Commissione di formazione alla politica 2013/2014 Storia

Commissione di formazione alla politica 2013/2014
Storia delle istituzioni dell’Unione Europea
a cura di Giuseppe Rizzo
1. Crisi dell’Europa e l’idea di Europa Unita.
L’Europa è una realtà storica e culturale che nel corso della sua storia ha dato un contributo
fondamentale al progresso dell’intera umanità. E’ stata la patria delle Università, rivoluzioni politiche,
economiche , di movimenti di pensiero che hanno elaborato la dottrina della tolleranza, libertà,
uguaglianza degli uomini e il pensiero tecno-scientifico. Ma nello stesso tempo è stata terra di guerre
fratricide, distruzioni, tirannidi che raggiunsero il loro apice nei due conflitti mondiali che diedero inizio
al declino della civiltà europea.
Una delle cause preminenti del declino europeo , nei primi decenni del novecento, è stata
la divisione dell’Europa in tanti Stati sovrani. Non era più possibile risolvere i problemi
politici, economici e sociali con soluzioni su scala nazionale perché tali problematiche
avevano assunto dimensioni più vaste. La via della salvezza per l’ Europa per arrestare la
decadenza era quella di abbandonare il sistema degli stati nazionali e di consolidare
l’idea di Europa unita federata.
Nel secondo dopo guerra l’idea di Europa Unita divenne l’obiettivo della politica
internazionale. Aneliti federalisti erano già presenti nel pensiero di uomini come Mazzini,
Rousseau, Proudhon, Kant, e trovarono nuova linfa tra gli esponenti antifascisti che
parteciparono alla Resistenza, tra i quali spicca Altiero Spinelli che nel suo “ Manifesto di
Ventotene”, redatto nel 1941, concepiva l’ Unione Europea come una rivoluzione
politica che avrebbe portato ad una nuova Democrazia.
La fine della Seconda guerra mondiale, spinse i Paesi europei alla ricerca della pace: si
voleva un’Europa unita. Questa idea trovava consensi perché si riteneva che solo
attraverso un’Europa federata si sarebbero potute risollevare sia le sorti delle economie
dei singoli Stati prostrate dalle guerre e sia per scongiurare l’espansionismo sovietico. Dal
primo punto di vista ebbero un ruolo decisivo gli Stati Uniti, che con il “Piano
Marshall”diedero un contributo alla ripresa economica europea, stanziando 13mld di
dollari per l’assistenza alle nazioni europee. Per la gestione di tali aiuti fu istituita, nel
1948, OECE ( Organizzazione Europea per la Cooperazione Economica).
Per fronteggiare invece il “pericolo comunista”e con l’emergere delle tensioni tra Usa e
URSS, i Paesi occidentali istituirono l’Organizzazione del Patto Atlantico del Nord (
NATO)
Il 1948 fu importante anche perché ebbe luogo all Aia la prima assise europeista, a cui
parteciparono grandi personalità pubbliche di 17 Nazioni , uniti dall’aspirazione comune
di un’Europa unita. In questa riunione emersero tre correnti di pensiero europeista: i
confederalisti che sostenevano una cooperazione estesa e profonda tra gli Stati , lasciando
intatti i meccanismi di sovranità statale; i federalisti sostenitori del superamento degli stati
nazionali e la creazione di un super stato federale; i funzionalisti, secondo cui l’unità
europea poteva essere raggiunto attraverso integrazioni settoriali frutto di cessioni di
sovranità a nuove istituzioni indipendenti dagli Stati. Questa assise votò una risoluzione
che portò il 5 Maggio 1949 alla nascita del Consiglio D’Europa, organizzazione
internazionale il cui compito principale era quello di predisporre convenzioni
internazionali da concludersi tra Stati membri.
2 Dal Carbone alla Comunità economica Europea.
La svolta per l’Europa post bellica si ebbe nel 1950, quando il ministro degli esteri
Francese , Robert Shuman fece una dichiarazione (Dichiarazione Shuman) , ispirata e
proposta da Jean Monnet, di rimuovere una delle cause del conflitto secolare tra Francia
e Germania per il controllo della regione della Ruhr e della Lorena, ricche di giacimenti di
carbone e acciaio, e che entrambi i Paesi si dovevano impegnare verso un obiettivo
comune: Europa. Dalle idee di Monet e dall’iniziativa Shuman nacque la C.E.C.A. (
Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio) a cui aderirono Germania,Francia, Italia ,
Belgio, Olanda e Lussemburgo. Il trattato prevedeva che i Sei Stati firmatari conferissero
a istituzioni comuni e indipendenti dagli Stati tutti i poteri in materia di carbone e acciaio.
Le Istituzioni della CECA erano: Alta autorità costituita da nove membri nominati dagli
stati e svolgeva compiti di governo della Ceca; Assemblea parlamentare , nominata da
parlamenti nazionale e con funzioni consultive; Consiglio, composto da rappresentanti
dei governi degli Stati membri con il compito di armonizzare l’azione dell’Alta autorità
con quella gli Stati membri; Corte di Giustizia, composta da 7 giudici, incaricati di
assicurare il rispetto del Trattato. Il successo della CECA , spinse i governi dei Sei a
lanciare una nuova iniziativa : la C.E.D. ( Comunità Europea di Difesa) Tale progetto
prevedeva la creazione di un esercito comune legato alle istituzioni politiche della Ceca.
Tuttavia il progetto fallì, ma ci si rese conto che l’unica strada percorribile fosse quella del
“funzionalismo economico ”ossia un’integrazione graduale delle economie per poter
porre le basi di una unione politica. Nella metà degli anni 50 , l’Italia e i Paesi Benelux si
fecero promotori del rilancio del processo di integrazione europea convocando una
conferenza ( conferenza di Messina) , nella quale fu costituito un comitato
intergovernativo incaricato di studiare possibilità di integrazione in alcuni settori
economici e di esaminare la possibilità di un mercato comune generale. Il Comitato
propose l’istituzione della CEE ( Comunità Economica Europea) e CEEA (Comunità
Europea dell’Energia Atomica) . I Sei Paesi approvarono la proposta e il 25 Marzo 1957
firmarono a Roma i Trattati istituvi CEE ed Ceea.
Scopo della CEE era quello di creare un mercato comune eliminando le barriere doganali
tra i Paesi membri e permettere la libera circolazione di merci e capitali; invece lo scopo
della Ceea era quello di coordinare i programmi di ricerca volti all’uso pacifico
dell’energia nucleare. Le istituzioni poste al vertice delle due comunità erano: il
Consiglio, composto dai rappresentati dei governi dei Paesi membri e deteneva il potere
decisionale; la Commissione composta da personalità politiche indipendenti e aveva il
potere di iniziativa legislativa; Assemblea Parlamentare i cui membri venivano designati
dai parlamenti nazionali.
3 . La crisi dell’Europa negli anni ’70 e l’Atto Unico Europeo
Alla creazione delle comunità europee non parteciparono alcuni Paesi dell’Europa
continentale e Gran Bretagna, che consideravano troppo avanzato il processo
d’integrazione economica proposto nei due trattati ed erano restii nel concedere
limitazioni di sovranità. In risposta alla creazione della CEE, i Paesi non aderenti diedero
vita ad una zona di libero scambio: Efta ( European Free Trade Association).Tuttavia
l’EFTA non diede i risultati sperati , tant’è che alcuni Paesi che ne facevano parte e
precisamente Regno Unito, Irlanda e Danimarca entrarono a far parte della CEE nel
1973.
Durante gli anni 70 la comunità visse uno dei periodi più difficili della sua storia. Fu un
periodo pervaso da due grandi crisi: monetaria ed energetica. Per fronteggiare la prima,
la comunità si prefissò di realizzare entro il 1980 l’UEM ( Unione Economica Monetaria)
il cui obiettivo era uno spazio unico integrato con all’interno un sistema di cambi rigidi
tra le monete comunitarie1. Mentre per fronteggiare la crisi petrolifera scoppiata a seguito
della guerra arabo-israeliana dello Yom-Kippur, che evidenziò la mancanza di una
politica energetica comune della comunità, il Consiglio Europeo varò nel 1974 una
Risoluzione su“ Una nuova strategia per la politica energetica della Comunità2, che portò
alla creazione di un’agenzia dell’energia.
Nello stesso periodo si ritenne indispensabile una riforma delle istituzioni comunitarie e
venne proposto l’elezione a suffragio diretto dei membri del Parlamento Europeo, la cui
data fu fissata per il giugno del 1979. Questo rappresentò la maggiore novità politica
dell’integrazione europea degli anni ’70. Agli inizi degli anni 80 si fece strada l’idea che
per perseguire efficacemente gli obiettivi dell’integrazione economica e la realizzazione
del mercato comune occorresse un certo livello minimo di cooperazione politica tra i
Paesi membri che potesse far giungere all’Unione europea. Furono presentati diversi
progetti di revisione dei trattati di Roma, ma il più ambizioso fu quello proposto
dall’Europarlamentare Altiero Spinelli, che invitò il Parlamento europeo a farsi carico
della riforma della Cee e di proporre modifiche istituzionali di fondo. Giunse a proporre
un progetto di Trattato sull’Unione Europea. “Il progetto prevedeva che l’Unione agisse
con due metodi diversi, quello dell’azione comunitaria e quello della cooperazione. La
cooperazione era il metodo da seguire nelle materie che sfuggivano alle competenze
esclusive o concorrenti dell’Unione, in politica estera e nelle questioni politiche ed
economiche della politica estera. Con questo metodo era il Consiglio responsabile della
politica estera”. 3 Il progetto attribuiva maggiori poteri al Parlamento fino ad allora
relegato a semplice organo consultivo che partecipava insieme al Consiglio
all’approvazione del bilancio. Tale progetto,fu votato a larga maggioranza dal Parlamento
Europeo nel 1984, tuttavia non andò in porto, ma diede impulso alle aspirazioni di
riforma della Cee in un periodo di crisi. La svolta arrivò nel 1986 , quando nel Consiglio
Europeo tenutosi a Lussemburgo, gli Stati membri firmarono un documento denominato
Atto Unico Europeo, che entrò in vigore il primo Marzo 1987. Questo prevedeva: la
creazione del mercato interno, lo sviluppo di una politica comune in materia di ricerca ,
introduzione di una specifica competenza in tema di politica sociale. Dal punto di vista
istituzionale venne istituita una procedura di cooperazione legislativa tra Parlamento e
Consiglio. “L’atto Unico istituì l’Unione Europea come forma di collaborazione tra gli
Stati membri comprensiva delle tre Comunità (Ceca , Cee ed Euratom) e della
cooperazione tra gli Stati membri in materia di politica estera e sicurezza comune4”.
4. Il Trattato di Maastricht e il fallimento della Costituzione Europea.
La fine degli anni 80 fu caratterizza dalla caduta del muro di Berlino che segnò la fine
della “Guerra Fredda”. Tale avvenimento ebbe ripercussioni sulla comunità nata proprio
nel clima di tensione tra Usa e Urss. Nonostante un primo periodo di disorientamento
dovuto alla riunificazione della Germania , il processo di integrazione subì
un’accelerazione. In un Consiglio Straordinario tenutosi a Dublino nel 1990 si sancì
formalmente l’impegno costruttivo alla nascita di un’unione politica e monetaria.
Il 7 Febbraio 1992 fu firmato a Maastricht dai 12 Paesi che costituivano la Comunità
Europea, il “Trattato sull’Unione Europea”. In esso vengono introdotti i 3 pilastri
dell’Unione europea , ossia:
1. Comunità Europea ( Costituito dalle tre comunità CECA, CEE, CEEA)
2. Politica estera e sicurezza comune
Olivi, Santarelli, “ Storia dell’integrazione euroipea
Bastianelli ,F., “ La politica energetica dell’Ue e dell’Italia”, www.europa.eu.
3 Olivi, B.-Santaniello,R., “ Storia dell’integrazione europea”
4 Draetta,U., “ Elementi di diritto dell’Unione Europea”, Giuffrè, 2009
1
2
3. Cooperazione in materia di giustizia e polizia.
In esso poi venne illustrato l’iter per raggiungere l’unione monetaria che si sarebbe
realizzata in tre fasi attraverso la liberalizzazione dei capitali, la creazione dell’IME (
Istituto Monetario Europeo) e la fissazione dei tassi di cambio tra le monete.
Un’altra innovazione di maggiore importanza del trattato fu l’introduzione della
cittadinanza europea, secondo cui “ è cittadino chiunque abbia cittadinanza di uno Stato
membro5”.
Gli organi più importanti dell’Unione sono quattro: Commissione che deteneva il
monopolio del potere legislativo e del bilancio ; Parlamento Europeo eletto a suffragio
universale e svolgeva diverse funzioni( esprimere pareri, modificare o respingere la
proposta di bilancio); Consiglio considerato l’organo decisionale per eccellenza ed infine
il Consiglio europeo che svolgeva compiti d’impulso per lo sviluppo dell’UE. Il trattato
di Maastricht entrò in vigore il 1° Novembre 1993 e con esso nasceva l’Unione Europea.
Successivamente al trattato di Maastricht il dibattito sui problemi dell’integrazione
europea si concentrò sul problema del deficit democratico e sul processo decisionale in
previsione dell’allargamento della Comunità a nuovi Stati6. Nel 1995 nacque l’Unione
Europea a 15 con l’ingresso di Svezia, Finlandia e Austria. Nel 1997 venne firmato il
Trattato di Amsterdam che non apportò modifiche significative ai trattati istitutivi . Esso
entrò in vigore nel 1999. Nello stesso fu avviata la terza fase per l’Unione Monetaria e
senza non poche difficoltà7 12 Paesi della Comunità furono ammessi all’UEM .Nel 2001
venne firmato un nuovo Trattato a Nizza che introdusse modifiche ai Trattati precedenti
relativamente alla composizione e dimensione della Commissione e cooperazione
rafforzata tra Paesi membri 8 e e nello stesso venne proclamata la Carta dei diritti
Fondamentali dell’Ue. Nel 2002 i biglietti e le monete in EURO entrano in circolazione
in 12 Paesi. Il Trattato di Nizza , che entrò in vigore il ° Febbraio 2003, fu importante
anche perché si propose un serio dibattito sul futuro dell’Unione e in tal proposito fu
convocato nello stesso anno un nuovo Vertice a Laeken in cui venne istituita una
Convenzione Costituente con il compito di indicare la futura organizzazione dell’Unione
europea e di scriverne la Costituzione. La Convenzione presentò un progetto di Trattato
che istituisce una Costituzione per l’Europa pochi mesi dopo. Nonostante alcune
resistenze che contrassegnarono il dibattito sulla Costituzione , il 29 Ottobre 2004 venne
firmato a Roma il Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa. Obiettivo della
Costituzione Europea era quello di sostituire i diversi trattati esistenti che costituivano la
base giuridica dell’UE e di dare all’ Ue un assetto politico chiaro riguardo alle sue
istituzioni e competenze. La Costituzione Europea fu ratificata solo da 18 Paesi sui 25
che costituivano la comunità e non è mai entrata in vigore. Decisivi furono i referendum
negativi in Francia e Paesi Bassi.
Dopo il fallimento del trattato Costituzionale , l’Europa entrò in una fase di apatia e di
inerzia. Tuttavia si sentì l’esigenza di riformare il Trattato sull’Unione Europea e quello
della Comunità Europea anche a costo di sacrificare il lavoro compiuto per l’elaborazione
della Costituzione. Tale esigenza si materializzò nel 2007 quando fu firmato a Lisbona il
Trattato ( noto anche come Trattato di Riforma) che modifica il trattato che istituisce
l’Unione Europea e il Trattato della Comunità Europea. Il Trattato di Lisbona fu
spogliato di ogni prospettiva Costituzionale e prevedeva: il riconoscimento della
Vedi art.17 “ Trattato istitutivo Comunità europea”
Draetta ,U., “ Elementi di diritto dell’Unione Europea”.
7 Per passare alla terza fase del’UEM, i Paesi dovevano rispettare alcuni parametri di convergenza:Es.
Rapporto deficit/PIL <3%, rapporto debito pubblico /PIL < 60%, tasso inflazione < 1,5% rispetto a
quello di tre Paesi virtuosi.
8 Essa consiste nel realizzare una più forte cooperazione tra alcuni Stati membri dell'Unione europea in
determinati temi senza coinvolgere la totalità degli stati membri. 5
6
personalità giuridica dell’Unione Europea e la sparizione della struttura a pilastri, il
potenziamento del carattere democratico, il rafforzamento del Parlamento Europeo,
ripartizione delle competenze tra Unione e Stati membri .
Dopo la ratifica dei parlamenti nazionali dei 27 Paesi membri , il Trattato di Lisbona
entrò in vigore il 1Dicembre 2009.
5. Quali prospettive per l’Europa?
A quasi 60 anni dalla firma dei Trattati di Roma nonostante i progressi compiuti,
l’Europa si trova ancora una volta di fronte ad un bivio: perseguire il sogno degli Stati
Uniti d’Europa oppure fermarci allo stato attuale ?
L’Europa nell’ultimo quinquennio è stata messa a dura prova da una crisi economica e
sociale che ha provocato diffidenze e scetticismo nei confronti delle sue istituzioni. E il
riemergere di movimenti nazionalisti e antieuropei nei diversi Stati ne è ha prova
lampante.
Tanti traguardi sono stati raggiunti dal 1957 ad oggi : Erasmus, libera circolazione di
merci, persone, capitali , ma sono ancora tante le sfide. Occorre rilanciare il progetto
europeo iniziando a colmare quel deficit democratico che ancora oggi caratterizza le
istituzioni europee , favorendo la partecipazione dei cittadini alla vita della comunità.
L’Europa deve ambire a diventare quella unione di popoli che i Padri fondatori avevano
voluto e per fare l’Europa non basta l’apporto dei governi, dei Parlamenti delle
amministrazioni, ma è necessario il contributo dei popoli, dei lavoratori, dei giovani,
dell’Uomo.