Le esecuzioni esattoriali nella recente giurisprudenza

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Scuola Superiore della
Magistratura
Corso P16019: il pignoramento presso terzi e l’esecuzione esattoriale
Scandicci (FI), 2-4 marzo 2016
Le esecuzioni esattoriali nella recente
giurisprudenza della Suprema Corte
Relatore: dott. Franco De Stefano, consigliere della Corte Suprema di Cassazione
SSM - P16019 - appunti per la relazione - DeStefano.doc – Pagina 2 di totali 19
APPUNTI PER LA RELAZIONE ORALE
Principali da approfondire
* Cass. 1656/16 e 1657/16: qualificazione dell'azione per vizio notifica cartella
* Cass. 24235/15: cartella di pagamento: prova della notificazione; validità del pignoramento
* Cass. Sez. Un., 2 ottobre 2015, n. 19704
* Cass. 11141/15 e 11142/15: in genere: natura della cartella e del ruolo
* Cass. 6521/14: danni da esecuzione esattoriale illegittima e pregiudiziale di impugnazione
RASSEGNA DI GIURISPRUDENZA DI LEGITTIMITÀ
(esclusa la materia strettamente tributaria: massime tratte da Italgiure Civile, anni dall’ottobre 2014,
estratti da ulteriore giurisprudenza delle sezioni unite e semplici non massimata)
Premessa
Sez. 3, Sentenza n. 6521 del 20/03/2014 (Rv. 630404)
(Rigetta, Trib. Padova, 29/04/2009)
254 SANZIONI AMMINISTRATIVE - 005 ESECUZIONE FORZATA
SANZIONI AMMINISTRATIVE - APPLICAZIONE - ESECUZIONE FORZATA - Esecuzione
esattoriale per sanzioni amministrative - Risarcimento danni per assunta illegittimità
dell'esecuzione. Configurabilità - Esclusione - Fondamento.
154 RISCOSSIONE DELLE IMPOSTE - 104 AZIONE GIUDIZIARIA DI RISARCIMENTO
DEI DANNI
RISCOSSIONE DELLE IMPOSTE - RISCOSSIONE DELLE IMPOSTE SUI REDDITI
(DISCIPLINA POSTERIORE ALLA RIFORMA TRIBUTARIA DEL 1972) - MODALITÀ DI
RISCOSSIONE - RISCOSSIONE COATTIVA - ESPROPRIAZIONE FORZATA - AZIONE
GIUDIZIARIA DI RISARCIMENTO DEI DANNI - In genere.
Nell'ipotesi di esecuzione esattoriale per sanzioni amministrative, il debitore non può proporre né ai sensi dell'art. 59 del d.P.R. 29 settembre 1972, n. 603, né dell'art. 2043 cod. civ. - domanda
di risarcimento fondata sulla circostanza del volontario pagamento degli importi richiesti e su
motivi di ingiustizia o di illegittimità di atti presupposti o preliminari all'esecuzione stessa che il
medesimo abbia volontariamente omesso di impugnare nelle competenti sedi, dovendosi
ritenere, da un lato, ormai decaduto dalla possibilità di far valere, anche in via risarcitoria,
siffatta doglianza e, dall'altro, che la definitività degli atti elida in radice, se non anche la stessa
ingiustizia del danno, quanto meno - in difetto di diverse, ulteriori e specifiche allegazionil'elemento soggettivo dell'agente.
Riferimenti normativi: DPR 29/09/1973 num. 602 art. 59; Cod. Civ. art. 2043 CORTE COST.
Apparenza, principio della
- opposizione a cartella - dedotta violazione di norme
del cpp - principio dell’apparenza - regime
intertemporale art. 616 cpc: Cass. 21/01/2016, n.
1116
Cartella
- è opposizione ex 617 cpc se si contesta regolarità
notifica: Cass. 1657/16
- nullità atti consequenziali dichiarabile solo se
radicalmente inesistente la notifica: Cass. 27
novembre 2015, n. 24235
- in genere: natura e ambito delle contestazioni
ammissibili: Cass. 23/6/15, n. 12888
- in genere: natura della cartella e del ruolo: Cass.
11141/15 e 11142/15
- opposizione ex 617 cpc - nullità della cartella di
pagamento per omissioni formali sanzionate
espressamente: Cass. 30/12/14, n. 27528
Competenza
- su opposizione a cartella per far valere invalidità
notifica verbale, che non ha funzione recuperatoria, si
stabilisce ex artt. 27 e 480 cpc: Sez. 6 - 2, Ordinanza
n. 19579 del 30/09/2015 (Rv. 636746)
- regolamento di competenza di ufficio - opposizione
a cartella esattoriale per sanzioni a violazioni CdS competenza GdP: Cass. 05/05/2015, n. 8963
- su opposizione a sanzione amministrativa
recuperatoria sempre il GdP: Sez. 6 - 2, Ordinanza n.
5803 del 23/03/2015 (Rv. 634994)
- sempre al giudice di pace se per contestare sanzione
amministrativa per violazione CdS, anche se per
intervenuto annullamento: Sez. 6 - 3, Ordinanza n.
3283 del 18/02/2015 (Rv. 634340)
- sempre al giudice di pace per contestare sanzioni
amministrative per violazioni CdS ex art. 7 d.lgs.
150/11: Sez. 6 - 3, Ordinanza n. 21914 del
16/10/2014 (Rv. 633276)
di mutui condizionati - credito fondiario ed
esattoriale - estinzione del processo esecutivo: Cass.
12/3/15, n. 4928
Contributiva (materia)
- necessaria sempre disamina del merito della pretesa
e vizi formali elidono solo idoneità della cartella a
costituire ex se titolo: Sez. L, Sentenza n. 774 del
19/01/2015 (Rv. 634271)
Ipoteca esattoriale
- natura dell'impugnazione e impugnabilità della
sentenza: Sez. 3, Sentenza n. 24234 del 27/11/2015
(Rv. 637764)
- purgazione: inammissibilità: Cass. 9 aprile 2015, n.
7075
- su bene in fondo patrimoniale: Cass. 29 gennaio
2016, n. 1652
- intimazione ad adempiere non necessaria: Cass. 29
gennaio 2015, n. 1715
Decadenze
- non applicabilità alle cartelle per sanzioni da
violazioni al CdS quelle previste per la materia
tributaria: Cass. 16/07/2015, n. 14969
Limiti pecuniari del credito
- di euro ottomila, applicabile anche per procedimenti
anteriori al 2005: Sez. 3, Sentenza n. 27525 del
30/12/2014 (Rv. 633794)
Decreto di trasferimento
- impugnabilità - limiti: Cass. 10 febbraio 2015, n.
2472
Litisconsorzio
- in materia contributiva, per il Concessionario mera
denuntiatio litis: Cass. Sez. L, Sentenza n. 23984 del
11/11/2014 (Rv. 633315)
Destinatario della cartella
- in caso di debiti di interdetto, è necessario indicare
quest'ultimo ed è illegittimo pronunciare la cartella
contro il tutore: Sez. 6 - 3, Ordinanza n. 9135 del
06/05/2015 (Rv. 635211)
Domande congiunte ex 615 e 617
- se la prima di competenza per materia del GdP,
ciascuna va al giudice fornito di competenza per
materia e non opera la vis attractiva in favore del
tribunale: Sez. 6 - 3, Ordinanza n. 22782 del
06/11/2015 (Rv. 638101); v. anche Cass., ord.
19/11/15 n. 23738
- se in materia previdenziale concorrono i due
termini: Sez. 6 - L, Ordinanza n. 15116 del
17/07/2015 (Rv. 636244)
Fermo amministrativo
- opposizione con natura di azione di mero
accertamento: Cass. Sez. Un., 22 luglio 2015, n.
15354
- non necessità di avviso ex art. 50 dPR 602/73: Sez.
5, Sentenza n. 26075 del 30/12/2015 (Rv. 638053)
Interesse ad impugnare
- comunque, se si sa di intento di esattore di agire:
Cass. Sez. Un., 2 ottobre 2015, n. 19704
- momento dell'insorgenza: valutare se anche contro
ruolo non notificato (come interpretare S.U.
19704/05?): v. relazione au 1394/15 rg, da adunanza
sesta sezione rimessa a p.u. terza (cfr. anche Cass.
11172/15, su caso particolare di precetto)
Intervento
- opposizione esecutiva - modalità di intervento di
creditori ordinari e di esattore - titoli esecutivi in caso
Mancata opposizione
- comporta la definitività dell'accertamento in materia
di pretesa contributiva e non si è rimessi in termini da
nuova notificazione del titolo: Sez. L, Sentenza n.
4978 del 12/03/2015 (Rv. 634790)
Notifica
- della cartella, all'estero, anche a mezzo posta ex
Reg. CE n. 1393/07: Cass. 29/5/15, n. 11140
- della cartella, anche a mezzo posta: Cass. 7/5/15, n.
9245
- della cartella in caso di irreperibilità "relativa" ex
art. 25 dPR 602/73, non basta mera spedizione
raccomandata confermativa: Sez. 5, Sentenza n.
25079 del 26/11/2014 (Rv. 634229)
- della cartella ex art. 26 dPR 602/73, necessario
avviso ricevimento senza equipollenti ma può bastare
prova raggiungimento scopo: Sez. 5, Sentenza n.
23213 del 31/10/2014 (Rv. 633118)
Nullità della vendita
- è opponibile all'acquirente in esecuzione esattoriale,
quando è nulla la notifica dell'avviso di vendita
esattoriale, siccome primo atto del procedimento reso
noto al debitore: Sez. 3, Sentenza n. 26930 del
19/12/2014 (Rv. 633727)
Onere della prova
- incombe all'opponente erede beneficiario la prova
del completamento dell'inventario: Sez. L, Sentenza
n. 16514 del 06/08/2015 (Rv. 636734)
Ordine di pagamento ex 72 bis dPR 602/73
- alla giurisdizione del g.o. (e del g.e.) se contro
cartella ormai definitiva: Cass. Sez. Un. 29 aprile
2015, n. 8618
Potere di riscossione mediante ruolo
- anche la Cassa di Previdenza Forense: Sez. L,
Sentenza n. 21735 del 26/10/2015 (Rv. 637392)
- non anche per recupero indennità non dovute a
GdP: Sez. L, Sentenza n. 10835 del 26/05/2015 (Rv.
635660)
Qualificazione dell'opposizione
- esecuzione esattoriale - opposizione per dedotta
mancata previa notifica della cartella - qualificazione
ex 617 cpc - conseguenze: Cass. 29/1/16, n. 1656
- esecuzione esattoriale - opposizione per dedotta
mancata o irrituale previa notifica della cartella: Cass.
29/1/16, n. 1657
- esecuzione esattoriale per crediti non erariali opposizione per dedotta mancata o irrituale previa
notifica di cartella: Cass. 29/1/16, n. 1659
- in caso di vizi formali (mancanza motivazione):
Cass. 19/10/15, n. 21080
- integra opposizione ex 617 cpc la contestazione
dell'intervento dell'esattore: Cass. 22 ottobre 2014, n.
22486
Regolamento di competenza di ufficio
- necessaria la tempestività del rilievo: Cass., ord. 26
febbraio 2015, n. 3945
Responsabilità aggravata
- per mero sollecito di pagamento: insussistenza:
Cass. 31/10/14, n. 23160
Riassunzione del processo esecutivo ordinario
- non interrompe il termine dall'estinzione del
processo esattoriale l'istanza di revoca della
declaratoria di quest'ultima: Sez. 3, Sentenza n. 7109
del 09/04/2015 (Rv. 635108)
Riconvenzionale
- dell'INPS ex 2495 cc nei confronti
dell'accomandatario dopo l'estinzione della società:
Sez. L, Sentenza n. 17883 del 10/09/2015 (Rv.
636572)
Risarcimento danni
- esecuzione esattoriale - domanda di danni legittimità della condanna alle spese in caso di
soccombenza: Cass. 30/3/15, n. 6406
MA VEDI PREMESSA: Cass. 6521/14
Sanatoria dei vizi della cartella
- opposizione a cartella esattoriale - credito non
tributario - vizio proprio dell'atto emesso dall'agente
di riscossione - legittimazione - sanatoria della
nullità: Cass. 25/02/2016, n. 3707
Sottoscrizione degli atti impositivi
- in mancanza di sottoscrizione nulli gli avvisi di
accertamento per imposta sui redditi e IVA, ma tutti
gli altri atti si presumono regolari: Sez. 5, Sentenza n.
24492 del 02/12/2015 (Rv. 637837)
- non necessaria per la cartella: Sez. 5, Sentenza n.
25773 del 05/12/2014 (Rv. 633901)
- non necessaria per l'atto di pignoramento, se
formato da agente di riscossione: Cass. 18 novembre
2014, n. 24541
Termine di proposizione
- non necessario indicare i mezzi di impugnazione:
relazione pubblicata in n. 1625/15 rg per adunanza cc
10.2.16
- da tutelare affidamento in termine espressamente
indicato in atto da impugnare, anche se errato: Sez. L,
Sentenza n. 24300 del 27/11/2015 (Rv. 637974)
APPENDICE UNO
Art. 72 bis dPR 602/73
Massime successive: Vedi
Sez. 3, Sentenza n. 20294 del 04/10/2011
Presidente: Trifone F. Estensore: De Stefano F.
Relatore: De Stefano F. P.M. Iannelli D. (Conf.)
(Cassa con rinvio, Trib. Napoli, 18/06/2008)
154 RISCOSSIONE DELLE IMPOSTE - 128
EFFETTI
RISCOSSIONE
DELLE
IMPOSTE
RISCOSSIONE DELLE IMPOSTE SUI REDDITI
(DISCIPLINA POSTERIORE ALLA RIFORMA
TRIBUTARIA DEL 1972) - MODALITÀ DI
RISCOSSIONE - RISCOSSIONE COATTIVA ESPROPRIAZIONE FORZATA - INTERVENTO
DI TERZI - EFFETTI - Pignoramento verso terzi per
crediti tributari - Ordine di pagamento diretto al terzo
debitore - Debitore in liquidazione coatta
amministrativa - Opposizione all'esecuzione Ammissibilità.
In caso di ordine di pagamento diretto al terzo
debitore, intimato per credito tributario dall'esattore,
ai sensi dell'art. 72 bis, d.P.R. 29 settembre 1973, n.
602, e successive modifiche, il debitore in
liquidazione coatta amministrativa può far valere, con
il rimedio dell'opposizione all'esecuzione, il divieto di
azioni esecutive individuali in pendenza della
procedura concorsuale.
Riferimenti normativi:
DPR 29/09/1973 num. 602
art. 72 bis
CORTE COST.
Regio Decr. 16/03/1942 num. 267 art. 51
CORTE COST.
Regio Decr. 16/03/1942 num. 267 art. 201
CORTE COST.
Cod. Proc. Civ. art. 615 CORTE COST.
Massime precedenti Vedi: N. 6040 del 1986 Rv.
448370
Massime precedenti Vedi Sezioni Unite: N. 1373 del
1965 Rv. 312597, N. 159 del 1974 Rv. 367734
Annotata
Massime successive: Vedi
Sez. 6 - 3, Sentenza n. 24541 del 18/11/2014
Presidente: Finocchiaro M. Estensore: Barreca GL.
Relatore: Barreca GL. (Conf.)
(Cassa e decide nel merito, Trib. Taranto,
04/07/2012)
154 RISCOSSIONE DELLE IMPOSTE - 001 IN
GENERE
RISCOSSIONE DELLE IMPOSTE - IN GENERE Atto di pignoramento dei crediti verso terzi
proveniente dall'agente della riscossione - Validità Condizioni.
Nella riscossione coattiva delle imposte dirette l'atto
di pignoramento dei crediti verso terzi proveniente
dall'agente della riscossione ai sensi dell'art. 72 bis,
comma primo bis, del d.P.R. n. 602 del 29 settembre
1973, inserito dall'art. 1, comma 141, della legge 24
dicembre 2007, n. 244, è valido, anche se privo della
sottoscrizione del dipendente che lo ha redatto,
purché rechi l'indicazione a stampa dello stesso
agente
della
riscossione,
sì
da
essere
inequivocabilmente riferibile a quest'ultimo, quale
titolare del potere di procedere ad espropriazione
forzata per conto dell'ente impositore.
Legge 24/12/2007 num.
244 art. 1 com. 141 - CORTE COST.
DPR 29/09/1973 num. 602 art. 72 bis com. 1 n. 2
CORTE COST.
611887, N. 13461 del 2012 Rv. 623507
Presidente: Salme' G.
Estensore: Barreca GL.
Relatore: Barreca GL. P.M. Finocchi Ghersi R.
(Diff.)
(Cassa e decide nel merito, Trib. Tolmezzo,
22/12/2010)
PRESSO TERZI
RISCOSSIONE
DELLE
IMPOSTE
RISCOSSIONE - RISCOSSIONE COATTIVA ESPROPRIAZIONE
FORZATA
ESPROPRIAZIONE
MOBILIARE
PIGNORAMENTO - PRESSO TERZI - Ordine di
pagamento diretto al terzo ex art. 72 bis del d.P.R. n.
602 del 1973 - Opponibilità ai terzi - Sussistenza Pignoramento presso terzi successivamente promosso
da altro creditore ex art. 543 cod. proc. civ. Dichiarazione del terzo pignorato di aver già eseguito
l'ordine di pagamento diretto - Carattere negativo
della dichiarazione - Sussistenza.
In tema di procedura di riscossione coattiva a mezzo
ruolo, il vincolo nascente dall'ordine di pagamento
diretto ex art. 72 bis del d.P.R. 29 settembre 1973, n.
602, è opponibile ai terzi e preclude, qualora l'ordine
sia stato eseguito dal terzo, azioni esecutive
concorrenti di altri creditori sulle medesime somme,
sicché, nella successiva espropriazione ordinaria
avente ad oggetto lo stesso credito, la dichiarazione
del terzo pignorato di aver ottemperato all'ordine di
pagamento e di continuare a pagare all'agente della
riscossione alle rispettive scadenze, va considerata
come negativa, ai sensi dell'art. 548 cod. proc. civ.,
fino a concorrenza del credito azionato nella
procedura speciale.
DPR 29/09/1973 num. 602
art. 72 CORTE COST.
DPR 29/09/1973 num. 602 art. 72 bis
CORTE COST.
Cod. Proc. Civ. art. 543
Massime precedenti Vedi: N. 20294 del 2011
Presidente: Salme' G.
Estensore: Barreca GL.
Relatore: Barreca GL. P.M. Finocchi Ghersi R.
(Diff.)
(Cassa e decide nel merito, Trib. Tolmezzo,
22/12/2010)
PRESSO TERZI
RISCOSSIONE
DELLE
IMPOSTE
RISCOSSIONE - RISCOSSIONE COATTIVA ESPROPRIAZIONE
FORZATA
ESPROPRIAZIONE
MOBILIARE
PIGNORAMENTO - PRESSO TERZI - Ordine di
pagamento diretto al terzo ex art. 72 bis del d.P.R. n.
602 del 1973 - Natura - Pignoramento in forma
speciale - Pagamento del terzo - Effetti Assegnazione del credito pignorato - Equipollenza Crediti non immediatamente esigibili - Regime
giuridico.
In tema di procedura di riscossione coattiva a mezzo
ruolo, l'ordine di pagamento diretto rivolto dall'agente
della riscossione, ai sensi dell'art. 72 bis del d.P.R. 29
settembre 1973, n. 602, configura un pignoramento in
forma speciale, che inizia con la notificazione
dell'atto al debitore esecutato e al terzo pignorato per l'effetto assoggettato agli obblighi del custode ex
art. 546 cod. proc. civ. - e si completa con il
pagamento da parte di quest'ultimo; qualora l'ordine
di pagamento abbia ad oggetto crediti dovuti in forza
di un rapporto esistente ma non ancora esigibili, il
pagamento ad opera del terzo delle somme già
maturate alla data di notificazione dell'ordine tiene
luogo dell'assegnazione del credito pignorato, anche
con riguardo alle somme dovute dal terzo alle
scadenze successive, permanendo la legittimazione
dell'agente della riscossione alla percezione delle
stesse fino a concorrenza del credito azionato.
DPR 29/09/1973 num. 602 art. 72 CORTE COST.
DPR 29/09/1973 num. 602 art. 72 bis CORTE COST.
620288
TESTO INTEGRALE DI
Cass. 25 febbraio 2016, n. 3707 - Pres. Amendola,
est. Barreca
opposizione a cartella esattoriale - credito non
tributario - vizio proprio dell'atto emesso dall'agente
di riscossione - legittimazione - sanatoria della nullità
Svolgimento del processo
1.- Con la sentenza depositata in data 21 febbraio
2012, il Tribunale di Brescia, accogliendo
l’opposizione agli atti esecutivi proposta da E.G.
avverso la cartella di pagamento notificata in data 2
luglio 2010 da E.E. S.p.a., ne dichiarava la nullità per
carenza di motivazione e condannava l’opposta al
pagamento delle spese di lite, che liquidava, in favore
dell’opponente, nella somma complessiva di €
10.834,11, compensandole tra l’opponente ed il
Ministero della Giustizia (chiamato in giudizio quale
ente impositore).
2.- Avverso la sentenza E.N. S.p.A., quale
incorporante della società E.E. S.p.a., propone ricorso
straordinario affidato a due motivi.
E. G. si difende con controricorso.
Il Ministero della Giustizia non svolge attività
difensiva.
Motivi della decisione
1.- Preliminarmente, rispondendo ad apposita
sollecitazione contenuta nel controricorso, si dà atto
dell’ammissibilità del ricorso, dovendosi qualificare
come opposizione agli atti esecutivi quella proposta
avverso la cartella esattoriale per difetto di
motivazione, e per tale motivo accolta dal giudice di
merito.
Malgrado, come pure rilevato dal resistente, il
Tribunale non abbia espressamente qualificato
l’azione, e perciò qualificazione spetti a questa Corte,
quale giudice dell’impugnazione (così Cass. n.
26919/09 e, tra le altre, Cass., ord. n. 3338/12), va
condiviso quanto sul punto dedotto dalla ricorrente,
che richiama l’art. 111 Cost., in riferimento all’art.
617 cod. proc. civ., per sostenere l’ammissibilità del
ricorso straordinario.
A riscontro di siffatta conclusione è sufficiente il
richiamo dei numerosi precedenti di legittimità in
tema di rimedi esperibili avverso la cartella di
pagamento, notificata quale atto propedeutico
all’inizio del procedimento di riscossione coattiva.
Qualora questa abbia ad oggetto pretese di natura
diversa da quella tributaria, come nella specie,
avverso la cartella esattoriale, sono esperibili, oltre
all’eventuale rimedio c.d. recuperatorio (attinente al
merito della pretesa), l’opposizione all’esecuzione ex
art. 615 cod. proc. civ., allorché si contesti la
legittimità dell’iscrizione a ruolo per difetto di un
titolo legittimante o per il sopravvenire di fatti
estintivi dell’obbligo ovvero l’opposizione agli atti
esecutivi ex art. 617 cod, proc. civ., qualora si
deducano vizi formali della cartella o degli atti
presupposti (cfr. già Cass. n. 15049/05 e n. 2819/06,
oltre a tutta la giurisprudenza successiva, riguardante
prevalentemente le opposizioni a sanzioni
amministrative; nonché Cass. n. 25757/08 e n.
25208/09, oltre a tutta la giurisprudenza successiva
riguardante le opposizioni a pretese contributive).
Con la sentenza n. 21080/15, relativa a fattispecie
analoga alla presente, questa Corte ha avuto modo di
rilevare che, in materia di riscossione mediante
iscrizione a ruolo dei contributi previdenziali, un
«orientamento oramai consolidato ascrive al vizio di
forma la mancanza di motivazione della cartella
esattoriale, in quanto si risolve in una carenza dei
requisiti formali minimi di validità della stessa, cioè
delle indicazioni necessarie per identificare il credito
e per rendere possibile la difesa di merito [A»
Ritenuto quindi che l’orientamento dovesse essere
ribadito onde individuare i rimedi esperibili avverso
la cartella di pagamento notificata per il recupero
delle spese di giustizia (oggetto anche del presente
giudizio), nella sentenza appena citata si affermato il
seguente principio di diritto: «nella disciplina della
riscossione mediante iscrizione a ruolo delle entrate
non tributarie, di cui al d.lgs. n. 46 del 1999,
l’opposizione agli atti esecutivi - con la quale si
fanno valere i vizi di forma dell’atto esecutivo, ivi
compresa la carenza di motivazione della cartella
esattoriale - è prevista dall’art. 29, secondo comma,
che per la relativa regolamentazione rinvia alle
“forme ordinarie”. Ne consegue che l’opposizione
agli atti esecutivi prima dell’inizio dell’esecuzione
deve proporsi entro venti giorni dalla notificazione
della cartella esattoriale.
D’altronde, risulta dagli atti che lo stesso opponente
G. aveva intitolato il proprio atto di citazione dinanzi
al Tribunale di Brescia come “atto di citazione in
opposizione ad esecuzione ex art. 615 c.p.c. e, in
quanto occorra, agli atti esecutivi ex art. 617 c.p.c.
con istanza di sospensione”.
Il ricorso straordinario avverso la sentenza del
Tribunale è perciò ammissibile.
2.- Col primo motivo si deduce violazione e/o falsa
applicazione dell’art. 100 cod. proc. civ. in relazione
all’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., perché, secondo la
ricorrente, il Tribunale avrebbe dovuto dichiarare la
carenza di legittimazione passiva dell’Agente della
riscossione. Sostiene che il vizio di motivazione della
cartella esattoriale sarebbe imputabile all’ente
impositore, e non al concessionario, dal momento che
questi è obbligato a formare la cartella, secondo un
modello ministeriale e con contenuto predeterminato,
riproducendo quanto l’ente impositore indica
nell’iscrizione a ruolo, che è atto riservato a
quest’ultimo.
2.1. Il motivo è infondato.
Si rinviene nella giurisprudenza di legittimità
l’orientamento per il quale, in tema di disciplina della
riscossione coattiva mediante iscrizione nei ruoli,
nell’ipotesi di giudizio relativo a vizi propri di un atto
proveniente dal concessionario, oggi Agente della
riscossione, quale è la cartella di pagamento, la
legittimazione passiva spetta a quest’ultimo, con
onere
dello
stesso,
ove
destinatario
dell’impugnazione, di chiamare in giudizio l’ente
impositore se non voglia rispondere delle
conseguenze della lite (cfr. Cass. n. 5832/11). Il
principio, affermato con riferimento al processo
tributario regolato dal d.lgs. 31 dicembre 1992, n.
546, ben può essere applicato anche quando il
procedimento di riscossione coattiva di cui al D.P.R.
n. 602 del 1973 venga seguito per la riscossione di
entrate di natura non tributaria ai sensi del decreto
legislativo n. 46 del 26 febbraio 1999. Anche in tale
eventualità l’individuazione del soggetto legittimato
passivamente va fatta tenendo conto dell’atto
impugnato e dei motivi di impugnazione: quando
oggetto della controversia è l’impugnazione di atti
che si assumono viziati per vizi formali intrinseci agli
atti medesimi, come nel caso di impugnazione della
cartella di pagamento per vizi propri, l’atto va
impugnato chiamando in causa l’Agente della
riscossione, dal quale l’atto oggetto di impugnativa è
predisposto. Questo principio consente al destinatario
dell’atto di rivolgere la sua contestazione nei
confronti di colui che, avendo emanato l’atto, appare
anche come autore dei vizi intrinseci dell’atto stesso,
senza che il destinatario si debba fare carico
dell’imputabilità di questi a soggetti diversi
dall’autore dell’atto.
Né in senso contrario può essere invocato il
precedente di legittimità indicato in ricorso, nel quale
l’affermazione secondo cui “[…] il vizio di
motivazione, essendo la cartella riproduttiva del
ruolo, è imputabile all’ente impositore e non al
concessionario” (Cass. S.U. n. 11722/10) non è fatta
al fine di individuare il soggetto legittimato
passivamente
rispetto
all’impugnazione
del
contribuente, quanto piuttosto al fine di regolare i
rapporti interni tra ente impositore e concessionario.
In conclusione, va affermato che, in tema di
riscossione coattiva mediante iscrizione a ruolo di
entrate di natura non tributaria, qualora il debitore
abbia impugnato la cartella di pagamento, emessa
dall’Agente della riscossione, per motivi che
attengono a vizi della cartella medesima, compreso il
vizio di motivazione, l’impugnazione deve essere
rivolta nei confronti dell’Agente della riscossione, il
quale ove assuma che il vizio sia imputabile all’ente
impositore può estendere il giudizio a quest’ultimo.
Il primo motivo di ricorso va perciò rigettato.
3. - Col secondo motivo si deduce violazione e/o
falsa applicazione dell’art. 7 della legge 27 luglio
2000 n. 212 e degli artt. 156 e 157 cod. proc. civ.
Giova premettere che il Tribunale ha dato atto che il
debito dell’opponente G. traeva la propria origine da
una sentenza penale di condanna e da provvedimenti
di liquidazione del compenso al custode giudiziario
nominato nello stesso processo penale ed ha ritenuto
che la cartella di pagamento avrebbe dovuto indicare
gli estremi dei provvedimenti giudiziari al fine di
consentire al debitore di identificare quale fosse la
ragione creditoria azionata.
Ha quindi asserito che la cartella di pagamento
avrebbe indicato soltanto la causale del credito come
riconducibile ad un atto giudiziario, senza indicare
quale fosse questo atto, in particolare senza
menzionare né la sentenza penale di condanna (cui
era riferita, nel “dettaglio degli addebiti”, la somma
di € 70.000,00, dovuta per “recupero di multe e
ammende”) né i provvedimenti di liquidazione del
compenso del custode (cui era riferita, nel “dettaglio
degli addebiti”, la somma di E 62.748,23, dovuta a
titolo di “cassa depositi e prestiti - cassa ammende”).
Ha altresì affermato che non risultava che
l’opponente
avesse
avuto
conoscenza
dei
provvedimenti giurisdizionali posti a fondamento
della pretesa impositiva. Ha perciò concluso
dichiarando la nullità della cartella di pagamento per
carenza di motivazione.
3.1.- La ricorrente non censura il giudizio
concernente siffatta carenza, quindi non censura
l’affermazione della nullità della cartella di
pagamento per vizio di motivazione. Piuttosto,
assume che il giudice di merito avrebbe dovuto
ritenere la sanatoria della nullità per raggiungimento
dello scopo, ai sensi degli artt. 156 e 157 cod. proc.
civ., indicati in rubrica. Supporta questa censura col
richiamo alla stessa sentenza a Sezioni Unite n.
11722/10, che il Tribunale di Brescia ha posto a
fondamento della decisione.
Allo scopo, la ricorrente evidenzia che i contenuti
dell’atto di opposizione e degli atti successivi
depositati dall’opponente dimostravano che: erano
stati individuati, sin dal primo atto, i procedimenti
giudiziari da cui si erano originate le pretese
ereditarie; erano state formulate contestazioni
specifiche in merito a queste ultime, delle quali
l’opponente si era dichiarato eventualmente debitore
solo in parte; ulteriori informazioni erano state fornite
dal Ministero nel corso del giudizio; di queste si era
avvalso l’opponente nelle difese successive (memoria
istruttoria e comparsa conclusionale).
La ricorrente sostiene che, non solo l’opponente
avrebbe dimostrato di avere avuto piena conoscenza
dei presupposti impositivi, ma non avrebbe né
allegato né provato alcun concreto pregiudizio
derivato al suo diritto di difesa a causa del preteso
vizio di motivazione della cartella impugnata. Quindi
la nullità di quest’ultima, ove esistente, si sarebbe
sanata per raggiungimento dello scopo.
4.- Il motivo è fondato.
Va premesso che questa Corte di Cassazione con la
sentenza S.U. n. 11722/10, già citata, ha espresso il
principio di diritto per il quale «La cartella esattoriale
che non segua uno specifico atto impositivo già
notificato al contribuente, ma costituisca il primo ed
unico atto con il quale l’ente impositore esercita la
pretesa tributaria, deve essere motivata alla stregua di
un atto propriamente impositivo, e contenere, quindi,
gli elementi indispensabili per consentire al
contribuente di effettuare il necessario controllo sulla
correttezza dell’imposizione.
Tale motivazione può essere assolta “per relationem”
ad altro atto che costituisca il presupposto
dell’imposizione, del quale, tuttavia, debbono
comunque essere specificamente indicati gli estremi,
anche relativi alla pubblicazione dello stesso su
bollettini o albi ufficiali che eventualmente ne sia
stata fatta a sensi di legge, affinché il contribuente ne
abbia conoscenza o conoscibilità e l’atto richiamato,
quando di esso il contribuente abbia già integrale e
legale conoscenza per effetto di precedente
notificazione o pubblicazione, non deve essere
necessariamente allegato alla cartella secondo una
interpretazione non puramente formalistica dell’art.
7, comma 1, della legge 27 luglio 2000, n. 212, (c.d.
Statuto del contribuente) - sempre che in essa siano
indicati nella cartella i relativi estremi di
notificazione o di pubblicazione. (Fattispecie in tema
di riscossione di contributi consortili ai sensi dell’art.
21 del r.d. 13 febbraio 1933, n. 215).».
Il principio è stato espresso con riferimento al
procedimento di riscossione coattiva seguito per le
entrate di natura tributaria e ben si spiega qualora,
come precisato anche nella massima, la cartella di
pagamento «costituisca il primo ed unico atto con il
quale l’ente impositore esercita la pretesa tributaria».
Pertanto, necessiterebbe di approfondimento la sua
applicazione al diverso caso -come è quello di speciedi pretese creditorie non tributarie che trovano il loro
fondamento in atti, quali la sentenza penale di
condanna ed i provvedimenti di liquidazione dei
compensi agli ausiliari del giudice, per cui sono
previste forme di comunicazione ai destinatari idonee
a renderli edotti dell’esistenza e dell’ammontare dei
crediti dell’amministrazione. Rispetto a questi ultimi,
quindi, la cartella esattoriale, di regola, non è il primo
atto col quale l’ente impositore porta a conoscenza la
sua pretesa.
Tuttavia, la questione resta estranea alla presente
decisione perché la ricorrente non ha contestato, ma
anzi ha presupposto, l’applicazione che di quel
principio ha inteso fare il giudice di merito.
4.1.- Però, col ricorso si è evidenziato come, con la
stessa sentenza a S.U., si sia affermato un altro
fondamentale principio, per il quale «Il difetto di
motivazione della cartella esattoriale, che faccia
rinvio ad altro atto costituente il presupposto
dell’imposizione senza indicarne i relativi estremi di
notificazione o di pubblicazione, non può condurre
alla dichiarazione di nullità, allorché la cartella sia
stata impugnata dal contribuente il quale abbia
dimostrato in tal modo di avere piena conoscenza dei
presupposti dell’imposizione, per averli puntualmente
contestati, ma abbia omesso di allegare e
specificamente provare quale sia stato in concreto il
pregiudizio che il vizio dell’atto abbia determinato al
suodiritto di difesa».
Quest’ultimo principio è stato ribadito da Cass. n.
3516/12 ed è stato posto a fondamento di numerose
altre decisioni di questa Corte Suprema (cfr., tra le
altre, Cass. n. 2373/13 e n. 21177/14).
5.- Orbene, nella specie, la cartella di pagamento
indicava esattamente l’ente creditore nella «Corte
d’Appello di Brescia - Ufficio Recupero Crediti, Via
San Martino della Battaglia, 18 - 25125 Brescia BS Tel. […omissis…]», con l’indicazione del ruolo, del
responsabile del procedimento di iscrizione a ruolo e
la descrizione degli importi a ruolo nei termini su
indicati.
Non vi è specifica contestazione -né peraltro è stato
messo in discussione dal Tribunale, come si dirà- che
la sentenza penale recante la condanna di E. G. al
pagamento della multa fosse stata a quest’ultimo
notificata, e comunque dallo stesso conosciuta, così
come il provvedimento della Corte d’Appello di
Brescia che, applicando l’indulto, aveva ridotto
l’importo della pena pecuniaria alla somma di €
70.000,00 pretesa a titolo di multa con la cartella di
pagamento impugnata.
Piuttosto, il Tribunale afferma che «in particolare non
risulta che lo G. avesse avuto tempestiva e specifica
conoscenza di provvedimenti con cui il Giudice
penale aveva liquidato il compenso al custode
giudiziario».
Orbene, l’affermazione del Tribunale, contrariamente
a quanto si assume nel controricorso, non consente di
superare la sanatoria della nullità che consegue al su
enunciato principio di diritto.
Anche a prescindere da quanto precisato in ricorso
circa il fatto che pure i provvedimenti di liquidazione
dei compensi al custode erano stati regolarmente
notificati a tutti gli imputati, compreso lo G. (fatto,
che, però, Equitalia Nord S.p.A. non ha posto a
fondamento di un motivo di impugnazione) e, quindi,
reputando che i provvedimenti costituenti il
presupposto impositivo non fossero stati notificati al
destinatario, ciò che rileva, ai fini della sanatoria per
raggiungimento dello scopo, è se, comunque, la
cartella di pagamento contenesse gli elementi minimi
per consentire a quest’ultimo di individuare la pretesa
impositiva, e di difendersi nel merito.
Nella specie, è accaduto che E. G. -avendo avuto
contezza della fonte della pretesa nel(l’unico)
processo penale conclusosi a suo carico presso la
Corte d’Appello di Brescia- si sia adeguatamente
difeso, impugnando tempestivamente la cartella
esattoriale e deducendo, con motivi di opposizione
qualificabile come opposizione all’esecuzione ex art.
615 cod. proc. civ., di non essere tenuto, in tutto o in
parte, al pagamento delle somme pretese dal
Ministero della Giustizia. Ciò, che dimostra che la
cartella esattoriale ha raggiunto il suo scopo, senza
che risulti dedotto alcun significativo pregiudizio al
diritto di difesa del destinatario nascente
dall’incompletezza delle informazioni ivi riportate.
Il secondo motivo di ricorso va perciò accolto.
La sentenza impugnata va cassata e la causa va
rinviata al Tribunale di Brescia, in persona di diverso
magistrato, per la decisione sulle altre domande
dell’opponente, qui resistente, che il Tribunale ha
ritenuto assorbite dall’accoglimento del primo motivo
di opposizione.
Si rimette al giudice di rinvio anche la decisione sulle
spese del giudizio di legittimità.
P.Q.M.
La Corte, rigettato il primo motivo, accoglie il
secondo motivo di ricorso. Cassa la sentenza
impugnata e rinvia al Tribunale di Brescia, in persona
di diverso magistrato, anche per la decisione sulle
spese del giudizio di legittimità.
Così deciso in Roma, il 4 dicembre 2015.
APPENDICE DUE
Stralcio da F. DE STEFANO – I procedimenti esecutivi, Milano (Giuffrè) 2016
Cap. 30 – L’esecuzione esattoriale
§ 1. Un creditore speciale con una procedura speciale
Talvolta la specialità del creditore o quella del credito comporta che vi sia un processo a
sua volta del tutto speciale: è un sistema che, almeno in teoria, deve assicurare una particolare
efficacia, per la natura generalmente pubblicistica del credito azionato e quella pubblica del
creditore, che rendono pressante – se non altro per ragioni elementari di cassa o di finanza
pubblica – l’esigenza dell’effettività della sua riscossione.
§ 1.1. Perché un’esecuzione «esattoriale»
La caratteristica di questo nuovo processo è la centralità di una figura nuova rispetto al
processo, cioè l’esattore o concessionario o agente della riscossione (si noti che d’ora in avanti si
useranno tali tre termini in via sostanzialmente promiscua o equivalente, nonostante
l’improprietà dei primi due alla luce dell’evoluzione della normativa), colui che esige un credito
altrui, con forme molto incisive e con poteri propri che nessun creditore, di norma, ha per
riscuotere i propri crediti e fare valere le proprie ragioni. L’esattore o concessionario compie da
sé molte delle attività che in genere sono riservate a due differenti uffici giudiziari, quali l’UNEP
(ufficio unico notifiche, esecuzioni e protesti, cioè gli ufficiali giudiziari) e quello del giudice
dell’esecuzione, assommando in sé le qualità di cancelliere e, per molti atti, anche di giudice.
L’esattore o concessionario, tuttavia, non è il titolare del credito, perché tutto il sistema
si basa sulla scissione tra l’uno e l’altro, come pure sulla centralità di un documento nuovo, dal
suono sinistro: il ruolo.
Il sistema dei ruoli si fonda sulla scissione tra la titolarità del credito - che resta in capo
all’ente pubblico - e la titolarità dell’azione esecutiva; quest’ultima, infatti, viene affidata ad un
soggetto estraneo al rapporto obbligatorio, il concessionario per la riscossione (che si identifica
con l’esattore o concessionario), il quale, abilitato in forza di apposito provvedimento
amministrativo e remunerato con un complicato sistema rapportato in genere all’entità del
credito affidatogli, svolge in modo professionale le attività finalizzate alla riscossione.
Dai tempi più remoti, l’esattore o gabelliere ha curato, spesso con metodi incisivi, la
riscossione di buona parte delle entrate di diritto pubblico, garantendo all’autorità dello Stato
l’effettiva disponibilità dei prelievi forzosi imposti agli individui, persone fisiche o no, ad essa
sottoposti. Ogni Stato ha avuto quindi la sua legislazione processuale dedicata a questa figura,
essenziale per le sue entrate: ed è per questo che l’una, così incentrata sull’altra, viene di norma a
tal punto con essa identificata da essere correntemente definita «esecuzione esattoriale».
La qualificazione va accettata con preferenza rispetto a quella originaria e comunque
pure tecnicamente accettabile, che fa leva sul fatto che, per la maggior parte, il suo oggetto è pur
sempre un credito di un Ente pubblico per tributi o assimilati (le – odiate? – tasse …): e che ha
comportato anzi che, almeno in origine, l’intera esecuzione fosse pensata prevalentemente per
tali crediti, tanto da essere disciplinata minuziosissimamente dalla legislazione fiscale, quale
momento essenziale di suo completamento e da andare sotto il nome di «esecuzione tributaria».
Se si vuole, i due termini possono essere usati in modo promiscuo o indifferente, ma con
l’avvertenza che la prima definizione è forse più corretta, perché riferita a tutti i casi in cui la
presunta maggiore efficienza della procedura è stata via via estesa a crediti non tributari: sicché
l’esattoriale riguarda svariatissime ipotesi di crediti diversi da quelli per tasse, imposte,
contributi o tributi.
La centralità della procedura in esame ne comporta, al tempo stesso, una grande
complessità, ma anche la frequenza – spesso convulsa – di interventi di modifica e di
adattamento, da parte del legislatore, alle diverse e contingenti esigenze di maggiore effettività
della riscossione dei crediti dello Stato.
I limiti del presente lavoro impediscono l’esame approfondito dei numerosissimi
interventi riformatori ed impongono di dare uno sguardo sommario alle linee portanti del
sistema, che rimane regolato, a grandi linee, dal d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602,
profondamente modificato nel 1999 (d.lgs. 26 febbraio 1999, n. 46) e tuttora oggetto di ritocchi o
adattamenti.
§ 1.2. La natura dell’esecuzione esattoriale
La Corte costituzionale ha qualificato l’esecuzione in esame come uno speciale
procedimento apprestato dal legislatore per favorire il soddisfacimento dei crediti dello Stato o di
altri Enti pubblici specialmente individuati, al fine di garantire la disponibilità delle risorse
indispensabili per il buon andamento della Pubblica Amministrazione: a lungo definita come di
natura sostanzialmente amministrativa (o, al massimo, prevalentemente amministrativa nella
prima fase e giurisdizionale solo in una seconda e spesso eventuale), per la funzione marginale
dell’intervento del giudice e la prevalente funzione di autotutela della P.A., con le riforme
apportate a far tempo dal 1999 essa è meno distante dall’esecuzione ordinaria, per i maggiori
poteri, sia pure spesso confinati a controlli sulla regolarità almeno formale, conferiti al giudice
ordinario.
Quest’ultimo, quindi, ha a pieno titolo ormai un suo posto ben definito all’interno
dell’esecuzione esattoriale, di cui è un organo a tutti gli effetti, sia pure con funzioni di garanzia
per così dire di seconda o ultima battuta: privato essendo invece del tutto di qualunque possibilità
di gestione diretta della procedura. Tuttavia, il suo ruolo di controllo può indirettamente
influenzarla, visto che gli atti conclusivi più importanti possono di fatto essere subordinati al
compimento di specifiche attività, da parte dell’esattore, conformi alla lettera delle norme
inderogabili del codice di rito.
§ 2. Si avvia la procedura
L’esecuzione esattoriale si modella, riprendendone istituti essenziali, su quella
ordinaria, ma è caratterizzata dall’unilateralità dei poteri del creditore, dovuta, a sua volta, alla
natura pubblica di questo e del credito che sta recuperando.
§ 2.1. Come si inizia: il ruolo
Il ruolo è un elenco dei debitori e delle somme che questi devono all’ente impositore,
che lo forma unilateralmente e lo rende esecutivo, per poi affidarlo al concessionario per la
riscossione, il quale provvede all’emissione della cartella esattoriale e alla riscossione coattiva
del credito.
Il ruolo ha natura giuridica di atto amministrativo plurimo o collettivo, giacché consiste
nell’«elenco dei debitori e delle somme ad essi dovute formato dall’ufficio ai fini della
riscossione a mezzo concessionario» (art. 10 d.P.R. n. 602/73); ha forza di titolo esecutivo e,
come tale, legittima il concessionario, qualora il debitore non versi la somma indicata nella
cartella esattoriale, regolarmente notificata o – in certi casi – soltanto notificata, ad esperire una
procedura di esecuzione forzata speciale, più rapida ed efficace di quella condotta secondo le
regole generali.
Il credito è così iscritto a ruolo e può essere riscosso con le forme speciali del d.P.R.
602/1973 (e successive numerosissime modifiche).
§ 2.2. Una prima alternativa
Tuttavia, per alcune tipologie di crediti, che si possono definire particolarmente
privilegiati, non è più necessario neppure il ruolo, potendo bastare l’avviso di accertamento,
quando si tratta di alcuni tipi di imposte (IRPEF, IVA, IRAP, a partire dal 1.10.2011, relative ad
anni di imposta in corso al 31.12.07 e successivi), predisposto dalla Agenzia delle Entrate.
L’omissione del passaggio intermedio dell’iscrizione a ruolo è in qualche modo compensata da
alcuni precisi contenuti dell’avviso, che non può mancare di contenere l’intimazione ad
adempiere e la minaccia di dar corso, in mancanza, all’esecuzione.
L’avviso di accertamento diventa esecutivo dopo un certo tempo (modificato nel tempo
dalle diverse impostazioni delle politiche fiscali dei Governi via via succedutisi e giunto anche
fino a centottanta giorni) e salva la possibilità, per l’agente della riscossione, di conseguire
provvedimenti conservativi o cautelari. Tanto fa dell’avviso un titolo esecutivo; che perde
tuttavia efficacia decorso un certo tempo dalla sua emissione (in genere, un anno dalla notifica,
decorso il quale occorre un nuovo avviso, ex art. 50 d.P.R. 602/1973) e non consente l’avvio
dell’esecuzione oltre il 31 dicembre del secondo anno successivo a quello in cui l’accertamento è
divenuto definitivo.
Può qui solo sommariamente indicarsi che il debitore (in questo caso, da definire
semplicemente contribuente) ha, per evitare l’inizio dell’espropriazione dopo avere ricevuto
l’avviso, l’alternativa:
- di pagare quanto indicato come dovuto, senza impugnare alcunché davanti alla sola
competente (correttamente, fornite di giurisdizione) Commissione tributaria;
- di proporre ricorso e pagare, se non ottenga la sospensione da questa (sospensione che
resta discrezionale e non è quindi affatto né dovuta, né certa);
- di presentare istanza per una delle forme di definizione agevolata (ad es., quella con
adesione, la quale ha anche effetto sospensivo dei termini di proposizione del ricorso e per il
pagamento) prevista dalla legislazione speciale, più o meno generosa in tal senso a seconda –
anch’essa – della politica fiscale del Governo in carica.
§ 3. L’avvio della procedura
Prosegue con atti unilaterali del creditore la preparazione della procedura di recupero.
§ 3.1. L’estratto di ruolo
Formato il ruolo, il suo estratto è l’elenco che reca i dati essenziali dell’iscrizione a
ruolo di un determinato soggetto per una certa pretesa; anch’esso è un atto amministrativo e non
può essere così oggetto di impugnazione diretta davanti al giudice ordinario: quella che può
impugnarsi è la pretesa consacrata nel ruolo.
In particolare, l’estratto di ruolo è una riproduzione fedele ed integrale degli elementi
essenziali contenuti nella cartella esattoriale: esso deve contenere tutti i dati essenziali per
consentire al contribuente di identificare a quale pretesa dell’amministrazione esso si riferisca (e
per consentire al contribuente di apprestare le sue difese e al giudice ove adito di verificare la
fondatezza della pretesa creditoria o gli altri punti sollevati dall’opponente) perché contiene tutti
i dati necessari ad identificare in modo inequivoco la contribuente, ovvero nominativo, codice
fiscale, data di nascita e domicilio fiscale; tutti i dati indispensabili necessari per individuare la
natura e l’entità delle pretese iscritte a ruolo, ovvero il numero della cartella, l’importo dovuto,
l’importo già riscosso e l’importo residuo, l’aggio, la descrizione del tributo, il codice e l’anno di
riferimento del tributo, l’anno di iscrizione a ruolo, la data di esecutività del ruolo, gli estremi
della notifica della cartella di pagamento, l’ente creditore (indicazioni obbligatoriamente previste
dal d.P.R. n. 602 del 1973, art. 25, oltre che dal D.M. n. 321 del 1999, artt. 1 e 6, e succ. mod.)
§ 3.2. La cartella
Successiva al ruolo (e, naturalmente, alla formazione del suo estratto),
nell’impostazione tradizionale, è la cartella.
La cartella di pagamento, o «cartella esattoriale», può essere definita come un
documento che il soggetto che cura la riscossione per conto dello Stato e degli altri enti pubblici
notifica al debitore, al fine di intimargli il pagamento di somme, comunicandogli l’avvenuta
iscrizione a ruolo del credito, l’entità delle somme dovute e le relative causali, nonché gli estremi
del soggetto creditore e le modalità di pagamento. Per quello che si è visto in precedenza, essa
assume una funzione assimilabile al precetto.
La cartella di pagamento, pur dovendo contenere l’indicazione delle causali e del debito
e le motivazioni dei pagamenti richiesti, va tenuta distinta dall’atto di accertamento del credito,
per esempio il verbale ispettivo dell’ente previdenziale, notificato al datore di lavoro, del quale si
assume l’inadempienza agli obblighi contributivi, oppure il verbale di accertamento
dell’infrazione al codice della strada, e così via discorrendo.
Essa sostituisce l’avviso di mora, previsto, nel precedente sistema, come ulteriore
momento di sollecitazione al contribuente prima di dar corso alle procedure di esecuzione vera e
propria.
La cartella, allo stesso modo del ruolo e come quello unilateralmente formata
dall’esattore o concessionario o da chi procede all’esecuzione, è un atto formalmente
amministrativo e deve avere un contenuto formale minimo, conforme a quanto stabilito con
decreto ministeriale; questo non significa che ogni sua difformità o vizio formale comporti la
possibilità, per il giudice adito in sede di opposizione ex art. 617 c.p.c., di sindacare l’atto,
perché quello che interessa in quest’ultima sede è l’idoneità del medesimo a raggiungere il suo
scopo.
La cartella, ancora, va notificata al debitore, a mezzo non già degli ufficiali giudiziari,
ma di quelli di riscossione. La Corte costituzionale è intervenuta ripetutamente ad adeguare la
normativa, di grande favore per il notificante (art. 26 d.P.R. 602/1973, con la sufficienza anche
solo della raccomandata spedita per conto di agente di riscossione: Cass. n. 6198/2015), per cui
la notifica mediante affissione all’albo del Comune è ammessa soltanto in caso di effettiva
irreperibilità del destinatario all’indirizzo, altrimenti dovendo, a sua tutela, applicarsi l’art. 140
c.p.c. (Corte cost., n. 258/2012).
Infine, i termini di decadenza per la notifica della cartella sono minuziosamente regolati
(art. 25 d.P.R. cit.), ma sono assai generosi, previsti in non meno di due anni dopo quello in cui
l’accertamento è diventato definitivo.
§ 3.3. Estratto e cartella
Di recente (Cass. 12888/2015) la S.C. ha ribadito che:
- la cartella esattoriale non è altro che la stampa del ruolo in unico originale notificata
alla parte ed il titolo esecutivo è costituito dal ruolo;
- l’amministrazione non è quindi in grado di produrre le cartelle esattoriali, il cui unico
originale è in possesso della parte debitrice;
- quando sono prodotti gli estratti del ruolo, essi sono validi ai fini probatori e in
particolare sia per la prova del credito esattoriale che per individuare a tutela di quale tipo di
credito agisca l’amministrazione.
Perciò, se la parte destinataria di una cartella di pagamento contesti esclusivamente di
averne ricevuto la notificazione e l’agente per la riscossione dia prova della regolare esecuzione
della stessa (secondo le forme ordinarie o con messo notificatore, ovvero mediante invio di
raccomandata con avviso di ricevimento), resta definitivamente preclusa la deduzione di vizi
concernenti la cartella non tempestivamente opposti, né sussiste un onere, in capo all’agente, di
produrre in giudizio la copia integrale della cartella stessa (Cass. n. 10326/2014).
§ 3.4. Momento dell’impugnazione
Spesso accade che il contribuente ignori che le oscure nuvole del procedimento
esattoriale si stanno addensando sul suo capo, a causa delle concrete modalità di notifica e –
secondo una voce popolare – dell’inaffidabilità delle comunicazioni a mezzo posta. Può così
accadere che il procedimento si avvii e prosegua e che il suo soggetto ne resti all’oscuro a lungo;
o che abbia conoscenza soltanto per caso di questa pendenza.
L’esecuzione esattoriale può essere impugnata, allora, dal contribuente anche prima o in
caso di invalidità della notifica del primo suo atto preparatorio (che si vedrà immediatamente
essere la cartella), quando della sua esistenza sia venuto a conoscenza solo attraverso un estratto
di ruolo rilasciato su sua richiesta dal concessionario della riscossione. Di recente (Cass., S.U., n.
19704/2015) si è statuito infatti che non è di ostacolo l’art. 19, co. 3, ult. parte, del d.lgs. n. 546
del 1992, poiché una sua lettura costituzionalmente orientata impone di ritenere che
l’impugnabilità dell’atto precedente non notificato unitamente all’atto successivo notificato impugnabilità prevista da tale norma - non costituisca l’unica possibilità di far valere l’invalidità
della notifica di un atto del quale il contribuente sia comunque venuto legittimamente a
conoscenza e quindi non escluda la possibilità di far valere l’invalidità stessa anche prima:
infatti, l’esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale non può essere compresso, ritardato, reso
più difficile o gravoso, ove non ricorra la stringente necessità di garantire diritti o interessi di pari
rilievo, rispetto ai quali si ponga un concreto problema di reciproca limitazione.
§ 4. Le procedure
Notevoli privilegi processuali (oltre che sostanziali, come il divieto di compensazione)
sono accordati all’esattore o concessionario, a tutela del credito di natura pubblicistica la cui
riscossione egli deve curare.
§ 4.1. Prima della procedura
Il principio generale è che egli può valersi delle procedure esecutive ordinarie, ma con
sensibili deroghe e agevolazioni; ma che può anche, prima di esservi costretto, avvalersi di
strumenti di pressione assolutamente eccezionali in via di autotutela e, soprattutto, discrezionali.
È questo il caso del fermo amministrativo, dell’ipoteca, dell’ordine di pagamento
diretto, tutti adottabili dal concessionario nell’intervallo tra notifica della cartella ed avvio
dell’espropriazione.
Si tratta però di misure eterogenee, le prime due delle quali soggette a particolari limiti
di valore e a formalità preliminari importanti a tutela del debitore (visto che, nel passato, spesso
essi costituivano per lui sgradevoli sorprese e sfavorevoli circostanze apprese quasi per caso,
soprattutto nel caso di notifiche irregolari degli atti preparatori o presupposti dell’esecuzione
esattoriale):
- il fermo amministrativo (che comporta l’indisponibilità giuridica del bene mobile che
colpisce) è stato di recente qualificato dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione non quale
atto di espropriazione forzata, ma misura ad essa alternative, sicché le azioni per contestarle si
risolvono in ordinarie azioni di accertamento negativo della relativa pretesa dell’esattore, che
non si sottraggono agli ordinari criteri di competenza per materia e per valore (Cass., S.U., ord.
n. 15354/2015);
- l’ipoteca non è di per sé poi altro che l’imposizione di una garanzia specifica e così la
legittimità della sua imposizione coinvolge la contestazione delle sue ragioni, tanto che è
soggetta anch’essa agli ordinari criteri di riparto di giurisdizione e competenza (sulla prima, che
si devolve alle Commissioni tributarie quando i crediti sono tributari: Cass., S.U., n. 641/2015), a
meno che non si faccia valere il solo diritto al risarcimento del danno (Cass., S.U., n.
14506/2013);
- l’ordine di pagamento diretto (con cui l’esattore ordina appunto a chi potrebbe essere
debitore del contribuente o debitore principale di pagare direttamente a lui quanto dovuto)
costituisce una forma speciale di espropriazione presso terzi, che inizia con la notificazione
dell’atto al debitore esecutato e al terzo pignorato, il quale resta per l’effetto assoggettato agli
obblighi del custode ex art. 546 c.p.c.: l’ordine è opponibile ex art. 615 c.p.c. (Cass. n.
20294/2011) e si completa con il pagamento da parte del terzo (Cass. n. 2857/2015, che precisa
che, se l’ordine di pagamento abbia ad oggetto crediti dovuti in forza di un rapporto esistente ma
non ancora esigibili, il pagamento ad opera del terzo delle somme già maturate alla data di
notificazione dell’ordine tiene luogo dell’assegnazione del credito pignorato, anche con riguardo
alle somme dovute dal terzo alle scadenze successive, permanendo la legittimazione dell’agente
della riscossione alla percezione delle stesse fino a concorrenza del credito azionato). Se però il
terzo non adempie, non ha l’esattore altra scelta che dar corso al pignoramento nelle forme
ordinarie.
§ 4.2. Cenni alle singole procedure
Non è questa la sede per esaminare compiutamente tutte le sensibili deviazioni – come
detto, a favore e vantaggio dell’esattore o concessionario – rispetto alla disciplina codicistica per
ciascuna delle procedure espropriative.
Delle due fasi in cui normalmente è divisa ogni esecuzione, quella liquidatoria e quella
distributiva, la prima si svolge del tutto al di fuori dell’intervento e del controllo del giudice;
quest’ultimo assume un ruolo di effettivo e necessario controllo solo nella seconda fase,
comunque orientato al fluido sviluppo della procedura verso la devoluzione del netto ricavato
delle operazioni al concessionario.
Gli atti della prima fase sono compiuti normalmente da suoi propri agenti presso il
concessionario stesso; lo spazio per l’intervento dei creditori è limitato; si dubita della possibilità
della conversione; sono previste forme di vendita a trattativa privata a vantaggio del debitore;
l’intera normativa è fortemente influenzata da discipline di agevolazione della definizione, che
finiscono con il premiare, forse oltre il dovuto, le resistenze in giudizio anche quando del tutto
immotivate o pretestuose.
Per le peculiarità delle singole procedure, basti qui un rinvio agli artt. 65 ss. del d.P.R.
n. 602/73; da notare l’esclusione di una indefinita possibilità di protrazione della procedura, che
prevede limiti temporali – con una sorta di istituzionale previsione di estinzione o chiusura
anticipata della procedura in caso di riscontrata impossibilità di soddisfacimento del credito –
rapportati al numero di tentativi di vendita e consente anche, a certe condizioni, l’assegnazione
del bene a condizioni obiettivamente vantaggiose.
Tuttavia, va pure notato che, per quanto non espressamente derogato, si applica la
disciplina del codice di procedura civile, che riveste così un ruolo di contesto generale di
riferimento e di immediata regolamentazione ed i cui principi fondamentali vanno allora
comunque applicati.
È importante anche l’ulteriore vantaggio per il concessionario, che può, quando trova
un’esecuzione ordinaria già in corso ad impulso di altri creditori, provocarne discrezionalmente e
potestativamente (cioè, sol che lo voglia e lo dichiari) l’attrazione al rito speciale esattoriale, ove
nessuno degli altri creditori adempia, per poi surrogarvisi, il debito dell’esecutato: in questo
caso, l’esecuzione, già iniziata in via ordinaria, diventa esattoriale e il concessionario la prosegue
nelle forme speciali (con seri problemi di tutela delle posizioni degli altri ed originari creditori,
soprattutto dopo l’estinzione della procedura speciale).
§ 5. Le tutele
Va ora esaminato quale tipo di tutela sia previsto contro le esecuzioni forzate esattoriali,
tributarie o meno.
§ 5.1. Limitazione delle tutele per i soli crediti tributari
Due sono i principi, da integrarsi tra loro, in materia di tutela nelle procedure rette dal
d.P.R. n. 602/1973:
- da un lato, la normativa di riferimento prevede una seria limitazione delle possibilità di
difesa, escludendo le opposizioni ad esecuzione relative alla pretesa azionata e quelle ad atti
esecutivi, tranne quelle per la regolarità formale e la notificazione del titolo;
- dall’altro lato, la forma esattoriale è stata estesa nel tempo ad una pletora di crediti di
natura del tutto diversa da quella tributaria, sicché quelle gravi limitazioni vigono soltanto per i
crediti che quella natura invece possiedono, siccome espressamente previste per quelli.
Ciò comporta che le diverse limitazioni, ma pure le stesse regole su giurisdizione
(ripartita, sostanzialmente, tra giudice ordinario e giudice tributario) e competenza (all’interno
del primo, tra giudice di pace e tribunale), andranno sempre applicate in ragione della natura del
credito per cui il concessionario od esattore procede; e comporta pure – circostanza di assoluta
importanza – che, quando l’esecuzione esattoriale (o in base a ruolo) ha ad oggetto pretese
plurime, di natura diversa, per ognuna di esse (o per ciascun gruppo di quelle) andrà verificato il
regime di impugnabilità, giurisdizione e competenza, con la possibilità di un numero assai vario
di impugnative avverso una procedura che voleva essere unitaria.
Insomma, la concentrazione in unica procedura esecutiva contro il medesimo debitore,
che risponde ad evidenti ragioni di economicità, si annulla e frantuma, riesplodendo
nell’originaria diversificazione dei titoli una volta che il debitore voglia contestare ciascuna delle
pretese che quelli consacrano.
§ 5.2. Opposizione a cartella
L’opposizione a cartella esattoriale non è una vera e propria categoria autonoma di
opposizione, ma descrive l’opposizione avverso la procedura esecutiva a cui fondamento sta la
cartella.
Come da tempo ormai si ribadisce (Cass., S.U., n. 3001/2008), la cartella è un mero
strumento tecnico che enuncia una pretesa ma non ha autonomia rispetto al credito che si intende
far valere, sicché crediti differenti equivalgono a distinti rimedi impugnatori, esperibili innanzi a
più giudici, potenzialmente diversi.
Se, in tali casi, investito è un solo giudice, questi dovrà valutare, per ciascuna
contestazione, se sussiste impugnabilità, giurisdizione e competenza: per la parte in cui la
contestazione investe un credito tributario, essa andrà rivolta (o rimessa, se proposta al g.o.) alle
Commissioni Tributarie; per la parte in cui essa investe un credito non tributario, occorrerà
valutare se vi siano competenze per materia (quale quella del giudice di pace per i crediti da
sanzioni da inosservanza al codice della strada, o per buona parte di quelli da sanzioni
amministrative; ovvero quale quella del giudice del lavoro, in materia di omissioni contributive o
previdenziali) e rispettare ciascuna di esse.
Ad una cartella potranno quindi seguire numerose opposizioni; se, per errore, dovesse
impugnarsi con unico atto una cartella relativa a pretese di diversa natura (errore che potrebbe
essere indotto, talvolta, anche dalla particolare difficoltà di lettura della cartella, che non
consenta con immediatezza di capire di quali crediti si tratti), il giudice adito dovrebbe prima di
tutto verificare la propria giurisdizione e poi la propria competenza, provvedendo a declinare –
se necessario – l’una o l’altra con formale provvedimento previo invito delle parti a prendere
posizione sul punto, ma (tranne il caso del giudice di pace che sia adito per opposizioni
congiuntamente proposte ex art. 615 cpc e 617 cpc per questioni non rimesse alla sua
competenza per materia) trattenendo le singole opposizioni rientranti nella propria eventuale
competenza per materia.
Infine, anche la cartella può essere impugnata per vizi suoi propri, ma allora, anche se si
trattasse di difformità dai modelli legali o di carenza di idonea motivazione, si tratterebbe pur
sempre di opposizione formale, ex art. 617 c.p.c.: e quindi soggetta al termine decadenziale di
venti giorni (restando eccezionale il diverso termine per la materia previdenziale) dalla
conoscenza legale della cartella stessa (Cass. n. 21080/2015).
§ 5.3. I tipi di opposizione
Come detto, quando si tratta di crediti tributari (artt. 53 ss. d.P.R. n. 602/1973) non sono
ammesse le opposizioni ad esecuzione, se non per la pignorabilità del bene, né quelle agli atti
esecutivi per motivi relativi alla regolarità formale ed alla notificazione del titolo; le opposizioni
di terzo sono ammesse, ma non oltre il primo incanto. Le contestazioni del merito della pretesa
tributaria o della regolarità del procedimento amministrativo impositivo vanno tutte devolute alle
Commissioni Tributarie, secondo le regole proprie del relativo processo e che non possono
allora, visti i limiti del presente lavoro, essere prese in considerazione in questa sede.
Molto più articolato è il caso di opposizioni per crediti non aventi natura tributaria.
Individuati questi ultimi, va infatti verificato di quale tipo di opposizione (Cass. n.
4039/2010) si tratta:
a) c.d. recuperatoria: con cui l’opponente deduce di non aver ricevuto nessun atto
precedente e chiede quindi di recuperare la tutela di merito, che avrebbe, a sua detta,
incolpevolmente trascurato; si propone mediante lo strumento – e coi termini – col quale avrebbe
dovuto proporsi nell’ipotesi fisiologica (ad es., se si fosse dovuto impugnare un verbale di
violazione al codice della strada od un’ordinanza ingiunzione bisognava dispiegare ricorso, entro
30 giorni, se successivo al d. lgs. n. 150/2011, art. 7); e segue il rito semplificato e la competenza
per materia e territorio di volta in volta prescritta (ad es., ex artt. 4 e 6 d. lgs. n. 150/2011);
mentre non opera la sospensione feriale, a meno che non sia imposta per la natura
dell’opposizione (in materia previdenziale);
b) ad esecuzione in senso stretto, ex art. 615 co. 1, c.p.c.: si denuncia l’inesistenza del
titolo esecutivo (si ricordi che, nella specie, il titolo è il ruolo) o fatti ad esso sopravvenuti
(adempimento, prescrizione) o la mera omissione della notifica dell’atto presupposto
dell’iscrizione a ruolo e nient’altro (senza contestare il merito della spettanza della ragione
creditoria azionata); il tutto con citazione e senza che operi la sospensione feriale;
c) agli atti esecutivi ex art. 617, co. 1, c.p.c.: per la regolarità formale degli atti della
procedura; con atto di citazione entro i venti giorni dalla conoscenza dell’atto e senza che operi
la sospensione feriale.
Quanto al litisconsorzio, la giurisprudenza non è univoca sulla qualità di litisconsorte
necessario dell’esattore o concessionario, ora esigendo la sua partecipazione (Cass. n.
12385/2013), ora negandola (Cass. n. 23984/2014); certo, coinvolgendo la pretesa dell’Ente
impositore, quest’ultimo deve sempre essere coinvolto, visto che la scissione soggettiva
(impositore/esattore) opera una forma di sostituzione processuale e che nel nostro ordinamento
sono attribuite all’Agente solo facoltà processuali mentre la titolarità del credito resta in capo
all’impositore (ex art. 39 d. lgs. n. 112/99 l’onere dell’Agente di chiamare in giudizio
l’impositore opera solo ai fini del discarico di esigibilità nei rapporti interni tra gli enti e in
ambito tributario). Spesso si sostiene che l’Agente o concessionario rivesta comunque – a meno
che non si deducano suoi propri errori o illegittimità, ovviamente, nel qual caso esso sarebbe
direttamente coinvolto anche a proteggersi da responsabilità immediate ed altre interne al
rapporto di concessione – un ruolo di litisconsorte meramente processuale.
§ 5.4. Competenza
Deve bastare un cenno alle conclusioni raggiunte da una giurisprudenza di legittimità
molto variegata, per la quale:
a) in caso di opposizione recuperatoria, va proposto l’atto tipico della fisiologia della
tutela e coi relativi criteri, quindi con ricorso nel termine di trenta (in caso di ordinanza
ingiunzione) o di sessanta giorni (se si tratta di infrazione al codice della strada, ma solo
anteriormente al d. lgs. n. 150/2011) e normalmente al giudice di pace (competente per materia:
art. 22 bis l. n. 689/81 e 6 d.lgs. n. 150/2011), con le eccezioni (22-bis d.lgs. cit.) rappresentate
da una competenza mista per materia (igiene, concorrenza, etc.) e per valore (€ 15.000); la
competenza per territorio si determina in base al luogo della commessa infrazione (art. 6, co. 2,
d.lgs. cit.): quindi, in caso di cartella per violazione del codice della strada commessa in un certo
luogo, se si vuole contestare di non aver ricevuto il verbale e che in quel luogo non si è mai stati,
si deve fare ricorso al giudice di pace del luogo della commessa presunta infrazione; la
competenza per valore si determina in base alle singole pretese creditorie, quindi se la somma
dei verbali supera € 15.000 non è competente il tribunale ma ciascuno dei giudici di pace dei
diversi luoghi in cui sarebbero state commesse le singole infrazioni;
b) in caso di opposizione 615, co. 1, c.p.c. (si pensi al caso dell’avvenuto pagamento del
verbale o prescrizione oppure non è stato notificato il titolo, senza alcuna altra doglianza),
l’alternativa è tra il criterio codicistico (e quindi l’opposizione si propone al giudice competente
per materia e per valore: ex art. 17 c.p.c., cioè giudice di pace per valore fino a 5.000 € e
tribunale per crediti eccedenti; ex art. 27 c.p.c., invece, la competenza territoriale si individua in
base al luogo di residenza del debitore) e quello dell’art. 6 del d.lgs. 150/2011 (se si contesta l’an
della pretesa, per cui, se ad es. si tratta di violazione al codice della strada, competente è il
giudice del luogo della commessa infrazione); per la Cassazione, con una soluzione composita e
fondata sulla natura di opposizione pre-esecutiva, si applicano appunto gli artt. 17 e 27 c.p.c.
(Cass. n. 17835/2014; Cass. n. 21914/2014), ma con eventuale rilevanza della materia, posto che
il 615 fa riferimento al “giudice competente per materia” (se il titolo per iscrivere a ruolo è una
sanzione amministrativa, esiste una “materia”);
- in caso di opposizione 617, co. 1, c.p.c., vi è la sola competenza funzionale del
tribunale del luogo di residenza del debitore come giudice della minacciata esecuzione forzata.
Quando, infine, si propongono contestazioni che si riconducono contestualmente ad
opposizione all’esecuzione ed agli atti esecutivi, a meno che non vi sia competenza per materia
sulla prima (nel qual caso, ogni giudice dovrà conoscere la causa attribuita alla sua competenza),
quella per materia sulla seconda attrae la prima – e quindi tutta la controversia – davanti al
tribunale.

Le esecuzioni esattoriali nella recente giurisprudenza

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