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N. 01239/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00459/2001 REG.RIC.
R E P U B B L I C A
I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 459 del 2001, proposto da:
C.A.A., A.M., L.E., M.R., T.G. E T.D., gli ultimi due in qualità di eredi, unitamente
a M.R., di T.E., rappresentati e difesi dagli avv. …....., con domicilio eletto presso lo
studio di quest’ultimo in Torino, via …......;
contro
MINISTERO
DELLE
INFRASTRUTTURE
E
DEI
TRASPORTI
e
MINISTERO DELLA DIFESA, in persona del rispettivi Ministri pro tempore,
rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Torino;
per la condanna al risarcimento del danno per equivalente
da c.d. “occupazione acquisitiva” conseguente all’occupazione di terreni di
proprietà dei ricorrenti non seguita da decreto di esproprio per la realizzazione
della Caserma dei Carabinieri di Crevoladossola, con trasformazione irreversibile
dei fondi medesimi;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dei Ministeri dei Lavori Pubblici e della
Difesa;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 giugno 2014 il dott. Ariberto Sabino
Limongelli e uditi l’avv. …........ per la parte ricorrente e l'avvocato dello Stato
Carotenuto per i Ministeri resistenti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. I signori C.A.A., A.M., L.E., T.E. e M.R., proprietari di terreni ubicati in
Crevoladossola, località Preglia, distinti in catasto terreni al Fg. ….., mappali …....,
subivano un’occupazione temporanea d’urgenza dei terreni medesimi in forza di
decreto del prefetto di Novara del 2 luglio 1990, nel contesto di una procedura
espropriativa finalizzata all’edificazione della nuova Caserma dei Carabinieri di
Crevoladossola avviata con decreto prefettizio dell’8 giugno precedente, con il
quale era stata dichiarata la pubblica utilità dell’opera, nonché la sua urgenza ed
indifferibilità.
2. Con ricorso notificato il 23 febbraio 2001 e depositato il 16 marzo successivo, i
medesimi, sul presupposto che l’opera pubblica di cui sopra era stata ormai
realizzata, collaudata ed inaugurata senza che, tuttavia, fosse stato mai pronunciato
il decreto di esproprio, convenivano dinanzi a questo TAR il Ministero dei Lavori
Pubblici (quale soggetto agente nell’ambito della procedura espropriativa) e il
Ministero della Difesa (quale soggetto beneficiario dell’opera pubblica) per sentirli
condannare, in solido tra loro, previo accertamento della perdita in capo ai
ricorrenti del diritto di proprietà dei terreni per effetto dell’irreversibile
trasformazione degli stessi (cd. “accessione invertita”), a corrispondere ad essi
ricorrenti: a) il corrispettivo per il settennio di occupazione temporanea d’urgenza;
b) il valore dei terreni perduti; c) il minore valore delle porzioni reliquate; d) ogni
altro danno cagionato dalla perdita del diritto di proprietà.
3. I Ministeri dei Lavori Pubblici e della Difesa si costituivano con atto di stile,
resistendo al gravame.
4. Con decreto presidenziale n. 653/12 del 22 febbraio 2012 il ricorso era
dichiarato perento, ma a seguito di opposizione degli interessati, era nuovamente
iscritto a ruolo con decreto presidenziale n. 3373/12 del 21 settembre 2012.
Giova precisare che il predetto atto di opposizione era presentato dai soli ricorrenti
L.E., M.R., T.G. e T.D. (gli ultimi due in qualità di eredi, unitamente a M.R., di
T.E.), mentre C.A.A. e A.M. non manifestavano analogo interesse alla
prosecuzione del giudizio.
5. In prossimità dell’udienza di discussione, la difesa erariale depositava una
memoria nella quale esponeva che nelle more del giudizio, sull’analoga domanda
presentata dai ricorrenti dinanzi al giudice ordinario con citazione notificata il 20
novembre 1996, il Tribunale di Torino aveva reso in data 9 aprile 2009 la sentenza
n. 2750/09 – divenuta definitiva – con la quale aveva dichiarato il diritto degli
odierni ricorrenti al risarcimento dei danni per accessione invertita ed integrale
trasformazione dei terreni occupati, condannando il Ministero delle Infrastrutture
al pagamento di € 36.075,10.
La difesa erariale eccepiva pertanto l’improcedibilità del ricorso, in considerazione
del giudicato già intervenuto in sede civile sulla stessa domanda azionata dinanzi al
giudice amministrativo. In subordine, eccepiva comunque il difetto di giurisdizione
del giudice amministrativo sulla domanda di parte attrice.
La difesa erariale, peraltro, non produceva copia della sentenza del giudice civile.
6. In esito all’udienza del 12 dicembre 2013, nessuna delle parti dichiarandosi in
grado di depositare la citata sentenza, il collegio ne disponeva l’acquisizione con
ordinanza istruttoria n. 1349/2013, al fine di valutare la persistenza dell’interesse a
ricorrere e la procedibilità del ricorso.
7. Entrambe le parti producevano copia della sentenza.
8. In prossimità della nuova udienza di discussione, la difesa di parte ricorrente
depositava
brevi
note
conclusive,
richiamando
i
più
recenti
indirizzi
giurisprudenziali in materia di accessione invertita e chiedendo, alternativamente, o
l’ammissione dei mezzi istruttori formulati in ricorso, ove quest’ultimo fosse
ritenuto ancora procedibile, ovvero, in caso contrario, la declaratoria di
improcedibilità del ricorso a spese compensate.
9. All’udienza pubblica del 12 giugno 2014, il collegio rilevava d’ufficio la questione
di giurisdizione limitatamente al capo di domanda concernente l’indennità di
occupazione d’urgenza; quindi la causa, in assenza di discussione orale, era
trattenuta per la decisione.
DIRITTO
1. Preliminarmente, va dichiarata la perenzione del ricorso nei confronti dei
ricorrenti C.A.A. e A.M., i quali non hanno presentato opposizione al decreto
presidenziale di perenzione n. 653/12 del 5 marzo 2012.
Del resto, dall’ultima produzione documentale di entrambe le parti contendenti si
evince che in corso di causa i predetti ricorrenti hanno proposto analoga domanda
risarcitoria dinanzi al Tribunale Civile di Torino, il quale, con sentenza della II
Sezione n. 2750/09 del 9 aprile 2009, l’ha accolta condannando il Ministero delle
Infrastrutture e dei Trasporti al pagamento in loro favore della somma di €
36.075,10 a titolo di risarcimento del danno per “accessione invertita”: e ciò in
considerazione dell’irreversibile trasformazione dei terreni di loro proprietà causata
dalla realizzazione dell’opera pubblica e del conseguente acquisto a titolo originario
della proprietà degli stessi in capo all’Amministrazione statale.
Si può quindi affermare che nei confronti dei predetti ricorrenti il ricorso sarebbe
comunque divenuto improcedibile - anche a prescindere dalla perenzione - per
sopravvenuta carenza di interesse.
Il ricorso va invece considerato tuttora procedibile nei confronti degli altri
ricorrenti L.E., M.R., T.G. e T.D., i quali, per un verso hanno chiesto e ottenuto la
revoca nei propri confronti dei decreto di perenzione, e per altro verso non sono
mai stati parti del giudizio definito dal Tribunale Civile di Torino.
L’eccezione della difesa erariale – frutto di un esame quanto meno disattento della
sentenza del giudice civile – va quindi respinta.
2. Ciò premesso, va osservato che i ricorrenti agiscono in giudizio per ottenere la
condanna delle Amministrazioni intimate al pagamento dell’indennità dovuta per i
sette anni di occupazione temporanea d’urgenza dei terreni di loro proprietà,
nonché al risarcimento del danno derivante dall’asserita “occupazione acquisitiva” dei
predetti terreni da parte delle Amministrazioni resistenti, finalizzata alla
realizzazione della Caserma dei Carabinieri di Crevoladossola
2.1. Sulla prima di tali domande, concernente l’indennità per l’occupazione
d’urgenza, va dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo,
trattandosi di questione indennitaria (da fatto lecito) riservata alla cognizione del
giudice ordinario.
Tale conclusione, già condivisa dalla unanime giurisprudenza all’epoca di
proposizione della domanda qui in esame, argomentando dalla natura di diritto
soggettivo della posizione dedotta in giudizio, è oggi espressamente affermata
dall’art. 133 comma 1 lett. g) del codice del processo amministrativo, secondo cui
resta “ferma…la giurisdizione del giudice ordinario per quelle [controversie]
riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza
dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa”.
2.2. Sulla domanda risarcitoria, invece, va affermata la giurisdizione del giudice
amministrativo (e respinta, quindi, l’eccezione pregiudiziale formulata dalla difesa
erariale), tenuto conto che, come esposto in premessa, l’occupazione del terreno di
proprietà dei ricorrenti ha avuto luogo sulla base di un atto implicante
dichiarazione di pubblica utilità ed in forza di un formale provvedimento di
autorizzazione all'occupazione in via d'urgenza, quindi ricollegandosi, almeno nella
sua fase iniziale, ad un’attività di stampo tipicamente autoritativo della P.A.,
soggetta a sindacato di legittimità del giudice amministrativo anche per i profili
risarcitori, considerato altresì che la controversia è iniziata in data successiva al 10
agosto 2000, data di entrata in vigore dell'art. 34, d.lgs. n. 80/1998, come
riformulato dall'art. 7, l. n. 205/2000 (Cassazione civile, sez. un., 05 agosto 2009, n.
17944).
3. Nel merito della domanda risarcitoria, si osserva quanto segue.
3.1. La domanda risarcitoria muove dal presupposto che per effetto
dell’irreversibile trasformazione dei terreni di proprietà dei ricorrenti, prodotta
dalla realizzazione dell’opera pubblica, la P.A. avrebbe acquistato a titolo originario
la proprietà dei terreni medesimi per occupazione c.d. “appropriativa”.
3.2. Tale presupposto, tuttavia, non sussiste.
Questa Sezione ha già avuto modo di rilevare che è ormai consolidato in
giurisprudenza il principio secondo cui la realizzazione di un’opera pubblica su un
fondo illegittimamente occupato, ovvero legittimamente occupato ma non
espropriato nei termini di legge, non è di per sé in grado di determinare il
trasferimento della proprietà del bene a favore della Amministrazione.
Deve infatti ritenersi ormai superato l’orientamento che riconnetteva alla
costruzione dell’opera pubblica ed alla irreversibile trasformazione del fondo che
ad essa consegue effetti preclusivi o limitativi della tutela in forma specifica del
privato, dovendo invece affermarsi che la suddetta trasformazione su fondo
illegittimamente occupato integra un mero fatto non in grado di assurgere a titolo
d’acquisto (TAR Piemonte, sez. I, 10 maggio 2013, n. 607; TAR Piemonte, sez. I,
30 agosto 2012 n. 985).
Il diritto di proprietà, d’altro canto, non può essere fatto oggetto di atti abdicativi,
e quindi anche la richiesta di risarcimento formulata dal privato, finalizzata ad
ottenere il mero controvalore del fondo compromesso dalla realizzazione
dell’opera pubblica, ancorché interpretata quale manifestazione della volontà di
rinunciare alla proprietà del fondo, non può valere a determinare in capo al privato
la perdita di proprietà del fondo illegittimamente occupato dall’opera pubblica
(TAR Piemonte, sez. I, sentenze citate).
Discende da quanto sopra che in tali casi solo un formale atto di acquisizione del
fondo riconducibile ad un negozio giuridico, o ad un decreto espropriativo
adottato all’esito di un rinnovato procedimento di pubblica utilità, ovvero, se del
caso, ad un provvedimento ex art. 42 bis D.P.R. 327/01, può precludere la
restituzione del bene: di guisa che, in assenza di un tale atto, è obbligo primario
della Amministrazione quello di restituire il fondo illegittimamente appreso.
Correlativamente, mantenendo il privato la proprietà di quest’ultimo, egli non ha
alcun titolo per chiedere un risarcimento commisurato alla perdita della proprietà o
della disponibilità fondo, potendo invece agire per la restituzione di esso e per il
risarcimento del danno conseguente al mancato godimento del bene durante il
periodo di occupazione illegittima.
3.3. Nel caso sottoposto all’attenzione del collegio non risulta che gli enti resistenti
e la parte ricorrente siano addivenuti alla sottoscrizione di un accordo per la
cessione volontaria della proprietà dei terreni in questione, né risulta che la
procedura espropriativa sia stata rinnovata e conclusa con un decreto di esproprio,
né infine consta che i Ministeri intimati abbiano acquisito la proprietà dei fondi
con decreto ex art. 42 bis D.P.R. 327/01, introdotto con D.L. 98/2011.
Di conseguenza, fatta applicazione dei principi esposti nel precedente paragrafo, il
collegio ritiene infondata e respinge la domanda risarcitoria da “occupazione
appropriativa” formulata con il ricorso introduttivo, perdurando il diritto di
proprietà che la parte ricorrente vanta sui fondi occupati per la realizzazione
dell’opera pubblica.
3.4. Peraltro, l’occupazione dei terreni dei ricorrenti da parte della Pubblica
Amministrazione perdura attualmente per effetto della realizzazione dell’opera
pubblica e costituisce un fatto illecito permanente, a fronte del quale gli interessati
sono tuttora in condizione e nei termini per proporre le opportune azioni di
restituzione e di risarcimento del danno per il periodo di occupazione illegittima
(decorrente, quest’ultimo, dalla data di scadenza del periodo di occupazione
legittima stabilito nel decreto di occupazione d’urgenza).
Tali azioni non possono essere esaminate nel presente giudizio perché i ricorrenti
hanno omesso di proporle, sicchè ogni ipotetica decisione del giudice su tali
domande dovrebbe necessariamente fondarsi su un inammissibile stravolgimento
del thema decidendum, così come definito dal petitum e dalla causa petendi della
domanda effettivamente proposta in giudizio.
3.5. Va tuttavia ribadito che la persistente occupazione dei terreni di proprietà dei
ricorrenti in assenza di un valido titolo idoneo a trasferirne la proprietà alla P.A.
(decreto di esproprio, cessione volontaria, atto di acquisizione ex art. 42 bis)
configura un illecito permanente che obbliga la P.A. alla restituito in integrum, oltre
che al risarcimento del danno per il mancato godimento dei beni durante il periodo
di occupazione illegittima.
La restituito in integrum non può essere paralizzata dalla presenza dell’opera pubblica,
la quale non dà titolo per opporre l’eccessiva onerosità della rimozione delle opere
nel frattempo realizzate né per invocare il principio di cui al comma 2 dell’art. 2933
cod. civ.: infatti l’eccessiva onerosità di cui all’art. 2058 cod. civ. non è opponibile
nelle azioni intese a far valere un diritto reale, il cui carattere assoluto non lascia
margini a modalità di reintegrazione diverse da quella in forma specifica, salva
diversa volontà del titolare (TAR Piemonte, sez. I. 30 agosto 2012, n. 985; Cass.
Civ. sez. II n 2359/2012).
La Pubblica Amministrazione è tenuta a far cessare tale occupazione illecita in una
delle forme attualmente previste dall’ordinamento (restituzione e risarcimento del
danno; accordo col privato proprietario; decreto di acquisizione ex art. 42 bis
D.P.R. n. 327/2001), anche perché la persistente occupazione abusiva non fa che
aggravare l’entità del risarcimento del danno che l’Amministrazione sarà
necessariamente
chiamata
a
pagare
al
privato
proprietario,
e
quindi,
correlativamente, anche la consistenza del danno erariale causato da tale
comportamento illecito.
3.6. Per tali motivi, in relazione ai profili di danno erariale allo stato già insiti nella
vicenda esaminata, copia della presente sentenza sarà trasmessa dalla Segreteria del
TAR alla Procura regionale della Corte dei Conti, per quanto di competenza.
4. Conclusivamente, sulla scorta di tali considerazioni e con le predette
puntualizzazioni, il ricorso va respinto, salva la facoltà dei ricorrenti di introdurre
autonomo giudizio nei confronti degli aventi titolo per la restituzione dei beni e
per il risarcimento del danno per il periodo di occupazione illegittima.
5. Le spese di lite possono essere interamente compensate tra le parti, atteso l’esito
complessivo del giudizio e la peculiarità delle questioni esaminate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima),
definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe:
a) dichiara estinto il giudizio per perenzione nei confronti dei ricorrenti C.A.A. e
A.M., nei sensi precisati in motivazione;
b) quanto agli altri ricorrenti:
- dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda
concernente la condanna al pagamento dell’indennità di occupazione temporanea
d’urgenza, sussistendo la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale la
domanda potrà essere riproposta nei termini di rito;
- respinge la domanda risarcitoria, nei sensi e per gli effetti indicati in motivazione;
c) compensa integralmente le spese di lite;
e) dispone che a cura della Segreteria si provveda a trasmettere copia della presente
sentenza alla Procura Regionale della Corte dei Conti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2014 con
l'intervento dei magistrati:
Silvana Bini, Presidente
Paola Malanetto, Primo Referendario
Ariberto Sabino Limongelli, Primo Referendario, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 11/07/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)