Risposta al quesito "Ruolo dell`AS nell`esercizio delle funzioni di AdS"

GRUPPO DI LAVORO “AMMINISTRATORE DI SOSTEGNO”
ORDINE REGIONALE DEGLI ASSISTENTI SOCIALI DELLA LOMBARDIA
Premessa e quesito:
Un collega del territorio bergamasco ha posto all’Ordine un lungo, articolato e complesso quesito sul tema
dell’Amministrazione di Sostegno che può essere così riassunto in sintesi:
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Molte nomine di AdS sono attribuite a Sindaci e / o responsabili dei servizi sociali, ma è l’assistente
sociale che svolge le funzioni di AdS ed esercita di fatto questo ruolo provvedendo a tutti gli
adempimenti amministrativi, fiscali e pratici: è legittima questa “delega di funzioni”?
Quale responsabilità ha l’assistente sociale che si trova ad interpretare ruoli diversi, contraddittori e
a volte conflittuali intervenendo su persone con problemi di natura economica, di conflitti fra e con
i parenti, di processi in corso, patrimoni mobiliari e immobiliari da gestire.
Come considerare e come porsi nei casi in cui l’interesse della persona potrebbe confliggere con
l’interesse dell’Ente o del Servizio che è datore di lavoro dell’assistente sociale?
È corretto che il ruolo di AdS conferito ai Sindaci venga da loro svolto attraverso il conferimento
delle funzioni agli Assistenti Sociali che già hanno in carico la persona come utente dei servizi?
Risposta dell’Ordine:
Il quesito posto all’Ordine ha offerto l’occasione di un approfondimento della materia. La risposta è stata
elaborata grazie alla collaborazione tra Gruppo consigliare sull’Amministrazione di Sostegno (referente
A.S. Daniela Polo - esperta sui temi della disabilità e della protezione giuridica delle persone fragili, già
consulente dell’Associazione Oltre Noi … la vita (www.oltrenoilavita.it ), membro del gruppo di conduzione
del Progetto regionale “Amministratore di Sostegno” (www.progettoads.net ) e autrice di COSA SAPERE
SULL’AMMINISTRAZIONE DI SOSTEGNO - Erickson editore) e Gruppo consigliare Osservatorio Deontologico
Regionale (referente A.S. Marilena Dorigo -).
Il dato di partenza è la complessa situazione in cui si trovano molti Assistenti Sociali, spesso operativi in
piccoli comuni, che dopo aver rilevato i fatti e le ragioni che rendono opportuna l’attivazione di un ricorso
per la nomina di un Amministratore di Sostegno (AdS) per un utente in carico, si trovano a seguire prima
l’iter del ricorso e poi, quando il ruolo di AdS viene attribuito al Sindaco, si trovano a doverne svolgere le
funzioni su mandato, e talvolta delega, del Sindaco stesso.
Chi pone la domanda rileva in questa procedura un’elusione del dettato normativo e, sollevando i temi
della legittimità, della responsabilità e del conflitto d’interesse, chiede all’Ordine degli Assistenti sociali di
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Lombardia indicazioni sul corretto modo di agire quando le funzioni vengono attribuite all’operatore che
ha in cura o in carico l’utente stesso.
Si ritiene opportuno richiamare in premessa l’art. 406 c.c.1 che identifica i soggetti legittimati a presentare il
ricorso per la nomina di un AdS: oltre ai parenti (coniugi, genitori, figli, nonni, zii e cugini) e agli affini
(nuore, generi e suoceri) sono legittimati a promuovere il ricorso la persona stabilmente convivente, il
tutore o curatore, il Pubblico Ministero ed i responsabili dei servizi sanitari e sociali direttamente impegnati
nella cura e assistenza della persona: i responsabili dei Servizi sanitari e sociali, sia pubblici che privati,
hanno pertanto l’obbligo all’azione quando sono messi a conoscenza di fatti tali da rendere opportuna
l'apertura del procedimento per la nomina di un AdS.
La legge 6/2004 con questa disposizione dà piena applicazione dell’art. 2 della Costituzione2 che sancisce il
dovere dello Stato di garantire a tutti la salvaguardia dei diritti inviolabili. Per proteggere i soggetti deboli lo
Stato interviene solitamente con l’organizzazione di Servizi che perseguendo gli interessi del singolo
tutelano anche quelli generali di tutti i cittadini; oggi, garantendo la rappresentanza giuridica delle persone
fragili, consente ad ogni cittadino il pieno accesso ai propri diritti e garantisce a tutti i cittadini le medesime
effettive opportunità.
Il “dovere al sostegno” da parte dello Stato e il “diritto al sostegno” del soggetto fragile trovano attuazione
e compimento nel complesso dei doveri del singolo operatore che deve intervenire con tutti gli strumenti
connessi all’esercizio del proprio ruolo, e nel complesso dei doveri dei responsabili dei servizi che per
effetto della legge 6/2004 dovranno promuovere l’azione giuridica di tutela per le persone che non hanno
parenti in grado di provvedervi.
Di conseguenza potrebbe divenire penalmente rilevante e sanzionabile sia il comportamento omissivo
dei responsabili dei Servizi socio-sanitari (senza distinzione tra servizi pubblici o privati ugualmente
chiamati agli stessi doveri), sia il comportamento omissivo individuale degli operatori quando, a
conoscenza di fatti tali da rendere opportuna l’apertura del procedimento di Amministrazione di Sostegno,
non segnalano tali fatti ai propri responsabili, danneggiano con ciò il soggetto fragile (l’assenza di
rappresentanza giuridica pone limiti per l’accesso ai diritti, ostacola o impedisce la cura e la gestione degli
interessi personali).
L’art. 406 c.c. esplicita che l’obbligo all’azione si attiva quando i responsabili dei servizi sanitari e sociali
sono a conoscenza di fatti tali da rendere opportuna l'apertura del procedimento di amministrazione di
sostegno (tra questi fatti va compresa l’assenza di parenti in grado di presentare un ricorso).
Quale metodologia d’intervento, per un Assistente Sociale, è dunque adeguata?
Una corretta applicazione della legge 6/2004 porta ad individuare le seguenti fasi:
ü raccolta individuazione e analisi dei fatti che rendono opportuno il ricorso per la nomina di un AdS
1 Art. 406. – (Soggetti). – Il ricorso per l’istituzione dell’amministrazione di sostegno può essere proposto dallo stesso soggetto beneficiario, anche se
minore, interdetto o inabilitato, ovvero da uno dei soggetti indicati nell’articolo 417.
Se il ricorso concerne persona interdetta o inabilitata il medesimo è presentato congiuntamente all’istanza di revoca dell’interdizione o
dell’inabilitazione davanti al giudice competente per quest’ultima.
I responsabili dei servizi sanitari e sociali direttamente impegnati nella cura e assistenza della persona, ove a conoscenza di fatti tali da rendere
opportuna l’apertura del procedimento di amministrazione di sostegno, sono tenuti a proporre al giudice tutelare il ricorso di cui all’articolo 407 o a
fornirne comunque notizia al pubblico ministero.
2 Art. 2 - La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua
personalità, e richiede l'adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale.
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ü verifica dell’esistenza di parenti legittimati e in grado di agire, ed eventuale loro supporto per
renderli capaci di effettuare un ricorso adeguato,
ü individuazione di eventuali conflittualità tra i parenti prima dell’avvio del ricorso,
ü individuazione dell’Amministratore di Sostengo che dovrà essere nominato laddove è possibile,
ü segnalazione ai responsabili dell’opportunità dei promuovere il ricorso quando i legittimati non ci
sono, non sono in grado di agire o non è opportuno che agiscano,
ü supporto tecnico al responsabile del servizio per la redazione del ricorso,
ü presenza in udienza su convocazione del Giudice,
ü consulenza e/o eventuale supporto alla famiglia per la gestione del ruolo di AdS, se
deontologicamente compatibili con l’interesse del beneficiario.
Se l’Assistente Sociale valuta la necessità di un ricorso d’ufficio comunica al proprio responsabile i fatti che
lo rendono opportuno, e i Responsabili dei servizi sanitari e sociali direttamente impegnati nella cura e
assistenza della persona sono tenuti a proporre ricorso per la nomina di un AdS al Giudice Tutelare (o a
fornirne notizia al pubblico ministero).
Si noti come la legge identifichi con chiarezza chi è obbligato all’azione, ovvero i Responsabili dei servizi
direttamente impegnati nella cura e assistenza, senza identificare prevalenza alcuna tra servizi pubblici o
privati o tra servizi sociali e sanitari, ma chiamando tutti alla medesima responsabilità. Questi soggetti
non devono però ignorare il dovere primario della famiglia e dei parenti ed è bene avvertano l’obbligo di
farsi parte attiva per sollecitare le loro responsabilità, considerando l’azione d’ufficio solo dopo attenta
valutazione dei fatti che determinano la necessità d’agire.
L’applicazione della legge 6/2004 interviene sul modus operandi degli operatori sociali dettando obblighi e
responsabilità da cui discendono anche linee d’intervento sociale nuove che trovano nell’azione
preventiva l’intervento più consono a contrastare le problematicità che l’amministrazione di sostegno
presenta oggi. Tra queste si possono comprendere:
ü l’opportunità che gli enti organizzino servizi di supporto e consulenza per le famiglie al fine di
incrementare le loro competenze e favorire la presentazione del ricorso per la nomina dell’AdS da
parte dei parenti e degli affini così da contenere il più possibile i ricorsi d’ufficio, che si
trasformerebbero facilmente in gestioni d’ufficio dell’amministrazione di sostegno,
ü l’organizzazione azioni di sensibilizzazione e di formazione del volontariato per reperire e formare
persone idonee per il ruolo di AdS e che il Giudice Tutelare ha facoltà di nominare ex art. 408 c.c. 3
onde evitare, per quanto possibile, che i Giudici nominino il Sindaco quando non ci sono famigliari
in grado di ricoprire questo ruolo,
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Art. 408. – (Scelta dell’amministratore di sostegno). – La scelta dell’amministratore di sostegno avviene con esclusivo riguardo alla cura ed agli
interessi della persona del beneficiario. L’amministratore di sostegno può essere designato dallo stesso interessato, in previsione della propria
eventuale futura incapacità, mediante atto pubblico o scrittura privata autenticata. In mancanza, ovvero in presenza di gravi motivi, il giudice tutelare
può designare con decreto motivato un amministratore di sostegno diverso. Nella scelta, il giudice tutelare preferisce, ove possibile, il coniuge che
non sia separato legalmente, la persona stabilmente convivente, il padre, la madre, il figlio o il fratello o la sorella, il parente entro il quarto grado
ovvero il soggetto designato dal genitore superstite con testamento, atto pubblico o scrittura privata autenticata.
Le designazioni di cui al primo comma possono essere revocate dall’autore con le stesse forme.
Non possono ricoprire le funzioni di amministratore di sostegno gli operatori dei servizi pubblici o privati che hanno in cura o in carico il
beneficiario.
Il giudice tutelare, quando ne ravvisa l’opportunità, e nel caso di designazione dell’interessato quando ricorrano gravi motivi, può chiamare
all’incarico di amministratore di sostegno anche altra persona idonea, ovvero uno dei soggetti di cui al titolo II al cui legale rappresentante ovvero alla
persona che questi ha facoltà di delegare con atto depositato presso l’ufficio del giudice tutelare, competono tutti i doveri e tutte le facoltà previste nel
presente capo.
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ü la promozione e la gestione di elenchi di persone idonee, favorendo quando più possibile
l’adesione consapevole del candidato AdS al progetto di tutela della persona fragile,
ü la promozione della collaborazione sussidiaria con organizzazioni del territorio che potrebbero per
loro natura e mission gestire servizi di prossimità, vicinanza, cura e gestione degli interessi delle
persone fragili (I° comma art. 408) nel rispetto delle loro aspirazioni (I° comma art. 410 c.c.4).
La legge 6/2004 è molto chiara quando afferma che non possono ricoprire le funzioni di AdS gli operatori
dei servizi pubblici o privati che hanno in cura o in carico il beneficiario (III° comma art. 408): non solo
questi operatori sono esclusi dalla possibilità di essere nominati AdS, ma è improprio ed illegittimo anche il
loro utilizzo quando il ruolo di AdS viene attribuito dal Giudice al responsabile legale dell’ente.
La ratio di questa norma sta nella possibile conflittualità tra i diversi ordini di interesse: quelli del
beneficiario, quelli dell’ente che fornisce i servizi dallo stesso fruiti, quelli dell’operatore triangolato tra
doveri diversi verso l’ente da cui dipende e verso il cittadino che ha in cura o in carico (occorre ricordare
che i bisogni più frequenti che affronta un AdS sono la scelta della struttura/servizio più idoneo, la
partecipazione al costo del servizio, la tutela dei diritti del beneficiario che passa anche attraverso la
verifica dell’idoneità e della adeguatezza della struttura/servizio rispetto ai suoi specifici bisogni,
l’interlocuzione attiva con le istituzioni, ecc …)
La delega da parte dei responsabili legali degli enti di compiti e funzioni di AdS all’Assistente Sociale crea i
presupposti di un atteggiamento di conflitto deontologico per gli Assistenti Sociali (codice deontologico
assistenti sociali, Titolo III - Responsabilità dell'assistente sociale nei confronti della persona utente e
cliente) che si trovano stretti tra la responsabilità verso l’ente e quella verso l’utente, oltre alla necessità di
evitare all’ente stesso ulteriori aggravi di impegno in tempi di contenimento della spesa pubblica.
Parimenti, per evitare l’aggravio delle competenze, i responsabili dei servizi potrebbero essere indotti ad
esitare nell’attivazione dei ricorsi per la nomina di AdS. E tutto ciò in pieno contrasto con il dettato
normativo.
Altra questione posta è la capacità tecnica degli assistenti sociali di affrontare la complessità dei compiti
dell’AdS. Qui vanno richiamati l’art. 3485 e 349 del c.c.6 che si applicano anche all’AdS e che indicano le sole
caratteristiche di retta condotta, fedeltà e diligenza, senza l’individuazione di alcuna capacità tecnica che
porta a ritenere la normale diligenza del padre di famiglia come utile per questo ruolo (l’AdS potrà avvalersi
di servizi e professionisti quando necessari per compiti complessi, e previa autorizzazione del giudice)
aspetti che nuovamente configgono con le carene di risorse degli enti in questa fase di crisi economica.
4 Art. 410. – (Doveri dell’amministratore di sostegno). – Nello svolgimento dei suoi compiti l’amministratore di sostegno deve tener conto dei
bisogni e delle aspirazioni del beneficiario.
L’amministratore di sostegno deve tempestivamente informare il beneficiario circa gli atti da compiere nonchè il giudice tutelare in caso di
dissenso con il beneficiario stesso. In caso di contrasto, di scelte o di atti dannosi ovvero di negligenza nel perseguire l’interesse o nel soddisfare i
bisogni o le richieste del beneficiario, questi, il pubblico ministero o gli altri soggetti di cui all’articolo 406 possono ricorrere al giudice tutelare, che
adotta con decreto motivato gli opportuni provvedimenti.
L’amministratore di sostegno non è tenuto a continuare nello svolgimento dei suoi compiti oltre dieci anni, ad eccezione dei casi in cui tale incarico
è rivestito dal coniuge, dalla persona stabilmente convivente, dagli ascendenti o dai discendenti.
5 Art. 348 - Scelta del tutore
..omississ…In ogni caso la scelta deve cadere su persona idonea all’ufficio, di ineccepibile condotta … omissis …
6 Art. 349 - Giuramento del tutore
Il tutore, prima di assumere l’ufficio, presta davanti al giudice tutelare giuramento di esercitarlo con fedeltà e diligenza.
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Ciò detto la figura dell’assistente sociale è tra le più adeguate ad esercitare il ruolo di AdS, purché sia
svincolata da doveri primari verso l’ente datore di lavoro e posta in una condizione neutra per poter
tutelare pienamente gli interessi di cura, di vita e patrimoniali del beneficiario.
Quale via è identificabile perché un’istituzione possa assolvere al ruolo di AdS nel pieno rispetto della legge
6/2004 che consente al suo rappresentante legale di delegare uno dei propri membri a esercitare le
funzioni di tutela?
Senza aver la pretesa di fornire soluzioni definitive è possibile proporre alcuni percorsi incontrati o
sperimentati nell’ambito del Progetto regionale AdS (e in parte utilizzati dalla Regione per definire le
Linee di indirizzo per gli Uffici di protezione Giuridica (DGR N° XI/ 4696 del 16-01-2013):
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individuare nell’ambito dell’organico dell’ente operatori diversi da coloro che hanno in cura o in
carico il beneficiario. Rappresentandolo solo giuridicamente, possono farsi portavoce dei suoi
bisogni e delle sue aspirazioni relazionandosi con gli Assistenti Sociali che curano gli interventi
nell’ambito del suo progetto di vita. Gli enti potrebbero organizzare un proprio servizio di protezione
giuridica anche in forma associata (ruolo degli Uffici di Piano). Così operando non è risolto il conflitto
d’interesse perché “qualsiasi dipendente” ha in via prioritaria obblighi verso il proprio datore di
lavoro;
utilizzare la via prevista dall’ultimo comma dell’art. 408 c.c. 7 ovvero reperire persone idonee
utilizzando allo scopo strumenti di sensibilizzazione e di formazione. Come si è detto: è consigliabile
predisporre elenchi con appositi regolamenti in collaborazione coi Giudici che se ne avvarranno per
la nomina le garanzie necessarie;
utilizzare la medesima disposizione della legge ed identificare sul territorio associazioni o fondazioni,
stabilendo con esse accordi convenzionali, per conferire a loro il mandato di svolgere le funzioni di
AdS nei casi in cui permane la responsabilità in capo al responsabile legale dell’ente pubblico. E’
possibile anche segnalare al Giudice la convenzione fatta con l’Associazione per consentire al Giudice
di nominare direttamente il rappresentante legale dell’associazione stessa, ma dovrà essere posta
molta attenzione sui termini e soprattutto sulla durata dell’accordo.
Lo stato dell’arte attuale non consente di proporre soluzioni certe e definitive, ma va sottolineato l’ampio
dibattito in corso, teso ad identificare il modo migliore per affrontare le ricadute che la legge 6/04, una
legge di alto e indubbio valore etico, ha sulle famiglie, sui servizi pubblici e privati e nel settore non profit.
Per il rafforzamento e radicamento del Sistema di Protezione Giuridica dovrà maggiormente affermarsi
questa nuova cultura, dovranno aprirsi interlocuzioni istituzionali, dovranno generarsi cooperazioni e
accordi e, non ultimo, dovranno essere reperite e destinate risorse.
E’ di tutta evidenza che le vie sono solo tracciate e perciò non immediatamente percorribili, ma l’impianto
del Sistema per garantire il diritto alla rappresentanza giuridica a tutte le persone fragili è ormai stabilito e
chiaro, così come sono chiari e definiti i compiti, i ruoli e le responsabilità dei diversi protagonisti.
7 art. 408 c.c. ultimo comma “il giudice tutelare, quando ne ravvisa l’opportunità, e nel caso di designazione dell’interessato quando ricorrano gravi
motivi, può chiamare all’incarico di amministratore di sostegno anche altra persona idonea, ovvero uno dei soggetti di cui al titolo II al cui legale
rappresentante ovvero alla persona che questi ha facoltà di delegare con atto depositato presso l’ufficio del giudice tutelare, competono tutti i doveri e
tutte le facoltà previste nel presente capo”
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