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Arturo De Minimis
PIÙ SVILUPPO PER TUTTI!
Dalla A alla Z le worst practice delle politiche per il territorio
Arturo De Minimis, Più sviluppo per tutti!
Copyright© 2014 Edizioni del Faro
Gruppo Editoriale Tangram Srl
Via Verdi, 9/A – 38122 Trento
www.edizionidelfaro.it – [email protected]
Prima edizione: aprile 2011 – UNI Service
Seconda edizione: settembre 2014 – Printed in Italy
ISBN 978-88-6537-335-4
Progetto grafico di copertina: Graficstudio – Cagliari
A mia moglie Stefania
“Parlare oscuramente lo fa ognuno. Chiaro pochissimi”
Galileo Galilei
“Ci preoccupa più l’UE dei magistrati”
L’Unione Sarda, titolo di cronaca regionale
PIÙ SVILUPPO PER TUTTI!
Dalla A alla Z le worst practice delle politiche per il territorio
Introduzione
2 luglio 2010: una data memorabile. Di fronte all’assemblea nazionale
della Coldiretti, il Ministro dell’Economia della Repubblica Italiana Giulio Tremonti punta il dito contro le Regioni del Mezzogiorno accusandole
di inefficienza nella spesa dei fondi dell’Unione Europea; queste le dure
parole del Ministro impietosamente riportate dalle cronache: “È uno scandalo pauvoso quello pvodotto dalle vegioni mevidionali. Lo stanziamento sul
pvogvamma duemilasette-duemilatvedici eva di quavantaquattvo miliavdi
di euvo. Questi signovi ne hanno speso solo tve vivgola sei. È una cosa di una
gvavità inaccettabile. La colpa non è dell’Euvopa ma della cialtvonevia di
chi ha i soldi e non li spende”.
C’era da aspettarselo. Da tempo il nervosismo dei governi dei Paesi UE
per la salute dei conti pubblici ha raggiunto livelli da allarme rosso; mentre spuntano nuovi e fantasiosi indici di misura della ricchezza degli Stati
– come il FIL (Felicità Interna Lorda) e il BIL (Benessere Interno Lordo) – con il dichiarato obiettivo di prepensionare l’ormai obsoleto PIL, la
prima grande crisi della società globalizzata disorienta cittadini ed esperti
della finanza, mette in discussione gli astratti modelli della scienza economica e ridicolizza organizzazioni autorevoli come OCSE, Banca Centrale
Europea e Fondo Monetario Internazionale, le cui stime sui livelli di crescita dell’economia mondiale, rivedute e corrette a giorni alterni, hanno
la stessa fondatezza scientifica dei pronostici sui mondiali di calcio del Sudafrica del polpo Paul.
Nel day after della crisi finanziaria schiere di piccoli risparmiatori si aggirano smarriti tra le macerie lasciate dagli speculatori; per loro è grande
il rimpianto delle fibrillazioni valutarie dello SME (il serpente più famoso
dopo quello di Adamo ed Eva), delle svalutazioni della vecchia cara liretta
e, soprattutto, dei tassi di interesse a due cifre sui BOT; anche la tremontiana Banca del Sud butta a mare trent’anni di liberismo e privatizzazioni
e restituisce nuova dignità allo Stato imprenditore, con grande effetto nostalgia dell’IRI e delle partecipazioni statali.
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Tutta roba da archeo-economia: l’odierno panorama è quello arido e
appiattito della moneta unica e del dogmatico rispetto – al limite del fanatismo – del “patto di stabilità”. Risucchiato dal vortice creato dai continui
annunci di governi e banche centrali sui nuovi rischi per l’economia, il
ceto medio, barcamenandosi a stento tra una bolla speculativa e l’altra e
chiamato periodicamente a risanare le casse statali svuotate dallo spreco di
denaro pubblico, si domanda come mai, di fronte al calo della produzione
industriale, dell’occupazione e dei consumi, alla deflazione, alla perdita
del potere d’acquisto delle famiglie e alla crisi della terza settimana, all’innalzarsi della soglia di povertà e delle fasce deboli esposte al rischio dell’emarginazione sociale, ai tagli alla sanità e all’istruzione, alle varie parentopoli, terremotopoli, affittopoli e puttanopoli, continuano a essere oggetto
di disputa tra Stato e Regioni enormi quantità di denaro.
Da dove arrivano tutti questi soldi? A chi vanno e in che modo? A cosa
sono destinati? Quali altre opere di importanza “strategica” per il Paese
sono ancora da realizzare che non lo siano già state in tutto o in parte negli
ultimi decenni? Come sono stati spesi i soldi finora? E, di nuovo, dove andranno a finire? Il contribuente a reddito fisso, spremuto come un limone
da un fisco multicefalo e multitentacolare in nome del decentramento e
della sussidiarietà di sinistra e del federalismo fiscale di destra, periodicamente sbeffeggiato dalle sanatorie fiscali che premiano i grandi evasori,
cerca di comprendere, districandosi faticosamente tra buona e cattiva informazione, quali logiche distorte gli impediscono di ricevere servizi pubblici efficienti in cambio di una pressione fiscale divenuta insostenibile.
Ma ogni tentativo di squarciare il velo di pressapochismo e inettitudine
appare vano; l’italiano medio, infatti, non ha fatto i conti con il più subdolo dei nemici: la tecnocrazia.
Versione digitale della burocrazia dei timbri e delle pandette, il settore
pubblico versione 2.0 è ormai sfuggito al controllo della politica per diventare proprietà esclusiva di una nuova casta di intoccabili: i “tecnici”. Sono
loro, esseri dalle sembianze umane programmati per parlare un linguaggio
incomprensibile a chiunque (sostenibilità, variabili di rottura, politiche
di genere), i grandi strateghi, i condottieri delle immani battaglie combattute a colpi di deliberazioni CIPE e di giunta regionale, di ridondanti
documenti dai contenuti astratti e dalla straripante impaginazione che,
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annidati negli uffici che contano, alimentano fiumi di denaro che sfociano
nel grande mare del nulla.
Voce per voce, queste pagine vi sveleranno cosa si nasconde dietro il linguaggio dei programmatori dello sviluppo, vero e proprio teatro degli orrori (e degli errori) di chi è chiamato ad amministrare il futuro del nostro
Paese.
L’autore
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Avvertenza!
Questo libro contiene argomenti antieuropei espliciti
A
Accordo di programma
accordo, s. m. – incontro di due o più volontà per dar vita a un successivo
rapporto giuridico.
Sinonimi: patto, trattato, convenzione, concordato, intesa, conciliazione,
contratto.
Pacta sunt servanda, dicevano i Latini. I patti, ma anche i trattati, le intese
e più in generale gli accordi, devono essere rispettati. E gli accordi di programma? Pur obbligando soggetti pubblici a determinati comportamenti,
il loro rispetto è condizionato inevitabilmente dall’anomalia del rapporto
sinallagmatico, manifestamente sbilanciato in favore del soggetto che garantisce la disponibilità delle risorse finanziarie. In particolare, gli accordi
sottoscritti tra pubbliche amministrazioni per realizzare i complessi programmi di sviluppo territoriale, in balìa delle alternanze dei governi nazionali, regionali e locali si trasformano di fatto in una cambiale protestata.
Acronimi
acronimo, s. m. – nome costituito dalla lettera o dalle lettere iniziali di una
o più parole.
Sinonimi: sigla.
In rigoroso ordine alfabetico: ADC, ADG, ADP, AMP, APQ, ASI,
ATAS, ATO, AUC, AUG, BEI, CCIAA, CD, CDG, CDP, CDS, CE,
CIG, CIPE, CNEL, CNIPA, CRO, CTE, CTR, CUP, DAPEF, DG,
DIT, DOCUP, DPEF, DPS, DRS, DSM, DSR, DUP, DUPIM, ENPI,
FAS, FEASR, FEOGA, FEP, FESR, FMI, FSE, GAL, GDL, GIS, GOPP,
GPP, GUCE, GURI, IGRUE, ICE, ICZM, IPA, IPPC, ISAE, ISE, IZP,
MAP, MED, MEF, MISE, NUVAL, NVVIP, OLAF, PA, PAAL, PAI,
PAN, PAR, PCM, PFAR, PFSL, PI, PIA, PIC, PIL, PIP, PISL, PIST,
PISU, PIT, PO, POIN, PON, POP, POR, PPR, PRAE, PRS, PRT,
PRUSST, PSN, PSR, PTP, PUC, PUT, PUTVE, QCS, QFU, QSN,
RAE, RDM, RFE, RLA, RUP, SFOP, SIC, SIL, SIT, SITR, SUAP, SUT,
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SWOT, TRE, TI, UE, UVAL, UVER, VANFF (sic), VAS, VEXA, VIA,
VIC, ZPS, ZSC.
E la lista si aggiorna di giorno in giorno. Comunemente scritti senza il
punto di separazione, gli acronimi costituiscono una delle caratteristiche
distintive della letteratura della programmazione; oramai se ne contano
a decine nei prolissi documenti programmatici delle amministrazioni
centrali, regionali e comunali: non esiste rapporto, relazione, nota a uso
interno, lettera protocollata, messaggio di posta elettronica o semplice annotazione su post-it che non ne contenga almeno uno; gli elenchi sempre
più lunghi in appendice alle pubblicazioni di settore ne sono la prova inconfutabile.
Un sintomo inequivocabile del loro diffondersi come un virus si manifesta nei volti terrei di quanti, colti nel corso delle riunioni di lavoro da
un improvviso senso di smarrimento solamente per non conoscerne uno,
vengono assaliti da autentiche crisi di panico1. Senza trascurare la possibilità che a uno stesso acronimo corrispondano significati diversi: il loro
utilizzo indiscriminato richiede allora l’adozione di opportune cautele,
per evitare di incappare in vere e proprie gaffes dello sviluppo.
Il ricorso all’acronimo non è solo indice della padronanza di un argomento, ma diventa lo strumento per ricostruire la scala gerarchica di ministeri, assessorati e dipartimenti: un direttore generale può citarne almeno
dieci nel corso della stessa riunione di lavoro, un dirigente di alta fascia
non può superare il limite di cinque, mentre ai funzionari non è consentito utilizzarne più di tre nell’arco di una settimana.
A complicare ulteriormente le cose, il manuale del perfetto europrogettista contempla la variante complessa, l’acrostico, vocabolo di senso
compiuto formato dalle iniziali di un gruppo di parole. I picchi di espressività si toccano nei programmi di cooperazione territoriale, dove l’acrostico concede alla vena poetica di consulenti e funzionari – troppo spesso
soffocata dall’opprimente eurocrazia di Bruxelles – spazi sconfinati: si va
dai versi del più ispirato Prévert ai tramonti dei paesaggisti di scuola im-
Ai lettori che riconosceranno almeno venti degli acronimi citati sarà inviato un gentile omaggio a spese dell’autore.
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pressionista per nomi come “Ver. tour. mer” o “Med-laine”2, per arrivare
a cose del tipo “B-Team”, versione scadente della celebre serie televisiva,
o “SHARP” (Sustainable Hydro Assessment and Groundwater Recharge
Projects), a rischio di procedura di infrazione per pubblicità occulta. Solo
una mente disturbata, però, poteva battezzare un progetto sui processi di
programmazione partecipata per la gestione sostenibile delle superfici boschive con il titolo di “Robinwood!”3.
In Italia le cose non migliorano di molto; il Programma Operativo Nazionale (PON) “Governance e Assistenza Tecnica” 2007-2013 finanzia
un obiettivo operativo denominato “E.T.I.C.A. (Efficacia, Trasparenza
Innovazione e Capability dell’Amministrazione pubblica) pubblica nel
Sud”. Era proprio il caso?
Last but not least, un cenno all’involontario, quanto comico, accostamento tra gli acrostici di alcuni progetti di sviluppo e prodotti farmaceutici, di cui è facile immaginare gli slogan pubblicitari: “Nevralgie e mal
di testa? Con “CERMED PLUS” risolvi il problema”; “Prurito vaginale?
Usa “IRRITECMED” e torni fresca e pulita”; “Sonnolenza e vuoti di memoria sempre più frequenti? Prova “MEMOPLAN” e anche il Bartezzaghi sarà un gioco da ragazzi!”4.
Addizionalità
addizionale (agg.) – che si aggiunge.
Sinonimi: aggiuntività, accessorietà.
Contrari: riduttività.
Per garantire un reale impatto economico alle sue politiche di coesione e
sviluppo l’Unione Europea impone agli Stati membri di destinare risorse
dei propri bilanci per sostenere le stesse azioni su cui intervengono i fondi
Progetti finanziati dal Programma di cooperazione transfrontaliera Italia-Francia
“Marittimo” 2007-2013.
3
Progetto candidato al finanziamento per il Programma di cooperazione transfrontaliera Italia-Austria Interreg IIIC 2000-2006.
4
Progetti candidati al finanziamento per lo strumento di vicinato ENPI CBC “Bacino
del Mediterraneo”.
2
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strutturali, secondo un principio, detto di addizionalità, che mira a evitare
la sostituzione delle risorse nazionali con quelle europee.
Il Quadro Strategico Nazionale (QSN) 2007-2013 spiega così il principio: “Mentre la politica ordinaria persegue i propri obiettivi trascurando
le differenze nei livelli di sviluppo, come se tutti i territori interessati fossero
caratterizzati da condizioni ordinarie (e già su questo si potrebbe aprire un
interminabile dibattito – n.d.a.) la politica regionale di sviluppo, nascendo dalla piena considerazione di tali differenze, è specificatamente diretta a
garantire che gli obiettivi di competitività siano raggiunti da tutti i territori
regionali, anche e soprattutto da quelli che presentano squilibri economicosociali. Inoltre, mentre la politica ordinaria è finanziata con le risorse ordinarie dei bilanci, la politica regionale è finanziata da risorse aggiuntive,
comunitarie e nazionali, provenienti, rispettivamente, dal bilancio europeo
( fondi strutturali) e nazionale ( fondo di cofinanziamento nazionale ai fondi strutturali e fondo per le aree sottoutilizzate). I caratteri di intenzionalità
e di aggiuntività, che rispondono alle disposizioni del Trattato dell’Unione
Europea e, per l’Italia, della Costituzione (art. 119, comma 5), prevedono
politiche e interventi esplicitamente volti alla rimozione degli squilibri economici e sociali, da realizzare in specifiche aree territoriali e da finalizzare
con risorse espressamente dedicate che si aggiungono agli strumenti ordinari
di bilancio”.
Ora, il punto è che da decenni in Italia non esiste una politica di intervento a sostegno dello sviluppo dei territori definibile come ordinaria;
diversi cicli di programmazione europea hanno succhiato il sangue della
già anemica burocrazia italiana coinvolgendola e assorbendola completamente nell’attuazione di un’ossimorica “ordinaria politica straordinaria”5.
Eloquente, sul punto, è il Rapporto SVIMEZ 2009: “(…) Si sarebbe in tal modo annullata del tutto l’aggiuntività delle risorse destinate allo sviluppo del Mezzogiorno,
che sarebbero state utilizzate, invece, per compensare l’insufficiente spesa ordinaria in
interventi di “ordinaria amministrazione”. (Riccardo Padovani, Le linee del Rapporto
SVIMEZ 2009, in Quaderno SVIMEZ n.22, dicembre 2009).
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Aiuti di Stato
aiuto, s. m. – opera prestata in favore di chi si trova in stato di pericolo o di
bisogno.
Sinonimi: ausilio, assistenza, appoggio, rinforzo, sussidio, contributo, sostegno, sovvenzione.
Contrari: danno, nocumento, detrimento, scapito, aggravio, ostacolo, impedimento.
Gli aiuti pubblici alle imprese sono di grande rilevanza per il diritto comunitario, dal momento che la loro concessione può falsare l’effettiva concorrenza tra le imprese che operano sul mercato; per tale motivo, uno degli
elementi fondanti l’Unione Europea è il principio in forza del quale gli Stati
membri devono assicurare la libera circolazione delle merci e l’eliminazione
di qualsiasi situazione in grado di alterare il libero mercato e la libera concorrenza tra le imprese produttrici di beni e servizi. Le norme dell’Unione Europea prevedono l’incompatibilità degli aiuti con il mercato comune, salvo
poi ammettere, in alcuni casi limitati, una serie di deroghe al principio generale che consentono agli Stati membri di concedere aiuti agli investimenti
nelle aree svantaggiate – i cosiddetti aiuti a “finalità regionale” – oppure, nel
rispetto di determinati parametri e condizioni, a favore di alcune particolari
attività, come nel caso degli aiuti alle piccole e medie imprese, alla ricerca e
sviluppo, alla formazione professionale, alla tutela dell’ambiente.
L’ampia normativa sugli aiuti di Stato emanata dall’UE (territori ammissibili alle agevolazioni, intensità massime di aiuto, soglie dimensionali di
impresa, tipologia di investimenti, norme applicabili a specifici settori) dà
vita a quel cervellotico sistema di regole che impedisce a Onorio Petruso,
coltivatore diretto di Stranguglio Calabro (CZ), 437 abitanti, con volume
d’affari annuo di duemilacinquecento Euro, di aumentare la produzione di
melanzane aromatizzate al peperoncino e cercare nuovi sbocchi di mercato
presso i corregionali emigrati in Germania in quanto potenzialmente in
grado di minacciare con il suo prodotto dagli strabilianti contenuti innovativi il delicato equilibrio concorrenziale dei produttori dei Länder tedeschi.
Oltreoceano, nel frattempo, per salvare centinaia di migliaia di posti di
lavoro il governo federale degli Stati Uniti d’America acquista direttamente il pacchetto di maggioranza della General Motors.
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Ammissibilità
s. f. – condizione di ciò che è ammissibile.
Sinonimi: accettabilità, accoglibilità, attendibilità, possibilità, concepibilità, immaginabilità.
Contrari: inammissibilità, inaccettabilità, inconcepibilità, inimmaginabilità, indicibilità, incredibilità.
È la verifica del possesso di prerequisiti (di conformità alle regole, alle procedure e agli specifici contenuti di bandi di gara e avvisi di selezione) che
permettono, a chi ne abbia fatto richiesta, di ottenere un finanziamento
pubblico. Nel caso dei progetti di sviluppo territoriale la fase di ammissibilità si sofferma sugli aspetti legati alla loro gestione amministrativa e
contabile, assumendo importanza particolare nella fase di rendicontazione delle spese, secondo le regole che la disciplinano; disposizioni che, non
limitandosi a enunciare norme di principio, rubricano con un grado di
dettaglio degno di un codice borbonico ogni singola voce di spesa (vedi
alla voce “certificazione”).
Analisi
s. f. – procedimento, metodo di ricerca ed esposizione in cui l’oggetto dell’indagine viene scomposto ed esaminato nei suoi elementi costitutivi e nei rapporti che tra questi si determinano.
Sinonimi: esame, indagine, disamina, vaglio, ricerca, approfondimento, valutazione.
Contrari: sintesi, composizione, ricostruzione.
Per definire le migliori strategie di crescita del territorio i programmatori
dello sviluppo si servono di analisi quali-quantitative, la più conosciuta
delle quali è la cosiddetta “analisi SWOT” (vedi). Benché sia ampiamente
riconosciuta l’importanza di una valida attività di analisi per definire efficaci strategie di sviluppo, spesso la raccolta e l’elaborazione dei dati utili
è frutto dell’approssimazione e del continuo incremento delle analisi “fai
da te”. Tipiche e ricorrenti sono le cause: tempo e denaro; sempre più frequentemente, infatti, poste di fronte alla limitatezza degli stanziamenti di
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bilancio, le pubbliche amministrazioni effettuano le scelte di intervento
affidandosi a indagini superficiali, risultato dei primi siti internet visitati
dopo una rapida ricerca su Google.
A vanificare l’utilità di un’approfondita attività di analisi contribuiscono spesso le conclusioni diametralmente opposte cui giungono i numerosi studi commissionati su uno stesso tema, il cui ineluttabile destino è
quello di essere accantonati e chiusi nei cassetti; l’unico loro contributo
in termini di valore aggiunto per l’economia si misura, allora, con gli importi ragguardevoli delle parcelle dei professionisti e insigni cattedratici
molto vicini alla sfera politica cui è stato affidato l’incarico di curarne la
stesura.
Antropizzazione
s. f. – trasformazione delle caratteristiche di un territorio o di un paesaggio
precedentemente intatto per effetto dell’intervento umano.
Sinonimi: sovraffollamento, calca, bolgia, casino, intruppamento.
Insediamenti urbani in continua espansione, mobilità e trasporti congestionati, mesi di attesa per esami e ricoveri nelle strutture ospedaliere, numero chiuso nelle facoltà universitarie e nelle spiagge per le quali le proposte di accesso a pagamento suscitano ogni estate ondate di polemiche:
pochi hanno il coraggio di dirlo per non essere accusati di apologia del
genocidio, ma oramai a questo mondo siamo in troppi e soprattutto con
troppe pretese.
La “pressione antropica” caratteristica di determinate aree rappresenta
effettivamente un’emergenza; ad aggravare la situazione italiana si aggiunge, poi, l’eccessivo rispetto delle minoranze; prendiamo, per esempio, il
ceto medio: non può continuare a pagare tasse tra le più alte d’Europa,
fare ore di coda negli uffici pubblici, rimanere bloccato per giorni negli
aeroporti e nelle stazioni ferroviarie ai primi fiocchi di neve anziché lamentarsi in continuazione chiedendo città pulite, treni in orario, ospedali
accoglienti e via discorrendo?
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