rapporto generale sul ciclo di gestione della performance 2011 nei

6y5gtt
Luglio 2013
RAPPORTO GENERALE
SUL CICLO DI GESTIONE
DELLA PERFORMANCE
2011 NEI COMUNI
METROPOLITANI
Il presente documento (*) fornisce un quadro sintetico delle risultanze
dell’analisi condotta sul Ciclo della Performance 2011 per i 15 Comuni
delle aree metropolitane.
Il Rapporto illustra la situazione complessiva delle amministrazioni, al
fine di individuare il livello di adeguamento alla riforma, e i principali
punti di forza e le criticità che tale adeguamento ha comportato per
ciascuna amministrazione.
(*) Ai Comuni oggetto del Rapporto è stato richiesto di inoltrare alla Commissione
eventuali osservazioni entro il 20 settembre 2013. Sono pervenute osservazioni dai
Comuni di Bologna, Catania, Firenze, Genova e Torino. Il presente Rapporto contiene gli
aggiornamenti apportati a seguito delle osservazioni pervenute.
1
INDICE
1.
PREMESSA .............................................................................................................................................................. 3
2.
IL PERCORSO DI ADEGUAMENTO AL D.LGS. 150/2009 DA PARTE DEI COMUNI .............................. 4
3.
I RISULTATI DELL’ANALISI ............................................................................................................................. 5
3.1 ORGANISMI INDIPENDENTI DI VALUTAZIONE E NUCLEI DI VALUTAZIONE: DALLA
DENOMINAZIONE ALLE FUNZIONI ........................................................................................................................ 5
3.2 IL SISTEMA DI MISURAZIONE E VALUTAZIONE DELLA PERFORMANCE E ADEGUAMENTI
REGOLAMENTARI ..................................................................................................................................................... 9
3.3 AVVIO DEL CICLO DELLA PERFORMANCE: GLI STRUMENTI DI PIANIFICAZIONE E
PROGRAMMAZIONE ................................................................................................................................................ 10
3.4 CONSUNTIVO DEL CICLO DELLA PERFORMANCE: GLI STRUMENTI DI RENDICONTAZIONE .......... 14
3.5 STANDARD E STRUMENTI DELLA QUALITÀ DEI SERVIZI ........................................................................ 19
4.
CONCLUSIONI. .................................................................................................................................................... 22
ALLEGATO 1 – ELENCO DOCUMENTI INVIATI DAI COMUNI ALLA CIVIT ............................................. 24
2
1. PREMESSA
Nell’ambito delle proprie attività istituzionali, la Commissione Indipendente per la Valutazione, la
Trasparenza e l’Integrità delle Amministrazioni Pubbliche (CiVIT) è chiamata a vigilare sulla
corretta applicazione dei principi e degli strumenti individuati dal D. Lgs. n. 150/2009.
A seguito della attività di verifica a campione dei Piani e Relazioni degli enti locali, prevista
dall’art. 13, comma 6, lett. c) del D. Lgs. n. 150/2009, la Commissione ha ritenuto utile svolgere
un’indagine esplorativa sullo stato d’attuazione del ciclo di gestione della performance nei grandi
Comuni cosiddetti “metropolitani”, rappresentativi cioè delle grandi aree urbane del territorio
nazionale, ed afferenti alle possibili “Città metropolitane”.
A tal fine è stata inviata, in data 26/02/2013, una lettera ai Sindaci dei 15 Comuni “metropolitani”
richiedendo la trasmissione dei principali documenti implementati nel ciclo della performance
2011, ed una sintetica illustrazione del percorso di adeguamento al D. Lgs. n. 150/2009 intrapreso
dal Comune.
I documenti trasmessi dalle amministrazioni (si veda Allegato 1), in alcuni casi integrati dai
documenti disponibili sui siti web istituzionali, sono stati esaminati, con il fine di monitorare lo
stato di attuazione del percorso di adeguamento che i Comuni metropolitani hanno inteso
intraprendere, e di evidenziarne i principali punti di forza e di miglioramento.
La scelta dell’anno 2011 deriva dal fatto che questo rappresentava la prima annualità per la quale
era, alla data di avvio di tale indagine di monitoraggio, potenzialmente disponibile la Relazione
sulla performance, il documento che rappresenta concretamente la conclusione del ciclo della
performance (la cui scadenza è prevista, per le PA centrali, il 30 giugno dell’anno successivo).
Per ciascuno dei principali temi oggetto dell’analisi, saranno presentati i tratti salienti, con alcune
esemplificazioni ed approfondimenti di casi specifici.
Lo scopo del presente Rapporto è non solo quello di trovare le uniformità tra diverse esperienze di
adeguamento al D. Lgs. n. 150/2009, ma anche di valorizzare le diversità, al fine di fornire spunti
per un costruttivo confronto, in ottica di benchmarking e benchlearning, tra le diverse realtà
territoriali.
3
2. IL PERCORSO DI ADEGUAMENTO AL D.LGS. 150/2009 DA PARTE
DEI COMUNI
Il D. Lgs. n. 150/2009, sin dalla sua prima impostazione, ha inteso tutelare e valorizzare
l’autonomia garantita agli Enti locali dalla Costituzione, indicando espressamente, negli art. 16 e
31, le disposizioni ai cui principi gli enti locali devono adeguare i propri ordinamenti.
Sulla spinta di tale autonomia normativa ed organizzativa, punto di forza degli Enti locali, il
percorso di adeguamento al D. Lgs. n. 150/2009 si è, in effetti, rivelato ricco di vitalità e di
soluzioni “originali”. Al tempo stesso, ha rivelato una necessità di regolamentazione e di
interpretazioni comuni, che potesse far emergere i punti di novità e di continuità con le norme e la
prassi in materia di programmazione e controllo e con il sistema dei controlli interni, già
espressamente previste (ed applicate da oltre un decennio) dal D. Lgs. n. 267/2000 (TUEL).
Il percorso di adeguamento si è quindi sviluppato, sin dall’emanazione del D. Lgs. n. 150/2009,
attraverso la costruzione condivisa di regole e linee guida, che ha visto CiVIT in un ruolo di
indirizzo 1, e l’Associazione Nazionale Comuni Italiani (ANCI), firmataria di un protocollo sia con
il Ministro per pubblica amministrazione e la semplificazione sia con CiVIT, in un ruolo di
coordinamento, supporto ed affiancamento.
Figura 1 I principali indirizzi del percorso di adeguamento dei Comuni al Ciclo della performance
27
Ottobre
•D.lgs 150, “Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della
produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni”
2009
Settembre
2010
Dicembre
2010
Dicembre
•Protocollo tra Associazione Nazionale Comuni Italiani (ANCI) e Commissione indipendente per la
Valutazione, la Trasparenza e l’Integrità delle amministrazioni pubbliche (CiVIT), ai sensi del comma 2
dell’art.13 del D.lgs 159/2009
•Delibera CiVIT n. 121/2010 , "Osservazioni in ordine al documento avente ad oggetto “L’applicazione
del Decreto legislativo n.150/2009 negli Enti Locali: le Linee guida dell’ANCI in materia di Ciclo della
Performance”
•Riedizione delle Linee Guida ANCI, alla luce delle osservazioni formulate da CiVIT con Delibera
n.121/2010
2010
Novembre
2012
Febbraio
2013
•Linee guida ANCI in materia di trasparenza ed integrità
•Delibera CiVIT n. 23/2012, "in tema di nomina degli Organismi indipendenti di valutazione presso le
regioni, gli enti regionali, le amministrazioni del servizio sanitario nazionale e gli enti locali"
•Position paper "Controlli interni e Ciclo della performance alla luce dell’art.3 del D.L. 174/2012",
elaborato nell'ambito del progetto "Valutazione della performance" promosso dal Dipartimento
della Funzione Pubblica
1
Il sito della CiVIT contiene una sezione dedicata alle Autonomie territoriali, e per i Comuni, ai rapporti con ANCI
http://www.civit.it/?page_id=4479
4
3. I RISULTATI DELL’ANALISI
3.1 ORGANISMI INDIPENDENTI DI VALUTAZIONE E
VALUTAZIONE: DALLA DENOMINAZIONE ALLE FUNZIONI
NUCLEI
DI
Analogamente a quanto avviene per le PA centrali, anche per i Comuni il ciclo della performance
rappresenta un processo di governance articolato e dinamico, che coinvolge gli organi politici
(Sindaco, Giunta, Consiglio), il vertice direzionale (Direttore e/o Segretario generale), il personale
dirigente e non dirigente, i cittadini/utenti e gli altri stakeholder.
Tra gli elementi di novità previsti dal D. Lgs. n. 150/2009 (art.14) vi è l’Organismo Indipendente
di Valutazione (OIV), di cui gli Enti locali possono, nella loro autonomia, avvalersi o meno 2.
Si rileva che 5 Comuni su 15 hanno istituito un organismo di controllo denominato OIV: si tratta,
non a caso, delle 5 città più estese per popolazione residente e per dimensioni organizzative.
Al di là della denominazione, tali organismi sono caratterizzati da un significativo numero di
componenti esterni: il 60% degli OIV/Nuclei risulta a composizione totalmente esterna, nominati
sulla base di requisiti di professionalità ed esperienza (art. 14 comma 7) e, in molti casi, vi è
evidenza delle relative selezioni pubbliche. Va tuttavia segnalato che, a quanto risulta dall’esame
dei regolamenti e degli atti di nomina, tutti i componenti di tali OIV/Nuclei presentano un incarico,
anche nel caso di organismi “indipendenti”, che comunque decade alla scadenza del mandato del
Sindaco, con eventuale temporanea proroga concessa per consentire l’avvicendamento dei nuovi
OIV/Nuclei.
2
Cfr. Delibera CiVIT n. 23/2012, “le regioni e gli enti locali (…) hanno la facoltà, e non l’obbligo, di costituire l’OIV,
in quanto, nella loro autonomia, possono affidare ad altri organi i compiti previsti dai principi di cui alle disposizioni
del d lgs. n. 150/2009 indicate nel citato art. 16”
5
La Tabella 1 riporta la denominazione degli organismi, la loro composizione e una classificazione
delle funzioni (direttamente o indirettamente) assimilabili a quelle previste per gli OIV dall’art. 14
del D. Lgs n. 150/2009.
Tabella 1 - Gli OIV/Nuclei dei Comuni metropolitani: denominazione, composizione, funzioni
Nucleo di Valutazione
N.
Componenti
3
Di cui
interni
1
Bologna
Nucleo di Valutazione
3
0
Comma 4 a), c), d), g).
Cagliari
Nucleo di Valutazione
4
1
Comma 4 c), e)
Catania
Nucleo di valutazione
3
0
Comma 4 e)
Firenze
OIV
3
0
Comma 4 a), b), c), d), e),h)
Genova
Nucleo di Valutazione
4
2
Comma 4. b), d), e), g), h)
Messina
Nucleo di Valutazione
3
0
Comma 4 a), b), c), d), e), h);
comma 5).
Milano
OIV
3
0
Comma 4. b), d), e), g), h)
Napoli
OIV
3
0
Comma 4 e), g)
Palermo
Nucleo di Valutazione
(+Nucleo di Controllo
Interno)
4
0
Comma 4 d)
Reggio
Calabria
Nucleo di Valutazione
3
0
Comma 4 a), b), c), d), e), f), h)
Roma
OIV
3
1
Comma 4 c), d), e), g), h)
Torino
Nucleo di valutazione OIV
4
3
Comma 4 a), c), e), g)
Trieste
Nucleo di Valutazione
3
2
Comma 4 a), b), e)
Venezia
Nucleo di Valutazione
1
0
Comma 4 a), b), c), d), e), f), g), h).
Comune
Denominazione
Bari
6
Funzioni assimilabili ad articolo
14 del D. Lgs. n. 150/2009
Comma 4.a) e 4.e)
Figura 2- Gli OIV/Nuclei - La percentuale di componenti esterni all'Ente
meno della
metà esterni
13%
più della
metà esterni
27%
tutti esterni
60%
In generale, dai regolamenti esaminati, emerge un ampio spettro di funzioni attribuite ai
Nuclei/OIV, spesso direttamente assimilabili a quelle indicate dal D. Lgs n. 150/2009, art. 14
comma 4 ed all’art. 19 comma 1. Le funzioni assimilabili “ex art. 14” più diffuse tra gli OIV/Nuclei
dei Comuni metropolitani sono: la proposta di valutazione annuale dei dirigenti di vertice (e), il
monitoraggio del funzionamento complessivo del sistema e l’elaborazione di una relazione annuale
(a), la validazione della Relazione sulla performance o documento analogo (c), la comunicazione
tempestiva delle criticità riscontrate (b), la promozione e l’attestazione dell’assolvimento degli
obblighi in materia di trasparenza , integrità e pari opportunità (g, h). Un aspetto di rilievo è che
alcuni organismi denominati Nuclei presentano un numero di funzioni ex art. 14 maggiore rispetto
agli stessi OIV; pertanto la denominazione, in tal senso, può risultare persino fuorviante.
Allo stesso tempo si segnala come, oltre a tali funzioni analoghe a quelle previste dal D. Lgs n.
150/2009, gli OIV/Nuclei dei Comuni metropolitani abbiano spesso assegnate ulteriori funzioni,
quali, fra tutte, quella di valutazione dei dirigenti e di controllo strategico.
Dall’esame dei Regolamenti comunali trasmessi si è potuto constatare che il tema della
composizione e del ruolo attributo a tale organismo è uno di quelli con maggiore variabilità delle
soluzioni adottate dai 15 Comuni metropolitani. Si veda, ad esempio, la soluzione introdotta dal
Comune di Torino: un Nucleo di Valutazione, composto complessivamente da quattro membri, di
cui 3 interni (il Direttore Generale, il Direttore Generale Vicario, il Direttore del Servizio Centrale
Organizzazione) ed uno esterno, con funzioni di Organismo Indipendente di Valutazione di tipo
monocratico (art. 27 e 28 del regolamento di organizzazione e ordinamento della dirigenza), con
competenze simili a quelle dell’art. 14 del D.lgs. 150/2009, tra cui la funzione di “asseverazione”
(termine utilizzato in sostituzione di “validazione”).
In un caso (Messina), nonostante fosse inizialmente previsto l’OIV con Regolamento adottato il
14/11/2011, si è successivamente deciso, una volta costatata la non obbligatorietà per i Comuni di
istituire un nuovo organismo, di reintrodurre e riconfermare, con modifica dello stesso regolamento
nel 2012, il Nucleo di valutazione.
7
Riguardo agli Enti che hanno optato per il passaggio da Nucleo di Valutazione ad OIV, può essere
esemplificativo il caso del Comune di Napoli che, pur avendo sancito, con apposita deliberazione di
Giunta, la “corrispondenza sostanziale” tra i principi enunciati dal D. Lgs. n. 150/2009 ed il sistema
di programmazione, controllo e valutazione già vigente, ha comunque ritenuto opportuno,
considerata la cessazione delle funzioni del Nucleo di valutazione, di istituire, ai sensi dell’art. 14,
“il nuovo organismo di valutazione individuato dal D. Lgs. n. 150/2009 per garantire la terzietà
della valutazione ed il perseguimento della trasparenza dell’azione amministrativa (...)”.
Ciononostante, tra le funzioni indicate nel Regolamento sul funzionamento dell’OIV, questo
mantiene anche la funzione, precedentemente assegnata al Nucleo di valutazione, di valutazione
(monitoraggio e verifica del grado di conseguimento obiettivi) di tutti i dirigenti, apicali e non
apicali, con pubblicazione sul sito dei risultati della valutazione stessa; lo stesso OIV svolge anche
funzioni di organismo di conciliazione.
Tra le funzioni previste per l’OIV del Comune di Reggio Calabria vi è anche quella della
compilazione della graduatoria delle valutazioni individuali (art. 19, comma 1 del D. Lgs. n.
150/2009), escluso il personale non dirigente. Il Nucleo di valutazione del Comune di Palermo,
composto da 4 componenti, di cui uno supplente, ha una attribuzione di funzioni di tipo generale
(“ha per oggetto la valutazione delle prestazioni del personale con qualifica dirigenziale, nonché
ogni altra funzione prevista per legge, per Regolamento, dal CCNL o da altri fonti normative”).
Tutti i regolamenti esaminati prevedono espressamente l’indicazione dei casi di esclusione e di
incompatibilità, secondo i principi dell’art. 14, comma 8 del D. Lgs. n. 150/2009. Il regolamento sul
funzionamento dell'OIV adottato dal Comune di Napoli, contiene, ad esempio, un Codice Etico
che reca i principi guida ed i valori cui i componenti dell’OIV devono attenersi.
In generale, dalle informazioni trasmesse dagli Enti e da quelle disponibili sui siti web,
difficilmente si riesce a cogliere l’attività dell’OIV/Nucleo effettivamente svolta durante l’anno. Al
di là della pubblicazione degli atti di nomina e dei curriculum vitae, abbastanza frequenti, non sono
resi disponibili atti dell’OIV/Nucleo, quali, ad esempio, attestati di validazione e sintesi delle carte
di lavoro. Infatti, dall’esame dei regolamenti sarebbero otto i Comuni ai cui OIV/Nuclei sono state
attribuite funzioni assimilabili alla validazione ai sensi dell’art. 14 comma 4 lettera c) ma, ad un
esame sostanziale delle Relazioni sulla performance o di analoghi documenti di rendicontazione (si
veda par. 3.4), tale funzione di validazione – fondamentale per garantire la non autoreferenzialità –
appare poco diffusa.
8
3.2 IL SISTEMA DI MISURAZIONE E VALUTAZIONE DELLA PERFORMANCE
E ADEGUAMENTI REGOLAMENTARI
Tutti i Comuni metropolitani hanno adeguato i loro ordinamenti ai principi del D. Lgs n. 150/2009
(art. 16 comma 2), prevalentemente con aggiornamenti dei Regolamenti di organizzazione e/o con
l’adozione dei Sistemi di misurazione e valutazione della performance (art. 7).
Tabella 2 - I principali atti di adeguamento al D. Lgs. n. 150/2009 adottati dai Comuni metropolitani
Comune Principali atti di adeguamento al D. Lgs. n. 150/2009
Bari


Bologna



Cagliari
Catania


Agg. del Regolamento degli uffici e dei servizi (Del. di Giunta n. 948 del 02/08/2010)
Regolamento integrato funzionamento dei controlli interni (Del. Consiglio n. 15 del 2/2/2013)

Agg. del Regolamento sull’ordinamento generale degli uffici e dei servizi (Del. Giunta n. 448 del
15/12/2010 e succ. mod.)
Sistema di valutazione della performance (Del. Giunta del 11/08/2012, su proposta dell’OIV)
Firenze


Genova

Messina
Milano
Sistema di misurazione e valutazione della performance organizzativa e individuale (adottato con
delibera di Giunta n.162/2011 e modificato con n. 298 del 6/6/2011)
Aggiornamento del Regolamento sull’ordinamento generale degli uffici e dei servizi (Del Giunta del
14/10/2009 e succ. modifiche
Regolamento sul sistema dei controlli interni, approvato dal Consiglio comunale il 7/1/2013
Documento “Ciclo di gestione della performance. Linee guida per la misurazione e la valutazione della
performance organizzativa ed individuale” (Del. Giunta del 4/6/2013)
“Agg. del Regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi del Comune di Cagliari –
Recepimento delle disposizioni del D. Lgs n. 150/2009 (Riforma brunetta) sul sistema di valutazione e
premiante” (Del. Giunta n. 28 del 17/02/2011)
Agg. del “Regolamento sull'Ordinamento degli Uffici e dei Servizi” (Del. Giunta n. 504 del
30/12/2010
Sistema di misurazione e valutazione della performance

Regolamento “Misurazione, valutazione e trasparenza della performance – premi e merito ai sensi del
D.lgs. 150/2009” /(Deliberazione di Giunta Comunale n. 1385 del 14/11/2011 e succ mod.)

Agg. del Regolamento sull’ordinamento generale degli uffici e dei servizi, con allegato Sistema di
misurazione e valutazione della Performance del Comune di Milano (Del. Giunta Comunale. n.1200
del 22/04/2011
Documento sulla compatibilità del sistema di programmazione, controllo e valutazione del Comune di
Napoli con i principi del D. Lgs. n. 150/2009 (Del. Giunta n.111 del 22/02/2011)
Regolamento funzionamento dell'OIV, comprensivo anche di Codice Etico (Del.Giunta 6/10/2011)
nuovo "Sistema di valutazione delle performance dirigenziali del Comune di Napoli" (Sispe) (Del.
Giunta n. 590 20/07/2012)
Agg del Regolamento sull’ordinamento generale degli uffici e dei servizi (Del. Giunta 285/2010)
Sistema di misurazione e valutazione della performance (Del. Giunta n. 41/2012)

Napoli


Palermo


Reggio
Calabria

Agg. del Sistema di valutazione (Del. Giunta 14/09/2009), e successiva adozione del Sistema
Permanente della Performance nel 2012)



Regolamento disciplina del "Ciclo della programmazione, pianificazione, controllo, misurazione e
valutazione della performance" (Del. Giunta n.116/2010)
Regolamento attività dell’Organismo indipendente di valutazione (OIV) (Del. Giunta 11/05/2011)
Sistema di “Misurazione della performance e valutazione della dirigenza” (2011)
Documento “Ciclo di gestione della performance e Sistema di misurazione e valutazione della
performance” (Del. Giunta Marzo 2011)
Agg. Regolamento organizzazione e ordinamento della dirigenza (con parte relativa ad OIV) (2012)
Regolamento per la disciplina dei controlli interni (approvato dal Consiglio febbraio 2013)
Trieste

Regolamento sistema pianificazione, programmazione e controlli interni (Del. Consiglio Marzo 2013)
Venezia


Agg. al Regolamento sull'ordinamento generale degli uffici e dei servizi.
Regolamento sistema di misurazione, valutazione e trasparenza della performance (Del.Giunta n.69
2013
Roma
Torino



9
La Tabella 2 evidenzia il ruolo fondamentale del vertice politico, rappresentato dalla Giunta che,
secondo il TUEL, ha potestà regolamentari in materia di organizzazione. Recentemente le
modifiche al D. Lgs. n. 267/2000 (TUEL) introdotte dal D.L. n. 174/2012 convertito in legge n.
213/2012 in tema di ampliamento del sistema dei controlli interni (art. 147 e seg.), hanno previsto
un maggiore ruolo per il Consiglio, che deve approvare il “Regolamento sui controlli interni”.
Alcuni dei Comuni esaminati hanno adottato, nei primi mesi del 2013, tale atto, talvolta non solo
formalmente, bensì cogliendo l’occasione per evidenziare le sinergie, anche terminologiche, tra
ciclo di gestione della performance ex D. Lgs. n. 150/2009 e sistema dei controlli interni, cercando
di scongiurare il rischio di coesistenza tra normative e linguaggi “paralleli” e di duplicazione di
adempimenti.
Sul fronte dei contenuti dei Sistemi adottati, dall’analisi di tali atti di regolamentazione si riscontra
come tutti i Comuni abbiano previsto nei loro Sistemi la misurazione e la valutazione sia della
performance organizzativa sia di quella individuale, con riferimento sia al personale dirigente sia a
quello non dirigente.
3.3 AVVIO DEL CICLO DELLA PERFORMANCE: GLI STRUMENTI DI
PIANIFICAZIONE E PROGRAMMAZIONE
La prima fondamentale fase del ciclo di gestione della performance è quella della “definizione ed
assegnazione degli obiettivi, dei valori attesi di risultato e dei rispettivi indicatori” (art. 4 comma 2,
lettera a) del D. Lgs. n. 150/2009).
In particolare, in questa fase del ciclo della performance, i Comuni metropolitani, come tutti gli Enti
locali, si basano necessariamente sul patrimonio di strumenti di programmazione previsti dal D.
Lgs. n. 267/2000.
Come si può vedere dalla Tabella 3, nelle modalità di avvio del ciclo di gestione della performance
e di elaborazione del Piano della performance o di altro documento di “rappresentazione della
performance” (art. 10, comma 1 del D. Lgs n. 150/2009), ciascun Ente, nell’esercizio della propria
autonomia, ha cercato di trovare la soluzione più adatta alle proprie esigenze.
Al di là della denominazione del documento, si può affermare che la totalità di questi documenti
contiene gli obiettivi, in alcuni casi strategici a valenza pluriennale (solitamente integrati/ricondotti
ai Programmi della RPP), in molti altri casi operativi (annuali) e individuali affidati ai dirigenti
(solitamente attraverso il PEG/PDO). La principale criticità è costituita dalla frammentazione degli
obiettivi nei vari documenti e, spesso, la perdita di leggibilità nella declinazione (cascading) dagli
obiettivi strategici agli obiettivi operativi fino a quelli individuali.
Sul tema cruciale degli indicatori si può affermare, seppure a grandi linee, che è presente – stante
l’esperienza del PEG/PDO del D. Lgs. n. 267/2000 – un diffuso livello di “capacità misurativa”, sia
in termini di presenza degli indicatori e dei loro target, sia in termini di presenza di sistemi
informativi che supportano l’Ente a livello strumentale ed organizzativo.
A volte l’utilizzo di indicatori è parziale, nel senso che non è presente per tutti gli obiettivi, e lo
stesso vale per i target. Spesso si avvisano i problemi già riscontrati per altre tipologie di PA: netta
prevalenza di indicatori di processo che si configurano come una descrizione delle attività e delle
10
fasi temporali previste, piuttosto che essere focalizzati sui risultati delle stesse attività nei confronti
dei cittadini e altri stakeholder.
Tabella 3 - Denominazione e contenuti dei Piani della performance 2011 e documenti assimilabili
Comune
Documento di pianificazione/programmazione
Obiettivi
Indicatori
Target
Bari
PDO
SI
SI
SI
Bologna
RPP, Piano poliennale dei lavori pubblici e degli
investimenti, Bilancio di Previsione Pluriennale,
Bilancio di Previsione Annuale, Bilancio a Budget
Annuale
SI
PARZIALE
PARZIALE
Cagliari
Piano della performance
SI
PARZIALE
PARZIALE
Catania
PDO
SI
SI
SI
Firenze
RPP e PEG/PDO
SI
SI
SI
Genova
RPP PEG e PDO
SI
SI
SI
Messina
RPP, Bilancio, Programma triennale lavori
pubblici, Programmazione fabbisogni de
personale, PEG, PDO
SI
PARZIALE
PARZIALE
Milano
Linee programmatiche, Piano Generale di
Sviluppo, RPP,PDO, PEG
SI
SI
SI
Napoli
RPP, PEG, PDO, Piano degli Standard
SI
SI
PARZIALE
Palermo
RPP/PEG/PDO
SI
NO
NO
Reggio
Calabria
PDO
SI
PARZIALE
NO
Roma
Piano della performance
SI
SI
SI
Torino
PEG/PDO
SI
SI
SI
Trieste
RPP
SI
NO
NO
Venezia
Documento "Obiettivi 2011" e PEG 2011
SI
SI
SI
11
Figura 3 – I contenuti dei Piani della performance (e documenti assimilabili)
100%
100%
87%
90%
80%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Obiettivi
Indicatori
Target
L’analisi dei documenti di programmazione (e dei successivi documenti di rendicontazione) ha
permesso, seppure a grandi linee, di verificare la presenza o meno, negli obiettivi strategici dei
Comuni, di temi rilevanti e trasversali per il miglioramento delle PA. Mentre temi come la
trasparenza o le pari opportunità risultano raramente oggetto di specifici obiettivi, sono invece
piuttosto diffusi obiettivi su temi specificatamente rilevanti per gli enti locali, quali quello della
razionalizzazione e riorganizzazione delle società partecipate e, in generale, del contenimento dei
costi.
Gli unici due Comuni che hanno adottato un documento ex novo denominato “Piano della
performance” sono Cagliari e Roma; in entrambi i casi, il Piano della performance non sostituisce
gli altri strumenti previsti dalla normativa (PEG, PDO) ma ne rappresenta un completamento ed una
lettura sulla base dei principi del D. Lgs. n. 150/2009.
Il Piano della performance 2011 del Comune di Cagliari, organizzato nei contenuti in linea con la
delibera CiVIT n. 112/2010, è stato adottato a fine anno, ma nella sostanza raccoglie atti di
programmazione già adottati in precedenza: gli obiettivi strategici e generali del PEG ed i
Programmi della RPP.
Il Piano della performance 2011del Comune di Roma, pubblicato sul sito in versione ipertestuale,
permette una navigazione all’interno di un albero della performance molto articolato, attraverso i
diversi livelli di programmazione e le diverse articolazioni municipali; nell’organizzazione dei
contenuti il Piano risulta coerente alle indicazioni della delibera CiVIT n. 112/2010.
12
Tra le esperienze più articolate si segnala quella del Comune di Milano che intende il Piano della
performance non come documento “reale”, ma come insieme integrato di cinque documenti di
programmazione già esistenti (si veda Tabella 3). L’Ente, per gestire tale processo di
programmazione (per sua natura complesso ed articolato), adotta il Piano triennale degli Obiettivi
per step successivi e con differenti livelli di responsabilità: la Giunta (vertice politico) approva gli
obiettivi (distinti in: obiettivi d'impatto di livello strategico, di risultato ed operativi) con
l'indicazione dei responsabili e delle date di conclusione delle attività mentre, successivamente, con
determinazione dirigenziale del Direttore generale, sono approvati gli elementi di dettaglio,
compresi gli indicatori, ai fini della valutazione individuale.
Soluzione analoga è quella del Comune di Bologna, il cui Piano della performance non rappresenta
un nuovo documento di programmazione, ma l’”evoluzione e il punto di sintesi di strumenti di
pianificazione e controllo che l’Ente ha adottato già da tempo” (dalle Linee guida per la
misurazione e la valutazione, giugno 2013). Per facilitare la lettura sistemica del “Piano della
performance” è stata predisposta una mappa, in formato grafico, che evidenzia le relazioni tra i
diversi documenti di programmazione e di rendicontazione.
Una strada simile, ma con qualche variazione, è quella intrapresa dal Comune di Firenze, che, da
una parte ha inteso mantenere, con funzioni di Piano della performance, i “tradizionali” documenti
di programmazione triennale ed annuale RPP e PEG/PDO (questi ultimi due opportunamente
unificati per snellire il sistema di obiettivi e supportati da materiale divulgativo che ne facilita la
comprensione da parte del cittadino); dall’altra parte ha voluto elaborare, in fase di rendicontazione,
la Relazione sulla performance come documento ad hoc, coerente con le indicazioni CiVIT (si veda
paragrafo successivo).
Anche il Comune di Torino ha scelto di non realizzare un Piano della performance ex novo, ma di
mantenere il Piano esecutivo di gestione ed il Piano dettagliato degli obiettivi, pur rinnovati nei
contenuti, quali strumenti cardine di partenza del ciclo, anticipando quella “unificazione organica”,
in ottica di semplificazione, prevista dalla recente modifica del D. Lgs. n. 267/2000 avvenuta con la
legge n. 213/2012. Il Comune di Napoli ha inteso integrare i “tradizionali” RPP, PEG e PDO con il
Piano degli Standard” (si veda più avanti).
Il Comune di Reggio Calabria nel 2011 presentava, come principale documento di avvio del ciclo,
un Piano dettagliato degli obiettivi molto schematico e con obiettivi misurati solo attraverso il
termine massimo previsto per il raggiungimento dello stesso; a riprova della gradualità del percorso
di adeguamento, va segnalato come già nel 2012, anche attraverso la partecipazione a progetti
nazionali di affiancamento (“Valutazione della performance”, promosso dal Dipartimento della
Funzione Pubblica in collaborazione con FORMEZ PA), ci sia stato un cambiamento: sono stati
adottati il Piano della performance 2012-2014, con una organizzazione dei contenuti coerente con la
delibera CiVIT n. 112/2010, il Piano degli obiettivi 2012, ed il nuovo Sistema di misurazione e
valutazione della performance.
Sotto il profilo dell’efficienza dei processi, si segnala come il Comune di Venezia, per non
“tardare” l’avvio del ciclo delle performance causato dallo slittamento dell’approvazione del
Bilancio di previsione (e quindi del PEG), abbia optato per l’adozione di un “Documento Obiettivi”
definito “preliminare” con cui assegnare ai dirigenti gli obiettivi, successivamente recepiti nel PEG.
Anche il Comune di Catania ha approvato il PDO, contenente gli obiettivi gestionali e gli
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indicatori, prima dell’approvazione del Bilancio e del PEG finanziario, attraverso un processo
bottom-up di coinvolgimento dei dirigenti.
In generale, va comunque segnalata la tendenza, particolarmente evidente nel 2011, ad approvare –
per vincoli di natura oggettiva - gli strumenti di programmazione economico-finanziaria ad anno già
ampiamente avviato, con conseguente ritardo della programmazione gestionale e nell’assegnazione
degli obiettivi.
Al tempo stesso, va evidenziato come gli Enti locali qui esaminati abbiano mostrato una buona
capacità di adattamento agli eventi esterni; in particolare, l’anno preso in considerazione dalla
presente analisi, ovvero il 2011, è stato caratterizzato da elezioni amministrative (15-16 maggio)
per molti dei Comuni esaminati (Torino, Milano, Napoli, Trieste, Bologna, Cagliari, Reggio
Calabria). Ciò a ha comportato, inevitabilmente, un processo di ri-programmazione in corso
d’anno, con l’adozione di nuove linee programmatiche da parte del Sindaco (la strategia), la
conseguente rimodulazione/assestamento della programmazione operativa (gli obiettivi) e le
successive modifiche della struttura organizzativa e delle posizioni dirigenziali.
3.4 CONSUNTIVO DEL CICLO DELLA PERFORMANCE: GLI STRUMENTI DI
RENDICONTAZIONE
La conclusione del ciclo della performance è rappresentata, secondo l’art. 4, lettera f) del D. Lgs n.
150/2009, dalla “rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico amministrativo, ai
vertici delle amministrazioni, nonché ai competenti organi esterni, ai cittadini, ai soggetti
interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi”.
In Tabella 4 sono riportate le soluzioni adottate dai Comuni metropolitani per rendicontare i risultati
del ciclo di gestione della performance 2011. Accanto alla denominazione del documento utilizzato,
sono indicati, in sintesi, i casi in cui è presente nel documento una effettiva rendicontazione del
raggiungimento degli obiettivi organizzativi e degli esiti della valutazione individuale. Dalla Figura
4 si evince che il 20% dei Comuni metropolitani ha effettivamente rendicontato sia la performance
organizzativa sia quella individuale, il 47% solo l’organizzativa, mentre il 30% non rendiconta
nessuna delle due.
Tabella 4 – Denominazione e contenuti delle Relazioni sulla performance 2011 (e documenti
assimilabili)
Comune
Documento di rendicontazione
Raggiungimento obiettivi organizzativi e valutazioni
individuali
1) Grado di raggiungimento sui singoli obiettivi
organizzativi
Bari
PDO - Schede di rilevazione al 31/12/2011
Bologna
Consuntivo Piano delle attività con grado
raggiungimento obiettivi
1) Grado di raggiungimento sui singoli obiettivi
organizzativi (mancano target e valore consuntivo degli
indicatori)
Cagliari
Relazione al rendiconto della gestione
-
14
Comune
Catania
Raggiungimento obiettivi organizzativi e valutazioni
individuali
Documento di rendicontazione
Bilancio consuntivo e report trimestrali sulle
attività per ciascuna Unità Organizzativa
(non pubblicati sul sito)
1) Grado medio di raggiungimento degli obiettivi
organizzativi: 99.76% (programmi RPP, obiettivi strategici e
obiettivi di PEG; mancano target e valore consuntivo degli
indicatori)
2) Punteggio sintetico individuale medio per categoria di
personale dirigente e non dirigente
Firenze
Relazione sulla performance (validata
dall'OIV)
Genova
1) Grado di raggiungimento sui singoli obiettivi
organizzativi
Stato di attuazione RPP, Consuntivo di PEG 2) Punteggio di valutazione individuale dei dirigenti per
e Consuntivo PDO
fasce (62,63% dei dirigenti hanno raggiunto il 100% degli
obiettivi) e dei dipendenti, pubblicati soltanto ex-post nella
sezione premialità del sito
Messina
Referto di gestione
1) Grado medio di raggiungimento degli obiettivi: 80%,
calcolato anche per centro di responsabilità e su alcuni
singoli obiettivi organizzativi (manca valore target e
consuntivo degli indicatori)
Milano
Stato di attuazione dei programmi RPP
(Rendiconto di gestione), Relazione sui
risultati del controllo di gestione ,
Consuntivo di PDO
1) Grado medio di raggiungimento degli obiettivi: 92,43%,
calcolato anche per ciascun dipartimento e servizio
(mancano target e valore consuntivo degli indicatori)
Napoli
Referto sulla programmazione dell'anno
2011 (a cura della DG)
1) Grado di raggiungimento degli obiettivi per fasce: 43%
degli obiettivi raggiunti o parzialmente raggiunti (mancano
target e valore consuntivo degli indicatori)
Palermo
Bilancio Sociale
-
Reggio
Calabria
Rendiconto di gestione
-
Roma
Relazione sulla performance (approvata
dall'OIV)
1) Grado di raggiungimento sui singoli obiettivi
organizzativi (mancano target e valore consuntivo degli
indicatori)
Torino
Relazione sulla performance (asseverata
dall'OIV)
1) Grado di raggiungimento sui singoli obiettivi
organizzativi
Trieste
Relazione al rendiconto della gestione
-
Referto del controllo di gestione
1) Grado medio di raggiungimento degli obiettivi: 86,2%,
calcolato anche per ciascun dipartimento (mancano target e
valore consuntivo degli indicatori)
Venezia
2) Punteggio medio, minimo e massimo di valutazione
individuale del personale non dirigente per fasce
15
Figura 4 – Rendicontazione obiettivi e valutazione individuale
nessuna
33%
solo
organizzativa
47%
organizzativa
+ individuale
20%
Sono tre i Comuni che hanno elaborato, come documento di rendicontazione dei risultati, la
Relazione sulla performance ai sensi dell’art. 10 del D. Lgs. n. 150/2009 (Firenze, Roma e
Torino), validata dagli OIV.
La Relazione sulla performance 2011 del Comune di Firenze si segnala per la coerenza, seppure
parziale, alle indicazioni della delibera CiVIT n. 5/2011 e per la capacità di riuscire a rendicontare –
in maniera sintetica e comprensibile – un Piano della performance molto articolato. La Relazione,
dopo una breve sezione di analisi del contesto esterno ed interno e dopo la sintesi del grado di
raggiungimento dei programmi (valore medio) riporta, per ciascun programma, le rappresentazioni
grafiche degli alberi della performance (obiettivo strategico, azioni strategiche e obiettivi di
PEG/PDO) e la misurazione del grado di raggiungimento di ciascun obiettivo di PEG/PDO;
nell’ultima sezione, la Relazione riporta sinteticamente i risultati delle valutazioni delle
performance individuali dei dirigenti, delle posizioni organizzative e del personale non dirigente.
Tuttavia, la Relazione potrebbe anche illustrare, ad esempio, i valori previsti e consuntivati delle
fasi e degli indicatori associati agli obiettivi del PEG e l’utilizzo delle risorse umane e finanziarie
associate a ciascun obiettivo. Inoltre, la Relazione appare complessivamente poco “autocritica”: a
fronte di un grado di realizzazione medio complessivo molto elevato (99,8%), manca una specifica
sezione dedicata all’analisi delle cause degli eventuali scostamenti.
La Relazione sulla performance 2011 del Comune di Roma, presentata in occasione della Giornata
della Trasparenza, rendiconta tutti gli obiettivi strategici (di medio periodo) previsti nel Piano della
performance 2011-2013, dedicando una specifica attenzione alle informazioni e ai dati, di tipo
quantitativo e qualitativo, sui principali servizi resi alla cittadinanza; in particolare, sia quelli erogati
direttamente dalla struttura amministrativa dell’Ente, sia gestiti tramite Società, Aziende e
Istituzioni, facendo anche ampio ricorso ai risultati delle indagini di citizen satisfaction sui servizi
pubblici locali. La Relazione risulta coerente con le indicazioni della delibera CiVIT n. 5/2012 ma,
mentre l’analisi dei risultati è supportata da dati ed informazioni anche su base storica, l’analisi
della performance relativa alle attività gestionali è solo parziale, e non presenta i valori, a
16
preventivo ed a consuntivo, degli indicatori. Particolarmente significativa è inoltre la parte della
Relazione sull’analisi delle cause sugli scostamenti degli obiettivi non completamente conseguiti.
La Relazione sulla performance 2011 del Comune di Torino rendiconta i risultati conseguiti con
riferimento agli obiettivi ed alle “specifiche di performance” individuate nel PEG/PDO, con
particolare riferimento agli obiettivi e indicatori strategici di Ente e di Direzione.
Le schede sulla performance delle Direzioni comprendono, oltre alla dettagliata elencazione degli
indicatori associati, anche un quadro delle risorse umane e finanziarie complessivamente utilizzate
dalle Direzioni (non per singoli obiettivi) e terminano con una sezione di commento al fine di
esaminarne i motivi degli scostamenti. Si ritiene condivisibile la scelta di elencare distintamente
gli “obiettivi con target raggiunto” e gli “obiettivi parzialmente conseguiti o non conseguiti”.
Complessivamente la Relazione rappresenta, per i cittadini e gli stakeholder, un giacimento
informativo esteso; sarebbe però auspicabile prevedere una maggiore sintesi, ad esempio attraverso
la misurazione del valore medio della performance organizzativa ed individuale.
Gli altri Comuni hanno invece optato per mantenere i documenti di rendicontazione già previsti tra
la strumentazione fornita dal D. Lgs. n. 267/2000, cercando di connotarli di contenuti assimilabili
alla Relazione sulla performance.
In diversi casi i documenti di rendicontazione non presentano una declinazione immediata degli
obiettivi strategici (triennali) in obiettivi operativi (annuali). Ad esempio, il consuntivo RPP del
Comune di Genova contiene gli obiettivi strategici, ovvero derivanti dalle linee di mandato
declinati nei Programmi, mentre gli obiettivi operativi sono previsti nel PEG. La rendicontazione di
questi ultimi avviene in due documenti distinti, seppur interconnessi: il report consuntivo di PEG
(collegato alle azioni strategiche della RPP) ed il report consuntivo PDO. Invece, nei casi in cui è
stata redatta la Relazione sulla performance il collegamento tra obiettivi strategici e obiettivi
operativi risulta di più immediata lettura.
Il Referto di gestione 2011 del Comune di Messina, oltre a presentare valutazioni sugli aspetti
finanziari ed un approfondimento sulla gestione degli acquisti, illustra i risultati aggregati degli
obiettivi del PEG/PDO e di alcuni singoli obiettivi particolarmente rilevanti. Si segnala come il
Comune abbia trasmesso alla CiVIT anche la Relazione sulla performance 2011, elaborata dal
Segretario generale nel luglio 2012 e trasmessa all’ufficio di gabinetto del Sindaco ma, di fatto, mai
approvata a seguito delle dimissioni del Sindaco, cui è subentrato il Commissario straordinario.
A volte, ad un sistema articolato e organico di programmazione non corrisponde un sistema di
rendicontazione che, conformemente alle finalità della Relazione sulla performance prevista dal D.
Lgs. n. 150/2009, “evidenzi a consuntivo i risultati organizzativi e individuali raggiunti rispetto ai
singoli obiettivi programmati ed alle risorse”.
Ad esempio, il Consuntivo del Piano dettagliato degli obiettivi/Piano della Attività del Comune di
Bologna, seppur molto articolato, fornisce il grado di raggiungimento degli obiettivi senza
descrivere gli indicatori di performance, evidenziando invece la tempistica delle singole azioni
degli obiettivi. L’Ente, pur realizzando altre forme, seppur innovative, di rendicontazione sociale
(Bilancio sociale, Bilancio Ambientale, Bilancio di genere, Bilancio trasparente ed accessibile,
Atlante delle trasformazioni urbane), non sembra prevedere forme di rendicontazione specifiche
sulla performance organizzativa ed individuale.
17
I principali documenti di rendicontazione dei risultati utilizzati dal Comune di Palermo sono due: il
Rendiconto di gestione, obbligatorio per legge, ed il Bilancio sociale, strumento volontario che
l’Ente elabora sin dal 2004, al fine di rendicontare ai cittadini i risultati dell'azione amministrativa.
Il documento, per organizzazione dei contenuti e finalità, è in parte assimilabile alla Relazione sulla
performance prevista dal D. Lgs. n. 150/2009, in quanto contiene una precisa rendicontazione che
tiene conto della declinazione (cascading) degli obiettivi, dal programma del Sindaco alle azioni
amministrative gestionali; ciò che manca, è un più diretto collegamento con gli obiettivi
organizzativi ed individuali assegnati nel PEG/PDO e con i relativi indicatori.
In generale, nei documenti di rendicontazione esaminati, non sempre risulta chiaro il legame con
la corrispondente fase di programmazione, rientrando nella citata problematica della
frammentazione. Inoltre, si avverte la difficoltà di trovare il giusto trade off tra sintesi ed analisi.
Da una parte, vi sono modalità di rendicontazione prevalentemente descrittive dei risultati
supportate solo parzialmente da dati quantitativi; dall’altra parte, si riscontrano documenti di
rendicontazione rappresentati da report tecnici, molto estesi e di difficile lettura. Con riferimento
all’effettiva capacità di misurazione e rendicontazione degli obiettivi - fine principale della
Relazione sulla performance -, ci sono documenti che riescono ad indicare il valore medio
complessivo del raggiungimento degli obiettivi organizzativi del Comune, ma non ne descrivono
poi il raggiungimento per singolo obiettivo; viceversa, documenti che misurano con molto dettaglio
e dovizia di dati i singoli obiettivi, non sintetizzano i risultati a livello complessivo di Ente. Inoltre,
spesso la rendicontazione disponibile concerne solamente gli obiettivi di PEG/PDO, tipicamente
operativi/gestionali (annuali), piuttosto che gli obiettivi strategici (triennali).
Un altro limite dei documenti di rendicontazione è, a volte, l’autoreferenzialità, per evitare la
quale occorre, da una parte, un effettivo coinvolgimento degli stakeholder lungo tutto il ciclo della
performance, e dall’altra, che gli OIV, in posizione di indipendenza, esercitino la funzione di
validazione della Relazione sulla performance, attualmente ancora poco diffusa.
Si ricorda che, ai fini di un corretto funzionamento del ciclo (art. 18, comma 2, del D. Lgs. n.
150/2009, di diretta applicazione per gli Enti locali), è vietata la distribuzione in maniera
indifferenziata sulla base di automatismi ed incentivi e premi collegati alla performance in assenza
delle verifiche ed attestazioni sui sistemi di misurazione e valutazione. Tuttavia, i documenti di
rendicontazione individuati, a differenza della Relazione sulla performance, sono spesso successivi
(e non precedenti) o indipendenti rispetto alla distribuzione della premialità (ad esempio, nel caso di
Napoli, il referto contiene una sintesi dei dati sulla distribuzione dell’indennità di risultato ricevuta
dai dirigenti per il 2011). Anche laddove l’OIV valida la Relazione sulla performance, non è
presente alcuna sintesi delle carte di lavoro (o comunque del processo di validazione) e spesso
l’approvazione da parte del vertice politico è successiva e non precedente all’approvazione (Roma
e Firenze, mentre per Torino l’“asseverazione” avviene in un momento successivo
all’approvazione da parte del Direttore Generale). Invece, nel caso dei Nuclei non si hanno
sostanziali informazioni sulle attestazioni/validazioni precedenti alla distribuzione della premialità.
In maniera analoga, i dati relativi alla premialità, secondo diversi livelli di aggregazione, vengono
pubblicati nel’apposita sezione “Amministrazione trasparente” soltanto in due casi (Genova e
Venezia).
18
Inoltre, nonostante fossero previste in alcuni Sistemi, non risultano trasmesse e pubblicate le
Relazioni sul funzionamento sul sistema della valutazione, della trasparenza ed integrità dei
controlli interni da parte degli OIV/Nucleo (art. 14, comma 4, lettera a) del D. Lgs. n. 150/2009).
Va invece considerato positivamente che i documenti di rendicontazione analizzati assumano un
buon livello di “legittimazione democratica”, in quanto vengono adottati dalla Giunta e – nel caso
delle Relazioni al Rendiconto di gestione - anche dal Consiglio.
A parte il caso di Roma, che ha organizzato una specifica Giornata della Trasparenza, non sono
illustrate le modalità di coinvolgimento attivo degli stakeholder nel ciclo della performance.
3.5 STANDARD E STRUMENTI DELLA QUALITÀ DEI SERVIZI
La maggior parte dei Comuni “metropolitani” (87%) ha adottato strumenti della qualità dei servizi
quali le Carte dei servizi, per l’intero Ente o per singoli settori (a volte anche per le società
partecipate), quasi sempre comprensive di standard di qualità, di cui almeno la metà riferibili a
dimensioni aggiuntive alla tradizionale dimensione relativa ai tempi di erogazione dei servizi.
L’80% dei Comuni ha anche adottato - inclusa nella Carta dei servizi o come documento a se stante
(è questo il caso di Roma e Milano) - gli Standard di qualità, ossia i livelli di qualità che
l’amministrazione si impegna a mantenere, collegati ad indicatori riferibili a determinate dimensioni
(delibere CiVIT nn. 88/2010 e 3/2012).
Tabella 5 – Carte dei Servizi e Standard di qualità
Comune
Bari
Carta dei servizi
Standard di qualità
Dimensioni aggiuntive
tempistica
NO
NO
NO
NO
NO
SI
SI
Cagliari
SI
(solo su Servizi
educativi per la prima infanzia)
SI
Catania
NO
NO
NO
Firenze
SI
(Polizia municipale)
SI
NO
Genova
SI
SI
SI
Messina
SI
SI
NO
Milano
SI
(solo su Servizio bibliotecario urbano)
SI
NO
Napoli
SI
SI
SI
Bologna
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Carta dei servizi
Standard di qualità
Dimensioni aggiuntive
tempistica
SI
SI
SI
SI
(solo per Servizi di refezione scolastica,
carta dei servizi sociali)
SI
SI
Roma
SI
(solo per alcuni servizi di alcuni
municipi)
SI
SI
Torino
SI
SI
SI
Trieste
SI
SI
NO
Venezia
SI
SI
SI
87%
80%
53%
Comune
Palermo
Reggio Calabria
Percentuale
Va evidenziata la maggiore diffusione delle Carte dei servizi rispetto alle PA centrali, certamente
legata alla maggiore vicinanza al cittadino e alla “prossimità” dei servizi erogati dai Comuni.
Alcuni Enti adottano un documento unico integrato (Palermo); altri, la maggior parte, una raccolta
di Carte dei servizi settoriali (Genova, Messina, Venezia, Torino, Cagliari).
La maggior parte delle Carte dei servizi esaminate riguardano la totalità – o comunque un numero
ampio – dei servizi erogati dal Comune; in 5 casi, invece, si tratta di carte dei servizi singole,
relative a pochi servizi. In due casi (Milano e Roma), nonostante non ci sia una Carta dei servizi
complessiva dell’Ente, sono stati realizzati, a livello esteso, strumenti assimilabili agli standard di
qualità.
A volte gli Enti, pur non avendo adottato Carte dei servizi, forniscono ai cittadini degli strumenti
che – pur privi di standard di qualità – contribuiscono a migliorare la conoscenza dei servizi erogati.
Il Comune di Bari, ad esempio, ha realizzato uno strumento di consultazione ipertestuale su circa
300 servizi, navigabili secondo differenti logiche, quali: l'ordine alfabetico, l'argomento di interesse,
la tipologia di stakeholder cui il servizio è rivolto.
Il Comune di Napoli, oltre a prevedere il c.d “Piano degli standard” tra i documenti di avvio del
ciclo performance, ha pubblicato nel 2012 la “Guida pratica per il cittadino”, ovvero un ampio
documento al quale recentemente (nel 2013) ha affiancato il progetto “Al tuo servizio”;
quest’ultimo strumento si configura come una Carta dei servizi on line nella quale il cittadino può,
per ciascuna tipologia di prestazione, verificare nome del responsabile e standard di erogazione
previsto (tempistica) e, contestualmente, esprimere il proprio giudizio di valutazione.
Vanno sottolineate, come buone pratiche, le esperienze di monitoraggio periodico degli standard di
qualità (Genova, Torino, Venezia) e la pubblicazione dei risultati sui siti web istituzionali.
20
Inoltre, va segnalato il ricorso diffuso presso la maggior parte dei Comuni alle indagini di customer
satisfaction e, sotto il profilo della gestione dei processi, a modelli di quality management come la
certificazione ISO 9001:2008.
La Carta dei servizi del Comune di Palermo, pur priva della parte informativa/divulgativa prevista
per questo tipo di documento, rappresenta, per oltre 100 servizi erogati al cittadino/utente, gli
standard di qualità, suddivisi in dimensioni (qui chiamate “fattori di qualità”), in coerenza con la
delibera CiVIT n. 88/2010.
Quasi tutte le Carte dei servizi prevedono informazioni e moduli sulla possibilità da parte dei
cittadini di fare reclami; interessante è il caso del Comune di Genova che, per due servizi
(refezione scolastica ed asili nido), prevede il modulo per l’ottenimento di un rimborso per
violazione degli standard.
Sulle modalità di elaborazione delle Carte dei servizi, si segnala come il Comune di Torino le abbia
elaborate, su alcuni rilevanti settori (polizia municipale, lavoro , servizi tributari, verde pubblico,
etc.), con la partecipazione attiva delle associazioni dei consumatori.
Analogamente, le carte dei servizi del Comune di Venezia sono elaborate dai Servizi di
competenza, in collaborazione con il Servizio Qualità, sulla base delle indicazioni metodologiche
contenute nelle "Linee guida per la predisposizione delle carte dei servizi” adottate dalla Giunta
Comunale, quindi sottoposte all’approvazione del Direttore Generale e delle associazioni dei
consumatori.
Il Comune di Milano ha adottato una Carta dei servizi solamente per un servizio (il sistema
bibliotecario urbano), ma ha previsto una apposita sezione del sito denominata “Servizi Certificati”,
in cui sono elencati i processi certificati in conformità ai requisiti della Norma UNI EN ISO
9001:2008 con i relativi indicatori di efficienza ed efficacia e i rispettivi target; sono state attivate
anche le indagini di customer satisfaction e, soprattutto, risulta da tempo avviato un sistema di
gestione e monitoraggio dei reclami.
In alcuni casi, soprattutto nelle città di maggiori dimensioni, gli Enti presentano elementi concreti di
consolidamento di tali strumenti all’interno del sistema di programmazione e controllo. Infatti,
spesso la mappatura dei servizi e la misurazione degli standard erogati rappresenta una componente
della programmazione ed una base informativa da cui poi declinare la elaborazione e misurazione
degli obiettivi. Ad esempio il Comune di Torino prevede gli standard, denominati “specifiche di
qualità” come parte integrante del Piano della performance. Il Comune di Napoli prevede, tra i
documenti di programmazione operativa di durata annuale (PEG, PDO), il c.d. “Piano degli
Standard”, documento in cui vengono fissati i livelli “di valore” delle prestazioni riguardanti
l'attività ordinaria, creato nel 2004 per consentire al Direttore Generale “di sovrintendere alla
gestione dell’Ente perseguendo livelli ottimali di efficacia ed efficienza”, ed i cui risultati
costituiscono una parte della valutazione dirigenziale. Su questa direzione ha deciso di muoversi
anche il Comune di Roma che, sulla base dei risultati del primo di ciclo di gestione della
performance 2011, ha inteso, nel Piano della performance 2012, sistematizzare l’attività corrente in
una “matrice servizi/indicatori”, con riferimento a dimensioni simili a quelle indicate dalla CiVIT in
materia di standard di qualità: efficienza, accessibilità, tempestività, trasparenza, efficacia. Il
21
Comune di Cagliari da alcuni anni ha implementato un sistema di gestione integrato qualità/etica
secondo le direttive di riferimento ISO 9001 e SA 8000 applicato all’intera organizzazione; in tale
contesto di approccio sistemico all’innovazione ed al miglioramento continuo, il Comune ha
elaborato a fine 2012 un sistema di Carte dei Servizi per il triennio 2013-2015 (alcune delle quali
erano già esistenti), con standard di qualità prevalentemente di tipo temporale. Il Comune di
Genova, nell’ambito del proprio Sistema di misurazione e valutazione della performance, misura
ciascun prodotto/servizio del “portafoglio dei servizi” attraverso indicatori riferiti alle quattro
prospettive della Balanced Scorecard (cittadino/cliente, economico-finanziaria, processi interni,
apprendimento e crescita).
4. CONCLUSIONI.
La prima riflessione che emerge da questa sintetica analisi è che i Comuni metropolitani hanno
risposto al D. Lgs. n. 150/2009 con interesse e reattività, seppur con gradualità, nella
consapevolezza che questo potesse rappresentare non un adempimento ma una opportunità per
migliorare e completare quel ciclo di programmazione e controllo con cui tali Enti di grandi
dimensioni si sono, in questi dieci anni, cimentati.
Il secondo aspetto da sottolineare, conseguente al primo, è quello di una forte autonomia
(normativa ed organizzativa) che, pur nei binari dei principi del D. Lgs. n. 150/2009 così come
interpretati e personalizzati dalle Linee guida ANCI, ha portato ad una diversificazione delle
soluzioni metodologiche ed organizzative adottate dagli Enti per la programmazione, misurazione,
valutazione e rendicontazione della performance.
L’autonomia si è rivelata, per alcuni aspetti, un punto di forza, in quanto ha permesso agli Enti di
non dover fare “tabula rasa” e – senza disperdere l’esperienza del ciclo di programmazione e
controllo – ha consentito di non “rottamare” gli strumenti di programmazione e rendicontazione
previsti dal D. Lgs. n. 267/00 (TUEL) bensì di arricchirli. Al tempo stesso, l’autonomia che
contraddistingue gli Enti locali ha permesso di manifestare una spinta creativa nella
personalizzazione di strumenti e metodi.
Tra i punti di debolezza vi è l’estrema eterogeneità e frammentazione degli strumenti sia di
programmazione sia di rendicontazione, che priva, nel suo complesso, il cittadino e altri
stakeholder di una visione unitaria e di una semplice ed immediata comprensione, oltre che della
possibilità di un agevole benchmarking. Una carenza di trasparenza si riscontra non tanto sotto il
profilo della accessibilità – aspetto invero abbastanza soddisfacente sotto il profilo della
disponibilità dei documenti, considerando che spesso (ma non sempre, soprattutto nel caso dei
sistemi e adeguamenti regolamentari) molti documenti sul ciclo della performance sono pubblicati
nella sezione “Amministrazione trasparente, sottosezione performance” – quanto sotto il profilo
della comprensibilità ed immediata leggibilità dell’articolazione e dei contenuti del ciclo della
performance.
Anche la validazione delle Relazioni sulla performance da parte degli OIV non è accompagnata da
sintesi delle carte di lavoro (o strumenti analoghi) e, nel caso dei Nuclei, sono difficilmente
reperibili informazioni sul processo di attestazione/validazione a chiusura del ciclo della
performance, nella fase propedeutica alla distribuzione della premialità. La citata diversificazione
22
delle soluzioni di adeguamento adottate dai Comuni riguarda anche gli organismi di controllo,
ovvero gli OIV/Nuclei, le cui funzioni sono alquanto eterogenee. Da sottolineare, che lo stretto
legame di tali organismi con il mandato del Sindaco non sembra recepire lo spirito dell’art. 14 del
D. Lgs. n. 150/2009.
Certamente i casi esaminati hanno confermato l’esperienza dei Comuni di grandi dimensioni sul
fronte della capacità di programmare per obiettivi e di misurare attraverso indicatori, per la cui
misurazione spesso sembra esserci il supporto di articolati sistemi informativi/informatici.
Un particolare valore aggiunto dei Comuni (almeno rispetto alle PA centrali) che la presente analisi
porta a confermare, perlomeno dal punto di vista formale, riguarda il tema delle Carte dei servizi
(strumento sviluppato in periodo pre-D. Lgs. n. 150/2009) in quanto particolarmente congeniale,
dato il carattere di “prossimità” di tali Enti con i cittadini; ora, dopo tale decreto, tale strumento
sembra dare segni di affinamento attraverso lo strumento degli standard di qualità.
I maggiori margini di miglioramento riguardano, in generale, la pianificazione e la rendicontazione
della performance. Sul primo aspetto è nel frattempo intervenuta, in termini di semplificazione, la
legge n. 213/2012 mentre, sul secondo aspetto, non c’è ancora una prassi sistematica (solo in alcuni
casi la Relazione sulla performance ha seguito la struttura della delibera CiVIT n. 5/2012) volta
all’elaborazione/condivisione di documenti che mostrino ai cittadini – in maniera sintetica con
successivi livelli di approfondimento – i risultati della performance organizzativa ed individuale.
Inoltre, la “creatività” delle soluzioni (Nuclei che, rispetto alle funzioni previste, sembrerebbero
assimilabili a OIV e, al contrario, OIV che sembrano maggiormente assimilabili a Nuclei) e della
terminologia utilizzata (ad esempio, asseverazione anziché validazione) può tradursi in una
concreta difficoltà di accedere e comprendere i contenuti del ciclo della performance attuato dal
Comune.
Usando una metafora, si può affermare, dall’analisi dell’esperienza di queste 15 grandi
amministrazioni locali, che il ciclo di gestione della performance rappresenta, agli occhi del
cittadino e degli altri stakeholder, un sentiero ricco di informazioni sui principali luoghi di interesse,
grazie ad una adeguata capacità di programmazione, strategica ed operativa, e ad una altrettanto
sviluppata, seppur migliorabile, capacità di misurazione degli obiettivi tramite indicatori e target.
Un sentiero però non sempre lineare, di cui a volte non si riesce a vedere con chiarezza il traguardo,
ovvero la effettiva rendicontazione dei risultati organizzativi ed individuali.
23
ALLEGATO 1 – ELENCO DOCUMENTI INVIATI DAI COMUNI ALLA
CIVIT
Comune
Data
Bari
11/06/2013
Bologna
27/06/2013
Cagliari
12/06/2013
Catania
27/07/2013
Firenze
08/07/2013
Genova
26/03/2013
Messina
13/06/2013
Milano
11/04/2013
Napoli
19/03/2013
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Documentazione trasmessa
Illustrazione percorso di adeguamento al D.lgs 150/09
PDO 2011
Schede rilevazione PDO 2011
Sintesi su ciclo di gestione performance 2011, con i link ai vari documenti
Linee guida performance (2013)
Regolamento sull’ordinamento uffici (mod. 2013)
Regolamento controlli interni (2013)
Piano performance (28/12/2011)
PEG 2011 (20/20/2011)
RPP 2011-2013 ( 5/5/2011)
Integrazioni al regolamento sull’ordinamento degli uffici
Nomina Nucleo di Valutazione
Circolari su sistema di valutazione del personale
Studio per revisione PEG (13/4/2011)
Sintesi su ciclo di gestione performance 2011
PDO 2011
PEG 2011
Delibera consiliare di adeguamento al nuovo assetto dei controlli interni (febbraio 2013)
Report trimestrali anno 2011 di alcune Unità Organizzative
RPP 2011-2013, comprensivo di piano triennale ob strategici
PEG 2011
Relazione sulla performance 2011
Nota sul percorso di adeguamento al D. lgs. 150/2009
Sistema di misurazione e valutazione della performance
Regolamento uffici e servizi
RPP 2011 2013
Consuntivo RPP 2011
PEG 2011
Consuntivo PDO 2011
RPP
Bilancio
Programma triennale lavori pubblici
Programma tr. Fabbisogni del personale
PEG
PDO
Referto sulla gestione 2011
Relazione performance 2011
Linee Programmatiche del Consiglio Comunale 2006
Piano Generale di Sviluppo 2006 2011
RPP 2011-2013
PEG 2011 e Piano degli obiettivi +Allegati
Piano degli obiettivi e Assestamento 2011 2013,
Consuntivo P.D.O. 2011 + Allegati
Relazione al Rendiconto della Gestione 2011
Relazione sui risultati del Controllo di Gestione 2011
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RPP 2011-2013
PEG 2011+Allegati
PDO 2011
Piano degli standard
Referto del controllo di gestione 2011
Quadro riepilogativo dei risultati dell’attività di valutazione 2011
Rendiconto della gestione 2011
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Comune
Data
Documentazione trasmessa
Palermo
18/04/2013
E’ stata trasmessa solo la nota illustrativa, con i riferimenti ai principali documenti del ciclo
2011 e 2012: agg. Regolamento degli uffici e dei servizi, adozione della carta dei servizi,
Bilancio sociale.
Reggio
Calabria
12/06/2013
1) PDO 2011
2) Nuovo Sistema SMVP adottato il 30/3/2012
Roma
04/06/2013
1) Sintesi percorso di adeguamento al D.lgs 150/09, contenente tutti i link ai vari documenti
(Regolamenti, Sistema, Piano performance, Relazione Performance, nomina OIV, etc.)
Torino
18/03/2013
Trieste
n.p.
1) Regolamento di organizzazione e ordinamento della dirigenza
2) PEG 2011
3) Relazione sulla performance 2011
n.p.
Venezia
n.p.
n.p.
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