Cino Benelli Alessandro Domenicali Gli effetti del pagamento in

RIVISTA DI DIRITTO DEI GIOCHI E DELLE SCOMMESSE
Cino Benelli
Alessandro Domenicali
Avvocati in Prato
Gli effetti del pagamento in misura ridotta
sulle sanzioni previste dall’art. 110 Tulps e sul decreto AAMS 17 maggio 2006
(cd. “elenco dei terzi incaricati della raccolta delle giocate”)
I. Il pagamento in misura ridotta.
Com’è noto, il pagamento in misura ridotta, inserito nella sezione dedicata all’applicazione
delle sanzioni amministrative pecuniarie, è disciplinato dall’art. 16 legge 24 novembre 1981, n. 689,
secondo cui “è ammesso il pagamento di una somma in misura ridotta pari alla terza parte del
massimo della sanzione prevista per la violazione commessa o, se più favorevole, pari al doppio del
minimo della sanzione edittale, oltre alle spese del procedimento, entro il termine di sessanta giorni
dalla contestazione immediata o, se questa non vi è stata, dalla notificazione degli estremi della
violazione”1.
Al pagamento in misura ridotta effettuato nel termine perentorio di sessanta giorni “dalla
contestazione immediata o, se questa non vi è stata, dalla notificazione degli estremi della
violazione” la legge ricollega anzitutto l’effetto di estinguere il procedimento sanzionatorio
amministrativo, “con evidente preclusione per l’Autorità preposta all’accertamento dell’infrazione
ed all’irrogazione della sanzione di proseguire l'iter sanzionatorio medesimo”2.
A differenza di quanto disposto dagli articoli 162 e 162-bis c.p. con riferimento al parallelo
istituto penalistico dell’oblazione, l’art. 8-bis l. n. 689/1981, al comma 5, prevede che la
“reiterazione delle violazioni” non operi “nel caso di pagamento in misura ridotta”.
D’altra parte, il pagamento in misura ridotta – che costituisce espressione di un diritto
soggettivo dell’interessato3 –, pur assolvendo ad una funzione lato sensu “deflattiva” del
1
Sull’istituto del pagamento in misura ridotta, G. COLLA – G. MANZO, Le sanzioni amministrative, Milano,
2001, pp. 425 e ss.; A. CARRATO, L’opposizione alle sanzioni amministrative – Profili teorico-pratici, Milano, 2003,
pp. 45 e ss.; M. IANNONE – S. PALADINO, Codice delle ingiunzioni e delle sanzioni amministrative, Roma, 2010, pp. 174
e ss.
2
In questi termini, Tar Lombardia - Milano, sez. IV, 2 maggio 2006, n. 1119; cfr., Tar Lazio - Roma, sez. II, 28
settembre 1996, n. 1776; Tar Liguria, 31 maggio 1984, n. 500.
3
Così, Tar Lombardia – Milano, sez. II, 4 aprile 2002, n. 1330.
1
procedimento e del successivo contenzioso giurisdizionale, non determina l’estinzione di tutti gli
effetti connessi all’accertata violazione amministrativa4.
Invero, se da un lato non possono essere disposte la confisca facoltativa delle cose che
hanno formato oggetto di sequestro amministrativo e le altre sanzioni accessorie facoltative,
dall’altro la confisca obbligatoria di cui al quarto comma dell’art. 20 legge citata trova sempre
applicazione.
E’ poi jus receptum che il pagamento della sanzione in misura ridotta, oltre a comportare la
rinuncia all’esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale, implica un riconoscimento di
responsabilità da parte del trasgressore5.
Ulteriore conseguenza della cd. “oblazione” (da intendersi in senso atecnico), vista la
definizione anticipata del procedimento, è l’impossibilità di procedere all’accertamento circa la
sussistenza o meno dei fatti contestati, “pur dovendosi evidenziare che, per effetto del pagamento,
seppure in misura ridotta, della sanzione, viene in parte salvaguardata la finalità di prevenzione
propria della norma sanzionatoria e di conseguenza garantita l’effettività dell’applicazione delle
prescrizioni che si assumono violate”6.
II. Gli effetti del pagamento in misura ridotta.
4
Secondo G. ROMANO, Sull’applicabilità del pagamento in misura ridotta delle sanzioni pecuniarie irrogate
dalle autorità di pubblica utilità e dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato, in Foro Amm. TAR, 2002, 5,
p. 1517, “il pagamento in misura ridotta rileva dunque come momento incidentale (e risolutivo) del procedimento
piuttosto che istituto di natura sostanziale. In realtà i due profili si intrecciano l’un l’altro: il vantaggio del privato di
beneficiare di una riduzione della sanzione si coniuga con l’interesse pubblico ad uno snellimento dell’azione
amministrativa ed una riduzione del contenzioso giurisdizionale. Quanto agli effetti dell’istituto, il pagamento da parte
dell’interessato rappresenta un’implicita ammissione della commissione della violazione che gli è stata addebitata e
produce l’estinzione della sanzione amministrativa. Sul piano sistematico, la possibilità di ricorrere al versamento in
misura ridotta riduce l’effetto deterrente tipicamente esercitato dalla sanzione, rendendo meno gravosa per il
trasgressore la violazione di un precetto, e dunque incide sulla funzione preventiva riconosciuta alle sanzioni; per altro
verso, essendo il versamento commisurato ai minimi e massimi della sanzione previsti in astratto dalla legge, elide la
proporzionalità tra la sanzione subita e l’illecito in concreto”.
5
Sul punto, da ultimo, Cass. Civ., sez. II, 26 febbraio 2010, n. 4727, secondo cui “il pagamento in misura ridotta
implica necessariamente l’accettazione della sanzione e, quindi, il riconoscimento, da parte dello stesso, della propria
responsabilità e, conseguentemente, nel sistema delineato dal legislatore anche ai fini di deflazione dei processi, la
rinuncia ad esercitare il proprio diritto alla tutela amministrativa o giurisdizionale, quest’ultima esperibile […] qualora
non sia stato effettuato il suddetto pagamento; che l’intervenuta acquiescenza da parte del contravventore conseguente a
tale sopravvenuto rituale pagamento preclude, inoltre, allo stesso l’esercizio di eventuali pretese civilistiche, quali la
condictio indebiti e l’actio damni riconducibili all’avvenuta contestazione delle violazioni al codice della strada per le
quali si sia proceduto a siffatto pagamento con effetto estintivo della correlata pretesa sanzionatoria amministrativa”.
6
Tar Lombardia - Milano, sez. IV, n. 1119/2006, che prosegue affermando “preme ancora evidenziare che gli
effetti dell’oblazione sono effetti tipici, prodotti direttamente dalla legge, senza che sugli stessi possa influire la volontà
del soggetto cui è contestata l’infrazione e che reputa di avvalersi dell’istituto. In questo senso, il pagamento in misura
ridotta non può essere accompagnato o subordinato a condizioni, non potendo l’interessato modificare i caratteri e gli
effetti di un istituto regolato in toto dalla legge […] se per effetto di quest’ultimo si estingue il procedimento
amministrativo sanzionatorio e resta precluso l’accertamento pieno dei fatti contestati, non si vede come possa
rimettersi in qualche modo in discussione tali effetti, che discendono direttamente dalla legge, chiedendo un
accertamento di legittimità […] Anzi […] si giungerebbe alla paradossale situazione per cui la parte, dopo aver evitato,
attraverso l’oblazione, conseguenze sanzionatorie ben più gravi di quelle derivanti dal pagamento in misura ridotta,
potrebbe domandare un pieno accertamento dei fatti contestati, sicura che, per effetto dell’oblazione, l'eventuale
accertamento di una sua piena responsabilità non le arrecherebbe alcun nocumento, avendo già provveduto, attraverso
l'oblazione, a porsi al riparo da gravi perdite patrimoniali derivanti, ad esempio, dall’applicazione della sanzione
pecuniaria in misura massima. A ben vedere, tale pretesa equivale a quella (evidentemente infondata), di chi, dopo aver
concluso un contratto di transazione (art. 1965 codice civile), per porre fine ad una lite potenziale o in corso, chieda
comunque al giudice l’accertamento pieno del proprio diritto, in contrasto con il contratto di transazione, che invece
preclude l’accertamento giudiziale della res litigiosa oggetto del contratto stesso (cfr. artt. 1969 e 1970 del codice
civile)”.
2
II.a (Segue) Sulle sanzioni amministrative pecuniarie previste dall’art. 110 Tulps.
Come si evince dal tenore dell’art. 12 l. n. 689/1981, il pagamento in misura ridotta
rappresenta un rimedio di carattere generale e si applica alle sanzioni amministrative pecuniarie
irrogate a fronte di qualsiasi illecito amministrativo, salvo che non sia diversamente stabilito
(deroga espressa) ovvero in quanto l’istituto non si appalesi oggettivamente incompatibile con la
disciplina di volta in volta in esame (deroga implicita).
In assenza di previsioni contrarie, non vi è motivo di dubitare come tale modalità di
definizione anticipata del procedimento sanzionatorio possa trovare applicazione agli illeciti
amministrativi previsti dal comma 9, lett. a), b), c), d) e f) dell’art. 110 del testo unico delle leggi di
pubblica sicurezza approvato con R.D. 18 giugno 1931, n. 773, introdotti a seguito della
“depenalizzazione” operata con legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria per l’anno
2006)7, il quale colpisce con sanzioni pecuniarie un’ampia tipologia di condotte trasgressive delle
disposizioni di legge ed amministrative in materia di apparecchi e congegni da intrattenimento di
cui ai commi 6 e 7 del medesimo art. 110.
Cosicché, il versamento in misura ridotta, ove effettuato nei termini di legge, preclude
l’adozione dell’ordinanza ingiunzione ai sensi dell’art. 18 l. n. 689/1981 da parte del direttore
dell’ufficio regionale dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (AAMS) competente
per territorio.
Venendo agli effetti soggettivi, sulla scorta di quanto disposto dall’art. 1292 c.c., il
pagamento in misura ridotta produce effetto liberatorio anche nei confronti degli obbligati solidali8
– per quanto qui interessa, da identificarsi con i proprietari degli apparecchi e congegni da
intrattenimento, solidamente responsabili ai sensi dell’art. 6 l. n. 689/1981 – mentre tale effetto non
si estende in favore degli altri soggetti che hanno concorso nella commissione della violazione
amministrativa ai sensi dell’art. 5 legge citata.
II.b (Segue) Sulla confisca prevista dal comma 9-bis dell’art. 110 Tulps.
7
In G.U.R.I., 29 dicembre 2005, n. 302 (S.O. n. 211); sulla “depenalizzazione” dell’art. 110 Tulps, per tutti,
M.A. MANNO, Giochi, scommesse e responsabilità penale, Milano, 2008, pp. 101 e ss., e bibliografia ivi citata.
8
Cfr. Cass. Civ., sez. I, 26 giugno 2001, n. 8696, secondo cui “La soluzione in senso affermativo della questione
discende dall’applicazione del principio, coessenziale alla stessa nozione di solidarietà, in base al quale (v. art. 1292
c.c.) l’adempimento dell’obbligazione di uno dei cooblligati in solido libera gli altri. Nel caso in cui più soggetti siano, a
norma dell’art. 6 della citata legge n. 689 del 1981, obbligati in solido al pagamento della somma dovuta a titolo di
sanzione pecuniaria, ciascuno di essi ha il diritto di essere ammesso al pagamento nella misura ridotta prevista dall'art.
16, primo comma, della stessa legge, entro il termine stabilito dalla medesima norma. Qualora la contestazione
immediata o, in difetto di essa, la notificazione degli estremi della violazione abbiano luogo in date diverse nei
confronti di ognuno dei coobbligati in solido, ogni coobbligato ha il diritto di essere ammesso al pagamento in misura
ridotta entro il termine di sessanta giorni dalla contestazione immediata o dalla notificazione eseguite nei suoi confronti,
anche se lo stesso termine dovesse essere scaduto nei confronti degli altri coobbligati. Nè può dubitarsi che il
pagamento in misura ridotta, sempre che sia stato tempestivo, produca l’effetto liberatorio dall’obbligazione solidale nei
confronti di tutti gli obbligati solidali per i quali il termine stabilito dal primo comma dell’art. 16 della legge n. 689 del
1981 fosse già scaduta. Conseguentemente, non essendo previsto che il pagamento in misura ridotta non possa, in
applicazione del principio generale sancito dall’art. 1180 c.c., essere eseguito anche da un terzo, ed a fortiori da uno dei
coobbligati in solido nei riguardi del quale il termine anzidetto sia scaduto, il medesimo pagamento da chiunque
eseguito produce l’effetto liberatorio nei confronti di tutti i coobbligati in solido. La soluzione adottata risulta, del resto,
coerente con la ratio della norma contenuta nel primo comma dell’art. 16 della legge n. 689 del 1981, da individuarsi
nell’esigenza della P.A. di evitare l’avvio del procedimento per l’applicazione della sanzione nella misura ordinaria”;
per un’applicazione del predetto principio in materia di apparecchi da gioco, cfr. Tribunale di Prato, sez. civ., 22 aprile
2008, n. 297, in questa Rivista.
3
Come accennato, in ipotesi di pagamento in misura ridotta, deve ugualmente essere disposta
la confisca obbligatoria di cui al comma 4 dell’art. 20 l. n. 689/19819, secondo cui “è sempre
disposta la confisca amministrativa delle cose, la fabbricazione, l’uso, il porto, la detenzione o
l’alienazione delle quali costituisce violazione amministrativa, anche se non venga emessa
l’ordinanza-ingiunzione di pagamento”.
Tale previsione è richiamata espressamente dal comma 9-bis del menzionato art. 110, a
mente del quale “per gli apparecchi per i quali non siano stati rilasciati i titoli autorizzatori previsti
dalle disposizioni vigenti ovvero che non siano rispondenti alle caratteristiche ed alle prescrizioni
indicate nei commi 6 o 7 e nelle disposizioni di legge e amministrative attuative di detti commi, è
disposta la confisca ai sensi dell’articolo 20, quarto comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689”.
Dal chiaro tenore letterale della disposizione – la quale si esprime, del resto, in termini di
doverosità (“è disposta la confisca”) – è evidente come l’AAMS debba procedere alla confisca degli
apparecchi da gioco sprovvisti dei titoli autorizzatori di cui alla legge 23 dicembre 2000, n. 38810
e/o non rispondenti alle caratteristiche ed alle prescrizioni richieste dalla normativa vigente, anche
se il soggetto individuato quale trasgressore abbia tempestivamente proceduto alla definizione in
via “breve” del procedimento sanzionatorio per il tramite del versamento in parola.
Non è tuttavia possibile disporre né il sequestro amministrativo né la successiva confisca di
apparecchi da gioco sui quali risultino semplicemente non “apposti”, in originale o in copia
conforme, i predetti titoli autorizzatori (come tali esistenti, validi ed efficaci), applicandosi nel qual
caso la sola sanzione amministrativa pecuniaria prevista dalla lett. f) del comma 9 del citato art.
110.
Come precisato dalla stessa AAMS con circolare 13 aprile 2006, n. 1268011, “il comma 9,
lettera d) ed f), nonché il comma 9 bis, dell’articolo 110 del T.U.L.P.S., così come riformulati dalla
finanziaria per il 2006, operano, sul piano sanzionatorio, una espressa distinzione tra la mancata
apposizione ed il mancato rilascio dei nulla osta, disponendo, nel primo caso, l’applicazione della
sola sanzione amministrativa pecuniaria, nel secondo, oltre alla sanzione pecuniaria, il sequestro
dell’apparecchio, ex articolo 13 della legge 24 novembre 1981, n. 689, onde procedere poi alla
confisca di cui all’articolo 20 della nominata legge n. 689 del 1981. Pertanto, l’omessa apposizione
o l’apposizione della copia fotostatica dei titoli autorizzatori, qualora i nulla osta risultino
comunque rilasciati, non comportano il sequestro dell’apparecchio, ma esclusivamente
l’applicazione della sanzione pecuniaria”.
II.c (Segue) Sulla preclusione al rilascio dei nulla osta prevista dalla lett. e) del comma 9
dell’art. 110 Tulps.
La lett. e) del comma 9 dell’art. 110 Tulps “preclude” all’AAMS la “possibilità di rilasciare”
all’autore delle violazioni titoli autorizzatori concernenti la distribuzione e l’installazione di
apparecchi di cui al comma 6 ovvero la distribuzione e l’installazione di apparecchi di cui al comma
7 per un periodo di cinque anni.
Come insegnato dalla giurisprudenza amministrativa, il divieto di rilascio di titoli
autorizzativi nei confronti dei responsabili di violazioni alla disciplina di cui al citato art. 110,
9
Cfr. Cass. Civ., sez. I, 28 dicembre 1994, n. 11242; Cass. Civ., sez. I, 15 maggio 1990, n. 4153; Cass. Civ., sez.
I, 26 ottobre 1989, n. 4436; Cass. Civ., sez. I, 26 ottobre 1989, n. 4430; Cass. Civ., sez. un., 18 novembre 1988, n. 6254.
10
In G.U.R.I. 29 dicembre 2000, n. 302 (S.O.).
11
In questa Rivista.
4
“discende direttamente dalla legge, che fissa essa stessa i presupposti per l’adozione del divieto”,
senza che risulti necessaria “un’espressa comminatoria nell’ordinanza che ingiunge il pagamento
della sanzione pecuniaria amministrativa”12.
Alla luce di tale insegnamento giurisprudenziale, l’intervenuto pagamento in misura ridotta
sembrerebbe non escludere la preclusione ex lege alla “possibilità di rilascio” dei suddetti titoli
autorizzatori, non postulando quest’ultima la previa adozione di un’ordinanza ingiunzione, come
tale inibita dal tempestivo e rituale versamento dell’importo de quo.
Nondimeno, la preclusione in commento è stata espressamente ricollegata dal legislatore,
mediante la richiamata lett. e), quale modificata con l’art. 1, comma 86 legge 27 dicembre 2006, n.
29613, al verificarsi di “casi di reiterazione delle violazioni di cui alle lettere a), b), c) e d)”.
Al riguardo, giova tornare ad evidenziare che l’art. 8-bis l. n. 689/1981, al comma 5,
stabilisce l’inoperatività della “reiterazione” delle violazioni “nel caso di pagamento in misura
ridotta”.
Non essendo tuttavia espressamente richiamata tale ultima disposizione – peraltro dettata
per le sole sanzioni amministrative pecuniarie –, a differenza di quanto previsto dal comma 10
dell’art. 110 Tulps, non è chiaro se il legislatore abbia inteso riferirsi atecnicamente alla nozione di
“reiterazione”, da intendersi cioè quale mero ripetersi, nell’arco di un quinquennio, di violazioni
accertate ai sensi degli artt. 13 e ss. l. n. 689/1981.
Non registrandosi sul punto alcuna presa di posizione da parte della giurisprudenza ovvero
della prassi ministeriale, il problema rimane dunque allo stato aperto.
Esigenze di coerenza sistematica imporrebbero comunque di leggere tale disposizione alla
luce di quanto previsto dal comma 5 dell’art. 38 D.L. 4 luglio 2006, n. 223 (poi convertito nella
legge 4 agosto 2006, n. 24814) che, nel modificare l’art. 22 legge 27 dicembre 2002, n. 289, ha
stabilito: “Nei casi di reiterazione previsti dall’articolo 110, comma 10, del testo unico delle leggi di
pubblica sicurezza, di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni,
decadono le autorizzazioni alla raccolta di giochi, concorsi o scommesse rilasciate dal Ministero
dell'economia e delle finanze - Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, dalla data di
notifica del provvedimento di sospensione delle licenze od autorizzazioni stesse. Negli stessi casi si
interrompono gli effetti dei contratti in ragione dei quali i soggetti raccolgono gioco su incarico di
concessionari affidatari della raccolta di giochi, concorsi o scommesse”.
Infatti, nell’enunciare la “reiterazione” quale causa di “interruzione” dei contratti in ragione
dei quali i soggetti raccolgono le giocate per incarico dei concessionari, il legislatore ha
espressamente richiamato il comma 10 dell’art. 110 Tulps, rinviando così indirettamente (per il
tramite dell’ulteriore rimando contenuto nel citato comma 10) e/o implicitamente all’art. 8-bis l. n.
689/1981 che, come sopra evidenziato, esclude l’operatività di tale istituto in conseguenza
dell’intervenuto pagamento in misura ridotta.
II.d (Segue) Sulla sospensione della licenza da parte del Questore.
12
Tar Lombardia - Milano, sez. IV, 27 dicembre 2007, n. 6820, la quale ha accolto il ricorso perché
l’accertamento non risultava definitivo in quanto l’ordinanza ingiunzione era stata opposta ai sensi dell’art. 22 l. 689/81.
13
In G.U.R.I. 27 dicembre 2006 (S.O. n. 299).
14
In G.U.R.I. 4 luglio 2006, n. 153.
5
A mente del comma 11 dell’art. 110 Tulps, il Questore, “quando sono riscontrate violazioni
di rilevante gravità in relazione al numero degli apparecchi installati ed alla reiterazione delle
violazioni”, sospende “la licenza degli autori degli illeciti per un periodo non superiore a quindici
giorni, informandone l’autorità competente al rilascio. Il periodo di sospensione, disposto a norma
del presente comma, è computato nell’esecuzione della sanzione accessoria”.
La sospensione della licenza degli autori degli illeciti di cui al comma 9 dell’art. 110 citato
costituisce esercizio di un potere discrezionale attribuito all’Autorità di pubblica sicurezza, “con
finalità eminentemente cautelari e di prevenzione, a tutela del pubblico contro i pericoli derivanti
dall’incontrollata utilizzabilità di apparecchi e congegni da intrattenimento non conformi alla
disciplina vigente in materia”15.
In considerazione della natura non sanzionatoria ma cautelare del potere esercitato in
subiecta materia dal Questore, il pagamento in misura ridotta degli illeciti previsti dal comma 9
dell’art. 110 Tulps parrebbe non sortire effetto alcuno sui presupposti dei relativi provvedimenti
amministrativi, non inibendone in radice l’adozione giacché quest’ultima è condizionata al mero
“riscontro” delle violazioni da parte dell’organo accertatore.
Anche di recente è stato sostenuto che “il presupposto per l’emanazione di un
provvedimento di sospensione non è costituito dalla mera applicazione di una sanzione o
dall’avvenuto pagamento in misura ridotta di essa, bensì, in ogni caso, dall’accertamento di una
specifica violazione di norma di legge o di regolamento”16.
D’altra parte, il legislatore, attraverso il comma 11 del citato art. 110 nella versione
sostituita dall’art. 1, comma 546 l. n. 266/2005, al fine di delimitare l’esercizio della discrezionalità
amministrativa nell’adozione di tale misura, ha subordinato la medesima ad una valutazione di
“rilevante gravità” degli illeciti riscontrati in relazione al “numero degli apparecchi installati ed alla
reiterazione delle violazioni”.
Cosicché, il richiamo alla “reiterazione delle violazioni” – che, unitamente al “numero degli
apparecchi installati”, concorre alla formazione del giudizio di “rilevante gravità” demandato al
Questore – potrebbe attribuire rilevanza all’intervenuto pagamento in misura ridotta in quanto,
come più volte sottolineato, l’art. 8-bis l. n. 689/1981, al comma 5, stabilisce che la “reiterazione
delle violazioni” non opera “nel caso di pagamento in misura ridotta”.
Certo è che, stante anche l’omesso espresso richiamo da parte della disposizione al predetto
art. 8-bis, la nozione di “reiterazione” assunta dal legislatore potrebbe intendersi in termini di mera
“ripetizione” di accertamenti “verbalizzati” dal personale operante e non sfociati in ordinanze di
archiviazione emesse dal competente ufficio regionale dell’AAMS a seguito dell’eventuale
proposizione di scritti difensivi ai sensi dell’art. 18 l. n. 689/1981.
Come si desume dall’ultimo periodo del comma 11 dell’art. 110 Tulps (“il periodo di
sospensione, disposto a norma del presente comma, è computato nell’esecuzione della sanzione
accessoria”), il potere de quo svolge funzioni anticipatorie rispetto alla sanzione accessoria che
l’autorità comunale dovrà in seconda battuta applicare in attuazione del comma 10 del medesimo
art. 110.
15
Così, per tutte, Tar Toscana, sez. I, 17 marzo 2008, n. 318; cfr., da ultimo, Tar Lazio – Roma, sez. I-ter, 11
settembre 2009, n. 8577.
16
Così, Tar Campania – Napoli, sez. V, 15 febbraio 2009, n. 728.
6
Conseguentemente, il Questore non potrà procedere all’applicazione della misura
interdittiva qualora il procedimento sanzionatorio principale di competenza comunale ex art. 110,
comma 10 Tulps debba considerarsi estinto in conseguenza del versamento in misura ridotta; ciò
anche in forza della regola generale secondo cui accessorium sequitur principale.
II.e (Segue) Sulla sospensione della licenza da parte del Comune o del Questore nei casi
previsti dall’art. 88 Tulps.
Il comma 10 dell’art. 110 Tulps stabilisce che “Se l’autore degli illeciti di cui al comma 9 è
titolare di licenza ai sensi dell’articolo 86, ovvero di autorizzazione ai sensi dell’articolo 3 della
legge 25 agosto 1991, n. 287, le licenze o autorizzazioni sono sospese per un periodo da uno a
trenta giorni e, in caso di reiterazione delle violazioni ai sensi dell’articolo 8-bis della legge 24
novembre 1981, n. 689, sono revocato dal sindaco competente, con ordinanza motivata e con le
modalità previste dall’articolo 19 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n.
616, e successive modificazioni. I medesimi provvedimenti sono disposti dal questore nei confronti
dei titolari della licenza di cui all’articolo 88”.
Si è discusso in giurisprudenza sulla natura e la funzione del provvedimento comunale (e
questorio nei casi di possesso della licenza di cui all’art. 88 Tulps), in quanto, secondo taluni, si
tratterebbe di vera e propria “sanzione amministrativa accessoria”17, mentre, secondo altri, la misura
si limiterebbe a svolgere una funzione di “prevenzione e non afflittivo-retributiva”18.
In particolare, ove quella di specie si consideri una sanzione amministrativa accessoria – ad
es., argomentando dal tenore letterale del comma 11 dell’art. 110 citato, secondo cui “il periodo di
sospensione, disposto a norma del presente comma, è computato nell’esecuzione della sanzione
accessoria” –, potrebbe legittimamente predicarsi un’efficacia “paralizzante” del pagamento in
misura ridotta sul potere sospensivo spettante ex lege alla competente autorità comunale e/o
questoria.
Invero, l’articolo 20, comma 1 l. n. 689/1981 prevede che l’autorità comunale, “con
l’ordinanza-ingiunzione” (inibita dal versamento in discorso), “può applicare, come sanzioni
amministrative, quelle previste dalle leggi vigenti, per le singole violazioni, quando esse consistono
nella privazione o sospensione di facoltà e diritti derivanti da provvedimenti dell’amministrazione”.
In questi termini si è espressa una parte della giurisprudenza di merito che ha avuto modo di
affermare che “tale pagamento, avendo determinato ex lege l’estinzione del procedimento
amministrativo, ha comportato l’automatica estinzione della sanzione amministrativa accessoria,
con l’evidente preclusione per l’autorità preposta all’accertamento dell’infrazione ed all’irrogazione
della sanzione, di proseguire l’iter sanzionatorio medesimo”19.
D’altra parte, la natura eminentemente vincolata nell’an del potere attribuito dal predetto
comma 10 (“le licenze o autorizzazioni sono sospese”) all’autorità comunale e/o questoria20,
potrebbe invece condurre a riconoscere carattere obbligatorio alla sanzione accessoria de qua, con
17
Tar Lombardia – Brescia, sez. I, 28 febbraio 2006, n. 242; da ultimo, Tar Lombardia – Milano, sez. III, 26
giugno 2009, n. 4165.
18
Tar Lombardia – Milano, sez. IV, 16 febbraio 2006, n. 412.
19
Tribunale di Firenze, sez. dist. Empoli, 11 novembre 2007, n. 219, in questa Rivista.
20
Sul carattere vincolato nell’an del potere attribuito dal comma 10 dell’art. 110 Tulps, per tutti, Tar Latina, sez.
I, 4 dicembre 2007, n. 1482.
7
conseguente irrilevanza dell’intervenuto pagamento in misura ridotta analogamente a quanto
previsto con riferimento alla confisca di cui al comma 9-bis dell’art. 110 Tulps21.
Può invece ritenersi pacifica l’impossibilità per l’autorità comunale e/o questoria di
procedere alla “revoca” dei titoli abilitativi di cui agli artt. 86 e 88 Tulps in ipotesi di tempestivo
versamento in misura ridotta in quanto il più volte richiamato comma 10, nell’enunciare il
presupposto della “reiterazione delle violazioni”, rinvia espressamente all’art. 8-bis l. n. 689/1981
che ne sancisce l’inoperatività.
III. Gli effetti del pagamento in misura ridotta sui contratti di raccolta delle giocate.
L’art. 2 del decreto 17 maggio 2006 del Ministero dell’economia e delle finanze –
Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, avente ad oggetto i “requisiti dei terzi incaricati
della raccolta delle giocate mediante apparecchi con vincite in denaro”22, al fine di determinare “i
requisiti che i terzi devono possedere per contrarre con i concessionari per lo svolgimento delle
attività di gioco lecito connesse dalla legge a queste ultimi, ossia quegli elementi di moralità
personale, di capacità professionale e di solidità imprenditoriali atti a scongiurare ogni possibile
degenerazione criminale o infiltrazione illecita nel gioco stesso”23, in conformità a quanto previsto
dall’art. 1, comma 533 l. n. 266/200524, prescrive che «relativamente alle fattispecie previste
dall’art. 110, comma 9, lettere a), b), c) e d) del T.U.L.P.S., come modificato dall’art. 1, comma
543, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, non devono sussistere, a carico dei terzi incaricati,
provvedimenti amministrativi sanzionatori».
Il medesimo art. 2 prevede che, anche in vista della costituzione e gestione dell’elenco dei
terzi incaricati della raccolta da pubblicarsi sul sito istituzionale dell’AAMS25, il possesso di tali
requisiti debba essere documentato dalla parte contraente al concessionario, in sede di stipula,
integrazione o modifica del contratto, mediante la presentazione di idonee certificazioni rilasciate
dalle amministrazioni competenti ovvero con dichiarazioni sostitutive da rendersi ai sensi del
D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445.
21
In questo senso si è mosso di recente, ancorché in settore diverso da quello degli apparecchi da gioco, Tar
Liguria, sez. II, 14 maggio 2009, n. 1063, secondo cui “il pagamento in misura ridotta della sanzione pecuniaria non
può incidere, né la norma lo prevede eccezionalmente, sull’applicabilità della sanzione accessoria, secondo un principio
generale valido anche in tema di diritto penale, anche in considerazione del fatto che la sanzione pecuniaria è stata
applicata e pagata e non si è estinta altrimenti, per cui l’applicazione della sanzione accessoria segue una strada
sostanzialmente vincolata per l’amministrazione nell’an”.
22
In G.U.R.I. 7 luglio 2006, n. 156, consultabile in questa Rivista.
23
Così, Tar Lazio - Roma, sez. II, 21 dicembre 2006, n. 15382.
24
Secondo cui “Ai fini dell’applicazione dell’articolo 1, comma 497, della legge 30 dicembre 2004, n. 311,
l'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato definisce, entro il 31 gennaio 2006, i requisiti che devono possedere
i terzi eventualmente incaricati della raccolta delle giocate dai concessionari della rete telematica di cui all’articolo 14bis, comma 4, del citato decreto del Presidente della Repubblica n. 640 del 1972, e successive modificazioni. Entro il 31
marzo 2006, i concessionari presentano all’Amministrazione l’elenco dei soggetti incaricati”.
25
Cfr., altresì, art. 5 D.M. 10 agosto 2009 (in G.U.R.I. 29 settembre 2009, n. 266), consultabile in questa Rivista,
avente ad oggetto “Determinazione dei poteri di controllo dei concessionari della rete telematica per la gestione degli
apparecchi di cui all'articolo 110, comma 6, del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 ( T.U.L.P.S.)”, secondo cui “1. I
dati acquisiti nell’esercizio dell’attività di controllo effettuate ai sensi del presente articolo affluiscono all'apposita
banca dati, costituita presso AAMS, alimentata da tutte le informazioni derivanti dalla ordinaria gestione dei giochi
pubblici, nonchè dalle attività di controllo da chiunque effettuate e da qualunque altra fonte, al fine di promuovere
apposito piano straordinario di contrasto al gioco illegale. 2. Al fine dell’aggiornamento della banca dati di cui al
comma 1, i concessionari, trasmettono ad AAMS, in via telematica, l’elenco dei soggetti di cui si avvalgono, sulla base
di appositi contratti, per l’esercizio del gioco previa verifica della conformità di tali contratti alle disposizioni di legge
circa i requisiti soggettivi dei contraenti ed alle prescrizioni convenzionali ed amministrative relative ai contenuti
minimi dei contratti medesimi. Gli elenchi di cui al periodo precedente sono aggiornati dai concessionari ad ogni
variazione e comunque con cadenza trimestrale. AAMS effettua, anche a campione verifiche sulla corretta
composizione e trasmissione degli elenchi e sulla regolarità dei contratti in essere con gli operatori del settore”.
8
Inoltre, ai sensi del comma 5 dell’art. 2, “Il terzo incaricato che non possegga più i requisiti
di cui ai commi precedenti è tenuto a darne immediata comunicazione al concessionario. Il mancato
rispetto di tale impegno è condizione risolutiva di ciascun contratto inerente alle attività di raccolta
delle giocate”.
Orbene, il significato da attribuirsi alla locuzione “provvedimenti amministrativi
sanzionatori” di cui al citato art. 2 non può coincidere con quello di verbali di accertamento e
contestazione elevati ai sensi degli articoli 13 e 14 l. n. 689/1981, i quali non costituiscono titolo
esecutivo ma solo il momento di avvio del procedimento sanzionatorio amministrativo.
In tale locuzione devono farsi rientrare invece le ordinanze di cui all’art. 18 l. n. 689/1981,
con le quali l’AAMS ingiunge il pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria per le sopra
menzionate violazioni di cui all’art. 110, comma 9, lett. a), b), c) e d) Tulps.
Talché, il pagamento in misura ridotta, ove ritualmente effettuato dagli interessati nel
termine di sessanta giorni dalla contestazione immediata ovvero dalla notifica degli estremi della
violazione, estinguendo il procedimento amministrativo sanzionatorio ed inibendo l’emissione
dell’ordinanza ingiunzione, non appare di per sé preclusivo alla stipula, integrazione o modifica del
contratto di raccolta delle giocate stipulato tra terzo eventualmente incaricato e concessionario della
rete telematica di cui all’art. 14-bis D.P.R. n. 640/1972.
D’altra parte, come si è visto, il pagamento in misura ridotta, pur inibendo in radice
l’emissione dell’ordinanza ingiunzione, non impedisce tuttavia l’applicazione della confisca
amministrativa degli apparecchi irregolari, trattandosi di misura ablatoria obbligatoriamente
prevista dal comma 9-bis dell’art. 110 Tulps.
Viene dunque da chiedersi se il provvedimento di confisca possa o meno ritenersi un
“provvedimento amministrativo sanzionatorio” agli effetti di quanto disposto dal decreto in parola.
Al riguardo, può osservarsi come l’interpretazione letterale e teleologica delle disposizioni
contenute nel provvedimento de quo potrebbe consentire di escludere i provvedimenti di «mera»
confisca degli apparecchi da gioco ritenuti irregolari dal novero delle condizioni ostative di cui al
prefato art. 2.
Invero, a mente dello stesso art. 2, “sono interessati dalle condizioni soggettive di cui ai
commi precedenti tutti i soci ed i componenti dell’organo di amministrazione ovvero i titolari delle
ditte interessate” e non è chi non veda come la confisca rappresenti una misura che colpisce non già
la persona fisica del socio ovvero del componente dell’organo di amministrazione né tampoco il
titolare della ditta interessata, ma solo ed esclusivamente la res (ovverosia, l’apparecchio ritenuto
irregolare) e, comunque, a tutto concedere, il proprietario della medesima (e, pertanto, l’ente
provvisto o meno di personalità giuridica in qualità di titolare del relativo diritto reale26).
In secondo luogo, analogamente a quanto si è detto per la disposizione contenuta nella lett.
e) del comma 9 dell’art. 110 Tulps, le previsioni del decreto sui terzi incaricati della raccolta
dovrebbero essere lette alla luce della “novella” di cui al comma 5 dell’art. 38 D.L. n. 223/2006
(conv. nella l. n. 248/2006) che, come si è visto, nel modificare l’art. 22 l. n. 289/2002, ha sancito la
decadenza delle autorizzazioni alla raccolta di giochi e l’interruzione degli effetti dei contratti
26
Cfr. Cass. Civ., sez. I, 21 agosto 1997, n. 7802, secondo cui “la confisca, determinando la perdita del diritto di
proprietà, ha come destinatario necessario il proprietario della cosa confiscata”.
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stipulati dagli incaricati “nei casi di reiterazione previsti dall’articolo 110, comma 10, del testo
unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive
modificazioni”.
Nel delineare la “reiterazione” quale causa di “interruzione” dei contratti in ragione dei quali
i soggetti raccolgono le giocate per incarico dei concessionari, il legislatore ha pertanto
espressamente richiamato il comma 10 dell’art. 110 Tulps, rinviando così indirettamente (per il
tramite del rimando contenuto nel citato comma 10) e/o implicitamente all’art. 8-bis l. n. 689/1981
che, come già più volte sottolineato, esclude l’operatività di tale istituto in conseguenza
dell’intervenuto pagamento in misura ridotta
Parimenti, come si è visto, a seguito delle modifiche apportate con l’art. 1, comma 86 l. n.
296/2006 alla lettera e) del comma 9 dell’art. 110 Tulps, soltanto “nei casi di reiterazione” delle
violazioni di cui alle lettere a), b), c) e d), è per legge preclusa all’AAMS la possibilità di rilasciare
all’autore delle violazioni titoli autorizzatori concernenti la distribuzione e l’installazione di
apparecchi di cui al comma 6 ovvero la distribuzione e l’installazione di apparecchi di cui al comma
7, per un periodo di cinque anni.
Cosicché, è ragionevole ritenere che la previsione della “reiterazione delle violazioni” di cui
all’art. 110, comma 9 Tulps quale causa di “interruzione” dei contratti di raccolta del gioco per
conto dei concessionari dello Stato, essendo stata introdotta da una fonte sovraordinata rispetto al
decreto AAMS 17 maggio 2006, vada ad integrare le disposizioni previste da quest’ultimo – da
leggersi alla luce dello jus superveniens –, non comprendendosi altrimenti come il predetto
contratto possa “interrompersi” per effetto della reiterazione delle violazioni e invece risolversi, a
mente del comma 5 del citato art. 2, in conseguenza della sola esistenza di un unico provvedimento
sanzionatorio amministrativo.
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