audit dello strumento relativo alle garanzie per le pmi

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ISSN 1831-0869
Relazione speciale n. 4
2011
CORTE DEI CONTI
EUROPEA
AUDIT DELLO STRUMENTO
RELATIVO ALLE GARANZIE
PER LE PMI
IT
Relazione speciale
n. 4
2011
AUDIT DELLO STRUMENTO
RELATIVO ALLE GARANZIE
PER LE PMI
(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, secondo comma del TFUE)
CORTE DEI CONTI EUROPEA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUSSEMBURGO
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Telefax +352 4398-46410
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Internet: http://www.eca.europa.eu
Relazione speciale
n. 4
2011
Numerose altre informazioni sull’Unione europea sono disponibili su Internet consultando
il portale Europa (http://europa.eu).
Una scheda catalografica figura alla fine del volume.
Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2011
ISBN 978-92-9237-163-0
doi:10.2865/27011
© Unione europea, 2011
Riproduzione autorizzata con citazione della fonte.
Printed in Luxembourg
3
INDICE
Paragrafi
GLOSSARIO
I-VII SINTESI
1-11 INTRODUZIONE
1-6 LE PMI E L’ACCESSO AL CREDITO
7-11 LE CARATTERISTICHE PRINCIPALI DELLO STRUMENTO SMEG
12-14 ESTENSIONE E APPROCCIO DELL’AUDIT
15-98 CONSTATAZIONI FORMULATE A SEGUITO DELL’AUDIT
15-27
PROGETTAZIONE DELLO STRUMENTO SMEG
16-19
LO STRUMENTO SMEG SI BASA SU UNA LOGICA IMPLICITA DI INTERVENTO VALIDO
20-22LA VALUTAZIONE D’IMPAT TO HA CONTRIBUITO ALLA PROGET TAZIONE DELLO STRUMENTO; CONTENEVA,
PERÒ, SCARSE INDICAZIONI FAT TUALI A SOSTEGNO DI QUEST’ULTIMO
23-27
RISPET TO AL MAP, GLI OBIET TIVI SONO PIÙ PRECISI, MA MANCANO DI CHIAREZZA E DI SPECIFICITÀ
28-45 I STITUIRE LA STRUTTURA GESTIONALE DELLO STRUMENTO SMEG: DELEGARE LA GESTIONE
CORRENTE AL FEI
31-33
RITARDI NELLA PIANIFICAZIONE DELLO STRUMENTO SMEG
34-37INSERIMENTO DI UNA «CLAUSOLA DI RETROAT TIVITÀ» AL FINE DI PRESERVARE LA CONTINUITÀ DEL
SOSTEGNO
38-45MESSA A PUNTO DI UN QUADRO GESTIONALE IDONEO A GARANTIRE IL FUNZIONAMENTO DELLO
STRUMENTO SMEG
46-55
SELEZIONE DEGLI INTERMEDIARI FINANZIARI
47-50
UN QUADRO DI SELEZIONE BEN PROGET TATO
51-53
DOCUMENTAZIONE INSUFFICIENTE A GIUSTIFICAZIONE DEI PARAMETRI DELL’ACCORDO
54-55
OBIET TIVI DELLA POLITICA NON COMPLETAMENTE DEFINITI NEGLI ACCORDI DI GARANZIA
Relazione speciale n. 4/2011 – Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI
4
56-72
MONITORAGGIO DELLA PERFORMANCE E RENDICONTAZIONE
59-68GLI INDICATORI DI PERFORMANCE SONO STATI STABILITI, MA DOVREBBERO ESSERE PIÙ STABILI
ED EQUILIBRATI
69-72GLI OBBLIGHI DI RENDICONTAZIONE SONO CHIARI E RAGIONEVOLI E SOLO ALCUNI INTERMEDIARI
FINANZIARI LI RITENGONO ONEROSI
73-98 RISULTATI DELLO STRUMENTO SMEG
74-87
REALIZZAZIONI DELLO STRUMENTO SMEG
88-98
VALORE AGGIUNTO UE
99-104 CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI
ALLEGATO I
—
ANORAMICA DALLA STRUTTURA CIP FINO ALLO STRUMENTO RELATIVO
P
ALLE GARANZIE PER LE PMI
ALLEGATO II —
MONITORAGGIO DA PARTE DELLA COMMISSIONE E DEL FEI
ALLEGATO III —
RENDICONTAZIONE DEGLI INTERMEDIARI FINANZIARI AL FEI
RISPOSTA DELLA COMMISSIONE
5
GLOSSARIO
Accordo di garanzia: gli accordi di garanzia sono accordi individuali sottoscritti tra il FEI e un intermediario finanziario riguardo alle garanzie relative alle attività svolte sulla base di tali accordi.
Addizionalità: il meccanismo UE di garanzia a favore delle PMI è finalizzato a fornire alle PMI un accesso
supplementare al credito e non a sostituirsi alla spesa pubblica. L’addizionalità si applica tipicamente in
caso di aumento dei volumi dei prestiti in un contesto privo di interventi da parte dell’UE.
AFG: accordo fiduciario e di gestione, del 20 settembre 2007, tra la Comunità europea e il FEI relativamente allo strumento SMEG nell’ambito del programma quadro per la competitività e l’innovazione
(2007-2013).
BEI: Banca europea per gli investimenti.
CIP: il programma quadro per la competitività e l’innovazione (2007-2013) è stato istituito dalla decisione n. 1639/2006/CE del Parlamento europeo e del Consiglio. È stato avviato dalla DG ENTR e dalla
DG ECFIN, è gestito dal FEI sotto la supervisione della DG ECFIN e promuove l’imprenditorialità e l’innovazione delle PMI europee.
Decisione CIP: decisione n. 1639/2006/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 ottobre 2006,
che istituisce un programma quadro per la competitività e l’innovazione (2007-2013).
DG ECFIN: direzione generale degli Affari economici e finanziari della Commissione.
DG ENTR: direzione generale per le Imprese e l'industria della Commissione.
Effetto: cambiamento che sopraggiunge a seguito dell’attuazione di un intervento e che ha generalmente a che fare con gli obiettivi dell’intervento stesso. Gli effetti includono i risultati e gli impatti.
Possono essere attesi o inattesi, positivi o negativi.
EIP: il programma per l’innovazione e l’imprenditorialità è uno dei tre pilastri del quadro CIP finalizzato
a promuovere l’imprenditorialità e l’innovazione.
FEI: il Fondo europeo per gli investimenti è stato istituito dalla BEI allo scopo di mettere a punto e di fornire prodotti finanziari specializzati, inclusi il capitale di rischio, gli strumenti di garanzia a favore delle
PMI e la cartolarizzazione. Il FEI opera attraverso una rete di intermediari finanziari, molti dei quali sono
specializzati in finanziamenti alle PMI. Nell’ambito del CIP, il FEI può essere considerato come il gestore
operativo dello strumento relativo alle garanzie per le PMI.
G&E: iniziativa a favore della crescita e dell’occupazione, istituita dalla decisione del Consiglio
n. 98/347/CE per il periodo 1998-2000. Il programma G&E è stato sostituito dal programma pluriennale
per l’impresa e l’imprenditorialità (MAP).
Impatto: conseguenze socio-economiche a lungo termine che è possibile osservare al termine di un
intervento e che possono interessare i destinatari sia diretti che indiretti dell’intervento.
Intermediario finanziario: gli intermediari finanziari che partecipano allo strumento SMEG possono
essere organismi pubblici di garanzia, enti di mutua garanzia, istituti finanziari di microcredito o banche
commerciali. Possono essere finanziatori diretti che forniscono prestiti alle PMI o organismi indiretti di
garanzia che cogarantiscono o controgarantiscono un portafoglio prestiti di uno o più finanziatori diretti.
MAP: il programma pluriennale per l’impresa e l’imprenditorialità 2001-2006 è un programma rivolto
alle PMI messo a punto dalla DG ENTR e gestito dal FEI sotto la supervisione della DG ECFIN. È stato il
programma precursore del CIP.
6
Massimale di controgaranzia: il massimale di controgaranzia è l’importo massimo delle perdite che il
FEI ha l’obbligo di coprire nell’ambito di una garanzia UE.
OCSE: Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico.
Percentuale massima di controgaranzia: la percentuale massima di controgaranzia è una percentuale
prestabilita che limita l’importo massimo delle perdite che il FEI ha l’obbligo di coprire nel quadro di un
accordo di garanzia. L’importo delle perdite che il FEI ha l’obbligo di coprire nel quadro di un accordo di
garanzia (massimale di controgaranzia) può essere calcolato moltiplicando il volume reale del portafoglio per la porzione controgarantita per la percentuale massima di controgaranzia.
Ad esempio: volume del portafoglio = 1 000; porzione controgarantita = 50 %; percentuale di tetto
di controgaranzia = 10 %. Ne consegue che l’importo massimo delle perdite che il FEI ha l’obbligo di
coprire (tetto di controgaranzia) = 1 000 x 50 % x 10 % = 50.
PMI: piccole e medie imprese. Nella raccomandazione della Commissione, del 6 maggio 2003, relativa
alla definizione delle microimprese, piccole e medie imprese, le PMI vengono definite come imprese che
occupano meno di 250 persone, il cui fatturato annuo non supera i 50 milioni di euro oppure il cui totale
di bilancio annuo non supera i 43 milioni di euro e che soddisfano il criterio di essere imprese autonome.
Realizzazione: ciò che viene prodotto o conseguito con le risorse stanziate a favore di un intervento.
Relazione di attuazione: la decisione CIP del Parlamento europeo e del Consiglio stabilisce che la Commissione elabori una relazione annuale sull’attuazione del programma quadro e di ciascun programma
specifico relativamente alle attività sostenute mediante indicatori riguardanti l’attuazione finanziaria,
i risultati e, laddove possibile, gli effetti. La Commissione trasmette le relazioni annuali di attuazione al
Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni.
Risorse (Input): le risorse finanziarie, umane e materiali rese disponibili per l’attuazione di un
intervento.
Risultato: cambiamento immediato che sopraggiunge nei confronti dei destinatari diretti al termine
della loro partecipazione a un intervento.
Sezioni SMEG: lo SMEG consta delle quattro sezioni seguenti:
• finanziamento mediante prestiti o leasing;
• microcredito;
• garanzie per investimenti di capitale netto o di quasi capitale netto in PMI;
• cartolarizzazione di portafogli di crediti concessi a PMI.
Strategia di Lisbona: in occasione del Consiglio europeo di Lisbona (marzo 2000), i capi di Stato o di
governo hanno avviato una strategia detta «di Lisbona» con lo scopo di fare dell’Unione europea l’economia più competitiva del mondo e di pervenire alla piena occupazione entro il 2010.
Strumenti finanziari: nel testo, il termine si riferisce allo strumento SMEG. Altri strumenti finanziari
comunitari a favore delle PMI nel quadro del programma EIP includono lo strumento a favore delle PMI
innovatrici e a forte crescita (GIF) e il piano per lo sviluppo di capacità (CBS).
7
Strumento SMEG: strumento relativo alle garanzie per le PMI (SMEG): strumento finanziario gestito
dal FEI che fornisce garanzie o controgaranzie agli intermediari finanziari per i prestiti concessi dalle
istituzioni finanziarie alle PMI al fine di incrementare l’offerta dei finanziamenti nei confronti delle PMI.
Valutazione d’impatto ex ante: documento di lavoro della Commissione, allegato alla proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un programma quadro per la competitività
e l’innovazione (2007-2013), SEC(2005) 433.
Volume di riferimento: il volume di riferimento rappresenta l’importo delle garanzie o dei finanziamenti che l’intermediario dovrebbe essere ragionevolmente in grado di raggiungere in assenza di una
garanzia UE.
Volume massimo del portafoglio: il volume massimo del portafoglio è il volume massimo di prestito
coperto dalla garanzia UE. Viene stabilito dal FEI per ciascun intermediario finanziario prendendo in considerazione diversi fattori quali la dotazione UE disponibile e i precedenti volumi di prestito equivalenti.
8
SINTESI
I.
Lo s t r u m e n t o re l a t i vo a l l e g a r a n z i e p e r l e
P M I ( S M E G ) è u n o s t r u m e n t o f i n a n z i a r i o,
g e s t i to d a l Fo n d o e u ro p e o p e r g l i i nve s t i m e n t i p e r c o n t o d e l l a Co m m i s s i o n e e u ro p e a , c h e fo r n i s c e g a r a n z i e o c o n t ro g a r a n zie agli inter mediar i finanziar i per i prestiti
concessi dalle istituzioni finanziarie alle
P M I a l f i n e d i i n c r e m e n t a r e l ’o f f e r t a d e i
finanziamenti.
II.
L’audit della Cor te si proponeva di valutare
l ’e f f i c a c i a d e l l o s t r u m e nto S M E G , s e gn at amente in ter mini di progettazione e di pia nificazione, di gestione operativa e di con seguimento degli obiettivi.
III.
La Cor te ha r ilevato che gli obiettivi perse guiti dall ’attuale strumento SMEG sono più
precisi di quelli dei programmi precedenti,
ma che essi sono specifici, quantificabili,
realizzabili e corredati di un termine solt a nto i n re l a z i o n e a l l e re a l i z z a z i o n i at te s e.
La logica di inter vento non è stata esplicitata e la quantificazione dei potenziali
impatti in fase di pianificazione dello strumento è stata limitata.
9
SINTESI
IV.
I l q u a d ro re l a t i vo a l l a g e s t i o n e d e l l e o p e r a z i o n i c o r re n t i è c o n s i d e r a t o i d o n e o, m a
non include norme riguardo all’attribuzione di punteggi in fase di valutazione
né requisiti minimi per la selezione degli
i nte r m e diar i finanziar i.
V.
S o n o s t at i m e s s i a p u nto i n d i c ato r i d i re alizzazione sufficienti, utilizzati per riferire in merito all’attuazione dello SMEG.
G l i o b b l i g h i d i re n d i c o n t a z i o n e s o n o s o ddisfacenti e accettati dagli intermediari
f i n a n z i a r i.
VI.
Il solo obiettivo quantificato relativo al
n u m e ro d i PM I d a ra g gi u n g e re co n l o s t r u mento SMEG è conseguibile. Per quanto
c o n c e r n e l ’o b i e t t i vo d e i p re s t i t i c o n c e s s i ,
meno della metà è stato destinato a PMI
p r i ve d i g a r a n z i e c o l l a t e r a l i e s o l o i l 1 2 %
è stato destinato a PMI che li hanno utilizzati per investimenti in progetti inno v a t i v i . L’ a n a l i s i d e l c a m p i o n e d i p r e s t i t i
effettuata dalla Cor te ha evidenziato un
e f fe t to i n e r z i a l e ( d e a d we i g h t ) p a r i a l 3 8 % .
I l va l o re a g gi u nto U E d e l l o s t r u m e nto n o n
è stato chiaramente dimostrato prima del
s u o av v i o e n o n è n e m m e n o i n d i c ato n e g l i
accordi di garanzia sottoscritti con gli
i nte r m e diar i finanziar i.
VII.
La Corte raccomanda di esplicitare la
logica del programma in eventuali analoghi interventi futuri e di prendere in
c o n s i d e r a z i o n e i n d i c a t o r i d i p e r fo r m a n c e
aggiuntivi o migliori. La selezione dei
potenziali inter mediar i finanziar i dovrebbe
basarsi sui requisiti minimi che i richiedenti dovrebbero soddisfare e sarebbe
opportuno creare un sistema di valutaz i o n e b a s a to s u p u n t e g gi c h e co n s e n t a d i
p o r re a co n f ro nto l e d o m a n d e p re s e nt ate.
S arebbe altresì oppor tuno adottare misure
idonee al fine di minimizzare l ’effetto inerziale. In fase di pianificazione, sarebbe
opportuno dimostrare in modo esplicito il valore aggiunto UE offer to dallo
strumento.
10
INTRODUZIONE
L E P M I E L’ACC E S S O A L C R E D I TO
1.
Le piccole e medie imprese (PMI) sono la spina dorsale
d e l l ’e co n o m i a e u ro p e a 1 : r a p p re s e n t a n o i l 9 9 % d e l l a to t a l i t à
d elle imprese e occupano 75 milioni di lavorator i nell ’Unione
europea 2 . Tuttavia, i mercati finanziari sono cauti nell’investire
n e l l e PM I n u o v e o g i o v a n i , c o n s i d e r a t e i nv e s t i m e n t i a d a l t o
r i s c h i o s o p r a t t u t t o s e o p e r a n o i n m e rc a t i i n n o v a t i v i . S e c o n d o l ’O s s e r v a t o r i o d e l l e PM I e u r o p e e 3 , u n a c c e s s o l i m i t a t o a l
credito costituisce un problema per le PMI europee. I l settore
p ubblico può svolgere un ruolo chiave in ter mini di sostegno
a l l e PM I , s e g n a t a m e n t e p e r q u a n t o c o n c e r n e l a c o n c e s s i o n e
d i finanziamenti adeguati.
1
«Giving SMEs the credit they
need», The Magazine of Enterprise
policy, Commissione europea,
12 febbraio 2009.
2
COM(2005) 551 definitivo, del
10.11.2005.
3
Osservatorio delle PMI
europee, Analytical Report,
novembre 2006 - gennaio 2007,
Eurobarometro Flash.
2.
La politica a favore delle PMI è un elemento chiave della strate gi a d i L i s b o n a , f i n a l i z z at a a re n d e re l ’ Eu ro p a p i ù c a p a ce d i
attrar re investimenti e lavoro 4 . Tale strategia sottolinea la ne c e s s i t à d i s t i m o l a re e d i i n c o r a g g i a re l e i n i z i a t i ve i m p re n d it o r i a l i e l ’i n n ov a z i o n e. N e c o n s e g u e c h e è o p p o r t u n o c re a re
un ambiente favorevole all ’av viamento di imprese innovative,
specialmente di PMI 5 . Una delle misure di sostegno UE finaliz zate a promuovere l’accesso delle PMI ai finanziamenti esterni
è lo strumento relativo alle garanzie per le PMI (SMEG).
4
2.2.2005.
5
Consiglio europeo di Lisbona
del 23 e 24 marzo 2000,
conclusioni della presidenza.
6
Decisione n. 1639/2006/CE
del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 24 ottobre 2006,
3.
che istituisce un programma
Lo strumento SMEG è stato istituito nell’ottobre 2006 nell’ambito del programma quadro per la competitività e l’innovazio ne (CIP) 6 . Trae origine dalla decisione 98/347/CE del Consiglio
recante misure di assistenza finanziaria a favore di piccole
e medie imprese (PMI) innovatrici e creatrici di posti di lav o r o — I n i z i a t i v a a f a v o r e d e l l a c r e s c i t a e d e l l ’o c c u p a z i o n e
(G&E), successivamente inserita nel quadro del programma
p l u r i e n n a l e a f a v o r e d e l l ’i m p r e s a e d e l l ’i m p r e n d i t o r i a l i t à
( M A P ) 7 i s t i t u i t o n e l 2 0 0 1 . N e l l ’a m b i t o d e l C I P, l o s t r u m e n t o
SMEG è uno degli strumenti finanziari comunitari varati nel
quadro del programma per l ’innovazione e l ’imprenditor ialità
( EIP) (c fr. allega to I).
quadro per la competitività
e l’innovazione (2007-2013)
(GU L 310 del 9.11.2006, pag. 15).
7
Decisione 2000/819/CE del
Consiglio, del 20 dicembre
2000, relativa ad un programma
pluriennale a favore dell’impresa
e dell’imprenditorialità, in
particolare per le piccole e medie
imprese (PMI) (2001-2005)
(GU L 333 del 29.12.2000,
pag. 84).
11
4.
I l p r o g r a m m a E I P p e r s e g u e o b i e t t i v i d i a m p i o r e s p i r o, q u a l i
l a p r o m o z i o n e d e l l ’a c c e s s o a l c r e d i t o p e r l ’a v v i a m e n t o e l a
c rescita delle PMI e gli investimenti in progetti di innovazio n e. Lo s t r u m e n t o S M E G c o m p r e n d e d i v e r s i t i p i d i s i s t e m i d i
garanzia, ciascuno finalizzato a promuovere l ’imprenditoriali t à migliorando l ’accesso delle PMI al credito. I nclude quattro
diversi sistemi (o sezioni): la sezione finanziamento mediante
prestiti o leasing, la sezione microcredito, la sezione garanzie
p er investimenti di capitale netto o di quasi capitale netto in
PMI e la sezione car tolar izza zione.
5.
Allo strumento SMEG sono stati assegnati 978 milioni di euro
n e l p e r i o d o t ra i l 1 9 9 8 e i l 2 0 1 3 , n e l l ’a m b i to d i t re p ro gra mmi quadro successivi (G&E, MAP e CIP). Alla fine del 2009,
tale dotazione garantiva un por tafoglio prestiti totale pari
a 10,6 miliardi di euro (c fr. tab ella 1).
TA B E L L A 1
D OTA Z I O N E CO M P L E S S I VA D E L LO S T R U M E N TO S M E G
Dotazione
(in milioni di euro)
Portafoglio prestiti garantito
alla fine del 2009
(in milioni di euro)
SMEG 1998 (G&E)
187
2 402
SMEG 2001 (MAP)
281
4 642
SMEG 2007 (CIP)
510
3 534
Totale
978
10 578
1
1
Dotazione indicativa SMEG all’inizio del CIP. L’assegnazione delle risorse di bilancio tra i diversi tipi di strumenti finanziari viene
operata su base annuale.
Fonte: Corte dei conti europea, sulla base di diverse relazioni della Commissione europea e del Fondo europeo
per gli investimenti.
12
6.
el quadro dell ’attuale CIP, 510 milioni di euro sono destinati
N
a l p e r i o d o 2 0 0 7 - 2 0 1 3 . Q u e s t a d o t a z i o n e v i e n e u t i l i z z at a s o lt a nto i n c a s o d i i n a d e m p i e n z a d e l m u t u at a r i o c u i s o n o s t ate
c o n c e s s e g a r a n z i e e, p e r c i a s c u n i n t e r m e d i a r i o, v i e n e s t a b i l i t a u n a p a s s i v i t à m a s s i m a c h e p u ò e s s e re p o s t a a c a r i co d e l
b i l a n c i o U E. Fi n o a l 3 1 d i ce m b re 2 0 0 9 , l ’i m p o r to to t a l e d e l l e
c hiamate in garanzia nel quadro del CIP è stato di 1,7 milioni
di euro. Per un’analisi dettagliata dei risultati dello strumento
n el quadro del CIP si r imand a alla tab ella 2.
L E C A R AT T E R I S T I C H E P R I N C I PA L I D E L LO
S T R U M E N TO S M E G
7.
TA B E L L A 2
La gestione operativa dello strumento SMEG coinvolge diverse
p ar ti (c fr. figura 1).
R I S U LTAT I D E L LO S T R U M E N TO S M E G N E L Q UA D R O D E L C I P — D AT I
F O N D A M E N TA L I A L 31 D I C E M B R E 2009
Totale
Sezione finanziamento mediante prestiti
Sezione microcredito
Numero di intermediari
21
17
4
Numero di accordi
25
21
4
Paesi coperti
13
11
4
Numero di PMI
58 767
50 476
8 314
Numero di prestiti
64 327
55 796
8 531
Numero di dipendenti (stimati alla data di inclusione)
217 134
204 155
13 004
3 534
3 306
228
Garanzie UE in milioni di euro
1,7
0,8
0,9
Importo dei prestiti in milioni di euro
3 793
3 695
98
Importo degli investimenti in milioni di euro
6 849
6 692
157
Finanziamenti stimati garantiti alle PMI in milioni di
euro
11 610
11 264
346
Importo netto chiamate in garanzia in milioni di euro
Fonte: Relazione trimestrale del 31 dicembre 2009 — Strumento SMEG 2007, Fondo europeo per gli investimenti.
13
8.
FIGURA 1
Due direzioni generali della Commissione europea, più il Fondo
europeo per gli investimenti (FEI) 8 , sono impegnate nella pro g e t t a z i o n e, g e s t i o n e e m o n i t o r a g g i o d e l l o s t r u m e n t o S M E G .
L a d i re z i o n e g e n e r a l e p e r l e I m p re s e e l ’i n d u s t r i a ( D G E N T R )
coordina la base giur idica, prepara i programmi di lavoro an n u a l i e l e re l a z i o n i d i at t u a z i o n e d e i d i ve r s i p i l a s t r i C I P e o rg a n i z z a l e v a l u t a z i o n i d e i p ro g r a m m i . L a d i re z i o n e g e n e r a l e
d egli Affar i economici e finanziar i (DG ECFIN) è responsabile
della gestione diretta dello SMEG: negozia l’accordo fiduciario
e di gestione (AFG) con il FEI 9 , approva gli inter mediar i finan ziari, attua un monitoraggio dei movimenti di denaro sui conti
f i duciar i e garantisce che i fondi vengano spesi in confor mità
con gli obiettivi del CIP.
8
Il FEI è l’organismo dell’Unione
europea specializzato nel fornire
strumenti di garanzia e capitali di
rischio alle PMI.
9
Accordo fiduciario e di
gestione, del 20 settembre 2007,
tra la Comunità europea e il FEI
relativamente al meccanismo
di garanzia a favore delle PMI
nell’ambito del programma
e l’innovazione (2007-2013).
PA N O R A M I C A D E L M E CC A N I S M O O P E R AT I V O D E L LO S M E G
UE rappresentata
dalla Commissione
FEI seleziona
intermediari finanziari
(IF) e fornisce
incarica
(DG ENTR e DG ECFIN)
Banca partner
Chiamata in garanzia in caso di
inadempienza del mutuatario
Esegue pagamenti a seguito
di chiamate in garanzia
Esegue pagamenti a seguito
di chiamate di garanzia
forniscono garanzie
Chiamata in garanzia in caso
di inadempienza del mutuatario
cogaranzie (o)
garanzie
IF
rimborsano
prestiti
concede
prestiti
concedono
prestiti
rimborsano
prestiti
PMI
PM I
Fonte: Corte dei conti europea.
14
9.
I l F E I fo r n i s c e g a r a n z i e a g l i i n t e r m e d i a r i f i n a n z i a r i a l f i n e d i
m igliorare la loro capacità creditizia e, di conseguenza, la di sponibilità di prestiti e le relative condizioni nei confronti delle PMI. Sottoscrive accordi di garanzia a proprio nome, a nome
della Commissione e a spese e rischio del bilancio dell’Unione.
Al f i n e d i co n s e nt i re a l l a Co m m i s s i o n e d i m o n i to ra re l o s t r u m e n to, i l F E I r i fe r i s ce a l l a D G E C F I N s u i p ro gre s s i co n s e g u i t i
s u base tr imestrale.
10
Le cogaranzie forniscono
al finanziatore una seconda
garanzia in aggiunta alla
garanzia principale, mentre le
controgaranzie garantiscono
parte della prima garanzia del
garante.
11
Gli accordi di garanzia
10.
sono gli accordi individuali di
Gli intermediari finanziari che partecipano allo strumento
S MEG sono organismi pubblici di garanzia, enti di mutua ga ranzia, istituti finanziar i di microcredito nonché banche com m e r c i a l i o b a n c h e p u b b l i c h e o p a r t e c i p a t e . Po s s o n o e s s e r e
finanziatori diretti che concedono prestiti alle PMI o organismi
i n d i re t t i d i g a ra n z i a c h e co g a ra nt i s co n o o co nt ro g a ra nt i s co no 10 un por tafoglio prestiti PMI di uno o più finanziatori dirett i . C i a s c u n a cco rd o d i g a ra n z i a 1 1 s t a b i l i s ce o b i e t t i v i s p e c i f i c i
p e r i l vo l u m e d i p re s t i t i c h e d e vo n o e s s e re ra g gi u nt i d a l l ’i n te r mediar io finanziar io.
garanzia, siglati tra il FEI e un
intermediario finanziario, che
coprono le attività svolte sulla
base di tali accordi.
12
Raccomandazione
2003/361/CE della Commissione,
del 6 maggio 2003, relativa alla
definizione delle microimprese,
piccole e medie imprese
(GU L 124 del 20.5.2003, pag. 36).
11.
Pe r p o t e r r i c e ve re g a r a n z i e d i c re d i t o n e l q u a d ro d e l l o s t r u m e nto S M E G , l e PM I d e vo n o r i e nt ra re n e l l a d e f i n i z i o n e d e l l a
Commissione secondo cui le PMI sono imprese che occupano
m e n o d i 2 5 0 p e r s o n e, co n u n f a t t u r a to a n n u o n o n s u p e r i o re
a i 5 0 m i l i o n i d i e u ro e / o u n b i l a n c i o a n n u o n o n s u p e r i o re a i
43 milioni di euro. Devono, inoltre, essere imprese autonome 12 .
15
ESTENSIONE E APPROCCIO
DELL’AUDIT
12.
L’a u d i t d e l l a C o r t e s i p r o p o n e v a d i v a l u t a r e l ’e f f i c a c i a d e l l o
s t rumento SMEG r ispondendo ai seguenti quesiti:
13
Sono state svolte visite presso
intermediari finanziari in Belgio,
Francia, Ungheria, Slovenia,
ο ο L a Co m m i s s i o n e h a co n ce p i to l o s t r u m e nto S M E G e l a s u a
struttura gestionale in modo coerente ed efficace?
Italia, Spagna e Germania.
ο ο L a Co m m i s s i o n e e i l F E I h a n n o d e f i n i t o e a d o t t a t o p ro c e dure efficaci per selezionare idonei inter mediar i finanziar i
e monitorare la per for mance dello strumento SMEG?
ο ο Gli accordi di garanzia PMI hanno contribuito al raggiungi mento degli obiettivi della politica?
13.
L’a u d i t h a e s a m i n ato i r u o l i e l e re s p o n s a b i l i t à d e i p r i n c i p a l i
attor i coinvolti nello strume nto SMEG: la Commissione, il FEI
e gli intermediari finanziari. Si è incentrato principalmente
sullo strumento SMEG nel quadro del CIP (2007-2013); lo SMEG
n ell ’ambito del MAP è stato utilizzato a fini di confronto con
i l CIP.
14.
L’audit ha previsto quanto segue:
ο ο un’analisi finalizzata a valutare se gli obiettivi SMEG erano
SMAR T (Specific, Measurable, Achievable, Relevant, Timed —
s p e c i f i c i , m i s u r a b i l i , re a l i z z a b i l i , p e r t i n e n t i e co r re d a t i d i
un ter mine) e se la progettazione e la pianificazione dello
strumento consentivano di raggiungere r isultati efficaci;
ο ο una valutazione della gestione delle operazioni dello strumento SMEG, inclusa una valutazione delle procedure di
selezione degli intermediari finanziari e delle procedure
d i re n d i c o n t a z i o n e e d i m o n i t o r a g g i o d e l l a Co m m i s s i o n e
e del FEI;
ο ο v i s i te p re s s o n ove i nte r m e d i a r i f i n a n z i a r i 1 3 ( s u i 1 4 co n c u i
erano stati sottoscritti contratti durante la fase di pianificazione dell’audit del mese di giugno 2009). Tali intermediari
erano stati selezionati in base ai seguenti cr iter i: i) tipo di
g a r a n z i a , i i ) v o l u m e r e a l e d i g a r a n z i a r a g g i u n t o, i i i ) t i p o
d i i nte r m e d i a r i o f i n a n z i a r i o, i v ) g a ra n z i a d i re t t a o co nt ro g a r a n z i a . Pe r c i a s c u n i n t e r m e d i a r i o f i n a n z i a r i o s o n o s t a t i
esaminati la relativa proposta di garanzia, la sua valutazio ne da par te del FEI e della Commissione e l ’accordo sotto scr itto tra il FEI e l ’inter mediar io finanziar io;
16
ο ο u n a s e l e z i o n e d i u n c a m p i o n e d i 1 8 1 p re s t i t i co n ce s s i d a i
nove inter mediar i finanzi ar i visitati al fine di valutare che
l’utilizzo dei prestiti PMI garantiti fosse in linea con gli
obiettivi SMEG 1 4 ;
14
La documentazione relativa
alla proposta e all’approvazione
del prestito, alla valutazione del
rischio creditizio del mutuatario
e allo scopo del prestito è stata
ο ο un questionar io indir izzato a tutti i 51 inter mediar i finanz i a r i c o i nv o l t i n e l q u a d r o d e l M A P e / o d e l C I P 1 5 a l f i n e d i
raccogliere le loro opinioni sulla progettazione e sulla ge stione dello strumento SMEG 1 6 .
verificata presso la sede degli
intermediari.
15
Nel questionario si chiedeva
agli intermediari di rispondere
a 48 domande su argomenti
quali: i) la procedura per
richiedere le garanzie SMEG; ii) la
gestione del FEI durante la vita
della garanzia; iii), il prodotto
garantito e iv) l’impatto della crisi
finanziaria sui prodotti. Inoltre,
agli intermediari che hanno
preso parte al MAP, ma non al
CIP, è stato chiesto di indicare le
ragioni.
16
Nel formulare le domande
si è tenuto conto delle
osservazioni del FEI e della
Commissione. È stato raggiunto
un tasso di risposta dell’82 %
(42 intermediari finanziari su 51).
17
CONSTATAZIONI FORMULATE
A SEGUITO DELL’AUDIT
P R O G E T TA Z I O N E D E L LO S T R U M E N TO S M E G
15.
L’i nte r ve nto p u b b l i co h a m a g gi o r i p ro b a b i l i t à d i s u cce s s o s e
è p ro g e t t ato a d e g u at a m e nte. Al f i n e d i va l u t a re l a p ro g e t t a zione, la presente sezione analizza la logica di inter vento alla
base dello strumento SMEG. Essa prende in esame la valutazio n e d i i m p at to e x a nte d e l C I P 1 7 re l at i va m e nte a l l o s t r u m e nto
S M E G e a n a l i z z a i n c h e m i s u ra s i è te n u to co n to d e i r i s u l t a t i
d i tale valutazione in fase di progettazione. I nfine, gli obiet tivi dello strumento SMEG vengono valutati alla luce di criteri
s p e c i f i c i , m i s u ra b i l i , re a l i z z a b i l i , p e r t i n e nt i e co r re d at i d i u n
te r mine (SMAR T ).
17
Documento di lavoro della
Commissione, allegato alla
proposta di decisione del
Parlamento europeo e del
Consiglio che istituisce un
programma quadro per la
competitività e l’innovazione
(2007-2013), SEC(2005) 433 del
6.4.2005.
18
La valutazione intermedia
raccomandava di descrivere
chiaramente la logica di
LO S T R U M E N TO S M E G S I B A S A S U U N A LO G I C A
I M P L I C I TA D I I N T E R V E N TO VA L I D O
intervento per ciascuna misura,
al fine di migliorare la coerenza
globale del programma
16.
e di indicarne l’impatto.
La logica di inter vento costituisce il nesso tra le risorse messe
a d i s p o s i z i o n e p e r l ’i n t e r v e n t o e l e r e a l i z z a z i o n i e , d i c o n s e g u e n z a , l ’i m p a t t o s u l l a s o c i e t à i n t e r m i n i d i r i s u l t a t i e d i
effetti. Descrive in che modo si prevede che un inter vento raggiunga gli obiettivi generali. Una logica di inter vento esplicita
i ndica in che modo dovrebbe funzionare il programma.
17.
Né la decisione CIP né la proposta della Commissione o la
v a l u t a z i o n e d ’i m p at to C I P h a n n o d e s c r i t to i n m o d o e s p l i c i to
la logica di inter vento dello strumento SMEG in questo modo.
Anche la valutazione intermedia EIP ha messo in luce l’assenza
d i una logica di inter vento esplicita 1 8 .
18.
Tuttavia, i diversi documenti preparator i for niscono infor maz i o n i s u f f i c i e n t i c h e f a n n o i m p l i c i t a m e n t e s u p p o r re c o m e l o
s t r u m e n t o S M E G d o v r e b b e f u n z i o n a r e . Pe r i p r e s t a t o r i p u ò
risultare difficile valutare le singole domande di prestito
e i relativi rischi, soprattutto se un mutuatario non ha una
storia aziendale comprovata (come nel caso delle star t-up).
I n tale situazione, i mutuatar i possono garantire il prestito al
p re s t a t o re fo r n e n d o g a r a n z i e c o l l a t e r a l i , m a c o l o ro c h e n o n
d i s p o n g o n o d i g a ra n z i e s u f f i c i e nt i p o t re b b e ro ve d e r s i n e g at o l ’a c c e s s o a l c r e d i t o a n c h e i n p r e s e n z a d i v a l i d e p r o p o s t e
commerciali. Lo strumento SMEG cerca di porre rimedio a tale
situazione, fornendo garanzie laddove le PMI non siano in grad o di far lo.
(Commissione europea,
Valutazione intermedia del
programma Imprenditorialità
e innovazione, 2009).
18
19.
Ci ononostante, in assenza di una logica di inter vento esplicit a , è difficile capire la base logica di alcuni elementi specifici
dello strumento SMEG, quali l’utilizzo della sezione prestiti
a favore delle PMI innovatrici. A queste ultime è rivolta la
sezione finanziamento mediante prestiti, benché la sezione
i nve s t i m e n t i d i c a p i t a l e n e t t o s i a g e n e r a l m e n t e c o n s i d e r a t a
p iù idonea per questo tipo di PMI 1 9 .
19
Cfr., ad esempio, North,
Baldock, Ekanem, Whittam
e Wyper, Access to Bank Finance
for Scottish SMEs, 2008.
20
5.6.2002.
21
La valutazione d’impatto
considera «impatti» il numero
L A VA LU TA Z I O N E D ’ I M PAT TO H A CO N T R I B U I TO A L L A
P R O G E T TA Z I O N E D E L LO S T R U M E N TO ; CO N T E N E VA ,
P E R Ò, S C A R S E I N D I C A Z I O N I FAT T UA L I A S O S T E G N O D I Q U E S T ’ U LT I M O
dei prestiti o il numero delle PMI,
che sono invece «realizzazioni».
L’impatto reale è infatti inferiore
rispetto alle realizzazioni, in
quanto una parte delle PMI
avrebbero ottenuto il prestito
20.
La valutazione d’impatto è un impor tante strumento utilizzato
dalla Commissione nell’elaborare una strategia di inter vento 20 .
E ssa dovrebbe individuare e analizzare il problema in esame,
g l i o b i e t t i v i d a p e r s e g u i re e l e p r i n c i p a l i o pz i o n i d i s p o n i b i l i
per conseguirli. Per quanto concerne le diverse opzioni disponibili, la valutazione dovrebbe esaminarne il probabile impatto economico, sociale e ambientale. Infine, la valutazione d’imp at to d ov re b b e i n d i v i d u a re l e m o d a l i t à d i m o n i to ra g gi o e d i
valutazione necessar ie durante l ’attuazione di una politica.
21.
Pe r q u a n t o c o n c e r n e l o s t r u m e n t o S M E G , q u e s t o g e n e r e d i
a n a l i s i è p a r t e i n t e g r a n t e d e l l a v a l u t a z i o n e d ’i m p a t t o C I P.
Quest ’ultima contiene tutte le sezioni obbligatorie e, di conse guenza, permette di conoscere le considerazioni su cui è stata
b asata la progettazione del CIP e dei suoi elementi pr incipal i , q u a l i l o s t r u m e n to S M E G . N e co n s e g u e c h e l a v a l u t a z i o n e
d ’i m p at to C I P ra p p re s e nt a u n m i g l i o ra m e nto r i s p e t to a l MA P
c he non prevedeva un’analisi di questo tipo.
22.
Tuttavia, molte par ti della valutazione d’impatto CIP non sono
sufficientemente dettagliate e quantificate. Ad esempio, l’anal i si del problema non per mette di conoscer ne l ’entità e l ’analisi delle diverse opzioni disponibili si basa esclusivamente su
u n ra f f ro nto q u a l i t at i vo s u p e r f i c i a l e p r i vo d i q u a nt i f i c a z i o n e
d e i p r o b a b i l i i m p a t t i . Pe r q u a n t o c o n c e r n e l ’o p z i o n e s c e l t a ,
la Commissione ha quantificato le realizzazioni attese 21 e non
l ’i mpatto, salvo quello sul numero di posti di lavoro.
senza garanzia.
19
R I S P E T TO A L M A P, G L I O B I E T T I V I S O N O P I Ù P R E C I S I , M A M A N C A N O D I C H I A R E Z Z A E D I S P E C I F I C I TÀ
23.
S arebbe oppor tuno definire obiettivi SMAR T per qualsiasi att i vità di bilancio 2 2 . Tali obiet tivi sono considerati:
22
Articolo 27, paragrafo 3, del
regolamento (CE, Euratom)
n. 1605/2002 del Consiglio, del
ο ο specifici, se sono sufficientemente precisi e concreti da non
lasciare spazio a diverse inter pretazioni 2 3 ;
25 giugno 2002, che stabilisce
il regolamento finanziario
applicabile al bilancio generale
ο ο misurabili, se è possibile misurare le realizzazioni e valutare, di conseguenza, eventuali miglioramenti;
delle Comunità europee
ο ο re a l i z z a b i l i , s e i r i s u l t a t i a t t e s i p o s s o n o e s s e re re a l i s t i c a mente prodotti con le r isorse disponibili;
23
(GU L 248 del 16.9.2002, pag. 1).
La definizione è tratta dalle
linee guida sulla valutazione
d’impatto della Commissione
οο p e r t i n e n t i , s e r i g u a r d a n o l e e s i g e n z e e g l i o b i e t t i v i
strategici;
europea, SEC(2005) 791,
οο cor redati di un ter mine, se sono legati a una scadenza
o a un per iodo di tempo 2 3 .
24
del 15.6.2005.
Decisione CIP, articolo 2.
25
Gli obiettivi immediati
24.
25.
riguardano il risultato di un
D a t a l a c o m p l e s s i t à d e l l a s t r u t t u r a d e l C I P ( c f r. a l l e g a t o I ) ,
anche la struttura gerarchica degli obiettivi è complessa. A livello del programma quadro vengono definiti quattro obiettivi
generali 24 . Nel caso dell’EIP, che include lo strumento SMEG, gli
obiettivi immediati 25 vengono definiti a livello del programma
s p e c i f i c o 2 6 . A n c h e s e a l i ve l l o d e g l i s t r u m e n t i f i n a n z i a r i n o n
vengono stabiliti obiettivi specifici, l ’ar ticolo 19, paragrafo 2,
della decisione CIP descrive ciascuna sezione dello strumento
S MEG in ter mini r iconducibili a obiettivi (c fr. riquadro 1).
intervento sui destinatari diretti
e tengono conto dell’ambito
specifico in cui si interviene
e della natura particolare
dell’intervento in causa. Per
quanto concerne lo SMEG,
l’obiettivo EIP corrispondente
è considerato un obiettivo
immediato.
26
Gli obiettivi sono pertinenti, ma sono specifici, misurabili e corredati di un termine soltanto per quanto riguarda le
re a l i z z a z i o n i at te s e d e l l o s t r u m e nto. L’o b i e t t i vo q u a nt i f i c ato
d i r a g g i u n g e re 3 1 5 7 5 0 PM I s e m b r a e s s e re r a g i o n e vo l m e n t e
ra ggiungibile (c fr. paragrafo 77).
20
26.
RIQUADRO 1
R i s p e t to a l MA P, g l i o b i e t t i v i d e l l o s t r u m e nto S M E G s o n o p i ù
p re c i s i . Ve n g o n o, t u t t av i a , d e f i n i t i i n m o d o m o l to a m p i o. Ad
e sempio, l ’obiettivo immediato dell ’EIP prevede che i prestiti
debbano «migliorare l’accesso al credito per l’av viamento e la
crescita delle PMI». Un simile obiettivo implica un insieme
m o l to a m p i o d i p o te n z i a l i PM I d e s t i n at a r i e, i n q u a nto s i p u ò
sostenere che quasi tutti i prestiti contratti dalle PMI sono
f i nalizzati a promuover ne la crescita. Anche il concetto di inn ovazione è stato inter pretato in senso lato 2 7 .
27
Esempi di innovazione rilevati
nel campione: investimento
in una nuova tecnologia di
imballaggio o di smistamento in
un magazzino, un nuovo forno
con funzionalità aggiuntive in un
panificio.
O B I E T T I V I C H E R I E N T R A N O N E L LO S T R U M E N TO S M E G
Obiettivo generale
Promuovere la competitività delle imprese, segnatamente delle PMI.
Obiettivo immediato
Migliorare (…) l’accesso al credito per l’avviamento e la crescita delle PMI e gli investimenti in progetti di innovazione.
Le quattro sezioni dello SMEG
Finanziamento mediante prestiti: riduce le particolari difficoltà che le PMI incontrano nell’ottenere
crediti, dovute al fatto che gli investimenti in determinate attività legate alla conoscenza, quali lo
sviluppo tecnologico, l’innovazione e il trasferimento tecnologico, sono percepiti come più rischiosi
o al fatto che queste imprese non dispongono di garanzie sufficienti.
Microcredito: incoraggia le istituzioni finanziarie a svolgere un ruolo più attivo nell’offerta di prestiti
di importo limitato, i quali solitamente comportano costi di gestione unitari proporzionalmente
più elevati per i mutuatari che non dispongono di garanzie sufficienti. Oltre alle garanzie o controgaranzie, gli intermediari finanziari possono ricevere sovvenzioni volte a ridurre le elevate spese
amministrative legate al microcredito.
Garanzie per investimenti di capitale netto o di quasi capitale netto: riguarda gli investimenti che
forniscono capitale per la creazione e/o l’avviamento di imprese, nonché finanziamento mezzanino
allo scopo di ridurre le particolari difficoltà che le PMI incontrano a causa della loro debole struttura
finanziaria e le difficoltà legate al trasferimento di impresa.
Cartolarizzazione: mobilita risorse supplementari per il finanziamento delle PMI mediante il prestito,
nel quadro di adeguati accordi di condivisione del rischio con le istituzioni finanziarie creditrici. Per
poter beneficiare dell’aiuto, queste ultime devono impegnarsi a destinare una parte significativa
della liquidità derivante dai capitali smobilizzati alla concessione di nuovi prestiti a PMI entro un
termine ragionevole.
21
27.
La valutazione d’impatto CIP stabilisce un obiettivo per le rea lizzazioni, ossia il numero di PMI che beneficeranno di prestiti
nel quadro del programma settennale. Non sono stati definiti
o biettivi in ter mini né di r isultati né di impatto (per ulter ior i
dettagli, cfr. paragrafo 64). La valutazione d’impatto indica un
numero stimato di posti di lavoro diretti mantenuti o creati nel
corso dei cinque anni. Ciò non è direttamente attinente a nes suno degli obiettivi, ma si inserisce nel quadro della strategia
d i Lisbona r innovata.
28
In conformità dell’articolo 43,
paragrafo 4, del regolamento
(CE, Euratom) n. 2342/2002 della
Commissione, del 23 dicembre
2002, recante modalità
d’esecuzione del regolamento
(CE, Euratom) n. 1605/2002
del Consiglio che stabilisce
il regolamento finanziario
applicabile al bilancio generale
delle Comunità europee
I S T I T U I R E L A S T R U T T U R A G E S T I O N A L E D E L LO
S T R U M E N TO S M E G : D E L E G A R E L A G E S T I O N E
CO R R E N T E A L F E I
(GU L 357 del 31.12.2002, pag. 1).
29
Per lo SMEG: accordo
fiduciario e di gestione e relative
linee guida operative (quali le
linee guida sull’accesso facilitato
28.
Pe r d e l e g a r e i n m o d o e f f i c i e n t e e d e f f i c a c e è fo n d a m e n t a l e
stipulare un accordo contrattuale che specifichi le nor me che
d i sciplinano l ’attuazione dei compiti assegnati all ’organismo
s p e c i a l i z z ato. Q u e s to a cco rd o co nt rat t u a l e d ov re b b e, i n p a r t i colare, specificare gli obblighi dell ’organismo specializzato
e includere tutte le misure idonee a garantire che gli obiettivi
vengano conseguiti 2 8 .
29.
I l F E I h a s i s t e m a t i c a m e n t e a c c re s c i u t o l e p ro p r i e c o m p e t e n ze p e r q u a nto r i g u a rd a l a fo r n i t u ra d i p ro d o t t i d i i n g e gn e r i a
finanziaria alle PMI in Europa. La Comunità europea gli ha
a f f i d ato l a g e s t i o n e co r re nte d e l l o s t r u m e nto S M E G s i n d a l l a
sua creazione nel 1998. Il ricorso al FEI nel quadro dei succ e s s i v i p ro g r a m m i p l u r i e n n a l i (G & E , MA P e s u c c e s s i v a m e n t e
CIP) garantisce la necessaria continuità della gestione dello
s t rumento SMEG.
30.
I n tale contesto, la Cor te ha esaminato:
al credito).
ο ο s e l ’at t u a z i o n e d e l l o s t r u m e nto S M E G s i a s t at a p i a n i f i c at a
in modo efficace onde evitare r itardi e for nire un sostegno
continuo alle PMI;
ο ο s e i l q u a d r o n o r m a t i v o 29 c h e d e f i n i s c e i s e r v i z i c h e i l F E I
deve for nire garantisca una gestione efficiente ed efficace
dello strumento.
22
R I TA R D I N E L L A P I A N I F I C A Z I O N E D E L LO S T R U M E N TO
SMEG
31.
32.
FIGURA 2
Considerando che il MAP riguardava il periodo 2001-2006 e che
il CIP abbraccia il periodo 2007-2013, sarebbe stato oppor tuno
p i a n i f i c a re l ’i n i z i o d e l l e a t t i v i t à n e l q u a d ro d e l C I P a l f i n e d i
garantire la continuità del sostegno finanziario. L’AFG avrebbe
d o v u t o e n t r a r e i n v i g o r e a l m e n o 1 1 m e s i ( c f r. p a r a g r a fo 3 3 )
p r i m a d e l l ’i n i z i o d e l C I P. I n t a l m o d o, c i s a re b b e s t ato te m p o
a sufficienza per fir mare gli accordi di garanzia tra il FEI e gli
i nter mediar i finanziar i.
30
Il primo accordo di garanzia
nel quadro del CIP tra un
intermediario finanziario e il FEI
è stato sottoscritto il 2 settembre
2008.
L a p r i m a b o z z a d e l l ’A F G n e l q u a d r o d e l C I P è d a t a t a m a r z o
2006, ma l’accordo è stato sottoscritto soltanto il 20 settembre
2 007, quasi nove mesi dopo l ’av vio del CIP. Successivamente,
è t ra s co r s o c i rc a u n a n n o p r i m a c h e ve n i s s e f i r m a to i l p r i m o
a ccordo di garanzia tra il FEI e un inter mediar io finanziar io 3 0
( c fr. figura 2).
CALENDARIO DEL MAP E DEL CIP (BASE GIURIDICA)
9 mesi di ritardo
12 mesi di ritardo
Dicembre 2006
Gennaio 2007
Settembre 2007
Settembre 2008
Fine del MAP
ai sensi
della decisione
n. 1776/2005/CE
Avvio del CIP
ai sensi
della decisione
n. 1639/2006/CE
AFG sul CIP
sottoscritto
tra la CE e il FEI
Primo accordo
di garanzia
tra il FEI e un IF
23
33.
I n media, l ’inter vallo tra la r icezione di una domanda CIP pre s e n t a t a d a u n i n t e r m e d i a r i o e l a f i r m a d i u n a c c o rd o è s t a t o
d i c i r c a u n d i c i m e s i 31. I n o l t r e , s e c o n d o 8 d e i 2 1 r i s p o n d e n t i
a l q u e s t i o n a r i o d e l l a Co r te, i l te m p o p e r i l t rat t a m e nto d e l l a
d o m a n d a è s t ato i r ra gi o n e vo l e 3 2 . Ta l e r i t a rd o n e l p ro ce s s o d i
s elezione è stato pr incipalmente attr ibuibile alla necessità di
risolvere le questioni tecniche sollevate dal FEI prima di attua re lo strumento SMEG quindi, ad esempio trovare un accordo
s ulla definizione e misurare l ’addizionalità delle garanzie dei
prestiti (cfr. paragrafo 84). Tale situazione ha complessivamente co m p o r t ato u n s i gn i f i c at i vo v u o to te m p o ra l e n e l l a t ra n s iz i one da un programma all ’altro.
31
Calcolato sulla base dei nove
intermediari visitati in loco,
il numero medio dei giorni
necessari per esaminare una
domanda nel quadro del CIP
è stato di 323.
32
Sulla base del questionario
(Q6) inviato a tutti gli
intermediari finanziari che hanno
presentato domanda nel quadro
del CIP.
33
I primi accordi di garanzia
nel quadro del CIP sono stati
I N S E R I M E N TO D I U N A « C L AU S O L A D I R E T R O AT T I V I TÀ » A L F I N E D I P R E S E R VA R E L A CO N T I N U I TÀ D E L S O S T E G N O
34.
L a co nt i n u i t à d e l s o s te gn o è i m p o r t a nte p e r g l i i nte r m e d i a r i
finanziari, in quanto alcuni hanno introdotto prodotti creditizi
specifici adattati alle esigenze dello strumento SMEG. L’interr u z i o n e d e l s o s t e g n o U E p o t re b b e c o m p o r t a re p e rd i t e m a g giori per gli intermediari finanziari qualora il prodotto venisse
m antenuto senza la garanzia UE.
35.
L a « c l a u s o l a d i re t ro at t i v i t à » è s t at a i nt ro d o t t a a l f i n e d i m i n i m i z z a re i l v u o to te m p o r a l e t r a i d u e p ro gr a m m i s u cce s s i v i
e p r e s e r v a r e l a c o n t i n u i t à t r a i p r o g r a m m i M A P e C I P. Ta l e
clausola ha consentito agli intermediari finanziari di includ e re re t ro a t t i v a m e n t e n e i p ro g r a m m i i p re s t i t i d a s o s t e n e re
a t t r a v e r s o l o s t r u m e n t o, c o n c e s s i t r a l a f i n e d e l p e r i o d o d i
d i sponibilità del MAP e la data di sottoscr izione dell ’accordo
d i garanzia CIP.
36.
Di conseguenza, non è stata garantita la parità di trattamento
degli intermediari finanziari, in quanto gli intermediari finan ziari che avevano preso par te al MAP hanno beneficiato di
un trattamento favorevole grazie all’inclusione retroattiva dei
p re s t i t i a p a r t i re d a l m e s e d i s e t te m b re 2 0 0 7 , m e nt re i n u ov i
i nte r m e d i a r i f i n a n z i a r i h a n n o p o t u to i n c l u d e re i p re s t i t i s o lt a nto dopo la fir ma dell ’accordo di garanzia con il FEI 3 3 .
sottoscritti nel settembre 2008.
24
37.
P u r e s s e n d o s t a t a i d e a t a p e r p o r r e r i m e d i o a l l ’i n t e r r u z i o n e
d el finanziamento degli inte r mediar i finanziar i tra il MAP e il
CIP, la clausola di retroattività non è sempre r iuscita a evitare
l ’i n t e r r u z i o n e d e l s o s t e g n o U E n e i c o n f r o n t i d e l l e P M I . C i ò
è av ve n u t o p e r d u e d e i n o ve i n t e r m e d i a r i f i n a n z i a r i v i s i t a t i ,
per i quali il periodo di disponibilità nel quadro del MAP si
è c o n c l u s o p r i m a d e l l ’i n i z i o d e l p e r i o d o d i d i s p o n i b i l i t à C I P
( u n’inter ruzione di quattro mesi).
34
In conformità dell’articolo 53
del regolamento (CE, Euratom)
n. 1605/2002 del Consiglio.
M E S S A A P U N TO D I U N Q UA D R O G E S T I O N A L E I D O N E O
A G A R A N T I R E I L F U N Z I O N A M E N TO D E L LO S T R U M E N TO
SMEG
38.
Lo s t r u m e n t o S M E G o p e r a s o t t o l a g e s t i o n e c o n g i u n t a d e l l a
Commissione e del FEI 34 . Per garantire l ’efficacia della delega,
l’AFG e le relative linee guida operative dovrebbero includere:
ο ο una definizione dell ’azione da svolgere, quali gli obiettivi
specifici per ciascuna sezione (c fr. riquadro 1 per una de scr izione delle sezioni);
ο ο la struttura gestionale pe r l ’attuazione dei compiti;
ο ο la messa a punto di un’idonea struttura per le commissioni
dovute al FEI per ser vizi for niti.
39.
RIQUADRO 2
L’ar ticolo 3 dell’AFG definisce i compiti che il FEI deve svolgere
( c fr. riquadro 2):
P R I N C I PA L I CO M P I T I C H E I L F E I D E V E S V O LG E R E P E R G E S T I R E LO S T R U M E N TO S M E G :
ο ο individuare, valutare e selezionare gli intermediari finanziari;
ο ο definire e concordare con gli intermediari finanziari la natura delle garanzie UE e le condizioni
dettagliate con cui vengono fornite;
ο ο decidere in merito alla destinazione dei fondi;
ο ο dare esecuzione, gestire e interrompere le garanzie UE (inclusi la rendicontazione e il
monitoraggio).
25
40.
Pe r c i a s c u n a s e z i o n e S M E G s o n o s t a t e e l a b o r a t e l i n e e g u i d a
o perative 3 5 indicanti lo scopo specifico, la selezione degli in termediari, i criteri di ammissibilità, la garanzia UE e il modus
o p e r a n d i . I l 2 9 o t t o b r e 2 0 0 7 , l a Co m m i s s i o n e h a p u b b l i c a t o
l e linee guida sull ’accesso facilitato al credito a integrazione
d e l l e s u d d e t te l i n e e g u i d a o p e rat i ve, i n p a r t i co l a re l e d i s p o s i z i o n i d e l l ’A F G re l a t i v a m e n te a l l a d e f i n i z i o n e d e i p a r a m e t r i
d ell ’accordo di garanzia.
41.
La struttura gestionale ideata per lo strumento SMEG si è rive l at a i d o n e a i n q u a nto, r i s p e t to a l MA P, h a m i g l i o rato l e l i n e e
g u i d a o p e rat i ve e l e a l t re d i s p o s i z i o n i re l at i ve a l l ’at t u a z i o n e
dei compiti. Le linee guida coprono, infatti, in modo sufficiente mente dettagliato la totalità dei compiti da svolgere.
42.
Le commissioni dovute al FEI dovrebbero essere calcolate te n endo conto:
35
gestione, allegati da 1A a 1D.
οο d e i r i s u l t a t i r a g g i u n t i n e l c o n s e g u i m e n t o d i o b i e t t i v i
specifici;
οο d e l l a d i s t r i b u z i o n e g e o g r a f i c a n e i p a e s i a m m e s s i
a par tecipare;
οο del grado di novità e di complessità dello strumento di
garanzia.
43.
I l sistema di commissioni del FEI è stato migliorato nel quadro
d el CIP r ispetto al MAP in quanto:
ο ο la struttura delle commissioni è stata suddivisa in quattro
componenti distinte che meglio rispecchiano il carico di
lavoro per ciascun compito;
ο ο il dir itto alla commissione dipende dal raggiungimento di
r isultati specifici (c fr. tab ella 3).
TA B E L L A 3
R I E P I LO G O D E L L E Q UAT T R O CO M M I S S I O N I I N C E N T I VA N T I D I C U I S I CO M P O N E L A R E M U N E R A Z I O N E D E L F E I
Tipologie di commissioni incentivanti
Finalizzate principalmente a promuovere:
Commissione Avviamento
La messa in funzione del programma entro 12 mesi
Commissione Firma
Un’ampia copertura geografica del programma e l’utilizzo di sezioni specifiche
Commissione Attuazione
Il volume aggiuntivo raggiunto e le attività correnti
Commissione Monitoraggio
La garanzia di una solida gestione finanziaria
Fonte: Allegato 13 dell’Accordo fiduciario e di gestione.
26
44.
La «commissione di firma» del FEI assegna un premio specifico
p e r u n’a m p i a c o p e r t u r a g e o g r a f i c a d i i n t e r m e d i a r i . I n o l t r e ,
l e c o m m i s s i o n i ve n g o n o ve r s a t e p e r l a p a r t e c i p a z i o n e d e g l i
intermediari di paesi precedentemente non coper ti e anche di
nuovi intermediari che non avevano par tecipato ai programmi
p recedenti.
45.
Benché fossero previste commissioni incentivanti per l’utilizzo
di sezioni specifiche, al 31 dicembre 2009 la sezione garanzie
per investimenti di capitale netto o di quasi capitale netto e la
s e z i o n e c a r to l a r i z z a z i o n e n o n e ra n o s t ate u t i l i z z ate. Ci ò è i n
parte dovuto alla crisi finanziaria, che ha influito negativa mente sul mercato della car tolar izzazione nel suo complesso.
SELEZIONE DEGLI INTERMEDIARI FINANZIARI
46.
L’audit ha valutato il processo di selezione tenendo conto dei
s eguenti fattor i:
ο ο s e i l q u a d ro n o r m at i vo c h e d i s c i p l i n ava l a s e l e z i o n e d e g l i
inter mediar i finanziar i da par te del FEI era completo e ga rantiva una selezione equa e trasparente;
ο ο se erano stati cor rettamente stabiliti i parametr i che definiscono la por tata dell ’inter vento UE;
ο ο s e g l i o b i e t t i v i d e l l ’i n t e r v e n t o e r a n o s t a t i c o r r e t t a m e n t e
recepiti negli accordi di garanzia.
U N Q UA D R O D I S E L E Z I O N E B E N P R O G E T TATO
47.
I l processo valutativo dovrebbe basarsi su nor me comuni per
la valutazione degli intermediari finanziari, che garantiscano una selezione equa, strutturata e trasparente. Il FEI e la
Commissione dovrebbero mettere a punto e applicare nor me
m inime per la selezione di potenziali inter mediar i.
27
48.
L a Co m m i s s i o n e h a i n c a r i c ato i l F E I 3 6 d i s e l e z i o n a re g l i i nte rm ediar i applicando i cr iter i e il processo di selezione stabiliti
nelle per tinenti politiche in materia di garanzie 37 . Tali politiche
r i badiscono che gli inter mediar i devono essere selezionati in
c o n fo r m i t à d e l l e m i g l i o r i p r a t i c h e. I l r i q ua d r o 3 r i e p i l o g a l e
f a si del processo di selezione SMEG condotto dal FEI.
36
gestione, articolo 3, paragrafo 1.
37
L’accordo fiduciario e di
gestione contiene quattro
politiche in materia di garanzie,
che si riferiscono alle quattro
49.
sezioni specifiche dello
N e l d e f i n i re i l q u a d ro g e s t i o n a l e d e l l o s t r u m e n t o s o n o s t a t i
i n s e r i t i a l l ’i nte r n o d e l l ’A F G i s e g u e nt i c r i te r i p e r l a s e l e z i o n e
d ei potenziali inter mediar i finanziar i 3 8 :
strumento. Le politiche in
materia di garanzie definiscono
in modo specifico la finalità della
sezione in causa, il processo di
ο ο capacità finanziar ia e operativa dell ’inter mediar io e capa cità di quest ’ultimo di gestire il r ischio e di confor marsi ai
ter mini e alle condizioni dello strumento SMEG;
selezione degli intermediari,
i criteri di ammissibilità, il modus
operandi per quanto concerne
l’accesso facilitato al credito, la
ο ο capacità dell’intermediario di garantire prestiti e/o il micro credito for nito da un’ampia gamma di prestator i alle PMI;
rendicontazione, il monitoraggio
e l’audit, la promozione e la
visibilità.
ο ο coper tura geografica (esclusivamente sezione finanziamento mediante prestiti);
38
Criteri corrispondenti alle
sezioni finanziamento mediante
ο ο p o s s i b i l i t à d i fo r n i re c o n s u l e n z a e s u p p o r t o c o m m e rc i a l e
(esclusivamente sezione microcredito);
prestiti e microcredito. I criteri
di selezione relativi alle sezioni
investimenti di capitale netto
ο ο accettazione delle linee guida sull’accesso facilitato al cre dito (c fr. paragrafo 54).
e cartolarizzazione non sono
stati esaminati in quanto tali
sezioni non sono state utilizzate
fino al 31 dicembre 2009.
RIQUADRO 3
I L P R O C E S S O D I S E L E Z I O N E D E G L I I N T E R M E D I A R I D A PA R T E D E L F E I
ο ο Analisi delle domande presentate dagli intermediari a seguito di una procedura d’appalto.
ο ο Preselezione delle domande — Controllo standardizzato dei requisiti formali.
ο ο Processo di «diligenza dovuta» (due diligence) (inclusa la definizione dei parametri di garanzia).
ο ο Parere indipendente del dipartimento per la gestione del rischio del FEI.
ο ο Valutazione del dipartimento per il controllo della conformità del FEI.
ο ο Approvazione da parte del consiglio di amministrazione del FEI e della Commissione europea
(Direzione ECFIN L).
28
50.
La Cor te è del parere che i criteri adottati per la selezione degli
intermediari finanziari siano in linea con le pratiche seguite da
a n a l o g h e i s t i t u z i o n i f i n a n z i a r i e. Tu t t av i a , n é l a Co m m i s s i o n e
n é i l F E I h a n n o d e f i n i to c r i te r i p e r l ’at t r i b u z i o n e d i p u nte g gi
nel corso della valutazione delle domande presentate dagli
i n te r m e d i a r i , a l f i n e d i c l a s s i f i c a r l e e co n f ro n t a r l e i n b a s e a l
loro livello di conformità con detti criteri. La scarsa precisione
n e l l a d e f i n i z i o n e d e i c r i te r i d i s e l e z i o n e h a co n s e nt i to a l F E I
di adottare un elevato livello di discrezionalità nel valutare le
d omande.
39
Linee guida sull’accesso
facilitato al credito, 25 ottobre
2007.
40
La percentuale massima
di controgaranzia è una
percentuale prestabilita che
limita l’importo massimo delle
perdite che il FEI ha l’obbligo di
coprire nel quadro di un accordo
di garanzia. L’importo delle
perdite che il FEI ha l’obbligo
di coprire nel quadro di un
D O C U M E N TA Z I O N E I N S U F F I C I E N T E A G I U S T I F I C A Z I O N E
D E I PA R A M E T R I D E L L’ACCO R D O
accordo di garanzia (massimale
di controgaranzia) può essere
calcolato moltiplicando il
51.
volume reale del portafoglio
I due principali parametri degli accordi di garanzia sono il
volume di r ifer imento e la percentuale massima di controga r a n z i a . I l v o l u m e d i r i fe r i m e n t o r a p p r e s e n t a l ’i m p o r t o d e l l e
garanzie o dei finanziamenti che l ’intermediario dovrebbe ess e re r a g i o n e vo l m e n t e i n g r a d o d i r a g g i u n g e re i n a s s e n z a d i
u n a g a r a n z i a U E 3 9 . I l vo l u m e d i r i fe r i m e n to s e r ve, i n o l t re, d a
b a s e p e r i l c a l c o l o d e i p a r a m e t r i a g g i u n t i v i d e l l ’a c c o rd o. L a
percentuale massima di controgaranzia 40 si riferisce all’importo massimo delle perdite che il FEI ha l ’obbligo di copr ire nel
q u a d ro d i u n a cco rd o d i g a ra n z i a . E nt ra m b i i p a ra m e t r i s o n o
f attor i chiave in quanto consentiranno di deter minare:
per la porzione controgarantita
per la percentuale massima di
controgaranzia. Ad esempio:
volume del portafoglio = 1 000;
porzione controgarantita =
50 %; percentuale di tetto
di controgaranzia = 10 %.
Ne consegue che l’importo
massimo delle perdite che il FEI
ha l’obbligo di coprire (tetto di
controgaranzia) = 1 000 x 50 % x
10 % = 50.
ο ο s e l ’i nte r ve nto d e l l ’ U E è i nte grat i vo r i s p e t to a l l ’at t u a l e l i vello di attività del sistema di garanzia o se semplicemente
lo sostituisce;
ο ο il livello massimo di esposizione di bilancio a cui l ’UE deve
far fronte nel quadro di u n accordo specifico.
52.
Conformemente all’AFG e alle linee guida sull’accesso facilitato
al credito, i volumi, incluso il volume di riferimento, sono sta biliti in base al giudizio professionale del FEI, che tiene conto
d e i b i l a n c i p a s s at i e d e l l e p e rce nt u a l i o p re v i s i o n i d i p e rd i t a
(segnatamente per i sistemi di garanzia pubblica) nonché delle
condizioni di mercato e della loro evoluzione nel tempo.
29
53.
S ono state r ilevate carenze nella documentazione del FEI per
quanto riguarda la definizione dei parametri degli accordi,
inclusi il volume di riferimento e il massimale di controgara nzia. La r ichiesta del FEI da sottopor re all ’approvazione del
consiglio di amministrazione include soltanto una sintesi dei
risultati relativi al processo di «diligenza dovuta». Nel definire
i parametr i, il FEI si basa sulle infor mazioni for nite dall ’intermediario finanziario. Non risulta che il FEI abbia verificato tali
i nfor mazioni.
41
O B I E T T I V I D E L L A P O L I T I C A N O N CO M P L E TA M E N T E
D E F I N I T I N E G L I ACCO R D I D I G A R A N Z I A
54.
RIQUADRO 4
Ciascun accordo di garanzia dovrebbe contribuire al conse guimento degli obiettivi della politica specificando esattam ente i r isultati da raggiungere. Gli impegni generali assunti
d a ciascun inter mediar io negli accordi di garanzia includono
i pr incipi in mater ia di accesso facilitato al credito. Tali pr in cipi scaturiscono dagli obiettivi più ampi definiti nella base
g i u r i d i c a 4 1 e n e l l ’A F G e l i r i s p e c c h i a n o i n m o d o a d e g u a t o. I l
r i quadro 4 illustra i pr incipi applicabili alla sezione finanzia m ento mediante prestiti.
P R I N C I P I I N M AT E R I A D I ACC E S S O FAC I L I TATO A L C R E D I TO I N B A S E
A L L’ACCO R D O D I G A R A N Z I A ( S E Z I O N E F I N A N Z I A M E N TO M E D I A N T E
PRESTITI)
Tale accordo mira a garantire che il FEI fornisca una garanzia all’intermediario in modo da coprire in
parte il rischio di portafoglio dell’intermediario nell’ottica di:
i)
migliorare l’accesso al credito per le PMI;
ii) ridurre le particolari difficoltà che le PMI incontrano nell’ottenere crediti, dovute al fatto che gli
investimenti in determinate attività legate alla conoscenza, quali lo sviluppo tecnologico, l’innovazione e il trasferimento tecnologico, sono percepiti come più rischiosi o al fatto che queste
imprese non dispongono di garanzie sufficienti;
iii) stimolare la creazione di occupazione sostenendo le PMI che crescono e creano posti di lavoro.
30
55.
Oltre a queste disposizioni generali, i termini specifici dell’ac cordo di garanzia possono includere ulteriori indicazioni
q u a l i t a t i v e i n m a t e r i a d i a c c e s s o f a c i l i t a t o a l c r e d i t o. Tu t t a v i a , a l c u n i d e i te r m i n i d e l l ’a cco rd o s o n o i n co nt ra s to co n g l i
o b i e t t i v i d e l C I P o fo r n i s c o n o s c a r s i o r i e n t a m e n t i o p e r a t i v i .
Ad esempio:
ο ο p e r q u a n to co n ce r n e l ’a s s e n z a d i g a r a n z i e co l l a te r a l i , n e l
caso di un intermediario è emerso che questi, oltre ad atte nersi alle per tinenti disposizioni dell’accordo, si impegnava
a esigere un basso livello di garanzie collaterali in relazione
a l l e t r a n s a z i o n i d i i n t e r m e d i a z i o n e . I n t a l c a s o, i t e r m i n i
s p e c i f i c i d e l l ’a c c o rd o t r a d u c o n o l e c o n d i z i o n i g e n e r a l i i n
materia di assenza di garanzie collaterali in obblighi ridotti di garanzie collaterali. Tuttavia, ciò consente, de fac to, a t u t te l e PM I d i t ra r re va nt a g gi o d a l l a r i d u z i o n e d e g l i
o b b l i g h i d i g a ra n z i e co l l ate ra l i e n o n f a s ì c h e s o l t a nto l e
P M I e f fe t t i v a m e n t e p r i v e d i d e t t e g a r a n z i e , e q u i n d i n o n
in grado di r ichiedere prestiti secondo gli abituali ter mini
commerciali, beneficino dello strumento;
ο ο i ter mini specifici dell ’accordo lasciano ampia discrezionalità per quanto concer ne l ’inter pretazione del concetto di
i n n o v a z i o n e . Lo s t e s s o a c c o r d o d i g a r a n z i a i n d i c a , s e n z a
fornire spiegazioni aggiuntive, che l’intermediario si impe g n a a d a v v i a re t r a n s a z i o n i d i i n t e r m e d i a z i o n e c o n l e PM I
di recente creazione o con le PMI impegnate in progetti
innovativi.
M O N I TO R AG G I O D E L L A P E R F O R M A N C E
E R E N D I CO N TA Z I O N E
56.
U n m o n i to ra g gi o e u n a re n d i co nt a z i o n e e f f i c a c i n e ce s s i t a n o
d i infor mazioni per tinenti, a ffidabili e tempestive sullo stato
d e l l ’a t t u a z i o n e d e l l a p o l i t i c a e s u l g r a d o d i c o n s e g u i m e n t o
d egli obiettivi della stessa.
57.
I l monitoraggio della per formance dello strumento SMEG è effettuato sia dalla Commissio ne che dal FEI (c fr. allega to II ). I l
flusso di informazioni par te dalle PMI (cioè i beneficiari finali),
attraversa uno o più livelli di intermediari finanziari (in caso di
cogaranzie o di controgaranzie) e ar r iva al FEI ed, infine, alla
Commissione. Gli inter mediar i finanziar i r ifer iscono in mer ito
a l l o s t r u m e nto S M E G a l F E I s u b a s e t r i m e s t ra l e. S u l l a b a s e d i
tali informazioni, il FEI prepara relazioni trimestrali consolida te per la Commissione, che le utilizza per elaborare le relazioni
d i attuazione annuali sull ’EIP e sul CIP.
31
58.
La Cor te ha esaminato i seguenti aspetti del monitoraggio
d ella per for mance e della rendicontazione:
42
Valutazione degli indicatori
dell’EIP, febbraio 2010.
ο ο s e l a Co m m i s s i o n e a b b i a d e f i n i to u n a s e r i e e q u i l i b r a t a d i
indicator i di per for mance al fine di misurare in modo affi dabile lo stato dell ’attuazione della politica;
ο ο se gli obblighi di rendicontazione siano chiari e ragionevoli.
G L I I N D I C ATO R I D I P E R F O R M A N C E S O N O S TAT I
S TA B I L I T I , M A D O V R E B B E R O E S S E R E P I Ù S TA B I L I E D E Q U I L I B R AT I
59.
L a c o n d i z i o n e p re l i m i n a re d i u n m o n i t o r a g g i o e f f i c a c e ( v a l e
a dire che consenta di misurare i progressi in termini di att uazione dello strumento SMEG) è la definizione di una ser ie
di indicatori chiari e di obiettivi collegati. Gli indicatori do v re b b e ro e s s e re re l a t i v a m e n t e s t a b i l i i n m o d o t a l e d a p o t e r
o sser vare e confrontare i cambiamenti nel tempo.
60.
G li indicator i di per for mance per lo strumento SMEG dovreb bero contribuire alla valutazione del conseguimento degli
o b i e t t i v i s p e c i f i c i d e l p ro g r a m m a , c o m e s t a b i l i t o d a l l a b a s e
gi u r i d i c a e d a g l i o b i e t t i v i g e n e ra l i d e l l a p o l i t i c a d e l l ’ U n i o n e
e uropea da cui essi der ivano.
61.
La Commissione ha stabilito sei indicatori SMEG (cfr. tabella 4).
62.
D e i q u a t t ro i n d i c a t o r i ( n u m e r i 2 , 3 , 5 e 6 ) i n c l u s i n e l l a v a l ut a zione ex ante e nel programma di lavoro EIP 2009, soltanto
due (numeri 2 e 3) sono stati ripor tati nella relazione di attuazione EIP della Commissione. Nel programma di lavoro EIP
2 0 1 0 , d u e i n d i c ato r i i n i z i a l i s o n o s t at i r i m o s s i ( n u m e r i 5 e 6 )
e sono stati aggiunti due nu ovi indicator i (numer i 1 e 4). Tali
c a m b i a m e n t i , e f fe t t u a t i n e l 2 0 1 0 , s o n o a v ve n u t i i n re a z i o n e
a uno studio sulla valutazione degli indicator i 4 2 .
32
TA B E L L A 4
I N D I C ATO R I S M E G S TA B I L I T I D A L L A CO M M I S S I O N E
Indicatori SMEG
Indicatori
contenuti
nel programma
di lavoro EIP 2009
Indicatori
contenuti
nella relazione
di attuazione
EIP 2009
Indicatori
contenuti
nel programma
di lavoro
EIP 2010
Tipo di indicatore
Non disponibile
Non disponibile
111,8 milioni
di euro (massimale
di controgaranzia),
che garantiscono
un volume di
credito reale pari
a 2 771 milioni
di euro
Sì, ma non è stato
assegnato alcun
valore target
Realizzazioni
Indicatori previsti
nella valutazione
d’impatto
ex ante1
1
Impegno CE al
finanziamento
tramite ricorso
al credito e alla
garanzia del
finanziamento
totale
2
Numero di posti
di lavoro creati
o mantenuti nelle
PMI che hanno
ricevuto nuovi
finanziamenti
315 7502
assegnato alcun
valore target
Numero di dipendenti alla data di
inclusione: 151 475
assegnato alcun
valore target
Impatto
3
Numero di
PMI che hanno
ricevuto nuovi
finanziamenti
315 750
assegnato alcun
valore target
47 791
assegnato alcun
valore target
Realizzazioni
4
Numero di
PMI sostenute,
classificate per
settore di attività
Non disponibile
Non disponibile
Non disponibile3
assegnato alcun
valore target
Realizzazioni
5
Cambiamento nel
volume di credito
di investimento
assegnato alcun
valore target
assegnato alcun
valore target
Non segnalato
Non disponibile
Risultato
6
Esborso netto
totale
assegnato alcun
valore target
assegnato alcun
valore target
Non segnalato
Non disponibile
Realizzazioni
1
Allegato alla proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un programma quadro per la
competitività e l’innovazione (2007-2013), SEC(2005) 433.
2
Posti di lavoro creati o mantenuti per ciascuna PMI che ha ricevuto nuovi finanziamenti. La Commissione è del parere che,
considerato che i dati contenuti nell’iniziativa per la crescita e l’occupazione indicano che le PMI beneficiarie hanno creato in
media 1,2 posti di lavoro, sarebbe opportuno utilizzare un indicatore maggiormente prudenziale che tenga conto del fatto che
la garanzia microcredito interessa oltre il 20 % della totalità delle imprese raggiunte dallo SMEG e, di conseguenza, che queste
imprese creeranno meno posti di lavoro facendo così abbassare la media generale.
3
Le informazioni sono contenute soltanto nelle relazioni trimestrali del FEI.
33
63.
N ella valutazione ex ante, a due soli indicator i (numer i 2 e 3)
s o n o s t a t i a s s e g n a t i v a l o r i t a r g e t . I p ro g r a m m i d i l a vo ro E I P
2 0 0 9 e 2 0 1 0 n o n h a n n o s t a b i l i to p e r g l i i n d i c ato r i va l o r i t a r get da raggiungere nel periodo rispettivo. I n assenza di valori
target, è difficile valutare se il programma si sviluppi come
s t abilito.
43
Al fine di misurare i risultati
e gli impatti, sono stati proposti
diversi indicatori quali, ad
esempio, il contributo alla
performance dei beneficiari
(incremento delle vendite, posti
di lavoro creati/mantenuti, nuovi
64.
65.
prodotti o servizi sviluppati)
Anche se la Commissione ha cercato di definire una serie equilibrata di indicatori misurabili, inclusi gli indicatori di realizzaz i one, di impatto e di r isultato, l ’unico indicatore di r isultato
( n u m e ro 5 ) n o n è s t ato r i p o r t ato e d è s t ato s u cce s s i va m e nte
rimosso dalla Commissione. L’unico indicatore di impatto (numero 2) è problematico (cfr. paragrafi 67 e 68) e tutti i restanti
indicatori sono indicatori di realizzazione. Di conseguenza,
gli indicatori sono diventati più uno strumento di gestione
o perativa che uno strumento finalizzato a misurare l ’impatto
e il successo del programma. È difficile trovare il giusto equilibr io tra una raccolta dati efficiente in ter mini economici e il
monitoraggio efficace della per formance. I valutatori degli in dicator i EIP hanno proposto una ser ie di indicator i equilibrati
i nclusi le metodologie di raccolta dati e il relativo timing 4 3 .
o la crescita totale (o media) del
fatturato delle PMI che hanno
ricevuto finanziamenti.
44
Ad esempio, un intermediario
in Slovenia ha ottenuto
i dati relativi all’occupazione
dall’istituto nazionale per la
sicurezza e la previdenza sociale.
45
Un intermediario in Spagna
rileva ogni anno le informazioni
a campione dalle società di
garanzia regionali.
46
Un altro intermediario in
Pe r p o t e r t r a r r e v a l i d e c o n c l u s i o n i i n m e r i t o a i r i s u l t a t i d e l
p rogramma SMEG, è fondamentale che i dati di monitoraggio
for niti dagli inter mediar i finanziar i siano affidabili, ossia pre c i si e completi.
Spagna calcola i cambiamenti
in materia di occupazione
confrontando le aspettative
al momento della richiesta di
credito con la reale situazione
66.
occupazionale al momento del
Tu t t i g l i i n t e r m e d i a r i f i n a n z i a r i v i s i t a t i d a l l a C o r t e a v e v a n o
messo a punto procedure per la raccolta dei dati necessari
p e r r i fe r i re a l F E I . L a q u a l i t à d e i p ro ce s s i d i re n d i co n t a z i o n e
a livello degli inter mediar i v iene controllata durante le visite
d i monitoraggio in loco da par te del FEI.
calcolo.
47
Ad esempio, un intermediario
in Italia rileva i dati relativi
all’occupazione soltanto nella
richiesta di garanzia iniziale
67.
e non li aggiorna nelle fasi
L a raccolta dei dati relativi all ’indicatore «numero di posti di
lavoro creati» mette in difficoltà alcuni intermediari finanziari.
I n alcuni paesi, i dati sono for niti dalle istituzioni gover nati ve 44 , alcuni intermediari finanziari li raccolgono a campione 45 ,
altr i effettuano calcoli utilizzando i valor i attesi 46 oppure non
a g gi o r n a n o o gn i a n n o i d a t i o cc u p a z i o n a l i i n q u a n to t ro p p o
o n e ro s o 4 7 . D a t o c h e l a q u a l i t à d e i d a t i i n m a t e r i a d i o c c u p a zione varia da paese a paese, la loro sommatoria solleva dubbi
s ull ’affidabilità del valore dell ’indicatore «numero di posti di
l avoro creati» (numero 2).
successive.
34
68.
Un altro problema legato a questo indicatore è il fatto che
i valori sono calcolati sulla base del numero delle persone
assunte dalle PMI sostenute, che non è equivalente al numero
d ei posti di lavoro creati o mantenuti nelle PMI che hanno r icevuto nuovi finanziamenti. I nuovi finanziamenti r icevuti da
u na PMI non costituiscono l ’ unico fattore che contr ibuisce al
m antenimento o alla creazione di posti di lavoro. Non è stata
svolta alcuna analisi sul modo in cui il credito garantito ha
contr ibuito a mantenere o a creare posti di lavoro.
48
Manual for compiling reports
under the SME guarantee facility
2007-2013 (CIP), FEI.
49
Dal questionario Q14 risulta
che 36 intermediari finanziari, sui
41 che hanno risposto a questa
domanda, concordano in merito
alla chiarezza delle istruzioni
operative fornite dal FEI.
50
G L I O B B L I G H I D I R E N D I CO N TA Z I O N E S O N O C H I A R I
E R AG I O N E V O L I E S O LO A LC U N I I N T E R M E D I A R I
FINANZIARI LI RITENGONO ONEROSI
domanda, concordano sul fatto
che il FEI si è sempre dimostrato
69.
disponibile a fornire spiegazioni
G l i i nte r m e d i a r i f i n a n z i a r i d ov re b b e ro ave re o b b l i g h i d i re n d i co nt a z i o n e c h i a r i a l f i n e d i ra cco g l i e re i d at i n e ce s s a r i p e r
monitorare e fare un rendiconto sul programma SMEG. I l tem po e le risorse necessari per ottenere le informazioni richieste
p e r g l i i n d i c a t o r i n o n d o v r e b b e r o t r a s fo r m a r s i i n u n i n u t i l e
o nere amministrativo.
durante la vita della garanzia.
51
domanda, hanno dichiarato che
gli obblighi di rendicontazione
sono irragionevoli.
70.
Gli intermediari finanziari devono raccogliere diversi dati sulle
PMI sostenute e riferire al FEI su base regolare (cfr. allegato III).
G li obblighi di rendicontazione sono elencati nell ’accordo di
g a r a n z i a s o t t o s c r i t t o t r a i l F E I e l ’i n t e r m e d i a r i o f i n a n z i a r i o.
A tal fine, il FEI ha trasmesso agli intermediari finanziari alcu ne linee guida chiare 48 sulle modalità di compilazione dei dati
r i chiesti. A r iprova di quanto sopra, l ’88 % degli inter mediar i
f i nanziar i ha dichiarato che le istruzioni operative for nite dal
F EI sono chiare 4 9 . I noltre, il 98 % degli inter mediar i finanziar i
ha precisato che il FEI si è dimostrato sempre disponibile a fornire informazioni aggiuntive per chiarire questioni operative 50 .
71.
I risultati del questionario elaborato dalla Cor te indicano altre sì che soltanto il 20 % degli inter mediar i finanziar i che hanno
preso par te al CIP e/o al MAP ritiene irragionevoli gli obblighi
d i rendicontazione 5 1 .
35
72.
N e i c a s i i n c u i l a ra cco l t a d e i d at i at t rave r s o g l i i nte r m e d i a r i
finanziar i r isulti problematica (ad esempio, per i dati occupaz i o n a l i ) , m e t o d i a l t e r n a t i v i d i r i l e v a z i o n e d e l l e i n fo r m a z i o n i
potrebbero essere più appropriati. Entrambe le relazioni, «Va l u tazione degli indicator i de ll ’EIP» e «Valutazione inter media
d e l l ’ E I P » , s u g g e r i s c o n o d i u t i l i z z a re i s o n d a g g i n e l c o n t e s t o
d i una valutazione.
52
53
Allegato alla proposta di
decisione del Parlamento
europeo e del Consiglio che
istituisce un programma
e l’innovazione (2007-2013),
SEC(2005) 433.
R I S U LTAT I D E L LO S T R U M E N TO S M E G
54
Pertinente solo per la sezione
finanziamento mediante prestiti.
73.
L’articolo 19, paragrafo 2, della
Questa sezione descrive le realizzazioni fornite dallo strumento SMEG, analizzate in relazione agli obiettivi dello strumento.
Viene, inoltre, esaminato il valore aggiunto UE dello strumento, valutando in par ticolare se gli obiettivi da esso perseguiti
vengono conseguiti meglio attraverso l’attuazione a livello UE
a nziché a livello nazionale o regionale.
decisione CIP fa riferimento agli
investimenti in determinate
attività legate alla conoscenza,
quali lo sviluppo tecnologico,
l’innovazione ed il trasferimento
tecnologico.
55
È stato selezionato un
campione di 181 prestiti concessi
R E A L I Z Z A Z I O N I D E L LO S T R U M E N TO S M E G
dai nove intermediari finanziari
visitati. Il numero di prestiti
74.
scelti per ciascun intermediario
G l i s t r u m e n t i f i n a n z i a r i C I P d o v re b b e ro m i g l i o r a re l ’a c c e s s o
a l c re d i to p e r l ’av v i a m e nto e l a c re s c i t a d e l l e PM I e g l i i nve s t i m e n t i i n p ro g e t t i d i i n n o v a z i o n e 5 2 . Pi ù s p e c i f i c a m e n t e, l o
s t rumento SMEG nel quadro del CIP si propone di:
rispecchia il volume di garanzia
raggiunto e era limitato in un
intervallo compreso tra 10 e 45.
56
Il manuale di Oslo, Proposta
ο ο raggiungere 315 750 PMI ;
53
di linee guida per la raccolta
e l’interpretazione dei dati
ο ο g a r a n t i r e p r e s t i t i c h e c o n s e n t a n o a l l e PM I d i i nv e s t i r e i n
progetti di innovazione 54 o concedere prestiti alle PMI prive
di garanzie collaterali suf ficienti;
in materia di innovazione
tecnologica, OCSE, 1997, cui
viene fatto riferimento anche nel
considerando 8 antecedente alla
ο ο m i g l i o r a r e l ’a c c e s s o a l c r e d i t o p e r s o p p e r i re a l l e c a r e n z e
del mercato.
decisione CIP e nelle linee guida
della Commissione europea per
la valutazione d’impatto 2009,
75.
SEC(2009) 92.
L a seguente analisi si basa su un esame del campione di pre stiti selezionati dalla Cor te 55 . Per quanto concer ne gli investi m enti in deter minate attività legate alla conoscenza, quali lo
s v i l u p p o t e c n o l o g i c o, l ’i n n o v a z i o n e e d i l t r a s fe r i m e n t o t e c nologico, si fa r ifer imento al manuale di Oslo dell ’OCSE per la
m isurazione delle attività scientifiche e tecnologiche 5 6 .
36
L’o b i e t t i v o g e n e r a l e
è conseguibile
76.
3 1 5 7 5 0 PM I
Tutti gli intermediari finanziari visitati si sono focalizzati sulle
PMI e tutti hanno messo in atto procedure finalizzate a ver ifi c are se il mutuatar io possedesse i requisiti di una PMI.
57
Come stabilito dalla
valutazione d’impatto CIP,
SEC(2005) 433.
58
Il massimale di controgaranzia
77.
FIGURA 3
di raggiungere
P e r q u a n t o c o n c e r n e l ’o b i e t t i v o g e n e r a l e d i r a g g i u n g e r e 3 1 5 7 5 0 P M I 57, l a C o m m i s s i o n e e i l F E I s i s o n o a d o p e r a t i
p e r s o p p e r i r e a l l e c o n s e g u e n z e d e l r i t a r d o i n i z i a l e ( c f r. p a r a g r a fo 3 2 ) c o n c e n t r a n d o s i s u g l i i n t e r m e d i a r i f i n a n z i a r i p i ù
g r a n d i . N e i t r e a n n i d a l l ’e n t r a t a i n v i g o r e d e l C I P, i l F E I h a
s ottoscr itto 25 accordi di garanzia con 21 inter mediar i finan z i a r i ( c f r. t a b e l l a 2 ) . A l l a f i n e d e l 2 0 0 9 , i l m a s s i m a l e d i co n t r o g a r a n z i a 58 d i d e t t i a c c o r d i d i g a r a n z i a e r a p a r i i n t o t a l e
a 191,1 milioni di euro, che rappresentano il 37,5 % della do tazione complessiva dello strumento SMEG. Gli intermediari
f i n a n z i a r i ave v a n o c o n c e s s o p re s t i t i a c i rc a 5 9 0 0 0 PM I , p a r i
a l 19 % del numero target di PMI. S e si considerano i r isultati
c o n s e g u i t i n e l l ’a m b i t o d e l M A P, g l i a c c o r d i d i g a r a n z i a s o t to s c r i t t i ra g gi u n g o n o o l t re l a m e t à d e l n u m e ro t a rg e t d i PM I
( 57,4 %) in caso di raggiungimento dell ’impor to massimo del
p or tafoglio per ciascun acco rdo 5 9 (c fr. figura 3). Ne consegue
che i progressi nell’attuazione sono sufficienti per far ritenere
p ossibile il conseguimento dell ’obiettivo generale di 315 750
PMI.
è l’importo massimo dei costi
che il bilancio UE è tenuto
a coprire e si materializza
soltanto se l’intermediario
finanziario raggiunge l’importo
massimo del portafoglio e
realizza le perdite attese sul
portafoglio prestiti.
59
Ad esempio, nel quadro del
MAP soltanto due intermediari
finanziari su 45 hanno raggiunto
meno del 90 % dell’importo
massimo del portafoglio.
R E A L I Z Z A Z I O N I D E L LO S T R U M E N TO S M E G N E L Q UA D R O D E L C I P A L L A F I N E
D E L 2009
Massimale di controgaranzia totale delle garanzie sottoscritte in percentuale della dotazione complessiva dello
strumento relativo alle garanzie per le PMI
37,5 %
18,6 %
Numero di PMI già raggiunte in percentuale dell'obiettivo generaledello strumento relativo alle garanzie per le PMI
Numero di PMI che potrebbero essere raggiunte attraverso gli accordi di
garanzia attualmente sottoscritti in percentuale dell'obiettivo generale dello
strumento relativo alle garanzie per le PMI1
57,4 %
42,9 %
0%
1
20 %
Tempo trascorso in percentuale
40 %
60 %
80 %
100 %
Calcolo effettuato dalla Corte considerando gli stessi costi medi del bilancio UE per raggiungere una PMI come nel programma MAP
(1 055 euro) e ipotizzando altresì che sia raggiunto l’importo massimo del portafoglio per la totalità degli accordi di garanzia esistenti.
37
Lo
strumento raggiunge le
PMI
prive di garanzie
c o ll a t e r a l i ; i p r o g e t t i i n n o v a t i v i s o n o p o c h i
78.
Lo strumento SMEG è finalizzato a migliorare l’accesso al credito per le PMI che presentano progetti validi, ma che non sono
i n grado di for nire garanzie per un prestito concesso dai pre s t ato r i co m m e rc i a l i . Ta l e s i t u a z i o n e s i p u ò ve r i f i c a re q u a n d o
l e PM I n o n d i s p o n g o n o d i g a ra n z i e co l l ate ra l i s u f f i c i e nt i p e r
s oddisfare gli obblighi assunti nei confronti di un prestatore
co m m e rc i a l e. I n a l te r n at i va , a l l e PM I p u ò e s s e re n e g ato l ’a c c e s s o a l c r e d i t o, q u a l o r a i p r e s t a t o r i c o m m e r c i a l i n o n s i a n o
in grado di valutare prontamente la validità della proposta
commerciale, come nel caso degli investimenti in progetti in n o v a t i v i . Pi ù è i n n o v a t i v o l ’i nv e s t i m e n t o, m e n o è p r o b a b i l e
c he venga concesso il prestito.
79.
Dalle risposte fornite al questionario elaborato dalla Cor te
s i e v i n ce c h e g l i i n te r m e d i a r i f i n a n z i a r i C I P s i s o n o r i vo l t i i n
p r imo luogo alle PMI pr ive d i garanzie sufficienti, in secondo
l u o g o a l l e m i c ro i m p re s e e s u c c e s s i v a m e n t e a l l e s t a r t - u p. Le
PMI innovatrici rappresentano la categoria cui gli intermediari
s i s o n o r i v o l t i d i m e n o. I l 9 0 % d e g l i i n t e r m e d i a r i s i è d e t t a d ’a cco rd o co n l ’a f fe r m a z i o n e s e co n d o c u i i l l o ro p ro d o t to
garantito CIP è rivolto ai clienti privi di garanzie collaterali
s ufficienti, ma solo circa la metà degli inter mediar i si è detta
d ’accordo con l ’affer mazione secondo cui il loro prodotto ga ra ntito CIP è r ivolto alle PMI innovatr ici (c fr. figura 4).
FIGURA 4
S O N D AG G I O T R A G L I I N T E R M E D I A R I F I N A N Z I A R I – P M I C U I S I R I V O LG E L A G A R A N Z I A / P R O D OT TO C R E D I T I Z I O
Il nostro prodotto garantito CIP è rivolto ai clienti privi di
garanzie collaterali sufficienti
90 %
Il nostro prodotto garantito CIP è rivolto alle microimprese
79 %
Il nostro prodotto garantito CIP è rivolto alle PMI start-up
69 %
Il nostro prodotto garantito CIP è rivolto alle PMI innovative
54 %
0%
20 %
40 %
60 %
80 %
100 %
Agli intermediari finanziari CIP è stato chiesto di indicare su una scala da 1 a 5 il loro livello di accordo con queste quattro
affermazioni. La percentuale nel grafico indica la porzione degli intervistati che sono d’accordo o pienamente d’accordo con
l’affermazione. Il numero di risposte fornite a ciascuna delle domande varia leggermente da 28 a 30 su un totale di 31 intermediari
finanziari che partecipano o intendono partecipare al CIP.
Fonte: Questionario della Corte dei conti europea inviato agli intermediari finanziari.
38
80.
L’e s a m e d e l c a m p i o n e d i p r e s t i t i i n d i c a c h e l e P M I p r i v e d i
g a r a n z i e co l l a te r a l i h a n n o o t te n u to p i ù p re s t i t i r i s p e t to a l l e
PMI che hanno sviluppato progetti innovativi. Dei 181 prestiti
d i c u i s i co m p o n e i l c a m p i o n e, 7 7 ( 4 3 % ) s o n o s t a t i co n ce s s i
a PMI prive di garanzie collaterali sufficienti per avere accesso
al credito attraverso le tradizionali forme di prestito commer ciale. Solo 22 prestiti (12 %) sono stati utilizzati per finanziare
p rogetti innovativi (c fr. tab ella 5).
81.
Anche se gli investimenti in progetti innovativi sono stati
m odesti, il campione di prestiti ha incluso alcuni investimen ti altamente innovativi. Metà dei progetti innovativi (11 su
2 2) è stata valutata «innovativa per il mercato» o «innovativa
a livello mondiale». Si tratta di progetti finalizzati a creare
prodotti nuovi o migliorati in modo significativo, processi produttivi o modalità di consegna nuovi almeno per il mercato su
c ui opera l ’impresa. Per un esempio di investimenti di questo
tipo si rimanda al riquadro 5. I restanti investimenti innovativi
s ono stati tali soltanto per l ’impresa interessata ed erano già
s t ati attuati da altre aziende direttamente concor renti.
TA B E L L A 5
R I S U LTAT I D E L L’ E S A M E D E I P R E S T I T I I N T E R M I N I D I N U M E R O D I P R E S T I T I
E D I P E R C E N T UA L E D E L L A D I M E N S I O N E D E L C A M P I O N E
Prestiti utilizzati per finanziare
progetti innovativi
Prestiti utilizzati per finanziare
progetti privi di elementi innovativi
significativi
Totale
1
PMI prive di garanzie
collaterali sufficienti1
PMI con garanzie
collaterali sufficienti
Assenza di garanzie
collaterali
non dimostrata
Totale
7
12
3
22
4%
7%
2%
12 %
70
69
20
159
39 %
38 %
11 %
88 %
77
81
23
181
43 %
45 %
13 %
100 %
Laddove l’intermediario finanziario avesse definito il livello di garanzia collaterale sufficiente o fosse stato possibile dedurlo
implicitamente, è stato possibile determinare la «sufficienza» della garanzia collaterale. Nei restanti casi, la PMI è stata giudicata
provvista di garanzie collaterali se l’importo del prestito non superava il 70 % del valore delle attività realizzabili. In quest’ultima
categoria si è tenuto conto anche di altri fattori che hanno incrementato il profilo di rischio delle PMI (quali, ad esempio, i prestiti ai
disoccupati) e tali PMI sono state, di conseguenza, considerate «prive di garanzie collaterali sufficienti».
39
82.
Tuttavia, nel caso di 23 prestiti non è stato possibile effettuare
valutazioni relativamente all ’asser ita assenza di garanzie coll aterali per via della mancanza di infor mazioni a livello degli
i nter mediar i finanziar i.
Gli
intermediari finanziari si adoperano per ottenere
volumi di prestito aggiuntivi, ma dovrebbero prestare
m a g g i o r e a t t e n z i o n e a ll ’e f f e t t o i n e r z i a l e
83.
Nei sistemi di garanzia, l ’effetto iner ziale (deadweight) si pro duce quando il mutuatario avrebbe potuto ottenere il prestito da prestatori commerciali senza ricorrere al sostegno
p u b b l i co. I n s i m i l i s i t u a z i o n i , g l i e f fe t t i q u a l i l a c re a z i o n e d i
posti di lavoro, l ’attività economica o innovativa, si sarebbero
realizzati comunque. I sistemi di garanzia a sostegno pubblico
sono più efficaci quando l’investimento finanziato non sarebbe
altrimenti stato realizzato e gli effetti desiderati non si sareb b ero prodotti.
84.
Af f i n c h é l o s t r u m e nto S M E G fo r n i s c a u n m a g gi o re a cce s s o a l
c re d i t o p e r l e PM I , l a Co m m i s s i o n e h a e l a b o r a t o l i n e e g u i d a
s u l l ’a c c e s s o f a c i l i t a t o a l c r e d i t o. L’o b i e t t i v o è g a r a n t i r e c h e
l ’i nter mediar io finanziar io possa utilizzare la garanzia di port a fo g l i o s o l t a nto d o p o c h e i l vo l u m e d i p re s t i to re a l e s u p e ra
i l v o l u m e d i p r e s t i t o c h e l ’i n t e r m e d i a r i o a v r e b b e r a g g i u n t o
i n a s s e n z a d i g a ra n z i a . Q u e s to co n ce t to d i a d d i z i o n a l i t à è d i
facile utilizzo e può essere facilmente inser ito nell ’accordo di
g aranzia.
RIQUADRO 5
E S E M P I O D I P R O G E T TO I N N O VAT I V O
L’imprenditore non dispone di garanzie collaterali sufficienti per garantire un prestito commerciale
tradizionale di 40 000 euro. Tuttavia, nel suo precedente lavoro di ricercatore ha sviluppato conoscenze significative nel campo della produzione di aceto. Di conseguenza, utilizza il prestito garantito
per avviare un’impresa di produzione di aceto di alta qualità. Il processo produttivo utilizza batteri
coltivati secondo modalità specifiche tali da rendere più stabile il processo di fermentazione. L’aceto
così prodotto ha un sapore migliore e un contenuto zuccherino più elevato, qualità apprezzate dai
consumatori. L’azienda ha un mercato operativo regionale e non ci sono altri concorrenti che utilizzano lo stesso processo produttivo.
40
85.
Tuttavia, l ’addizionalità non garantisce che il volume aggiunt i vo a livello dell ’inter mediar io finanziar io sia anche aggiun t i vo a l i ve l l o e co n o m i co. N e l l ’a m b i to d e l l o s t r u m e n to S M E G ,
s i r i t i e n e c h e l ’e f fe t t o i n e r z i a l e s i ve r i f i c h i l a d d o ve ve n g a n o
fornite garanzie per i prestiti concessi alle PMI che presentano
garanzie collaterali sufficienti e che non investono in progetti
i n n ov a t i v i . Tu t t av i a , q u a n d o s i fo r n i s c e a s s i s t e n z a i n b a s e a l
p o r t a fo g l i o, u n d a to l i ve l l o d i e f fe t to i n e r z i a l e è i n e v i t a b i l e.
L’e s a m e d e i p re s t i t i h a e v i d e n z i ato u n e f fe t to i n e r z i a l e i n o l t re u n te r zo d e i p re s t i t i co nte n u t i n e l c a m p i o n e ( 3 8 % , 6 9 s u
181, c fr. tab ella 5). Ceteris paribus, questi mutuatar i avrebbe ro potuto ottenere i prestiti dai prestator i commerciali senza
l a g a ra n z i a PM I . U n s o n d a g gi o t ra i m u t u a t a r i MA P co n d o t to
n ell ’ambito della valutazione inter media ha messo in luce un
a nalogo livello di effetto iner ziale 6 0 .
Condizioni
86.
RIQUADRO 6
60
I risultati del sondaggio
indicano che due imprese su
tre non avrebbero intrapreso
il progetto in assenza di un
prestito garantito o avrebbero
attuato un progetto meno
ambizioso. Solo un’impresa su
tre ha risposto che avrebbe
avviato l’attività o intrapreso il
progetto anche in assenza di un
prestito garantito.
di prestito specifiche
Ci ascun accordo di garanzia sottoscr itto tra il FEI e l ’inter me d i a r i o f i n a n z i a r i o co nt i e n e u n a c l a u s o l a s t a n d a rd c h e e l e n c a
i p r i n c i p i d e l l ’a cce s s o f a c i l i t a to a l c re d i to ( c f r. p a ra gra fo 5 4 )
a favore delle PMI prive di garanzie collaterali o che investono
in progetti innovativi. Non viene sempre indicato chiaramente
in che modo l ’inter mediar io finanziar io intende ar r ivare a tali
PMI. Alcuni intermediari finanziari hanno utilizzato condizioni
d i p re s t i to s p e c i f i c h e p e r a t t i r a re q u e s te PM I , m i n i m i z z a n d o
così l ’effetto iner ziale (c fr. riquadro 6).
CO N D I Z I O N I D I P R E S T I TO F I N A L I Z Z AT E A D AT T I R A R E L E P M I I N N O VAT R I C I
O L E P M I P R I V E D I G A R A N Z I E CO L L AT E R A L I S U F F I C I E N T I
ο ο I prestiti garantiti possono essere forniti soltanto alle start-up e alle PMI con una storia aziendale
di breve durata.
ο ο Massimale sull’importo del prestito.
ο ο Concessione di benefici non monetari alle PMI 61 in modo tale che i prestiti garantiti non risultino
essere più economici dei prestiti non garantiti.
ο ο Concessione di tassi di garanzia più elevati per gli investimenti in progetti innovativi o che contengono un dato grado di innovazione.
61
Ad esempio: obblighi ridotti di garanzie collaterali, decisioni più veloci in materia di credito e tassi di interesse fissi.
41
87.
Le pr ime tre condizioni di prestito saranno automaticamente
preferite dai mutuatari privi di garanzie collaterali, mentre
l ’ u l t i m a c o n d i z i o n e s u s c i t e r à c o n o g n i p r o b a b i l i t à l ’i n t e r e s s e d e l l e P M I i n n o v a t r i c i . L’ a s s e n z a r e l a t i v a d i c o n d i z i o n i d i
p restito or ientate alle PMI innovatr ici spiega il basso numero
d i i nve s t i m e n t i i n p ro g e t t i i n n ov a t i v i p re s e n t i n e l c a m p i o n e
( c fr. tab ella 5).
62
La Commissione ha ricavato
la base giuridica del CIP dagli
articoli 172, 173, paragrafo 3,
e 192, paragrafo 1, del trattato
sul funzionamento dell’Unione
europea (versione consolidata
dopo il trattato di Lisbona).
63
Decisione CIP,
considerando 62.
VA LO R E AG G I U N TO U E
64
88.
89.
6.4.2005.
Tutti i settor i coper ti dal CIP r icadono sotto la responsabilità
condivisa degli Stati membr i e dell ’Unione 62 . Di conseguenza,
anche lo strumento SMEG deve rispettare il principio di sussi d i ar ietà sancito dall ’ar ticolo 5 del trattato. Le attività dell ’UE
c h e n o n s o n o d i c o m p e t e n z a e s c l u s i v a d e l l ’ U n i o n e, q u a l i l o
strumento SMEG, dovrebbero essere intraprese soltanto se,
e n e l l a m i s u r a i n c u i , g l i o b i e t t i v i d e l l ’a t t i v i t à p ro p o s t a n o n
possano essere sufficientemente raggiunti dagli Stati membri,
m a p o s s a n o a l co n t ra r i o, p e r v i a d e l l a p o r t a t a o d e g l i e f fe t t i
d ell ’azione proposta, essere conseguiti meglio a livello UE.
65
SEC(2005) 433, del 6.4.2005.
I l concetto di sussidiarietà viene reiterato in un considerando
c h e p r e c e d e l a d e c i s i o n e C I P 63, n e l l a p r o p o s t a C I P 64 e n e l l a
valutazione d ’impatto CIP 6 5 . I n sintesi, le argomentazioni add o t te d a l l a Co m m i s s i o n e a f avo re d e l l a d i m e n s i o n e U E d e g l i
s t rumenti finanziar i r iguardano due ambiti:
ο ο la garanzia della coerenza in fase di attuazione;
ο ο la natura globale della concor renza e dell ’innovazione.
Lo
strumento
S M EG
può fornire benefici non monetari
considerevoli agli intermediari; tuttavia, manca un
i mp e g n o a t t i v o a f a v o r e d e ll a c o e r e n z a d e ll ’ a t t u a z i o n e
90.
Nei documenti preparatori CIP, la Commissione sosteneva che
la dimensione europea avrebbe garantito la diffusione dell e b u o n e p rat i c h e n e l l a m e s s a a d i s p o s i z i o n e d e g l i s t r u m e n t i f i n a n z i a r i , c o m p re s o l o s t r u m e n t o S M E G . A n c h e s e m i s u re
a n a l o g h e e s i s t o n o i n a l c u n i S t a t i m e m b r i , l ’i n t e r ve n t o d e l l a
Comunità contr ibuirà a garantire la coerenza dell ’attuazione.
42
91.
In diversi casi, il finanziamento dal bilancio UE si è rivelato
fondamentale, non soltanto a par ziale coper tura delle perdite
sui crediti, ma anche in quanto ha consentito all’intermediario
d i provare qualcosa di nuovo. I n due casi lo strumento SMEG
h a co n t r i b u i to a s v i l u p p a re p ro d o t t i d i g a r a n z i a o d i c re d i to
nuovi per l’intermediario. Per uno di questi, è stato necessario
e ffettuare numerosi tentativ i pr ima che il prodotto ottenesse
un riconoscimento sufficiente da par te di istituti di credito
e dei clienti. Con molta probabilità, il prodotto non sareb b e s t a t o s v i l u p p a t o s e i l F E I e l a Co m m i s s i o n e n o n a v e s s e r o
r i p e t u t a m e n t e c o l l a b o r a t o c o n l ’i n t e r m e d i a r i o i n q u e s t i o n e.
I n o l t re, l a co o p e ra z i o n e co n l e i s t i t u z i o n i U E p u ò a i u t a re s o p rattutto gli inter mediar i finanziar i pr ivati più piccoli a otte n ere un r iconoscimento da par te di istituti di credito e/o dei
c l ienti.
92.
Quanto sopra è confermato dai risultati del questionario inviato agli intermediari finanziari. 6 su 31 degli intermediari CIP 66
h anno sviluppato un nuovo prodotto creditizio o di garanzia
e 16 su 31 hanno modificato in modo considerevole i loro pro d otti per prendere par te al CIP.
93.
Lo s t r u m e n t o S M E G i n c re m e n t a l a v i s i b i l i t à d e l s o s t e g n o U E
tra gli inter mediar i finanziar i. Dalle visite effettuate è emerso
c he le PMI non sono molto consapevoli delle garanzie for nite
d a l l ’ U E. Tu t t av i a , n o n s i s o n o re gi s t rat i te nt at i v i at t i va m e nte
f i nalizzati a garantire la coerenza delle pratiche adottate dai
diversi intermediari. Il FEI si limita a raccogliere le informazio n i sulle pratiche adottate dagli inter mediar i finanziar i, senza
m etter le in discussione. Come dimostrato nel caso delle cond i zioni di prestito (c fr. paragrafo 86), un approccio più attivo
d a p a r t e d e l F E I m i g l i o re re b b e l ’ u t i l i z z o d e l l o s t r u m e n t o d a
par te delle PMI che presentano progetti innovativi o che sono
p r ive di garanzie collaterali sufficienti.
Lo
strumento
S M EG
i n c r e m e n t a l a c o mp e t i t i v i t à d e ll e
i mp r e s e i n d i v i d u a l i , i l c h e n o n è s i n o n i m o d i v a l o r e
aggiunto
94.
UE
Q u e s to a s p e t to d e l va l o re a g gi u nto U E è d i re t t a m e nte co l l e gato a uno degli obiettivi generali del CIP, ossia «promuovere
la competitività delle imprese, in par ticolare delle PMI» 67 . Nei
documenti preparatori, la Commissione sostiene che le impre se europee si trovano a fronteggiare una concor renza sempre
p i ù g l o b a l e e c h e l ’i n n o v a z i o n e è c o n s i d e r a t a u n fe n o m e n o
globale che non può essere sostenibile e coronato da successo
i n un ambiente chiuso.
66
Intermediari che prendono
parte o che intendono prendere
parte al CIP.
67
43
95.
D all ’esame dei prestiti è emerso che lo strumento SMEG con tribuisce effettivamente a incrementare la competitività delle
imprese individuali. È emerso che 74 su 181 prestiti (41 %)
s ono stati direttamente utilizzati per incrementare la compe t i t i v i t à d e l l ’i m p r e s a 6 8 . L o s t r u m e n t o S M E G c o n s e n t e d i c o n seguire molti altri risultati preziosi in termini di creazione
d i u n a m b i e n t e p i ù c o m p e t i t i v o. E s s o c o n s e n t e a l l e p i c c o l e
s t a r t‑ u p — s e gn at a m e nte n e l s e t to re te r z i a r i o — d i e m e rg e re. Dei 181 prestiti contenuti nel campione, 26 (14 %) sono
stati utilizzati per avviare una nuova attività e 15 (8 %) per
f i n a n z i a r e l ’e s p a n s i o n e d e l l ’ a t t i v i t à 6 9 i n f a s e p o s t s t a r t - u p.
Lo s t r u m e nto co nt r i b u i s ce, i n o l t re, a m a nte n e re i l p a n o ra m a
competitivo, consentendo ai singoli individui di trasfor marsi
i n imprenditor i attraverso l ’acquisto di una PMI esistente (47
p restiti, 26 %).
68
Si è parlato di incremento
della competitività dell’impresa
in presenza di informazioni,
all’interno del piano aziendale,
a sostegno del fatto che
l’investimento avrebbe:
•
incrementato la capacità
produttiva dei beni o dei
servizi dell’impresa o che
l’avrebbe resa più efficiente;
•incrementato la quota di
mercato dell’impresa;
•incrementato le esportazioni
dell’impresa;
•incrementato la performance/
formazione del personale;
96.
•contribuito a un utilizzo più
Tu t t av i a , i l v a l o re a g g i u n t o U E d i q u e s t i r i s u l t a t i n o n è d e f i n itivo in quanto sarebbe stato possibile conseguire gli stessi
effetti con finanziamenti provenienti dai bilanci nazionali. Ad
esempio, la Commissione 70 fornisce tre indicazioni dell’influenz a c h e u n a p o l i t i c a U E p u ò ave re s u l l a co m p e t i t i v i t à a l i ve l l o
U E 7 1 . Una politica UE può:
produttivo delle tecnologie
dell’informazione;
•migliorato la
commercializzazione
dei prodotti o dei servizi
dell’impresa.
In termini di incremento del
ο ο avere un impatto sulla posizione competitiva delle aziende
europee r ispetto a concor renti non UE;
panorama competitivo, le
start-up sono state considerate
separatamente.
ο ο stimolare flussi di investimento transfrontalier i, inclusa la
delocalizzazione dell ’attività economica;
69
Il termine «espansione post
start-up» indica un’espansione
ο ο r i ve l a r s i n e ce s s a r i a p e r co r re g g e re g l i e f fe t t i i n d e s i d e ra t i
dei processi di mercato all ’inter no dei mercati europei.
97.
dell’attività entro i tre anni dalla
creazione della start-up.
70
Documento di lavoro della
Nessuno di questi effetti è stato rilevato durante l’audit. L’esa m e dei prestiti ha confer mato che la maggior par te delle PMI
operavano su mercati locali, regionali o nazionali. Dei 181 pre stiti, 19 (10 %) sono stati for niti a PMI che svolgevano attività
transfrontaliere e 13 (7 %) sono stati utilizzati per investimen t i c a r a t t e r i z z a t i d a l l a p re s e n z a d i u n e l e v a t o e l e m e n t o t r a n s f r o n t a l i e r o 72. L a s c a r s i t à d e l l e a t t i v i t à t r a n s f r o n t a l i e r e n o n
sorprende, considerate le tipologie di PMI presenti all ’interno
d e l c a m p i o n e ( p e r u n q u a d ro d ’i n s i e m e, c f r. f i g u ra 5 ) : 1 7 r i s toranti, 8 tassisti, 41 piccol i negozi al dettaglio (panetter ie,
macellerie, edicole o supermercati) e 17 attività ar tigiane (carpentieri, elettricisti, muratori o conciatetti). Alla luce di simili
esempi di mutuatari caratterizzati da un’attività generalmente
locale, non è possibile dimostrare a sufficienza la necessità di
u n inter vento UE.
Commissione «Valutazione
d’impatto: prossime tappe a
sostegno della competitività
e dello sviluppo sostenibile»,
SEC(2004) 1377.
71
Cfr. anche SEC(2005) 791.
72
La presenza dell’elemento
transfrontaliero è stata
considerata significativa se
l’investimento era finalizzato
a incrementare la produzione
all’estero, a espandersi all’interno
dei mercati esteri o a creare
nuove relazioni commerciali
con le controparti estere (ad
esempio, i fornitori).
44
98.
FIGURA 5
I n effetti, gli accordi di garanzia individuali non vanno oltre le
frontiere nazionali. I n sintesi, lo strumento SMEG opera come
u n a s e r i e d i re gi m i d i g a ra n z i a n a z i o n a l i , i n q u a nto s u s s i s to n o d i f fe re n z e s i g n i f i c a t i ve t r a i m e rc a t i c re d i t i z i n a z i o n a l i 7 3 .
Tali differenze sono attr ibuibili ai vincoli culturali e giur idici
e sono così significative da poter considerare i mercati dei
c rediti come puramente nazionali.
73
Come altresì sottolineato
dalla BCE: «Il finanziamento
delle piccole e medie imprese
nell’area dell’euro», Bollettino
mensile della BCE, agosto 2007,
pag. 77.
A N A L I S I D E I P R E S T I T I – T I P I D I AT T I V I TÀ
Industria manifatturiera
19 %
26 %
Commercio al dettaglio
Alberghi, ristoranti, servizi di ristorazione
5%
Singoli artigiani e aziende edilizie
12 %
24 %
14 %
Taxi e trasporti
Altro
45
CONCLUSIONI
E RACCOMANDAZIONI
Progettazione
99.
d e ll o s t r u m e n t o
S M EG
I documenti preparatori CIP per lo strumento SMEG non fanno
r i fe r i m e n t o a u n a l o g i c a d i i n t e r ve n t o e s p l i c i t a , m a i d i ve r s i
documenti preparatori della decisione CIP contengono una
l ogica di inter vento implicita. Tuttavia, non sussiste un legam e concettuale tra il problema in questione e i r isultati e gli
i m p at t i at te s i p re s e nt at i p r i m a d e l l ’i n i z i o d e l l ’i nte r ve nto. G l i
obiettivi sono ora più precisi r ispetto al precedente program ma MAP, ma sono specifici, quantificabili, realizzabili e cor re d ati di un ter mine soltanto in relazione ai r isultati attesi.
RACCOMANDAZIONE 1
È opp or tuno che i f uturi pro grammi a sos te gno delle PM I si
basino su una lo gica di inter vento esplicita che consenta di
s t ab ilire un n e ss o tr a l e r is o r s e e l e reali z z a z i o ni, i r isult ati
e gli imp at ti at te si .
Istituire
la struttura gestionale
1 0 0 . N e l co m p l e s s o, p e r l a g e s t i o n e d e l l o s t r u m e nto S M E G è s t at a
messa a punto una struttura idonea. La struttura delle comm i s s i o n i è s t a t a m i g l i o r a t a r i s p e t t o a l MA P, a g g i u n g e n d o i ncentivi basati sul conseguimento di risultati specifici. Tuttavia,
i r i t a rd i n e l l a p i a n i f i c a z i o n e d e l l o s t r u m e nto n o n h a n n o re s o
p ossibile un’efficace erogazi one dei fondi di bilancio durante
i l p r i m o a n n o e h a n n o p rovo c a to l ’i n te r r u z i o n e d e l s o s te gn o
p er alcuni inter mediar i finanziar i.
RACCOMANDAZIONE 2
Ai f ini d e lla p ianif ic a zio n e di s tr um e nti f utur i, la Co r te r accomanda di def inire la base giuridica e l ’accordo gestionale
molto prima dell ’inizio ef fet tivo del p eriodo di programma z i o n e, i n m o d o t a l e d a d is p o r r e d e l te m p o n e ce s s a r i o p e r
s e l e zio nare ido n ei inter m e diari f inanziari e p er co nclu dere
con essi ne goziati p er la s tipula di contrat ti entro la data di
inizio de l p erio do di p ro gr amma zion e, ev it ando così di do ve r r i co r re re in f u turo a eve ntuali claus o l e di re tro at ti v i t à .
46
Selezione
degli intermediari finanziari
1 0 1 . L a
Commissione ha messo a punto procedure idonee per la
selezione degli intermediari finanziari. Tuttavia, non sono sta ti definiti criteri in base ai quali attribuire punteggi per la
v a l u t a z i o n e d e l l e d o m a n d e p re s e n t a te d a i d i ve r s i p o te n z i a l i
intermediari né requisiti minimi per i diversi criteri di selezio ne. La documentazione relativa alla definizione dei parametr i
d e g l i a cco rd i d i g a ra n z i a co n c l u s i co n g l i i nte r m e d i a r i f i n a n z i ar i è insufficiente.
RACCOMANDAZIONE 3
Per rendere la s e l e zio n e p iù tr asp arente, è op p o r tuno m e tte re a p unto un sis te m a di p unte g gi ch e co ns e nt a di v alu t are l e d o man d e p res e nt ate dai p ote n ziali inte r m e diar i n e l
caso di eventuali programmi successivi. È altresì opp or tuno
def inire re quisiti minimi p er la selezione de gli interme diari
f inanziari e do cum ent are in mo do det t agliato il c alco lo dei
p ar am e tr i n e gli a cco rdi di g ar an z ia .
Monitoraggio
d e ll a p e r f o r m a n c e e r e n d i c o n t a z i o n e
1 0 2 . S ono stati messi a punto indicatori di realizzazione sufficienti
p e r r i fe r i re i n m e r i to a l l ’at t u a z i o n e d e l l o s t r u m e nto S M E G . I l
d a t o r e l a t i v o a l l ’ u n i c o i n d i c a t o r e d i i m p a t t o c h e s i r i fe r i s c e
a l « n u m e ro d i p o s t i d i l avo ro c re a t i » è d i f f i c i l e d a r i l e v a re e,
a causa dei diversi metodi di calcolo, non è confrontabile tra
u n paese e l ’altro. Gli obblighi di rendicontazione sono chiar i
e n o n s o n o co n s i d e rat i o n e ro s i d a l l a m a g gi o r p a r te d e g l i i nter mediar i finanziar i che hanno preso par te allo SMEG.
RACCOMANDAZIONE 4
È o p p o r tun o ch e la Co mmissio n e p re n da in co nsi d e r a zio n e
l ’eventualit à di creare in dic ato ri di p er fo r mance ag giuntiv i
o migliori al f ine di monitorare meglio il conseguimento
degli obiettivi dello strumento e di trarre le oppor tune
co n clusi o ni .
47
Risultati
d e ll o s t r u m e n t o
S M EG
103. L’ u n i c o
obiettivo quantificato, ossia il raggiungimento di
315 750 PMI, appare conseguibile. Dall ’esame del campione di
prestiti effettuato dalla Cor te è emerso che meno della metà dei
prestiti (43 %) sono stati concessi alle PMI prive di garanzie collaterali sufficienti e che solo il 12 % delle PMI li hanno utilizzati
p e r e f fe t t u a re i nve s t i m e nt i i n n ovat i v i . L’a n a l i s i h a e v i d e n z i ato
u n e f fe t t o i n e r z i a l e p a r i a l 3 8 % , v a l e a d i r e p r e s t i t i c o n c e s s i
a PMI dotate di garanzie collaterali sufficienti e che non hanno
utilizzato i prestiti per effettuare investimenti innovativi.
74
Risposta della Corte dei conti
europea alla comunicazione
della Commissione «Riformare
il bilancio, cambiare l’Europa»
(paragrafi 7-9) e parere
n. 1/2010 «Migliorare la
gestione finanziaria del bilancio
dell’Unione europea: rischi
e sfide» (paragrafi 18-19).
RACCOMANDAZIONE 5
È o p p o r t u n o c h e l a Co m m is s i o n e d e f i n is c a , i n f u t u r o, t a rg e t p iù sp e ci f i ci ch e r isp e cchin o m e gli o gli o b i e t ti v i d e ll o
s trumento f inanziario. N el cor so della vit a dello s trumento,
il m o ni to r a g gi o d ov re b b e m isur are i p ro g re ssi co mp iu ti in
termini di raggiungimento di tali target, consentendo di
adot tare misure corret tive laddove necessario. È opp or tuno
p r e v e d e r e m i s u r e i d o n e e a m i n i m i z z a r e l ’e f f e t t o i n e r z i a l e, t r a e n d o e s e m p i o, t r a l ’a l t r o, d a ll e p r at i ch e m i g li o r i g i à
a d ot t ate da al cuni inte r m e diar i .
1 0 4 . Lo strumento SMEG ha consentito ad alcuni intermediari finan -
ziari di sviluppare e offrire nuovi prodotti creditizi o di garanzia, ma non sono state identificate né divulgate attivamente le
buone pratiche. Non è possibile dimostrare il valore aggiunto
U E d e l l o S M E G , i n q u a nto i re l at i v i r i s u l t at i av re b b e ro a n c h e
p o t u to e s s e re co n s e g u i t i a t t rave r s o f i n a n z i a m e n t i n a z i o n a l i .
Non sono stati rilevati investimenti o effetti significativi trans f rontalier i dei prestiti SMEG.
RACCOMANDAZIONE 6
Co m e l a Co r t e h a g i à s o t t o l i n e a t o i n p a s s a t o , l e s p e s e f i nanziate dal bilancio dell’Unione devono of frire benef ici
evidenti e visibili per l’UE e per i suoi cittadini, che non
potrebbero essere raggiunti unicamente at traverso la spesa
a livello na zionale, re gionale o lo cale 74 . È p erciò opp or tuno
ch e l e au to r i t à di b ilan ci o e la Co mm issi o n e v alu tin o co m e
m a s s i m i z z a r e i l v a l o r e a g g i u n t o U E p e r g l i e v e n t u a l i s u cce ss o r i d e ll o s tr um e nto SM EG .
48
La presente relazione è stata adottata dalla sezione IV, presie d uta da Igor LUDBORŽS, membro della Cor te dei conti, a Luss emburgo, nella r iunione del 22 mar zo 2011.
Per la Corte dei conti
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente
49
A L L E G AT O I
R A P P R E S E N TA Z I O N E S C H E M AT I C A D A L L A S T R U T T U R A C I P F I N O A L LO S T R U M E N TO R E L AT I V O A L L E G A R A N Z I E P E R L E P M I
Struttura CIP: 3 pilastri
Bilancio dal 2007 al 2013: 3 621 milioni di euro
i) EIP: Programma per l’innovazione
e l’imprenditorialità
ii) EIE: programma energia intelligente —
Europa
iii) TIC: politica in materia di tecnologie
dell’informazione e delle comunicazioni
EIP: programma per l’innovazione e l’imprenditorialità (2 172 milioni di euro)
i) Strumenti finanziari
ii) E nterprise Europe Network:
servizi a sostegno delle
imprese e dell’innovazione
iii) Progetti pilota e progetti
di prima applicazione
commerciale nel campo
dell’innovazione e
dell’ecoinnovazione
iv) Analisi, elaborazione
e coordinamento delle
politiche e gemellaggio
Strumenti finanziari (1 130 milioni di euro)
i) Strumento SMEG
ii) Strumento a favore delle PMI innovatrici
e a forte crescita (GIF)
iii) Piano per lo sviluppo di capacità (CBS)
Strumento relativo alle garanzie per le PMI (510 milioni di euro)
Quattro diverse sezioni di garanzia:
i) Prestiti e leasing
ii) Microcredito
iii) Garanzie per investimenti
di capitale netto o di quasi
capitale netto
iv) Cartolarizzazione
50
A L L E G AT O I I
M O N I TO R AG G I O D A PA R T E D E L L A CO M M I S S I O N E E D E L F E I
1. La Commissione effettua:
οο Il monitoraggio del FEI per valutare la gestione dello strumento SMEG. Ciò include un esame:
• dei controlli del FEI sull’inclusione dei prestiti nel portafoglio;
• delle chiamate in garanzia;
• delle conclusioni del FEI durante le visite in loco agli intermediari finanziari.
οο Il monitoraggio degli intermediari finanziari e delle PMI. Ciò include:
• visite in loco presso intermediari finanziari. Tali visite includono un esame dei sistemi utilizzati
per garantire l’osservanza dell’accordo di garanzia e dell’AFG, un esame dei progressi in termini
di implementazione dello strumento da parte dell’intermediario finanziario, un esame dei sistemi
utilizzati dall’intermediario finanziario per dare attuazione allo strumento, un controllo di conformità
di un campione di prestiti o di garanzie alle PMI (transazioni);
• visite presso le PMI;
• indagine SMEG sull’occupazione finalizzata a verificare l’osservanza degli obblighi di cui all’AFG.
οο Altre attività di monitoraggio quali un esame delle commissioni trimestrali rilevate e accertate dal FEI.
2. Il FEI controlla principalmente:
οο I dati raccolti dagli intermediari finanziari utilizzando test di plausibilità.
οο Attraverso le visite di monitoraggio in loco agli intermediari finanziari:
• la qualità del processo di rendicontazione;
• la garanzia di pagamento e i processi di recupero;
• il processo di verifica dei criteri di ammissibilità per l’inclusione dei prestiti nel portafoglio.
οο La domanda di pagamento dell’intermediario finanziario verificando la coerenza dei dati riferiti
da quest’ultimo durante la rendicontazione trimestrale e le informazioni fornite nella domanda di
pagamento. Sulla base di un campione, sono effettuati test di convalida aggiuntivi utilizzando
i documenti giustificativi forniti dagli intermediari finanziari al fine di garantire la validità del finanziamento
inadempiente.
51
A L L E G AT O I I I
R E N D I CO N TA Z I O N E D E G L I I N T E R M E D I A R I F I N A N Z I A R I A L F E I
Il processo di rendicontazione degli intermediari finanziari al FEI è strutturato come segue1:
οο Parte A relativa alle nuove attività (rendicontazione trimestrale):
• mutuatari: codice fiscale, nome, indirizzo, codice postale, luogo, regione, paese, dati relativi alla
costituzione, settore economico, statuto giuridico, attuale numero di dipendenti, osservazioni;
• prestiti: codice fiscale, riferimento del prestito, valuta, scopo del finanziamento, importo
dell’investimento, attività materiali, attività immateriali, capitale di esercizio, importo del prestito,
scadenza del prestito, periodo di grazia, data di sottoscrizione del prestito, prima data di pagamento,
osservazioni.
οο Parte B relativa all’elenco delle informazioni incluse (rendicontazione trimestrale):
• codice fiscale, riferimento del prestito, valuta, riduzione totale dell’importo del prestito, importo
finale del prestito, fine del periodo di pagamento.
οο Parte C relativa alle chiamate in garanzia (rendicontazione trimestrale):
• codice fiscale, riferimento del prestito, data di inadempienza, valuta, importo dell’inadempienza,
importo dei recuperi, interessi maturati, perdita.
οο Parte D relativa ai prestiti scaduti (rendicontazione trimestrale):
• codice fiscale, riferimento del prestito, data di rimborso.
οο Parte E relativa ai prestiti cancellati (rendicontazione trimestrale):
• codice fiscale, riferimento del prestito, tipo di cancellazione.
οο Parte F relativa alle modifiche (rendicontazione trimestrale).
οο Parte G relativa alla relazione sull’occupazione (rendicontazione annuale).
1
La presente sintesi si basa sul documento del FEI Manual for compiling reports under the SMEG Facility 2007-2013.
52
RISPOSTE DELLA
COMMISSIONE
SINTESI
III.
Lo strumento SMEG istituito nell’ambito
del programma quadro per la competitiv i t à e l ’i n n ov a z i o n e (C I P ) s i è b a s a t o s u l l a
vasta esperienza maturata con il prog r a m m a p l u r i e n n a l e a f avo re d e l l ’i m p re s a
e d e l l ’i m p r e n d i t o r i a l i t à ( M A P ) , c h e v a l u tatori esterni hanno convalidato e di cui
hanno raccomandato la continuazione,
c o n i s u o i m o l t e p l i c i s t r u m e n t i . Pe r t a n t o,
n é l a C o m m i s s i o n e n é l ’a u t o r i t à d i b i l a n cio hanno ritenuto necessario esplicitare la
l o g i c a d ’i n t e r ve n t o, i n q u a n t o l e g a r a n z i e
sui prestiti sono generalmente considerate
come una modalità particolarmente efficace ed efficiente per conseguire gli obiet tivi stabiliti.
È indubbio che rispetto al 2005, quando
f u e f fe t t u a t a l a v a l u t a z i o n e d ’i m p a t to
a p p r o f o n d i t a d e l C I P, l e m i g l i o r i p r a t i c h e
in materia si siano evolute. Allorché prep a re rà u n e ve nt u a l e p ro gra m m a d e s t i n ato
a s u c c e d e re a l p ro g r a m m a S M E G , i s e r v i z i
della Commissione si adopereranno per
applicare criteri più elevati e rispondere
alle preoccupazioni espresse dalla Cor te.
La Commissione è pienamente consape vole dei benefici che possono appor tare
indicatori chiari e significativi e nel 2009
ha fatto eseguire una valutazione allo
scopo di r iesaminare gli indicator i. Le pro poste formulate sulla base di un esame
a p p ro fo n d i t o d e l l a l o g i c a d ’i n t e r ve n t o
s o n o gi à s t ate at t u ate e ra p p re s e nt a n o u n
miglioramento che dovrebbe r ispondere in
par te ad alcune delle preoccupazioni solle vate della Cor te.
53
RISPOSTE DELLA
COMMISSIONE
I V.
La Commissione si rallegra della valutazione positiva della Cor te sulla gestione
d e l l e o p erazioni cor renti.
La Commissione esaminerà più approfondi tamente l ’eventuale uso da par te del FEI di
un sistema di punteggi per la definizione
d i u n l i vello di punteggio minimo.
Tu t t a v i a , n e l p r o c e s s o d i p r e s e l e z i o n e
nell’ambito della valutazione delle
domande, il FEI esige dagli intermediari
c h e s o d d i s f i n o i c r i te r i m i n i m i re l at i v i a l l a
q u a nt i t à di infor mazioni presentate.
VI.
La Commissione condivide il parere
d e l l a C o r t e s e c o n d o c u i l ’o b i e t t i v o r e l a tivo al numero di PMI da raggiungere sia
co n s e g u i bile.
L’ « e f fe t t o i n e r z i a l e » n o n d o v r e b b e e s s e r e
c o n s i d e r a t o c o m e u n s i n o n i m o d i r i p a r t iz i o n e i n efficiente delle r isorse di bilancio.
Le g a r a n z i e fo r n i t e d a l l o s t r u m e n t o S M E G
sono costituite sulla base di un por tafog l i o, co nt ra r i a m e nte a q u a nto av v i e n e co n
le garanzie a coper tura dei singoli prestiti.
N e l l a p ro g e t t a z i o n e d e l p ro gra m m a C I P s i
m i r a a e l i m i n a r e l ’e v e n t u a l e e f f e t t o i n e r z i a l e , c h i e d e n d o a l l ’i n t e r m e d i a r i o d i f a r e
di più di quanto farebbe in mancanza
della garanzia del CIP, poiché questa viene
f o r n i t a a c o n d i z i o n e c h e l ’i n t e r m e d i a r i o
super i il volume di r ifer imento. Per volume
d i r i fe r i m e n to s’i n te n d e i l vo l u m e s t i m a to
d i f i n a n z i a m e n t i c h e l ’i n t e r m e d i a r i o f o r nirebbe in mancanza della garanzia del
C I P. C i o n o n o s t a n t e , l a C o m m i s s i o n e c o n v i e n e c h e s i d ov re b b e ro p re ve d e re m i s u re
a d e g u a t e p e r m i n i m i z z a r e l ’e f f e t t o i n e r ziale sul programma che dovesse succed e r e a q u e l l o a t t u a l e ( c f r. i l p u n t o V I I d i
s e g u i to) .
La Commissione prende nota delle cifre
fo r n i te d a l l a Co r te. S u l l a b a s e d e l l ’i n dagine telefonica condotta di recente
p re s s o i b e n e f i c i a r i d e l l o s t r u m e nto S M E G
n e l l ’a m b i to d e l l a va l u t a z i o n e E I P i n co r s o,
la percentuale delle PMI che hanno condotto attività innovative è significativamente più elevata.
L a Co m m i s s i o n e r i t i e n e c h e v i s i a n o m o l t i
e l e m e n t i a c o n f e r m a d e l l ’e s i s t e n z a d i u n
valore aggiunto UE, come risulta dalla
va l u t a z i o n e i n d i p e n d e nte d e l l o s t r u m e nto
SMEG nel quadro del MAP (valutazione
f i n a l e ) . Ta l e p r e s u n z i o n e è s t a t a a c c o l t a
anche dall’autorità di bilancio e confermata dall ’adozione della base giur idica.
VII.
La Commissione accoglie la raccomandazione secondo cui per qualsiasi interve nto a n a l o g o i n f u t u ro è o p p o r t u n o m a s s i m i z z a re i l v a l o re a g gi u n to U E . D i q u e s to
elemento si sta già tenendo conto nelle
discussioni e nella pianificazione della
p ro s s i m a g e n e r a z i o n e d i s t r u m e n t i f i n a n ziari del quadro finanziario pluriennale
successivo al 2013, in cui assicurare il
va l o re a g gi u nto U E è u n o d e i p r i n c i p i fo n damentali che dovranno r ispettare tutti gli
strumenti proposti.
54
RISPOSTE DELLA
COMMISSIONE
CONCLUSIONI DELL’AUDIT
17.
del programma quadro per la competitività
e l ’innovazione (CIP) si è basato sulla vasta
esperienza maturata con il programma
plur iennale a favore dell ’impresa e dell ’imprenditorialità (MAP), che valutatori
e s t e r n i h a n n o c o nv a l i d a t o e d i c u i h a n n o
ra cco m a n d ato l a co nt i n u a z i o n e, co n i s u o i
molteplici strumenti, fatta eccezione per
lo spor tello prestiti TIC, che è stata sopp re s s o. N é l a Co m m i s s i o n e n é l ’a u to r i t à d i
bilancio hanno ritenuto necessario esplic i t a r e l a l o g i c a d e l l ’i n t e r v e n t o, i n q u a n t o
l e g a ra n z i e s u i p re s t i t i s o n o g e n e ra l m e nte
co n s i d e rate u n a m o d a l i t à p a r t i co l a r m e nte
efficace ed efficiente per conseguire gli
o b i e t t i v i definiti dalle politiche.
19.
C f r. l a r i s p o s t a a l l ’o s s e r v a z i o n e n . 1 7 . L o
s t r u m e nto S M E G è i nte s o a c re a re u n co n testo finanziar io più favorevole per le PMI,
a d a u m e ntare il volume di credito a dispo s i z i o n e d e l l e PM I e, n e l l a m i s u ra d e l p o s s i bile, a for nire condizioni creditizie miglior i
d i q u a nto sarebbe altr imenti possibile.
Se è vero che per le imprese di nuova
co s t i t u z i one a for te crescita, or ientate alla
te c n o l o gia e alla r icerca, lo strumento cre d i t i z i o d ’e l e z i o n e è i l f i n a n z i a m e n t o d e l
capitale netto, è altrettanto vero che il
meccanismo del prestito è il giusto comp l e m e nto dell ’offer ta di capitale netto che
per mette di ottimizzare la crescita dell ’imp re s a i n q u e s t i o n e. I n o l t re, p e r l a m a g gi o r
par te delle imprese il ricorso al credito tra m i te p re s t i t i è p i ù p e r t i n e nte c h e i l f i n a nziamento del capitale netto, in quanto
è g e n e ra lmente meno oneroso, di più age vole accesso e non compor ta la rinuncia
p a r z i a l e a l co nt ro l l o d e l l ’i m p re s a d a p a r te
d e l l ’i m p re n d i to re. Pe r t a nto, t a l e va r i e t à d i
s t r u m e nt i s i b a s a s u l l a n oz i o n e d i co m p l e m e n t a r i t à d e g l i s t r u m e n t i s u l l ’i n t e r a v i t a
u t i l e d i un’impresa.
22.
del CIP si basa sulla vasta esperienza matu r a t a n e l c o r s o d e l p re c e d e n t e p ro g r a m m a
(MAP), convalidato da valutatori esterni.
Per tanto, per quanto concerne gli stru menti finanziari si è ritenuto sufficiente
e f f e t t u a r e u n a v a l u t a z i o n e d ’i m p a t t o d e l
C I P, p o i c h é t a l i s t r u m e n t i i n p r a t i c a n o n
f a n n o c h e p r o s e g u i r e l ’a t t i v i t à d i u n p r e c e d e n t e p ro g r a m m a d i s u c c e s s o e b e n e f i c i ava n o gi à d i u n a m p i o s o s te gn o d a p a r te
d e l l ’a u t o r i t à d i b i l a n c i o. I n t a l e c o n t e s t o,
n o n è c h i a ra l a ra gi o n e p e r c u i u n a va l u t az i o n e d ’i m p at to a n co ra p i ù e s te s a av re b b e
appor tato un valore aggiunto.
in materia si siano evolute. Allorché pre p a re rà u n e ve nt u a l e p ro gra m m a d e s t i n ato
La Commissione è pienamente consapevole
dei benefici che possono appor tare indicatori chiari e significativi e nel 2009 ha
f a t t o e s e g u i re u n a v a l u t a z i o n e a l l o s c o p o
di riesaminare gli indicatori. Le proposte
formulate sulla base di un esame approfo n d i t o d e l l a l o g i c a d ’i n t e r ve n t o s o n o g i à
state attuate e rappresentano un miglio ra m e nto c h e d ov re b b e r i s p o n d e re i n p a r te
ad alcune delle preoccupazioni espresse
dalla Cor te.
25.
L a Co m m i s s i o n e co nv i e n e co n l a Co r te c h e
lo strumento per metterà di sostenere oltre
3 1 5 7 5 0 PM I . Co n s i d e rato c h e at t u a l m e nte
il ricorso allo strumento è elevato, tale
obiettivo potrebbe anche essere superato.
55
RISPOSTE DELLA
COMMISSIONE
26.
G l i o b i e t t i v i s o n o s t at i d e f i n i t i d a l l e gi s l at o r e i n m o d o d a c o n s e n t i r n e l ’a t t u a z i o n e
su diversi singoli mercati contraddistinti
da esigenze diverse (ad esempio, con
u n a p a r t i c o l a r e a t t e n z i o n e a l l e s t a r t - u p,
a l l ’a u m e n t o d e l l ’o f fe r t a d i f i n a n z i a m e n t o,
e cc. ) , n o n c h é l a f l e s s i b i l i t à n e ce s s a r i a p e r
a d a t t a r s i a l l e m u t e vo l i c o n d i z i o n i d i m e r c a to n e l co r s o d e l p e r i o d o d i p ro gr a m m a zione. Il concetto di innovazione rispecchia le miglior i pratiche confor memente al
m a n u a l e d i O s l o d e l l ’O C S E , c u i s i f a r i fe r i m e nto n ella decisione CIP.
29.
La Commissione apprezza la valutazione
d e l l a Co r te sulle competenze del FEI.
31.
Nel 2006 e nel 2007, la Commissione ha
te n u to u n d i b at t i to i nte r n o s u u n a s e r i e d i
temi chiave relativi al funzionamento dello
s t r u m e nto, i n c l u s i i p a ra m e t r i d e l l ’a cce s s o
f a c i l i t ato al credito.
La Commissione e il FEI hanno ritenuto
e n t r a m b i n e c e s s a r i o e s a m i n a re a p p ro fo nditamente e rivalutare una gran par te delle
m o d a l i t à d i e s e c u z i o n e d e l l o s t r u m e n t o,
a p p ro n t a n d o n u o ve m i s u re d i c u i s i t ro v a
r i s c o n t r o n e l l ’A F G c o n c l u s o n e l q u a d r o
d e l l o s t r umento SMEG del CIP.
E’ stato comunque possibile concludere
accordi nell’ambito del MAP fino alla
fine del 2006 con periodi di disponibilità
estesi fino a dicembre 2008, in modo che
per molti intermediari venisse garantita,
a l m e n o i n p a r t e, l a c o p e r t u r a n e l p e r i o d o
d i t ra n s i zione fra un programma e l ’altro.
32.
C f r. l a r i s posta all ’osser vazione n. 31.
33.
Il periodo medio non riflette la durata
m e d i a d e l l ’i n t e r o p r o c e s s o p e r t u t t i g l i
intermediari, ma si basa sui nove intermediari che hanno presentato al FEI la
domanda all ’inizio del programma. La sele z i o n e d e l l e p r i m e d o m a n d e s i è e f fe t t i v a mente protratta per un periodo relativamente lungo, e ciò per una ser ie di ragioni
( a d e s e m p i o, l a m o d i f i c a d i u n a d o m a n d a
i n i z i a l e i n s t re t t a c o l l a b o r a z i o n e c o n l ’i n termediario finanziario; l’attesa della
r i s p o s t a d e l l ’i n t e r m e d i a r i o o d e l l ’i nv i o
delle informazioni richieste; le trattative
co n ce r n e nt i l ’a cco rd o d i g a ra n z i a t ra i l F E I
e l ’i nte r m e d i a r i o) . Tu t t av i a , s i f a o s s e r va re
c h e u n a vo l t a s m a l t i t o l ’a r re t r a t o i n i z i a l e,
le domande sono state trattate in tempi
rapidi. Nel 2010 è stato ridotto il tempo
m e d i o f ra l a p re s e nt a z i o n e d e l l a d o m a n d a
e l a f i r m a d e l l ’a cco rd o, c h e o g gi s i at te s t a
mediamente sui 6 mesi.
Inoltre, la Commissione fa osser vare che
i tempi che intercorrono fra la presentazione della domanda e la firma dell’acc o rd o n o n r i f l e t t o n o t a l u n i f a t t o r i c h i ave,
c h e s o n o p e r t i n e n t i p e r v a l u t a r e l ’e f f i c i e n z a d e l l ’i t e r d i p re s e n t a z i o n e d e l l e
domande:
1. R a r a m e n t e l a d o m a n d a i n i z i a l e p r e s e n tata da un inter mediar io può fungere da
base di par tenza concreta per lo sviluppo
d e l l a p ro ce d u ra : o cco r re a cq u i s i re m a g gior i infor mazioni dagli inter mediar i per
proseguire con l ’analisi di due diligence
e far progredire la pratica.
2. P e r q u a n t o c o n c e r n e l ’e s i g e n z a d i m i g l i o r a re l ’a c c e s s o a l c re d i t o, s i f a o s s e rv a r e c h e s p e s s o i l p o r t a fo g l i o p r o p o s t o
dall ’inter mediar io subisce modifiche so stanziali nel corso della fase di analisi
e trattativa sull ’accordo, facendo a volte
u l te r i o r m e nte s l i t t a re i te m p i d i co n c l u sione della procedura.
56
RISPOSTE DELLA
COMMISSIONE
3 .Spesso gli intermediari hanno bisogno di
p i ù t e m p o p r i m a d i p o t e r e s s e re o p e r a t i v i : l a data della fir ma può essere posticipata di comune accordo in modo che
abbiano il tempo di prepararsi prima
dell’avvio del periodo durante il quale
è possibile inser ire nel por tafoglio i pre stiti alle PMI (il cosiddetto periodo di
d i s p o nibilità).
34.
N o n r i s u l t a a l l a Co m m i s s i o n e n é a l F E I c h e
lo strumento abbia subito delle ripercussioni a causa dei ritardi nel suo av vio. Anzi,
il miglioramento delle strutture gestionali, insieme con gli sforzi messi in atto
p e r s n e l l i r e l ’i t e r d i a p p r o v a z i o n e , h a n n o
p ro d o t to r i s u l t at i p o s i t i v i i n te r m i n i d i p i ù
agevole trattamento dei documenti pre s e nt at i a l FEI.
36.
La «clausola di retroattività» è stata
introdotta per minimizzare l ’inter ruz i o n e t e m p o r a l e f r a i l MA P e i l C I P p e r g l i
intermediari finanziari che intendevano
continuare a condurre le proprie attività
creditizie a favore delle PMI nel quadro
d e l p ro gra m m a C I P ( c h e e ra gi à s t ato p u b blicato). Il concetto di equo trattamento
è applicabile solo a casi uguali, non contemplando la possibilità di trattare allo
stesso modo casi che sono oggettivamente
d i ve r s i . Pe r q u a nto co n ce r n e i n u ov i i nte rmediar i finanziar i, non si è ver ificata un’in terruzione temporale tale da richiedere
l ’a d o z i o n e d i u n a c l a u s o l a d i re t ro a t t i v i t à
per i prestiti. La Commissione ha esplorato
l e i m p l i c a z i o n i g i u r i d i c h e d i u n’e ve n t u a l e
a p p l i c a z i o n e d e l l a c l a u s o l a d i re t ro at t i v i t à
d e l l o s t r u m e n t o S M E G d e l C I P, a r r i v a n d o
a l l a c o n c l u s i o n e c h e l ’e q u o t r a t t a m e n t o
per i nuovi inter mediar i finanziar i è garan tito tramite i periodi di disponibilità aventi
l a s te s s a durata.
41.
La Commissione accoglie con favore la
valutazione positiva della Cor te relativa
a l l a s t r u t tura gestionale.
45.
A seguito della crisi finanziaria, dal 2008
non sono state praticamente effettuate
operazioni di car tolarizzazione. Non sorprende pertanto che la domanda per
questa sezione specifica dello strumento
SMEG sia stata inesistente. Eppure, ora
che il mercato della cartolarizzazione si
sta lentamente riprendendo, è in fase
d ’e s a m e u n a p r i m a c a r t o l a r i z z a z i o n e d e l
CIP da par te del FEI e una banca di promo z i o n e n a z i o n a l e c h i e d e c h e i l C I P p a r te c i p i
all ’aper tura del mercato delle car tolar izzaz i o n i d e i p o r t a fo g l i p re s t i t i a f a vo re d e l l e
PM I . I n o l t re, l a p r i m a t ra n s a z i o n e n e l l ’a m bito della sezione per investimenti di capi t a l e n e t to è s t at a a p p rovat a n e l s e t te m b re
2 0 1 0 d a l co n s i g l i o d i a m m i n i s t r a z i o n e d e l
FEI e nell ’ottobre 2010 dalla Commissione.
50.
Per adempiere al proprio mandato nel
quadro di un invito aper to, il FEI opera
sulla base di criteri di selezione chiari,
come convenuto con la Commissione
( a l l e g a t o 1 d e l l ’A F G ) ; i n o l t r e , c o m e i n d i cato dalla Cor te al punto 29, il FEI possiede
le competenze necessar ie.
La Commissione fa presente che nel pro cesso di preselezione nell’ambito della
valutazione delle domande, il FEI esige che
gli inter mediar i soddisfino i cr iter i minimi,
fornendo informazioni in misura sufficiente, come di seguito illustrato.
La procedura di preselezione è una selezione formale svolta dal gruppo di valutazione «operazioni di garanzia» che si
basa essenzialmente sulla qualità della
domanda rispetto ai criteri di ammissibilità e di selezione. Inoltre, ogni proposta
fo r m a o g g e t t o d i u n p a r e r e i n d i p e n d e n t e
sulla gestione dei rischi del FEI, di un
parere di conformità e di una riunione di
r iesame for male che precede il Consiglio di
a m m i n i s t r a z i o n e e ve d e l a p a r t e c i p a z i o n e
di tutti i ser vizi per tinenti del FEI.
La Commissione tuttavia esaminerà l ’event u a l e u s o d a p a r te d e l F E I d i u n s i s te m a d i
punteggi per questo tipo di procedura di
gara, definendo un livello di punteggio
m i n i m o p e r u n e ve n t u a l e p ro gra m m a s u c cessore di quello attuale.
57
RISPOSTE DELLA
COMMISSIONE
53.
Le r i c h i e s t e d i a p p r o v a z i o n e d e l C I P c o n te n g o n o u n’a n a l i s i d e t t a g l i at a d e i vo l u m i ,
nonché le basi e la metodologia per determinare la percentuale massima propos t a ( c f r. a n c h e l a r i s p o s t a a l p u n t o 6 3 ) . S i
t ra t t a d e i r i s u l t a t i d e g l i s c a m b i a p p ro fo n d i t i a v u t i c o n l ’i n t e r m e d i a r i o, f r a l e a l t r e
cose, poiché il dato esatto concernente
l’addizionalità è in fase di per fezionam e n t o, m e n t re s a r à c o m p i t o d e l l ’i n t e r m e d i a r i o e s t r a p o l a re i vo l u m i e l e p e rd i te
registrati in passato. Questo dato comp re n d e a n c h e i vo l u m i co n s e g u i t i e l e p e r d i t e re n d i c o n t a t e n e l q u a d ro d i e ve n t u a l i
a c c o r d i p r e g r e s s i , d i s p o n i b i l i n e l l ’a m b i t o
del FEI.
Inoltre, questo non è che uno dei fattori,
poiché per il calcolo della percentuale
massima occorre considerare gli sviluppi
futuri, come gli effetti dell’addizionalità
sulle perdite previste o i mutamenti eco n o m i c i p re v i s t i . Tu t t i q u e s t i e l e m e nt i s o n o
illustrati in dettaglio nella domanda pre sentata al Consiglio di amministrazione del
FEI.
I l F E I e s e g u e c o n t ro l l i d i p l a u s i b i l i t à s u l l e
informazioni fornite dagli intermediari,
oltre a basarsi su una vasta conoscenza
del rischio creditizio delle PMI in diversi
m e rc at i europei. Poiché molti inter mediar i
lavorano con il FEI da svar iati anni nel quadro di precedenti accordi nell ’ambito dello
strumento SMEG, per quanto questi non
siano gli unici parametri considerati dal
F E I , e s s o d i s p o n e d i d at i s u i vo l u m i e s u l l e
p e rd i te di tali inter mediar i.
La Commissione valuterà di concer to con
i l F E I l e m o d a l i t à p e r m i g l i o r a r e u l t e r i o rmente la documentazione relativa alla
definizione dei parametri per eventuali
p ro gra m mi successor i di quello attuale.
55.
I termini dell’accordo di garanzia sono
conformi all’accordo fiduciario e di
g e s t i o n e f r a l a Co m m i s s i o n e e i l F E I (A F G )
che riflette gli obiettivi più ampi definiti
n e l l a b a s e gi u r i d i c a . G l i e s e m p i p re s e nt at i
d a l l a Co r te r i f l e t to n o a cco rd i s p e c i f i c i p e r
tali transazioni.
I l p ro g r a m m a q u a d ro p e r l a c o m p e t i t i v i t à
e l ’i n n ov a z i o n e (C I P ) m i r a a : « p ro m u ove re
la competitività delle imprese, segnatam e nte d e l l e PM I » e a d « i n co ra g gi a re t u t te
l e fo r m e d i i n n ova z i o n e, co m p re s a l ’e co i n novazione». Inoltre, lo strumento SMEG
è volto a: migliorare l ’accesso al credito da
par te delle PMI esistenti, rispondere alle
m u t e vo l i e s i g e n z e d i f i n a n z i a m e n t o d e l l e
PM I , m i g l i o r a re l ’a c c e s s o a l c re d i t o p e r l e
s t a r t - u p e l a c re s c i t a d e l l e PM I e g l i i nve stimenti in progetti di innovazione, nonc h é a s o s t e n e r e l ’e s p a n s i o n e t r a n s f r o n t a liera delle attività imprenditor iali.
L’introduzione di condizioni troppo restr ittive concernenti i beneficiari finali non
p e r m e t te re b b e d i co n s e g u i re i va s t i o b i e t tivi di politica, sarebbe pregiudizievole
a l l ’a t t u a z i o n e d e l p r o g r a m m a e p o t r e b b e
inoltre avere r ipercussioni negative sull ’efficienza del programma stesso:
1. l u n g a g g i n i p r o c e d u r a l i p e r g l i i s t i t u t i
di credito per vagliare e documentare
rigorosamente la mancanza di garanzie
collaterali;
2. p e r d i t a d e i v a n t a g g i d e r i v a n t i d a l l a d i versificazione del por tafoglio (prestiti);
3. a u m e n t o d e l l e p r o b a b i l i t à d i m a n c a t o
rimborso e delle perdite previste, che
darebbero luogo ad un aumento del fab bisogno di bilancio e a una diminuzione
dell ’effetto leva e dell ’efficienza.
58
RISPOSTE DELLA
COMMISSIONE
62.
I rappresentanti degli Stati membri, in
s e d e d i c o m i t a t o d i g e s t i o n e d e l l ’ E I P,
h a n n o c h i e s to l a m o d i f i c a d e g l i i n d i c ato r i
e la Commissione ha accolto tale r ichiesta.
I n o l t re, l a va l u t a z i o n e ex a nte i n d i c a c h i a ramente che tali indicatori sono soggetti
a r i e s a m e e aggior namento.
67.
A causa delle diverse realtà di mercato
e amministrative, il FEI non può imporre
un unico sistema di raccolta di tali dati.
L a C o m m i s s i o n e r i t i e n e c h e i d a t i s u l l ’o c cupazione generata dal programma si pos sano stimare meglio nel contesto di una
valutazione.
63.
La Commissione valuta lo sviluppo del pro gramma non solo sulla base degli indicato r i , m a a n c h e te n e n d o co n to d e l n u m e ro
di paesi interessati, del numero di intermediari firmatari ogni anno, del volume
d e i p o r t a f o g l i s o t t o s t a n t i e d e l l ’i m p o r t o
s i gn i f i c at i vo d e l l e i n fo r m a z i o n i a g gi u nt i ve
fo r n i te i n sede di rendicontazione del FEI.
N e l co r s o d e l l a va l u t a z i o n e i nte r m e d i a d e l
p r o g r a m m a s u l l ’i m p r e n d i t o r i a e l ’i n n o v a zione nel quadro del CIP (dati sui benefic i a r i MA P ) , v a l u t a t o r i i n d i p e n d e n t i h a n n o
c o n d o t t o u n’ a n a l i s i d e i d a t i s u l l ’o c c u p a zione, arrivando alla conclusione che dal
m o m e n t o d e l l ’o t t e n i m e n t o d e l p r e s t i t o
g a ra nt i to d a l p ro gra m m a s i è ve r i f i c ato u n
aumento dell ’occupazione par i al 17 %.
Poiché il comitato di gestione dell’EIP
viene regolarmente tenuto al corrente
degli sviluppi citati, si garantisce in tal
m o d o i l co n t ro l l o d e l l ’e vo l u z i o n e d e l p ro gramma. La Commissione ritiene che sia
più importante considerare lo sviluppo
dello strumento a lungo termine, piuttosto che definire obiettivi su base annua;
come indicato dalla Cor te al punto 103,
l ’o b i e t t i vo re l a t i vo a l r a g g i u n g i m e n t o d e l
numero di PMI previsto «sembra essere
re a l i z z a bile».
68.
La valutazione del nesso causale fra i posti
d i l avo ro e i l n u ovo c re d i to o t te n u to d a l l a
PM I r i s u l t a e f fe t t i v a m e n te co m p l e s s a , e l a
Commissione conviene che tale argomento
ver rà meglio affrontato nel contesto di una
valutazione.
64.
L a Co m m i s s i o n e co n co rd a s u l f at to c h e s i a
necessar io dotarsi di misure di valutazione
del successo del programma più efficaci.
La Commissione ha accettato gli indicator i sugger iti dai valutator i e ha dato inca r i c o d i c o n d u r r e u n’i n d a g i n e n e l q u a d r o
d e l l a v a l u t a z i o n e f i n a l e d e l l ’ E I P. I r i s u l t a t i
s a ra n n o pubblicati a metà del 2011.
79.
I l p ro g r a m m a q u a d ro p e r l a c o m p e t i t i v i t à
e l ’i n n o v a z i o n e (C I P ) m i r a a : « p ro m u o ve re
la competitività delle imprese, segnatam e n te d e l l e PM I » e « a d i n co r a g gi a re t u t te
l e fo r m e d i i n n ova z i o n e, co m p re s a l ’e co i nnovazione». Inoltre, lo strumento SMEG
persegue gli obiettivi seguenti :
1. « m i g l i o r a r e l ’a c c e s s o d e l l e P M I e s i s t e n ti ai prestiti per attività che ne sostengono la competitività e il potenziale di
crescita» (considerando 27 della base
giur idica);
2. « r i s p o n d e re a l l e m u t a t e e s i g e n ze f i n a n ziar ie delle PMI» (considerando 29);
3. s o s t e n e r e « l ’a c c e s s o a l c r e d i t o p e r l ’a v viamento e la crescita delle PMI e gli investimenti in progetti di innovazione»
(ar ticolo 10, paragrafo 2, lettera a));
4. sostenere «l’espansione delle loro attività
commerciali oltre frontiera» (ar ticolo 17,
paragrafo 1).
59
RISPOSTE DELLA
COMMISSIONE
La Commissione registra con favore il
fatto che la grande maggioranza (90 %)
d e g l i i n t e r m e d i a r i o g g e t t o d e l l ’i n c h i e sta concordava sul fatto che le garanzie
d e l l o s t r u m e nto S M E G d e l C I P s i a n o d e s t in a t e a u n’ u t e n z a p r i v a d i g a r a n z i e c o l l a te ra l i , co s ì co m e p re v i s to a n o r m a d e l l ’a r t i co l o 1 9 , paragrafo 2, pr imo trattino.
80.
L a s t r u t t u ra d e l l a t a b e l l a 5 s e m b ra p a r t i re
d a l p r e s u p p o s t o c h e u n a PM I p u ò b e n e f i ciare dello strumento SMEG solo se è pr iva
di garanzie collaterali oppure è un’impresa
innovativa. Questa affermazione si basa
s u l l ’a r t i c o l o 1 9 d e l l a b a s e g i u r i d i c a p re s o
singolar mente. La Commissione r itiene che
l a l e t t u ra co m b i n at a d e i co n s i d e ra n d o 2 0 ,
22 e 27 dimostra che il programma ha
u n’e s te n s i o n e p i ù a m p i a , vo l t a a co m p re n dere una vasta gamma di PMI, incluso il
loro ciclo di vita completo (ar ticoli 10 e 17
d e l l a b a se giur idica).
La Commissione ritiene che sotto il profilo giuridico lo strumento relativo alle
g a r a n z i e p e r l e PM I v a d a a t t u a t o i n m o d o
d a co m p re n d e re u n a v a s t a g a m m a d i PM I ,
e n o n s o l o q u e l l e i n n ovat i ve, o n d e co n fo rm a r s i p i enamente alla base giur idica.
L’i n n o v a z i o n e è u n o d e g l i o b i e t t i v i i n d i cati dalla base giuridica del CIP e i risult at i d e l l ’i n d a gi n e d i m o s t ra n o c h i a ra m e nte
che lo strumento SMEG ha sostenuto for te m e nte l ’i n n ova z i o n e. D ’a l t ro c a nto, l ’i n n o vazione non è l ’unico obiettivo da raggiung e re e n é l a b a s e gi u r i d i c a n é u n m a n d ato
i n d i c a n o q u o te s p e c i f i c h e o o b i e t t i v i p re definiti concer nenti la percentuale di inve stimenti che dovrebbero andare a sostegn o d e l l ’innovazione.
Pe r q u a n t o r i g u a r d a l a t a b e l l a 5 , è m o l t o
difficile che un programma pubblico raggiunga esattamente ed esclusivamente
i c l i e n t i p re s t a b i l i t i , p e r c u i c i s i d ov re b b e
aspettare un cer to grado di effetto iner ziale
co n u n m e cc a n i s m o co m e l o S M E G . L’e ve n tuale utilizzazione dei dati concernenti le
PMI prive delle garanzie collaterali sufficienti è limitato dal fatto che si presume
che la documentazione presentata agli
i nte r m e d i a r i f i n a n z i a r i s i a s t at a e s a u r i e nte
e che abbia pertanto fornito un quadro
co m p l e to d e l l a re a l e s i t u a z i o n e f i n a n z i a r i a
delle PMI esaminate. Appare quantomeno
opinabile se una domanda debba contenere
tutte le analisi dettagliate delle attività
d e l l ’i m p re s a c h e n o n ve r re b b e ro p ro p o s t e
come garanzia collaterale del prestito.
I n f i n e, n e l l ’a m b i t o d e l l a v a l u t a z i o n e E I P i n
c o r s o 1, i v a l u t a t o r i e s t e r n i h a n n o i n t e r v i stato telefonicamente 200 PMI che hanno
b e n e f i c i a t o d e l l a s e z i o n e g a r a n z i a s u i p re stiti dello strumento SMEG del CIP. La bozza
d i re l a z i o n e h a e v i d e n z i a t o c h e i l 6 5 % d e i
beneficiari dello strumento SMEG dichiara
di avere introdotto innovazioni in materia di
strategia e di attività aziendale negli ultimi
tre anni, il 61 % ha par tecipato ad attività
innovative concer nenti prodotti e/o ser vizi,
mentre il 50 % all ’innovazione dei processi.
81.
S e b b e n e l ’i n n o v a z i o n e s i a s o l o u n o d e i
molteplici obiettivi del CIP, è positivo constatare che vi sono stati diversi investimenti sostenuti dallo strumento SMEG con
i n n ova z i o n i i n e d i te s u l m e rc ato e a l i ve l l o
mondiale.
E p p u r e, g l i o b i e t t i v i d i i n n o v a z i o n e d e l l o
s t r u m e nto S M E G n o n s i l i m i t a n o a l l e i n n o vazioni sul mercato o a livello mondiale
e n o n s i d o v r e b b e s o t t o v a l u t a r e l ’i m p o r tanza dell ’innovazione anche all ’inter no di
una singola impresa. I n effetti, tali innova z i o n i c o n s e n t o n o a l l e i m p re s e d i c re s c e re
i n p a r a l l e l o c o n i p ro p r i c o n c o r re n t i , c o n seguendo in tal modo uno degli obiettivi
di base del CIP (la competitività).
1
Valutazione finale del programma per l’imprenditorialità
e l’innovazione. Relazione sui primi risultati e raccomandazioni,
febbraio 2011.
60
RISPOSTE DELLA
COMMISSIONE
82.
La documentazione concernente la decisione
della banca mutuataria menziona la garanzia
collaterale offer ta a coper tura del finanziamento. Si fa osser vare che è nell’interesse di
chi presenta una domanda di finanziamento
for nire la maggior garanzia collaterale possibile, aumentando così le probabilità che la
banca dia parere favorevole alla domanda di
finanziamento.
83.
Si rimanda alla risposta all’osser vazione n. 85.
85.
L’ « e f fe t t o i n e r z i a l e » n o n d o v r e b b e e s s e r e
co n s i d e rato co m e s i n o n i m o d i i n e f f i c i e nte
r i p a r t i z i one delle r isorse di bilancio.
Le g a r a n z i e fo r n i t e d a l l o s t r u m e n t o S M E G
sono costituite sulla base di un por tafog l i o, co nt ra r i a m e nte a q u a nto av v i e n e co n
le garanzie a coper tura dei singoli prestiti.
Nella progettazione del programma CIP
si mira ad eliminare il potenziale effetto
i n e r z i a l e , c h i e d e n d o a l l ’i n t e r m e d i a r i o d i
f a re d i p i ù d i q u a nto f a re b b e i n m a n c a n z a
d e l l a g a r a n z i a d e l C I P, p o i c h é l a g a r a n z i a
v i e n e f o r n i t a a c o n d i z i o n e c h e l ’i n t e r m e d i a r i o s u p e r i i l vo l u m e d i r i fe r i m e n t o. Pe r
vo l u m e d i r i fe r i m e nto s i i nte n d e i l vo l u m e
s t i m ato d i f i n a n z i a m e nt i c h e l ’i nte r m e d i ar i o e ro g h e re b b e i n m a n c a n z a d e l l a g a ra n z i a d e l C IP.
Inoltre, a parte la questione minore se
u n a s i n g o l a PM I a b b i a o m e n o a b b a s t a n z a
garanzie collaterali o sia innovativa, si
p o n e l a q u e s t i o n e p i ù i m p o r t a n t e s e l ’i n t e r m e d i a r i o s u p e re r à o m e n o i l vo l u m e d i
r ifer imento stabilito. Q ualora l ’inter media r i o n o n s u p e r i q u e s to t a rg e t, l o s t r u m e nto
non fornirà sostegno tramite la costituzione di garanzie per quanto concerne
la componente «effetto inerziale» del
p o r t a fo g lio.
86.
La clausola relativa ai principi di accesso
facilitato al credito definisce (sulla falsar i g a d e l l ’A F G ) i p r i n c i p a l i o b i e t t i v i d e l l o
s t r u m e n to, e s e gn a t a m e nte l ’a cce s s o f a c i l i t a t o a l c re d i t o p e r l e PM I , l ’a s s i s t e n z a i n
caso di mancanza di garanzie collaterali
sufficienti o a sostegno di progetti innov a t i v i , n o n c h é l o s t i m o l o a l l a c re a z i o n e d i
posti di lavoro e della crescita delle PMI
tramite ulter ior i modalità di finanziamento
mediante r icorso al credito.
L a c l a u s o l a è i n t e r p re t a t i v a , n o n p re s c r i t t i va , p o i c h é i re q u i s i t i s p e c i f i c i d i a d d i z i o nalità sono definiti nelle condizioni degli
i nte r m e d i a r i . I n l i n e a co n l ’A F G , s i ve r i f i c a
s e m p re u n a u m e nto d e i vo l u m i r i c h i e s t i e,
s u l l a b a s e d e l l e s p e c i f i c h e d e l p r o g e t t o,
i n s i e m e c o n l ’i n t e r m e d i a r i o f i n a n z i a r i o s i
p o t r a n n o d e f i n i re c l a u s o l e p i ù s p e c i f i c h e,
a d e s e m p i o i m p e gn i q u a l i t at i v i d i a d d i z i o nalità da par te di quest ’ultimo per l ’erogazione di finanziamenti alle categorie di PMI
maggior mente a r ischio, come le star t-up.
87.
C f r. l e r i s p o s t e c o n c e r n e n t i l ’e f f e t t o i n e r ziale (punto 85) e gli obiettivi del programma (punto 26).
93.
Il FEI diffonde effettivamente l’uso di
buone pratiche, specialmente in quei paesi
che hanno mercati finanziari e regimi di
garanzia ancora in fase di evoluzione. La
Co m m i s s i o n e e i l F E I n o n i m p o n g o n o u n i lateralmente condizioni o pratiche conce r n e nt i l e g a ra n z i e. Tu t te l e i n fo r m a z i o n i
pertinenti sono valutate con attenzione
e sono poi proposte soluzioni ad hoc che
rispondono alla situazione economica,
al regime fiscale e alle pratiche commerc i a l i d e l m e r c a t o i n c u i o p e r a l ’e n t i t à i n
questione.
61
RISPOSTE DELLA
COMMISSIONE
CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI
R i g u a rd o a l l a v i s i b i l i t à , l a Co m m i s s i o n e h a
co n d o t to at t i v i t à d ’i n fo r m a z i o n e e d i s e n sibilizzazione sullo strumento SMEG e sul
CIP in quasi tutti i paesi par tecipanti. Le
g i o r n a t e s u l c r e d i t o a l l e PM I , o r g a n i z z a t e
i n 2 8 p a e s i p a r te c i p a nt i a l C I P, h a n n o ra g giunto un vasto pubblico di intermediari,
d i PM I e di moltiplicator i.
R i s p o s t a congiunta alle domande 96, 97
e 98.
La Commissione ritiene che vi sia una
fo r te p re s u n z i o n e d e l l ’e s i s te n z a d e l va l o re
aggiunto dell’UE, come osservato dalla
va l u t a z i one finale del MAP.
La valutazione ester na del 2004 del MAP ha
concluso che: «Entrambi gli strumenti deno t a n o i l c h i a r o va l o r e a g g i u n t o e u r o p e o, c h e
è sia quantitativo (poiché gli intermediari
f i n a n z i a r i h a n n o p o t u to a s s u m e r s i m a gg i o r i
rischi offrendo maggiori volumi di investimenti, con lo sp or tello MET p er l’av viamento
e garanzie, con lo strumento SMEG) che qualitativo, poiché il sostegno del MAP e la firma
del FEI hanno conferito “legittimità” ai finanziamenti cui si è dato sostegno e, in una cer ta
misura, ai beneficiari finali rappresentati
d a l l e P M I ( s p o r t e l l o M E T p e r l ’a v v i a m e n t o ) ,
oltre ad aiutare le microimprese ad acquisire
un carattere di “bancabilità” (microcredito
SMEG)».
Si fa inoltre osser vare che la stessa valutazione ester na ha concluso affer mando che:
« N e i p a e s i i n c u i i l F E I l a v o ra c o n i n t e r m e d i a r i f i n a n z i a r i n a z i o n a l i m o l to ca p a c i , [ … ]
si è verificata una for te complementarità
c h e h a p r o d o t t o l i v e l l i d i c o m p e n e t ra z i o n e
e va l o re aggiunto par ticolarmente elevati»;
Il risultato di tale selezione di casi
potrebbe anche essere un riflesso della
crisi economica e finanziaria del periodo
2008-2010 (caratterizzato dalla più grave
re ce s s i o n e d a i te m p i d e l l a G ra n d e d e p re s s i o n e ) . L a re c e s s i o n e h a i n n a l z a t o i l i ve l l i
di r ischio e por tato le PMI a investire meno
n e l c a m po dell ’innovazione.
99.
del programma quadro per la competitiv i t à e l ’i n n ov a z i o n e (C I P ) s i è b a s a t o s u l l a
vasta esperienza maturata con il prog r a m m a p l u r i e n n a l e a f avo re d e l l ’i m p re s a
e d e l l ’i m p r e n d i t o r i a l i t à ( M A P ) , c h e v a l u tatori esterni hanno convalidato e di cui
hanno raccomandato la continuazione,
c o n i s u o i m o l t e p l i c i s t r u m e n t i . Pe r t a n t o,
n é l a C o m m i s s i o n e n é l ’a u t o r i t à d i b i l a n cio hanno ritenuto necessario esplicitare la
l o g i c a d ’i n t e r ve n t o, i n q u a n t o l e g a r a n z i e
sui prestiti sono generalmente considerate
come una modalità particolarmente efficace ed efficiente per conseguire gli obiet tivi stabiliti.
in materia si siano evolute. Allorché prep a re rà u n e ve nt u a l e p ro gra m m a d e s t i n ato
La Commissione è pienamente consape vole dei benefici che possono appor tare
indicatori chiari e significativi e nel 2009
ha fatto eseguire una valutazione allo
scopo di r iesaminare gli indicator i. Le pro poste formulate sulla base di un esame
a p p ro fo n d i t o d e l l a l o g i c a d ’i n t e r ve n t o
s o n o gi à s t ate at t u ate e ra p p re s e nt a n o u n
miglioramento che dovrebbe r ispondere in
par te ad alcune delle preoccupazioni solle vate della Cor te.
R accomandazione 1
La Commissione accoglie questa raccom a n d a z i o n e, d i c u i s t a g i à t e n e n d o c o n t o
nella fase di discussione e pianificazione
della prossima generazione di strumenti
finanziari del quadro finanziario pluriennale del per iodo successivo al 2013.
62
RISPOSTE DELLA
COMMISSIONE
100.
Nel 2006 e nel 2007, la Commissione ha
discusso internamente una serie di temi
chiave relativi al funzionamento dello
s t r u m e nto, i n c l u s i i p a ra m e t r i d e l l ’a cce s s o
f a c i l i t a t o a l c r e d i t o. L a C o m m i s s i o n e e i l
FEI hanno ritenuto entrambi necessario
esaminare approfonditamente e rivalut a re u n a gra n p a r te d e l l e m o d a l i t à d i e s e cuzione dello strumento: queste nuove
m i s u re t rova n o r i s co nt ro n e l l ’A F G n e l q u a dro dello strumento di garanzia a favore
d e l l e P M I d e l C I P. Tu t t a v i a , è s t a t o p o s s i bile sottoscrivere accordi MAP fino alla
f i n e d e l 2 0 0 6 co n u n p e r i o d o d i d i s p o n i b ilità esteso fino al dicembre 2008, il che per
m o l t i i n t e r m e d i a r i h a s i g n i f i c a t o u n a p a rz i a l e c o p e r t u r a d e l l ’i n t e r r u z i o n e c a u s a t a
d a l l a t ra nsizione dal MAP al CIP.
I n o l t r e, n o n r i s u l t a a l l a C o m m i s s i o n e e a l
FEI che lo strumento abbia subito delle
ripercussioni a causa dei ritardi nel suo
a v v i o. A n z i , i l m i g l i o r a m e n t o d e l l e s t r u t ture di gestione, insieme con gli sforzi
a d o t t at i per snellire l ’iter di approvazione,
hanno prodotto r isultati positivi in ter mini
di più agevole evasione dei documenti
p re s e nt ati al FEI.
R a cco m andazione 2
La Commissione è pienamente consape vo l e d e l ra gi o n a m e nto s o t to s t a nte q u e s t a
ra cco m a n d a z i o n e e co n co rd a s u l f at to c h e
sarebbe auspicabile procedere secondo
q u a n t o i n d i c a t o d a l l a C o r t e . Tu t t a v i a , i l
calendario delle attività del processo di
codecisione per la definizione della base
giuridica non consente di norma di cono s c e re i l c o n t e n u t o f i n a l e d e l l a b a s e g i u r i dica se non poco prima della sua entrata
in vigore. Per tale ragione la Commissione,
p u r i m p e g n a n d o s i a d a n t i c i p a r e l ’i n t e n s a
attività di preparazione, non può essere
certa di aver pienamente contemplato
tutti gli aspetti indicati nella base giuridica fino al momento della sua adozione
fo r m a l e. Co n i l p ro gra m m a f u t u ro s i p o t rà
p e n s a re d i co n s e g u i re l ’o b i e t t i vo c h e q u e sto sia operativo già dall ’av vio del per iodo
d i p ro grammazione.
101.
Il FEI opera sulla base di precise linee
guida per la selezione degli intermediari,
come concordato con la Commissione
(allegato 1 dell ’AFG) per svolgere il propr io
m a n d ato n e l q u a d ro d i u n i nv i to a p e r to e,
come indicato dalla Cor te al punto 29, possiede le competenze necessar ie.
Tu t t a v i a , n e l p r o c e s s o d i p r e s e l e z i o n e i n
fase di valutazione di una domanda, il FEI
e s i g e c h e g l i i nte r m e d i a r i s o d d i s f i n o i c r i teri minimi che prevedono che vengano
fo r n i te i n fo r m a z i o n i i n m i s u r a s u f f i c i e n te,
come indicato di seguito.
La procedura di preselezione è una selezione formale svolta dal gruppo di valutazione «operazioni di garanzia» che si
basa essenzialmente sulla qualità della
domanda rispetto ai criteri di ammissibilità e di selezione. Inoltre, ogni proposta
fo r m a o g g e t t o d i u n p a r e r e i n d i p e n d e n t e
sulla gestione dei rischi del FEI, di un
parere di conformità e di una riunione di
r iesame for male che precede il Consiglio di
a m m i n i s t r a z i o n e e ve d e l a p a r t e c i p a z i o n e
di tutti i ser vizi per tinenti del FEI.
La Commissione tuttavia esaminerà l ’event u a l e u s o d a p a r te d e l F E I d i u n s i s te m a d i
punteggi per questo tipo di procedura di
gara, definendo un livello di punteggio
m i n i m o p e r u n e ve n t u a l e p ro gra m m a s u c cessore di quello attuale.
R accomandazione 3
La Commissione esaminerà ulteriormente
l ’e v e n t u a l i t à c h e i l F E I u t i l i z z i u n s i s t e m a
d i p u nte g gi d a a p p l i c a re a d u n f u t u ro p ro g r a m m a p e r l a d e f i n i z i o n e d i u n l i ve l l o d i
punteggio minimo.
Pe r q u a n t o c o n c e r n e l a d o c u m e n t a z i o n e
relativa ai parametri di garanzia, la Comm i s s i o n e e s a m i n e r à u l t e r i o r m e n t e l ’e s i genza di maggior chiarezza nei requisiti,
nonché eventuali misure aggiuntive concernenti la documentazione del FEI relat i va a i c a l co l i d e i p a ra m e t r i p e r g l i a cco rd i
fiduciar i.
63
RISPOSTE DELLA
COMMISSIONE
102.
L a Co m m i s s i o n e co n co rd a s u l f at to c h e « i l
n u m e ro di posti di lavoro creati» sia l ’indic ato re p i ù adeguato di cui tener co nto per
va l u t a re l ’efficacia del programma.
La Commissione accoglie questa raccom a n d a z i o n e, c h e s a r à p r e s a i n c o n s i d e r a z i o n e p e r e ve n t u a l i p ro gr a m m i s u cce s s o r i
d e l l o s t r umento SMEG.
103.
L’i n n o v a z i o n e è u n o d e g l i o b i e t t i v i i n d i cati nella base giur idica e i r isultati dell ’in dagine telefonica condotta nel conte sto dell’attuale valutazione EIP in corso
d i m o s t ra n o c h i a ra m e nte c h e l o s t r u m e nto
S M E G h a s o s t e n u t o l ’i n n o v a z i o n e . D ’a l t r o
c a n t o, l ’i n n o v a z i o n e n o n è l ’ u n i c o o b i e t t i vo d a ra g gi u n g e re e n é l a b a s e gi u r i d i c a
né un mandato indicano quote specifiche
o o b i e t t i v i p re d e f i n i t i c o n c e r n e n t i l a p e rcentuale di investimenti che dovrebbero
a n d a re a sostegno dell ’innovazione.
La Commissione r itiene che la lettura com binata dei considerando 20, 22, 27 dimos t r i c h e i l p r o g r a m m a h a u n ’e s t e n s i o n e
più vasta rispetto a quella indicata dalla
Co r te. Lo s t r u m e nto S M E G s i r i vo l g e a u n a
vasta gamma di PMI, compreso il loro ciclo
di vita completo (articoli 10 e 17 della
base giuridica) e non solo alle PMI innovat i ve o pr ive di garanzie collaterali, come
e m e rg e dalla sua stessa applicazione.
N o n s i d ovrebbe considerare l ’effetto inerziale come un sinonimo di ripartizione
i n e f f i c i e nte d e l l e d o t a z i o n i d i b i l a n c i o. Le
garanzie dello strumento SMEG sono costit u i t e s u l l a b a s e d i u n p o r t a fo g l i o, a d i f fe renza di quanto avviene con le garanzie
a co p e r t ura dei singoli prestiti.
N e l l a p ro g e t t a z i o n e d e l p ro gra m m a C I P s i
m i r a a e l i m i n a r e l ’e v e n t u a l e e f f e t t o i n e r z i a l e , c h i e d e n d o a l l ’i n t e r m e d i a r i o d i f a r e
più di quanto farebbe in mancanza della
g a r a n z i a d e l C I P, p o i c h é l a g a r a n z i a v i e n e
f o r n i t a a c o n d i z i o n e c h e l ’i n t e r m e d i a r i o
super i il volume di r ifer imento. Per volume
d i r i fe r i m e n to s’i n te n d e i l vo l u m e s t i m a to
d i f i n a n z i a m e n t i c h e l ’i n t e r m e d i a r i o e r o gherebbe in mancanza della garanzia del
C I P. L a Co m m i s s i o n e co nv i e n e t u t t av i a c h e
per un eventuale programma successore
sarà oppor tuno prevedere idonee misure
finalizzate a minimizzare l ’effetto iner ziale.
R accomandazione 5
La Commissione accoglie questa raccom a n d a z i o n e, c h e s a r à p r e s a i n c o n s i d e r a z i o n e p e r e ve n t u a l i p ro gr a m m i s u cce s s o r i
dello strumento SMEG.
104.
Il FEI diffonde effettivamente l’uso di
buone pratiche, specialmente nei paesi
che hanno mercati finanziari e regimi di
garanzia ancora in fase di evoluzione. La
Co m m i s s i o n e e i l F E I n o n i m p o n g o n o u n i lateralmente condizioni o pratiche conce r n e nt i l e g a ra n z i e. Tu t te l e i n fo r m a z i o n i
pertinenti sono valutate con attenzione
per poi proporre soluzioni ad hoc che
rispondano alla situazione economica,
al regime fiscale e alle pratiche commerc i a l i d e l m e r c a t o i n c u i o p e r a l ’e n t i t à i n
questione.
La Commissione ritiene che vi sia una
fo r te p re s u n z i o n e d e l l ’e s i s te n z a d e l va l o re
a g gi u nto U E, co m e o s s e r vato d a l l a va l u t a zione finale del MAP.
64
RISPOSTE DELLA
COMMISSIONE
La valutazione esterna del 2004 del MAP
ha concluso che: «Entrambi gli strumenti
denotano il chiaro valore aggiunto euro p e o, c h e è s i a q ua n t i t a t i vo ( p o i c h é g l i i n te r mediari finanziari hanno potuto assumersi
maggiori rischi offrendo maggiori volumi
di investimenti con lo sportello MET per
l ’a v v i a m e n t o, e g a ra n z i e, c o n l o s t r u m e n t o
SMEG) che qualitativo, poiché il sostegno
del MAP e la firma del FEI hanno conferito
“legittimità” ai finanziamenti cui si è dato
s o s t e g n o e , i n u n a c e r t a m i s u ra , a i b e n e f i ciari finali rappresentati dalle PMI (sportello MET p er l’av viamento), oltre ad aiutare
l e m i c ro i m p re s e a d a cq u i s i re u n ca ra t te re d i
“b a n ca b i lità” (micro credito SMEG)».
Si fa inoltre osser vare che la stessa valutaz i o n e e s ter na ha concluso che:
« N e i p a e s i i n c u i i l F E I l a v o ra c o n i n t e r m e d i a r i f i n a n z i a r i n a z i o n a l i m o l to ca p a c i , [ … ]
si è verificata una for te complementarità
c h e h a p r o d o t t o l i v e l l i d i c o m p e n e t ra z i o n e
e va l o re aggiunto par ticolarmente elevati».
Il risultato di tale selezione di casi
potrebbe anche essere un riflesso della
crisi economica e finanziaria del periodo
2008-2010 (caratterizzato dalla più grave
re ce s s i o n e d a i te m p i d e l l a G ra n d e d e p re s s i o n e ) . L a re c e s s i o n e h a i n n a l z a t o i l i ve l l i
di r ischio e por tato le PMI a investire meno
n e l c a m po dell ’innovazione.
La Commissione accoglie questa raccom a n d a z i o n e, d i c u i s t a g i à t e n e n d o c o n t o
in fase di discussione e pianificazione
della prossima generazione di strumenti
finanziari del quadro finanziario plurienn a l e s u cce s s i vo a l 2 0 1 3 , i n c u i « a s s i c u r a re
il valore aggiunto UE» è uno dei principi
fondamentali che dovranno r ispettare tutti
g l i s t r u m enti proposti.
Corte dei conti europea
Relazione speciale n. 4/2011
Audit dello strumento relativo alle garanzie per le PMI
Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea
2011 — 64 pagg. — 21 × 29,7 cm
ISBN 978-92-9237-163-0
doi:10.2865/27011
Come ottenere le pubblicazioni dell’Unione europea
Pubblicazioni gratuite:
•
tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
•presso le rappresentanze o le delegazioni dell’Unione europea.
Per ottenere indicazioni e prendere contatto collegarsi a http://ec.europa.eu
o inviare un fax al numero +352 2929-42758.
Pubblicazioni a pagamento:
•
tramite EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Abbonamenti a pagamento (ad esempio serie annuali della Gazzetta ufficiale
dell’Unione europea, raccolte della giurisprudenza della Corte di giustizia):
•tramite gli uffici vendita dell’Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_it.htm).
QJ-AB-11-002-IT-C
UNO DEGLI STRUMENTI FINANZIARI INTRODOTTI NELL’AMBITO DEL
PROGRAMMA QUADRO PER LA COMPETITIVITÀ E L’INNOVAZIONE
DELL’UNIONE EUROPEA È LO STRUMENTO RELATIVO ALLE GARANZIE PER LE
PMI. IN QUESTA RELAZIONE, LA CORTE ESAMINA LA PROGETTAZIONE E LA
PIANIFICAZIONE, LA GESTIONE OPERATIVA E IL CONSEGUIMENTO DEGLI
OBIETTIVI DI QUESTO STRUMENTO AL FINE DI VALUTARNE L'EFFICACIA.
BENCHÉ LA COMMISSIONE ABBIA GIÀ COMPIUTO SIGNIFICATIVI PROGRESSI
RISPETTO AI PROGRAMMI PRECEDENTI, SI RACCOMANDA DI MIGLIORARE
ULTERIORMENTE LA PROGETTAZIONE, LA GESTIONE OPERATIVA E LA
MISURAZIONE DEI RISULTATI DELLO STRUMENTO.

audit dello strumento relativo alle garanzie per le pmi

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