studio di fattibilita` per la gestione in forma associata della polizia

STUDIO
DI
FATTIBILITA’ PER
LA
GESTIONE IN FORMA ASSOCIATA DELLA
POLIZIA LOCALE MEDIANTE UN'UNIONE,
COSTITUITA DAI COMUNI DI GABICCE
MARE, GRADARA, MOMBAROCCIO E
PESARO
Avv. Gianni L. M. Galdenzi
1
INDICE
PREMESSA
1. LE PRINCIPALI FONTI NORMATIVE DI RIFERIMENTO
1.1. Il limite demografico minimo
2.
LA
COLLOCAZIONE DELL’ UNIONE DEI COMUNI NELL’AMBITO
DELL’ORDINAMEMTO DEGLI ENTI LOCALI E SUA NATURA GIURIDICA
2.1. Modalità di conferimento delle funzioni
2.2. Modalità di conferimento del personale
3.
CONTRIBUTI ALLE UNIONI
3.1. Contributi statali
3.1.1. Contributo in base alla popolazione
3.1.2. Contributo in base al numero dei Comuni
3.1.3. Contributo in base ai servizi gestiti in forma associata
3.2. Contributi regionali
4.
PRINCIPALI QUESTIONI DA AFFRONTARE E SOLUZIONI PROSPETTATE
PER SUPERARE LE POSSIBILI CRITICITA’
4.1. Il personale
4.2. Le esigenze di sintesi
4.3. Le crescenti aspettative dei cittadini ed istituzioni
4.4. La ripartizione dei costi
4.5. La natura dell'ente
4.6. La ripartizione dei proventi
4.7. Gli Uffici Legali
4.8. Le funzioni esercitate da ciascun ente
4.9. Le Convenzioni in essere con altri enti
5.
IPOTESI ORGANIZZATIVA
5.1. Premessa
5.1.1. Il Comando Generale
5.1.2. Il Distaccamento
5.1.3. Il Presidio
5.2. Le funzioni trasferite
5.3. Sistema Direzionale
5.4. Risorse Umane
5.4.1. Premessa
5.4.2. Ipotesi di allocazione delle risorse umane
5.5. Risorse tecnologiche e strumentali
5.6. Sviluppo temporale del progetto
5.6.1. Adempimenti di natura politico amministrativa
2
5.6.2.
6.
Adempimenti di natura tecnica
5.6.2.1.
Stesura ed approvazione del Regolamento del Corpo
5.6.2.2.
Creazione di una centrale operativa unificata e collegamento
radio ed informatico di tutti i presidi territoriali
5.6.2.3.
Creazione di una centrale operativa unificata e collegamento
radio ed informatico di tutti i presidi territoriali
5.6.2.4.
Omogeneizzazione di tutte le procedure e della modulistica
5.6.2.5.
Analisi ed avvio dei processi per il conferimento all’Unione da
parte dei singoli enti delle risorse umane
5.6.2.6.
Analisi ed avvio dei processi per il conferimento all’Unione da
parte dei singoli enti delle risorse strumentali
5.6.2.7.
Trasferimento all’Unione dei contratti di servizio in essere e
dei contratti per la consultazione delle diverse banche dati
CONCLUSIONI
3
PREMESSA
L’obiettivo perseguito dall'amministrazione comunale di Pesaro e dalle altre
amministrazioni coinvolte nella realizzazione dello studio di fattibilità e nella successiva istituzione
del nuovo ente locale è quello di aumentare il grado di efficienza, efficacia ed economicità dei
servizi attraverso la loro razionalizzazione; è un tema estremamente sfidante, sia sotto il profilo
dell'ottimizzazione dei livelli di qualità erogata che sotto il profilo dell'economicità dei servizi.
Per quanto concerne le attività a carattere non imprenditoriale, sin dalla legge 142/1990
si è assistito ad un proliferare di interventi legislativi volti alla individuazione ed alla ricerca di
nuovi modelli organizzativi e gestionali per l’erogazione dei predetti servizi.
Infatti, l’assunzione di un servizio pubblico da parte di un singolo comune, soprattutto
se di piccole dimensioni, non sempre costituisce la soluzione più efficiente ed economica per il
soddisfacimento degli interessi della comunità territoriale, e ciò risulta ancora più vero quando si
parla della polizia municipale, la quale per rispondere alle aspettative della collettività, necessita di
un incisivo impiego di mezzi, strumenti e risorse umane, tecnologicamente adeguati ed altamente
professionali.
La valorizzazione del servizio di polizia locale, (che ha anche rilevanza in fatto di
economia ed efficienza) è possibile solo attraverso il raggiungimento di dimensioni territoriali e
demografiche tali da permettere la costituzione di un corpo con una adeguata dotazione di mezzi e
strumenti. La soluzione era già stata indicata dal legislatore nella legge quadro n. 65/1986,
sull’ordinamento della polizia municipale (articoli 1, 4 e 6), attraverso la gestione del servizio nelle
forme associative fra comuni.
Questa esigenza è ancora più avvertita oggi ove le risorse a disposizione degli enti
pubblici sono sempre più scarse. Per questi motivi il legislatore, nell'ambito degli interventi volti ad
assicurare la stabilizzazione finanziaria e il risanamento dei conti pubblici ha voluto introdurre
degli obblighi di gestione in forma associata delle funzioni fondamentale (quelle previste dal
comma 27 dell'art. 14 del D.L. 78/2010) a carico dei Comuni con popolazione inferiori ai 5.000
abitanti (3000 se appartenenti o appartenuti a Comunità Montane).
Entro il 31 dicembre p.v. tutte le predette funzioni (salvo ulteriori proroghe) debbono
essere svolte mediante Convenzione ovvero Unione dei Comuni. Nello stesso tempo, si è voluto
promuovere questo processo aggregativo concedendo contributi sostanziali e agevolazioni
normative a favore delle Unioni e dei nuovi Comuni nati a seguito di fusione. Per le Unioni in
particolare sono previste:
a) esenzione dal Patto di stabilità senza limitazioni temporali per le risorse proprie –
circolare MEF n.6/2014 - (sono di converso soggetti al patto i trasferimenti che i Comuni erogano
all’Unione) ;
b) possibilità di avvicendamento del personale cessato mediante il turn over (“gli Enti
possono procedere all’assunzione di personale nel limite delle cessazioni di rapporti di lavoro a
tempo indeterminato complessivamente intervenute nel precedente anno”- art. 1 comma 562 L.
296/2006 Legge di stabilità anno 2007).
Il percorso seguito nel redigere il presente studio di fattibilità è stato complesso ed
articolato.
Si è partiti dai tavoli politico/tecnici nei quali sono emersi:
4

gli obbiettivi delle amministrazioni;
 l'analisi delle principali fonti normative e delle questioni giuridiche più controverse;
 l'esame a livello embrionale e generale delle potenzialità e criticità dell'Unione dei
Comuni anche in comparazione con altre forme di gestione associata (es. Convenzione).
Particolarmente utile, inoltre, si è rilevata la scheda tecnica compilata dai Comuni,
(allegato 1) grazie alla quale è stato possibile acquisire una notevole mole di dati, indicatori
indispensabili per conoscere le varie realtà territoriali e per corroborare le conclusioni alle quali si è
giunti.
Lo studio si articola in 6 capitoli autonomi ma coordinati tra loro, suddivisi al loro
interno in paragrafi e sottoparagrafi.
Nel primo sono elencate le principali fonti di cognizione; alcune di esse sono indicate
solo con gli estremi normativi, altre, invece, presentano anche il contenuto per esteso o per estratto.
Nel secondo vi è un’ampia dissertazione sull’istituto giuridico dell’Unione ed in
particolare si analizza la collocazione del predetto ente locale nell'ambito del vigente ordinamento e
si affrontano alcune questioni inerenti la natura giuridica.
Nel terzo capitolo si esamina esclusivamente il tema dei contributi statali e regionali a
favore delle Unioni dei comuni; si espongono i criteri di assegnazione suddivisi per ente erogatore.
Tutti e tre hanno una connotazione generalista e possono essere utili a prescindere dalla
funzione che si intenda conferire e sono propedeutici all’analisi delle singole funzioni oggetto di
uno studio di fattibilità.
Nel quarto capitolo si affrontano direttamente le problematiche e le opportunità
conseguenti all’esercizio in forma associata della Polizia Locale mediante un'Unione costituita dai
comuni di Gabicce Mare, Gradara, Mombaroccio e Pesaro.
Il metodo seguito è quello di esporre ed affrontare individualmente le varie criticità da
affrontare ed al contempo di indicare anche le soluzioni per neutralizzarle e superarle.
Con il quinto capitolo si entra nel cuore del tema: viene esplicitata la proposta
organizzativa, in particolare l’articolazione del Corpo Unico in relazione a tutti i compiti
assegnategli ed alla presenza nel territorio.
Il sesto, infine rappresenta la logica e cronologica conclusione del percorso affrontato
nei capitoli precedenti.
5
1. LE PRINCIPALI FONTI NORMATIVE DI RIFERIMENTO


Legge n. 65/1986 (legge quadro sull'ordinamento della polizia municipale),
Legge Regionale n.1/2014 (disciplina in materia di ordinamento della polizia locale) ed in
particolare:

Art. 5 c. 4 L.R. 1/2014
4. Nel caso di gestione associata mediante trasferimento di funzioni all’Unione di Comuni
le attribuzioni assegnate dalla presente legge ai Comuni e al Sindaco, ad esclusione di
quelle previste dall’articolo 54 del d.lgs. 267/2000, sono esercitate rispettivamente
dall’Unione e dal Presidente dell’Unione con le modalità previste dallo statuto dell’ente
associativo.

Il programma di riordino territoriale, di cui all'art.22 della L.R.18/2008 , modificato
dall'art.2, L.R. 44/2012 adottato dalla Giunta regionale, con propria deliberazione n. 773 del
30 giugno 2014

Art. 14, commi 26 e seguenti, decreto-legge 78/2010, convertito in legge 122/2010
(Disciplina dell'esercizio associato obbligatorio delle funzioni fondamentali comunali);

Art. 19, decreto-legge 95/2012, convertito in legge 135/2012 (Modifiche al decreto-legge
78/2010 convertito in legge 122/2010);

Art.16 del decreto-legge 138/2011 convertito in legge 148/2011;

Art. 1, comma 107, legge 56/2014 (Limiti demografici minimi delle forme associative fra
Comuni);

Art. 2, comma 28, legge 244/2007 (Divieto di adesione a più forme associative fra comuni),
integrato dall'art.1, comma 130 bis, della legge 56/2014;

Art. 10, comma 2 ter, decreto-legge 35/2013, convertito in legge 64/2013 (Disposizioni in
materia di gestione associata del servizio di riscossione delle entrate comunali);

Art. 1, comma 305, legge n.228/2012 (Esercizio associato obbligatorio delle funzioni
comunali in materia statistica);

Art. 33, comma 3 bis del d.Lgs 163/2006 (Esercizio associato dei procedimenti contrattuali
da parte dei Comuni)

Art. 1, comma 730, legge 147/2013 (Incentivi per le Unioni di Comuni);

Art. 1 comma 1 della legge 15.03.1997 n.59 ed in particolare:
. 1. Il Governo è delegato ad emanare, entro il 31 marzo 1998, uno o più decreti legislativi volti a
conferire alle regioni e agli enti locali, ai sensi degli articoli 5, 118 e 128 della Costituzione,
funzioni e compiti amministrativi nel rispetto dei princìpi e dei criteri direttivi contenuti nella
presente legge. Ai fini della presente legge, per «conferimento» si intende trasferimento, delega o
attribuzione di funzioni e compiti e per «enti locali» si intendono le province, i comuni, le comunità
montane e gli altri enti locali

Art. 32 del D. Lgs. n. 267/2000

L. 56/2014 dal comma 104 al comma 114 dell'art. 1 (disposizioni sulle città metropolitane,
sulle province, sulle unioni e sulle fusioni dei comuni) ed in particolare art. 1 cc. 4 - 114
4. Le unioni di comuni sono enti locali costituiti da due o piu' comuni per l'esercizio
associato di funzioni o servizi di loro competenza; le unioni e le fusioni di comuni sono
disciplinate dai commi da 104 a 141.
6



114. In caso di trasferimento di personale dal comune all'unione di comuni, le risorse gia'
quantificate sulla base degli accordi decentrati e destinate nel precedente anno dal comune
a finanziare istituti contrattuali collettivi ulteriori rispetto al trattamento economico
fondamentale, confluiscono nelle corrispondenti risorse dell'unione.
L’art.1 comma 562 legge n. 296/2006 (legge di stabilità 2007) in materia di assunzioni del
personale per le Unioni dei Comuni.
D.L. 112/2008 (art. 77 e 77-bis); D.L. 138/2011(art. 30-31-32 così come modificati dalla
L.147/2013). Contengono le disposizioni relative al rispetto del Patto di stabilità per i
Comuni e le Unioni.
Circolare MEF n. 6 del 18 febbraio 2014. Circolare esplicativa sulle norme relative al Patto
di stabilità
1.1. Il limite demografico minimo
Il limite demografico minimo delle unioni e delle convenzioni, ovvero la popolazione minima che
l’insieme dei Comuni obbligati ad associarsi deve raggiungere, è fissato in 10.000 abitanti nelle
zone non montane (art.14, comma 31, decreto-legge 78/2010, convertito in legge 122/2010) ovvero
in 3.000 abitanti se i comuni appartengono o sono appartenuti a comunità montane, fermo restando
che, in tal caso, le unioni devono essere formate da almeno tre comuni, e salvi il diverso limite
demografico ed eventuali deroghe in ragione di particolari condizioni territoriali, individuati dalla
regione. Il limite non si applica alle unioni di comuni già costituite.
La Giunta regionale, con L.R. 23/2014, ha previsto, in deroga alla normativa statale, il limite
demografico minimo di 5.000 abitanti per le Unioni e per le convenzioni, fermo restando quanto
previsto nella citata normativa statale per i Comuni appartenenti o appartenuti alle Comunità
montane.
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2. LA COLLOCAZIONE DELL’UNIONE DEI COMUNI NEL VIGENTE ORDINAMENTO
DEGLI ENTI LOCALI E SUA NATURA GIURIDICA
2.1. Modalità di conferimento delle funzioni
L'art. 1 comma 1 della legge 15.03.1997 n.59, “Delega al Governo per il conferimento di funzioni e
compiti alle regioni ed enti locali”, reca la definizione di conferimento quale: trasferimento, delega
o attribuzione di funzioni e compiti agli enti locali (anche l’Unione è un ente locale). Inoltre nella
medesima legge (art. 4 comma 3 lett. g), nell’ambito del processo di conferimento delle funzioni
amministrative dello Stato alle Regioni ed agli Enti locali, trova definizione il principio di
adeguatezza quale: ”'idoneità organizzativa dell'amministrazione ricevente a garantire, anche in
forma associata con altri enti, l'esercizio delle funzioni”. Il trasferimento delle funzioni è uno degli
strumenti attraverso il quale si attua il principio di sussidiarietà e gli enti locali vi provvedono
secondo il criterio di adeguatezza. Tuttavia lo statuto (e quindi i comuni aderenti) potrebbe
benissimo prevedere che la delega sia lo strumento più adeguato per alcune funzioni o addirittura
che gli enti consociati continuino a gestire in proprio le loro funzioni avvalendosi degli uffici o
degli organi dell'Unione.
Pensare che il legislatore abbia usato impropriamente il termine "conferire" quale sinonimo di
"trasferire" è fuorviante e completamente estraneo ai canoni ermeneutici tradizionali. Non si tratta
di una espressione nuova ma di un termine che in più occasioni il legislatore ha usato con significati
specifici, (non ultimo per importanza l'art. 118 comma 2 dove si afferma che “i Comuni ….sono
titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale... e
nessuno dubita che nel significato di conferire vi sia anche quello di delegare).
Se il legislatore non avesse voluto consentire la delega di funzioni da parte dei comuni all'Unione lo
avrebbe espressamente detto (in base al vecchio brocardo: ….. ubi lex voluti dixit ….. ubi lex noluit
tacuit ...).
Un'ulteriore argomento a favore della tesi qui sostenuta è dato dalla costituzionalizzazione (art.
118 C. 1) del principio di adeguatezza, pure richiamato nella legge "Bassanini" n. 59/1997 (art. 4
comma 3 lett. g), in base al quale l'amministrazione "ricevente" (nell'ambito del processo di
decentramento delle funzioni amministrative dello Stato alle Regioni ed agli enti locali) deve
essere idonea a "garantire, anche in forma associata con altri enti, l'esercizio delle funzioni".
E' rimessa ai singoli enti locali dunque, l'autonomia decisionale in merito all'individuazione delle
modalità più "adeguate" per la gestione in forma associata delle proprie funzioni; l'autonomia degli
enti locali ed in particolare dei comuni, è infatti anch'essa riconosciuta dalla Costituzione (art.114);
la scelta di decidere, mediante lo statuto dell'ente associativo, le modalità di conferimento delle
funzioni è una piena esplicazione di questa autonomia.
A sostegno di quanto sopra asserito si può citare la sentenza della Cassazione Sez. Unite 16 giugno
2005 n. 12868. Essa, nell'affrontare in via principale la tematica relativa alle modalità di
costituzione in giudizio degli enti locali, incidentalmente analizza i rapporti tra statuto e legge ed in
particolare la collocazione del primo nella gerarchia delle fonti. L'art. 1 della legge n. 265 del 1999,
riprodotto nell'art. 1, comma 3, del d.l.vo n. 267 del 2000 (T.U.E.L.), finisce per prevedere come
limiti inderogabili all’autonomia statutaria dei Comune e delle Province soltanto i principi
espressamente enunciati come tali nella legislazione in materia di ordinamento degli enti locali (così
affidando allo stesso legislatore e sottraendo all’interprete l’individuazione dei principi segnati da
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inderogabilità) con evidente esclusione delle disposizioni di dettaglio: ne risulta delineato un ambito
giuridico generale all’interno del quale gli statuti possono liberamente esprimere e promuovere
l’autonomia degli enti e realizzare un assetto corrispondente alle peculiarità del contesto sociale ed
economico di riferimento. Mentre in passato ogni disposizione di legge costituiva limite invalicabile
all’attività statutaria, nella nuova disciplina prevista dal T.U.E.L. lo statuto può derogare alle
disposizioni di legge che non contengano principi inderogabili: esso è vincolato unicamente al
rispetto di questi ultimi principi, tanto da potersi ora delineare il rapporto tra legge e statuto non
tanto o non soltanto in termini di gerarchia, ma anche e soprattutto in termini di competenza ovvero di gerarchia limitatamente ai principi - e da consentire di qualificare lo statuto stesso non più
come disciplina di attuazione, ma di integrazione ed adattamento dell'autonomia locale ai principi
inderogabili fissati dalla legge. Nel nuovo quadro costituzionale risultante a seguito della modifica
del Titolo V della Costituzione, lo statuto del Comune o della Provincia si configura come atto
formalmente amministrativo, ma sostanzialmente come atto normativo atipico, con caratteristiche
specifiche, di rango paraprimario o subprimario, posto in posizione di preminenza rispetto alle
fonti secondarie dei regolamenti e al di sotto delle leggi di principio, in quanto diretto a fissare le
norme fondamentali dell'organizzazione dell'ente ed a porre i criteri generali per il suo
funzionamento, da svilupparsi in sede regolamentare
E' evidente che una scelta ha ripercussioni poi sulle concrete modalità di esercizio delle funzioni da
parte dell'Unione. Solo nel caso di conferimento mediante trasferimento della funzione i Comuni
associati si spoglierebbero integralmente della titolarità della funzione; in questo caso l'Unione
sarebbe un ente locale che gestisce in proprio le funzioni ad esso attribuite.
Qualora di converso si decidesse di adottare lo strumento della delega, in tal caso la titolarità della
funzione rimarrebbe in carico ai Comuni e, pertanto, l'Unione diventerebbe uno strumento di
gestione (associata) di funzioni comunali.
Nell'atto di delega i Comuni potrebbero decidere di mantenere (oltre naturalmente la titolarità delle
funzioni) tutte le competenze in materia di pianificazione e normazione.
Le conseguenze pratiche nell’ipotesi si dovesse scegliere l’una o l’altra opzione sono evidenti: nel
caso di trasferimento di funzioni l’Unione adotterebbe per es. un unico piano urbanistico, un unico
regolamento del commercio, di polizia rurale e urbana ecc. valevole su tutto il territorio, di converso
con la delega l'Unione gestirebbe tanti regolamenti comunali (con valenza territoriale limitata al
Comune che lo ha adottato) quanti sono i Comuni aderenti al sodalizio.
Non solo, lo stesso Consiglio dell'Unione, o la Giunta per la disciplina normativa ad essa riservata e
cioè l'organizzazione della struttura burocratica, sarebbe competente ad adottare gli atti solo nella
prima ipotesi.
Lo statuto, quale strumento di piena esplicazione dell'autonomia costituzionalmente riconosciuta ai
Comuni, deve disciplinare le modalità di conferimento delle funzioni adeguandole alle esigenze dei
singoli, prevedendo contemporaneamente il trasferimento di alcune funzioni e la delega di altre,
adattandole alle esigenze dei singoli enti consociati.
La redazione dello statuto non deve essere una mera operazione di copia ed incolla mutuandolo
acriticamente da altre realtà, bensì deve rappresentare un'occasione di profonda riflessione sulle
finalità che i singoli enti desiderano perseguire.
Non si dimentichi, infine che in base all'art. 1 c. 1 della legge 56/2014 ed art. 32 c. 1 del D. lgs.
267/2000 l'Unione dei Comuni è uno strumento in mano ai Comuni per la gestione in forma
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associata di funzioni e di servizi e non necessariamente un ente per l'esercizio di funzioni trasferite
(o conferite).
A fugare ogni possibile e residuale dubbio infine, vi è l'art. 5 comma 4 della recente legge regionale
Marche n. 1/2014 ove viene espressamente previsto che: “Nel caso di gestione associata mediante
trasferimento di funzioni all’Unione di Comuni le attribuzioni assegnate dalla presente legge ai
Comuni e al Sindaco, … sono esercitate rispettivamente dall’Unione e dal Presidente dell’Unione
con le modalità previste dallo statuto dell’ente associativo”.
2.2. Modalità di conferimento del personale
Altrettanto interessante e in qualche modo connessa con la tematica sopra affrontata, è la questione
della modalità di conferimento del personale all'Unione da parte dei Comuni consociati; anche in
questo caso l'autonomia degli enti locali, attraverso lo statuto, può esplicarsi nel modo più diverso,
prevedendo un semplice comando del personale, un trasferimento, ovvero soluzioni miste (es.
Comando per i vecchi dipendenti e assunzione da parte dell'Unione per i nuovi).
L'art. 1 c. 114 della legge 56/2014 prevede che “In caso di trasferimento di personale dal comune
all'unione, le risorse già quantificate sulla base degli accordi decentrati e destinate nel precedente
anno dal comune a finanziare istituti contrattuali collettivi ulteriori rispetto al trattamento
economico fondamentale, confluiscono nelle corrispondenti risorse dell'unione”.
Dalla lettera della norma si possono ricavare i seguenti due principi:
1) l'Unione può svolgere le funzioni conferite anche con personale non trasferito dai comuni e
cioè assunto in proprio dall'ente associativo o comandato dai comuni;
2) solo nel caso di trasferimento di personale si avrebbe un fondo per il trattamento accessorio
del personale dell'Unione.
Non è pertanto corretto sostenere, mutuando sic et simpliciter la disciplina civilistica della cessione
del ramo d'azienda disciplinata dall'art. 2112 c.c., che vi sia un automatico trasferimento del
personale all'Unione a seguito del conferimento del servizio.
10
3. CONTRIBUTI ALLE UNIONI DEI COMUNI
3.1. Contributi statali
Con il D.M. 1 settembre 2000, n.318 (integrato e modificato dal D.M. 1 ottobre 2004 n. 289) il
Ministero dell’Interno ha adottato il Regolamento concernente i criteri di riparto e le modalità da
seguire per il calcolo dei contributi statali spettanti alle Unioni di Comuni. Il contributo viene
attribuito sulla base di tre distinti parametri:
 popolazione dell’Unione;
 numero dei Comuni facenti parte dell’Unione;
 numero dei servizi gestiti in forma associata;
I contributi erariali considerati per i calcoli sono quelli dell’anno a cui si riferisce il contributo da
assegnare all’Unione, mentre in caso di costituzione in corso d’anno la quota è determinata in
dodicesimi.
3.1.1. Contributo in base alla popolazione:
a ciascuna unione è assegnato un contributo pari ad una percentuale del valore nazionale medio per
abitante dei contributi assegnati a tutti i Comuni. Il contributo è ascendente per le Unioni fino a
20.000 abitanti ( massimo 9% ) ed è discendente una volta superato il suddetto numero di abitanti
( minimo 3% ). Per determinare il contributo viene definito l’anno a cui si riferisce il contributo da
erogare, viene determinato il totale dei contributi erariali assegnati in quell’anno e sulla base della
popolazione residente nel biennio precedente è calcolato il valore medio nazionale per abitante.
Il contributo è rideterminato ogni dieci anni e comunque a seguito di variazione del numero dei
comuni che costituiscono l’Unione.
3.1.2. Contributo in base al numero dei Comuni:
A ciascuna Unione di comuni, in relazione al numero dei comuni associati, spetta in base alla
popolazione dei comuni interessati, un contributo per abitante pari ad una percentuale del valore
nazionale medio per abitante dei contributi erariali. Le percentuali variano da un minimo del 5% per
le Unioni costituite da 2 comuni ad un massimo del 10% per quelle con oltre 10 enti
3.1.3. Contributo in base ai servizi gestiti in forma associata:
la determinazione del contributo è effettuata sulla base della certificazione dei servizi esercitati in
forma associata, considerando l’ammontare complessivo delle spese correnti ed in conto capitale
impegnate per detti servizi. Il contributo varia in funzione del numero di servizi gestiti in forma
associata. Nel caso di due soli servizio il contributo è pari al 15% delle spese certificate, mentre nel
caso in cui i servizi gestiti siano più di cinque la suddetta percentuale raggiunge il livello massimo
pari al 26%. Il D.M. prevede inoltre che la suddetta percentuale sia incrementata del 5% nel caso in
cui sia gestito in forma associata il servizio anagrafe e stato civile, urbanistica e gestione del
territorio, ufficio tecnico e polizia locale.
Il contributo è rideterminato ogni triennio e comunque a seguito di variazione del numero dei
servizi esercitati in forma associata.
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La sommatoria dei suddetti tre contributi determina la quota di contribuzione attribuita all’Unione.
Detto totale può comunque subire delle maggiorazioni o delle riduzioni; il D.M. infatti prevede un
incremento del 5% del contributo totale, nel caso in cui l’Unione dei Comuni coincida esattamente
con gli ambiti territoriali ottimali di esercizio delle funzioni individuati ai sensi dell’art. 3, comma
2, del D.Lgs. n. 112/98. Il contributo può invece subire una riduzione nel caso di insufficienza dei
fondi statali stanziati nell’anno a cui si riferisce la spettanza; in tal caso la riduzione avviene
proporzionalmente entro i limiti delle disponibilità finanziarie fissate. La possibilità di arrivare ad
una riduzione del contributo è possibile in quanto ogni anno crescono le Unioni dei Comuni ma è
più probabile al contrario un incremento della quota di spettanza di ciascun ente considerata la
volontà del legislatore di promuovere queste forme di gestione associata. Infatti già a partire
dall'anno in corso vi è stato un incremento delle risorse a favore dei predetti enti locali. (Ai sensi
dell'art. 1 comma 730 della legge 147/2013, “Al fine di incentivare il processo di riordino e
semplificazione degli enti territoriali, una quota del fondo di solidarietà comunale, non inferiore,
per ciascuno degli anni 2014, 2015 e 2016, a 30 milioni di euro, è destinata ad incrementare il
contributo spettante alle unioni di comuni ai sensi dell'articolo 53, comma 10, della legge 23
dicembre 2000, n. 388”).
Una considerazione finale sulla quantificazione dei contributi statali a favore delle Unioni è relativa
al fatto che comunque si tratta di contributi aggiuntivi in quanto, in base all’attuale normativa, il
passaggio della gestione di un servizio dal comune all’Unione, non comporta per il Comune la
perdita dei suoi contributi erariali.
Nel corso degli anni l'ammontare dei predetti contributi ha subito sensibili modificazioni: solo per
citare l'Unione Pian del Bruscolo (realtà a noi vicina) si è passati dagli oltre 200.000,00 euro di
contributi dell'anno 2011 ai 64.000,00 euro del 2013 per poi risalire ai 173.000,00 ca. dell’anno in
corso (ai quali vanno sommati ca. € 42.000,00 per le funzioni dello Stato gestite dall'Unione). Per
l’anno 2014 vi sono Unioni dei comuni che hanno ricevuto oltre 600.000,00 euro di contributi.
3.2. Contributi regionali
La Giunta Regionale con deliberazione n. 773 del 30 giugno 2014, all'interno del Programma di
riordino territoriale (art. 22 L.R. 18/2008) ha individuato gli ambiti ottimali di gestione dei servizi
in forma associata, prevedendo per il nostro territorio la circoscrizione degli otto Comuni già
aderenti all'ATO (Gabicce, Gradara, Pesaro, Mombaroccio, Vallefoglia, Tavullia, Monteciccardo,
Montelabbate)
La legge regionale 9.12.2013 n. 46, recante disposizioni volte a promuovere l'integrazione
territoriale, prevede la concessione di contributi o altri vantaggi patrimoniali a favore dei comuni
che decidono di fondersi ovvero di associarsi (Unioni o Convenzione). I sussidi sono concessi ai
comuni oppure direttamente alle forme di gestione associata .
Con Delibera n. 809 del 07.07.2014 sono stati determinati i criteri e le modalità di concessione dei
predetti benefici; di seguito vengono indicati gli articoli più significativi:
Art. 4. Requisiti di accesso ai benefici previsti dalla L.R. 46/2013. (in questo caso si parla di
accesso diretto delle Unioni ai contributi)
1. Le forme associative di cui all'articolo 2, comma 1, lettera b), della L.R. 46/2013 (Unioni di
Comuni o convenzioni) accedono ai benefici previsti dalla legge regionale medesima, a condizione
che:
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a) l'ambito territoriale della forma associativa sia ricompreso nella dimensione territoriale ottimale
e omogenea (DTO) di riferimento, individuata nel programma di riordino territoriale di cui
all'articolo 22 della L.R. 18/2008;
b) la forma associativa abbia una popolazione superiore al limite demografico minimo previsto
dalla vigente normativa;
c) sia dimostrata l'effettiva sostituzione degli uffici della forma associativa agli uffici dei Comuni
associati per l'esercizio delle funzioni o dei servizi oggetto del contributo. Le strutture regionali
competenti possono richiedere alle forme associative che intendono accedere ai benefici previsti
dalla L.R. 46/2013 una relazione illustrativa delle modalità organizzative della gestione associata
comprovante la costituzione di uffici unici e la relativa organizzazione mediante personale
trasferito dai Comuni associati.
Art. 5 Criteri per la concessione dei contributi ai Comuni disposta sulla base di indicatori statistici.
(qui si parla di contributi ai comuni)
1. Nel caso che la concessione dei contributi ai Comuni sia disposta sulla base di indicatori
statistici, quali la popolazione e il territorio, l'ammontare complessivo dei contributi è suddiviso in
tre quote:
a) una quota, non superiore al 85%, destinata alla generalità dei Comuni e ripartita tra essi solo
sulla base degli indicatori statistici;
b) una quota, non inferiore al 5%, destinata ai Comuni risultanti da fusione e ripartita secondo i
criteri indicati nei commi 4 e 5 del presente articolo;
c) una quota, non inferiore al 10%, destinata alle forme associative di cui all'articolo 2, comma 1,
lettera b), della L.R. 46/2013 e ripartita secondo i criteri indicati nei commi 6 e 7 del presente
articolo.
… omissis
6. La quota di cui alla lettera c) è ripartita tra le forme associative di cui all'articolo 2, comma 1,
lettera b), della L.R. 46/2013 sulla base del rapporto tra numero dei Comuni associati e numero
complessivo dei Comuni ricompresi nella DTO (dimensione territoriale ottimale ed omogenea) di
appartenenza, prevista dal programma di riordino territoriale, secondo lo schema di seguito
indicato:
Livello di copertura della DTO
% della quota di cui alla lett. c) da
ripartire in parti uguali
numero Comuni associati inferiore al
30%
Fascia 1
50% di quelli ricompresi nella DTO
Fascia 2
numero Comuni associati uguale o
maggiore del 50% di quelli
ricompresi nella DTO
70%
Alle disposizioni sopra richiamate bisogna anche dare seguito mediante risorse economiche
adeguate, altrimenti tali provvedimenti costituiscono una mera dichiarazione di intenti; sempre
prendendo ad esempio l'Unione dei Comuni Pian del Bruscolo, negli ultimi due esercizi finanziari
non sono stati concessi contributi regionali.
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4. PRINCIPALI QUESTIONI DA AFFRONTARE E SOLUZIONI PROSPETTATE PER
SUPERARE LE POSSIBILI CRITICITA’
4.1 Il personale
Qualora si decidesse di trasferire all'Unione, oltre alla funzione, anche le risorse umane, vi
potrebbero essere delle comprensibili resistenze da parte del personale ad accettare la nuova
situazione; ciò è dovuto in parte a motivazioni di natura soggettiva (non è facile recidere il cordone
ombelicale che da tanti anni lega il dipendente all’amministrazione comunale) ed oggettiva (aspetti
logistici ad esempio, relativi ad una nuova organizzazione del proprio lavoro). Per il dipendente,
modificare le proprie abitudini professionali e personali, soprattutto quando sono consolidate da
tanti anni, rappresenta un sacrificio (anche se questi cambiamenti nella realtà concreta non
sussistono).
Ad oggi non sussiste la possibilità di motivare positivamente il personale, anche attraverso il ricorso
ad istituti premianti, a carattere economico ed incentivante, in sede di contrattazione decentrata; per
questo motivo diventa fondamentale che il progetto politico si fondato sull'obbiettivo di migliorare
l'efficienza dei servizi, efficienza da raggiungersi non tanto attraverso una diminuzione dei costi,
soprattutto nel breve periodo, ma piuttosto, attraverso un miglioramento delle prestazioni offerte ai
cittadini ed alla crescita professionale dei propri collaboratori.
Risulterà strategico individuare sin da subito nelle rappresentanze sindacali degli interlocutori
privilegiati, i quali possono offrire un supporto specifico nel percorso propedeutico alla costituzione
del nuovo ente, al fine di individuare le soluzioni necessarie al raggiungimento di standard
quali/quantitativi superiori e soprattutto al fine di evitare disagi effettivi ai lavoratori. E’ evidente
che per ottenere il successo auspicato, il progetto deve essere necessariamente condiviso anche dal
mondo del lavoro. Un mancato coinvolgimento, oltre a rendere molto più arduo il raggiungimento
del risultato presterebbe seriamente il fianco a facili obiezioni basate non tanto sul merito della
decisione quanto sul metodo. Si ritiene che in una prima fase, non sia opportuno trasferire al nuovo
ente, unitamente alla funzione, anche il relativo personale. Per le modificazioni già indicate
nell'introduzione è possibile conferire il personale utilizzando l'istituto del comando; in questo
modo i dipendenti continuano ad essere legati all'ente di appartenenza per quanto concerne il
trattamento giuridico ed economico accessorio (fondo di produttività) ma al tempo stesso a svolgere
la propria prestazione lavorativa per l'Unione, sulla quale naturalmente incombe la corresponsione
del trattamento economico fondamentale. E' evidente che questa situazione dovrà avere una durata
limitata nel tempo, massimo 3 o 5 anni, dopo di che, analogamente a quanto avviene nell'impresa
privata (art. 2112 cc. cessione del ramo d'azienda), il nuovo ente subentrerà definitivamente ai
comuni nei rapporti di lavoro in essere mediante il trasferimento giuridico (non più solo funzionale)
dei dipendenti dai Comuni all'Unione. Anche in questo caso, tuttavia, si ritiene indispensabile
inserire negli statuti, sia dei comuni aderenti che del nuovo ente, una clausola di tutela
occupazionale che stabilisca, in caso di recesso di un singolo Comune o di scioglimento del
sodalizio, l'obbligo di riassorbire il personale conferito, nonché di farsi carico di quello nel
frattempo assunto dall'Unione sulla base dei parametri di suddivisione delle spese; è obbligatorio, in
base a conforme e consolidata giurisprudenza della Corte dei Conti sul punto, che i singoli enti
aderenti in sede di determinazione del tetto relativo alle spese di personale, considerino, pro-quota,
anche le spese sostenute dal nuovo ente locale a tale titolo ed adeguare di conseguenza le proprie
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valutazioni in merito alla capacità assunzionale.
4.2. Le esigenze di sintesi
Qualora si decidesse di optare per il trasferimento della funzione e non per la delega, aumenta
inevitabilmente la necessità di sintesi tra le esigenze dei vari interlocutori ed i referenti politici. Pur
dipendendo strutturalmente e funzionalmente da un nuovo ente, il Comandante del corpo non può
prescindere dalle indicazioni e dalle direttive del Sindaco o Assessore delegato del territorio ove
opera; in tal caso, per quanto riguarda gli aspetti organizzativi e gestionali egli dovrà fare
riferimento al Presidente, alla Giunta ed agli uffici di vertice, Segretario Generale e Direttore
Generale, se nominato; per ciò che concerne invece gli aspetti operativi, dovrà rapportarsi
necessariamente anche con gli amministratori di ciascun comune.
Ciò comporta che, prima di assumere le determinazioni più importanti, il Responsabile del corpo
debba necessariamente confrontarsi con un numero elevato di soggetti; affinché questa
indispensabile, ma anche utile operazione di raccordo, non vada a scapito delle esigenze di
efficienza e celerità di gestione, è richiesta da parte di tutti i soggetti coinvolti nel progetto
associativo una forte uniformità di intenti ed omogeneità di visione strategica del servizio. Quanto
maggiore è la condivisione sugli obbiettivi del servizio e la fiducia nella persona (il Comandante)
che deve perseguirli, tanto più facile è trovare la sintesi e garantire elevati standard qualitativi. In
questo caso, le inevitabili differenze su singoli aspetti del servizio, non costituiscono un'ostacolo,
anzi rappresentano un arricchimento per gli operatori e per il Corpo nel complesso. E' evidente che
l'organo più idoneo a garantire l'unitarietà dell'azione amministrativa è la Giunta dell'Unione; tanto
più essa è autorevole, quanto più facile è trovare la giusta sintesi a tutte le problematiche presenti.
4.3 Le crescenti aspettative dei cittadini e delle istituzioni
Nel momento stesso in cui più risorse umane si aggregano per gestire la polizia locale si creano
nella popolazione ed in altri soggetti istituzionali (per esempio nelle altre forze di polizia) grosse
aspettative che non sempre sono esaudibili. I consociati e le altre agenzie deputate alla sicurezza
sono perfettamente consapevoli dei limiti di intervento di pochi agenti, ma nel momento in cui il
servizio si struttura in modo più ampio ed organico aumentano immediatamente le istanze.
E' progressivamente crescente la richiesta da parte di istituzioni sovra comunali, quali la Prefettura
ad esempio, o delle altre forze di polizia di stipulare accordi (formali o informali) volti ad accollare
al servizio associato compiti e ruoli che prima venivano svolti per es. dai Carabinieri (es. rilievo
incidenti stradali, ricezione di denunce di vario tipo, primi interventi di soccorso, servizi di ordine
pubblico nelle manifestazioni minori ecc)., al fine di consentire alle polizie nazionali di impegnare
gran parte delle loro risorse nella prevenzione e repressione del crimine.
In questo modo aumenta il prestigio della P.M. (forse!!!), ma inevitabilmente anche il carico di
lavoro. Un servizio omogeneo su tutto il territorio dell'Unione, sul modello di Pesaro,
necessariamente comporta un maggior carico di lavoro che non potrà essere fronteggiato con
incrementi di organico né con maggiori spese da parte dei Comuni consociati.
Infatti, ai sensi dell'art. 32, comma 5, del D. Lgs. 267/2000, “Fermi restando i vincoli previsti dalla
normativa vigente in materia di personale, la spesa sostenuta per il personale dell'Unione non può
comportare, in sede di prima applicazione, il superamento della somma delle spese di personale
sostenute precedentemente dai singoli comuni partecipanti. A regime, attraverso specifiche misure
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di razionalizzazione organizzativa e una rigorosa programmazione dei fabbisogni, devono essere
assicurati progressivi risparmi di spesa in materia di personale”.
Le amministrazioni di Pesaro, Gradara, Gabicce e Mombaroccio sono infatti comuni virtuosi nelle
spese per la gestione del personale, come risulta dalla tabella allegata sub n.2 nella quale è indicata
la spesa storica in rapporto ai fabbisogni standard. Diventa fondamentale pertanto che in fase di
costituzione del nuovo ente siano trasferite tutte le risorse umane e economiche di cui il nuovo ente
necessita, nonché, come indicato nel punto 4.8. della presente, affrancare i singoli corpi e servizi di
tutte le funzioni non direttamente pertinenti con i compiti affidati alla polizia municipale. Costituire
un nuovo ente con carenze di organico e di risorse economiche, rischia di indebolire il progetto nel
corso degli anni in quanto non sarà più possibile apportare correttivi in aumento.
Quanto sopra espresso potrebbe essere parzialmente confutato qualora venissero trasferite
all'Unione molte funzioni, in quanto, analogamente a quanto avviene attualmente nei Comuni,
trattandosi di spese aggregate, le amministrazioni potrebbero privilegiare alcune funzioni/servizi
rispetto ad altre e decidere pertanto una diversa allocazione delle risorse umane ed economiche di
cui dispone.
4.4. La ripartizione dei costi
Per le considerazioni sopra indicate, bisogna essere consapevoli che non vi sarà una vera invarianza
di costi storici sostenuti dai soggetti coinvolti nel progetto. Qualunque sarà la scelta di ripartizione
delle spese, vi sarà sempre qualche ente che trarrà in modo diretto ed indiretto maggiori benefici
economici ed altri che di converso sosterranno maggiori oneri. I criteri usualmente utilizzati per
ripartire le spese e le entrate tra i singoli Comuni sono i più diversi ma possono tradizionalmente
riassumersi nei seguenti:
1) popolazione;
2) territorio;
3) numero di attività produttive presenti nelle singole realtà;
4) numero dei dipendenti conferiti da ciascun ente all'Unione; questi parametri possono essere
utilizzati disgiuntamente o congiuntamente tra loro.
Come si può evincere dalle risultanze delle tabelle allegate, frutto di una simulazione sui diversi
parametri utilizzabili, allegati nn. 3, 4 e 5, una ripartizione dei costi basata sulla popolazione
residente ovvero sull'estensione territoriale, anche combinate, porta evidenti benefici rispetto alla
spesa storica dell’anno 2013 per il Comune di Gabicce Mare e nel secondo caso anche per Pesaro e
maggiori oneri per gli altri; discorso analogo, anche se con minori differenze rispetto alla spesa
storica, nel caso si scegliesse il parametro dei dipendenti conferiti. Si ritiene opportuno e
maggiormente equo adottare il parametro della spesa storica magari riferita ad un periodo più lungo.
(anni 2011-2013). Così facendo ciascun ente associato manterrà invariata la propria spesa (ed avrà
la corrispondente quota di entrata); un maggiore “onere”, indiretto, in tal caso sarà a carico del
Comune di Pesaro che dovrà estendere il proprio servizio in orari e territori al momento non coperti.
Infatti, parte delle proprie risorse economiche, strumentali, tecnologiche ed umane saranno
impegnate anche a favore di altri enti.
Un criterio equo, anche se approssimativo poiché di difficile quantificazione, potrebbe essere quello
che tiene conto per ciascun Comune delle ore aggiuntive di servizio rispetto quelle sino ad oggi
assicurate e riconosce al Comune di Pesaro un ristoro forfettario per questo servizio aggiuntivo alla
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popolazione.
4.5 La natura dell'ente
Anche se l'obbiettivo degli enti consociati è quello di realizzare una struttura snella, priva di
personale e sede propri, rimane il fatto che l'Unione dei comuni è un ente pubblico autonomo,
costituito da organi statutari.
Come tale, è soggetto a tutti gli adempimenti istituzionali, contabili, finanziari e amministrativi che
l'ordinamento prescrive a carico dei comuni (ad es. ufficio affari istituzionali, servizio finanziario,
ufficio per il trattamento economico e giuridico del personale ecc ecc) e quindi, un incremento di
incombenze e di costi rispetto ad altre forme di gestione associata (es. Convenzioni). A questi va
aggiunta, soprattutto in fase di fase di start up, la necessità di porre in essere tutta l’attività
normativa (regolamentare) disciplinante l’organizzazione dell’Ente e le funzioni trasferite.
Quantificare con esattezza questi maggiori oneri è arduo: tuttavia è evidente che quanto maggiori
sono le funzioni trasferte all'Unione ed il numero dei comuni associati, quanto minore è l'incidenza
dei predetti costi. Dare vita ad una un'Unione solo per gestire in forma associata la funzione di
Polizia Locale tra pochi comuni può anche diventare eccessivo rispetto allo scopo (è sufficiente una
semplice Convenzione). Se però sono tanti i comuni che partecipano al sodalizio (nel forlivese è
stata costituita un'Unione per il solo servizio di P.L. ma con ben 13 comuni aderenti e tra essi Forlì)
e ancor di più se oltre alla P.L. sono conferite altre funzioni, allora si riescono ad ottenere economie
di scala sufficienti a rendere insignificanti l'incidenza dei predetti oneri. Questi, inoltre, sono
sicuramente coperti dai contributi statali.
Come si è visto in precedenza, essi crescono in funzione della popolazione, delle funzioni conferite
e dei Comuni associati. Se si prendesse come riferimento la ripartizione fatta dal Ministero
dell’Interno nel 2104, qualora la costituenda Unione prevedesse almeno 4/5 funzioni da gestire in
forma associata (es. Polizia Municipale, SUAP e sportello edilizia, sistemi informatici (CED),
statistica-di competenza dello Stato-, ufficio messi notificatori, traffico/viabilità e manutenzione
strade solo per citare alcuni esempi di più facile attuazione) si avrebbero sicuramente più di
200.000,00 euro di contributi. Qualora, inoltre, la Regione decidesse di finanziare in modo più
sostanziale le Unioni allora, come si evince dai criteri in precedenza illustrati, è importante che i
Comuni aderenti facciano parte del medesimo DTO (dimensione territoriale ottimale omogenea) e
siano il maggior numero possibile. Fanno parte del DTO in esame, oltre a Pesaro, Gradara, Gabicce
M. e Mombaroccio anche Vallefoglia, Montelabbate, Tavullia e Monteciccardo. Ciò consentirebbe
di ottenere maggiori risorse economiche. Il fatto, infine, di rappresentare una realtà complessa e più
grande dal punto di vista organico e territoriale, oltre a consentire di poter attingere con più facilità
ai contributi statali e regionali e di partecipare con più possibilità di vittoria in occasione dei vari
bandi regionali, nazionali ed europei per ottenere finanziamenti, rafforza inevitabilmente il
prestigio del Corpo di P.M. rispetto ad altri interlocutori tradizionalmente preposti alla sicurezza
(Prefettura, Questura, Arma Carabinieri Finanza ecc) e quindi anche dei Sindaci. Il Sindaco di
Pesaro, componente di diritto del Comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica, possiede
un'autorevolezza superiore sapendo di poter parlare a nome di altri 3 sindaci e ciò vale ancor di più
per quest'ultimi.
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4.6. La ripartizione dei proventi
Vi sono diverse modalità per ripartire i proventi contravvenzionali. La norma prevede che i proventi
del codice della strada vadano all’Ente di appartenenza dell’organo accertatore. Alcune Unioni
hanno individuato quale criterio di ripartizione quello della Competenza territoriale (luogo ove la
violazione è commessa), altre (es. Pian del Bruscolo) suddividono il totale degli introiti in base alla
popolazione residente. Il criterio della competenza territoriale richiede un software di gestione delle
sanzioni articolato per Comuni (quello attualmente in uso al Comune di Pesaro dispone di questa
possibilità), una modulistica appropriata e maggiore attenzione da parte degli agenti. Anche per le
entrate, tuttavia, è possibile adottare lo stesso criterio utilizzato per le spese e cioè quello storico,
riferito ad un anno (2013) ovvero ad un periodo (es. 2011-2013). Il parametro della spesa storica è
da preferire agli altri, in quanto consente una migliore programmazione del bilancio per i Comuni
associati, tuttavia non vi sono preclusioni all'adozione del criterio legato alla competenza
territoriale. E’ da escludere invece il criterio della popolazione in quanto comporterebbe notevoli
scostamenti rispetto alla situazione attuale, soprattutto per il Comune di Gabicce Mare, il quale
subirebbe la maggiore penalizzazione. Al riguardo si vedano le tabelle allegate (all. 3-4) Correlata al
presente tema vi è la questione se l’Unione debba mantenere nel proprio bilancio i proventi
contravvenzionali introitati considerandoli come un’anticipazione sui successivi trasferimenti,
ovvero restituirli ai singoli Comuni. La risposta deve necessariamente tenere conto dell’art. 208 del
codice della strada, il quale prevede una destinazione vincolata per il 50% dei predetti introiti. Per la
parte libera non vi sono ostacoli ad accordare all’Unione il restante 50%, per quella vincolata
invece, qualora l’Ente associativo non gestisca le funzioni relative al traffico, la viabilità e la
manutenzione stradale, è necessario trasferire tutte le somme ai Comuni affinchè provvedano a tutti
gli adempimenti di legge. In questo caso la deliberazione di giunta da allegare al bilancio di
previsione e la relazione (ex art. 142 del Codice) a consuntivo dovrà essere fatta dai singoli Comuni,
sulla base di un piano di riparto concertato anche con il Comandante. A sommesso parere di chi
scrive vi è una terza soluzione: trattenere all'Unione, tra le risorse vincolate, quelle destinate a far
fronte alle spese di competenza dell'Unione (art. 208 comma 4 lett.b e 5-bis- per assunzione
stagionali e progetti di potenziamento) e trasmettere ai Comuni le altre. In questo modo sarà
l'Unione ad adottare la deliberazione di giunta ex art. 208 cds e a predisporre la relazione ex art. 142
cds, previa attestazione da parte dei responsabili finanziari dei singoli comuni del corretto impiego
delle risorse trasferite
Connessa alla presente questione è la problematica relativa alla gestione dei proventi e delle entrate
di spettanza dei Comuni sorti prima della costituzione dell'Unione. Innanzitutto occorre verificare
quale scelta verrà fatta nell'Atto Costitutivo ed in particolare se l'Unione subentra in tutti i rapporti
attivi e passivi dei Comuni aderenti, relativi alla funzione trasferita. In questo caso anche i proventi
accertati dai Comuni prima della nascita del nuovo ente (anche se incassati dopo) sarebbero di
spettanza dell'ente associativo. Sono evidenti le problematiche di natura contabile e gestionale: i
Comuni si troverebbero nella situazione di dover girare all'Unione le entrate relative ai verbali
redatti prima del trasferimento della funzione. Analoga considerazione si può fare per quanto
concerne le spese. E' una problematica complessa che dovrà essere necessariamente affrontata con i
Responsabili dei servizi Finanziari e risolta da essi
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4.7. Gli Uffici Legali
I Comuni di Pesaro e di Gabicce Mare dispongono dell’Ufficio legale, il quale provvede alla
rappresentanza processuale in giudizio (innanzi al Giudice di Pace o Tribunale)
dell’Amministrazione nel caso di ricorso avverso ai verbali redatti dagli agenti di P.L. Nel caso di
costituzione dell’Unione, trattandosi di un soggetto giuridico autonomo non è possibile sic et
simpliciter avvalersi della difesa in giudizio dei predetti uffici. Non essendo possibile, ad
ordinamento vigente, la costituzione di un unico ufficio legale per l’Unione ed i Comuni associati,
l’unico modo per poter superare quest’ostacolo è l’adozione di una convenzione tra i predetti enti ai
sensi dell’art. 30 del TUEELL. In virtù di questa Convenzione l’Avvocatura civica dei comuni potrà
assumere la rappresentanza processuale anche per l’Unione. E’ indispensabile, tuttavia, stabilire se
sia necessaria una unica Convenzione (tra il Comune di Pesaro e l’Unione) ovvero due (anche
Comune di Gabicce Mare e Unione).
4.8. Le funzioni esercitate da ciascun ente
Analizzando i dati trasmessi dai vari comandi/servizi di P.L. si riscontra una disomogeneità dei
compiti assegnati dai Comuni alle varie strutture. In particolare nei comuni di Gradara,
Mombaroccio e Gabicce Mare, la P.L.. svolge anche le funzioni relative alla ricezione delle cessione
di fabbricati e delle denunce di infortunio sul lavoro e conseguenti adempimenti, in quanto nei
predetti enti il Sindaco riveste anche la qualifica di Autorità locale di Pubblica Sicurezza (non
essendo sede di uffici di commissariato di P.S.). L'agente di Mombaroccio inoltre svolge anche altre
funzioni tradizionalmente assegnate ad altri uffici (gestione albo pretorio, tesserini caccia ecc). Il
Comune di Pesaro d'altra parte, pur non svolgendo i predetti compiti ne esercita altri che
tradizionalmente non competono alla polizia locale. In particolare, rispetto agli altri enti da
associare, la P.L. di Pesaro svolge anche le seguenti attività: a) gestione della ZTL e dei varchi
elettronici (rilascio permessi permanenti e temporanei, inserimento dei veicoli in lista bianca); b)
autorizzazioni per occupazione di suolo pubblico connessi all'attività di cantiere; c) provvedimenti
(ordinanze) previsti dall'art. 6 e 7 del cds aventi carattere temporaneo; d) rilascio passi carrabili e
autorizzazioni per gli stalli da invalidi; e) rilascio autorizzazione per gare ciclistiche, podistiche e
motoristiche di competenza comunale; f) rilascio delle autorizzazioni per l'istallazione degli
impianti pubblicitari. Si tratta di attività che nel complesso assorbono 7/8 unità le quali vengono
sottratte ai tradizionali compiti di polizia locale e che qualora venissero inserite nelle funzioni di
competenza del Corpo di P.L. associato graverebbero anche sui costi degli altri Comuni. Da questo
punto di vista i Comuni di Gabicce Mare e Gradara sono i meglio strutturati (in particolar modo
Gabicce). Per superare le criticità sopra menzionate si propongono i seguenti correttivi: per quanto
concerne Mombaroccio, l'operatore dovrà essere affrancato da tutte le funzioni non pertinenti con i
compiti affidati dalla legge alla P.L.; gli stessi dovranno essere ripartiti tra gli altri dipendenti
comunali. Molto più complessa è la situazione del Comune di Pesaro. Occorre, innanzitutto,
premettere che molti compiti non sono più compatibili con la L.R. 1/2014 e soprattutto con la
determinazione n. 57/2014 del 13 agosto 2014 dell'ANAC (autorità nazionale anti-corruzione) ove
testualmente si asserisce: “Colui che riveste il ruolo di Comandante della Polizia locale non può
svolgere funzioni di responsabilità nell’esercizio di servizi di un Comune per i quali è necessario
emettere provvedimenti autorizzatori o concessori oggetto di attività di controllo in virtù della sua
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principale qualifica, sussistendo un’ipotesi di conflitto di interesse, anche potenziale”. Pertanto si
ritiene necessario apporre i seguenti correttivi (n.b. si tratta di correttivi che il Comune di Pesaro
dovrebbe adottare a prescindere dalla costituzione dell'Unione, ma che diventano imprescindibili
nel caso di costituzione di una un nuovo soggetto con altri Comuni): la gestione della ZTL, come
avviene nella maggioranza dei comuni capoluogo di provincia può essere esternalizzata
(concessione di servizio); i provvedimenti prevista dalle lettere b)-c)-.d)-e) possono essere
assegnati al Servizio Traffico/Mobilità (previa assegnazione di personale amministrativo anche da
parte della P.M. se necessario) ed ancora meglio se il predetto Servizio, come già asserito in
precedenza, venisse anche'esso trasferito all'Unione Traffico. Desidero evidenziare che i correttivi
proposti, ad eccezione di quello relativo alla esternalizzazione della ZTL, sono a costo zero in
quanto si tratta unicamente di apportare una diversa allocazione delle risorse umane all'interno
dell'Ente. Per quanto riguarda la gestione in outsourcing della ZTL, nel ribadire che tale scelta è
opportuna a prescindere dalla costituzione dell'Unione, le relative spese aggiuntive sarebbero più
che compensate dalla disponibilità di un maggior numero di persone da destinare al controllo del
territorio (almeno 4/5 unità).
Connessa alla questione sopra esaminata vi è anche quella relativa alla funzione di messo
notificatore, in tutti i Comuni da associare le relative funzioni sono svolte dal Servizio di P.L. (nel
caso di Mombaroccio e Gradara direttamente dagli agenti mentre a Pesaro e Gabicce M. tramite
personale amministrativo). A prescindere dalle forti perplessità nutrite in ordine alla attribuibilità in
modo ordinario della funzione di messo notificatore a personale di categoria C o peggio D, si ritiene
utile trasferire all'Unione anche la predetta funzione la quale può essere assolta da due unità per
l'intero comprensorio.
4.9. Le Convenzioni in essere con altri enti
Attualmente i Comuni di Pesaro e di Gradara gestiscono il servizio in forma associata mediante
Convenzione anche con l'Unione dei Comuni Pian del Bruscolo ed il Comune di Petriano. Anche il
Comune di Mombaroccio gestisce il servizio in forma associata con Cartoceto fino al 31.12.2014.
Con la stipulazione dell'atto costitutivo e dello statuto del costituendo ente vengono meno
necessariamente i presupposti giuridici delle predette Convenzioni, per modifica delle condizioni
soggettive dei contraenti in quanto la titolarità della funzione di P.L. passa, per i comuni di Pesaro e
Gradara alla nuova Unione. Qualora fosse intendimento del Comune di Pesaro e di Gradara
mantenere le forme di collaborazione con l'Unione occorrerà stipulare una nuova convenzione. In
questo modo vi saranno 2 Corpi di polizia municipale autonomi le cui modalità di collaborazione ed
interazione dovranno essere concordate e disciplinate. A sommesso parere di chi scrive, è anche
possibile, nella fase costitutiva, inserire una norma nella quale la nuova Unione subentra in tutti i
rapporti attivi e passivi di natura patrimoniale, nonché negli accordi con le altre amministrazioni
pubbliche comunque denominati (convenzioni, accordi di programma, protocolli d'intesa) aventi ad
oggetto la funzione trasferita. Questa soluzione potrebbe risolvere i rapporti in essere con l'Unione
Pian del Bruscolo ( qualora quest'ultimo ente fosse d'accordo, naturalmente) ma non quelli con il
Comune di Cartoceto, la cui Convenzione dovrà essere prorogata per un breve tempo in attesa della
costituzione del nuovo ente. Si rappresenta, infine, che le Convenzione con l'Unione, prevede in
caso di recesso un preavviso di almeno 2 mesi, preavviso non necessario nel caso di scioglimento
consensuale del rapporto in essere.
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5. IPOTESI ORGANIZZATIVA
5.1. Premessa
L'accorpamento in un Unico Corpo di P.L. dei Comandi e dei servizi di P.M. esistenti richiede
necessariamente una diversa articolazione sul territorio degli stessi rispetto all'esistente. Per ovvi
motivi non risponde a criteri di efficacia e di efficienza realizzare un Corpo di P.L. con una unica
sede (Pesaro), allo stesso modo però è pleonastico ed antieconomico mantenere tutte le attuali sedi.
Avere uffici a Gradara e Mombaroccio con pochissimi addetti, necessariamente collegati con i
Comandi principali (Pesaro e Gabicce M.), impedisce di ottenere quelle sinergie e quelle economie
di scala che si avrebbero con solo due strutture di media/grande dimensione. Il modello che si vuole
introdurre con il presente studio di fattibilità è mutuato dall’organizzazione dell’Arma dei
Carabinieri, con un Comando Provinciale (Comando Generale di Pesaro), una Compagnia/Tenenza
(Comando Decentrato Gabicce M./Gradara) ed una Stazione (Presidio Locale). Al riguardo si invita
a consultare la tabella allegata. Si tratta di un modello duttile idoneo anche nel caso di eventuali
successive adesioni di altri Comuni o Enti (es. Pian del Bruscolo nel caso di Convenzione).
5.1.1. Il Comando Generale.
Le caratteristiche del livello organizzativo centralizzato sono da un lato funzionali al coordinamento
generale del Corpo Unico e dall’altro adeguate a fornire supporto specialistico al territorio per tutte
le funzioni di Polizia Locale con elevati standard di qualità e professionalità.
In pratica, si tratta di una struttura accentrata costituita da un Comando Centrale finalizzata alla
gestione strategica sulla base degli obiettivi assegnati all’Unione; dirama protocolli operativi,
circolari, ordini di servizio ecc. e si avvale di Unità Operative specialistiche che gestiranno in
maniera centralizzata determinate materie (Ufficio Verbali, Ufficio Infortunistica, Ufficio Logistico
ed Economato, Centrale Operativa); materie che per loro natura, offrono in questo modo le
maggiori economie di gestione, specializzazione, efficacia, efficienza ed economicità. (si veda
tabella all. 5)
Grazie a tale struttura centralizzata il Comandante accoglie le direttive dell’organo politico preposto
al Servizio, al quale risponde dell’attuazione di quanto deciso e pianificato, impegnando tutte le
leve organizzative e le risorse a sua diretta disposizione.
In sintesi si prevede che il livello organizzativo centralizzato possa consentire:
 Economie di scala e di specializzazione per il personale (gestire il comando centrale ed
alcune materie specialistiche in una struttura centralizzata consente per alcune attività, di
impegnare per ogni singola funzione un numero minore di operatori rispetto alla somma
delle persone attualmente utilizzate nei singoli comuni per le medesime attività);
 Economie di scala per i costi fissi (un solo comando centrale ed alcuni uffici unici per
l’intero Corpo unico determinano minori spese per strumenti informatici e tecnologici ecc. );
 Un migliore coordinamento delle risorse umane;
 Una diretta attuazione delle direttive dell’organo politico preposto all’Unione attraverso le
modalità e le strategie comuni dell’intero territorio di competenza mediante un’unica
strategia organizzativa;
 Omogeneizzazione delle procedure e dei servizi resi sul territorio.
Spetta al Comando Generale, tra l'altro:
21





Elaborare le notizie e mantenere i rapporti con la stampa
Gestire la comunicazione interna al comando
Gestire e curare i rapporti tra comando centrale e distaccamenti
Emanare gli Ordini di Servizio e le circolari aventi ad oggetto tutti gli appartenenti al Corpo
Promuovere l'innovazione e l'informatizzazione di tutte le strutture avvalendosi della
collaborazione del CED del Comune di Pesaro
 gestire per tutte le strutture i seguenti Uffici: Verbali/Contenzioso, Infortunistica, Logistico,
Economato, Segreteria, Protocollo e Personale/Pianificazione dei Servizi (limitatamente alla
programmazione annuale ed ai grandi eventi). La Centrale Operativa garantisce il proprio
servizio negli orari di chiusura del Distaccamento.
Il Comando Generale si articola in 5 Unita Operative (U.O) a capo delle quali vi è un Responsabile
1) Ufficio Logistico – Segretaria – Pianificazione Servizi/Personale (Ufficio al quale è associato
una Posizione Organizzativa)
2) Ufficio Verbali/contenzioso – Front-office – Centrale Operativa
3) Ufficio Infortunistica – Promozione e innovazione dei sistemi informatici
4) Ufficio GEA (Polizia Giudiziaria, Edilizia, Amministrativa)
5) Ufficio Economato
5.1.2. Il Distaccamento
Le caratteristiche organizzative e funzionali delle strutture decentrate ovvero dei Distaccamenti e
dei Presidi (vedi sotto) sono rivolte principalmente ad un maggiore contatto con il cittadino e ad una
capillare presenza sul territorio di riferimento.
Sulla base degli enti aderenti alla costituenda Unione è possibile individuare un unico
Distaccamento accorpando il Corpo di P.L. di Gabicce M. e il Servizio di Gradara. Considerata la
contiguità e l'esigua estensione territoriale e demografica (per buona parte dell'anno) dei due
Comuni, si ritiene opportuno costituire un unico Distaccamento autonomo. In questo modo si
creerebbe una struttura di quasi 12 unità ( per gran parte dell'anno- in estate si arriva a 20,5) la quale
svolgerebbe la propria attività per un bacino avente il territorio di 21,85 Kmq e 10.679 abitanti.
Come si può facilmente constatare, verificando anche la tabella allegata, (all. 6) il rapporto
popolazione/unità lavorative è piuttosto favorevole ( 928,61 ab.x agente) rispetto alla media di tutti i
4 Comuni ( 1009,93 ab. X agente), mentre è meno positivo il rapporto kmq/unità lavorative ( 1,9
kmq x agente contro la media 1,66 dei 4 Comuni). Ciò induce chi scrive a ritenere fattibile una
limitata estensione della competenza territoriale del predetto Distaccamento anche ai territori di
Fiorenzuola, Casteldimezzo, Colombarone, Siligata, Boncio e Babbucce, senza che ciò comporti
significative penalizzazioni alla qualità e quantità del servizio attualmente offerto.
Come sede del distaccamento si propone l'attuale Comando di Gabicce M. ( è di recente
costruzione, moderno, funzionale, attrezzato ed in grado di poter ospitare senza problemi anche il
personale di Gradara).
Dal punto di vista organizzativo la struttura, alla quale è associata una posizione organizzativa, si
caratterizza per i seguenti elementi:
 Il Responsabile dipende direttamente dal Comandante
 ha autonomia organizzativa, decisionale e finanziaria nei limiti dei poteri delegati dal
22
Comandante nel provvedimento di attribuzione della P.O.. A titolo meramente
esemplificativo sono delegabili le seguenti funzioni:
 la rappresentanza istituzionale nel territorio di competenza
 la stipulazione dei contratti per valori unitari o in ragione d’anno fino a una determinata
soglia;
 atti di gestione finanziaria, ivi compresa l’assunzione degli impegni di spesa per valori
unitari o in ragione d’anno fino ad una determinata soglia;
 alcuni provvedimenti amministrativi di natura bagatellare;
 il rilascio dei contrassegni previsti dall'art. 188 del codice della strada per il territorio di
competenza:
 l’attuazione degli obblighi previsti dall’art 18 del D.Lgs 81-2008 mettendo a disposizione
della stessa la somma idonea,
 l'organizzazione del personale all'interno della struttura
Il Comando decentrato deve essere in grado di far fronte a tutte le esigenze del territorio di
competenza su almeno 2 turni per 365 giorni l’anno, garantire il front-office ed una autonoma
centrale operativa. Per i turni serali/notturni sarà necessario il raccordo con il Comando Generale.
E’ composto da un’aliquota di personale non inferiore alle 12 unità.
5.1.3. Il Presidio
Il Presidio costituisce il punto di massimo contatto con il cittadino e con il territorio; pertanto il
personale assegnato ha compiti quasi completamente di natura operativa esterna.
Per poter svolgere con il massimo di efficienza ed efficacia il contatto con il cittadino, sempre
nell’ottica dell’obiettivo di maggiore prossimità alla cittadinanza, l'attività del presidio dovrà
concentrarsi prevalentemente nello svolgimento delle seguenti attività:
 Controllo della mobilità e sicurezza stradale, compresa l'attività di polizia stradale ad
esclusione del rilevamento degli incidenti
 Controlli di prossimità territoriale con particolare riferimento alle attività di informazioni
anagrafiche, socio-economiche, gestione diretta degli esposti e segnalazione dei cittadini,
presidio delle aree verdi, dei parchi e dei punti di aggregazione di persone, presidio delle
manifestazione e degli eventi che interessano il territorio;
 Tutela della libertà di impresa e tutela del consumatore, comprensiva delle attività di polizia
amministrativa commerciale e con particolare riferimento al controllo delle aree mercatali
che interessano il territorio;
 Tutela delle qualità urbane e rurale, comprensiva delle attività di polizia edilizia ed
ambientale.
 Può essere prevista, se ritenuta opportuna, una limitata attività di front-office
Il Presidio non è dotato di autonomia organizzativa e funzionale; dipende direttamente dal
Responsabile del Distaccamento ovvero dai Responsabili del Comando Generale preposti al
coordinamento degli agenti di prossimità.
Nel caso specifico è stato possibile individuare un unico Presidio ( denominato “dei Castelli) che
comprenda il territorio dei seguenti centri urbani: Mombaroccio, Cairo, Ginestreto, S. Maria
dell'Arzilla, Candelara e Novilara.
Al momento si sta verificando se vi siano alcuni locali a S. Maria dell’Arzilla o Candelara (località
23
baricentriche rispetto al territorio) da adibire a sede della P.L.. Il Sindaco di Mombaroccio,
comunque, ha manifestato la disponibilità a cedere alcuni uffici del Comune per accogliere il
Presidio
Alla struttura sono assegnate n. 4 operatori.
5.2. Le funzioni trasferite
Le funzioni che il Corpo unico è chiamato a svolgere, per le considerazioni contenuto
al paragrafo 4.8. della presente, sono le seguenti:

polizia amministrativa finalizzata alla prevenzione e repressione degli illeciti amministrativi
derivanti dalla violazione di leggi, regolamenti, ordinanze e altri provvedimenti dell'Unione
e dei Comuni aderenti

Polizia edilizia ed ambientale (controllo in materia urbanistico-edilizia e tutela
dell’ambiente);

vigilanza sull’integrità e la conservazione del patrimonio pubblico dell’ente locale e dei
Comuni ;

servizi d’ordine, di rappresentanza, di vigilanza e di scorta necessari per l’espletamento di
attività istituzionali dell'Unione e dei Comuni;

attività di informazione, accertamento e rilevazione dati connessi alle funzioni istituzionali
comunali;

supporto delle attività di controllo relativo ai tributi locali secondo quanto previsto dai
rispettivi regolamenti;

supporto nelle attività di controllo spettanti agli organi di vigilanza preposti alla verifica
della sicurezza e regolarità del lavoro

polizia giudiziaria e le funzioni ausiliarie di pubblica sicurezza ai sensi della normativa
statale vigente, nel rispetto di eventuali intese tra le autorità competenti;

collaborazione alle operazioni di protezione civile di competenza del Comune e, d’intesa
con le autorità competenti, alle operazioni di soccorso in caso di pubbliche calamità o
disastri, nonché di privato infortunio.

polizia stradale;

polizia urbana e rurale;

polizia veterinaria;

polizia igienico sanitaria;

Educazione stradale;

Servizio di controllo del territorio;

Servizio di informazione e comunicazione relativi alla funzione trasferita;

Accertamenti anagrafici ed albo artigiani;

ricezione e comunicazione cessioni di fabbricato e infortuni sul lavoro

Gestione verbali e contenzioso;

Riscossione proventi e procedure coattive;

Formazione ed aggiornamento del personale.
Sono escluse le funzioni di polizia amministrativa di competenza del SUAP, il servizio di notifica
atti, la gestione dell’albo pretorio comunale, il rilascio di licenze caccia e pesca, il rilascio di
24
autorizzazioni per occupazione di suolo pubblico, il controllo sulla idoneità degli alloggi a seguito
di istanza di ricongiungimento familiare da parte di cittadini extracomunitari, il rilascio delle
autorizzazioni in materia pubblicitaria, le ordinanze ai sensi degli artt. 6-7 del Codice della strada
5.3. Sistema Direzionale
Il sistema direzionale dell’attività del Corpo Unico è così articolato:
1) Il Presidente dell’Unione è l’autorità di Polizia locale del territorio dell’Unione, ai sensi dell'art.
1 comma 111, legge 56/2014 e dell'art. 5 comma 4 della L.R. 1/2014. ( Il Presidente dell'unione di
comuni, ove previsto dallo statuto, svolge le funzioni attribuite al sindaco dall'articolo 2 della legge
7 marzo 1986, n. 65, nel territorio dei comuni che hanno conferito all'unione la funzione
fondamentale della polizia municipale - in tal caso il territorio dell’Unione è considerato come il
territorio del Comune per gli effetti di cui all’art.57, comma 1, lett. b), C.P.P. e art.5, comma 1,
legge 65/86 (comma 113). Rimangono in capo ai Sindaci ( in quanto non trasferibili all'Unione) le
funzioni previste dall'articolo 54 del D.Lgs. 267/2000 esercitate in qualità di Ufficiale di Governo.
In questo caso le direttive sono impartite dai Sindaci direttamente al Comandante.
2) La Giunta dell’Unione collabora con il Presidente, sentite le proposte del Comandante, definisce
ed approva gli indirizzi della gestione del servizio e ne verifica l’attuazione. In particolare rientrano
nelle attribuzioni della Giunta i seguenti atti:
- atti di programmazione: determinazione della dotazione organica e del fabbisogno annuale previo
confronto con il Comandante del Corpo
- attività di controllo: verifica in corso d’anno e a fine esercizio dell’andamento dei programmi.
3) Il Comandante del Corpo Unico, nominato dal Presidente, riveste la qualifica apicale prevista dal
regolamento dell’Unione, ed ha, tra gli altri, il compito di:
a) svolgere funzioni di coordinamento e di impulso finalizzato ad uniformare tecniche operative ed
organizzative del servizio;
b) relazionare periodicamente sul funzionamento e sull’efficacia del servizio unificato.
c) dirigere lo svolgimento delle attività di competenza ed emana gli ordini e le disposizioni
organizzative e operative, nel rispetto della legislazione vigente e del regolamento del Corpo;
b) è responsabile della organizzazione, dell’addestramento, della disciplina e dell’impiego tecnico
ed operativo degli appartenenti al corpo Unico di P.L.;
c) attua gli indirizzi e le direttive del Presidente dell'Unione, dei Sindaci dei Comuni associati ed
elabora I piani operativi.
Il Comandante risponde direttamente al Presidente delle funzioni a lui attribuite.
5.4 Risorse umane
5.4.1. Premessa
Con il nuovo assetto organizzativo del Corpo Unico occorre effettuare un’attenta analisi del
fabbisogno in termini di organico ed agire in stretta correlazione con le normative nazionali che
determinano limiti al costo del personale ( si è già visto in precedenza che l’art. 32 del TUEELL
impedisce all’Unione di assumere nuovo personale dopo il conferimento da parte dei Comuni) e
quelle regionali che sollecitano il raggiungimento degli standard essenziali o raccomandati per gli
organici di Polizia Locale (la Regione Marche prevede come standard ottimale 1 operatore per ogni
1000 abitanti con indici inferiori nel caso di località a vocazione turistica)
25
Se da un lato, è essenziale perseguire l’ottica del risparmio di risorse umane e strumentali così da
limitare i costi del personale, dall’altro non è invece possibile organizzare un servizio unificato di
Polizia Locale senza dotarsi di personale adeguato a raggiungere gli obiettivi prefissati.
L’attuale organico complessivo dei 4 Comuni da associare, come si evince dalle tabelle allegate (all.
nn. 3-6), è pari a 106 unità di personale a tempo indeterminato, computando anche quello
amministrativo (dato al 30/12/2013 comprensivo degli operatori part-time) ai quali vanno aggiunte
24 unità a tempo determinato (generalmente utilizzati come stagionali nel periodo estivo).
Qualora si dovesse mantenere detta dotazione organica anche all’Unione, lo standard regionale,
verrebbe sostanzialmente rispettato
Il dato, tuttavia, deve essere valutato alla stregua dei compiti attualmente svolti dai singoli comandi
non sempre pertinenti con le funzioni tipiche della polizia locale. Al riguardo lo scrivente si riporta
integralmente alle considerazioni già espresse al capitolo 8 paragrafo 4 dedicato alle criticità.
Qualora i suggerimenti proposti dovessero trovare accoglimento si può tranquillamente asserire,
salvo una esplosione demografica al momento improbabile, che le risorse umane a disposizione
sono in grado di rispettare l’obbligo di graduale riduzione previsto delle spese relative al personale
previsto dall’art. 32 del TUEL e di far fronte alle esigenze della popolazione per i prossimi 5-10
anni.
5.4.2. Ipotesi di allocazione delle risorse umane
La situazione inerente il personale deve essere considerata secondo due binari paralleli.
Da un lato con la costituzione del nuovo soggetto istituzionale il personale prima facente capo ai
diversi enti risulta assegnato funzionalmente all’Unione e appartiene organicamente al Corpo unico
di P.L.
Dall’altro per le considerazioni in precedenza esposte il conferimento del personale avviene con la
formula del Comando. In questo modo non si recide totalmente il cordone ombelicale che lega il
singolo dipendente all’ente originario di appartenenza ma al tempo stesso lo si abitua a lavorare in
un contesto avente dimensione spaziale e demografica maggiore.
Qualora dovessero essere rispettati gli standard sopra citati si ritiene di poter asserire che i
cambiamenti per il personale saranno marginali rispetto alla attuale situazione organizzativa ed
operativa; quasi tutto il personale continuerà a prendere servizio nel presidio di assegnazione e a
svolgerlo secondo le attuali direttive e secondo gli obiettivi previsti dalle rispettive amministrazioni
di appartenenza.
Le uniche modifiche riguarderanno lo spostamento di aliquote di personale verso il Distacccamento
di Gabicce M./Gradara ed il Presidio denominato “Dei Castelli”. Come già in precedenza
rappresentato, adottando l’organizzazione proposta con il presente studio di fattibilità, il Corpo
unico sarebbe articolato in tre strutture. Comando Generale di 90 operatori, un Distaccamento di 12
ed un presidio di 4.
Si confida ragionevolmente che questa nuova allocazione delle risorse umane venga effettuata su
base volontaria ( la maggiore dimensione territoriale e demografica può costituire anche
un’opportunità di vita per gli stessi dipendenti). Valgono naturalmente tutte le considerazioni fatte al
punto 1 delle criticità al cui contenuto si rimanda integralmente
26
5.5. Risorse tecnologiche e strumentali
Analizzando le dotazioni tecniche e strumentali dei diversi Comuni si può tranquillamente asserire
che esse siano perfettamente in grado di supportare le esigenze del costituendo Comando Unico (si
veda tabella all. 7). In fase di partenza, al fine ottenere una completa copertura radio del territorio e
per dotare tutto il personale delle armi (la scelta di dotare tutti gli appartenenti del corpo di P.M.
sarà di competenza del Consiglio dell'Unione qualora la funzione venisse trasferita) sarà
indispensabile installare 2/3 nuovi ponti radio ed acquistare 5/6 armi nuove, il tutto per un costo
complessivo di ca. € 20.000,00. Questi costi aggiuntivi (una tantum), per le considerazioni già fatte
in precedenza sono coperte dai contributi erariali alle Unioni (inoltre si potrà accedere anche a
finanziamenti regionali specificatamente destinati alla P.M) ma in medio e lungo periodo sono
compensati sicuramente da minori spese strutturali in conto corrente ottenute a seguito della
razionalizzazione dei servizi e dei beni tecnologici e strumentali in dotazioni alle diverse realtà.
Solo per citare alcuni esempi, il Comune di Gradara con la Convenzione per la gestione associata
con Pesaro, ha risparmiato oltre € 3000,00 di costi diretti ai quali vanno aggiunti i benefici indiretti
dovuti alla razionalizzazione del servizio (stimabili anche essi in 3-4 mila euro) come si evince
chiaramente dalla relazione redatta dal Responsabile del Servizio dott. Luciano Loccioni. Sempre
per richiamare altre realtà a noi vicine l'Unione Pian del Bruscolo è passato da una spese corrente di
oltre 100.000,00 prima della Convenzione con Pesaro agli € 86.000,00 del 2013. Nella costituenda
Unione, considerato che le dotazioni strumentali e tecnologiche sono più che sufficienti per le
esigenze del Corpo Unico di P.M. si possono ottenere risparmi sull'utilizzo e la manutenzione dei
veicoli ( ben 33 autoveicoli e 19 motocicli) e degli strumenti di rilevazione della velocità (5
autovelox e tre telelaser); inoltre il software per la gestione dei verbali e degli incidenti del Comune
di Pesaro è idoneo anche per le forme di gestione associata e quindi anche il Comune di Gabicce M.
non ha più la necessità di avere un proprio sistema operativo. L'Unione, inoltre, diventerà l'unica
titolare delle frequenze radio e quindi vi sarà un solo canone per la licenza del Ministero delle
Comunicazioni. I risparmi sopra menzionati si possono ragionevolmente stimare in € 10/12.000,00
annui. I maggiori oneri dovuti agli investimenti iniziali ( consistenti in spese in conto capitale –
titolo II-) vengono, pertanto, compensati nell'arco di 2/3 esercizi dalle economie di spesa in conte
corrente -titolo I5.6. Sviluppo temporale del progetto
L’esecuzione del progetto di creazione del Corpo unico intercomunale richiederà notevoli sforzi che
coinvolgeranno tutti gli operatori appartenenti ai Comuni aderenti.
Il progetto di costituzione di un corpo unico originato dalla necessità di produrre una maggiore
sinergia in termini di efficienza, efficacia, economicità di gestione del servizio di polizia municipale
ed un conseguente contenimento dei costi, richiede necessariamente tempistiche precise e puntuali
per i diversi step programmati.
Il presente studio rappresenta la base di partenza per iniziare il confronto con i vari soggetti
coinvolti (in quanto partecipi o destinatari del servizio) nella costituzione del nuovo ente:
concertazione con le organizzazioni sindacali, degli imprenditori, dei consumatori e con le RSU;
partecipazione democratica (pubblicazione degli schemi dei provvedimenti nei siti internet ai fini
della consultazione e per avere osservazioni, assemblee, forum). Più si favorisce il processo
democratico delle scelte e maggiore sarà il loro contributo e l'arricchimento del progetto iniziale.
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Nella predetta fase è importante corredare il presente studio di una bozza di Atto costitutivo e di
Statuto onde consentire una visione più organica del tema.
Portata a termine la predetta fase, dopo essersi definitivamente determinate a costituire l'Unione, le
Amministrazioni interessate, dovranno far fronte ad alcuni adempimenti di natura
politico/amministrativa e tecnica.
5.6.1. Adempimenti di natura politico amministrativa:
 Decidere se ed in quale modo continuare i rapporti in essere con gli enti attualmente
convenzionati (Unione Pian del Bruscolo e Comune di Cartoceto). In particolar modo il
Comune di Mombaroccio dovrà prorogare (stante l'imminente scadenza) l'attuale
Convenzione con Cartoceto e decidere le modalità di recesso.
 Predisporre gli atti deliberativi ed approvare con delibera del Consiglio l'Atto Costitutivo e
lo Statuto (con le maggioranze qualificate previste per l'approvazione dello statuto dei
Comuni); nei predetti atti dovrà essere inserita anche una norma transitoria nella quale
prevedere che, in attesa di approvazione dei Regolamenti di spettanza dell'Unione ( Es.
regolamento di polizia urbana, rurale, delle sanzioni ecc.) si continuano ad applicare i
regolamenti dei singoli Comuni, ovvero quelli del comune di Pesaro. In quest'ultimo caso si
avrebbe su tutto il territorio una omogeneità normativa immediata.
 Predisporre gli atti deliberativi ed approvazione del Regolamento del Corpo Intercomunale e
del Regolamento sull'armamento della P.L.
5.6.2. Adempimenti di natura tecnica
Si tratta dei seguenti obiettivi:
 Stesura del Regolamento del corpo e del Regolamento sull'armamento
 Creazione di una centrale operativa unica ( quando quella del Distaccamento di Gabicce
M./Gradara non è attiva) e collegamento radio ed informatico di tutti i presidi territoriali;
 Gestione amministrativa unificata delle sanzioni accertate nell’Unione- sanzioni e
contenzioso e dell'Ufficio Infortunistica
 Omogeneizzazione delle procedure e della modulistica in uso su tutto il territorio
 Analisi ed avvio dei processi per il conferimento all’Unione da parte dei singoli enti delle
risorse umane e strumentali
 Analisi ed avvio dei processi per il conferimento all’Unione da parte dei singoli enti delle
risorse strumentali
 Trasferimento all’Unione dei contratti di servizio in essere e delle diverse banche dati
5.6.2.1. Stesura ed approvazione del Regolamento del Corpo
Le fasi di sviluppo di questo obiettivo prevedono la personalizzazione del regolamento con un
lavoro condiviso fra il dirigente ed i Responsabili, nonché di una rappresentanza dei lavoratori.
Il documento finale dovrà poi essere approvato dal Consiglio dell’Unione.
5.6.2.2. Creazione di una centrale operativa unificata e collegamento radio ed informatico di tutti i
presidi territoriali.
Per raggiunger nei tempi previsti questo obiettivo occorre scandire con precisione le diverse fasi di
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studio:
 Ricognizione dettagliata sul territorio delle coperture radio telefoniche al fine di individuare
la migliore modalità di comunicazione da/per e tra le pattuglie
 Ricognizione degli apparati radio veicolari, portatili, apparati telefonici già attivi e verifica
di ulteriori necessità di acquisto immediate
 Unificazione dei centralini dei comuni interessati, studio e messa in atto delle procedure
automatiche di deviazione delle chiamate alla centrale operativa unica
 Pubblicizzazione su tutti i comuni interessati delle nuove modalità di contatto con la PM
valide sia per i cittadini che per gli altri apparati amministrativi ed istituzionali
 Aggiornamento dei vari siti web con le informazioni previste
 Verifica dei contratti in essere e delle procedure per l’accesso alle banche dati (MCTC, PRA,
ANIA, ANAGRAFE COMUNALE, VEICOLI RUBATI) e relativa unificazione.
 Definizione di un protocollo operativo per le corrette modalità di comunicazione da/per e tra
le pattuglie sul territorio e la C.O.
 Formazione del personale per un uso corretto delle tecnologie e delle comunicazioni da e per
la C.O.
Come è immediatamente percepibile le fasi sono molto complesse e dipendono altresì
dall’interazione di altri servizi ed enti. E' comunque fondamentale il coinvolgimento dell'Ufficio
CED del comune di Pesaro, unico soggetto in grado assicurare l'omogenizzazione informatica e
logistica dei vari uffici.
Si ritiene comunque che l'obbiettivo della creazione di una centrale operativa unificata e
collegamento radio ed informatico di tutti i presidi territoriali sia raggiungibile entro 6 mesi dalla
costituzione dell'Unione
5.6.2.3. Creazione di una centrale operativa unificata e collegamento radio ed informatico di tutti i
presidi territoriali
Per raggiungere questo obiettivo, occorre innanzitutto separare la gestione delle sanzioni accertate
fino alla data di costituzione dell'Unione, da quelle accertate dopo. Questo non tanto e non solo per
le considerazioni espresse in calce al punto 4.6. (alla cui lettura si rimanda), quanto perchè il
Comune di Pesaro e quello di Gabicce M. hanno sistemi gestionali diversi.
Sarà adottato un unico software ed il contratto di esternalizzazione del processo di gestione e
postalizzazione delle sanzioni in uso al Comune di Pesaro.
Si ritiene che l'obbiettivo in esame possa essere conseguito entro 4 mesi dalla costituzione
dell'Unione.
5.6.2.4. Omogeneizzazione delle procedure e della modulistica
L’obiettivo può apparire, ad un occhio meno esperto piuttosto semplice; in realtà anche in questo
aspetto è molto complesso poiché va oltre l’adozione di un modello unico per i verbali o alle
semplici istruzioni per la corretta compilazione (aspetti da non sottovalutare un piccolo errore può
comportare non solo il semplice annullamento del verbale, ma un danno erariale per
l’amministrazione ed una possibilità di richiesta di risarcimento danni nei confronti
dell’amministrazione stessa)
Uniformare le procedure significa anche istituire un unico modello, di rendicontazione raccolta dati
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sull’attività svolta nonché una comune modalità di tenuta degli archivi della gestione delle risposte
ai cittadini ed alle istituzioni.
Ciò non toglie che a livello delle singole realtà locali (soprattutto il Distaccamento di Gabicce
M./Gradara) esistano particolarità e routine da salvaguardare e tenere in considerazione ai fini
dell’uniformazione di tutte le procedure.
Le fasi:
a) Ricognizione integrale delle procedure esistenti
b) Ricognizione dei software e delle modalità di rendiconto della gestione ordinaria
c) Analisi e studi o delle diverse modulistiche in uso
d) Coinvolgimento dei Responsabili delle diverse unità specialistiche quali ad es uff verbali ,
infortunistica, PG, commercio, edilizia ecc. per la realizzazione di un modulistica unica
condivisa. Il tutto dovrà essere necessariamente coordinato dall'Ufficio per la promozione e
l'innovazione.
Si ritiene che l'obbiettivo in esame possa essere conseguito entro 4 mesi dalla costituzione
dell'Unione.
5.6.2.5. Analisi ed avvio dei processi per il conferimento all’Unione da parte dei singoli enti delle
risorse umane
L’aspetto riguardante le risorse umane è forse quello più delicato ed è altresì estremamente
complesso per tutte le considerazioni in precedenza espresse e sulle quali è pleonastico soffermarsi
ulteriormente. In questa sede è sufficiente precisare che gran parte degli adempimenti dovranno
essere svolti dall'Ufficio Personale dei singoli Comuni, il quale dovrà attivare tutte le procedure
giuridiche per il conferimento dei dipendenti al nuovo ente.
Fasi:
a) Incontri formativi con il personale
b) Creazione di un gruppo di lavoro per l’omogeneizzazione dei contratti e delle altre partite
economiche
c) Sistemi di valutazione analisi dei fabbisogni di risorse umane in relazione alla struttura
organizzativa della P.L. dell’Unione condiviso con i lavoratori e le OOSS
d) Coinvolgimento dei sindacati attraverso il vigente sistema di relazioni sindacali
e) Conferimento dei dipendenti all’Unione.
Si ritiene che l'obbiettivo in esame richieda almeno 1-2 mesi decorrenti dal momento in cui i
Comuni hanno deciso di costituire l'Unione.
5.6.2.6. Analisi ed avvio dei processi per il conferimento all’Unione da parte dei singoli enti delle
risorse strumentali
Risorse strumentali – fasi
a) Inventario dei beni mobili ed attrezzature di servizio
b) Inventario della strumentazione specifica del servizio
c) Inventario dei veicoli
d) Conferimento all’unione delle risorse strumentali
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5.6.2.7. Trasferimento all’Unione dei contratti di servizio in essere e dei contratti per la
consultazione delle diverse banche dati
 Elenco dei contratti in essere
 Creazione di un gruppo di lavoro per l’analisi dei contratti in essere (valutazione opportunità
al mantenimento dei contratti)
 Trasferimento all’Unione dei contratti in essere
 Stesura dei nuovi contratti per la P.L. dell’Unione
Si ritiene che i tempi necessari per perseguire i due obbiettivi sopra indicati siano minimi (massimo
un mese)
6. CONCLUSIONI
Il progetto che si intende proporre con il presente studio di fattibilità è la costituzione di un Corpo
unico di P.L. costituito da 106 operatori articolato in un Comando Generale, un Distaccamento ed
un Presidio, il quale svolge la sua attività in un territorio di 176,62 kmq. avente popolazione pari a
107.526 abitanti
Per tutte le prefate motivazioni si può asserire che la realizzazione di una Unione tra i Comuni di
Gabicce M., Gradara, Mombaroccio e Pesaro per la gestione in forma associata della funzione della
P.L., rappresenti un utile strumento di razionalizzazione dei servizi per aumentare il grado di
efficienza, efficacia ed economicità dell'azione amministrativa. Tuttavia, come tutti gli strumenti, la
sua idoneità a fare fronte alle esigenze ed alle aspettative degli amministratori e dei consociati
dipende unicamente da chi è chiamato a gestirla ai vari livelli
31