DIVIETO DI ACQUISTO

divieto in questione riguardasse tutti i casi
di acquisizione di un bene.
Una prima risposta in proposto è stata
data dalla Corte dei conti, Sezione
Controllo Liguria, che con deliberazione
n. 9/2013 del 25/01/2013, ha reso parere
in ordine a diverse questioni concernenti
l’oggetto, e ha affermato che :
1) il divieto di acquistare immobili sancito per
il 2013, e l’acquisto condizionato al rispetto
delle condizioni di cui al comma 1 ter sancito
dal 2014 si estende ad ogni tipo di immobile e
non solo ai fabbricati;
2) le condizioni di cui sopra devono riferirsi
applicabili anche alle ipotesi di acquisto di
diritti reali su cosa altrui;
3) le condizioni di cui sopra devono riferirsi
applicabili anche all’acquisizione di immobili
per la realizzazione di opere assistite da
dichiarazione di pubblica utilità;
4) le condizioni di cui sopra non devono
ritenersi applicabili all’acquisizione di
immobili per la realizzazione di opere assistite
da dichiarazione di pubblica utilità avviate
prima del 1° gennaio 2013 ma non ancora
concluse;
5) le condizioni di cui sopra devono riferirsi
applicabili anche alle ipotesi di contratti
preliminari di compravendita stipulati prima
del 1° gennaio 2013;
6) il divieto di acquisto sancito per il 2013 si
applica anche ai diritti di prelazione, compresi
quelli aventi fonte legale;
7) gli enti locali, a partire dall’esercizio 2014,
potranno partecipare ad aste pubbliche per
l’acquisto di immobili ma le offerte presentate
non potranno superare il valore indicato
nell’attestazione di congruità del prezzo
rilasciata dall’Agenzia del Demanio.
Di analogo tenore la deliberazione della
Corte dei Conti – sez. Lombardia
deliberazione n. 73/2013/PAR del
6.3.2013 e sezione Basilicata (parere n.
36/2013).
Dalla lettura di siffatte deliberazioni, non
sembrano vi sia spazio per alcuna
ulteriore
occasione
finalizzata
Lo strano divieto di cui all’art. 12 dl 98
del 2011
Di Marco CATALANO
Giudice contabile
INTRODUZIONE
Il novellato art. 12 del d.l. 98 del 2011,
come novellato dall’art. 121-ter, 1-quater,
1-quinquies L. 15.07.2011 n. 111,
introdotto dall’art. 138 L. 24.12.2012 n. 228
prevede che “a decorrere dal 1° gennaio
2014 al fine di pervenire a risparmi di spesa
ulteriori rispetto a quelli previsti dal patto di
stabilità interno, gli enti territoriali e gli enti
del Servizio sanitario nazionale effettuano
operazioni di acquisto di immobili solo ove ne
siano
comprovate
documentalmente
l’indispensabilità e l’indilazionabilità attestate
dal responsabile del procedimento. La
congruità del prezzo è attestata dall’Agenzia
del Demanio, previo rimborso delle spese.
Per l’anno 2013 le amministrazioni pubbliche
inserite nel conto consolidato della pubblica
amministrazione non possono acquistare
immobili a titolo oneroso né stipulare
contratti di locazione passiva salvo che si
tratti di rinnovi di contratti ovvero la
locazione sia stipulata per acquisire, a
condizioni più vantaggiose, la disponibilità di
locali in sostituzione di immobili dismessi
ovvero per continuare ad avere la disponibilità
di immobili venduti. Sono fatte salve dalle
disposizioni recate dai commi 1-ter e 1-quater,
ferme restando la verifica del rispetto dei saldi
strutturali di finanza pubblica e le finalità di
contenimento della spesa pubblica, le
operazioni di acquisto destinati a soddisfare le
esigenze allocative in materia di edilizia
residenziale pubblica”.
LE INTERPRETAZIONI
Fin dall’inizio la norma ha suscitato più di
una perplessità, stante imperativo divieto
di acquisto. Ci si è chiesti, in particolare,
se il divieto riguardasse solo edifici e/o
fabbricati, o anche terreni. Ed inoltre se il
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all’acquisizione di beni immobili (e quindi
terreni, fabbricati,) neanche in presenza di
programmazione resa ai sensi e per gli
effetti della applicazione dell’art. 128 del
d.Lgs 163/2006 e ss.mm.ii. (Codice degli
Appalti), fatti salvi gli elementi indicati
come dirimenti nella giurisprudenza
citata.
significato proprio delle parole secondo la
connessione di esse (ubi lex dixit voluit, ubi
noluit tacuit).
Ora, l’espressione acquistare utilizzata dal
legislatore non può non intendersi come
compravendita a prezzo (di mercato) di
bene immobile tra ppaa o tra una p.a. ed
un provato; è questo l’atto giuridico che si
vuole evitare. Se il legislatore avesse
voluto impedire alle pa di divenire a
qualsiasi titolo propria tria di immobile
avrebbe dovuto utilizzare l’espressione
acquisire a qualsiasi titolo, divenire
proprietaria; mentre il termine acquistare,
lessicalmente
inteso,
deve
essere
circoscritto alla compravendita.
Si sottolinea ancora come la ratio della
limitata possibilità di acquisto (sebbene la
norma sia stata redatta con una
formulazione piuttosto infelice) sia quella
di prevedere una sostituzione di un
immobile ad un altro immobile, ma non
quella di vietare l'acquisito di immobili
per finalità oltre che istituzionali, di sanità
pubblica.
Se trasparisse la interpretazione estensiva,
dovrebbe concludersi che per tutto il 2013
le
pubbliche
amministrazioni
non
potrebbero iniziare la costruzione di opere
pubbliche, poiché dovrebbero prima
acquistare l’area di sedime sulla quale
innalzare l’esigenza opera di pubblica
utilità, e non potendolo fare, non
potrebbero
portare
a
compimento
l’operazione.
Ancora, per tutto il 2013 le pubbliche
amministrazioni inserite
nel conto
economico consolidato della pa non
potrebbero ricevere lasciti (legati e/o
donazioni) aventi ad oggetto immobili (o
diritti reali sui medesimi) poiché esse
acquisterebbero il bene.
Circoscritto
il
divieto
alla
mera
compravendita, invece, rimangono fuori
le altre attività di incremento del
patrimonio che non sono acquisito
CONSIDERAZIONI CRITICHE
Da un punto di vista letterale la norma
sembra lasciare un certo spazio di
manovra per l'azione della pa.
Il dettato normativo vieta, per il 2013
(salve alcune eccezioni) l'acquisto e la
locazione di immobili.
Ora, esclusa la locazione di una area di
sedime al fine di erigere un bene pubblico,
l'acquisto (del terreno) è il contratto a
titolo oneroso con la quale un soggetto
scambia, a prezzo di mercato, il bene
medesimo con una somma di denaro.
La disciplina del relativo contratto è
rinvenibile negli artt. 1470 e ss. del c.c.
nonché nelle norme sui contratti in
generale (artt. 1321 e ss.)
La amministrazione, però, proprio per
perseguire finalità di pubblico interesse,
può decidere di ESPROPRIARE un
immobile (nella specie l'area di sedime)
pagando un indennizzo equivalente al
valore di mercato meno il 25% se
l'espropriazione è inserita in un atto di
pianificazione.
Di conseguenza, a rigore e seguendo la
lettera della legge, sono vietati gli acquisti
e le locazioni, ma non le espropriazioni.
Tanto è confermato dal comma 1 ter
dell'art. 12, che espressamente parla di
subordinazione dell'acquisto ad un parere
di congruità del Ministero.
D’altro canto, posto che nell’ordinamento
giuridico si devono applicare i criteri di
interpretazione delle leggi di cui alle
disposizioni preliminare al codice civile,
secondo l’art. 12 alla legge si deve dare il
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(usucapione,
accessione,
donazione,
espropriazione e quant’altro).
In definitiva, la norma in esame, limita la
capacità giuridica degli enti locali nel
senso di non consentire le acquisizioni,
ma poiché il principio tendenziale è quello
di espansione della capacità la norma
deve essere interpretata in maniera
restrittiva e non ricomprendere il divieto
di espropriazione.
D’alto lato, posto che i modi di acquisto
della proprietà sono indicati nell’art. 922
del c.c., che indica anche il contratto,
l’acquisto di cui all’art. 12 è solo uno dei
modi con i quali una pubblica
amministrazione
può
divenire
proprietaria. Accanto all’acquisto ve ne
sono anche altri; considerare l’acquisto
come nozione omnicomprensiva del
diritto di proprietà (con conseguente
divieto per il 2013) significa limitare la
capacità
giuridica
generale
delle
pubbliche amministrazioni per tutto il
2013 sulla base di una interpretazione
estensiva che va al di là della intenzione
del legislatore.
A parere di chi scrive la norma è stata
dettata per evitare un impoverimento dei
bilanci delle amministrazioni e per il
coordinamento del conto economico
consolidato della amministrazione.
Il problema di fondo, però, riguarda il
tipo di contabilità in uso alle ppaa.
Come è noto due sono i tipi di contabilità,
economica e finanziaria.
Nella seconda, tipica delle pubbliche
amministrazioni, il bilancio ha un
semplice carattere autorizzatorio, come
possibilità di spesa per atti predeterminati
a monte (in sede di PEG o pianificazione
comunque denominata, o per funzioni e
servizi essenziali).
Il bilancio economico, al contrario, dà una
fotografia della ricchezza di una entità
economica, in quanto oltre alle voci in
uscita sono iscritti anche i valori
economici corrispondenti, che fanno parte
del patrimonio dell’azienda (in senso
atecnico). Se un acquisto, dal punto di
vista finanziario, è una variazione
finanziaria negativa, si acquista un fattore
di produzione che arricchisce l’ente.
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