Capitolo 4 Il Consiglio (dei ministri)

Edizioni Simone - Vol. 47/4 Compendio di Diritto dell’Unione europea
Parte secondaLa struttura istituzionale dell’Unione Europea
Capitolo 4ZIl Consiglio (dei ministri)
Sommario1. Introduzione. - 2. Composizione. - 3. Le funzioni del Consiglio. - 4. Il
funzionamento. - 5. Sistemi di votazione del Consiglio.
1.Introduzione
Il Consiglio dell’Unione europea, denominato «Consiglio» o Consiglio (dei ministri),
a seguito della riforma di Lisbona, è composto da un rappresentante di ciascuno Stato
membro ed è l’istituzione decisionale dell’Unione, pur condividendo la funzione
legislativa e di bilancio con il Parlamento europeo.
L’art. 16 TUE, infatti, prevede al primo comma che «il Consiglio esercita, coniuntamente
al Parlamento europeo, la funzione legislativa e la funzione di bilancio. Esercita funzioni
di definizione delle politiche e di coordinamento alle condizioni stabilite nei trattati».
2.Composizione
A) Formazioni del Consiglio
Il Consiglio è un’istituzione composta di Stati: titolare del seggio è infatti lo Stato
membro dell’Unione, che designa il proprio rappresentante abilitato a impegnare il
governo dello Stato membro che rappresenta e ad esercitare il diritto di voto.
I rappresentanti degli Stati in seno al Consiglio non devono necessariamente rivestire
la qualifica di ministri, infatti fanno parte del Consiglio anche i rappresentanti regionali
ma è essenziale che siano abilitati ad impegnare il proprio governo.
L’art. 16 par. 6 TUE prevede che il Consiglio si riunisce in varie formazioni, il cui
elenco è adottato conformemente all’art. 236 TFUE cioè in base ad una decisione del
Consiglio europeo adottata a maggioranza qualificata. Tale decisione stabilisce:
— l’elenco delle formazioni del Consiglio eccettuata quella «affari generali» e quella
«affari esteri»;
— la presidenza delle formazioni del Consiglio, eccettuata quella «affari esteri».
In particolare il Consiglio «Affari generali» assicura la coerenza dei lavori delle varie
formazioni del Consiglio. Esso prepara le riunioni del Consiglio europeo e ne assicura
il seguito, in collegamento con il presidente del Consiglio europeo e la Commissione.
Il Consiglio «Affari esteri» elabora l’azione esterna dell’Unione secondo le linee strategiche definite dal Consiglio europeo e assicura la coerenza dell’azione dell’Unione.
Con la dec. 2009/878/UE del 1° dicembre 2009 si stabilisce l’elenco delle formazioni del Consiglio;
si tratta di dieci formazioni: affari generali; affari esteri; affari economici e finanziari; giustizia e affari
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interni; occupazione, politica sociale, salute e consumatori; competitività; trasporti, telecomunicazioni e
energia; agricoltura e pesca; ambiente; istruzione, gioventù, cultura e sport. Nessun’altra formazione,
ad eccezione di queste, può essere costituita se non a titolo informale e non dotata di poteri decisionali.
Trattandosi di un’istituzione composta di Stati, in cui ciascuno di essi dispone sovranamente del proprio voto, è lecito che il governo nazionale conferisca un mandato
imperativo senza durata prestabilita ad un membro che andrà a partecipare alla riunione
del Consiglio, vincolandone il voto a precise e rigide istruzioni.
Infatti, nell’equilibrio istituzionale dell’Unione, mentre la Commissione rappresenta il momento di sintesi dell’interesse dell’Unione considerato globalmente, il Consiglio è strutturato
in modo tale da poter dar voce agli interessi nazionali particolari (FERRARI BRAVO).
Giurisprudenza
L’atto adottato in seno a tale istituzione non è imputabile simultaneamente ai singoli Stati perché
il Consiglio è un organo dell’Unione europea quale ente internazionale. Ciò implica che gli atti
adottati dal Consiglio dell’Unione sono passibili di controllo di legittimità da parte della Corte di
giustizia, cosa che sarebbe risultata impossibile qualificando il Consiglio come organo comune
degli Stati. Qualunque Stato membro, quindi, può presentare ricorso contro un atto del Consiglio ritenuto illegittimo, anche se il suo rappresentante ha votato a favore della sua adozione.
In tal senso si è pronunciata la Corte di giustizia che ha sancito il diritto di qualsiasi Stato
membro di contestare, attraverso ricorso per annullamento, la legittimità di un atto senza per
questo essere condizionato dall’atteggiamento del suo rappresentante in occasione dell’adozione dell’atto in questione (sent. 166/78, Italia c. Consiglio).
B) La Presidenza del Consiglio
Il Consiglio si riunisce su convocazione del suo Presidente per iniziativa dei suoi
membri, di uno solo di questi o della Commissione .
L’art. 16 par 9 TUE dispone che la Presidenza delle formazioni del Consiglio, ad eccezione della formazione affari esteri, è demandata a una decisione del Consiglio europeo,
adottata a maggioranza qualificata, ed è esercitata secondo un sistema di rotazione paritaria.
Nella decisione adottata dal Consiglio europeo — dec. 1° dicembre 2009, n. 2009/881/
UE sull’esercizio di presidenza del Consiglio — viene specificato che la Presidenza è
esercitata da un gruppo predeterminato di tre Stati, per un periodo di diciotto mesi,
composti secondo le loro diversità e gli equilibri geografici nell’Unione, applicando
un sistema di rotazione paritaria.
All’interno del gruppo, ciascun membro esercita a turno la presidenza di tutte le formazioni del Consiglio, ad eccezione, sempre, di quella degli affari esteri, per un periodo di sei
mesi; gli altri membri del gruppo assistono la presidenza in tutti i suoi compiti sulla base di
un programma comune. I membri del gruppo possono decidere tra loro modalità alternative.
Il paese che a turno presiede il Consiglio:
— rappresenta il Consiglio in tutte le sedi in cui ciò sia necessario;
— convoca il Consiglio o di propria iniziativa (in quanto Stato membro) o su formale
richiesta da parte di un altro Stato membro o della Commissione;
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— risponde alle interrogazioni del Parlamento europeo per conto del Consiglio;
— cura le relazioni internazionali dell’Unione (firma di accordi a nome dell’Unione etc.).
3.Le funzioni del Consiglio
Ai sensi dell’art. 16 TUE il Consiglio esercita congiuntamente al Parlamento europeo
la funzione legislativa e di bilancio.
Per quanto concerne la funzione legislativa, il discorso ad essa relativo, già affrontato
nell’ambito del Parlamento europeo, vale anche per il Consiglio. La partecipazione di
quest’ultimo nel procedimento di formazione degli atti cambia a seconda della procedura
legislativa adottata, se ordinaria o speciale. Mentre nel primo caso il Consiglio e il Parlamento sono posti sullo stesso piano e cioè deliberano insieme l’atto, nel secondo caso
l’atto può essere deliberato dal Consiglio con la consultazione del Parlamento o viceversa.
Il Consiglio, inoltre, esercita altre funzioni:
— adotta il bilancio dell’Unione insieme al Parlamento;
— definisce e coordina le politiche economiche generali e di bilancio e le politiche
sociali degli Stati membri. In tale caso si tratta per lo più di coordinamento e
controllo, dal momento che tali politiche rimangono una prerogativa degli Stati
nazionali, riservandosi il Consiglio la possibilità di adottare alcune misure, come
gli orientamenti generali di politica economica e sull’occupazione;
— esercita funzioni esecutive in materia di politica estera: si tratta di elaborare la politica
estera e di sicurezza comune per poi definirla e attuarla sulla base degli orientamenti
generali del Consiglio europeo. Altre funzioni esecutive sono eserciate «in casi specifici
debitamente motivati» (art. 291, par. 2 TFUE). In tal modo, si vuole assegnare un potere
circoscritto e che il Consiglio è tenuto a giustificare. Nella sostanza un’eccezione alla
regola secondo cui l’esercizio di tale potere spetta normalmente alla Commissione;
— adotta atti di natura non vincolante di indirizzo politico generale: raccomandazioni,
risoluzioni o conclusioni.
4.Il funzionamento
A) Generalità
Il Consiglio si riunisce in seduta pubblica quando delibera e vota un progetto di atto
legislativo. Ciascuna sessione del Consiglio è suddivisa in due parti: una dedicata alle
deliberazioni di atti legislativi e un’altra alle attività non legislative.
Nell’esercizio delle sue funzioni, il Consiglio è assistito da un Segretariato generale
posto sotto la responsabilità del Segretario generale e la cui organizzazione interna è
decisa dal Consiglio a maggioranza semplice.
Sempre a maggioranza semplice il Consiglio decide in merito alle questioni procedurali
e all’adozione del suo regolamento interno. Quest’ultimo è stato adottato con decisione
1° dicembre 2009, n. 2009/937/UE, al fine di adeguarlo all’entrata in vigore del Trattato
di Lisbona e da ultimo modificato con decisione 29 settembre 2014, n. 2014/692/UE.
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B) Il Comitato dei rappresentanti permanenti degli Stati membri (COREPER)
L’accrescersi nel tempo della mole del lavoro nell’ambito dell’Unione europea, insieme
alla sempre più sentita esigenza di un più costante contatto tra Consiglio e Commissione,
ha fatto sì che con il Trattato di fusione degli esecutivi del 1965 fosse formalizzato a livello
giuridico un Comitato dei rappresentanti permanenti degli Stati membri (COREPER), costituito dalle rappresentanze degli Stati membri accreditate presso l’Unione; la
disciplina essenziale di tale organismo è contenuta nell’art. 240 par. 1 TFUE.
Il COREPER è un organo ausiliare del Consiglio, i cui membri agiscono su istruzione dei rispettivi
governi ma, nel contempo, operando collegialmente come membri di un organo previsto dai trattati,
si collocano all’interno della struttura istituzionale dell’Unione.
Tale Comitato «è responsabile della preparazione del lavoro del Consiglio e dell’esecuzione dei compiti che il Consiglio gli assegna» (art. 240 TFUE).
Più precisamente il COREPER si riunisce a due livelli:
— di ambasciatori rappresentanti permanenti (COREPER II) per trattare gli affari di
rilievo politico e quelli concernenti le relazioni esterne;
— di ministri plenipotenziari rappresentanti permanenti aggiunti (COREPER I) per
trattare gli affari correnti, di procedura o essenzialmente tecnici.
I due livelli non sono in un rapporto di subordinazione bensì operano in modo indipendente.
La distribuzione degli affari è operata dal Presidente, eventualmente su richiesta della
Commissione o di un rappresentante permanente.
Esso, pertanto, provvede a:
— coordinare l’attività di una serie di gruppi di lavoro, formati da esperti dei governi
nazionali in relazione a materie specifiche;
— predisporre l’ordine del giorno delle riunioni del Consiglio;
— organizzare comitati permanenti o ad hoc per la trattazione sistematica di problemi
specifici;
— adottare decisioni di procedura nei casi previsti dal regolamento interno del Consiglio.
I gruppi di lavoro, permanenti o ad hoc a seconda dei casi, elaborano, in accordo con la Commissione, gli atti su cui il Consiglio dovrà deliberare e li trasmettono al Comitato, cui spetta il compito di
predisporre l’ordine del giorno delle riunioni inserendo in un primo elenco i provvedimenti sui quali
è stato già raggiunto l’accordo nel Comitato (procedura dei «punti A»), ed in un secondo elenco
quelli sui quali ancora non vi è unanimità (procedura dei «punti B»). I primi vengono semplicemente ratificati dal Consiglio (senza discussione) mentre i secondi sono posti all’ordine del giorno.
In tal modo si è voluto snellire l’attività del Consiglio, evitare che i membri fossero costretti a lunghe
sedute di discussione di tutti i provvedimenti e potessero limitarsi a prendere atto di quelli inseriti
nel primo elenco. Non sono tuttavia mancati casi in cui non è stato possibile concordare preventivamente nel Comitato il contenuto di certi atti. Per evitare allora che il protrarsi delle discussioni
conducesse in alcuni di questi casi ad aggiornamenti delle sedute con conseguente paralisi
dell’attività normativa del Consiglio, si è deciso di adottare un sistema di sessioni continuate — le
cd. sedute maratona — nelle quali i membri del Consiglio si sono impegnati a proseguire i lavori
fino all’adozione delle deliberazioni (POCAR).
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Tali compiti non potrebbero essere svolti né dal Consiglio la cui attività è discontinua,
né dalla Commissione che ha carattere d’indipendenza. Invece il COREPER essendo
espressione degli interessi degli Stati è l’organo adatto ad esercitare tali poteri.
Va rilevato che il COREPER è la sede in cui si svolgono i negoziati tra gli Stati membri e dove
spesso vengono raggiunte soluzioni di compromesso tra i diversi interessi nazionali che facilitano
l’opera del Consiglio.
5.Sistemi di votazione del Consiglio
A) Generalità
Le votazioni in seno al Consiglio si differenziano a seconda delle materie in discussione.
È possibile enucleare tre distinti sistemi di votazione:
— a maggioranza qualificata;
— all’unanimità;
— a maggioranza semplice.
B) Votazione a maggioranza qualificata
A partire dal 1° novembre 2014, secondo quanto riportato all’art. 16 par. 4 TUE e
all’art. 11 par. 5 (modificato dalla dec. 2014/692/UE) del suo regolamento interno, è
adottato il criterio della doppia maggioranza secondo i seguenti criteri:
— qualora il Consiglio deliberi a maggioranza qualificata, quest’ultima s’intende
raggiunta con il 55% dei membri del Consiglio che comprendono il 65% della
popolazione dell’Unione. Tuttavia è prevista la possibilità per un numero limitato
di Stati, che deve includere almeno quattro membri del Consiglio, (minoranza di
blocco) di manifestare la loro opposizione perché la proposta sia respinta;
— qualora il Consiglio deliberi, senza la proposta della Commissione o dell’Alto rappresentante per la politica estera, e a maggioranza qualificata, quest’ultima s’intende
raggiunta questa volta con il 72% dei membri del Consiglio, rappresentanti gli Stati
membri che totalizzano almeno il 65% della popolazione dell’Unione.
Nel caso in cui non tutti membri del Consiglio partecipano alla votazione:
— per maggioranza qualificata si intende almeno il 55% dei membri del Consiglio
rappresentanti gli Stati partecipanti che totalizzano il 65% della popolazione di tali
Stati;
In tal caso la minoranza di blocco si intende raggiunta con un numero minimo di
Stati che rappresentino oltre il 35% della popolazione degli Stati membri partecipanti, più un altro membro;
— quando il Consiglio non delibera su proposta della Commissione o dell’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, la maggioranza
qualificata sale al 72% dei membri del Consiglio rappresentanti gli Stati partecipanti
che totalizzano il 65% della popolazione di tali Stati.
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Le altre modalità di voto a sono stabilite all’art. 238 par. 2 TFUE. Si tratta di situazioni in cui, come
su accennato, il Consiglio deve deliberare in casi diversi da quelli in cui vi è una proposta della
Commissione o dell’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza:
quando ad esempio la proposta proviene dallo stesso Consiglio. L’art. 238 par. 2 TFUE prevede che,
in queste circostanze, per maggioranza qualificata si intende almeno il 72 % dei membri del Consiglio, rappresentanti di Stati membri che totalizzino almeno il 65 % della popolazione dell’Unione.
Come è evidente viene richiesta, in tali casi, una maggioranza più ampia per i membri del Consiglio
(mentre resta identica la percentuale per quel che riguarda la «seconda maggioranza», vale a dire
quella degli Stati che rappresentino almeno il 65% della popolazione dell’Unione). La ragione di
ciò deve attribuirsi al fatto che, mentre nella fattispecie prevista dall’art. 16 par. 2 TUE la proposta
possiede di per sé maggiori garanzie in quanto proveniente dalla Commissione, cioè dall’istituzione
preposta alla tutela dell’interesse generale dell’Unione, oppure dall’Alto rappresentante (quando
riguarda il caso della politica estera e di sicurezza comune), viceversa nella fattispecie prevista
dall’art. 238 par. 2 TFUE tale forma di garanzia è assente, per cui si ritiene che nell’ adozione
degli atti il richiedere una maggioranza più estesa possa costituire un’adeguata forma di cautela.
C) Il periodo transitorio (2014-2017) e dal 1° aprile 2017
Nel periodo transitorio che intercorre dal 1° novembre 2014 al 31 marzo 2017 sarà
permesso a ciascun membro del Consiglio di chiedere di procedere secondo il sistema
di ponderazione dei voti in vigore fino al 1° novembre 2014.
Inoltre, durante questo periodo, se un gruppo di membri del Consiglio manifesta
l’intenzione di opporsi all’adozione di un atto a maggioranza qualificata il Consiglio
discute la questione e si adopererà per raggiungere entro un tempo ragionevole una
soluzione soddisfacente. Tale gruppo, per costituire una minoranza di blocco, deve
costituire almeno i tre quarti della popolazione o almeno i tre quarti del numero degli
Stati membri. Si tratta del cd. compromesso di Ioannina (elaborato per la prima volta
all’epoca del passaggio in Europa dai 12 Stati membri a 15).
A decorrere dal 1° aprile 2017 questo meccanismo sarà permanente nonché rafforzato, in quanto per costituire una minoranza di blocco sarà sufficiente il 55% della
popolazione o almeno il 55% del numero degli Stati membri.
Ponderazione dei voti
Fino al 1° novembre 2014, secondo quanto disposto dal Trattato, le votazioni avvenivano con
il sistema del voto ponderato, che attribuiva un valore diverso a ciascuno Stato, a seconda
della sua importanza demografica e politica all’interno dell’Unione.
Nel dettaglio, era attribuito un numero di voti più alto ai paesi maggiori e, proporzionalmente,
un numero inferiore agli altri paesi. Il sistema del voto ponderato prevede che:
— le deliberazioni per le quali è prevista la proposta della Commissione sono valide se hanno
ottenuto almeno 260 voti che esprimono il voto favorevole della maggioranza dei membri;
— negli altri casi le deliberazioni sono valide se hanno ottenuto almeno 260 voti che esprimono
il voto favorevole di almeno due terzi dei membri.
Belgio
12
Lussemburgo
Bulgaria
10
Ungheria
Repubblica ceca
12
Malta
4
12
3
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Capitolo 4 Il Consiglio (dei ministri)
Danimarca
7
Paesi Bassi
13
Germania
29
Austria
10
Estonia
4
Polonia
27
Grecia
12
Portogallo
12
Spagna
27
Romania
14
Francia
29
Slovenia
4
Irlanda
7
Slovacchia
7
Italia
29
Finlandia
7
Cipro
4
Svezia
10
Lettonia
4
Regno Unito
29
Lituania
7
Totale voti
352
Croazia
7
Maggioranza qualificata
260
D)Votazione all’unanimità
La votazione all’unanimità, che in passato costituiva la regola per le deliberazioni del
Consiglio, è stata notevolmente ridimensionata in seguito alle modifiche introdotte
dagli ultimi trattati e di recente del Trattato di Lisbona.
Tale procedura è ancora prevista per alcune materie quali ad esempio la politica
estera e di sicurezza comune e la politica fiscale, in materia di cittadinanza europea e
in materia di politica sociale.
Il paragrafo 4 dell’art. 238 TFUE stabilisce che «le astensioni dei membri presenti o
rappresentati non ostano all’adozione delle deliberazioni del Consiglio per le quali è
richiesta l’unanimità».
Dal testo si evince che:
— «unanimità» nel Consiglio significa assenza di voti negativi e non convergenza di
voti tutti positivi;
— è possibile per gli Stati membri conferire una delega di voto ad un altro Stato
membro del Consiglio.
E) Votazione a maggioranza semplice
Ai sensi dell’art. 238 par. 1 del TFUE per deliberazioni per le quali è richiesta la maggioranza semplice il Consiglio delibera a maggioranza dei membri che lo compongono.
In realtà le materie in cui si applica tale votazione sono limitate alle questioni di procedura, in quanto il Trattato (almeno per le politiche più importanti) prevede quasi
sempre quella a maggioranza qualificata.
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Questionario
1. Qual è la composizione del Consiglio? (par. 2)
2. Che cosa dispone la formazione del Consiglio «affari generali»? (par. 2)
3. Quali compiti sono attribuiti allo Stato che esercita la Presidenza del Consiglio?
(par. 2)
4. Quali sono le funzioni del Consiglio? (par. 3)
5. Qual è il funzionamento del Consiglio? (par. 4)
6. Quali sono le differenze tra le due formazioni del COREPER? (par. 4)
7. Che cosa fa il COREPER? (par. 4)
8. Quali sono i sistemi di votazione in Consiglio? (par. 5)
9. Che cosa significa il voto con la doppia maggiorazione? (par. 5)
10. Durante la votazione del Consiglio che cosa si prevede nel periodo transitorio
(2014-2017)? (par. 5)
11. Che cosa s’intende con il sistema del voto ponderato? (par. 5)
12. Che cosa prevede l’unanimità? (par. 5)
13. Come delibera il Consiglio quando adotta la maggioranza semplice? (par. 5)