Giovanni Raiti, "La vexata quaestio di una `nuova giustizia

La vexata quaestio di una “nuova giustizia costituzionale europea”
attraverso la lente del ricorso al rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia da
parte delle Corti costituzionali nazionali.
di Giovanni Raiti
Sommario: 1. Premessa. - 2. Il rinvio pregiudiziale nella prassi delle Corte costituzionali
europee. - 3. La vicenda italiana : tra proclami di autolegittimazione al rinvio, abiure, parziali
aperture e finale allineamento alla giurisprudenza della Corte di giustizia. - 4 Il senso eminentemente
culturale della raggiunta affermazione di autolegittimazione al rinvio pregiudiziale della Corte
costituzionale italiana con riferimento esteso agli incidenti di costituzionalità. - 5. L’antico, ma (dopo
Lisbona) accresciuto, movimento verso un frammentario sistema di “giustizia costituzionale
europea”.
1. Sento prima di tutto il dovere di ringraziare l’amica e collega Adriana Ciancio
per avermi invitato oggi qui a fornire un mio contributo sulla complessa questione
cui l’incontro da lei guidato ci chiama, mettendo a fuoco l’idea della configurabilità, ai
giorni nostri, di una “giustizia costituzionale europea”. Il mio ruolo di processualista
e, soprattutto, alcuni miei studi pregressi (non più recentissimi…) sull’istituto del
rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia spiegano, peraltro, che il mio contributo si
avvarrà di una limitata prospettiva d’analisi sul tema. Tenterò, infatti, di contribuire
alla risposta sul quesito posto dal nostro incontro guardando ad esso proprio
attraverso la lente del rinvio pregiudiziale operato dalle corti costituzionali
nazionali. L’interessante intervento che mi ha preceduto, del prof. Giupponi, ha
invero già lasciato emergere, attraverso il richiamo alla recente vicenda di rinvio ad
opera del Bundesverfassungsgericht tedesco, che la collaborazione tra Corti
costituzionali nazionali e Corte di giustizia vive una stagione di nuovi fermenti, non
estranei, peraltro, alla Corte delle leggi italiana che, come noto, e meglio dirò fra
breve, si è risolta, nel luglio dello scorso anno, ad effettuare il suo primo rinvio
pregiudiziale occasionato da un incidente di costituzionalità.
2. Per dare concretezza storica (sempre opportuna nell’analisi del fenomeno
comunitario…) al mio discorso, desidero, anzitutto, fornire alcuni dati statistici sul
rinvio pregiudiziale operato dalle Corti costituzionali in Europa.
Fino ad oggi, fra le Corti costituzionali dei 28 Paesi di cui si compone, a seguito dei
ripetuti allargamenti, l’Unione europea, solo otto hanno fatto ricorso al rinvio
pregiudiziale alla Corte di giustizia.
Si tratta – in ordine di tempo – delle Corti:
- del Belgio (la Corte costituzionale belga, all’epoca denominata Cour d’arbitrage
1, effettuerà il primo di una lunga serie di rinvii pregiudiziali nel febbraio del
1997 2);
- dell’Austria, il cui Verfassungsgerichtshof emanerà la prima delle sue quattro
ordinanze di rinvio il 10 marzo del ’99 3;
- della Lituania, la cui Corte costituzionale (Lietuvos Respublikos Konstitucinis
1 Il 7 maggio 2007, con un emendamento apportato alla Costituzione belga, la denominazione della Cour d’arbitrage è stata mutata in quella di Cour constitutionnelle/Grondwettelijk Hof/Verfassungsgerichtshof. 2 Il provvedimento, del 19 febbraio 1997, darà luogo alla causa pregiudiziale C-­‐93/97, Fédération belge des chambres syndicales de médecins ASBL contro Governo fiammingo, Governo della Comunità francese, Consiglio dei ministri, decisa con la sentenza della Corte di giustizia del 16 luglio 1998, in Racc., 1998, p. I-­‐4855. 3 Il rinvio ha dato luogo alla causa pregiudiziale C-­‐143/99, Adria-­‐Wien Pipeline GmbH ed A. contro Finanzlandesdirektion für Kärnten, decisa con la sentenza 8 novembre 2001, in Racc., 2001, p. I-­‐08365. 1 Teismas) effettua il suo primo ed unico rinvio l’8 maggio 2007 4;
- dell’Italia, il cui primo dei due rinvii fin qui effettuati ad opera della Consulta è
– come ricorderò anche più avanti – del 13 febbraio 2008;
- della Spagna, il cui Tribunal constitucional emetterà il suo primo
provvedimento di rinvio alla Corte lussemburghese il 9 giugno 2011 5;
- di Malta, la cui Qorti Kostituzzjonali ha emanato un provvedimento di rinvio il
17 gennaio 2012 6;
- della Francia, il cui Conseil constitutionnel effettua il suo primo e fin qui unico
rinvio il 4 aprile 2013 7;
- ed, infine, della Germania, il cui Bundesverfassungsgericht ha reso la sua
prima ordinanza di rinvio ai giudici del Kirchberg, come avete appena sentito,
solo lo scorso 14 gennaio 8 .
Accanto a queste ben tangibili espressioni di ritenuta autolegittimazione al rinvio
pregiudiziale da parte delle elencate Corti supreme nazionali si aggiungono, peraltro,
le – fin qui solo platoniche – affermazioni di autolegittimazione al rinvio espresse
dalla Corte costituzionale polacca (TrybunaĿ Konstytucyjny) 9 e dal Tribunal
constitucional portoghese 10.
4 Il rinvio ha dato luogo alla causa pregiudiziale C‑239/07, Julius Sabatauskas e A., decisa con la sentenza 9 ottobre 2008, in Racc., 2008, p. I-­‐07523. 5 Il provvedimento di rinvio, reso nell’ambito di un recurso de amparo, ha dato luogo alla causa pregiudiziale C‑399/11, Stefano Melloni contro Ministerio Fiscal, decisa con la sentenza 26 febbraio 2013, non ancora pubblicata nella Raccolta della giurisprudenza della Corte, ma leggibile, oltre che sul sito della Corte dell’Unione europea (http://curia.europa.eu/), in Common Market law Review, 2013, p. 1083 ss., con nota di N. DE BOER. 6 Il provvedimento ha dato luogo alla causa C‑71/12, Vodafone Malta ltd., Mobisle Communications ltd. contro Avukat Ġenerali, ed A. , decisa con sentenza del 27 giugno 2013, sul sito della Corte. 7 Il provvedimento ha dato luogo alla causa pregiudiziale causa C-­‐168/13 PPU, Jeremy F. contro Premier ministre, definita, in esito a procedura d’urgenza ex art. 107 del Regolamento di procedura della Corte, con la sentenza 30 maggio 2013, pubblicata (oltre che nel sito della Corte, sopra citato), in Revue francaise de droit administratif, 2013, p. 691 ss., con nota di H. LABAYLE – R. MEDHI, Le droit au juge et le mandat d'arrêt européen: lectures convergentes de la Cour de justice de l'Union européenne et du Conseil constitutionnel. Dello stesso LABAYLE, con riferimento alla vicenda di effettuazione del rinvio, v. Never say never again: quand le mandat d’arrêt européen conduit le Conseil constitutionnel à poser sa première question préjudicielle à la Cour de justice, in http://www.gdr-­‐
elsj.eu/2013/04/07. 8 L’ordinanza è leggibile nel web all’interno del sito del Bundesverfassungsgericht in https://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/rs20140114_2bvr272813.html. Si segnalano già, in Italia, i primi commenti su di essa: di G. DELLEDONNE, La “prima volta” di Karlsruhe: il rinvio pregiudiziale relativo alle outright monetary transactions, in www.csfederalismo.it, n. 25 del 13 febbraio 2014, e di A. DE PETRIS, un rinvio pregiudiziale sotto condizione? L’ordinanza del tribunale costituzionale federale sulle outright monetary transactions, in www.federalismi.it (19 febbraio 2014). 9 L’affermazione di autolegittimazione al rinvio da parte del tribunale costituzionale polacco è contenuta nella sentenza k 18/04 dell’11 maggio 2005, pubblicata sulla gazzetta ufficiale polacca del 17 maggio 2005 (dz. U. N. 86, poz. 744). Un riassunto della pronuncia in lingua francese è leggibile alla pagina http://trybunal.gov.pl/fileadmin/content/omowienia/K_18_04_FR.pdf (v. punto 18: «L’art. 188 de la Constitution définit les compétences (le champ de juridiction) du Tribunal constitutionnel. L’application de l’art. 234 du traité CE ne menace pas ces compétences ni ne les réduit. Si le Tribunal constitutionnel se décidait à soulever une question préjudicielle relative à la validité ou à la teneur du droit communautaire, il le ferait dans le cadre de l’accomplissement de ses compétences de statuer dans les cas définis à l’art. 188 de la Constitution et ce n’est qu’au cas où il devait, conformément à la Constitution, appliquer le droit communautaire» ). Sulla pronuncia, vertente in generale sulla verifica di conformità del Trattato di adesione della Polonia all’UE (quale trattato internazionale ratificato) al testo costituzionale, v., in lingua italiana, K. WITKOWSKA – P. CHRZCZONOWICZ, I rapporti tra l’ordinamento interno e quello comunitario nella ricostruzione della giurisprudenza costituzionale polacca: profili ricostruttivi e spunti problematici, in poloniaeuropae, 2012, fasc. n. 3, Trasformazioni istituzionali e cammino della democrazia: un confronto tra Italia e Polonia. 10 Una prima esplicita affermazione di autolegittimazione al rinvio obbligatorio (quale giudice interno di ultima istanza) veniva fatta dal Tribunal constitucional portoghese nella sentenza n. 163 del 23 maggio 1990, in Diário da 2 Il quadro è, in termini di geografia politica, piuttosto frammentario. Potrebbe
dirsi che il dialogo diretto fra Corti costituzionali nazionali e Corte di giustizia
realizzato per il tramite del rinvio pregiudiziale sia stato raggiunto prevalentemente
nei Paesi con più lunga storia partecipativa al processo di integrazione e, così,
anzitutto nei paesi fondatori della CEE, con la sola eccezione del Lussemburgo
(stante che i Paesi Bassi non dispongono di un organo giurisdizionale
costituzionale). È un dato, però, grossolano se si considerano i plurimi rinvii della
Corte costituzionale austriaca (l’Austria ha aderito nel ’95) e quello della Spagna
(che ha aderito nell’86), oltre che il rinvio della Lituania, entrata – come noto – a far
parte dell’Unione solo nel 2004.
Anche in termini quantitativi e di “facilità” con cui si è pervenuto all’effettuazione
dei rinvii, i dati sono peraltro chiari nel tradire una generale difficoltà di affidamento
delle Corti costituzionali verso i giudici del Kirchberg, con la sola eccezione della
Corte costituzionale belga che ha effettuato, a partire dal ’97, come detto, ben 23
rinvii pregiudiziali (3 dei quali ancora sub iudice): una pioggia di rinvii che si
contrappone allo stillicidio dei 4 rinvii austriaci, dei rinvii unici di Francia, Spagna,
Germania e Lituania e del duplice rinvio della nostra Corte delle leggi.
Fra queste Corti non sono mancati, peraltro, più o meno eclatanti ripensamenti.
È quanto accaduto in Francia, ad esempio. Dove l’esplicito rifiuto di adire la Corte
in via pregiudiziale era stato giustificato dal Conseil constitutionnel con la
preoccupazione che i tempi di ottenimento della pronuncia pregiudiziale non si
conciliassero con il termine imposto dall’art. 61 della Costituzione, secondo cui il
controllo costituzionale preventivo alla promulgazione delle leggi in specie ha da
compiersi entro un mese dall’avvio del procedimento 11; sebbene il termine per la
definizione degli incidenti di costituzionalità sia invece di tre mesi (secondo quanto
disposto dalla legge integrativa dell’art. 61-I), di modo che potrebbe dirsi non
contrastare formalmente il vecchio orientamento il recente rinvio: compiuto
nell’ambito di un incidente di costituzionalità 12 , ed avvalsosi, altresì, del
procedimento pregiudiziale d’urgenza (a mente del capo III del Regolamento di
procedura della Corte: attuali artt. dal 107 al 114), applicabile dal 1° marzo 2008.
È quanto accaduto altresì per l’Austria e la Germania: a giudicare, almeno, dalle
risposte a suo tempo fornite dai rispettivi organi di giustizia costituzionale al
questionario proposto nell’ambito dell’incontro parigino promosso dal Conseil
constitutionnel nel settembre ’97 sul tema Droit communautaire dérivé et droit
República, II Série, n.º 240, de 18 de Outubro de 1990; per un cenno al riguardo, nella dottrina portoghese, A. DA CRUZ VILACA, Droit constitutionnel et droit communautaire: le cas portugais, in Riv. Dir. eur., 1991, p. 309. Successivamente, analoga esplicita affermazione il Tribunale supremo portoghese avrebbe espresso in seno alla relazione presentata alla XII Conferenza delle Corti costituzionali europee (tenutasi a Bruxelles dal 13 al 17 maggio 2002) sul tema "Le relazioni tra le Corti costituzionali e le altre giurisdizioni nazionali, ivi comprese le interferenze in questa materia dell'azione delle giurisdizioni europee"; la relazione, elaborata dagli Assessores do Gabinete del Presidente del Tribunal Constitucional, A. DE ARAÚJO, L. M. NOGUEIRA DE BRITO e J. P. CARDOSO DA COSTA, sotto la guida del vice presidente del Tribunale, L. NUNES DE ALMEIDA, è rinvenibile nel web alla pagina http://www.confcoconsteu.org/reports/rep-­‐xii/Portugal-­‐PT.pdf, cfr. p. 61 ss. 11 In questo senso si era segnatamente espresso il Conseil constitutionnel nella Décision n° 2006-­‐540 DC du 27 juillet 2006, in Cahiers du Conseil constitutionnel n. 21 (http://www.conseil-­‐constitutionnel.fr/conseil-­‐
constitutionnel/francais/les-­‐decisions/acces-­‐par-­‐date/decisions-­‐depuis-­‐1959/2006/2006-­‐540-­‐dc/decision-­‐n-­‐2006-­‐
540-­‐dc-­‐du-­‐27-­‐juillet-­‐2006.1011.html); per un commento alla pronuncia, v. F. CHALTIEL, Droit constitutionnel et droit communautaire. Nouvelle précision sur les rapports entre le droit constitutionnel et le droit communautaire. La décision du Conseil constitutionnel du 27 juillet 2006 sur la loi relative aux droits d'auters, in Revue française de Droit constitutionnel, 2006, p. 837 ss., in part. p. 844 ss. 12 In questo senso, A. HAQUET, nell’intervista pubblicata in Lexbase Hebdo, édition publique n ̊ 288 du 16 mai 2013. 3 constitutionnel - Coopération internationale et juridictions constitutionnelles
étrangères 13; ed è quanto accaduto, infine, in Italia, dove – come meglio dirò - il
cammino verso il dialogo diretto fra le due Corti supreme è stato – come noto – irto e
non privo di aperte contraddizioni.
Tutto questo ritengo c’indichi piuttosto chiaramente che l’esperienza del ricorso
al rinvio pregiudiziale da parte delle Corti costituzionali nazionali è stata segnata più
che da ipotetiche ambiguità legislative o giurisprudenziali di fonte europea (la
giurisprudenza della Corte in materia di autorità giurisdizionali legittimate al rinvio,
seppur non priva di sfocature, è stata comunque da sempre sufficientemente elastica
da poter agevolmente comprendere in sé le Corti costituzionali nazionali), dalla
questione schiettamente “politica” data dal timore di sancire – mediante il ricorso
allo strumento pregiudiziale – una subordinazione dell’autorità rinviante verso la
Corte lussemburghese.
Se è così, l’ultimo approdo della Corte costituzionale italiana – similmente a
quello francese, spagnolo, tedesco – credo possa dirsi un traguardo incisivo, che
segna, se non il tempo di una rivoluzione, ancorché “silenziosa”, come è stato pur
autorevolmente detto 14, un’importante svolta nel dialogo fra le corti.
3. Guardando più da vicino alla vicenda italiana, essa è stata scandita da tre
fondamentali passaggi.
Il primo è quello dato dall’ordinanza 536 del 29 dicembre 1995 15, nella quale,
sconfessando un’opposta prospettiva ipotizzata qualche anno prima (nella sentenza
n. 168 del ’9116), la Corte delle leggi esclude per sé la legittimazione al rinvio quale
giudice che "esercita essenzialmente una funzione di controllo costituzionale, di
suprema garanzia della osservanza della Costituzione della Repubblica”. Una
chiusura, dunque, netta ed assoluta della Consulta, idealmente apparentabile alla
posizione assunta dalla Corte nel lontano 1960, quando con la sentenza n. 13 17,
relativa peraltro ad un’ipotesi di conflitto di attribuzione, la Corte negava – come
noto – per sé di poter «essere inclusa fra gli organi giudiziari, ordinari o speciali che
siano, tante sono, e profonde, le differenze tra il compito affidato alla prima, senza
precedenti nell'ordinamento italiano, e quelli ben noti e storicamente consolidati
propri degli organi giurisdizionali». Frattanto, però, la Corte aveva avuto modo di
auto-riconoscersi la qualità di giudice legittimato a sollevare dinanzi a sè questioni di
13 Gli atti del convegno parigino, del 26 e 27 settembre 1997, fra i quali le schede di risposta al citato questionario, sono stati pubblicati a cura dei Cahiers du Conseil constitutionnel, n. 4, dell’aprile 2008 e sono reperibili nell’archivio interno al sito web del Conseil (http://www.conseil-­‐constitutionnel.fr/conseil-­‐
constitutionnel/francais/nouveaux-­‐cahiers-­‐du-­‐conseil/cahier-­‐n-­‐4/cahiers-­‐du-­‐conseil-­‐constitutionnel-­‐n-­‐4.52831.html). Nel citato questionario, gli organi costituzionali tanto austriaco quanto tedesco avevano escluso di poter adire la Corte di giustizia in via pregiudiziale: il Verfassungsgerichtshof con un secco no di risposta alla domanda relativa alla potenziale effettuazione di un rinvio ed il Bundesverfassungsgericht temperando un analogo “no” mediante l’esplicita dichiarazione aggiuntiva di ritenuta vincolatività delle pronunce pregiudiziali incidenti sul caso da decidere ed altrimenti sollecitate anche nei propri riguardi. 14 L’espressione è di A. ADINOLFI, nel commento all’ordinanza di rinvio n. 207 del 18 luglio 2013 (sulla quale infra nel testo), Una «rivoluzione silenziosa»: il primo rinvio pregiudiziale della Corte costituzionale italiana in un procedimento incidentale di legittimità costituzionale, in Riv. dir. internaz., 2013, p. 1249 ss. 15 L’ordinanza è leggibile, fra gli altri luoghi, in Giust. Civ., 1996, I, p. 930 ss, con nota redazionale di R. B. ed in Foro it., 1996, I, c. 786, con nota di A. BARONE, Corte costituzionale e diritto comunitario: vecchie questioni e nuovi interrogativi. 16 Nella sentenza, del 18 aprile (in Foro it., 1992, I, 662 ss., con nota di L. DANIELE, Corte costituzionale e direttive comunitarie), la Corte affermava infatti incidentalmente la propria legittimazione – ancorché solo facoltativa – al rinvio (cfr. par. 6 della motivazione in diritto). 17 E testualmente apparentata, difatti, nella motivazione dell’ordinanza… 4 legittimità costituzionale… 18 ). L’ordinanza è altresì idealmente collegabile alla
giurisprudenza di cui all’ordinanza n. 206 del ’76 19, con cui la Corte, dopo aver
rilevato un contrasto interpretativo tra una norma interna ed una comunitaria
(siamo in epoca pre-Granital…), dispose la restituzione degli atti al giudice a quo
affinché provvedesse egli stesso al rinvio. Con quella pronuncia, insomma, il Giudice
delle leggi, pur non esprimendosi in modo esplicito sulla propria legittimazione ad
instaurare un dialogo diretto con il giudice europeo, lasciò intendere che spettasse al
giudice rimettente il compito di rivolgersi alla Corte di giustizia in tutti i casi di
sussistenza di un dubbio interpretativo su una norma comunitaria, inaugurando
quella che si sarebbe detta la giurisprudenza della “doppia pregiudiziale”. Un segno
di discontinuità l’ordinanza del ’95 segnava invece rispetto all’obiter dictum
contenuto nella sentenza n. 168 del ’91, in cui la Corte aveva avuto modo
incidentalmente di affermare per sé la mera “facoltà” di sollevare anch'essa
questione pregiudiziale di interpretazione ai sensi dell'(allora) art. 177 del Trattato
CEE 20.
Lo scenario cambia significativamente, come noto, nel 2008, con i
provvedimenti n. 102 e 103 (il primo, una sentenza ed, il secondo, una ordinanza: di
rinvio, appunto, alla Corte lussemburghese), che determinarono – come noto – la
prima esplicita affermazione di legittimazione al rinvio pregiudiziale della Corte
costituzionale, con coeva effettuazione, seppur limitatamente ai giudizi in via
principale, e con esplicita esclusione, così, dei casi in cui la questione interpretativa
comunitaria cadesse nell’ambito di un incidente di costituzionalità 21. Le ragioni di
quel revirement la Corte ebbe modo di esplicitarle osservando in generale che, «pur
nella sua peculiare posizione di supremo organo di garanzia costituzionale
nell’ordinamento interno», essa costituisse una giurisdizione nazionale ai sensi
dell’art. 234, terzo paragrafo, del Trattato CE ed, in particolare, una giurisdizione di
unica istanza (non essendo ammessa, come noto, per il disposto dell’art. 137, terzo
comma, Cost., alcuna impugnazione contro le sue decisioni); e, tuttavia, altresì
18 La prima affermazione in tal senso è nella nota ordinanza n. 22/1960, che segue – peraltro – di soli pochi giorni la sentenza n. 13 (essendo stata quest’ultima decisa il 16 marzo, mentre l’ordinanza il successivo 9 aprile). L’auto-­‐
legittimazione della Corte costituzionale a sollevare incidente di costituzionalità sarebbe stata successivamente ribadita con le ordd. n. 258 del 31 dicembre 1982 e n. 378 del 27 luglio 1992. Per analoghi rilievi sulla incoerenza della Corte rilevata nel testo, v. già, ampiamente, in dottrina, M. CARTABIA, La Corte costituzionale italiana e il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia europea, in N. ZANON (a cura di), Le Corti dell’integrazione europea e la Corte costituzionale italiana, Napoli, 2006, p. 105, e T. GROPPI, La Corte costituzionale come giudice del rinvio ai sensi dell’art. 177 del Trattato CE, in P. CIARLO – G. PITRUZZELLA -­‐ R. TARCHI (a cura di), Giudici e giurisdizioni nella giurisprudenza della Corte costituzionale, Atti del Convegno di Cagliari 24 – 25 maggio 1996, Torino, 1997, p. 184 ss. 19 Ord. 28 luglio 1976, in Foro it., 1976, I, c. 2298 ss. ed in Giur. Cost., 1976, p. 1299 ss. 20 Cfr. par. 6 della motivazione in diritto: «Nel caso all'esame di questa Corte -­‐ la quale, ferma restando la facoltà di sollevare anch'essa questione pregiudiziale di interpretazione ai sensi dell'art. 177 cit., può procedere, al fine suddetto, alla diretta interpretazione della normativa comunitaria (come in sent. n. 64 del 1990 e n. 403 del 1987, anche se talora in passato -­‐ v. ord. n. 206 del 1976 – ha demandato tale compito al giudice a quo) -­‐ risulta con chiara evidenza che l'art. 11 della direttiva del Consiglio delle Comunità Europee del 17 luglio 1969…» (corsivo aggiunto). La sentenza, del 18 aprile 1991, è pubblicata in Foro it., 1992, I, 662 ss., con nota di L. DANIELE, Corte costituzionale e direttive comunitarie. Per condivisibili critiche in merito alla affermazione incidentale di autolegittimazione al rinvio meramente facoltativa, v., per tutti, F. SORRENTINO, Rivisitando l’art 177 del Trattato di Roma , in AA. VV., Lo Stato delle istituzioni italiane: problemi e prospettive, Milano, 1994, p. 637 ss. 21 Le pronunce sono state oggetto di numerosi commenti, per lo più critici in rapporto alla esclusione di legittimazione al rinvio nelle ipotesi di incidente di costituzionalità. Si rinvia qui, per tutti, a quelli di E. CANNIZZARO, La Corte costituzionale come giudice nazionale ai sensi dell'art. 234 del Trattato CE: l'ordinanza n. 103 del 2008, in Riv. dir. internaz., 2008, p. 789 ss. e di S. BARTOLE, Pregiudiziale comunitaria ed «integrazione» di ordinamenti, in Le Regioni, 2008, p. 898 ss. 5 puntualizzando di sentirsi legittimata nei soli «giudizi di legittimità costituzionale
promossi in via principale», considerato che solo in tali giudizi, a differenza che in
quelli incidentali, essa fosse «l’unico giudice chiamato a pronunciarsi sulla
controversia», di modo che negare la propria legittimazione al rinvio obbligatorio
avrebbe significato ledere «il generale interesse alla uniforme applicazione del diritto
comunitario, quale interpretato dalla Corte di giustizia CE».
Invocando l’unicità del giudice chiamato a pronunciarsi sulla controversia si
evidenzia una ragione effettivamente peculiare alle sole competenze dirette della
Corte; l’interesse generale all’uniforme applicazione del diritto comunitario è un
valore, però, la cui tutela potrebbe ben meritare d’esser perseguita anche nei giudizi
costituzionali in via incidentale. A meno che non se ne scelga di “delegare” il
perseguimento al giudice di diritto comune, per ipotesi dotato della medesima
potestà interpretativa spettante altresì alla Corte nelle ipotetiche residue vicende
incidentali di costituzionalità implicanti l’interpretazione o l’apprezzamento di
validità di un atto dell’Unione: e, così, segnatamente allorché a venire in
considerazione sia una norma nazionale da comparare ad altra, di fonte europea,
priva di efficacia diretta 22. Per quanto la disapplicazione della norma interna
incompatibile abbia necessariamente da mediarsi, infatti, dall’incidente di
costituzionalità, è indubbio che, a fronte della questione di compatibilità, anche il
giudice comune possa previamente investire la Corte di giustizia per lumeggiare il
fronte comunitario della questione. La Corte aveva anzi avuto modo di rafforzare
l’evenienza di tale rinvio mediante la propria giurisprudenza che faceva obbligo
all’autorità rinviante una questione di legittimità costituzionale che implicasse
l’interpretazione di norma comunitaria ritenuta dalla dubbia portata precettiva (per
essersene in dubbio l’efficacia diretta o meno o il significato intrinseco del precetto)
di effettuare essa stessa il rinvio al Lussemburgo, secondo la nota (e controversa)
tecnica della c.d. doppia pregiudiziale 23, a pena della inammissibilità della questione
di costituzionalità, corollario della ritenuta incerta rilevanza della questione
rinviata, condizionata a sua volta dalla questione interpretativa comunitaria.
Nonostante tutto ciò, resta fermo che l’ipotetica concorrente legittimazione
generale della Corte costituzionale interna al rinvio (in aggiunta a quella
dell’autorità giurisdizionale di diritto comune 24) valga quale indubbio elemento di
22 Operando altrimenti, come noto, la disapplicazione autarchica da parte del giudice di diritto comune del precetto interno per ipotesi incompatibile con quello europeo. 23 Per condivisibili rilievi critici, conseguenti alla rilevata diseconomia che la “doppia pregiudiziale” comporta, v., per tutti, CANNNIZZARO, op. cit., p. 791. Analogamente condivisibili appaiono le censure espresse verso la “riserva” di legittimazione al rinvio pregiudiziale comunitario a favore del giudice di diritto comune, allorché si trattasse di considerare l’ausilio che l’intervento della Corte del Lussemburgo apporti nel contesto di paventate violazioni, ad opera dell’ordine UE, di norme interne espressive di valori fondamentali (secondo la celeberrima teoria dei controlimiti). Se è vero, infatti, che potrebbe comunque essere anche in tali casi direttamente il giudice comune ad effettuare il rinvio alla Corte di giustizia, prospettando ad essa l’ipotetico contrasto, perché ne lumeggi (formalmente, almeno) il (solo) versante comunitario, è altrettanto vero che, trattandosi appunto di controlimiti, sia la stessa Corte costituzionale – dotata di prerogative cognitorie esclusive in materia di controlimiti – ad effettuare essa stessa il rinvio al Lussemburgo (condivisibili considerazioni in questo senso esprime T. GIOVANNETTI, Italia, in C. BONTEMPS DI STURCO -­‐ T. GIOVANNETTI -­‐ C. GUERRERO PICÓ -­‐ S. PASETTO -­‐ M. T. RÖRIG, Corti costituzionali e rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, a cura di P. PASSAGLIA, in http://www.cortecostituzionale.it/documenti/convegni_seminari/CC_SS_Corti_costituzionali_rinvio_pregiudiziale_12012010.pdf, aprile 2010, p. 28. 24 In questa direzione (nella direzione, cioè, di un interesse alla legalità comunitaria da perseguirsi pur in mancanza della condizione di unicità della Corte costituzionale quale solo giudice potenzialmente in grado di rinviare al Kirchebrg) pareva condurre, invero, un passaggio della sentenza n. 102 del 2008, laddove, in particolare, i giudici della Consulta affermavano essere «nell'ambito dei giudizi di legittimità costituzionale 6 rafforzamento nel perseguire l’interesse alla legalità comunitaria cui l’ordinanza
103 pur si richiamava. E che averla esclusa con riferimento alle vicende di controllo
incidentale di costituzionalità contrasta con il modo di intendere quell’interesse
manifestato dalla Corte lussemburghese nell’elaborazione della nozione stessa di
autorità giurisdizionale legittimata al rinvio pregiudiziale: alla quale i giudici della
Consulta, peraltro, apertamente dichiaravano di riferirsi nella sentenza 102 25,
coerentemente ribaltando la prospettiva adombrata nel sopra citato obiter dictum
del ’91 con l’auto riconoscimento della qualifica di giurisdizione obbligata – e non
meramente facultizzata – al rinvio.
Dalla rapida ricognizione compiuta può ricavarsi, sinteticamente,
l’impossibilità di ricondurre ad una linea di coerenza la più recente scelta di
autolegittimazione al rinvio della Corte delle leggi, realizzatasi con l’ordinanza n.
207 del 18 luglio 2013, di rinvio – ex art. 267 TFUE – nell’ambito di un incidente di
costituzionalità 26. Di tale impossibilità è spia, del resto, la mancanza di alcun
tentativo compiuto in tal senso dalla stessa Corte; la quale non prova nemmeno a
contrastare l’idea di un proprio revirement ed, anzi, afferma apoditticamente per sé
la «natura di “giurisdizione nazionale” ai sensi dell’art. 267, terzo comma, del
Trattato sul funzionamento dell’Unione europea anche nei giudizi in via incidentale»
promossi in via principale» […] l'unico giudice chiamato a pronunciarsi in ordine al loro oggetto, in quanto [alternativamente]… manca[nte] un giudice a quo abilitato a definire la controversia, e cioè ad applicare o a disapplicare direttamente la norma interna non conforme al diritto comunitario» (enfasi dell’Autore). Affermazione – questa – in qualche modo imprecisa, poiché – a ben guardare -­‐ anche nei giudizi incidentali di legittimità costituzionale tendenti a verificare la compatibilità fra la disposizione nazionale e quella europea priva di efficacia diretta può dirsi manchi un giudice a quo abilitato a definire la controversia eventualmente pur disapplicando direttamente la norma interna ipoteticamente incompatibile. Nel contesto considerato, infatti, la disapplicazione della norma nazionale incompatibile – o, meglio, la sua caducazione – costituisce appannaggio esclusivo della Corte costituzionale. È ragionevole ad ogni modo ritenere che il richiamato passaggio (che, isolatamente considerato, potrebbe dirsi un ambiguo antesignano della posizione ultima della Corte) fosse piuttosto il frutto di una semplice sfocatura di dettato, smentito com’era, nella stessa sentenza 102, dalla inequivocabile volontà di ancorare alle sole competenze dirette la legittimazione al rinvio della Consulta. Di tale ambiguità sarebbe stata, del resto, del tutto priva l’ordinanza 103, che – come già detto -­‐ metteva al centro della scelta di riconosciuta autolegittimazione la diversa circostanza che nessun altro giudice potesse in alternativa prospettare la questione pregiudiziale implicata dal giudizio diretto di costituzionalità al Lussemburgo… 25 Si legge infatti nella motivazione della sentenza che «la nozione di "giurisdizione nazionale" rilevante ai fini dell'ammissibilità del rinvio pregiudiziale deve essere desunta dall'ordinamento comunitario e non dalla qualificazione "interna" dell'organo rimettente», per concludersene che «la Corte costituzionale italiana possiede i requisiti individuati a tal fine dalla giurisprudenza della Corte di giustizia CE per attribuire tale qualificazione». 26 L’ordinanza, pubblicata integralmente nel sito consultaonline (ideato e coordinato da P. COSTANZO) e, per estratto, nella Gazzetta ufficiale dell’Unione (GU C 313 del 26.10.2013, p. 7), è pervenuta alla Corte di giustizia il 23 luglio 2013, generando il procedimento C-­‐418/13, C. Napolitano ed A. contro Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca. Al momento in cui scrivo (maggio 2014) non risultano ancora assegnate, né ovviamente depositate le conclusioni dell’avvocato generale. Il provvedimento ha ricevuto il commento di vari Autori. Oltre a quello, già citato, di A. ADINOLFI (supra, alla nota 14), si ricordano qui quelli di: U. ADAMO, Nel dialogo con la Corte di giustizia la Corte costituzionale è un organo giurisdizionale nazionale anche nel giudizio in via incidentale. Note a caldo sull’ord. n. 207/2013, in www.forumcostituzionale.it, 24 luglio 2013; di N. ZAMPIERI, Sull'obbligo della Corte Costituzionale di effettuare anche nei giudizi in via incidentale il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia e sulla dubbia conformità della normativa nazionale sul precariato pubblico all'accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, in Risorse Umane, 4-­‐5 2012, p. 123 ss. ; G. REPETTO, La Corte costituzionale effettua il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE anche in sede di giudizio incidentale: non c’è mai fine ai nuovi inizi, in www.diritticomparati.it , 28 ottobre 2013; di B. GUASTAFERRO, Il primo rinvio pregiudiziale in un giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale, in Quaderni costituzionali, 2013, p. 980 ss.; L. UCCELLO BARRETTA, La Corte costituzionale e il rinvio pregiudiziale nel giudizio in via incidentale, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, 1/2013; M. P. IADICICCO, Il precariato scolastico tra Giudici nazionali e Corte di Giustizia: osservazioni sul primo rinvio pregiudiziale della Corte costituzionale italiana nell’ambito di un giudizio di legittimità in via incidentale, ibidem, gennaio 2014. 7 (enfasi dell’Autore) 27, così allineandosi fedelmente alla giurisprudenza della Corte
di giustizia sulla corrispondente nozione di autorità giurisdizionale ivi contemplata.
4. Proprio l’icasticità della motivazione che fonda l’ultima (ed ancor) recente
affermazione di autolegittimazione (obbligatoria) al rinvio pregiudiziale da parte dei
giudici della Consulta ritengo lasci pronosticare 28 come del tutto improbabile
l’evenienza di un’ipotetica, futura nuova chiusura della Corte (incerta pur sempre
restando invece – e verosimilmente bassa – la propensione effettiva al rinvio che la
Corte dimostrerà di avere, complici i noti margini di elasticità con i quali gli stessi
giudici del Kirchberg temperano la fattispecie di obbligo ex art. 267, comma 3, TFUE
29). Pare trattarsi, insomma, di una conquista stabile, funzionale ad una risposta che
– schematicamente, almeno – ha da essere affermativa alla domanda costituente il
titolo del nostro incontro: alla luce insomma del “dialogo” fra Corte costituzionale
italiana e Corte del Lussemburgo, parrebbero scorgersi i sintomi di una “nuova
giustizia costituzionale europea”. Si badi bene, però: non perché la Corte nazionale
rinunci così ai propri residui spazi di controllo della costituzionalità delle leggi
interne nelle varie sedi in cui le sia dato valutarla entro contesti implicanti
l’interpretazione di norme o principi dell’UE (la Corte sarà pur sempre colei che
valuta la compatibilità della norma interna con quella comunitaria priva d’efficacia
diretta tramite il medium dei parametri interposti degli artt. 11 e 176; né, sotto
altro aspetto, può mai dirsi che la riconosciuta legittimazione al rinvio intacchi la
costruzione dei “controlimiti”, ancora, almeno formalmente, valida…). Quanto –
piuttosto – per un diverso, duplice ordine di circostanze; e cioè: 1) per il fatto che la
Corte – mancato, per ipotesi, il rinvio da parte dell’autorità remittente la questione
incidentale interna – dovrà, in linea di principio, ritenersi obbligata ad effettuarlo
essa stessa, avendo (correttamente) affermato, come riferito, la propria natura di
autorità giurisdizionale di ultima istanza 30; e 2) per il fatto di mostrare di preferire
l’instaurazione di un dialogo “diretto” fra sé ed i giudici del Kiechberg al posto di
quello “indiretto”, per l’innanzi caldeggiato mediante l’induzione alla c.d. doppia
pregiudiziale. Solo una mezza rivoluzione, dunque, considerato anche che la Corte
non differenzia evidentemente – né mai potrebbe - l’efficacia cogente dei dicta
pregiudiziali lussemburghesi a seconda che essi, pur sempre incidenti sul parametro
normativo comunitario per ipotesi implicato nella questione incidentale di
costituzionalità, siano stati sollecitati da essa stessa o, preliminarmente
all’ammissione dell’incidente, dall’autorità giurisdizionale di diritto comune. Si
tratta, in altri termini, di un’operazione forse incidente sul piano culturale più che su
quello dei reali rapporti “di forza” tra le due autorità supreme, tradendo il nuovo
orientamento, piuttosto che un oggettivo aggravio nella subordinazione della Corte
nazionale rispetto a quella europea, il riconoscimento da parte della prima, anche
27 Così, testualmente, nell’ultimo periodo della motivazione. 28 Di opinione opposta è, però, UCCELLO BARRETTA, op. cit., al § 4, che interpreta l’apoditticità della Corte e la mancanza di un aperto discostarsi dalla sua precedente giurisprudenza quale sintomo di possibili futuri cambi di posizione. In effetti, la posizione della Corte, per quanto scarna e priva di aperte ammissioni di discontinuità rispetto alla propria pregressa giurisprudenza, contiene un nucleo motivazionale (il richiamo alla nozione di autorità giurisdizionale in linea con l’art. 267) che costituisce esso stesso un forte baluardo a difesa della definitività dell’apertura maturata verso l’istituto pregiudiziale. 29 Per un recente ribadimento dei quali, v. CGUE, sent. 18 luglio 2013, C 136/12, Consiglio nazionale dei geologi, leggibile nel sito Internet della Corte e pubblicata, altresì, in Riv. it. dir. pubbl. com., 2013, p. 824, con nota di D.U. GALETTA, Niente di nuovo sul rinvio pregiudiziale: la Corte di giustizia ribadisce la sua consolidata giurisprudenza in materia e respinge il quesito ipotetico del Consiglio di Stato in tema di responsabilità. 30 V. supra nel testo, al richiamo della nota n. 27, ed alla nota stessa. 8 “per sé”, della scontata supremazia dell’ordine sostanziale e giurisdizionale
dell’Unione rispetto a quello nazionale: finché si tratti, almeno, della ricostruzione
del senso precettivo di norme europee implicate nell’esercizio della funzione
giurisdizionale costituzionale interna.
5. Vi è piuttosto da chiedersi se premesse e (ulteriori) sintomi di questo nuovo
clima culturale fra le due Corti non possano rintracciarsi anche in fenomeni pur
distinti dal tema della legittimazione della Corte costituzionale al rinvio
pregiudiziale.
La risposta, a tal riguardo, ha da essere evidentemente di segno affermativo.
Essa riposa, infatti, se mal non interpreto, nel ben noto fenomeno di progressivo
rafforzamento dell’ingerenza dell’ordine dell’Unione nell’area delle garanzie e dei
precetti a contenuto direi ontologicamente costituzionale. Un fenomeno che – è
appena il caso di ricordarlo – passa attraverso le tappe “storiche” della
promulgazione della Carta di Nizza e, più recentemente, della stipula del Trattato di
Lisbona, con il suo apparato di norme che fanno dell’Unione un presidio
fondamentale delle libertà e delle garanzie individuali, anche in forza del richiamo
alla CEDU: in breve, il cammino dato da quella che suole dirsi la tutela multi-level
delle garanzie e dei diritti fondamentali.
Né si tratta – anche in questo caso – di novità assolute. Come studioso non del
fenomeno comunitario in genere, ma – assai più limitatamente… – dell’esperienza di
collaborazione data dal rinvio pregiudiziale, posso dire, ad esempio, che da tempo
immemore il rinvio pregiudiziale ha eroso sostanziali spazi di controllo alla Corte
costituzionale sulle leggi interne alla luce di parametri e di valori ontologicamente
costituzionali ritenuti da sempre propri, altresì, dell’ordine comunitario. Sicché non
sono mancati i casi – plasticamente esemplificativi di questo risalente concorso fra i
controlli – in cui taluni giudici nazionali, spinti dall’intento di veder caducate norme
interne ritenute irragionevoli o, magari, semplicemente anti-storiche, abbiano
tentato in sequenza: prima, la via della soppressione per mano della Consulta e, non
riuscita quella, la via della soppressione per mano della Corte del Lussemburgo.
Quale cultore del diritto processuale civile, vorrei ricordare, a titolo meramente
esemplificativo, la vicenda occorsa tempo addietro al… tenace art. 633, ultimo
comma, c.p.c. 31, sopravvissuto, peraltro, tanto agli uni 32 quanto all’altro 33 dei due
tentativi 34.
31 Che stabiliva, come noto, la non praticabilità del procedimento monitorio a tutela di crediti verso debitori residenti all’estero. In merito alla vicenda si veda P. BIAVATI, L’art. 633, ultimo comma, è duro a morire, in Riv. trim. dir. proc. civ., 2000, 637 ss. e, si vis, G. RAITI, La collaborazione giudiziaria nell’esperienza del rinvio pregiudiziale comunitario, Milano, 2003, p. 437 ss. 32 Cfr. le ordd. Corte cost. 27 giugno 1989, n. 364, in Foro It., 1990, I, c. 1095 e 26 marzo 1998, n. 80, ibidem, 1998, I, 2689, con nota adesiva di G. SCARSELLI, Il decreto ingiuntivo avverso la parte residente all’estero. Sulla pronuncia v. altresì F. SALERNO, Nuove vicende concernenti la notifica all’estero del decreto ingiuntivo, in Riv. dir. int., 1998, p. 781 ss. 33 Sul fronte comunitario rileva al riguardo la vicenda di rinvio pregiudiziale di cui alla sent. CGCE 22 giugno 1999, in causa C-­‐412/97, ED S.r.l., in Racc., 1999, p. I-­‐3845 ss. Per un commento alla pronuncia, in aggiunta a BIAVATI, cit. supra alla nota 31, v. S. DINDO, La Corte di giustizia e la disapplicazione dell’art. 633 ultimo comma c.p.c.: speranze definitivamente deluse?, in Corr. Giur., 2000, 22 ss. e M. CATALDI, La sopravvivenza dell'art. 633, ultimo comma, c.p.c. alla costituzione ed all'ordinamento comunitario: uno spunto per salvare l'ingiunzione dal "giusto processo"?, in Giust. Civ., 2000, I, p. 1597 ss.; per un commento all’ordinanza di rinvio, del Pretore di Bologna, del 29 novembre 1997, si veda invece C. SILVESTRI, La disapplicazione dell’art. 633, ultimo comma, c.p.c. a fronte del diritto comunitario, in Foro it., 1998, I, c. 2690. 34 È noto che, sopravvissuto ai cennati tentativi di caducazione per mano giudiziaria, l’art. 633, ultimo comma, c.p.c. è stato “giustiziato” comunque in esito ad una vicenda legislativa di impronta comunitaria. L’abrogazione è 9 Al di là di tale esempio, potrei peraltro ricordare la copiosa giurisprudenza
elaborata dalla Corte di giustizia nella applicazione del principio di effettività delle
tutele giurisdizionali e di quello di c.d. equivalenza fra le tutele apprestate dagli
ordinamenti nazionali nei riguardi di posizioni sostanziali di interesse di fonte
interna in rapporto a posizioni analoghe di fonte europea. Una giurisprudenza che in
tempi non sospetti, proprio per il tramite di quel prodigioso strumento di
armonizzazione e di garanzia che si è rivelato essere il rinvio pregiudiziale, ha in
varie occasioni portato a ripercussioni sui sistemi processuali interni del tutto
analoghe a quelle prodotte o producibili dai controlli di costituzionalità. Un esempio
per tutti: la garanzia alla tutela cautelare, affermata dalla Corte di giustizia a partire
dalla sentenza Factortame 35 secondo una linea di pensiero sostanzialmente non
dissimile (nell’obiettivo di persecuzione dell’effettività, almeno 36) da quella che, in
Italia, la Consulta aveva già espresso, grazie alla penna di Virgilio Andrioli, con la
storica sentenza n. 190 del 1985 sulla incostituzionalità dell’art. 21 della legge
T.A.R. 37: una disposizione all’epoca – come noto – idonea solo ad erogare, pur a
fronte di posizioni di interesse soggettivo pieno, del tipo di quelle retributive
implicati nelle cause del pubblico impiego, una tutela semplicemente inibitoria e non
positivamente condannatoria (della quale, invece, la tutela di interessi pretensivi
strutturalmente abbisogna).
Vicende del tipo di quelle che ho appena esemplificate, verificatesi per il
tramite tecnico dello strumento pregiudiziale, indicano, in sintesi, che di una
giustizia ontologicamente costituzionale europea possa parlarsi già da tempo,
seppure sottotraccia e direi quasi mimetizzata dentro lo strumento, che non a caso
definirei camaleontico, del rinvio pregiudiziale.
In quest’ottica, a fondamento del concorso fra l’azione di tutela delle Corti
costituzionali interne e quella della Corte lussemburghese è, in fondo, il bruto dato
preliminare del riconoscimento di efficacia precettiva diretta attribuita a principi e
garanzie comuni a quelli, analoghi, contenuti nelle Costituzioni nazionali.
Da qualche tempo, peraltro, è il contesto normativo e – soprattutto – quello
culturale, nel quale questo non nuovo presupposto oggettivo del concorso fra
giustizia costituzionale nazionale ed europea si inscrive, ad essere mutato.
Ed è probabilmente in tale mutamento che sta realizzandosi la vera
rivoluzione silenziosa della giustizia costituzionale europea.
Da qualche tempo, infatti, è in atto un sommovimento che potrebbe portare
alla sovversione in specie dei sistemi costituzionali a controllo accentrato. Ne son
causa le spinte che determina il riconoscimento sempre più ampio di efficacia diretta
conseguita, infatti, al D. Lgs. 9 ottobre 2002, n. 231 – v., in part., l’art. 9 – di attuazione in Italia della Direttiva 2000/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 giugno 2000 (in GUCE n. L 26 del 31 gennaio 2003, p. 41 ss.), relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali. Sulla vicenda, E. DALMOTTO, Direttiva sui ritardi nei pagamenti e decreto ingiuntivo da notificare all'estero, in Riv. dir. proc., 2001, p. 1092 ss. 35 La sentenza, del 19 giugno 1990, causa C-­‐213/89, Factortame, è pubblicata nella Raccolta, 1990 p. I-­‐2433 ss. Per un commento ad essa, v., per tutti, in Italia, C. CONSOLO, Fondamento "comunitario" della giurisdizione cautelare, in Giur. it., 1991, I, 1, c. 1123 ss. 36 Per l’insidiosa ambiguità argomentativa della pronuncia, antesignana di un filone giurisprudenziale pericolosamente implicante e sovrapponente ragioni di primauté dell’ordine europeo e ragioni di effettività delle tutele giurisdizionali, mi sia consentito rinviare a G. RAITI, Violazione dell’ordine dell’Unione europea e processo nazionale, in Federalismi.it, 28 agosto 2013, p. 13 ss. 37 Cfr. sent. Corte cost. 28 giugno 1985, n. 190, in Foro it., 1985, I, c. 1881 ss., con nota di A. PROTO PISANI, Rilevanza del principio secondo cui la durata del processo non deve andare a danno dell’attore che ha ragione; per un ulteriore, parimenti autorevole commento alla sentenza, v. M. NIGRO, L’art. 700 conquista anche il processo amministrativo, in Giur. it., 1985, p. 1297. 10 di diritti e garanzie fondamentali, unito peraltro – si badi bene – al progressivo
smantellamento di quel tabù che, nel passato, pur sempre a fronte della riconosciuta
efficacia conformativa diretta di determinate garanzie, quali quella di non
discriminazione per ragioni di nazionalità, o di effettività delle tutele, induceva i
giudici – quelli italiani, almeno – a rifiutarsi di fare applicazione autarchica del
canone di primazia dell’ordinamento europeo, privilegiando la
via della
collaborazione pregiudiziale con la Corte del Kirchberg.
Più dati della realtà credo stiano spingendo in questa direzione.
La stessa ambiguità, anzitutto, che caratterizza la giurisprudenza
lussemburghese sul riconoscimento di efficacia diretta di fonti formalmente aliene
dall’averla (come le direttive: basti pensare alla sentenza Kücükdeveci 38, ancorché
successivamente smentita dalle sentenze Dominguez 39 e, da ultimo, Association de
médiation sociale 40). Un’analoga ambiguità attiene al riconoscimento di efficacia
diretta delle garanzie della CEDU: al riguardo, infatti, nell’attesa dell’adesione alla
Convenzione da parte dell’Unione, la Corte lussemburghese sfoggia un atteggiamento
che potremmo dire “alla Ponzio Pilato”: esemplificato dalla sentenza Kamberaj,
dell’aprile 2012 41, ove si nega – sì – che «l’art. 6, par. 3, TUE […] disciplin[i] il
rapporto tra la CEDU e gli ordinamenti giuridici degli Stati membri e […] determin[i]
le conseguenze che un giudice nazionale deve trarre nell’ipotesi di conflitto tra i
diritti garantiti da tale convenzione ed una norma di diritto nazionale», per trarsene,
però, ambiguamente «che il rinvio operato dall’art. 6, par. 3, TUE alla CEDU non
impone [ma nemmeno impedisce, potremmo aggiungere] al giudice nazionale, in
caso di conflitto tra una norma di diritto nazionale e detta Convenzione, di applicare
direttamente le disposizioni di quest’ultima, disapplicando la norma di diritto
nazionale in contrasto con essa». Peraltro, non sono mancate nelle giurisprudenze
nazionali, e segnatamente anche in quella italiana, posizioni favorevoli
all’applicabilità diretta – dopo Lisbona – di alcune norme della CEDU, come
dimostrano due ormai assai celebri pronunce del Consiglio di Stato 42 e del TAR Lazio
38 Sent. CGUE, Grande Sezione, 19 gennaio 2010, causa C-­‐555/07, in Racc., 2010 p. I-­‐365, ove si persegue la prospettiva di applicabilità diretta di un principio fondamentale consacrato dalla Carta di Nizza, quale quello sul divieto di discriminazione per ragioni di età. Nella sentenza, infatti, il ricorso al principio generale ha consentito di sopperire alla mancanza di efficacia orizzontale della direttiva. Sulla complessa vicenda, con specifico riferimento ai profili di cui nel testo, si vedano, fra i numerosi commenti, nella dottrina italiana, L. RONCHETTI, Del caso Kükükdeveci, ovvero dell'efficacia travolgente del diritto comunitario. Solo di quello antidiscriminatorio?, in Giur. cost., 2010, p. 2737 ss., G. GRASSO, Il caso "Kücükdeveci". Il giudice nazionale e la disapplicazione: istruzioni per l'uso, in Foro it., 2011, IV c. 158 ss e M. MILITELLO, Il principio di non discriminazione per età come principio generale di diritto dell'Unione europea: cosa insegna la sentenza "Kücükdeveci", ibidem, c. 161 ss. 39 La sentenza, del 24 gennaio 2012, causa C‑282/10, Dominguez, è pubblicata nella Raccolta digitale interna al sito della Corte. Per un commento sui profili di cui nel testo, v. L. PECH, Between judicial minimalism and avoidance: The Court of Justice's sidestepping of fundamental constitutional issues in Romer and Dominguez, in Common Market Law Review, 2012, p. 1841 ss. ed, in Italia, N. LAZZERINI, Gli effetti diretti orizzontali dei diritti fondamentali in materia sociale: la sentenza Dominguez della Corte di giustizia e la strada del silenzio, in Riv. dir. intern., 2012, p. 455 ss. 40 Sentenza 15 gennaio 2014, causa C-­‐176/12, Association de médiation sociale, non ancora pubblicata nella Raccolta della giurisprudenza della Corte, ma reperibile sul sito Internet della stessa, www.curia.europa.eu. Sulla pronuncia, v. D. SIMON, Effet direct horizontal de la Charte des droits fondamentaux, in Europe, 2014, p. 13 s. 41 Cfr. CGUE (Grande Sezione), sent. 24 aprile 2012, causa C-­‐571/10, Servet Kamberaj, non ancora pubblicata nella Raccolta della giurisprudenza della Corte, ma reperibile sul sito Internet della stessa, www.curia.europa.eu. Sulla pronuncia, con specifico riferimento ai profili di cui nel testo, v., G. BIANCO – G. MARTINICO, The Poisoned Chalice: An Italian view on the Kamberaj case, Madrid, 2013, Working paper IDEIR n. 18. 42 Cfr. sent. sez. IV, n. 1220 del 2 marzo 2010, in Riv. it. dir. pubbl. com., 2010, p. 1346 ss. con nota di S. MIRATE. A commento critico della pronuncia, A. CELOTTO, Il trattato di Lisbona ha reso la CEDU direttamente applicabile nell’ordinamento italiano? (in margine alla sentenza 1220/2010 del Consiglio di Stato) in www.giustamm.it del 11 43,
pur a fronte della altrettanto nota, distinta posizione manifestata nel 2007 dalla
Corte delle leggi (ribadita altresì, da ultimo, nella sentenza 28 novembre 2012, n.
264 44). In termini analoghi è segnalato, peraltro, un assai noto obiter dictum della
Cassazione, reso, già nel 2010, con riferimento alla Carta di Nizza 45.
Ebbene, ritengo che questo progressivo fenomeno di erosione della centralità e
dell’esclusività di controlli aventi ad oggetto valori e garanzie definiti poc’anzi
“ontologicamente costituzionali” – che, favorito dalla pervasività dell’ordinamento
dell’Unione, par muovere verso un incerto e frammentario sindacato diffuso di
costituzionalità - costituisca il più importante movimento di fondazione di una nuova
giustizia costituzionale “europea”. Ben più di quanto non possa ritenersi guardando
al gesto, pur simbolicamente assai forte, di una corte costituzionale nazionale che,
con riferimento ad ogni propria competenza, (finalmente) ritenga di poter rivolgersi
in via pregiudiziale – e magari anche di doverlo – ai colleghi lussemburghesi.
Per certi aspetti, potrebbe, anzi, ritenersi che, proprio perché consapevole di
quanto si stia muovendo tutto intorno a sé nella direzione di una probabile perdita di
centralità del proprio ruolo, la Corte costituzionale abbia potuto concepire di
recuperare tale centralità, proprio facendosi – essa stessa – diretta interlocutrice
della Corte di giustizia, così corrispondentemente evitando che i dicta
giurisprudenziali vincolanti di quest’ultima le piovessero comunque addosso
sollecitati da altre autorità nazionali, quali i giudici di diritto comune ottemperanti al
meccanismo della “doppia pregiudizial 46. In quest’ottica, potrebbe paradossalmente
dirsi che la Consulta, promuovendo anche nella sede dell’incidente di costituzionalità
i rinvii pregiudiziali al Lussemburgo, recuperi quanto meno un co-protagonismo
sulla scena istituzionale che i tempi più recenti mostrano di poterle, altrimenti,
progressivamente sottrarre.
21.05.2010 ed in www.federalismi.it del 27.10.2010, M. C. VILLANI, La rinnovata battaglia dei giudici comuni a favore della diretta applicabilità della CEDU. Tra presunta “comunitarizzazione” dei vincoli convenzionali e crisi del tradizionale modello di controllo accentrato della costituzionalità. 43 Cfr. Cons. Stato, sez. II-­‐bis, sent. 18 maggio 2010 n. 11984, in Riv. it. dir. pubbl. com., 2010, loc. cit. alla nota precedente. 44 Secondo cui – come noto – nel caso in cui si profili un contrasto tra una norma interna e una norma CEDU, «il giudice nazionale comune deve preventivamente verificare la praticabilità di un’interpretazione della prima conforme alla norma convenzionale, ricorrendo a tutti i normali strumenti di ermeneutica giuridica» (…) e «se questa verifica dà esito negativo e il contrasto non può essere risolto in via interpretativa, il giudice comune, non potendo disapplicare la norma interna né farne applicazione, avendola ritenuta in contrasto con la CEDU, nella interpretazione che ne ha fornito la Corte di Strasburgo, e pertanto con la Costituzione, deve denunciare la rilevata incompatibilità proponendo una questione di legittimità costituzionale in riferimento all’art. 117, c. 1, Cost., ovvero all’art. 10, c. 1, Cost., ove si tratti di una norma convenzionale ricognitiva di una norma del diritto internazionale generalmente riconosciuta». 45 In questo senso, infatti, è la sentenza n. 2352 del 2010, in Il lav. nella giur., 2010, p. 365, con nota di V. DE MICHELE. 46 Rilevavano già, autorevolmente, il rischio di autoisolamento e di sostanziale “mutismo” della Corte italiana, quale distorto effetto della giurisprudenza favorevole alla doppia pregiudiziale ed alla scelta di ritenuta necessaria priorità della chiamata della Corte lussemburghese ad opera dei giudici di diritto comune, anteriormente all’effettuazione di incidenti di costituzionalità (poi, di fatto, da quegli stessi giudici assai spesso negletti), M. CARTABIA -­‐ A. CELOTTO, La giustizia costituzionale in Italia dopo la Carta di Nizza, in Giur cost., 2002, p. 4504. 12