 la Campania ha avuto un’assegnazione corrispondente al
9,91% dei fondi nazionali del settore, collocandosi, così, al terzo posto dopo il
Lazio (24,32%) e la Toscana (12,72%).
Se si fa un raffronto con gli introiti realizzati nel medesimo anno si nota che la
graduatoria delle tre Regioni resta invariata: il Lazio ha ottenuto le maggiori
entrate con 48,8 miliardi di vecchie lire seguito dalla Toscana con 42,2 miliardi e
al terzo posto dalla Campania con 42,1 miliardi sempre di vecchie lire.
Nel rapporto tra visitatori paganti e non paganti, nel raffronto tra le tre regioni
più significative per la concentrazione di beni culturali, la Campania è al secondo
posto con il 55,4% dei pagamenti contro il 74,1 della Toscana e il 51,7 del Lazio.
Rispetto ai cinque settori in cui sono state suddivise a livello regionale le
assegnazioni, l’archeologia (soltanto per i fondi ordinari senza quelli derivanti dal
gioco del lotto7) nel 2001, con 6.671 miliardi, (€ 3.445.283.974) è al secondo
posto, equivalente al 18,64%; nel 2002, con 6.826 miliardi di lire (€
3.525.334.793)
risulta
sempre
al
secondo
posto,
dopo
il
settore
beni
architettonici e paesaggistici.
7
Con l’art. 3, co. 83, della legge 23/12/1996 n. 662, contenente “misure per la razionalizzazione
della finanza pubblica” si è stabilito che una quota degli utili derivanti dal gioco del Lotto venisse
destinata al recupero e alla conservazione di beni architettonici, archeologici, artistici, storici,
archivistici e librari; successivamente con l’art. 5, co. 9 della L. 23 febbraio 2001 n. 29 parte dei
fondi del lotto sono stati destinati anche ad interventi di restauro paesaggistico.
13
A livello nazionale il Centro di responsabilità costituito dalla Direzione generale
per i beni archeologici nel 2001 risulta, invece, al primo posto col 31% degli
stanziamenti definitivi di competenza, mentre per il 2002 è al secondo posto con
il 13,5% degli stanziamenti8.
Per le singole Soprintendenze archeologiche, nel biennio d’interesse della
presente indagine, la situazione risulta essere la seguente:
a)
stati
nel 2001:
per la Soprintendenza operante nelle province di Napoli e Caserta sono
assegnati 6,367 miliardi (€ 3.288.281.077) inclusi i fondi del lotto. – Nel
2002, di fronte ad una richiesta di 6,601 miliardi, (€ 3.409.131,991) ritenuta non
compatibile
dal
Soprintendente
regionale
con
le
linee
previsionali
dell’Amministrazione centrale, è stata riformulata una proposta di 3,372 miliardi
(€ 1.741.492.664);
b)
per la
Soprintendenza
competente per le
province di
Avellino,
Benevento e Salerno, sono stati assegnati 6,550 miliardi (€3.382.792.689)
inclusi i fondi del lotto. – Per il 2002, anche in questo caso, il Soprintendente
regionale ha decurtato la proposta passata da 5,5 a 2,61 miliardi;
c)
per la Soprintendenza archeologica autonoma di Pompei sono stati
assegnati 0,759 miliardi (€ 391,990.786,4) di fondi ordinari più i proventi
derivanti dalla vendita dei biglietti, per il 2002 è stato proposto un finanziamento
di pari importo.
Dall’analisi della succitata relazione programmatica, si evince che il ruolo di
coordinamento del Soprintendente regionale si è svolto sia attraverso la verifica
della compatibilità delle proposte dei singoli Uffici con le linee previsionali
nazionali, sia attraverso la
valutazione delle risorse finanziarie che possono
affluire da altri canali, come quello del già richiamato accordo di programma
quadro stipulato con la Regione Campania.
A motivare i tagli alle Soprintendenze archeologiche di Napoli-Caserta
e
Avellino, Benevento, Salerno c’è il fatto che il P.O.R. Campania prevede
interventi su alcuni siti ricadenti nel territorio delle due soprintendenze, in
particolare per quanto attiene all’accordo di programma quadro, nel quale si
prevede per il
2002 un’assegnazione di 335 milioni di lire (pari
a €
173.013,0612) per il complesso archeologico di Paestum e di 200 milioni (€
103.291,3798) per quello di Velia.
Sempre per il 2002, proseguendo nel raffronto con le altre
regioni nel
settore dei Beni Culturali della Nazione, la Campania sale al secondo posto come
numero di visitatori e introiti netti dopo il Lazio, ma prima della Toscana: i musei
8
I dati sono ripresi dalle relazioni al Parlamento delle Sezioni Riunite della Corte dei conti per gli
esercizi finanziari 2001-2002.
14
e i siti campani registrano infatti 5.814.801 visitatori (tra paganti e non) contro i
9.408.818 del Lazio e i 5.680.013 della Toscana, gli introiti, invece, sono stati di
€ 21.063.253 contro i 25.492.719 del Lazio e i 17.674.389 della Toscana9.
II.3 – Quadro finanziario complessivo e dotazioni organiche.
Prima di passare all’analisi delle singole gestioni ci sembra utile completare il
quadro complessivo del settore archeologico campano soffermandosi ancora su
taluni dati di sintesi relativi alle tre Soprintendenze e in particolare sul quadro
finanziario complessivo degli interventi negli anni 2001-2002 nonchè sugli
aspetti organizzativi riguardanti le dotazioni organiche del personale.
Per Pompei, nel 200110 sulla base degli stanziamenti iscritti nel cap. 20118
(restauri
previsione
e manutenzione straordinarie strutture antiche)
e
dei
provvedimenti
di
impegno
del
deliberati
bilancio di
dal
Consiglio
d’Amministrazione della Soprintendenza risultavano in itinere 26 progetti (di cui
sei
con
fondi
provenienti
dall’esercizio
finanziario
2000)
per
una
cifra
complessiva di 15.479.278.574 di vecchie lire.
Gli interventi più numerosi sono concentrati nei siti di Ercolano (9) e Pompei
(15), gli stanziamenti maggiori sono previsti per lo scavo di Villa Rustica loc.
Cangiani (1.300.000.000 di lire pari a € 671.393,9688) e per il consolidamento e
restauro della Casa dei quattro stili (1.000.000.000 pari a € 516.456,8991).
Nel 2002, dal bilancio di previsione e dal piano annuale degli interventi e delle
spese ordinarie e straordinarie emerge una previsione di spesa rispettivamente
di € 8.586.911,43 per il cap. 20118 delle spese in conto capitale e una di €
37.047..894,93 dal predetto piano annuale dove gli importi maggiori si
concentrano sui siti di Pompei ed Ercolano che raggiungono, rispettivamente, un
importo di € 17.211.492, 93 e di € 5.062.830,51.
Quanto alla Soprintendenza di Napoli-Caserta dal piano annuale di spesa per il
2001
si
evince
un’assegnazione
di
3.136.000.000
di
vecchie
lire
(€
1.619.608,84) articolata su 16 progetti, 9 ricadenti nel territorio della provincia
di Napoli e i restanti in quelli della provincia di Caserta. – Gli stanziamenti
maggiori sono previsti per scavi di emergenza contro l’attività clandestina e per
la tutela del territorio in occasione dell’attività edilizia nell’area della provincia di
Napoli per un importo di 600.000.000 di vecchie lire (€ 309.874,14); altri
9
I dati per il 2002, come già quelli per il 2001, sono ripresi dalla Relazione al Parlamento della
Corte dei conti sul rendiconto generale dello Stato per il 2001 – Vol II, capitolo sul Ministero per i
Beni e le attività culturali
10
I dati per la Soprintendenza Archeologica Autonoma di Pompei sono stati tratti dal bilancio di
previsione 2001 e dalla relazione sulla verifica amministrativo-contabile dell’IGF del 16/06/2001; per
le altre due Soprintendenze dalla già citata relazione programmatica per il triennio 2002-’04 del
Soprintendente Regionale e dalle risposte alle note istruttorie inviate alle singole Soprintendenze.
15
interventi significativi sono previsti nel campo dell’applicazione della normativa di
sicurezza.
Sempre
per
la
Soprintendenza
di
Napoli-Caserta
nel
2002
la
richiesta
assegnazione di 3.372 miliardi viene articolata in 20 progetti (dagli originari 27)
equamente ripartiti tra aree archeologiche e Uffici delle due province di
competenza (10 progetti ricadenti nella provincia di Napoli e 10 in quella di
Caserta); gli stanziamenti maggiori sono previsti per le aree archeologiche di
Villa Jovis e Damecuta (500 milioni equivalenti ad € 258.228) per scavi di
emergenza, di tutela, salvaguardia e restauro in siti ricadenti nella provincia di
Napoli (500 milioni) e in quelli di Caserta (550 milioni equivalenti ad €
284.051,29).
Molti progetti riguardano la manutenzione ordinaria e straordinaria degli impianti
di sicurezza che, complessivamente, finiscono con l’assorbire buona parte dei
fondi.
Infine per la Soprintendenza di Avellino, Benevento e Salerno sempre nel 2001
sul capitolo di maggior dotazione, anche in questo caso il 7753, dal piano di
spesa annuale si evince un’assegnazione di 1.810.000.000 di vecchie lire (pari
ad euro 934.786,99) articolati in sette progetti per la maggior parte ricadenti nel
territorio della provincia di Salerno e suddivisi tra lavori di scavo (5 progetti) e di
sicurezza e manutenzione degli impianti; quest’ultima tipologia di lavori, anche
in questo caso, assorbe la maggior parte dei fondi (1.350.000.000 su
1.810.000.000 di vecchie lire).
Per la medesima Soprintendenza nel 2002 i 2.695 miliardi di richiesta
assegnazione sono suddivisi in 11 progetti (dagli originari 19) riguardanti, per la
maggior parte, impianti o aree archeologiche ricadenti nel territorio della
provincia di Salerno (9 su 11); anche in questo caso, l’impiego maggiore di fondi
è
previsto
per
l’applicazione
della
normativa
in
materia
di
sicurezza
(manutenzione impianti elettrici, antincendio, antifurto) mentre pochi sono i
lavori di scavo concentrati soprattutto nel 2003-’04.
In materia di dotazioni organiche, salvo gli ulteriori dettagli che saranno forniti
nell’ambito degli specifici esami delle singole gestioni, va evidenziato che nel
settore archeologico è concentrato il 49% circa di tutta la dotazione organica
regionale che, secondo il DPCM 8/01/1197 è di 4.258 unità (come da tabella 1
sottoriportata).
La Soprintendenza archeologica che, ai sensi del citato DPCM, ha la maggiore
dotazione è quella di Napoli-Caserta con 950 unità, seguita da quella di Pompei
con 771 unità e da quella di AV-BN-SA con 49
16
TABELLA 1
RAFFRONTO TRA LA DOTAZIONE ORGANICA REGIONALE DEGLI
ALTRI SETTORI DEL MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA' CULTURALI
E QUELLI DELLE TRE SOPRINTENDENZE ARCHEOLOGICHE CAMPANE
(D.P.C.M. 8/01/'97)
Dotazione organica complessiva
livello regionale
4.258 unità
Dotaz. altri
Dotaz. tre
settori
Soprint.
2.310
2.218
Area C
Area B
Area A
64
586
76
POMPEI
17
SA-AV-BN
Area C
Area B
Area A
78
335
44
TABELLA 3
RAFFRONTO TRA LA DOTAZIONE ORGANICA FORMALMENTE
PREVISTA E LA DOTAZIONE DI FATTO (AL 31/12/2001)
DELLE SOPRINTENDENZE ARCHEOLOGICHE
Soprintendenza
Dotaz. org.
formalmente
prevista
Dotaz. di fatto
Pompei
NA-CE
AV-BN-SA
771
950
497
726
825
457
Totale
2.218
2.008
Differenza
Differenza %
45
125
40
-
6
13
8
-
- 210
al 31/12/2001 invece delle 2.218 unità previste ne sono in servizio
-9
2.008
(tabella 3). Il raffronto tra dotazione formalmente prevista e dotazione di fatto
appare, comunque insoddisfacente in quanto effettuato sulla base
di un
provvedimento di oltre sei anni orsono, quando cioè la struttura organizzativa e
le funzioni del Ministero erano alquanto diverse da quelle attuali.
Soltanto di recente, in applicazione di quanto previsto dall’art. 34 commi 1, 2, 3
della legge 27 dicembre 2002 n. 289 (legge finanziaria 2003), si sta procedendo
ad una rideterminazione delle dotazioni organiche in modo da poter dare un
assetto organizzativo più stabile e meglio delineato ai nuovi Uffici nati dopo i
provvedimenti attuativi della già citata legge n. 59/’97.
Al 31/12/2002, la dotazione di fatto delle tre Soprintendenze era la seguente:
la Soprintendenza di Avellino, Benevento, Salerno ha registrato un leggero
incremento (da 457 a 465 unità), quella di Napoli-Caserta sostanzialmente
stazionaria, quella di Pompei un lieve calo essendo passata da una dotazione
complessiva di 717 unità a 701.
Da notare che a fine 2002, in seguito all’ accordo Amministrazione-OO.SS. del
24/10/2002, sono stati avviati i percorsi di riqualificazione del personale con
posti riservati agli Uffici delle varie Regioni; di particolare rilievo i bandi per le
18
qualifiche tecniche (archeologo direttore; archeologo direttore coordinatore;
paleontologo direttore, restauratore conservatore direttore, ecc.) che, dall’esame
svolto, rispetto alle singole gestioni hanno evidenziato una certa carenza.
In particolare, per la Campania, sono stati messi a concorso, tra gli altri, 13 posti
di restauratore conservatore direttore (pos. ec. C2), 2 posti di restauratore
conservatore direttore coordinatore (pos. ec. C3), 1 posto di archeologo direttore
(pos. ec. C2), 11 posti di archeologo direttore coordinatore (pos. ec. C3), 1
posto di paleontologo direttore coordinatore (pos. ec. C3)
III – La gestione finanziaria della Soprintendenza Archeologica di
Pompei: dati finanziari di sintesi per gli esercizi 2001 e 2002.
Premessa.
La Soprintendenza Archeologica di Pompei è nata per distacco da quella di
Napoli-Caserta sotto la spinta dei provvedimenti amministrativi e legislativi legati
al sisma del novembre ’80 che colpì le Regioni della Campania e della Basilicata.
E’ costituita da un territorio che raggruppa 24 Comuni ad alta densità di
popolazione11 tutti ricadenti nel territorio della Provincia di Napoli e appartenenti
a quella che viene definita l’ “area vesuviana”. – Si tratta di una zona a forte
vocazione turistica non soltanto per i siti archeologici inseriti tra i beni del
patrimonio mondiale dell’UNESCO, ma anche per il turismo religioso indotto dalla
presenza di Santuari ad alto richiamo turistico-spirituale come quello dedicato
alla Madonna di Pompei, nonché per l’esistenza di beni territoriali naturali come
quelli del Parco Nazionale del Vesuvio o
di beni architettonici come le Ville
Vesuviane.
E’ da rilevare altresì che negli anni ’80, la zona in questione, come tutta la
fascia costiera campana, è stata oggetto di un processo di deindustrializzazione
che ha contribuito a rafforzare l’interesse degli operatori economici nazionali e
internazionali per gli aspetti turistico-culturali.
11
Dai dati del censimento 2001 la popolazione dei 24 Comuni è di 643.579 abitanti, maggiore,
quindi, di quella dei 119 Comuni dell’intera provincia di Avellino (ab. 429.178) o di quella dei 78
Comuni dell’intera provincia di Benevento (ab. 287.042).
19
La maggior
parte dei Comuni ricadenti nell’ambito di competenza della
Soprintendenza (14 su 24) fa parte della cosiddetta “zona rossa”, notoriamente a
rischio vulcanico per la sua vicinanza al Vesuvio e per l’alta densità demografica,
che renderebbe problematica un’eventuale evacuazione della popolazione.
III.1 - L’ assetto normativo ed organizzativo.
L’ importanza della zona archeologica di Pompei ha fatto sì che fosse
oggetto sin dagli anni ’70 di finanziamenti straordinari;
anche eventi calamitosi, come il succitato sisma del novembre ’80, hanno
contribuito sia all’afflusso di fondi straordinari12 che ad innovazioni sul piano
organizzativo e procedurale che soltanto molti anni più tardi hanno avuto una
ricaduta generalizzata anche sul piano nazionale nell’ambito delle strutture del
Ministero per i Beni e le Attività Culturali13.
Un’ ulteriore testimonianza del rilievo del complesso archeologico in
parola è rappresentata dalla circostanza che quella di Pompei è una delle poche
Soprintendenze archeologiche con una dimensione sub-provinciale. L’ attuale
assetto della Soprintendenza è stato delineato dall’art. 9 della L. 8/10/1997 n.
352 recante “disposizioni sui beni culturali”, a seguito della quale la stessa è
stata dotata di autonomia scientifica, organizzativa e finanziaria, con esclusione
delle spese del personale. Con la stessa norma sono stati istituiti un Consiglio d’
Amministrazione (presieduto dal Soprintendente)
un Collegio dei revisori,
12
Per i finanziamenti straordinari, si fa riferimento alla legge 12/04/1976 n. 216 concernente
“provvedimenti per il complesso archeologico di Pompei” che assegnava all’allora Soprintendenza alle
Antichità di Napoli-Caserta uno stanziamento di 3 miliardi di vecchie lire per il quinquennio 1976-’80;
successivamente, con legge 29/07/1981 n. 404 s’è avuto un rifinanziamento di altri dieci miliardi di
vecchie lire. – Con l’art. 53, co. 1, della legge 14 maggio 1981 n. 219 di conversione, con
modificazioni, del decreto-legge 19 marzo 1981 n. 75 si fa riferimento ad un piano straordinario “nel
quale sono individuati gli interventi da attuare prioritariamente per assicurare la riapertura e il
funzionamento di fondamentali istituti bibliotecari, mussali, archivistici, monumentali, archeologici”
delle Regioni Campania e Basilicata colpite dal sisma del novembre ’80. – Per il 2001 è previsto un
intervento finanziato con fondi provenienti dalla legge n. 219 per l’ antiquarium di Pompei per un
importo di 3.289.536.819 di vecchie lire.
13
Sul piano delle innovazioni organizzative e procedurali, si fa riferimento all’autonomia gestionale
ripresa molti anni più tardi per i “poli museali” , al nuovo regolamento contabile di cui al d.P.R.
29/05/’03 n. 240 e all’istituzione del “Soprintendente di collegamento” avvenuto con D.M. del
27/01/’86 che ha coordinato, all’interno degli interventi previsti dal sisma del novembre ’80, le
attività delle Soprintendenze della Campania (compresa, ovviamente, quella di Pompei) e della
Basilicata, anticipando, per vari aspetti, quelle che, successivamente, sarebbero state le funzioni
delle Soprintendenze regionali.
20
composto da due funzionari del Ministero per i Beni Culturali e da un funzionario
del Ministero del Tesoro con funzioni di presidente e il Comitato, previsto dal
comma 5 del citato art. 9 della L. 352/’97, composto dal Soprintendente,
dal
responsabile amministrativo, da un rappresentante della Provincia, da uno della
Regione Campania e dai
Sindaci
competenza della S.A.P.. Nel
dei
Comuni
ricadenti nel
territorio di
Consiglio di Amministrazione risulta presente
anche il direttore amministrativo, le cui funzioni sono delineate dai commi 6 e 7
del citato art. 9 L. 352/’97 e da alcune disposizioni contenute nel D.M.
27/02/1998 n. 66 recante norme per il funzionamento amministrativo e contabile
e per la disciplina del servizio di cassa della Soprintendenza archeologica di
Pompei. In particolare, per quanto qui di interesse, è da ricordare che all’art. 1,
co. 12, del cit. DM
è previsto che il direttore amministrativo adotta i
provvedimenti di attuazione del programma annuale di spesa e del bilancio di
previsione, compresi gli atti di impegno, cura l’amministrazione del personale ed
assume la veste di funzionario delegato.
Dalla legge istitutiva ad oggi sono stati nominati due direttori amministrativi:
- il primo con D.M. 14/01/1998 ha svolto le proprie funzioni dall’ 1/03/1998 al
31/12/2001;
-
il secondo, con D.M. 21/01/2002 è attualmente in carica.
Il trattamento economico a lui attribuito risultava pari, inizialmente, a 110
milioni annui lordi di vecchie lire; successivamente, ad euro 66.917,32 (di cui
46.259,04 euro per la voce di stipendio e 20.658,28 per la retribuzione di
posizione) retribuzione, in linea, peraltro, con i nuovi livelli retributivi della
dirigenza statale.
In entrambi i casi, sono stati stipulati contratti di diritto privato e nel primo si
prevede, tra l’altro, una relazione semestrale al Ministro sull’attività svolta.
Quanto all’organo di revisione il relativo provvedimento costitutivo è il DM n. 125
del 15 gennaio 1998 e i compensi stabiliti previsti erano
di 7.200.000
annui
lordi di vecchie lire per il Presidente (euro 3.718,49) e di lire 6.000.000 annui
21
lordi (euro 3.098,74) per i due componenti; è previsto inoltre stato un gettone
di presenza per ogni giornata di seduta di £. 80.000 lorde (euro 41,32).
Il Comitato, di cui al cit. co. 5 dell’art. 9 L. 352/’97, ha “il compito di esprimere
pareri e di formulare proposte sui progetti e sulle iniziative volte a valorizzare le
aree archeologiche”, nonchè “funzioni propositive, di coordinamento e di scambio
di informazioni e di conoscenze”.
Dal materiale documentale trasmesso dalla Soprintendenza, si evince che
l’insediamento di tale struttura è avvenuto
quando è stato
con la seduta del
12/02/1999,
anche approvato uno specifico regolamento di funzionamento
che ricalca, in buona sostanza, la composizione e i compiti già normativamente
previsti e affida la Presidenza del Comitato al Soprintendente, stabilendo anche
una periodicità delle riunioni da svolgere, di norma, almeno due volte all’anno.
L’ attività di fatto svolta ha, tuttavia, registrato una riunione all’anno fino al 2001
e nessuna riunione per il 2002.
Il Comitato in questione dovrebbe rappresentare uno di quegli organismi di
raccordo tra Stato, Regioni ed EE.LL. cui si è fatto riferimento in precedenza.
Peraltro, rispetto alla normativa intervenuta successivamente, rischia di risentire
negativamente della sovrapposizione funzionale che potrebbe verificarsi nel
momento in cui verrà attivata, la Commissione di cui al citato art. 154 del d.lgs
112/’98; esso sembra comunque già risentire della oggettiva sovrapposizione
costituita dal tavolo di concertazione previsto dal Progetto Integrato Territoriale
di Pompei, su cui si tornerà in seguito.
L’ assetto organizzativo è completato da un’articolazione in cinque siti (Pompei,
Ercolano, Stabia, Oplontis e Museo di Boscoreale) e unità organizzative o “zone
periferiche” (Striano, Terzigno, Poggiomarino, Ottaviano).
Delle 717 unità di personale in servizio al 31/12/2001, il sito di maggior
consistenza quanto a dotazione è quello di Pompei con 265 unità; quello con
dotazione minore è il sito di Boscoreale con 45 unità.
22
Al 31/12/2002, s’è avuto un lieve calo della dotazione di fatto, diminuita di 16
unità, essendo passata da 717 unità a 701 (un dirigente, 61 di area C, 560 di
area B e 79 di area A).
__________________
III.2 - Analisi dell’attività gestionale.
III2a) La copertura finanziaria. Rapporto tra bilancio e struttura
organizzativa.
Per un’analisi della gestione nei suoi aspetti organizzativi e finanziari
appare
utile
ritornare
sinteticamente
sul
D.M.
66/’98
nel
quale
sono
regolamentati termini e procedure dell’attività finanziaria della Soprintendenza,
con la relativa suddivisione interna delle competenze. Dallo stesso D.M. si evince
che
i
due
documenti-cardine
della
programmazione
finanziaria
sono
il
“programma annuale degli interventi e delle spese ordinarie e straordinarie” da
approvarsi da parte del Consiglio d’Amministrazione entro il mese di settembre
dell’anno che precede quello di riferimento e il bilancio di previsione da
approvarsi sempre da parte del CdA entro il successivo mese di ottobre.
L’ art. 3, co. 3, del citato decreto prevede che per le entrate e le spese il
Consiglio di Amministrazione determini la denominazione e la numerazione dei
capitoli
in
relazione
alle
esigenze
funzionali
ed
organizzative
della
Soprintendenza.
Tale disposizione, di particolare rilievo al fine di individuare un chiaro rapporto
tra la struttura del bilancio e quella organizzativa, dall’insieme dei documenti di
bilancio esaminati relativamente al biennio 2001-’02 non sembra essere stata del
tutto rispettata, non risultando evidenti i nessi tra programmazione annuale degli
interventi e delle spese e bilancio di previsione; così come nemmeno dai
consuntivi sembra emergere una cornice unitaria dei provvedimenti d’attuazione
del programma annuale.
23
Peraltro, proprio su detto punto si registra una delle poche diversità tra il
regolamento sul funzionamento amministrativo contabile della SAP e il recente
d.P.R. n. 240/2003 (pubblicato sulla G.U. n. 200 del 29/8/2003) riguardante la
disciplina ammnistrativo contabile delle Soprintendenze dotate di autonomia
gestionale.
In quest’ ultimo provvedimento
è stata, infatti, introdotta una distinzione
(vedasi l’art. 1, co. 3) tra il “preventivo finanziario decisionale” e il “preventivo
finanziario gestionale”
proprio al fine di instaurare un rapporto più stretto tra
programmazione degli interventi, copertura finanziaria degli stessi e struttura
organizzativa d’attuazione14.
Altro elemento da non sottovalutare e strettamente collegato alla mancanza di
una chiara individuazione dei suddetti nessi è che nel caso della S.A.P. non
risulta essere stato ancora attivato un servizio di controllo di gestione, sebbene
si sia proceduto nel passato anche all’indizione di una specifica gara15.
Il citato D.M. del ’98 fa riferimento alla struttura di bilancio degli enti pubblici
istituzionali di cui alla legge 20 marzo 1975 n. 70 contenuta nel d.P.R. 18
dicembre 1979 n. 696 e non può tenere conto delle norme di semplificazione dei
procedimenti di approvazione e di rilascio di pareri da parte dei Ministeri vigilanti in ordine alle
delibere adottate dagli organi collegiali degli enti pubblici non economici in quanto si tratta di
disposizioni successive contenute nel d.P.R. 9/11/’98 n. 439.
Nel tentativo di ricostruire un rapporto tra l’attività programmata e quella realizzata si procederà ora
ad un raffronto tra alcuni dati complessivi di bilancio, i programmi annuali delle spese e l’attività
contrattuale espletata nei due esercizi interessati da questa indagine.
Quanto osservato in precedenza sugli attuali tempi delle procedure di programmazione contribuisce,
all’ effetto di sostanziale svuotamento del principio dell’annualità del bilancio; infatti, i pagamenti in
conto residui sia per il 2001 che per il 2002 superano di gran lunga quelli in conto competenza:
14
Passando dal piano finanziario a quello economico il rapporto tra bilancio e organizzazione è
completato nel nuovo regolamento amministrativo contabile con un riferimento ad un’eventuale
organizzazione dei servizi della Soprintendenza per centri di costo (vedasi art. 2 d.P.R. n. 240/2003;
nel caso della SAP dai documenti di bilancio non emerge neppure una chiara articolazione per centri
di responsabilità amministrativa o per centri di spesa di primo e secondo livello cercando, quindi,
almeno un parziale “uso analitico” della contabilità finanziaria.
15
In merito all’eventuale attivazione del servizio di controllo di gestione questa Sezione Regionale ha
formulato specifiche richieste istruttorie e da esse risulta sia che il contratto stipulato con la società
vincitrice della specifica gara è stato interrotto, sia che non vi sono stati rapporti con l’unità di
controllo di gestione attivata presso la Direzione generale per i beni archeologici;
da notare che dall’elenco dei contratti stipulati nel corso del 2002 ne risultano, all’interno dei vari
contratti di consulenza affidati, due riguardanti rispettivamente “l’ottimizzazione dell’utilizzo dei
programmi informatici connessi alle attività del Servizio Ragioneria e Bilancio” (importo di €
18.600,00 IVA esclusa) e “l’individuazione dei flussi procedurali finalizzati all’ottimizzazione e
all’accelerazione dei tempi delle attività istruttorie ed attuative delle deliberazioni assunte dal
Consiglio d’Amministrazione con riguardo all’obiettivo di informatizzazione e posa in rete del
collegamento tra i settori interessati” (l’importo del contratto anche in questo caso è di € 18.600,00
IVA esclusa).
24
TAB. N. 4
RAPPORTO TRA ENTRATE EFFETTIVE, SPESE PROGRAMMATE, IMPORTI
CONTRATTI STIPULATI E PAGAMENTI COMPLESSIVI IN CONTO CAPITALE
EFFETTUATI NEGLI ESERCIZI FINANZIARI 2001-2002.
Es.
Entrate
Massa impegn. c.
Massa imp.
Progr. ann.
Importo
Pag. compl.
Pag. compl.
fin.
effettive
corrente
c.capitale
spese
contratti
c.corr.
c. cap.
24.762.161,0
2001
9
14.146.093,8 2.591.440,4
19.916.122,71
41.797.615,30
18.892.603,96
40.848.438,89
25.670.076,1
2002
4
3
2
11.829.901,58
3.158.276,58
10.994.442,64
5.064.181,11
37.047.894,9 6.427.599,6
3
7
- nel primo esercizio a € 2.735,576,69 di pagamenti in conto residui corrispondono appena
422.699,89 euro di pagamenti in conto competenza;
- nel secondo a € 3.667.579,12 di pagamenti in conto residui corrisponde l’ effettuazione pagamenti
in conto competenza per € 1.396.601,99.
Dalla tabella n. 4 si può evincere che le risorse finanziarie gestite dalla S.A.P. sono di notevole entità
sia sul versante delle entrate che su quello delle spese.
Nella composizione interna delle entrate quelle proprie sono nettamente maggiori di quelle da
trasferimenti:
nel 2001, le entrate riscosse provenienti da trasferimenti correnti sono state di €3.378.596,42,
mentre le entrate provenienti dalla vendita di biglietti sono state di €16.333.155,21, cui si
aggiungono le entrate riscosse provenienti da trasferimenti in conto capitale pari a €2.335.495,57;
per i residui attivi (a inizio esercizio) quelli provenienti da trasferimenti correnti sono stati di €
1.126.726,98, mentre quelli derivanti da entrate proprie sono stati di € 268.195,47 e quelli da
trasferimenti in conto capitale di € 1,865.963,41.
Il totale complessivo delle entrate riscosse come emerge dalla tabella 4
risulta pari a €
24.762.161,09.
La conferma della rilevanza degli introiti di Pompei si evince anche dal rapporto tra gli incassi
complessivi nell’ intero settore regionale dei Beni Culturali e quelli della Soprintendenza in esame
(vedasi la sottostante tab. n. 5):
TABELLA N. 5
RAFFRONTO FLUSSO VISITATORI E INCASSI TRA L'INTERA REGIONE
E LA SOPR. ARCH. DI POMPEI BIENNIO 2001/2002
25
Campania
S.A.P.
Incassi 2001
21.691.189,76
S.A.P.
Visitatori 2001
15.384.935,98 5.893.972
Incassi 2002
21.063.253
Campania
17.493.794,05
2.569.801
Visitatori 2002
5.814.801
2.553.323
nel 2001, su 21.691.189 di euro di incassi a livello regionale oltre il 70%
provengono dai siti di Pompei (in totale € 15.384.935);
nel 2002, la lieve flessione degli incassi a livello regionale, conseguente ai noti
attentati dell’11 settembre 2001, non ha toccato Pompei, che ha, comunque,
incassato 17.493.794 euro
sui 21.063.253
del livello regionale. (più dell’
16
83%) .
Tornando al versante della spesa emergono due aspetti:
- il primo, riguarda le spese in conto corrente su cui pesa la presenza delle spese
per il personale che, come già accennato, non è gestito direttamente dalla S.A.P.
e ciò non consente una piena valutazione di questo tipo di spesa, oltre ad
influire, come vedremo nelle conclusioni del presente capitolo, sul concetto
stesso di “autonomia” della Soprintendenza;
- il secondo, è una conferma del fenomeno dei residui passivi (soprattutto per il
conto capitale) e del conseguente basso livello dei pagamenti complessivi (sia in
conto competenza che residui) effettuati.
Nel 2001, ad una “massa impegnabile”17 per le spese in conto corrente di €
19.916.122,71 corrispondono dei pagamenti complessivi di € 11.829.901,58;
nel 2002, ad una “massa impegnabile” di spese correnti pari ad € 18.892.603,96
corrispondono pagamenti complessivi per € 10.994.442,64.
Diversa risulta la situazione delle spese in conto capitale dove maggiore è
la “massa impegnabile” e minore la capacità di spesa: difatti, nel 2001 ad una
16
Una conferma dell’importanza dei siti pompeiani si ha anche dalle statistiche nazionali pubblicate
sul sito del Ministero www.beniculturali.it, dove sono stati pubblicati gli incassi dei primi 30 musei,
monumenti ed areee archeologiche: Pompei, per il 2002, risulta al secondo posto per gli incassi,
subito dopo il circuito archeologico Colosseo e Palatino e distanzia di vari milioni di euro la Galleria
degli Uffizi che, con 7.738.230,50, è al terzo posto.
17
Per “massa impegnabile” abbiamo inteso le previsioni definitive di competenza sommate ai residui
d’inizio esercizio.
26
“massa impegnabile” di € 41.797.615,30 corrispondono pagamenti complessivi
per € 3.158.276,58; per il 2002, a €40.848.438,89 corrispondono pagamenti per
€5.064.181,11.
________________
III.2b) – Programmi annuali di spesa ed attività contrattuale.
Un altro indicatore, per la spesa in conto capitale, è il raffronto tra i programmi
annuali delle spese 2001-’02 e gli importi dei contratti stipulati. - Anche in
questo caso, è possibile notare che il divario è notevole:
- nel 2001, ad un importo previsto di € 14.146.093,83 corrisponde un importo
complessivo dei contratti stipulati pari a € 2.591.440,42;
- nel 2002, ad un programma annuale di € 37.047.894,93 corrisponde un
importo complessivo di contratti stipulati pari a € 6.427.599,67 (vedasi tabella n.
4 e la sottostante tab. 6).
27
TABELLA N. 6
RIEPILOGO PROGRAMMAZIONE LAVORI 2001/2002
Importo per esercizio finanziario
Sito/interv.
2001
2002
Ercolano
€
2.253.563,25
€
5.062.830,51
Pompei
€
6.343.527,66
€
17.211.492,93
Stabia
€
862.767,07
€
585.248,96
Boscoreale
€
671.393,97
€
258.228,45
S. Antonio Abate
€
127.048,40
€
15.493,73
Oplonti
€
74.369,79
€
542.279,75
€
3.813.423,69
Terzino
€
361.519,83
Poggiomarino
€
51.645,69
Torre del Greco
€
51.645,69
Accordo di progr.
€
12.735.827,13
Cat. Arch. lab. fot.
€
129.114,22
Biblioteca
€
25.822,84
CED-SIAV
€
16.745,20
Interv. previsti da
specifici provv. leg.
Totale
€
14.146.093,83
Per quanto attiene, invece, al notevole divario
€
37.047.894,93
tra gli importi del programma
annuale 2001 e quelli del successivo esercizio finanziario, lo stesso pare doversi
attribuire sia al maggior numero di interventi previsti per il 2002 (115 del 2002
contro 35 del 2001- vedasi tabb. 7 e 8) che alle spese previste dal già citato
“accordo di programma” tra il Ministero per i Beni e le Attività Culturali e la
Regione Campania che da solo prevede una spesa di € 12.735.827,13.
TABELLA N. 7
ELENCO DESCRITTIVO DEI LAVORI 2001 SUDDIVISO PER SITI
28
Ercolano
N.
OGGETTO DEI LAVORI
1
Consolidamento della Casa dell' Atrio a mosaico
2
Restauro e consolidamento delle strutture architettoniche
€
464.811,21
€
457.270,94
€
413.165,52
alla Casa del bicentenario
3
Restauro agli affreschi decorativi della casa del bicentenario
4
Lavori di restauro materiali archeologici mobili per l'allestimento
dell'antiquarium
5
parcheggio autoveicoli
6
Sopraelevazione ex-officine
7
Musealizzazione degli scheletri nelle arcate 7, 8, 9, 10, 11, 12
9
455.518,55
€
43.382,38
€
sulla Antica Marina di Ercolano
8
€
Adeguamento di un'area adiacente agli scavi di Ercolano a
158.087,46
€
103.291,38
Consolidamento e restauro agli ambienti dell'ins. VII, 11 e completamento lavori di restauro dell'attigua Casa di Galba ins. VII, 2
€
106.390,12
Messa in sicurezza teatro Ercolano
€
51.645,69
€
2.253.563,25
Pompei
N.
OGGETTO DEI LAVORI
1
Sistemazione rampa di accesso a Porta Marina (fondi es. 2000)
€ 31.958,56
2
Restauro e salvaguardia iscrizione Osca
€ 25.822,84
3
Consolid. strutt. rev. coperture e restauro intonaci Villa di Diome-
4
Restauri alla Casa del Labirinto I Lotto
( "
"
" )
5
Restauro della Casa degli Amorini dorati
( "
"
" )
€ 516.456,90
6
Ristrutturazione antiquarium
"
")
€ 1.664.716,83
7
Sistemazione impianto di sicurezza
8
Sistema impianto antintrusione e recinzioni (dl 117/97)
9
Risistemazione della copertura della casa di Sallustio
(fondi "
"
)
de (fondi es. 2000)
10
( "
(dl 117/'97)
12
13
€ 103.291,38
€ 303.449,75
€
61.974,83
Recinz., saggi di scavo e consolid. Strutture nell'ex-Fondo Barbatelli.
11
123.949,66
€ 516.456,90
Completamento e sistemazione esterna auditorium Pompei Scavi
Consolidamento e restauro alla Casa dei Quattro Stili
Rifacimento copertura, consolid. strutture alla Casa di Sirio-I Lotto
€
113.620,52
€
129.114,22
€
516.456,90
€
206.582,76
14
Consolidamento e restauro dell'edificio di Eumachia
€
284.051,29
15
Terme del foro, terme stabiane e terme suburbane (l.400/2000)
€
1.745.624,32
€
6.343.527,66
€
125.395,74
€
299.157,66
€
196.253,62
Stabia
N.
1
OGGETTO DEI LAVORI
Sistemazione, recinzione nelle aree di competenza dell' Ufficio
Scavi di Stabia
2
Lavori di sistemazione a parziale completamento di interventi
pregressi a Villa Arianna e Villa S. Marco-1 Stralcio
3
Indagini archeologiche e studio del sistema insediativo antico del
Pianoro di Varano e Castellammare di Stabia
4
Interventi di integrazione alle opere per la messa in sicurezza,
29
preordinata al restauro, delle strutture antiche prospicienti la
5
Proprietà Gioselli Risanamento
€
107.681,26
Sistemazione impianto antintrusione Varano (dl 117/'97)
€
134.278,79
€
862.767,07
€
671.393,97
€
127.048,40
€
74.369,79
Boscoreale
N.
1
OGGETTO DEI LAVORI
Scavo Villa Rustica Località Cangiani
S. Antonio Abate
N.
OGGETTO DEI LAVORI
1
Sistemazione del fronte di scavo nella Villa Rustica in località
Casa Salese
Oplonti
N.
OGGETTO DEI LAVORI
1
Rilievo architettonico piano altimetrico computerizzato della Villa
Poppea
Interventi derivanti da specifici provvedimenti legislativi
N.
OGGETO DEI LAVORI
1
Impianti di sicurezza (CIPE)
€ 3.081.494,56
2
Impianti prevenzione e sicurezza (L. 237/'99)
3
Ristrutturazione edifici demaniali (dl 117/'97)
€ 525.346,37
€ 206.582,76
€ 3.813.423,69
TABELLA N. 8
ELENCO DESCRITTIVO DEI LAVORI 2002 SUDDIVISO PER SITI*
I) POMPEI
N.
Tipologia e oggetto lavori
Importo
1
Scavi, saggi e prospezioni-Casa dei Casti Amanti-
€
154.937,07
2
Restauro patrimonio arch.- Affreschi Regio VI, Insula 16, Casa 26 amb. G,N
€
33.569,70
3
"
"
Copertura e consolid. Regio VI, Insula 16 casa n. 26 amb. G, N
Torre di Mercurio
€
67.139,40
€
103.291,38
4
"
"
5
"
" Mosaici, stucchi e strutture-Casa del Marinaio (I Lotto)
€
67.139,40
6
"
" Terme del Sarno
€
1.549.370,70
7
"
" Regio VIII (II Lotto)
€
258.228,45
8
"
" Fronti di Via Stabiana (II Lotto)
€
154.937,07
9
"
" Villa Imperiale
€
258.228,45
10
"
" Villa di Diomede (III Lotto)
€
1.549.937,07
11
"
"Necropoli di Porta Nocera
€
309.874,14
12
"
"Apparati decorativi Casa di Sirico
€
206.582,72
13
"
"Casa di Loraio Tiburtino
€
413.165,52
14
"
"Casa degli Amanti
€
309.874,14
15
"
"Casa di Trittolemo
€
258.228,45
16
"
"Casa di Fabio Rufo
€
258.228,45
"
"Casa di Pacuio Proculo
17
18
Restauri patr.arch.- Insula Occidentalis (I Lotto)
30
€
258.228,45
€
258.228,45
19
"
" Villa delle Colonne a mosaico (II Lotto)
€
258.228,45
20
"
"Pareti affrescate della Casa del Principe di Napoli
€
129.114,22
21
"
"Casa dell'Ancora
€
258.228,45
22
"
"Porta marina e zone attigue
€
23
24
25
26
27
"
"
"Regio I, ins. VI (amb. 18 e 19), ins. VII (13,14), ins. VIII (14,15,16)
"Insula Casti Amanti (concorso progettazione)
Manutenz. ord.patr. arch.- Regio I, Insulae restaurate con fondi F.I.O. '83-89
"
77.468,53
€ 516.456,90
" Coperture edifici antichi
Restauro e ristrutturaz. patr. edil.dem. - Nuove sedi dir. scientif. e dir. amm.
€
4.389.883,64
€
51.645,69
€
103.291,80
€ 1.549.370,70
28
"
" Nuova sede direzione scavi
€
1.032.913,80
29
"
"Sistemazione e illuminazione accesso Porta Stabia
€
516.456,90
30
"
"Nuova sede Magazzini e Officine
€
619.748,28
31
"
"Funzionalizzazione area non scavata Sud
€
51.645,69
32
"
"Completamento percorso extra-moenia
€
51.645,69
33
"
"Completamento allestimento e manutenz. Antiquarium
34
Manutenz. ord.patr.edil. demaniale-Coperture edifici ricevit., uff., auditorium
35
Interventi di cui all'accordo di programma Minist.Beni e Attività Cult.- Regione
Campania-Riapertura e valorizzazione Via Nola
36
"
Valorizzazione asse Via Stabiana-Via Vesuvio
37
"
Valorizzazione asse Via dell'Abbondanza
38
"
Depositi archeologici e sistemazione reperti
"
Terme
39
40
Impiantist., realizzaz. ed adeguamenti-Transenne in ferro protettive Anfiteatro
41
"
42
"
43
"
44
"
45
€ 103.291,38
"Impianti idrici
€
154.937,07
€
154.937,07
"Impianti di sicurezza
€
103.291,38
"Spostamento su linea confine anello perimetr. di sicurezza
€
464.811,21
€
154.937,07
"Impianti elettrici
"
"Delocalizzaz. cabina di regia ed ammodernamento apparati
Totale
€ 17.211.492,93
* Gli importi dei singoli siti sono sottostimati in quanto nel programma delle spese ordinarie e straordinarie 2002, inviato
dalla S.A.P. a questa Sezione Regionale, c'è soltanto la quantificazione complessiva dell'onere finanziario derivante dal'at
tuazione dell'Accordo di programma tra Regione e Ministero e non quella relativa ai singoli interventi previsti.
II) ERCOLANO
Tipologia e oggetto lavori
1
Scavi,saggi e prospezioni-Indagine geognostica antichità ercolanesi ancora
2
Restauri del patr.arch.-Materiali archeologici per l'Antiquarium
"
"
" sepolte
Importo
€
51.645,69
€
455.518,55
3
"
"
" Casa dell'Atrio a mosaico
€
154.937,07
4
"
"
" Strutture architettoniche della Casa del Bicentenario
€
154.937,07
5
"
"
" Casa di Galba e attigua bottega
€
296.962,72
6
"
"
" Scheletri arcate 10-12
€
154.937,07
"
" Casa del Sacello di legno
€
154.937,07
" Casa del Mobilio carbonizzato
€
154.937,07
€
154.937,07
7
"
8
"
"
9
"
10
"
"
"
" Bottega IV, 15-16 e tratto portico decumano massimo
" Casa a graticcio
€
77.468,53
11
"
"
" Casa d' Argo
€
77.468,53
12
"
"
" Palestra
€
154.937,07
13
"
"
" Terme suburbane e Marco Nonio Balbo
€
20.658,28
14
"
"
" Casa dell'Apollo Citaredo
€
154.937,07
31
15
"
"
" Casa dello Scheletro
16
"
"
" Casa del Gran Portale
17
"
18
"
"
" Casa del rilievo di Telefo e Casa della Gemma
19
"
"
" Casa dei Cervi
"
"
"
20
€
77.468,53
€
154.937,07
€
154.937,07
€
154.937,07
" Casa del Telaio
€
154.937,07
" Casa del colonnato tuscanico
€
77.468,53
" Casa dei due Atri
€
77.468,53
" Cardo III Superiore
€
77.468,53
"
" Casa Sannitica
21
"
22
"
23
"
24
"
"
€
77.468,53
25
"
"
" Casa dell'Ara Laterizia
€
154.937,07
26
"
"
" Casa della Stoffa
€
154.937,07
27
"
"
" Casa del Papiro
€
154.937,07
28
"
"
" Taberna di Priapo
€
154.937,07
29
" "
" Casa della Fullonica
€
154.937,07
30
" "
" Casa con Giardino
€
154.937,07
31
" "
" Casa della Colonna Laterizia
€
154.937,07
32
" "
" Insula V, angolo N-E
€
154.937,07
" "
" Insula orientalis II angolo S-E
33
"
"
" Casa di Aristide
€
154.937,07
34
Restauri e ristrutturaz.patr. ed. dem.-Sopraelevaz. ex-officine
€
158.035,81
35
Impiantistica, realizzaz., adeg.-Impianti idrici
€
12.911,42
36
"
37
"
"
"
"
"
Impianti elettrici
€
12.911,42
Impianti di sicurezza
€
129.114,22
€
129.114,22
Interventi di cui all'Accordo di Progr. Min. Beni e Att. Cult.- Reg. Campania
38
"
"
Restauro specialistico reperti
39
"
"
Completamento antiquarium
40
"
"
Sistemazione scarpata Nord
41
"
"
Ponte di attraversamento sulla città antica
42
"
"
43
44
45
Sopraelevazione ex-officine (completamento)
"
"
Parco attrezzato
"
"
Restauro e musealizzazione della barca romana
PON-Sicurezza e svil. Mezzog.-Misura 1.3-Sistema inf.di difesa e monit. area
arch. di Ercolano
Totale
€
5.062.830,51
III) CASTELLAMMARE DI STABIA
1
Scavi, saggi e prospezioni-Sotterranei cattedrale
€
27.475,51
Villa Romana in località Petrullene di Gragnano
€
77.468,53
Restauri del patr. archeol.- Ara marmorea romana di S. Maria a Pozzano
€
15.493,71
2
3
"
"
4
"
"
" Coperture Villa Arianna
€
51.645,69
5
"
"
" Ninfeo e coperture peristilio Villa S. Marco
€
361.519,83
"
"
" Adeguamento antiquarium
€
51.645,69
€
585.248,96
€
15.493,71
€
15.493,71
6
7
Impiantistica-realizzazioni ed adeguamenti-Sistema antifurto Antiquarium
8
Interv. Acc. Progr. Minist. Beni e Att.Cult.-Reg.Camp.- Rest. ancient Stabiae
9
"
"
" Territorio SAP Centro di eccellenza per le tecnologie di cons.
Totale
IV) S. ANTONIO ABATE
1
Scavi, saggi e prospezioni-Sito di via Croce Gragnano in S. Antonio Abate
2
Manutenz. ord. del patr.arch.-Villa Romana località Casa Salese
Totale
32
V) BOSCOREALE
1
2
Rest. patr. arch.-Intonaci e coperture Villa Rustica e Villa Regina
"
"
€
206.582,76
€
51.645,69
€
258.228,45
€
361.519,83
Totale
€
361.519,83
€
51.645,69
Totale
€
51.645,69
€
51.645,69
Totale
€
51.645,69
" Settore termale Villa di Numerius Popidius Florus
3
Manutenz. patr. ed. dem.
4
Interventi di cui all'accordo di progr.Min.Beni e Att. Cult.- Reg. Camp.- Agg.
"
" Antiquarium
ed ampliamento Ced
Totale
VI) TERZIGNO
1
Scavi, saggi e prospez.- Villa 6
2
Restauri del patr.arch.- Affreschi ed edificio Villa 6
VII) POGGIOMARINO
1
Restauri del patr. arch.- Reperti protostorici
VIII) TORRE DEL GRECO
1
Manutenz.straord.del patr. arch.- Villa Romana in contrada Sora
IX) OPLONTIS
1
Restauro e ristrutt.patr.ed. dem.- Nuove strutture accesso, accoglienza, uff.
magazzino ex Mulino Foglia Manzillo (I Lotto)
2
3
4
€
516.456,90
"
"
" Sostituz. cancello ingr. second.-reticolato recinzione
€
10.329,14
"
"
" Coperture e porte magazzino archeologico
€
15.493,71
€
542.279,75
Int. Acc. Progr. Min. Beni Att. Cult.- Reg. Camp.- Rest. Villa Poppea e B
Totale
X) LETTERE
1
Int.Acc. Progr.Min.Beni Att. Cult.- Reg. Camp.- Scavo e sistemaz. zona
arch. Castello
Dai dati riportati, anche per gli importi dell’attività contrattuale nei due
esercizi in esame, il divario appare notevole;
tuttavia, ciò che è più da evidenziare
è il rilevante aumento delle trattative
private e dei cottimi fiduciari nel 2002, sia in termini assoluti (da 14 a 191) che
relativi (le procedure diverse dalle gare formali sono passate dal 93,10% del
2001 al 98,01% del 2002).
A rimarcare ulteriormente il fenomeno è la circostanza
soltanto 10, tra i contratti stipulati a seguito di cottimo
che, nel 2002,
fiduciario e trattativa
privata, sono stati preceduti da gara informale sui 191 espletati;
quanto poi agli importi gestiti con gare formali, è da notare che, mentre nel 2001
i maggiori importi complessivi sono stati raggiunti al di fuori del cottimo e della
trattativa privata, nel 2002 il rapporto risulta invertito sicchè, attraverso le
cinque gare formali indette, sono stati gestiti € 1.030.605 contro € 5.396.994
33
gestiti con altre procedure. -
Sui dati relativi all’attività contrattuale si rinvia
alla sottostante tabella n. 9.
TABELLA N.
9
CONTRATTI S.A.P. 2001-2002
IMPORTO ESERCIZIO FINANZIARIO 2001
TOT. CONTRATTI
€ 2.591.440,42
29
IMPORTO ES. FIN. 2002
TOT. CONTR.
€ 6.427.599,67
251
PROCEDURE ADOPERATE
Somma urgenza
Tratt. priv. e cottimo fiduc.
Gare formali
2001
2002
2001
2002
2001
2002
13
59
14
191
2
5
RAFFRONTO GARE FORMALI E ALTRE PROCEDURE
2001
2002
G.F.
A.P.
G.F.
A.P.
2
27
5
246
Trattativa priv.2001
Con gara inf.
Tratt. priv. e cott. fid.2002
Con aff. dir.
2
12
34
Con gara inf.
Con aff. dir.
10
181
2001
Imp. contr. gara form.
2.027.750
2002
Imp. altre proc.
Imp. contr. gara form.
563.690,86
Imp. altre proc.
1.030.605,69
5.396.994
Per entrambi gli esercizi è da rilevare se non una vera e propria tendenza
al frazionamento degli appalti quanto meno l’orientamento ad assumere impegni
contrattuali svincolati da una piena
programmazione dei lavori per lotti
funzionali: ad es., tra i lavori relativi al 2001 per le Terme Suburbane di Pompei
sono stati stipulati, sempre con affidamento diretto, cinque contratti con ditte
diverse
riguardanti, per lo più, lavori di manutenzione; tra quelli del 2002, la
stipula di 11 contratti con altrettante ditte per la schedatura del programma di
catalogazione, tutti con la procedura del cottimo fiduciario senza il previo
esperimento di gara informale.
Sempre per il 2002, va evidenziato, l’affidamento di 44 contratti di consulenza,
sui 251 complessivamente stipulati, per la maggior parte rientranti nella tipologia
del cottimo fiduciario, senza gara informale.
III.3 - La programmazione integrata, i servizi aggiuntivi, i diritti d’ immagine e le
concessioni.
III.3 a) - La programmazione integrata territoriale -
35
Per completare l’analisi dell’attività gestionale, essenziale appare un
riferimento alla programmazione integrata territoriale cui si è già fatto
cenno
nella parte finale del primo paragrafo del capitolo precedente.
Il tipo di programmazione in argomento si esprime attraverso i “progetti
integrati” che, secondo la definizione del Q.C.S., sono un “complesso di azioni
intersettoriali, strettamente coerenti e collegate tra loro, che convergono verso
un comune obiettivo di sviluppo del territorio e giustificano un approccio
attuativo unitario”.
I progetti integrati del P.O.R. Campania appartenenti all’Asse II - Risorse
Culturali discendono da tre diverse misure:
la 2.1 “promozione e valorizzazione integrata del sistema dei Beni Culturali”;
la 2.2 “sostegno allo sviluppo di impresa della filiera dei beni culturali”;
la 2.3 “sviluppo delle competenze del potenziale umano e dell’imprenditorialità
nel settore della cultura e del tempo libero”.
Le Soprintendenze campane del Ministero per i Beni e le Attività Culturali
risultano tra i beneficiari finali nella misura 2.1 e in quella 2.318.
Rispetto agli “assi prioritari d’intervento” e alle “misure” i P.I.T. rappresentano
una modalità operativa che si esplicita in un progetto definito con una sua
dotazione finanziaria configurantesi sempre più come un vero e proprio modello
di “governance territoriale”.
Il
modello
gestionale
articolato
dalla
Regione
Campania
fa
perno
sul
Dipartimento per l’economia che dispone di una specifica “Unità per il
coordinamento dei progetti integrati”.
La procedura per l’elaborazione del P.I.T. è di tipo concertativo e si basa
sull’attività di un tavolo interistituzionale in cui i vari partecipanti coordinano e
sintetizzano le diverse proposte per ogni progetto19; quello per “Pompei-Ercolano
e sistema archeologico vesuviano” è stato istituito con decreto del Presidente
della Giunta Regionale n. 2228 del 23/10/2001 e si è insediato il 15/01/200220.
18
Nelle tabelle allegate al complemento di programmazione del P.O.R. Campania è contenuto il piano
finanziario delle singole misure per gli anni 2000-2006: per la misura 2.1 l’importo totale previsto,
tra risorse comunitarie e nazionali, è di euro 475.587.200; per la misura 2.2 l’importo è di euro
118.896.800; per la 2.3 l’importo è di euro 31.347.000.
19
Al tavolo di concertazione del P.I.T. di Pompei-Ercolano partecipano, oltre alla Regione e alla
Provincia di Napoli, la Soprintendenza Archeologica di Pompei, la Soprintendenza per i Beni
Architettonici e per il Paesaggio di Napoli e Provincia, l’Ente Parco del Vesuvio e Ville Vesuviane e i
Comuni di Boscoreale, Castellammare di Stabia, Ercolano, Lettere, Pompei, Torre Annunziata, S.
Giorgio a Cremano, Portici, Torre del Greco, Boscotrecase, Trecase, successivamente è stata invitata
comer osservatore la Societa’ “Torre e Stabia Sviluppo SPA” (TESS).
20
Il P.I.T. “Pompei-Ercolano e sistema archeologico vesuviano” fa parte dei sei “grandi attrattori
culturali” individuati sul territorio regionale, gli altri cinque sono: la Reggia di Caserta, i Campi
Flegrei, il complesso Paestum-Velia, la Certosa di Padula e la città di Napoli. – I tetti indicativi delle
risorse finanziarie da destinare ai singoli grandi attrattori sono stati stabiliti con deliberazione della
Giunta Regionale n. 6084 del 9/11/2001 (pubblicata sul B.U.R.C. n. 66 del 10/12/2001); da essa si
evince che il P.I.T. in esame, per l’entità dell’ importo finanziario, è il terzo con 57.156,29 milioni di
36
Il P.I.T. in esame si segnala anche per il tentativo di aumentare la qualità della
progettazione, uno dei “punti dolenti” del settore dei Beni Culturali, come è stato
notato anche in altre indagini della Corte21;
al riguardo è da notare che i progetti richiesti sono stati preceduti da uno studio
di fattibilità, bandito con licitazione privata nell’agosto 2000 e conclusosi
formalmente nel maggio 2002 con l’approvazione da parte del “Gruppo di
monitoraggio” costituito per la valutazione “in itinere” dello studio22.
Nel G.d.M. sono stati rappresentati la Regione, la Provincia di Napoli, il Ministero
dell’Economia-Dipartimento Politiche per lo Sviluppo e, per la rilevante e
trasversale importanza rivestita dal tema della sicurezza, il Ministero dell’Interno.
Nello studio di fattibilità
sul “sistema integrato archeologico-territoriale dell’area
pompeiana” si tenta di fornire una conoscenza approfondita della sostenibilità
tecnico-territoriale delle conseguenze indotte sugli assetti ambientali, morfologici
e figurativi dell’area, sulla componente economica e finanziaria del progetto,
sulla sostenibilità amministrativa ed istituzionale.
Altro passaggio importante del P.I.T. è costituito dal fatto che ogni tavolo di
concertazione elabora un “documento di orientamento strategico” (D.O.S.) in cui
vengono definite le direttrici d’intervento; quello per il progetto in questione è
stato approvato il 22/10/2002.
In esso, come si evince dallo specifico materiale istruttorio inviato dalla S.A.P.,
sono state individuate quattro macro tipologie di azioni:
a)
valorizzazione in chiave turistica del patrimonio turistico-culturale;
b)
creazione del “Parco archeologico vesuviano”;
c)
recupero e riqualificazione di ambiti di centri storici, di ville vesuviane, di
emergenze monumentali, di masserie agricole;
d)
sviluppo di un sistema sociale, culturale, ricettivo e produttivo.
Il P.I.T. è stato approvato in una riunione del tavolo di concertazione tenutasi il
28/10/2002 presso la sede dell’ Assessorato ai Beni Culturali della Regione
euro e viene dopo il P.I.T. dei Campi Flegrei (191 milioni e 478 mila euro) e quello della città di
Napoli (68 mil. e 882 mila euro)
21
Nello specifico, il riferimento è alla deliberazione n. 32/2003/G della Sezione Centrale del Controllo
Collegio II riguardante proprio il campo dei beni archeologici; in essa, tra l’altro, si osserva, a
proposito dello “stato di attuazione del piano pluriennale sui beni archeologici” , che le opere inserite
nel suddetto piano “prescindono non solo da un qualsiasi grado di progettazione, ma dalla stessa
acquisizione di adeguati studi di fattibilità”.
22
Per la sua chiarezza definitoria, riportiamo una citazione dal quinto rapporto del Dipartimento per
le politiche di sviluppo e coesione del Ministero dell’Economia e delle Finanze sulle finalità degli studi
di fattibilità che “hanno l’obiettivo di trasformare una iniziale idea-progetto in una specifica ipotesi di
intervento, attraverso l’identificazione e la comparazione di più alternative atte a cogliere modalità
diverse di soddisfazione del bisogno individuato e di realizzazione dell’idea originaria. Attraverso la
produzione di un set di informazioni devono consentire all’ autorità politico-amministrativa
competente una decisione fondata e motivata per l’allocazione delle risorse per gli investimenti
pubblici. Essi hanno inoltre l’obiettivo di individuare preventivamente gli ostacoli esistenti per la
realizzazione degli investimenti programmati e quindi di agevolare, semplificare, accelerare l’iter
progettuale e attuativo successivo” (Op. cit. pag. 187)
37
Campania; è, quindi, iniziata la fase attuativa con l’approvazione da parte del
CdA della S.A.P. e la messa a gara dei primi progetti finanziati con fondi
nazionali, mentre per gli interventi finanziabili con risorse a valere sui fondi
P.O.R. è seguito l’inoltro al Responsabile regionale del Progetto Integrato.
Nel procedimento di valutazione dei P.I.T. un ruolo di rilievo viene assunto dal
Nucleo Regionale di Valutazione e Verifica degli Investimenti Pubblici, istituito ai
sensi del già citato art. 1 della L. 144/’99.
Il nucleo campano, costituito da 11 membri (un Direttore e 10 componenti), s’è
insediato il 5/11/2001.
I P.I.T. di qualunque importo debbono essere sottoposti alla valutazione di
fattibilità e coerenza interna da parte del Nucleo, il cui parere è vincolante ai fini
dell’ammissibilità al finanziamento.
Il progetto integrato in argomento è pervenuto al Nucleo il 21/11/2002 e dopo
una richiesta di chiarimenti ed integrazioni è stato ripresentato il 3 marzo 2003 e
il definitivo parere positivo è stato emesso il successivo 15 aprile; nella
procedura è quindi intervenuta
la Giunta Regionale con una
presa d’atto del
parere positivo del Nucleo (deliberazione G.R. n. 1747 del 9 maggio 2003).
Quest’ ultimo atto
giuntale,
nella procedura di valutazione-approvazione del
P.I.T., si configura come essenziale per proseguire nella fase successiva che
prevede, tra l’altro, l’emanazione dei bandi e dei capitolati speciali d’appalto per i
singoli P.I.T.
Nel P.I.T. in argomento, il capitolato speciale d’appalto è stato pubblicato
sul
BURC del 10/11/2003 insieme ai capitolati altri tre “grandi attrattori” (PaestumVelia, Campi Flegrei, Napoli); pertanto, il P.I.T. in esame, nel momento in cui si
scrive, è in piena fase esecutiva.
In sintesi, dalla deliberazione della Giunta di assegnazione del tetto finanziario
(n. 6084 del 9/11/2001) al bando di gara sono trascorsi 24 mesi e ci sono stati
almeno 12 passaggi tra quelli necessari ed eventuali. Al riguardo vedasi la
tabella n.14 contenente un diagramma di flusso sulle principali fasi di un P.I.T.
nella Regione Campania.
Sulla base delle tabelle contenute nell’esito finale della valutazione del Nucleo
Regionale sono state elaborate altre tabelle (dalla n. 10 alla 13) che dimostrano
l’importanza del ruolo della S.A.P. all’interno del progetto soprattutto per le
richieste di finanziamento di interventi su fondi P.O.R.: in questo caso, su 34
richieste 22 sono della S.A.P. che con 30.990.512,64 di euro arriva a gestire
oltre il 73% dei finanziamenti.
TAB. N. 10
38
P.I.T. - SOPRINTENDENZA ARCHEOLOGICA DI POMPEI
A) Progetti con richiesta di finanziamento sul P.O.R. (suddivisi per siti)
I) Pompei
DESCRIZIONE PROGETTO
IMPORTO
Riapertura e valorizzazione di via Nola*
2.543.550,23
Riap. e val. Asse Via Stabiana-Via Vesuvio*
€ 3.615.198,29
Valorizzaz. dell'Asse di Via dell' Abbondanza*
€ 3.653.932,57
Depositi archeologici e sistemazione reperti
€ 4.906.340,54
€ 14.719.021,63
II) Ercolano
Sistemazione scarpata nord
€ 2.582.284,49
Restauro e musealizazione barca romana
€ 1.032.913,80
Parco attrezzato
€ 1.032.913,80
Ponte di attraversamento città antica
€ 361.519,83
Completamento Antiquarium
€ 258.228,45
Restauro specialistico reperti
516.456,90
Sopraelevazione ex-officine
€ 416.264,26
Salvaguardia, restauro e val. Villa dei Papiri
€ 3.098.741,34
€ 9.299.322,87
III) Oplontis
Restauro e recupero di Villa Poppea e Villa B
€ 3.356.969,85
IV) Castellammare di Stabia
"Restoring Ancient Stabiae"
€ 3.098.741,39
V) Boscoreale
Aggiornamento ed ampliamento CED
€ 516.456,90
Tot.
€ 30.990.512,64
B) Progetti finanziati con altre risorse (suddivisi per siti)
I) Pompei
Valorizzaz. di Via dell' Abbondanza*
€ 3.369.881,26
Restauro della Casa del Labirinto
€ 516.456,90
Riapertura e valorizzazione di Via Nola*
€ 604.254,57
Riap. e val. asse Via Stabiana-Via Vesuvio*
€ 2.830.183,80
Terme Pompeiane*
€ 1.745.624,31
Restauro della Casa di Trittolemo
€ 387.000,00
Restauro della Casa del Centenario II Lotto
€ 420.000,00
Restauro della Casa dei Quattro Stili
€ 516.456,90
Ristrutturaz. edifici demaniali S.Paolino e P. St.
€ 3.800.000,00
St. fatt. sist. Integr. Arch. Terr. Area Pompeiana
€ 661.064,83
Depositi arch. e sistemaz. Reperti Antiquarium
€ 1.665.573,50
€ 16.516.496,07
II) Ercolano
39
DESCRIZIONE PROGETTO
IMPORTO
Restauro e musealizzazione della barca romana
315.038,71
Restauro specialistico reperti
€ 455.514,98
Completamento Antiquarium*
€ 335.696,98
1.106.250,67
III) Lettere
Castello: scavo e sistemazione zona archeol.
€ 671.393,97
IV) Oplontis
Restauro e recupero Villa Poppea e Villa B.
€ 77.468,53
V) Castellammare di Stabia
"Restoring Ancient Stabiae"*
€ 1.592.753,07
VI) Boscoreale
Aggiornamento ed ampliamento CED
826.331,04
Tot.
TOT. COMPL.
€ 20.790.693,35
51.781.205,99
* Il progetto è comprensivo di vari interventi qui accorpati i cui importi sono stati tratti dalle tabelle contenute
nel parere del nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici della Regione Campania sul P.I.T.
di Pompei, Ercolano e sistema archeologico vesuviano emesso in data 15/04/2003.
TAB. N. 11
RAPPORTO TRA I PROGETTI INFRASTRUTTURALI DELLA S.A.P. E QUELLI
DI ALTRI SOGGETTI
a) numero di richieste di finanziamento sul P.O.R.
N. prog.
S.A.P.
22
N. prog.
altri sogg.
12
b) importo richiesta di finanziamento sul P.O.R.
Imp. rich.
Imp. rich.
40
S.A.P.
altri sogg.
11.223.465,52
30.990.512,64
c) progetti finanziati con altre risorse
N. prog.
N. prog.
S.A.P.
altri sogg.
33
26
d) importo progetti finanziati con altre risorse
Imp. prog.
Imp. prog.
S.A.P.
altri sogg.
18.371.609,24
59.730.026,47
TAB. N. 12
P.I.T. - SOPRINTENDENZA ARCHEOLOGICA DI POMPEI
N. PROG*.
SITO
MODALITA' DI FINANZ.
IMPORTO
11
Pompei
P.O.R.
€ 14.719.021,63
21
"
Altre risorse
€ 16.516.496,07
32
€ 31.235.517,70
8
Ercolano
P.O.R.
€ 9.299.322,87
4
"
Altre risorse
€ 1.106.250,67
12
€ 10.405.573,54
1
Oplontis
P.O.R.
1
"
Altre risorse
2
€ 3.356.969,85
€ 77.468,53
€ 3.434.438,38
0
Lettere
P.O.R.
0
1
"
Altre risorse
671.393,97
41
1
671.393,97
1
Cast. di St.
4
P.O.R.
"
€ 3.098.741,39
Altre risorse
€ 1.592.753,07
5
€ 4.691.494,46
1
Boscoreale
1
"
P.O.R.
€ 516.456,90
Altre risorse
€ 826.331,04
2
€ 1.342.787,94
*Il numero dei progetti in questa tabella, a differenza della precedente, si riferisce ai singoli interventi
senza alcun accorpamento.
TAB. N.13
PROGETTI CON PIU' FINANZIAMENTI (suddivisi per siti)
I) Pompei
N. PROG.
1
DENOMINAZIONE PROGETTO
MODALITA' FINANANZ.
IMPORTO
Riapertura e valorizzazione di Via Nola
P.O.R.
€ 2.543.550,23
Altre risorse
€ 604.254,57
€ 3.147.804,80
2
Riap. e val. Asse Via Stabiana-Via Vesuvio
P.O.R.
€ 3.615.198,29
Altre risorse
€ 2.830.183,80
€ 6.445.382,09
3
Valorizzaz. dell'Asse di Via dell'Abbondanza
P.O.R.
Altre risorse
€ 3.653.932,57
€ 3.369.881,26
€ 7.023.813,83
II) Ercolano
1
Restauro e musealizzazione barca romana
P.O.R.
Altre risorse
€ 1.032.913,80
€ 315.038,71
€ 1.347.952,51
2
Completamento Antiquarium
P.O.R.
€ 258.228,45
Altre risorse
€ 335.696,98
€ 593.925,43
3
Restauro specialistico reperti
P.O.R.
Altre risorse
€ 516.456,90
€ 455.514,98
€ 971.971,88
III) Oplontis
1
Restauro e recupero Villa Poppea e Villa B
42
P.O.R.
€ 3.356.969,85
Altre risorse
€ 77.468,53
€ 3.434.438,38
IV) Castellammare di Stabia
1
"Restoring ancient Stabiae"
P.O.R.
Altre risorse
€ 3.098.741,39
€ 1.592.753,07
€ 4.691.494,46
V) Boscoreale
1
Aggiornamento ed ampliamento CED
€ 516.456,90
€ 826.331,04
€ 1.342.787,94
TAB. N. 14 - DIAGRAMMA DI FLUSSO PER UN P.I.T. CAMPANO
1.
Deliberazione G.R. di assegnazione tetto finanziario
2.
Costituzione tavolo di concertazione
3.
Nomina responsabile regionale del P.I.T.
4.
Invio all’ U.P.I. e al Nucleo di Valutazione della proposta di P.I.T.
5.Eventuale richiesta di integrazioni e chiarimenti da parte del NdV
7.Esito finale parere NdV
6.Ripresentazione al Nucleo del P.I.T. dopo le avvenute integrazioni
8.Trasmissione del parere da parte del NdV all’ U.P.I.
9.Deliberaz. di presa d’atto del parere positivo NdV da parte della G.R.
10. Redazione protocollo d’intesa per attuazione P.I.T.
11. Atti di impegno responsabili misura su richiesta beneficiari finali
12. Pubblicazione bandi e capitolati speciali.
Per i progetti finanziati con “altre risorse” la S.A.P. ha il maggior numero di
richieste di finanziamento (33 su 59), che assorbono il 24% circa delle risorse,
destinate soprattutto ai Comuni partecipanti al P.I.T.
La diversità delle fonti di finanziamento, insieme al già ricordato ampio ricorso
all’affidamento diretto e alla conseguente frammentazione dei lavori, è un altro
elemento che concorre a determinare una certa difficoltà nella ricostruzione di un
quadro unitario degli interventi; a tal fine, nelle tabelle 10 e 13 sono stati operati
alcuni accorpamenti rispetto ai vari assi d’intervento previsti, che pur se
concernenti interventi di natura diversa (varie categorie di lavori, diverse fonti di
finanziamento, ecc.) tuttavia servono ad avere una visione complessiva nonché
ad effettuare un’utile comparazione sia tra gli stessi d’intervento che tra diversi
siti della S.A.P..
43
Dalle tabelle si può infatti rilevare che, per il sito di Pompei, per la valorizzazione
dell’asse di Via dell’Abbondanza tra fondi P.O.R. ed “ altre risorse”, sono state
impegnati € 7.023.813,83, mentre il sito di Castellammare di Stabia l’intervento
denominato “Restoring Ancient stabile”, tra P.O.R. e altre risorse si arriva ad un
importo di € 4.691.494,46; inoltre, si ha la conferma che anche per il P.I.T. i siti
di Pompei ed Ercolano assorbono le maggiori risorse: sui 51.781.205,99 di euro
dell’importo totale dei progetti che riguardano la S.A.P., ben 41.641.091,24 di
euro confluiscono in interventi ricadenti sui due siti in questione.
III.3 b) - I servizi aggiuntivi Negli anni ’90, si è andata sviluppando una normativa riguardante i cosiddetti
“servizi aggiuntivi”23 che hanno trovato un provvisorio assestamento nell’ art.
112 del T.U. sui beni culturali e ambientali, di cui al d-lgs n. 490 del 29/10/1999.
Ai sensi della succitata normativa, i servizi aggiuntivi riguardano in particolare:
a)
il servizio editoriale e di vendita dei cataloghi e dei sussidi catalografici,
audiovisivi e informatici, ogni altro materiale informativo e le riproduzioni dei
beni culturali;
b)
i servizi riguardanti beni librari e archivistici per la fornitura di riproduzioni
e il recapito del prestito bibliotecario;
c)
la gestione di raccolte discografiche, di diapoteche e biblioteche museali;
d)
la
gestione
dei
punti
vendita
e
l’utilizzazione
commerciale
delle
riproduzioni dei beni;
e)
i servizi di accoglienza, inclusi quelli di assistenza e di intrattenimento per
l’infanzia, i servizi di informazione, di guida e assistenza didattica, i centri di
incontro;
f)
i servizi di caffetteria, di ristorazione, di guardaroba;
g)
l’organizzazione
di
mostre
e
manifestazioni
culturali,
di
iniziative
promozionali.
Per quanto riguarda specificamente la S.A.P. Arch. Di Pompei il cit. art. 9 della L.
352/’97, ai commi 8 e 11, prevede disposizioni riguardanti i servizi aggiuntivi:
23
Il riferimento è: a) all’art. 4 del d-l 14/11/1992 n 433 convertito nella legge 14/01/1993 n. 4
(“misure urgenti per il funzionamento dei musei statali”, cosiddetta “legge Ronchey”); b) all’art. 47quater del d-l 23/02/1995 n. 41 (“misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica e per
l’occupazione”) convertito nella legge 22/3/1995 n. 85; c) al D.M. 24 marzo 1997 n. 139 recante
“norme sugli indirizzi, criteri e modalità di istituzione e gestione dei servizi aggiuntivi nei musei e
negli altri istituti del Ministero per i Beni Culturali e Ambientali in attuazione della legge n. 4 del
1993”. – Successivamente, sono intervenuti altri provvedimenti come il D.M. 10/05/2001 (“atto di
indirizzo sui criteri tecnico-scientifici e sugli standard di funzionamento e sviluppo dei musei”) che
prevede tra i “servizi accessori” anche il parcheggio e l’art. 33 della legge 23/12/2001 n. 448
(finanziaria 2002) riguardante la possibilità di dare in concessione a soggetti diversi da quelli statali
la gestione dei servizi finalizzati al miglioramento della fruizione pubblica e della valorizzazione del
patrimonio artistico.
44
•
gli introiti di questi servizi (insieme a quelli dei biglietti d’ingresso)
sono destinati ad interventi di adeguamento strutturale e funzionale, ai restauri,
al recupero archeologico, alle attività di promozione culturale, di godimento del
bene stesso e di incentivazione dell’occupazione;
•
in sede di prima applicazione della L. 352/’97 i servizi in esame
vengono attivati con il metodo della trattativa privata24.
Da una lettura integrata dei dati di bilancio della S.A.P. e dalle statistiche
nazionali pubblicate sul sito web del Ministero emergono, in relazione agli
esercizi finanziari in esame, alcune considerazioni di carattere generale:
a)
una certa tardività nell’attivazione di alcuni servizi;
b)
introiti
complessivamente
non
adeguati
all’importanza
dell’area
archeologica;
c)
influenza sul livello non soddisfacente degli introiti di alcuni contenziosi
trascinatisi da anni.
Sul primo aspetto, è da notare che il servizio audioguide, nei due principali siti
della S.A.P., è stato attivato soltanto nella seconda metà del 2001,così come il
servizio di ristorazione degli Scavi di Ercolano soltanto a fine 2001; invece in altri
importanti monumenti che non hanno l’imponente flusso di visitatori dell’area
pompeiana, né la tradizione di autonomia gestionale detti servizi sono stati
istituiti a partire dal 199725.
Sul secondo punto, dai consuntivi 2001 e 2002 è possibile desumere che la
categoria sesta delle entrate, riguardante la vendita di beni e la prestazione di
servizi, dove sono racchiusi gli introiti per i “servizi aggiuntivi”- copre appena il
5,1% delle entrate proprie per il primo esercizio considerato e il 6,2% per il
2002; in termini assoluti, si tratta di € 851.569,64 rispetto a € 24.873.639,08 di
entrate accertate 2001 e di € 1.186.072,44 rispetto a un totale di €
26.765.875,06 di entrate accertate 2002.
24
Tra il 2000 e il 2001 la S.A.P. ha emesso vari bandi per l’attivazione dei servizi aggiuntivi (servizio
audioguide; servizi di accoglienza, limitatamente a quelli di assistenza e intrattenimento per
l’infanzia, di guida e assistenza didattica, dei centri di incontro, delle manifestazioni culturali, delle
iniziative promozionali; servizio di ristorazione per gli scavi di Ercolano; servizi di accoglienza,
limitatamente a quelli di informazione e guardaroba per gli scavi di Pompei ed Ercolano; servizi di
libreria negli Scavi di Ercolano e all’ingresso di Porta Marina degli Scavi di Pompei). – Nella maggior
parte dei casi, si è fatto ricorso alla licitazione privata, con procedura ristretta e accelerata; per
quanto riguarda il servizio di organizzazione delle mostre si è proceduto con la trattativa privata
sfruttando, a distanza di oltre quattro anni dall’entrata in vigore della L. 352/’97, la disposizione
relativa alla “prima applicazione” contenuta nel cit. comma 11 della suddetta legge.
25
Ad es., per il Museo e la Galleria Borghese di Roma il servizio audioguide è stato attivato nel giugno
1997, così come il bar; per la Galleria degli Uffizi e il Corridoio Vasariano di Firenze l’attivazione del
servizio audioguide è del 28/12/1999, per il bar l’attivazione è dell’aprile 1998; sempre a Firenze, la
Galleria Palatina e gli Appartamenti Monumentali di Palazzo Pitti hanno attivato il servizio audioguide
nel giugno 2000, il bar dal dicembre 1998. – Se si resta in ambito regionale si può notare che il
Museo Archeologico Nazionale di Napoli ha attivato il servizio audioguide nel dicembre 2000, così
come il Circuito museografico Complesso vanvitelliano che nella stessa data ha attivato anche il
servizio bar.
45
Nella tabella n. 15, emergono dei dati di sintesi sull’andamento degli introiti lordi
nel biennio d’interesse del presente referto; dagli stessi si può rilevare che,
sebbene nel 2002 si registri un sensibile incremento per tre dei quattro servizi
aggiuntivi attivati, gli importi, tranne che per il servizio audioguide, non
sembrano adeguati all’importanza del primo monumento, per incassi e flusso di
visitatori, della Regione e il secondo a livello nazionale.
TAB. N. 15
SERVIZI AGGIUNTIVI S.A.P. BIENNIO 2001-2002: INTROITI LORDI E RAFFRONTI
Servizio
Introiti 2001
Introiti 2002
Audioguide
150.031,25
431.901,72
281.870,47
Vis. guidate
170.288,23
144.465,80
-25.822,43
631,93
147.965,78
147.333,85
Libreria
565.434,00
829.561,52
264.127,52
Tot.
886.385,41
Bar
Differenza (+/-)
1.553.894,82
667.509,41
Dalle sottoriportate tabelle n. 16 e 17, è possibile trarre, rispettivamente
per il 2001 e il 2002, una considerazione comparativa del peso di alcuni servizi
aggiuntivi attivati dalla S.A.P. rispetto al totale regionale.
Nel
2001, il livello di alcuni
servizi, come quello bar,
giunge soltanto allo
0,12% degli introiti su scala regionale e quello libreria e gadget al 25,31%.
Nel 2002, si ha un miglioramento soprattutto per il servizio audioguide e il
servizio bar che, a differenza del 2001, sono stati funzionanti sin dall’inizio
dell’anno; per il servizio “visite guidate”, si
ha, invece, una flessione sia in
termini percentuali che assoluti (dai 170.288,23 euro di introiti lordi del 2001 ai
144.465,80 del 2002 e dal 42,02% degli introiti regionali del servizio al 28,33%
del 2002).
TAB. N. 16
SERVIZI AGGIUNTIVI 2001: RAFFRONTO TRA GLI INCASSI INTROITATI
DALLA S.A.P. E QUELLI DEI RESTANTI BENI CULTURALI DELLA REGIONE*
Audioguide S.A.P.
150.031,25
Audiog. resto Reg.
43.930,86
46
Vis. guid. S.A.P.
V. guid. resto Reg.
170.288,23
234.959,75
Bar S.A.P.
Bar resto Reg.
631,93
510.683,81
Libri e gad. S.A.P. Lib. e gad. resto Reg.
565.434,00
1.668.349,00
* Fonte: ns. elaborazione su dati tratti dal sito internet del Ministero per i beni e le attività culturali.
TAB. N. 17
SERVIZI AGGIUNTIVI 2002: RAFFRONTO TRA GLI INCASSI INTROITATI DALLA
S.A.P. E QUELLI DEI RESTANTI BENI CULTURALI DELLA REGIONE*
Audioguide S.A.P.
Audiog. resto Reg.
431.901,72
90.522,63
47
Vis. guid. S.A.P.
V. guid. resto Reg.
144.465,80
365.545,65
Bar S.A.P.
Bar resto Reg.
147.965,78
430.919,81
Libri e gad. S.A.P.
Libri e gad. resto Reg.
829.561,52
1.836.228,05
* Fonte: ns elaborazione sulla base dell’integrazione dei dati provenienti dal sito Internet del Ministero per
I Beni e le Attività Culturali , dall’Ufficio servizi aggiuntivi e dal servizio statistica.
Sul terzo punto, è da rilevare che già nella citata relazione del S.I.F. -Settore III
del 16/06/2001 si fa riferimento al mancato versamento del canone da parte del
concessionario di un punto di ristoro all’interno degli Scavi di Pompei,
dell’estensione di 1.000 mq; si tratta di una vertenza che va avanti dall’ormai
lontano 1997. Su questo specifico aspetto sono stati chiesti chiarimenti istruttori
relativamente ai quali la S.A.P., ha comunicato che era in fase di elaborazione
un nuovo atto concessorio, contenente, tra l’altro, la quantificazione degli oneri
correnti e pregressi dovuti alla Soprintendenza; nel contempo, ha formulato,
riserva di ulteriori comunicazioni circa l’avvenuta sottoscrizione degli atti.
Allo stato, nessuna altra informazione è pervenuta al riguardo.
Nella relazione ispettiva del 2001 si faceva una prima sommaria quantificazione
dei canoni arretrati, che giungevano ad un importo di un miliardo e mezzo di
vecchie lire, oltre al mancato versamento del previsto 10% sul venduto
all’interno degli Scavi (riproduzioni di oggetti d’arte, pellicole fotografiche, cibi,
bibite, ecc.) e del 5% del venduto all’esterno dell’area archeologica; aggiornando
l’importo, a fine 2003, dovrebbe giungere ad oltre 3 miliardi di vecchie lire
(equivalenti ad € 1.549.370,70).
48
III.3 c) - Diritti d’immagine e concessioni –
Nella tipologia dei “servizi aggiuntivi” possono senz’altro rientrare quelli relativi
ai “diritti d’immagine”, per i quali la S.A.P. ha elaborarto un’apposita modulistica
composta di otto moduli26.
Dalla specifica documentazione inviata il modulo più richiesto e, quindi,
apportante i maggiori introiti, risulta quello relativo alle riprese fotografiche non
eseguite dall’Amministrazione. Lo sfruttamento dei diritti d’immagine da parte di
terzi avviene secondo lo specifico tariffario ministeriale (D.M. 8/4/1994). Altre
entrate derivano dalle concessioni agricole soprattutto per i siti di Castellammare
di Stabia e Pompei. Le suddette concessioni oscillano da un’estensione di 1.325
mq a 25.471; anche in questo caso, come evidenziato per qualche altro servizio
aggiuntivo, si riscontrano alcune difficoltà nella riscossione dei canoni annui27,
che oscillano da € 61,12 a 901,71. In realtà, si tratta di acconti, che vengono
versati sul conto corrente bancario della S.A.P., salvo successivo conguaglio
dopo l’effettiva misurazione delle superfici utilizzate e la rideterminazione del
canone con la stipula di nuovi atti di concessione, che non risultano compresi nel
materiale istruttorio inviato a questa Sezione Regionale di controllo.
Altre concessioni, di numero decisamente inferiore rispetto a quelle agricole,
sono quelle demaniali e per cabine elettriche.
Nel corso del 2002, risultano stipulati anche due accordi rispettivamente con il
Comune di Torre Annunziata (servizio cultura) per l’utilizzo di alcuni spazi
all’interno degli scavi di Oplonti e con l’Azienda Autonoma di Cura, Soggiorno e
Turismo di Pompei per l’utilizzazione di alcuni spazi negli Scavi di Pompei.
- Considerazioni conclusive. –
A quasi sette anni dalla norma istitutiva della Soprintendenza Autonoma
di Pompei e alla vigilia di un nuovo riassetto del settore dei
Beni Culturali, è
possibile trarre utili elementi di giudizio soprattutto alla luce del lavoro istruttorio
svolto. - E’ da rilevare soprattutto che l’autonomia gestionale della S.A.P., è
monca in quanto carente di quella relativa alla gestione del personale.
26
Il modulo A, è relativo alle “riprese filmate/fotografiche per motivi di studio, non eseguite
dall’Amministrazione; il modulo B, è per le “riproduzioni eseguite dall’Amministrazione”; il mod. C
“noleggio di fotocolor e diapositive”; il mod. D “riprese fotografiche non eseguite dall’
Amministrazione”; il mod. E, riprese cinematografiche e televisive”; il mod. F, “edizioni a stampa e
pubblicazioni”; il mod. G, “riprese filmate/fotografiche per cronaca”; il mod. H, “prestito di fotocolor e
diapositive”.
27
Ad es., per una concessione agricola di mq. 17.832 di Castellammare di Stabia si richiedono i
canoni 2000 e 2001, per un’altra di mq 8.235, sempre di Castellammare di Stabia, si richiedono i
canoni annui dal 1997 al 2000.
49
La mancanza di autonomia rispetto alle risorse umane è uno degli
elementi che rende, ad esempio, più difficile l’evoluzione della figura del direttore
amministrativo verso quella del “business manager”28 e finisce con lo svuotare di
buona
parte della
propria
specificità
anche la
contrattazione decentrata
integrativa che, invece, potrebbe essere meglio utilizzata per il raggiungimento
degli obiettivi gestionali.
Altro elemento che potrebbe rafforzare l’autonomia della S.A.P. appare
quello relativo all’elaborazione ed approvazione di uno statuto che inserisca
organicamente la Soprintendenza nel territorio di cui fa parte e ne delinei con
precisione finalità ed obiettivi programmatici.
Allo stato attuale, pur in mancanza dei due succitati elementi (gestione
del personale e statuto) è urgente, ad avviso di questa Sezione, utilizzare meglio
il livello di autonomia di cui la S.A.P., in atto, gode colmando alcune carenze:
a)
mirare ad una politica di massimizzazione dei flussi finanziari delle
entrate;
b)
attivare, in tempi brevi, il servizio controllo di gestione;
c)
rafforzare il legame tra bilancio e struttura organizzativa;
d)
elaborare un nuovo regolamento per il Comitato di cui all’art. 9, co. 5,
della L. 352/’97;
e)
una programmazione della spesa in conto capitale meno frammentaria e
più rispettosa delle regole sulla trasparenza e sulla concorrenza.
Sul primo punto, dall’analisi gestionale effettuata, è emerso che, vuoi per
alcuni contenziosi in atto da troppi anni, vuoi per la tardività dell’ attivazione dei
servizi aggiuntivi, vuoi per i canoni, spesso simbolici, di alcune concessioni, non
c’è una sufficiente consapevolezza dell’importanza di attivare ogni
possibile
risorsa di autofinanziamento.
28
La mancanza di tale figura (responsabile della gestione finanziaria e fiscale) nei profili professionali
del settore è rilevata nelle linee-guida ambito IV del D.M. 10/05/2001 contenente l’ “atto di indirizzo
sui criteri tecnico-scientifici e sugli standard di funzionamento e sviluppo dei musei” emanato in
attuazione di quanto previsto dall’art. 150, co. 6, del d.lgs 112/’98; il D.M. in argomento, sebbene
non si riferisca alle strutture dei Beni Culturali di competenza statale contiene vari elementi che
possono essere di estremo interesse per una gestione più efficiente indipendentemente
dall’appartenenza formale del bene.
50
In qualche caso29, il protrarsi della mancanza di entrate potrebbe configurare
anche una fattispecie di danno erariale.
Sui servizi aggiuntivi, dai documenti di bilancio non emerge la costruzione
di indici di misurazione del livello di gradimento degli stessi da parte dell’utenza
ed è da notare che il risultato della S.A.P. su questo punto, seppure in fase di
miglioramento, si inserisce in un quadro regionale che, complessivamente, non è
dei migliori in raffronto ai dati di altre Regioni con analogo flusso di visitatori30.
Tuttavia, c’è anche da notare che non mancano iniziative positive come
quella del ripristino della coltura della vite nei vigneti dell’antica Pompei che è
stata fonte anche di nuove “royalties” per la S.A.P. o l’esistenza da vari decenni
dell’Associazione Internazionale “Amici di Pompei” che può contribuire ad
iniziative di fidelizzazione del pubblico.
Manca peraltro un servizio controllo di gestione, la cui attivazione si
manifesta come un’esigenza urgente, in relazione anche alla notevole entità di
risorse finanziarie che affluiscono al bilancio
della S.A.P.; la natura di
organizzazione “no profit” della struttura in questione non significa infatti che
essa non debba seguire
criteri di efficienza e di efficacia, adeguatamente
verificabili sia in corso di gestione che, a maggior ragione, a gestione conclusa.
In stretta correlazione con quest’ ultimo aspetto si avverte poi la
necessità di un più stretto collegamento tra bilancio e struttura organizzativa
mirando, ad esempio, a configurare i singoli siti della S.A.P. come altrettanti
centri di costo di cui sia possibile monitorare i costi e i risultati. Il rapporto tra
29
Vedasi la vicenda della mancata riscossione dei canoni del ristorante all’interno degli Scavi di
Pompei. Da notare che su questo punto l’Amministrazione, con nota inviata in data 18/03/2004 prot.
n. 1317 in previsione dell’ Adunanza pubblica per la deliberazione del presente referto, ha precisato
che è in corso di stipula il nuovo atto negoziale con relativo disciplinare di servizio con il precedente
gestore del servizio.
30
Ad es., la Toscana, una delle tre Regioni-chiave con cui nel corso del presente referto si è
proceduto ad attuare delle comparazioni per trarre delle valutazioni di tipo più complessivo, nel
2002, come emerge dalle statistiche nazionali, ha avuto degli introiti lordi per servizi aggiuntivi di
ben 11.762.760,48 contro i 4.183.931,16 della Campania; naturalmente, occorrerebbe considerare
anche i diversi contesti e le dotazioni organiche di fatto delle Soprintendenze delle due Regioni. - E’
probabile che su questo terreno ci sia un recupero con l’attuazione della misura 2.2 (sostegno allo
sviluppo delle imprese della filiera dei beni culturali) dell’ Asse II del P.O.R. Campania 200-2006; nei
bandi pubblici, recentemente emanati, per l’attuazione di detta misura si prevede che a beneficiare
dei contributi previsti ci siano anche imprese che svolgano attività nel campo dei servizi turistici e di
ristoro (servizi di accoglienza, assistenza, accompagnamento; servizi connessi alla gestione del
patrimonio storico-culturale, ecc.).
51
bilancio e organizzazione dei
servizi
diventerà, almeno in
parte,
una
conseguenza dell’approvazione del preventivo finanziario gestionale, previsto dal
d.P.R. 27/02/2003 n. 97, contenente il nuovo regolamento sull’amministrazione
e la contabilità degli enti pubblici di cui alla legge 20 marzo 1975 n. 70, che ha
sostituito il d.P.R. n. 686/’79, sulla cui base è stata sinora effettuata la gestione
finanziaria sulla gestione finanziaria, della S.A.P.
Il conto economico può, peraltro,
acquistare maggiore significato se la
contabilità economica è collegata ad una contabilità analitica per centri di costo e
se lo schema di conto allegato al d.P.R. n. 97/2003 viene affiancato da un
rendiconto
per
aree
gestionali
omogenee
(es.
area
“promozionale”,
“conservativa” e di “supporto”), riportando per ognuna di esse il risultato in
termini di costi e ricavi.
Per il quarto punto, relativo al Comitato composto oltre che dal
Soprintendente in qualità di Presidente,
dai Sindaci dei comuni ricadenti nel
territorio della S.A.P., da un rappresentante della provincia e da uno della
regione,
parrebbe
utile
l’elaborazione
di
un
nuovo
regolamento
di
funzionamento, che tenga conto dell’esperienza maturata sinora e che chiarisca i
rapporti tra l’attività del comitato e quella del tavolo di concertazione o altre
strutture di collaborazione interistituzionale.
Il comitato andrebbe peraltro rivitalizzato in considerazione del suo carattere
permanente (a differenza del tavolo di concertazione del P.I.T.) e del fatto che è
uno dei modi per realizzare il collegamento tra S.A.P. e territorio circostante.
L’ultimo punto, quello relativo alla programmazione della spesa, è forse il
più delicato in quanto coinvolge competenze che, per vari aspetti, travalicano
quelle della S.A.P., investendo profili di competenza ministeriale. - Quanto a
quest’ultima apparirebbe opportuna un’anticipazione della programmazione
operativa, allo scopo anche di creare le condizioni per un più stretto
collegamento del ciclo programmatorio con il principio di annualità del bilancio.
52
Al riguardo, non possono non richiamarsi le osservazioni formulate nel II
Rapporto del “Comitato Tecnico-Scientifico per il coordinamento in materia di
valutazione e controllo strategico nelle Amministrazioni dello Stato”31 che, nel
sottolineare l’esigenza di un maggior rispetto dell’art. 2, co. 4 quater della legge
468/1978, evidenziano l’opportunità che già nelle note preliminari degli stati di
previsione dei Ministeri vengano indicati gli obiettivi che le amministrazioni
intendono conseguire in termini di livelli dei servizi e di interventi, con
l’indicazione degli indicatori di efficacia e di efficienza da utilizzare per valutare i
risultati.
Ciò che appare negativo, non è tanto lo “slittamento” in sé dei
programmi, atteso che ogni programmazione deve avere una sua flessibilità,
quanto il fatto che la stessa si avvia già con un certo ritardo (ad esercizio
finanziario abbondantemente iniziato) e, per quanto attiene, più specificamente,
alla S.A.P., risente di una scarsa chiarezza dei documenti di bilancio, a causa
soprattutto
del
fenomeno
dei
residui
passivi,
indotti
anche
dai
citati
“slittamenti”.
Va, inoltre, evidenziata un’accezione abbastanza larga della nozione dei
lavori di “somma urgenza” o di un’estensione della procedura del “cottimo
fiduciario”37 ben oltre i casi previsti dalla normativa vigente32.
31
Pubblicato nel gennaio 2003 a cura del Dipartimento per l’informazione e l’editoria della Presidenza
del Consiglio.
37
Se si prende come esempio il 2002, si noterà che sui 251 contratti stipulati dalla S.A.P. ben 103
sono o di consulenza (44) o di somma urgenza (59); inoltre, tra i contratti di somma urgenza 23
superano i 20.000 euro. Per il cottimo fiduciario e la trattativa privata ci sono anche contratti di
€109.695,45 e €198.319,45 stipulati senza gara informale. L’Amministrazione, nella comunicazione
citata alla nota 34, ha fatto presente che “allo scopo di pervenire ad una maggiore efficacia della
gestione tecnico-amministrativa, razionalizzando l’attività, è stato istituito presso il primo servizio
della Soprintendenza, con delibera n. 729 del 27 giugno 2002, l’ Osservatorio per la programmazione
annuale e triennale dei Lavori Pubblici e dei finanziamenti da parte dei terzi pubbliche e/o privati”;
anche grazie a quest’iniziativa, per il 2004, sono aumentate le gare d’appalto (35) per un importo
totale di € 11.500.000,00 circa.
32
Il d.P.R. 20/08/2001 n. 284 (regolamento di semplificazione dei procedimenti di spese in
economia) dispone, all’art. 5, co. 3, che si prescinde dalla richiesta di pluralità di preventivi soltanto
nel caso di nota specialità del bene o servizio da acquisire e quando l’importo della spesa non superi
l’ammontare di 20.000 euro I.V.A. esclusa; invece (sempre portando l’esempio del 2002) ci sono 87
contratti su 251 che superano i 20.000 euro e molti di essi difficilmente possono rientrare nella
fattispecie della “nota specialità del bene o servizio da acquisire” che in vari casi sono stati stipulati
senza gara informale.
53
Peraltro, aldilà del riconoscimento della “specialità” del settore in esame
operata dal legislatore, con l’art. 7 del d.lgs 22/01/2004, n. 30 contenente
“modificazioni alla disciplina degli appalti di lavori pubblici concernenti i beni
culturali”, si provvede ad un generale innalzamento dei tetti previsti dall’art. 24
della legge-quadro sui lavori pubblici per il ricorso alla trattativa privata (commi
1 e 2) e per i lavori in economia (comma 3); è da rilevare, nella fase successiva
all’aggiudicazione,
anche un appesantimento procedurale atteso che per gli
Uffici della Soprintendenza, è certamente più gravoso gestire una miriade di
contratti medio-piccoli che pochi grossi contratti, che richiedono uno sforzo
organizzativo maggiore soltanto nella fase iniziale.
Tuttavia, la crescente importanza degli interventi cofinanziati da fondi
nazionali ed europei potrebbe progressivamente
suddetti comportamenti,
ridurre in termini modesti
i
spingere anche la S.A.P. a privilegiare pratiche e
procedure più rispettose dei criteri di trasparenza e programmazione.
Un ripensamento del processo di programmazione potrà fornire anche
l’opportunità di una verifica dell’attività del Nucleo di Valutazione e verifica degli
investimenti pubblici la cui importanza è stata più volte evidenziata dalla stessa
Corte in vari referti e in deliberazioni delle SS.RR.33 in ragione del collegamento
della propria attività di controllo con questi organi di controllo interno.
Ai fini del presente referto (e, quindi, anche per il P.I.T. di PompeiErcolano) non s’è ritenuto di coinvolgere direttamente il Nucleo in quanto
l’attività, per quanto avviata, è ancora in fase iniziale.
Tuttavia, l’esperienza della programmazione integrata territoriale, già allo
stato attuale, pone vari problemi di adeguamento delle prassi comportamentali e
delle relative metodologie d’azione sia per le Amministrazioni che per gli organi
di controllo; in particolare, la misura 2.1 (“promozione e valorizzazione integrata
del
sistema
dei
Beni
Culturali”)
ha
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visto
l’istituzione
del
“Comitato
di
Si veda, ad es., la deliberazione n. 43 presa nell’adunanza del 30/10/2003 dove si afferma: “…In
materia di investimenti pubblici il controllo esterno della Corte dei conti assume come elementi di
base i risultati dei “nuclei di valutazione” della “unità tecnica per la finanza di progetto” (artt. 1 e 7
legge 144/1999).
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coordinamento tecnico Regione Campania-Ministero per i Beni e le Attività
Culturali a composizione paritetica (tre membri della Regione e tre del Ministero)
che ha il compito di supportare la programmazione, formulare proposte per
l’individuazione di ambiti di progetti integrati e di porre in essere tutte le azioni
necessarie, secondo le proprie competenze, per l’attuazione e la eventuale
integrazione
o
modificazione
degli
interventi
contenuti
nell’
“Accordo
di
Programma Quadro” che, nel caso della S.A.P., dal programma di spesa 2002
vengono riproposti in buona misura nella programmazione 2004.
Pertanto, il Comitato di coordinamento tecnico è uno degli strumenti di
quella “coprogrammazione” cui s’è fatto più d’un richiamo nel corso del presente
referto.
Ciò
significa che anche per un organo di controllo esterno quale la
Sezione Regionale della Corte sarà sempre più importante un approccio
interistituzionale in alcune materie d’ indagine dei programmi annuali di
controllo, soprattutto quando occorrerà valutare le gestioni di beni di notevole
importanza come quelli dell’area archeologica esaminata.
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