Edilizia ed Urbanistica Quale titolo abilitativo per la realizzazione di

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Quale titolo abilitativo per la realizzazione di una serra agricola?
M. Petrulli (Approfondimento 18/11/2008)
La realizzazione di una serra agricola è stata oggetto di numerose sentenze della giurisprudenza
amministrativa, tendenti a verificare il relativo titolo abilitativo necessario. Può essere interessante,
perciò, procedere ad una breve rassegna giurisprudenziale.
La necessità del permesso di costruire
Secondo i giudici:
è da ritenersi necessario il permesso di costruire nel caso di “una serra che, pur costituita da strutture
agevolmente rimovibili, sia destinata a far fronte ad esigenze continuative connesse a coltivazioni
ortofrutticole, in quanto destinata ad alterare in modo duraturo l’effetto urbanistico –
territoriale” (1);
quando la serra “consiste in un manufatto infisso al suolo, benché abbia carattere di relativa mobilità,
rientra nel concetto di opera di fabbricazione, avendo attitudine a permanere nel tempo ed a influire
sulla razionale sistemazione del territorio, così che essa necessita della preventiva concessione
edilizia” (2)
nel caso di serre “costituite da manufatti anche con strutture murarie fuori terra in cemento armato di
notevoli dimensioni […] proprio in ragione delle loro specifiche caratteristiche e dimensione la loro
realizzazione” (3) è necessario “il rilascio di apposita concessione edilizia”;
“una costruzione con le caratteristiche di stabilità e di consistenza possedute da una serra deve
formare oggetto di concessione edilizia”(4) .
la realizzazione di serre “costituite da manufatti con strutture portanti in ferro infisse nel terreno di
notevoli dimensioni, la prima (serra “A”) di metri 24,25 per metri 8,25, con un altezza di metri 2,90,
la seconda (serra “B”) di metri 12 per 12,30 con un’altezza di metri 2,75, così che non può
ragionevolmente negarsi che proprio in ragione delle loro specifiche caratteristiche e dimensione la
loro realizzazione presupponeva il rilascio di apposita concessione edilizia” (5);
ancora, “la superficie occupata, la intelaiatura, parte in cemento, la presenza di un impianto di
irrigazione a pioggia e di un varco per l’ingresso di macchinari ed il tipo di copertura utilizzata
concretizzano la fisionomia di strutture fisse destinate non tanto ed esclusivamente al ricovero puro e
semplice di piante, quanto, invece, alla produzione delle stesse in modo continuativo sul piano
commerciale. Pertanto, trattandosi di manufatti di effettivo supporto per l’attività agricolocommerciale degli appellanti e, quindi, di fatto destinati a soddisfare esigenze non provvisorie degli
stessi che potevano implicare una permanente modificazione dell’assetto del territorio, la
concessione edilizia di cui all’art. 1 della legge 10/1977 era indispensabile” (6).
Inoltre, è stato precisato come sia del tutto irrilevante (oltre che generico) il fatto che le serre vengano
utilizzate per soli fini agricoli e per la coltivazione di piante e fiori: “infatti, come ha avuto modo di
precisare la giurisprudenza (Cass. Pen., sez. III, 12 maggio 1981) la serricultura costituisce un
sistema protettivo delle piantagioni in grado di creare condizioni agronomiche ottimali per lo
sviluppo dei prodotti orto – floricoli, ma l’impianto serra deve essere valutato non già in ragione
della sua destinazione e funzione (che, risolvendosi in una mera attività di gestione agricola del
suolo, non interessa la disciplina urbanistica), bensì in relazione alla sua struttura e alla sua
attitudine a protrarsi nel tempo e a incidere sul territorio. (C.d.S., sez. IV, n. 1119/06)” (7).
La non necessità del permesso di costruire
La necessità del permesso di costruire è stata invece esclusa:
per l’ipotesi di una serra costruita su un fondo destinato ad uso agricolo, per finalità inerenti
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esclusivamente alla coltivazione del terreno, fuori dal centro abitato, formata di materiali facilmente
amovibili, non infissa stabilmente al suolo o eseguita con opere murarie né collegata con altre opere
costruttive edilizie o che abbia dimensioni tali da non incidere negativamente sull’ambiente
circostante (8);
ancora, è stato precisato che non occorre la concessione edilizia (ora permesso di costruire) “solo
quandola modifica dello stato dei luoghi non sia intrinsecamente stabile, ossia destinata a permanere
a tempo indeterminato, ma risulti, per caratteristiche strutturali e funzionali, prettamente temporanea
(C.d.S., Sez. V. n. 4832/2002)” (9).
Il ruolo della legislazione regionale
Non bisogna dimenticare le norme di carattere regionale che spesso contengono disposizioni
riguardante il settore agricolo e relative alla realizzazione delle serre: anche tali norme devono essere
attentamente esaminate per poter individuare il corretto titolo abilitativo necessario, posto che spesso
la realizzazione di serre, a determinate condizioni, è dichiarata attività libera, ossia eseguibile in
assenza di titoli abilitativi, mentre in altri casi richiede titoli diversi dalla concessione.
Un primo esempio è dato dall’art. 2, comma 6, della Legge Regionale Lombardia 7 giugno 1980, n.
93 (10), il quale stabiliva che “non è subordinata né a concessione né ad autorizzazione comunale la
realizzazione di coperture stagionali destinate a proteggere le colture”, ossia opere destinate a non
alterare in maniera duratura e significativa l’assetto del territorio.
Un secondo caso è rappresentato dall’art. 9 della Legge Regionale Veneto n. 19 del 12 aprile 1999,
che sembra escludere la necessità di acquisizione di titolo edilizio, anche tacito, disponendo che
”L’imprenditore agricolo munito della autorizzazione all’esercizio dell’attività di cui alla presente
legge, può installare serre, sia mobili che fisse, volte esclusivamente alla protezione e copertura delle
colture, senza obbligo di concessione ed autorizzazione edilizia, nel rispetto e nei limiti dei commi 9,
10 e 11 dell’art. 6 della legge n. 24/85”. Come osservato dalla giurisprudenza, dall’interpretazione
della suddetta norma si evince “che dunque solo la costruzione di serre per la protezione o forzatura
sarebbe attività libera, mentre ogni altra tipologia di destinazione sarebbe soggetta all’ottenimento di
normale titolo edilizio” (11).
Ancora, il comma 3 bis dell’art. 2 della Legge Regionale Lazio n. 34/1996 prevede che “La
realizzazione delle serre per colture a ciclo stagionale, senza opere di fondazione, con struttura in
legno o tubolare metallico e con copertura degli impianti in film plastico, è subordinata a
comunicazione al sindaco, corredata della documentazione di cui all'articolo 5, comma 2”.
Vi sono, invece, casi, in cui le norme regionali richiedono espressamente la concessione edilizia (ora
permesso di costruire): un primo esempio è rappresentato dall’art. 7, 3° comma della Legge Regionale
Toscana n. 10 del 19 febbraio 1979, contenente disposizioni in materia di edilizia; un secondo
esempio è dato dall’art. della Legge Regionale Puglia n. 19 del 1986; allo stesso modo, l’art. 4 della
Legge Regione Basilicata n. 37/2000 prevede che “Per la realizzazione di serre e/o di tunnel serre,
poggianti su fondazione in cemento armato reticolare o isolata, è richiesto il rilascio della
concessione edilizia, nel rispetto della normativa sulla valutazione di impatto ambientale”, mentre, ai
sensi del successivo art. 5, “Per la realizzazione di tunnel serre rimovibili è richiesto il rilascio
dell'autorizzazione comunale” (12).
Conclusioni
Possiamo, a questo punto, tirare le somme della nostra breve rassegna giurisprudenziale: la
costruzione di una serra agricola richiede una concessione edilizia quando è destinata a far fronte ad
esigenze continuative connesse a coltivazioni ortofrutticole, presentando carattere di stabilità, ed
altera in modo duraturo l’effetto urbanistico – territoriale, a causa delle notevoli dimensioni.
Viceversa, tale titolo non è richiesto, quando non presenta tali caratteristiche.
In ogni caso, è sempre necessario un attento esame della normativa regionale in materia in quanto,
come abbiamo avuto modo di vedere nella breve rassegna normativa precedente, vi sono norme che,
al verificarsi di determinate condizioni, consentono la realizzazione di alcune tipologie di serre
agricole con diversi titoli abilitativi (comunicazione (13), autorizzazione (14), concessione (15)) o,
addirittura, senza alcuno (16).
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Note
1. Consiglio di Stato, sez. V, sent. n. 3247 dell’8 giugno 2000; TAR Veneto, sez. II, sent. n. 2144/07.
2. Consiglio di Stato, sez. V, sent. n. 760 del 25 novembre 1988.
3. TAR Veneto, sez. II, sent. n. 972/08.
4. Consiglio di Stato, sez. V, sent. n. 4832 del 23 settembre 2002.
5. Consiglio di Stato, sez. IV, sent. n. 1119 del 6 marzo 2006.
6. Consiglio di Stato, sez. V, sent. n. 1299 del 13 marzo 2000.
7. TAR Veneto, sez. II, sent. n. 972/08.
8. Consiglio di Stato, sez. V, sent. n. 284 del 14 marzo 1980, richiamata da TAR Veneto, sent. n.
972/08.
9. TAR Lombardia, sent. n. 159/2008.
10. Ora non più in vigore, in quanto abrogata dall’art. 104, comma 1, lett. h), della Legge Regionale
n. 12/2005.
11. TAR Veneto, sez. II, sent. n. 2144/07.
12. Secondo la legislazione regionale della Basilicata, alle richieste di concessione e di autorizzazione
va allegata una relazione tecnica di miglioramento fondiario.
13. Legge Regionale Lazio n. 34/1996.
14. Legge Regione Basilicata n. 37/2000.
15. Legge Regionale Toscana n. 10/1979.
16. Legge Regionale Veneto n. 19/1999; la vecchia Legge Regionale Lombardia n. 93/1980.
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