La lotta contro la droga all`interno dell`Unione Europea

Analisi di una politica dell’UE
La lotta contro la
droga all’interno
dell’Unione Europea
Politiche sociali europee per le famiglie e i minori
Docente: Prof. Marcello d’Amico
Studente: Silvia Clementi
Matricola: 4101665
[A.A. 2012/2013]
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Indice:
Esame della base giuridica che regola la politica di lotta alla droga …………...pag. 3
Gli strumenti che attuano la politica………………………………………………pag. 6
I contenuti della politica……………………………………………………………pag. 9
Esame dei cambiamenti determinati dalle politiche europee
a livello nazionale italiano………………………………………………………….pag. 13
Analisi di uno strumento: la comunicazione………………………………………pag. 16
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Esame della base giuridica che regola la politica di lotta alla droga:
Il primo documento di lotta alle droghe risale agli anni 60 ed è la Convenzione Unica delle Nazioni
Unite contro le droghe firmata nel 1961.
Dal 1975, in Europa, si è instaurata progressivamente una cooperazione intergovernativa in diversi
settori, tra i quali quello giudiziario e di polizia. Il primo esempio fu il Gruppo Trevi, che riuniva i
ministri dell'Interno per combattere il terrorismo e coordinare, nella Comunità, la cooperazione di
polizia. I ministri dell'Interno vi trattavano questioni inerenti l'ordine pubblico e la lotta contro il
terrorismo. Sotto l'egida del gruppo furono creati altri gruppi e sottogruppi di lavoro. Da questo
processo, impostato sulle regole della cooperazione intergovernativa, le istituzioni europee erano
però escluse. L'Atto unico europeo concluso nel 1986 (Trattato di Lussemburgo) segnò una svolta
nella cooperazione tra Stati, praticata fino ad allora in modo poco trasparente tanto nei riguardi dei
cittadini come delle istituzioni comunitarie.
In Europa, il 1° dicembre 1989 viene creato il Celad (Comitato Europeo di lotta alla droga)
composto da rappresentanti degli allora 12 Stati membri della Comunità e della Commissione con
l’obiettivo di avviare i lavori che dovevano condurre all’approvazione di un piano europeo di lotta
contro la droga. Il piano si prefiggeva un’azione globale e coerente (riduzione della domanda di
droga, misure antitraffico e azione su un piano internazionale), a livello europeo, in cui ciascun
componente del CELAD (gli stati membri, individualmente e collettivamente e la Commissione in
rappresentanza della Comunità), è stato chiamato, nel pieno rispetto delle sfere specifiche di
competenza, ad accelerare il processo di coordinamento e di collaborazione con gli altri stati
membri e con la Comunità e a partecipare, eventualmente, a qualsiasi tipo di azione comunitaria.
Nel 1990 il CELAD ha approvato e inviato al Consiglio europeo i suoi orientamenti per il primo
piano europeo sulla droga ed è qui che s’inizia a parlare dell’istituzione di un Osservatorio europeo
sulla droga che sarà costituito nel 1993 (Osservatorio Europeo delle Droghe e delle
Tossicodipendenze) con lo scopo di fornire alla Comunità e agli Stati membri informazioni
obiettive, che consentano di ridurre il consumo, la produzione e il traffico di droga (non solo quindi
aspetti sociali e sanitari ma anche traffico e repressione). Contemporaneamente ad esso nasce la
Rete europea d’informazione sulle droghe e le tossicodipendenze (REITOX) che costituisce
l’infrastruttura di raccolta e di scambio di informazioni e di documentazione dell’Osservatorio.
Nel 1992 con il Trattato di Maastricht, per la prima volta, all’interno di un trattato ci si riferisce a
misure di politica contro la droga, in particolare, l’art. 152 (capo XIII Sanità) recita: “La Comunità
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completa l'azione degli Stati membri volta a ridurre gli effetti nocivi per la salute umana derivanti
dall'uso di stupefacenti, comprese l'informazione e la prevenzione.”
Il gruppo CELAD come altri gruppi insediarono il loro segretariato presso quello del Consiglio
dell'Unione europea.
I vari gruppi di lavoro costituiti nel corso degli anni lavoravano ciascuno per proprio conto,
elaborando i loro rapporti per i ministri di volta in volta competenti per materia. Gli strumenti
utilizzati erano quelli del metodo intergovernativo tradizionale: convenzioni, risoluzioni,
conclusioni e raccomandazioni. Strumenti del diritto internazionale classico, non potevano
considerarsi atti del Consiglio dell'Unione europea. La struttura del terzo pilastro, ispirata a quella
della politica estera e di sicurezza comune, assegnava alle istituzioni comunitarie soltanto un ruolo
limitato, privandole dell'effettiva possibilità di controllare le decisioni degli Stati membri.
Il trattato di Amsterdam modifica la cooperazione in materia di giustizia e di affari interni creando
uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia dalle ambizioni più ampie e meglio definite, dai
metodi più efficaci, più democratici e nel quale il ruolo delle istituzioni risulta più equilibrato. La
lotta contro il traffico di droghe è stata chiaramente identificata dal trattato di Amsterdam come uno
degli obiettivi del nuovo titolo VI del trattato sull'Unione europea. La lotta contro il traffico illecito
di stupefacenti rientra nell'ambito quindi della cooperazione giudiziaria e di polizia in materia
penale. Le nuove norme prevedono una più stretta collaborazione fra forze di polizia e autorità
doganali, nonché il potenziamento della cooperazione intrapresa per reprimere il traffico illecito di
sostanze stupefacenti. La Comunità s’impegna, inoltre, a procedere all’adozione di requisiti minimi
per la fissazione delle sanzioni concernenti tali tipo di reato.
Lo sviluppo nella collaborazione tra gli Stati membri in materia di lotta contro la droga è avvenuto
grazie al rafforzamento dei poteri della Comunità realizzato con il trattato sull'Unione europea che
ha permesso di fornire le basi giuridiche per l'azione dell'Unione a livello interno ed esterno.
La lotta contro la droga abbraccia diversi aspetti, i principali dei quali sono la prevenzione della
tossicodipendenza e la lotta contro il traffico illecito di stupefacenti.
L'intervento dell'Unione europea poggia su basi giuridiche specifiche. La lotta contro il traffico di
droghe è stata chiaramente identificata dal trattato di Amsterdam come uno degli obiettivi del
trattato. La prevenzione della tossicodipendenza, rientra nell'ambito di applicazione dell' articolo
152 del trattato che istituisce la Comunità europea, secondo cui "la Comunità completa l'azione
degli Stati membri volta a ridurre gli effetti nocivi per la salute umana derivanti dall'uso di
stupefacenti, comprese l'informazione e la prevenzione". In seguito alle conclusioni dei Consigli
europei di Cardiff (giugno 1998) e di Vienna (dicembre 1998), il Consiglio, la Commissione e il
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Parlamento sono stati invitati ad elaborare un piano globale strategico di lotta alla droga che
succedesse quello predisposto per il periodo 1995-1999. La Commissione ha risposto a questa
domanda presentando:

Una strategia antidroga (2000-2004)

Un piano d’azione (2003-2008)
Nel dicembre 2004, il Consiglio europeo ha approvato una nuova strategia europea di lotta
antidroga per il periodo 2005-2012, che si articola in due piani d'azione per i periodi 2005-2008 e
2008-2012 (l’ultima strategia è quella del 2013/2020). La lotta contro il traffico illecito di
stupefacenti è gestita dall'unità "droghe" di Europol. Questa unità facilita la cooperazione di polizia
doganale fra gli Stati membri. L'Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicipendenze che ha
sede a Lisbona, è invece incaricato di fornire informazioni obiettive, affidabili e comparabili che
danno alla Comunità e agli Stati membri una visione d'insieme sul fenomeno delle droghe e i loro
effetti.
Le conseguenze su scala mondiale della produzione e del consumo di droghe illecite costituiscono
uno dei problemi più gravi cui devono far fronte le società e i governi.
Gli Stati membri
dell’Unione europea sono sempre più consapevoli della situazione e della necessità di rafforzare la
cooperazione e il coordinamento delle politiche in materia di droga affinché sia garantito ai cittadini
quel livello elevato di sicurezza e tutela della salute pubblica che è appannaggio di una società
civilizzata e senza il quale verrebbe meno il fondamento stesso dell’Unione: la società civile
europea. A tal proposito, al fine di esplorare le varie possibilità per coinvolgere maggiormente
coloro che hanno direttamente a che fare con il problema della droga nel processo di elaborazione
della politica dell’UE, è stato emanato, nel 2006 il libro verde sul “ruolo della società civile nella
politica in materia di droga nell’Unione europea”.
Con il Trattato di Lisbona compaiono nuove importanti disposizioni, miranti a potenziare la
capacità dell’Unione di lottare contro la criminalità internazionale, l’immigrazione clandestina, la
tratta di esseri umani, il traffico di armi e di droga. Il trattato di Lisbona conferisce maggiore
trasparenza in questo settore. Il ruolo del Parlamento europeo è potenziato e le decisioni sono prese
più rapidamente grazie al ricorso generale al voto a maggioranza qualificata. Fra l’altro, le nuove
disposizioni permettono all’Unione e agli Stati membri di proteggere in maniera più efficace gli
interessi finanziari dell’Unione e di combattere più efficacemente la criminalità organizzata. Le
nuove disposizioni perseguono il rispetto dei diversi sistemi e delle tradizioni giuridiche degli Stati
membri. Esse prevedono ad esempio una deroga d’urgenza per consentire a uno Stato membro di
non recepire una nuova misura se ritiene che questa pregiudichi aspetti fondamentali del proprio
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sistema giuridico penale. L’Irlanda e il Regno Unito, tenuto conto del loro sistema di common law e
della loro non appartenenza al regime del controllo delle frontiere di Schengen, beneficiano
eccezionalmente di una clausola specifica che permette loro di decidere, caso per caso, se
partecipare o meno alla legislazione in questo settore. Il trattato quindi regola un certo numero di
nuovi settori politici e dota l’Unione di maggiori capacità per lottare contro la criminalità
internazionale e il traffico di droga.
Il consumo di droghe, i reati ad esso associati e i vari problemi sociali e sanitari che esso causa
costituiscono una grave minaccia per le nostre società e nell'Unione europea, i consumatori abituali
o occasionali di cocaina sono circa 13 milioni. Per l'ecstasy la cifra è 11 milioni e per la cannabis si
arriva alla quota impressionante di 75 milioni.
I cittadini europei sono preoccupati per questo fenomeno ed esigono che si prendano
provvedimenti.
Nell'ultimo decennio è andato affermandosi un approccio europeo al problema droga.
Sebbene ogni paese membro dell’UE adotti un approccio diverso, tutti riconoscono che la droga è
un problema e che le relative politiche devono basarsi su fatti e non su ideologie. Benché i suoi
effetti siano maggiormente sentiti a livello locale, il problema della droga non conosce frontiere e
deve pertanto essere gestito a livello europeo e internazionale.
Ai 27 paesi membri dell’UE spetta il ruolo più importante, poiché la legislazione in materia di
droga è principalmente di competenza nazionale. Tuttavia, i trattati riconoscono esplicitamente la
necessità di affrontare a livello dell'UE i problemi connessi alla droga, in particolare nei settori
giustizia, affari interni e sanità pubblica. Inoltre, il controllo delle sostanze chimiche (legali)
utilizzabili come precursori per la produzione illecita di stupefacenti è un problema di competenza
comunitaria.
Gli strumenti che attuano la politica:
A partire dagli anni ’90 l’UE ha reagito sviluppando una serie di strategie e piani d’azione in
materia di droga. Questi ultimi fungono da strumenti di coordinamento per gli Stati membri, che
continuano ad attuare autonomamente i relativi obiettivi. Oltre la metà dei paesi membri adegua
ormai la propria politica nazionale in materia di droga alla strategia e ai piani d'azione sviluppati
dall'UE.
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In sintesi il trattato che istituisce la Comunità europea ha creato un quadro giuridico che costituisce
uno strumento prezioso nella lotta contro la droga su punti essenziali, come i seguenti:

riciclaggio di denaro: la direttiva sulla prevenzione del riciclaggio di denaro nel sistema
finanziario ;

la tutela della salute pubblica: una raccomandazione del Consiglio sulla prevenzione e la
riduzione dei danni per la salute associati alla tossicodipendenza ;

controllo: un regolamento relativo ai precursori di droghe ;

cooperazione: una decisione del Consiglio su nuove sostanze psicoattive .
Per quanto riguarda gli strumenti legislativi in materia di lotta alla droga, per esercitare le
competenze attribuite nei Trattati, le istituzioni europee si avvalgono quindi di tre strumenti:

Il regolamento sull’osservatorio europeo delle droghe,

La direttiva sul riciclaggio del denaro

Le decisioni adottate per finalità ammnistrativa e non legislativa, quali ad es. quelle relative
agli accordi tra UE e singoli Stati in merito alla partecipazione ai lavori dell’Osservatorio,
quella del 2009 che istituisce una rete europea di prevenzione della criminalità (REPC), la
decisione del 2007 che istituisce il programma specifico di “Prevenzione e informazione in
materia di droga” (2007-2013) che s'inserisce nell'ambito del programma generale "Diritti
fondamentali e giustizia";
Poiché le competenze dell’UE in materia di lotta alla droga sono prevalentemente a completamento
dell’azione degli stati membri, tra gli strumenti utilizzati si ritrovano specialmente atti non
vincolanti tra cui ci sono comunicazioni volte a manifestare l’orientamento della Commissione
rispetto alle diverse questioni (es. potenziare la reazione europea alle droghe, valutazione dei rischi
e controllo delle nuove sostanze psicoattive, ecc…); azioni congiunte(es. azione comune sul
riciclaggio del denaro, azione comune sul controllo di nuove droghe sintetiche, ecc), due
raccomandazioni (sugli orientamenti per il prelievo di droga sequestrata, sulla prevenzione e la
riduzione del danno per la salute associati alla tossicodipendenza), risoluzioni (es. relative al
contrasto dell’uso di sostanze psicoattive…), nonché strategie e piani d’azione.
La commissione si è avvalsa anche della pubblicazione del libro verde nel 2006 sul “ruolo della
società civile nella politica in materia di droga nell’Unione europea”.
Per ciò che concerne gli strumenti di finanziamento, la Commissione europea gestisce
diversi programmi di finanziamento (in materia di prevenzione e informazione, attività di contrasto
e ricerca) per incoraggiare i paesi europei a scambiare conoscenze e competenze.
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La Commissione fornisce inoltre diversi tipi di assistenza (assistenza tecnica, potenziamento
istituzionale, sviluppo alternativo) ai numerosi paesi produttori e di transito, che sono spesso poveri
ed essi stessi vittime del narcotraffico.
Tra gli strumenti di finanziamento troviamo quindi:

Programmi di finanziamento

Sovvenzioni
Tra i programmi di finanziamento rientrano il DPIP (Drug prevention and information program
ovvero Programma di Prevenzione e informazione in materia di droga). Questo è l’unico
programma dell'UE dedicato esclusivamente al finanziamento di progetti per la prevenzione sulla
droga: fornisce sostegno finanziario a progetti volti a scambiare e trasferire le buone pratiche in
tutta l'UE per migliorare la qualità dei servizi di prevenzione e trattamento, al fine di prevenire l'uso
di droghe e per ridurre i danni alla salute connessi all’uso di sostanze. Nel 2007, per contribuire al
rafforzamento dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, il Parlamento europeo e il Consiglio
hanno adottato la decisione che istituisce il programma specifico per il periodo 2007-2013
(«Prevenzione e informazione in materia di droga» nell’ambito del programma generale «Diritti
fondamentali e giustizia»).
La dotazione finanziaria per il periodo 2007-2013, individuata dal DPIP è di 21,35 milioni di euro e
le sovvenzioni comunitarie sono concesse in seguito ad inviti a presentare proposte. Tra i criteri di
attribuzione figurano:

la conformità dell'azione proposta al programma di lavoro annuale;

la coerenza dei risultati attesi con gli obiettivi del programma;

l'importo del finanziamento comunitario richiesto e la sua adeguatezza rispetto ai risultati
attesi;

l'impatto delle attività svolte sul pubblico nonché l'incidenza di carattere geografico e
sociale;

il coinvolgimento dei cittadini nelle strutture degli organismi interessati.
Un altro programma finanziario è l’ISEC (Prevention of and Fight Against Crime Programme programma di prevenzione e lotta contro la criminalità). Questo programma (per il periodo 200713) fornisce un sostegno finanziario relativamente alle azioni legate alla prevenzione e lotta contro
la criminalità, organizzata o di altro tipo, in particolare anche il traffico illecito di droga e di armi.
Per il periodo 2007-2013 il budget previsto per tale programma è di 600 milioni di euro per
contribuire quindi alla sicurezza dei cittadini e combattere la criminalità attraverso progetti.
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Altri due programmi di finanziamento dell’UE in materia di lotta alla droga sono il programma
sanitario e il 7° programma di ricerca e sviluppo tecnologico per il periodo 2007-2013.
L’ultima valutazione effettuata dalla Commissione in merito al programma di finanziamento mette
in evidenza i buoni risultati ottenuti nei primi tre anni di attuazione nonché i vari obiettivi raggiunti.
La Commissione si rammarica, tuttavia, della dotazione finanziaria insufficiente che impedisce al
programma di avere un reale impatto su scala europea. La Commissione propone quindi di
accrescere le risorse finanziarie del programma, di privilegiare i progetti di dimensione europea, di
semplificare le procedure amministrative nonché migliorare la diffusione dei risultati ottenuti.
I contenuti della politica:
Le droghe rappresentano un problema sociale e di salute complesso che riguarda milioni di persone
nell'UE.
Ogni
anno
nell'UE muoiono circa 8.500
persone per
overdose,
2.100
muoiono
di
HIV/AIDS imputabile all'uso di droga e 3.000 persone contraggono il virus dell'HIV a causa delle
droghe.
I paesi dell'UE e la Commissione europea hanno elaborato assieme, negli ultimi due decenni, un
piano europeo per affrontare il problema degli stupefacenti in maniera sostenibile. I 27 Stati membri
dell'UE hanno convenuto di collaborare a stretto contatto per raggiungere i seguenti obiettivi:

lottare contro la criminalità connessa agli stupefacenti e smantellare il traffico di tali
sostanze;

gestire efficacemente la comparsa di nuove sostanze psicoattive;

condividere le migliori pratiche e le ricerche sulla prevenzione e la cura della
tossicodipendenza;

assistere i paesi di tutto il mondo nella prevenzione della produzione e del traffico di
stupefacenti.
In particolare poi i compiti della Commissione Europea in materia di controllo sulle droghe sono
quelli di:

monitorare e valutare le azioni intraprese dai paesi dell'UE per ridurre l'uso di stupefacenti,
prevenire i crimini a essi collegati e smantellarne il traffico;
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
proporre, ove necessario, delle misure di controllo a livello di UE per le nuove droghe dopo
un'attenta analisi delle valutazioni del rischio;

applicare le leggi dell'UE per controllare e prevenire l'uso di sostanze chimiche per la
produzione di sostanze stupefacenti illecite;

incentivare la cooperazione europea offrendo assistenza finanziaria nel campo delle sostanze
stupefacenti illecite.
Per la realizzazione degli obiettivi sopra indicati l’UE si avvale di azioni trasnazionali volte a:

creare reti multidisciplinari;

garantire lo sviluppo di una base di conoscenze nonché lo scambio di informazioni e di
buone pratiche;

sensibilizzare il pubblico ai problemi sanitari e sociali legati al consumo di droga;

prevenire il consumo di droghe.
Per approfondire al meglio gli obiettivi e le priorità dell’azione dell’UE riguardante tale politica è
utile rifarsi al Programma d'azione «Prevenzione e informazione in materia di droga» (2007-2013)
che s'inserisce nell'ambito del programma generale "Diritti fondamentali e giustizia" (diretto a
promuovere la libertà, la sicurezza e la giustizia nell’UE) che mira a sostenere progetti volti a
prevenire il consumo di droga. A tale programma d’azione si rifanno le molteplici iniziative in
materia di lotta alla droga intraprese dall’Unione europea. Oltre alla strategia antidroga attuata per il
periodo 2005-2012, è stato adottato un piano d’azione al fine di tradurre la strategia in azioni
concrete.
La strategia dell’UE in materia di droga 2005-2012 si prefigge di raggiungere un elevato livello di
tutela della salute e di benessere integrando l'azione degli Stati membri destinata a prevenire e
ridurre l'uso di droga e la tossicodipendenza. Mira inoltre ad assicurare un elevato livello di
sicurezza per la popolazione intraprendendo azioni intese a contrastare la produzione di droga e il
traffico internazionale di droga nonché rafforzando i meccanismi di coordinamento comunitari, in
modo da garantire che le misure siano complementari a livello nazionale, regionale e internazionale.
Il Consiglio identifica, per quanto riguarda la droga, due obiettivi generali:

l'UE mira a contribuire al conseguimento di un elevato livello di tutela della salute, di
benessere e di coesione sociale integrando l'azione degli Stati membri destinata a prevenire e
ridurre l'uso di droga, la tossicodipendenza e i rischi connessi per la salute e la società;

l'UE e i suoi Stati membri mirano ad assicurare un elevato livello di sicurezza per la
popolazione intraprendendo azioni intese a contrastare la produzione di droga, il traffico
transfrontaliero di droga, nonché intensificando l'azione di prevenzione diretta contro la
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criminalità collegata alla droga, tramite un'efficace collaborazione saldamente fondata su un
approccio comune.
La strategia si concentra su due settori politici:

il contenimento della domanda

la riduzione dell'offerta
e su due tematiche trasversali:

la cooperazione internazionale

la ricerca, l'informazione e la valutazione.
Il coordinamento a livello di UE della politica in materia di droga ha luogo tramite il gruppo
orizzontale "Droga", la cui funzione è quella di preparare una politica in materia di droga chiara e
coerente che il Consiglio deve poi adottare. Per poter svolgere il suo ruolo guida, il Gruppo
orizzontale è informato delle attività svolte da altri gruppi del Consiglio interessati.
La situazione attuale dell'UE in materia di droga è descritta nella relazione annuale
dell'Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze (OEDT) e in quella dell'Europol.
Il piano d'azione 2009-2012 stabilisce cinque priorità che devono essere implementate nella lotta
contro la droga:

rafforzare il coordinamento

ridurre il consumo di droga e le sue conseguenze negative sulla salute e la società

ridurre la disponibilità di droga

rafforzare la cooperazione internazionale

migliorare la nostra conoscenza del problema
Il piano d'azione attuale fa seguito al piano d'azione dell'UE in materia di lotta contro la droga
(2005-2008) e si basa sulle misure previste volte a coordinare la politica contro la droga negli Stati
membri. Questi due piani d'azione implementano la strategia antidroga dell'Unione europea (20052012) che è stata adottata dal Consiglio europeo nel dicembre 2004. L'obiettivo globale dei citati
strumenti è ridurre la domanda e l’offerta di droga, nonché i danni sociali e per la salute causati
dall'uso e dal traffico di sostanze stupefacenti illecite.
Sulla base del quadro esistente, il piano d'azione per il periodo 2009-2012 prevede azioni specifiche
nelle cinque aree precedentemente elencate.
Il compito della Commissione è quello di valutare i piani d'azione dell'UE in materia di droga,
effettuando revisioni annuali e una valutazione finale ogni quattro anni.
Il piano, in particolare, per il coordinamento a livello nazionale ed europeo, al fine di sviluppare e
implementare una politica antidroga più efficace, prevede di rafforzare il coordinamento e la
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cooperazione nel settore, sia a livello europeo che nazionale. Il gruppo orizzontale "Droga" del
Consiglio (HDG), un organo in seno al Consiglio, è chiamato a coordinare la politica antidroga UE
in modo proattivo. Allo stesso tempo, il Consiglio e la Commissione devono garantire che le
politiche interne ed esterne in materia di droga siano coerenti. Per affrontare aspetti specifici e
urgenti, i coordinatori nazionali delle politiche antidroga si riuniscono regolarmente.
Per quanto riguarda le misure che riducono la domanda e le conseguenze sociali e sanitarie dell'uso
di droga, il piano evidenzia la necessità di essere più efficaci. In particolare per il piano è
importante migliorare l'accessibilità, la disponibilità e la qualità dei servizi di prevenzione,
trattamento e riduzione dei danni. Occorre inoltre, anche tenere conto dei bisogni specifici dei
consumatori in funzione del genere, dell'estrazione sociale, dell'età, ecc. e adottare delle misure
mirate per prevenire un comportamento ad alto rischio dei consumatori di droghe.
Il piano d’azione evidenzia poi la necessità di migliorare l'offerta dei servizi di sostegno psicologico
e di misure farmacologiche e sviluppare programmi di reintegrazione e riabilitazione.
Per quanto riguarda i compiti degli Stati membri, essi sono quelli di raggiungere un consenso su
norme di qualità e parametri minimi per questi servizi e fare maggiore uso delle sanzioni non
carcerarie per punire i criminali. Gli Stati membri hanno inoltre il dovere di adottare misure atte a
garantire l'accesso a servizi di contenimento della diffusione di HIV/AIDS, epatite C e altre malattie
siero-trasmissibili e ridurre i decessi per droga nell'UE.
Per quanto riguarda la cooperazione internazionale, il piano d’azione sottolinea l’importanza
d’intensificare tale cooperazione nel campo delle misure intese a contrastare la produzione di
sostanze psicoattive e il narcotraffico, attraverso una migliore gestione del controllo di frontiera e
una cooperazione operativa internazionale.
Altra azione da intraprendere, secondo quanto disposto dal piano, è quella di migliorare l'efficacia
della cooperazione con i paesi terzi e le organizzazioni internazionali. La politica antidroga dell'UE
deve essere integrata nel più vasto ambito delle politiche di sviluppo e di sicurezza. Si devono
anche sviluppare strumenti di monitoraggio e valutazione per valutare l'assistenza dell’UE.
L'approccio integrato ed equilibrato dell’UE al problema delle droghe deve essere promosso, in
particolare mediante la commissione stupefacenti delle Nazioni Unite (CND).
Per ciò che concerne il tema dell’informazione, il piano d’azione evidenzia il bisogno di migliorare
la comprensione del problema droga nell'UE, non solo allo scopo di sensibilizzare i cittadini, ma
anche per ampliare le conoscenze di base. Tutto questo è possibile promuovendo la ricerca e lo
scambio dei dati relativi alle droghe.
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Gli Stati membri quindi devono valutare regolarmente le proprie politiche sulla droga e
perfezionarle di conseguenza.
In conclusione, questo secondo piano d’azione in materia di droga (2009-2012) funge da road map
per le varie politiche nazionali in questo settore fissando appunto le priorità attuali.
Esame dei cambiamenti determinati dalle politiche europee a livello
nazionale italiano:
Le politiche europee in materia di lotta alla droga hanno influenzato le nostre politiche nazionali. In
particolare, se ripercorriamo le principali tappe storiche si evidenzia che fino agli anni ’50 l’uso di
droghe illecite era un fenomeno molto contenuto e l’uso di droga non era considerato un problema
sociale. Nel 1954 la legge 1041 considera la tossicodipendenza come un crimine e il consumatore di
sostanze era equiparato al trafficante e/o allo spacciatore.
Con la fine degli anni ’70, il fenomeno droga inizia a manifestarsi (contestazioni studentesche del
’68) e verso la fine degli anni ’80 sul mercato compare l’eroina con le prime morti per overdose.
Nel 1971 a Vienna è stata stipulata la “Convenzione sulle sostanze psicotrope” delle Nazioni Unite
e in Italia con la L. 685 del 1975 (Legge antidroga) si fanno proprie le indicazioni in essa contenute:

Le droghe vengono qui classificate in 6 tabelle a seconda della pericolosità;

Differenziazione tra la figura del consumatore e quella dello spacciatore;

Definizione di un primo quadro d’interventi pre3ventivi e degli interventi di riabilitazione e
di cura;
E’ negli anni ‘90 che per l’Italia avviene un importante cambiamento, in merito alla politica di lotta
alla droga. In particolare il DPR 309/90: Testo unico sulla droga.
All’interno del Testo unico viene inserito il doppio circuito tra sanzioni amministrative non
detentive e sanzioni penali. Si rafforza inoltre il sistema dei servizi, attraverso l’istituzione della
DCSA (Direzione Centrale per i Servizi Antidroga) nel 1991 e nel 1999 di un Fondo Nazionale di
Lotta alla Droga con risorse specifiche, suddividendo i compiti tra le varie istituzioni (le regioni
hanno compiti in materia di prevenzione, individuazione di programmi di disintossicazione e di
attuazione e verifica dei programmi terapeutici; i comuni hanno cmpiti legati alla prevenzione e al
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disadattamento scolastico; le Asl hanno il compito di istituire i sert per la cura dei
tossicodipendenti).
Il DPR 309/90 prevede inoltre l’istituzione della Consulta nazionale, istituita presso la Presidenza
del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per le politiche antidroga, composta da 70 membri.
E' un tavolo di consultazione e preconcertazione delle strategie e della programmazione degli
interventi in ambito delle politiche antidroga e degli interventi correlati.
È la sede d’incontro tra operatori e le organizzazioni del settore con le amministrazioni responsabili,
ai vari livelli, delle politiche e delle programmazioni nell'area dipendenze (Ministeri, Regioni e
P.A., Rappresentanza delle Amministrazioni locali).
La consulta è organo del Dipartimento per le Politiche Antidroga, cogestito con le Regioni e le P.A.
ed una rappresentanza delle Amministrazioni Locali.
Nel 2000 l’attenzione è posta sul cambiamento delle modalità di consumo (legge 125/2001) e sul
tema sicurezza, con l’inasprimento delle sanzioni (legge n. 49/2006).
Nel 2009, con Dpcm 20/10/09 è stato istituito il Dipartimento per le politiche antidroga (all’interno
del ministero per la cooperazione internazionale e l’integrazione).
Il Dipartimento per le politiche antidroga:

Provvede agli adempimenti giuridico-amministrativi nonché allo studio e all'istruttoria degli
atti concernenti l'esercizio delle funzioni in materia di politiche antidroga;

Costituisce riferimento per i Ministeri e per le altre amministrazioni dello Stato competenti
in materia di droga, per il coordinamento delle azioni atte a contrastare il diffondersi delle
tossicodipendenze, delle alcoldipendenze correlate e della incidentalità stradale e in ambito
lavorativo correlate all'uso di sostanze stupefacenti e all'abuso alcolico.

Provvede anche al coordinamento del flusso dati e dell'archiviazione integrata delle diverse
basi di dati. Il Dipartimento, provvede alla predisposizione dei rapporti statistico
epidemiologici sull'andamento del fenomeno realizzando anche la "Relazione annuale al
Parlamento";

Cura la definizione del piano di azione nazionale antidroga, concertando nel contempo le
strategie le Regioni e le Province Autonome. Cura, inoltre, le attività di informazione e di
comunicazione istituzionale del Governo in materia di politiche antidroga.

Provvede, alla sorveglianza epidemiologica, delle caratteristiche delle sostanze stupefacenti
circolanti, dei comportamenti di abuso e dei fenomeni droga correlati, per l'evidenziazione
precoce dei rischi e delle possibili conseguenze rilevanti per la salute della popolazione.
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
Assicura la presenza del Governo negli organismi nazionali, comunitari e internazionali
competenti in materia di droga, gestendo le relazioni con gli altri paesi europei ed
extraeuropei e con gli organismi comunitari ed internazionali, provvedendo inoltre al
necessario coordinamento tecnico operativo nei temi di competenza, delle eventuali
rappresentanze delle varie amministrazioni nazionali interessate.
Come si può notare dalla sintetica evoluzione storica appena presentata, i cambiamenti a livello
nazionale in materia di droga si sono verificati sempre a cavallo dei vari trattati stipulati a livello
europeo. Il testo Unico del 90’ anticipa il trattato di Maastricht nel quale si parla di lotta alla droga;
la legge del 2006 anticipa in egual modo i cambiamenti in tale materia poi inseriti nel trattato di
Lisbona. Gli ultimi e importanti cambiamenti a livello nazionale sono successivi al Trattato di
Lisbona e in qualche modo recepiscono i contenuti in esso presenti.
L’unione europea ha più volte ribadito che per intervenire in maniera incisiva sul problema della
droga, è necessario uno sforzo coordinato da parte dei responsabili delle diverse istituzioni.
A questo scopo, la stragrande maggioranza di paesi europei si è dotata, da tempo, di un piano di
interventi in cui riepilogare le diverse iniziative da attuare nell’arco di un periodo temporale
definito. E’ un documento programmatico che contiene la definizione delle strategie che ciascun
paese intende adottare per combattere il flagello della droga. I principi chiave presenti in questo
importante documento strategico sono tre:

Il tossicodipendente non può essere abbandonato alla sua condizione di disagio e di malattia
e dev’essere sempre considerato recuperabile alla vita;

Le sostanze stupefacenti sono tutte egualmente dannose e pericolose per la salute delle
persone;

Non è lecito drogarsi e non esiste un diritto a consumare droga, neppure occasionalmente.
Tale documento che individua anche le azioni da attuare sottolinea che le politiche antidroga hanno
come protagonisti non solo le Amministrazioni centrali (in particolare il dipartimento per le
politiche Antidroga) ma anche le Amministrazioni locali, vere artefici delle politiche antidroga sul
territorio.
Nel 2009 la relazione annuale al Parlamento, mostra per la prima volta dopo molti anni, una
regressione del consumo delle sostanze stupefacenti, indicando chiaramente che si sta percorrendo
la strada giusta.
L’elaborazione del Piano di Azione Nazionale (PAN) sulle droghe trae origine ed è ispirato al Piano
di Azione dell’UE in materia di lotta contro la droga 2009/2012 adottato all’unanimità dal Consiglio
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dell’Unione Europea. Tale piano è stato emanato all’interno della strategia in materia di droga che
l’Unione Europea ha definito per il periodo 2005-2012.
La suddetta strategia prevede l’elaborazione di due piani d’azione quadriennali consecutivi. Il primo
piano d’azione (2005-2008) e il secondo (2009-2012). La valutazione rispetto al primo piano
d’azione ha evidenziato elementi positivi ma anche altri elementi che indicano invece una carenza
d’intervento e risultano legati soprattutto ad uno scarso coinvolgimento della società civile e alla
mancanza di coordinamento.
Per una risposta efficace alla natura globale del problema delle droghe, l’Italia, tramite il
Dipartimento per le Politiche Antidroga, continua a condurre il dialogo in materia di droghe con gli
Stati membri dell’UE all’interno del Gruppo Orizzontale Droga (GHD) del Consiglio della
Commissione Europea e del Gruppo di Dublino e con i vari stati del mondo attraverso le Nazioni
Unite.
Il coordinamento europeo si avvale anche dei rapporti di collaborazione tecnico – scientifica con
l’OEDT tramite il Punto Focale Nazionale della rete Reitox. Oltre a questo mantiene le relazioni
con gli altri gruppi istituzionali in materia di droghe.
In conclusione, l’approccio italiano seguendo le indicazioni provenienti dall’Unione Europea, è
quindi di tipo integrato e multidisciplinare e si concentra sulla riduzione della domanda e
dell’offerta. Oltre a questo, sono stati individuati più temi trasversali: la cooperazione, in quanto la
natura globale del problema della droga richiede approcci regionali, nazionali, europei ed
internazionali; il coordinamento sembra essere l’elemento chiave per stabilire e condurre una
strategia di successo contro le droghe; infine la ricerca, l’informazione, e la valutazione con una
conseguente migliore comprensione del problema e lo sviluppo di una risposta.
Analisi di uno strumento: la comunicazione
COM (2011) 689: Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo e al Consiglio
“Verso un’azione europea più incisiva nella lotta alla droga”
La comunicazione è uno strumento legislativo che insieme alla risoluzione e al libro bianco e verde
costituisce gli atti atipici non regolati dai trattati. In particolare la comunicazione è uno strumento
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utilizzato dalla Comissione europea per manifestare il proprio orientamento rispetto a una
determinata questione e indica le linee guida per future azioni normative.
In particolare, la comunicazione analizzata è suddivisa in 9 articoli riguardanti il problema della
droga, la produzione e il traffico di sostanze stupefacenti, il tema della domanda di droga, la guida
sotto sostanze stupefacenti e la cooperazione internazionale.
All’articolo 1 la Commissione espone il problema della droga e presenta brevemente cos’è stato
fatto negli ultimi 15 anni in merito e cosa è necessario fare per affrontare meglio tale problema.
Nell’ultima parte del primo punto vengono evidenziate azioni da attuare nel breve futuro.
I punti 2 e 3 affrontano il problema dell’offerta di stupefacenti. Nello specifico al secondo articolo
la Commissione spiega i metodi innovativi per il contrabbando, le iniziative in atto per ridurre il
traffico di droga e indica quali azioni potrebbero essere intraprese per fronteggiare tale problema.
L’articolo contiene poi una tabella in cui sono evidenziate le linee guida delle future azioni
normative che la Commissione ha già deciso di intraprendere.
Il terzo articolo approfondisce la preoccupazione per il traffico di sostanze chimiche volte alla
produzione di stupefacenti proponendo una strategia d’azione da seguire, a partire dalla valutazione
qui esposta brevemente. Anche qui l’articolo si chiude con una tabella indicante le prossime azioni
normative della Commissione.
L’articolo 4 sottolinea l’importanza della confisca e del recupero dei proventi di reato e espone le
azioni fin ora intraprese dall’UE. A conclusione dell’articolo la tabella con gli atti futuri.
Il quinto articolo evidenzia il problema delle nuove sostanze psicoattive dando anche qualche dato
statistico in merito al fenomeno ed esplicitando le azioni della Commissione. Rispetto alla
problematica è rilevata l’inadeguatezza dell’UE e sono mostrate le criticità in merito.
A tal proposito la Commissione ha già pensato a future condotte da attuare che qui sono elencate
nella tabella in chiusura dell’articolo.
Il sesto articolo affronta invece la tematica del contenimento della domanda presentando le varie
misure in atto nell’UE, alla luce dei dati raccolti e qui presentati. Al termine dell’articolo la
Commissione spiega le esigenze da perseguire e attraverso la tabella mostra le misure prossime che
saranno effettuate.
L’articolo 7 tratta la preoccupazione per la guida sotto l’effetto di stupefacenti esplicitando le
problematiche connesse e indicando in che modo la Commissione si sta muovendo per farvi fronte,
attraverso la tabella posta alla fine.
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L’articolo 8 spiega le azioni dell’Ue per la lotta al narcotraffico e per la cooperazione internazionale
e illustra la triplice impostazione dell’unione in merito, sottolineando quali strategie si sono rivelate
utili e quindi da potenziare e quali azioni nuove è possibile intraprendere.
Il nono articolo è la conclusione: un breve riepilogo del nuovo significato delle politiche antidroga
assunto a seguito del Trattato di Lisbona e una tabella che espone le proposte legislative.
La comunicazione si chiude con l’invito a tutti (Parlamento Europeo, Consiglio, società civile) a
partecipare a una consultazione pubblica on line sulle strategie per contrastare la diffusione delle
droghe illecite.
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