L`armonizzazione dei sistemi contabiLi negLi

D elia F rigatti – D aniele L anza
D oriano M eluzzi
L’armonizzazione
dei sistemi
contabili negli
Enti locali
Il testo è rivolto agli operatori del settore finanziario che
devono acquisire, in tempi
contenuti, le nozioni necessarie per affrontare al meglio
gli adempimenti di questo
nuovo sistema contabile
Isbn 978-88-7589-440-5
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Indice
Indice
Autori
Introduzione
pag. 11
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13
I – Cenni storici
di Doriano Meluzzi
1.1La storica esigenza del bilancio
1.2L’Italia di Cavour
1.3L’Unità d’Italia
1.4L’Italia liberale
1.5La Legge Magliani
1.6La riforma De Stefani
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II – Evoluzione normativa
di Daniele Lanza
2.1 Il processo evolutivo della contabilità pubblica
2.2La Commissione Costituente della Repubblica Italiana
2.3La Legge Curti e il processo di riforma
2.4Le riforme del bilancio dello Stato dal 1978 al 1998
2.5La riforma nel contesto europeo
2.6L’evoluzione normativa dell’ordinamento contabile
degli Enti locali
2.7La disciplina del sistema di bilancio nella normazione
degli Enti locali
2.8L’esigenza del coordinamento degli ordinamenti contabili dello Stato, delle Regioni e degli Enti locali
5
Indice
2.9La disciplina dell’armonizzazione dei sistemi contabili e dei bilanci delle Regioni e degli Enti locali nel
quadro del federalismo fiscale
2.9.1 Principi e criteri direttivi della delega prevista
dalla Legge 5 maggio 2009, n. 42
2.9.2 Il D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118, in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili
e degli
schemi di bilancio delle Regioni, degli Enti
locali e dei loro organismi
2.9.3La sperimentazione della nuova disciplina prevista dal D.P.C.M. 28 dicembre 2011, in relazione
al D.Lgs. n. 118/2011
2.9.4Slittamento dei termini ad opera del D.L. 31
agosto 2013, n. 102, convertito in Legge 28
ottobre 2013, n. 124
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III – Principi e postulati di bilancio pre e post riforma
di Delia Frigatti
3.1
3.2
3.3
3.4
Distinzione tra principi contabili generali e applicati
Il sistema di bilancio
I principi contabili generali o postulati
Il principio contabile generale sperimentale della
competenza finanziaria
3.5 Il nuovo principio generale della competenza finanziaria
3.6 Principio contabile applicato sperimentale della contabilità finanziaria
IV – Il fondo pluriennale vincolato
di Doriano Meluzzi
4.1 Introduzione
4.2 Il fondo pluriennale nei bilanci
4.3La gestione del fondo pluriennale vincolato
4.4 Il fondo pluriennale vincolato e il Patto di Stabilità
Interno
6
Indice
4.5Le spese correnti a specifica destinazione e la gestione
delle economie da esse discendenti
4.6La gestione del trattamento accessorio e premiante
del personale
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V – Il fondo crediti di dubbia esigibilità
di Doriano Meluzzi
5.1 Introduzione
5.2 Dal fondo svalutazione crediti al fondo crediti di
dubbia esigibilità
5.3 Il fondo crediti di dubbia esigibilità
5.4La genesi della quantificazione del fondo crediti di
dubbia esigibilità
5.5 Valutazione della congruità del fondo in sede di
gestione
5.6 Valutazione della congruità del fondo in sede di
rendicontazione
5.7L’accantonamento del fondo crediti di dubbia esigibilità
nel risultato di amministrazione
VI – Il principio contabile applicato sperimentale della
contabilità economico-patrimoniale
di Delia Frigatti
6.1Elementi di novità
6.2 Il principio della competenza economica
6.3 Il principio applicato della contabilità economicopatrimoniale
6.4 Il metodo di tenuta delle scritture contabili
6.5La previsione di regole uniformi e schemi di bilancio
6.6 Il piano dei conti integrato
6.7La contabilità economico-patrimoniale attraverso il
piano dei conti integrato
6.8 I principi contabili internazionali per il settore pubblico
7
Indice
VII – Principio contabile applicato sprimentale del Bilancio consolidato
di Daniele Lanza
7.1 Il Bilancio consolidato
7.2 Disciplina per la sperimentazione
7.3Adempimenti operativi
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VIII –Il ciclo della programmazione finanziaria
di Delia Frigatti
8.1 Introduzione
8.2 Il Bilancio annuale di previsione
8.3La Relazione Previsionale e Programmatica
8.4 Il Bilancio pluriennale
8.5 Il Piano Esecutivo di Gestione
8.6 Il Piano Generale di Sviluppo
8.7La programmazione di bilancio alla luce del D.Lgs.
23 giugno 2011, n. 118
8.8 I contenuti della programmazione
8.9 Gli strumenti della programmazione
8.10 I caratteri qualificanti della programmazione
8.11 Il Documento Unico di Programmazione (DUP)
8.11.1La Sezione Strategica (SeS)
8.11.2La Sezione Operativa (SeO)
8.12 Il Bilancio di previsione
8.13 Il Piano Esecutivo di Gestione (PEG)
8.14Conclusioni
IX – Il sistema dei controlli interni ed esterni in relazione
alla nuova contabilità
di Daniele Lanza
9.1 Introduzione
9.2 Il sistema dei controlli interni alla luce del D.L. n.
174/2012
8
Indice
9.3Le nuove funzioni dell’organo di revisione degli Enti
locali
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Conclusioni
Bibliografia
Sitografia
Atti legislativi citati
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177
181
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9
Delia Frigatti, commercialista, revisore legale, laureata in Amministrazione e controllo aziendale ad indirizzo Management pubblico,
ha maturato esperienze professionali in ambito di consulenze ad
Enti pubblici e società partecipate.
Daniele Lanza, funzionario direttivo contabile del Comune di
Biella, collabora con enti formatori del personale Enti locali, già
autore di pubblicazioni di settore. Collabora inoltre con diversi
Enti locali per l’attuazione della nuova contabilità armonizzata.
Doriano Meluzzi, dirigente settore finanze del Comune di Biella,
componente regionale anutel, partecipante alla sperimentazione
contabile dal 2012, collabora con altri Enti sperimentatori e non
all’attuazione del nuovo sistema contabile.
11
Introduzione
All’interno del quadro normativo proprio del federalismo fiscale,
con la Legge n. 42/2009 e la discendente Legge n. 196/2009, sono
poste le basi per la regolamentazione della nuova contabilità della
Pubblica Amministrazione vista come un unico insieme di Enti
autonomi tra essi collegati.
L’armonizzazione dei bilanci pubblici, prevista all’art. 1 della
richiamata Legge n. 196/2009 assume importanza decisiva per il
sistema dello Stato italiano poiché immaginata a tutela dell’unità
economica del Paese.
Parimenti, anche a livello europeo, sono state previste nuove
regole in merito a programmazione e condivisione delle politiche
economiche allo scopo di migliorare la stabilità dei sistemi di bilancio, anche a scapito di un contenimento delle singole sovranità.
L’Italia ha recepito dette indicazioni con la Legge n. 39/2011.
In questo quadro normativo si inserisce il D.Lgs. n. 118/2011
che definisce nuovi principi contabili e nuovi schemi di bilancio
da adottarsi onde garantire il consolidamento e la trasparenza
dei conti, l’efficienza nella gestione delle risorse e il raffronto dei
dati di bilancio.
La sua applicazione esplica una vera rivoluzione per gli Enti
locali, e soprattutto per quelli di piccole dimensioni.
L’art. 9 del D.L. n. 102/2013, convertito in Legge n. 124/2013,
estende di un ulteriore anno la durata della sperimentazione,
con slittamento al 2015 dell’entrata a regime. Gli Enti dovranno
dunque provvedere alla contabilità armonizzata, unitamente al
principio della competenza finanziaria potenziata, all’istituzione
del fondo pluriennale vincolato, all’adozione di nuovi schemi di
bilancio e della contabilità economica e alla redazione del Bilancio
consolidato unitamente ai propri Enti e organismi strumentali,
aziende, società controllate e partecipate. Inoltre, esso pone a
carico degli Enti sperimentatori ulteriori adempimenti dal 2014,
13
Introduzione
quali l’applicazione del principio della programmazione, l’adozione del Bilancio di previsione finanziario triennale e l’istituzione
del fondo crediti di dubbia esigibilità in contabilità finanziaria,
ex fondo svalutazione crediti, e l’adozione del principio contabile
applicato della contabilità economico-patrimoniale.
14
I – Cenni storici
di Doriano Meluzzi
1.1 La storica esigenza del bilancio
Il bisogno di strumenti contabili che consentano un controllo,
da intendersi anche semplicemente nella rappresentazione di un
ammontare di spese e di entrate, è una necessità antica riferibile
a ciascun individuo e a ogni ordinamento. La ragione di fondo
della redazione dei documenti di bilancio, quindi, che siano stilati
sulla spinta della quotidiana necessità di programmare le spese
in funzione del proprio reddito, o che siano riferibili alla programmazione economico-finanziaria dello Stato, rimane sempre
identica: limitare un eventuale tracollo finanziario.
L’evoluzione nel corso degli anni della struttura socio-economica
del Paese ha progressivamente comportato una sempre maggiore
presa di coscienza da parte delle istituzioni della necessità di gestire
e controllare i flussi di entrata e spesa all’interno della contabilità
dello Stato e degli Enti locali.
1.2 L’Italia di Cavour
Nel 1853, ad opera dell’allora Ministro delle Finanze Camillo
Benso Conte di Cavour, venne approvata la prima legge organica
sull’Ordinamento dell’Amministrazione centrale, della Contabilità
e della Corte dei Conti1, sintesi delle migliori esperienze europee,
la quale introdusse, quale metodo della Contabilità di Stato, il
sistema della partita doppia. Tale sistema prevedeva, e prevede
ancora oggi, la registrazione delle operazioni in due serie di conti
secondo il principio della duplice rilevazione simultanea. Le voci
del “dare” e dell’“avere” così registrate hanno lo scopo di deter1)Legge 23 marzo 1853, n. 1483.
15
Partita
doppia
Frigatti, Meluzzi, Lanza ‒ L’armonizzazione dei sistemi contabili negli Enti locali
Responsabilità e
obbligo di
rendiconto
minare il reddito di un dato periodo e di controllare i movimenti
monetari e finanziari della gestione.
La Legge Cavour del 1853 avviò quindi, per la prima volta in
Italia, una concezione di responsabilità e di obbligo di rendiconto
da parte delle Amministrazioni pubbliche. Fu, inoltre, conferita
importanza alla definizione stessa di contabilità, intesa quale insieme di norme tecniche, ovvero regole contabili per mezzo delle
quali ciascuna Amministrazione fu in grado di redigere documenti
atti a dar contezza dell’attività economica effettuata, attribuendo
in modo chiaro le relative responsabilità.
1.3 L’Unità d’Italia
Unicità del
bilancio
Il primo testo normativo rilevante in materia di bilanci pubblici
del periodo a ridosso dell’Unità d’Italia fu senz’altro la Legge n.
3747, emanata il 2 novembre 1859, contente la disciplina per la formazione dei bilanci annuali dello Stato, unitamente alla disciplina
del patrimonio, della gestione del bilancio e della rendicontazione,
poi integrata l’anno successivo dal Regolamento di esecuzione 7
novembre 1860, n. 4441.
In questa fase di transizione dall’Italia preunitaria allo Stato Unito, la gestione economica e finanziaria dello Stato venne realizzata
sulla base delle indicazioni contenute nella Legge di Contabilità di
Cavour. Il governo si trovò però ad affrontare anche e non solo
l’unificazione delle banche nazionali, ma contemporaneamente il
consolidamento dei debiti pubblici degli Stati preunitari, per un
importo pari a 2 miliardi e mezzo di lire, con una spesa pubblica
stimata superiore a 900 milioni di lire annui e un debito pubblico
salito vertiginosamente a 9 miliardi di lire.
Da tale realtà il nuovo Ministro delle Finanze Pietro Bastogi
capì che era necessario ripensare le modalità di gestione del patrimonio dello Stato e di riformulare il procedimento di costituzione
dei bilanci pubblici mediante l’approvazione di una disciplina
improntata all’unicità del bilancio.
A tal fine, con il R.D. 3 novembre 1861, n. 302 venne pertanto
disposta la redazione di un Bilancio di cassa e il successivo 21 novembre venne presentato dallo stesso Ministro Bastogi un progetto
dal titolo “Disposizioni per l’Amministrazione del pubblico denaro
16
i - Cenni storici
e per i conti dell’erario”. Lo stesso non ebbe però esito positivo. Il
Ministro avanzò lo stesso anno un altro progetto sull’istituzione
della Corte dei Conti, che divenne successivamente legge, la Legge
14 agosto 1862, n. 800.
La situazione, ulteriormente complicata dalla diversità dei sistemi contabili e fiscali degli Stati preunitari, fu risolta estendendo
la legislazione tributaria piemontese a tutto il Paese. Vennero
pertanto istituite le tasse di registro e di bollo, di successione,
quelle sui capitali delle società anonime ed in accomandita, sulla rendita dei beni degli Enti morali e delle corporazioni, sulle
iscrizioni ipotecarie e infine istituito il monopolio statale sui sali
e sui tabacchi.
Il 1865 fu un anno importante per l’unificato Regno d’Italia
poiché vennero promulgati i nuovi Codice Civile e Codice di
Commercio vigenti per l’intera penisola.
Con riferimento al sistema della contabilità pubblica i ministri succedutisi in quegli anni presentarono diverse proposte di
riforma, che tuttavia non ebbero seguito. Il 19 dicembre 1865,
Quintino Sella, definito un “keynesiano ante litteram” da Beniamino Andreatta2, propose l’adozione del modello inglese, con
l’istituzione di un Ufficio di Contabilità generale e di un Ufficio
del Pagatore generale. È interessante rilevare come l’esigenza di
rinnovare le procedure finanziarie e di bilancio fu così forte da
superare la crisi finanziaria di quegli anni, accompagnata, oltre
al resto, da rilevanti problemi tributari. Il disavanzo dello Stato,
infatti, superò i 720 milioni di lire e il rapporto tra entrate e spese
toccò i minimi storici.
1.4 L’Italia liberale
Nel 1867 venne nominata una commissione per l’elaborazione di
un piano di riforme della contabilità di Stato che lavorò partendo
dai progetti esistenti e ne predispose una sintesi riepilogativa.
Su progetto del Ministro delle Finanze Luigi Guglielmo Conte
di Cambray-Digny, venne approvata la Legge 26 aprile 1869, n.
2)
salsano f., Quintino Sella Ministro delle finanze. Le politiche per lo sviluppo e i costi
dell’Unità d’Italia, Il Mulino, Bologna, 2013.
17
Istituzione
della Corte
dei Conti
Promulgazione Codice Civile
e Codice di
Commercio
Frigatti, Meluzzi, Lanza ‒ L’armonizzazione dei sistemi contabili negli Enti locali
Ragioneria
generale
dello Stato
5026, recante “Disposizioni intorno all’amministrazione del patrimonio dello Stato ed alla contabilità” che istituì la Ragioneria
generale dello Stato3.
Il progetto di Cambray-Digny volle la creazione della Tesoreria
generale competente per la materiale gestione del pubblico denaro,
e della Ragioneria generale4 per la regolare tenuta delle scritture
e delle rilevazioni contabili. La legge istitutiva della Ragioneria
generale dello Stato, in particolare, le attribuì il compito di vigilare
sulle Ragionerie centrali, col fine di restituire alle stesse unità di
indirizzo, e per meglio coordinare e riassumere i dati da queste
forniti, nel complessivo quadro di redazione del Bilancio di previsione e del rendiconto, nonché di preparazione delle situazioni
finanziarie occorrenti al Ministro delle Finanze5.
Il sistema di contabilità prescelto dalla nuova legge era dunque
basato sulla tenuta di “scritture per bilancio” presso le singole
Amministrazioni e presso i Ministeri, allo scopo di consolidare
la contabilità delle entrate e delle spese del Regno, nel convincimento che tali documenti potessero assicurare prontezza, evidenza
e regolarità dei conti, unitamente all’idonea suddivisione delle
entrate e delle spese in partite di credito e debito a carico dei
singoli agenti contabili: tale ultima specifica onde individuarne
particolari responsabilità.
Il 1870 vide poi l’istituzione del Collegio dei Ragionieri6 e
l’emanazione delle prime istruzioni per la contabilità generale del
Regno7 tese ad una politica di pareggio di bilancio e alla restrizione
dei poteri del Ragioniere generale dello Stato.
Una nuova spinta riformista provenne da Marco Minghetti che
nel 1874 nominò una commissione per la riforma della legge e
del regolamento di contabilità ed emanò, nello stesso anno, nuove
istruzioni per la contabilità generale del Regno con il R.D. n. 7699
3)La reale attuazione dei principi della Ragioneria generale dello Stato fu prevista con regolamento di esecuzione emanato con il R.D. 4 settembre 1870, n. 5852, su intervento del
Ministro Quintino Sella.
4) Interessanti riferimenti all’indirizzo http://www.rgs.tesoro.it/VERSIONE-I/La-Ragione/Listituzione-della-ragioneria-generale-dello-stato.html.
5) anselmi l., Modelli economico-patrimoniali per il bilancio e la contabilità dello Stato,
Giuffrè, Milano, 2006, pag. 77.
6) R.D. 8 ottobre 1870, n. 5927.
7) R.D. 5 novembre 1870, n. 523.
18
i - Cenni storici
del 4 settembre 1874, concentrando l’intervento sulla gestione dei
flussi finanziari e dei residui. Questo sistema di contenimento del
debito pubblico, anche chiamato “politica della lesina”, mostrò
presto i suoi frutti: nel 1876, infatti, fu raggiunto il pareggio di
bilancio. E invero, sebbene si registrasse ancora un lieve disavanzo
essenzialmente derivante dagli ingenti contributi erogati in favore
delle società ferroviarie, il progressivo incremento delle entrate
fiscali e la stabilità delle spese, permisero un nuovo equilibrio
finanziario.
Senza ripercorrere la complessa attività parlamentare, pare
comunque importante sottolineare che nel 1877, al fine di garantire una più equa e logica distribuzione del lavoro dell’amministrazione finanziaria dello Stato, l’allora Ministro delle Finanze
e Presidente del Consiglio dei Ministri Agostino Depretis istituì
con il R.D. 26 dicembre 1877, n. 4219, il Ministero del Tesoro, al
quale attribuì il compito di dare «esecuzione alla nuova legge di
contabilità, di sorvegliare sull’esercizio del bilancio ed i servizi di
cassa», alle dipendenze del quale pose la Ragioneria generale, le
Direzioni generali del debito pubblico, del tesoro e del demanio,
l’Economato generale e l’Avvocatura erariale.
L’attività normativa del Depretis diede impulso all’attività di
ammodernamento dell’amministrazione finanziaria, rilanciando il
Collegio dei Ragionieri, ritoccandone la struttura ma lasciandone
pressoché immutate le attribuzioni.
Gli anni del Depretis alla Presidenza del Consiglio e al Ministero
delle Finanze furono anche gli anni in cui il ruolo di Ragioniere
generale dello Stato fu ricoperto da Giuseppe Cerboni8.
Proprio in quel periodo si riaprì il dibattito sul metodo contabile
da adottare per la tenuta dei conti dello Stato: l’opera scientifica
del Cerboni e la sua attività in veste di Ragioniere generale dello
Stato furono dedicate esclusivamente all’elaborazione e affermazione del “metodo logismografico” 9. L’adozione di questo metodo
8)
9)
Dal 10 aprile 1876 al 30 aprile 1891.
Vedi www.treccani.it, autore ratti a.m.: “Logismografia” (dal greco λογισμός “conto” e
γράϕω “scrivo”). Con tale nome fu chiamato il nuovo metodo di registrazione a partita
doppia, ideato ed esposto dal Ragioniere generale dello Stato G. Cerboni, che, dopo lunghi
dibattiti, fu adottato nel 1877 per la contabilità generale dello Stato.
La logismografia è da ritenere un sistema completo di scrittura computistica, poiché,
imperniandosi sul principio di dualità, per cui non vi è debitore senza creditore, né dare
19
Istituzione
del Ministero del
Tesoro
Metodo logismografico
Frigatti, Meluzzi, Lanza ‒ L’armonizzazione dei sistemi contabili negli Enti locali
complesso ed estremamente tecnico portò altresì all’inserimento
negli uffici contabili pubblici di personale dipendente specializzato:
nei decenni successivi fu proprio questa nuova classe a rivendicare
con forza la diversità connaturata al profilo professionale.10
1.5 La Legge Magliani
Interventi
Le riforme sulla contabilità dello Stato si susseguirono negli anni.
Il Ministro Agostino Magliani presentò un progetto di riforma
graduale dell’impianto amministrativo-contabile posto in essere
della Legge Cambray-Digny che trovò la sua applicazione nella
Legge 8 luglio 1883, n. 1455, anche detta “Legge Magliani”.
È importante ricordare che la citata riforma ristrutturò in maniera significativa il bilancio dello Stato mediante l’introduzione
di modelli oggi ancora parzialmente in uso.
Possono riportarsi in sintesi i seguenti interventi posti in essere
dalla Legge Magliani:
1) abolizione della duplicità del bilancio: discussione e approvazione del bilancio spettarono da quel momento ad una sola
Camera;
2) definizione della decorrenza dell’anno finanziario: inizio il 1°
luglio e termine il 30 giugno dell’anno successivo;
3) scadenze proprie del Ministro delle Finanze che doveva presentare nel mese di novembre:
senza avere, tiene conto di tutti i fatti amministrativi che si svolgono in un’azienda e di
tutti i rapporti tra il proprietario da una parte e l’agenzia (amministratore, cioè, consegnatari e corrispondenti) dall’altra, e dà ragione delle diverse parti dell’azienda stessa
con tale riscontro da non lasciar dubbio sulla piena e perfetta evidenza dei risultati. Nella
sua forma rudimentale, il giornale logismografico cerboniano comprende anzitutto, come
ogni altra scrittura cronologica, la descrizione completa delle operazioni (cioè il numero
d’ordine, la data delle medesime e la loro esposizione riassuntiva); seguono poi i due conti
fondamentali, impostati, in base al suddetto principio di dualità o di controposizione, in
forma antitetica (distinti cioè in due colonne: dare e avere) e intestati l’uno al proprietario
e l’altro all’agenzia. Se si vogliono distinguere poi i rapporti che corrono tra il proprietario
e i consegnatarî e corrispondenti dai rapporti tra il proprietario e l’amministratore, si
devono impostare quattro analoghi conti, a due a due controbilanciantisi. L’insieme dei
primi due (conto del proprietario e conto dei consegnatarî e corrispondenti) costituisce la
contabilità patrimoniale, che ha la sua base nell’inventario delle attività e passività iniziali,
e l’insieme degli ultimi due (conto del proprietario e conto dell’amministratore) costituisce
la contabilità finanziaria, che si basa invece sul Bilancio di previsione.
10) melis g., La burocrazia, Il Mulino, Bologna, 2003.
20
i - Cenni storici
- il Bilancio di previsione del successivo esercizio;
- il Bilancio consuntivo dell’esercizio concluso il 30 giugno;
- una legge di assestamento del bilancio in corso, contenente
le proposte di variazione da introdursi per effetto delle nuove
leggi, dei prelevamenti dai fondi di riserva e delle nuove
necessità verificatesi;
4) statuizione di un esercizio provvisorio di durata semestrale,
per il periodo transitorio, al fine di colmare il vuoto creatosi
tra il bilancio dell’anno 1883, con chiusura al 31 dicembre, e
il bilancio del 1884, con inizio al 1° luglio.
Con l’entrata in vigore della nuova legge il bilancio fu redatto
in termini di competenza, con riferimento non solo a movimenti
di denaro effettivamente verificatisi, ma altresì agli impegni, di
entrata e spesa, giuridicamente sorti e perfezionati nel periodo
di competenza. Fu peraltro previsto un conto dei residui della
gestione. Sorse così l’esigenza di predisposizione di un Bilancio di
assestamento con il quale riallineare le previsioni di entrata e di
spesa alla gestione realmente verificatasi nel corso dell’esercizio.
La nuova disciplina risultò dunque più rigorosa per l’assunzione
di impegni11 di spesa12 e obbligò alla formazione di un Bilancio
unico di competenza13. In quest’ottica eventuali variazioni alle
previsioni originarie potevano essere apportate solo mediante la
predisposizione di un Bilancio di assestamento, nel quale, oltre
ai capitoli da variare, dovevano essere indicati i mezzi necessari
al mantenimento dell’equilibrio generale tra entrate e spese, nel
rispetto del “principio del pareggio di bilancio”.
Le nuove norme dettate dalla Legge Magliani e quelle sopravvissute della Legge Cambray-Digny furono raccolte e coordinate
nel Testo Unico approvato con il R.D. 17 febbraio 1884, n. 2016.
Il decreto anzidetto dispose altresì indicazioni relativamente ai
11) È utile rammentare che l’impegno nel suo significato contabile è «l’accantonamento delle
somme occorrenti per determinate spese che comporta, finché sussiste, l’indisponibilità di tali
somme per altri fini». Esso, dunque, presuppone alla base un’obbligazione giuridicamente
perfezionata.
12) cossiga c., Manuale di Economia delle aziende e Amministrazioni pubbliche, EDK, Poggio
Torriana, 2005, pp. 139 e ss.
13)Con il termine “competenza” s’intende riferirsi alla “competenza finanziaria”, ossia il criterio col quale le entrate e le spese vengono ricondotte al periodo amministrativo in cui
sorgono rispettivamente il diritto alla riscossione, “accertamento”, e l’obbligo al pagamento,
“impegno”.
21
Impegni di
spesa e
Bilancio
unico di
competenza
Frigatti, Meluzzi, Lanza ‒ L’armonizzazione dei sistemi contabili negli Enti locali
Principio
dell’unità di
bilancio
provvedimenti che importavano variazioni nelle entrate e nelle
spese iscritte a bilancio: fu obbligo delle Ragionerie centrali inviare
comunicazione di tali variazioni al Ministero delle Finanze. L’intento era quello di rafforzare il coordinamento di tutta l’attività
economica, basandosi sul principio dell’unitarietà dell’azione di
ripartizione dei mezzi finanziari disponibili alla stregua dell’unitarietà del programma politico e sociale tracciato dal Governo
ed accolto dal Parlamento. Venne così per la prima volta fissato,
a livello normativo, il principio dell’unità del bilancio, in base al
quale venne redatto un riepilogo generale delle entrate e delle
spese e imputati “stati” di previsione nella misura complessiva dei
ministeri, ognuno dei quali fu approvato con decreto reale.
Gli anni seguenti videro la progressiva revisione della struttura
della ragioneria e della disciplina tributaria, in particolare con
l’istituzione delle Commissioni Ministeriali di vigilanza, a norma
del R.D. gennaio 1897, n. 2, e del ruolo degli Ispettori di Ragioneria,
in ossequio al dettato del R.D. 22 luglio 1897, n. 338.
Il 1898 vide il rappresentarsi di una serie di tragici eventi culminati poi un biennio più tardi, nel 1900 a Monza, con l’assassinio del Re Umberto I di Savoia: la situazione del Paese era un
evidente segno del disagio in cui versava, pur mostrando tuttavia
i prodromi del florido decennio seguente.
Nel 1904 il Ministro del Tesoro Luigi Luzzatti nominò la
Commissione Besta-D’Alvise, che nello stesso anno presentò una
proposta tesa all’adozione della partita doppia nelle scritture
contabili dello Stato14; contestualmente, lo stesso Ministro, il 17
marzo 1904, presentò un disegno di legge per il “Riordinamento
dei servizi contabili delle Amministrazioni centrali e provvedimenti
per la vigilanza sugli impegni delle spese dello Stato”.
La proposta di legge, che non ottenne immediata approvazione,
fu successivamente arricchita e ripresentata il 1 febbraio 1905,
unitamente alla formulazione di una seconda soluzione per la
tenuta dei conti a firma della Commissione Besta-D’Alvise. Le
proposte di riforma della legge e del sistema della contabilità dello
Stato furono però respinte col risultato di mantenere in piedi un
sistema oramai vetusto.
14) besta f., La contabilità di Stato, Litografie, Venezia, 1897-1898.
22
i - Cenni storici
1.6 La riforma De Stefani
Nel 1924 vennero modificate le regole della contabilità generale
dello Stato ad opera della riforma c.d. “De Stefani”15, l’unico
provvedimento di riforma organico approvato in quel periodo. Il
testo normativo rivestì un’importanza e un ruolo fondamentali
anche nella gestione economica dello Stato.
Le norme attuali sull’ordinamento della contabilità di Stato
ritrovano fondamento, per i principi essenziali, nella citata Legge
De Stefani, che intervenne nell’amministrazione del patrimonio e
nella contabilità generale dello Stato anche mediante l’attuazione
operata dal relativo Regolamento16, già applicabile alla totalità
della Pubblica Amministrazione.
Le previsioni contenute nella legge di riforma rivestirono carattere universale limitandosi a fornire indicazioni molto generali
circa l’obbligo di redazione dei bilanci e alle relative modalità di
redazione. Ciò non di meno, nello stesso periodo storico, Legislatore e studiosi della materia affermarono con chiarezza idee sul
funzionamento dell’apparato statale.
La gestione dello Stato, infatti, fu fortemente centralizzata, in
linea con l’idea di Stato accentrato propria del regime fascista: a
ogni singola Amministrazione vennero attribuiti specifici poteri e
funzioni da realizzarsi in modo autonomo secondo schemi comuni
e predefiniti; il tutto sotto la rigida supervisione di un organismo
terzo e specializzato quale la Ragioneria generale dello Stato.
È bene comunque rilevare che la netta separazione dei compiti
e delle funzioni fu di fatto solo formale. Il potere legislativo, infatti, si riduceva alla ratifica di scelte politiche ideate e proposte
dal Governo, unico reale soggetto con possibilità di conoscere la
situazione del Paese e dunque capace di proporre le necessarie
modifiche alla legislazione finanziaria.
15)La riforma era contenuta nel R.D. 18 novembre 1923, n. 2440.
16)Contenuto nel R.D. 23 maggio 1924, n. 827.
23
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All’interno del quadro normativo proprio del federalismo fiscale,
con la Legge n. 42/2009 e la discendente Legge n. 196/2009, sono
poste le basi per la regolamentazione della nuova contabilità della
Pubblica Amministrazione vista come un unico insieme di Enti
autonomi tra essi collegati.
In questo quadro normativo si inserisce il D.Lgs. n. 118/2011 così
come novellato dal recente D.Lgs. n. 126/2014 che definisce nuovi
principi contabili e nuovi schemi di bilancio da adottarsi al fine di
perseguire gli obiettivi in esso fissati.
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