Segue: …al Banking Act del 2009 - Regolazione dell`attività e dei

Transcript

Le procedure speciali di risoluzione
delle crisi bancarie nella disciplina
inglese
Andrea Miglionico
Università degli Studi di Roma ‹‹La Sapienza››
[email protected]
Roma, 13 settembre 2013
Temi introduttivi

L’attuale crisi finanziaria ha agito da fattore
catalizzatore nella predisposizione - negli ordinamenti
nazionali - di un vasto programma di riforme
disciplinari che hanno riguardato il settore creditizio e
la governance degli intermediari.

L’avvertita necessità di definire meccanismi di policy
in grado di evitare, per il futuro, il ripetersi di situazioni
di emergenza è sfociata nella previsione di interventi
normativi a protezione del mercato ed a sostegno
delle imprese in difficoltà.
2
L’evoluzione della normativa inglese

Le conseguenze negative rivenienti dai collassi di
alcuni gruppi finanziari di grandi dimensioni (Alliance &
Leicester, Bradford & Bingley, Bear Stearns, Royal
Bank of Scotland, Halifax Bank of Scotland) hanno
determinato l’adozione, nel sistema britannico, di
strumenti di regolazione destinati a incidere sulle
dinamiche dei rapporti in essere tra gli operatori e le
authorities di vigilanza.
3
Segue: dai provvedimenti post crisi…

Necessita, in primo luogo, identificare le cause dei
dissesti dianzi menzionati, la cui emersione
nonostante si sia verificata nell’ultimo decennio
denota origini lontane nel tempo.

Ed invero, queste possono farsi risalire ad una
sostanziale carenza di adeguate forme di controllo
da parte delle autorità di settore (in particolare della
Financial Services Authority) e, dunque, sono
riconducibili ai limiti della supervisione bancaria
praticata in Gran Bretagna.
4

Ciò posto, gli interventi realizzati dal legislatore inglese
si sono orientati verso la definizione di un framework
dispositivo nel quale sono state fissate le basi per il
passaggio da un regime normativo di tipo principlesbased ad un regime caratterizzato da rigidi controlli ed
elevati presidi di contrasto.

Particolare attenzione è stata dedicata alla formulazione
di tecniche regolamentari volte a configurare fattispecie
disciplinari in grado di assicurare la stabilità dei mercati
ed il buon funzionamento dei meccanismi di risoluzione
delle crisi.
5

E’ il caso di far presente che la regolamentazione cd.
‹‹per principi›› si caratterizza per l’impiego di standards
normativi, best practices, guidelines; tecniche che nel
loro insieme sono modalità espressive di un’autonoma
gestione delle prassi operative della finanza.

Va, peraltro, ricordato che la regolazione finanziaria
britannica segue un’impostazione di tipo “comply or
explain” (in base al quale le imprese hanno la possibilità
di implementare le best practices ovvero di spiegare le
ragioni della loro mancata adozione).
6

Si è provveduto, quindi, alla predisposizione di uno
schema ordinatorio che trova origine nel documento
Financial Stability and Depositor Protection:
Strengthening
the
Framework,
emanato
congiuntamente da tutte le autorità di vigilanza nel
gennaio 2008.

Il report contiene raccomandazioni e guidelines
normative volte principalmente a salvaguardare la
posizione dei risparmiatori ed a migliorare l’esercizio
dell’operatività bancaria.
7
Segue: … al Banking (Special Provisions)
Act del 2008

In tale ordine logico, rileva l’approvazione da parte
del Parlamento inglese del Banking (Special
Provisions) Act, provvedimento entrato in vigore nel
febbraio 2008, con cui si intendeva ovviare alle
conseguenze negative derivate dal default di
Northern Rock.

Trattasi di un complesso di misure
adottate, in un primo momento, al fine di
nell’immediato lo stato di insolvenza
trovavano alcuni istituti di credito
dimensioni.
provvisorie
contrastare
in cui si
di grandi
8
Act del 2008

In particolare, venivano assegnati al Treasury poteri
speciali, tra i quali spicca l’acquisizione di azioni
delle banche in condizioni di insolvenza ed il
trasferimento della loro proprietà ogni qualvolta la
loro situazione economico patrimoniale dava adito
alla possibilità di rischi sistemici nel complessivo
settore finanziario britannico.
9
Act del 2008

Si spiega, dunque, la ratio del The Northern Rock plc
Transfer Order 2008, atto con il quale il Tesoro ha
proceduto all’acquisizione dell’intero pacchetto
azionario della banca; ed invero, col provvedimento in
parola si è reso possibile attuare la nazionalizzazione
di tale ente creditizio previo trasferimento delle relative
azioni allo Stato britannico.
10
Act del 2008

Ad esso hanno fatto seguito il Northern Rock
Compensation Scheme Order 2008, finalizzato a
stabilire i criteri di indennizzo degli azionisti dell’istituto
e lo Special Liquidity Scheme, emanato dalla Bank of
England nell’aprile 2008, ‹‹to improve the liquidity
position of the UK banking system››.

E’ evidente come ricorrendo a detta misura
interventistica la Banca centrale ha inteso avvalersi di
uno strumento che, in via straordinaria, consentisse
l’immissione di liquidità nel sistema finanziario e la
sottoscrizione di aumenti di capitale a favore degli
istituti di credito.
11
Act del 2008

Come si è già precisato, il fallimento di Northern Rock
ha dimostrato l’insufficienza dell’azione di vigilanza nel
prevenire situazioni di crisi.

Nella fattispecie, è dato riscontrare l’emersione di una
specifica responsabilità della Financial Services
Authority connessa alla verifica dei liquidity reports
della banca; ad essa va, poi, aggiunta la improvvida
linea comportamentale della Bank of England la quale
ha ingiustificatamente ritardato la sua azione di
assistenza finanziaria verso l’istituto in difficoltà.
12
Act del 2008

E’ evidente come il Governo inglese abbia voluto
procedere al salvataggio della Northern Rock
attraverso misure in grado di fronteggiare la
particolare situazione di criticità conseguente al
congelamento dei depositi ed alla sospensione
dell’erogazione del credito.
13
Segue: …al Banking Act del 2009

L’approvazione (in via d’urgenza), da parte del
Parlamento inglese, del Banking Act (Special
Provisions)
2008
è
stata
accompagnata
dall’emanazione del Banking Act 2009, legge che ha
segnato una svolta epocale nell’ordinamento
finanziario del Regno Unito.

Se con il primo atto dispositivo il legislatore britannico
è intervenuto per fronteggiare, nell’immediato, le
turbolenze causate dal fallimento di Northern Rock,
con il secondo provvedimento ha voluto introdurre un
idoneo complesso disciplinare in materia di
risoluzione delle crisi bancarie.
14

Occorre innanzitutto precisare che l’Act
del 2009 deve ritenersi preordinato alla
modifica ed al rafforzamento delle
forme di controllo sull’attività degli
intermediari; esso ha, infatti, introdotto
meccanismi sanzionatori più efficaci e
tempestivi di quelli precedentemente
previsti dalla normativa inglese.

In particolare, sono state definite
procedure speciali per porre rimedio
alle forme d’insolvenza degli enti
creditizi e previsti nuovi criteri per
l’esercizio della supervisione sulle
15
imprese di investimento.

La legislazione in parola contiene puntuali previsioni
sul diritto degli azionisti delle banche, conferendo alle
authorities di vigilanza la facoltà di esercitare il cd.
potere di stabilizzazione (“stabilization power”),
destinato ad estrinsecarsi nel congelamento delle
azioni attivate nei confronti di una banca in crisi,
nonchè nella diminuzione della capacità patrimoniale
di quest’ultima.
16

Ci si riferisce, in particolare, alla circostanza che il
Banking Act 2009 attribuisce alla Bank of England,
Financial Services Authority e HM Treasury eccezionali
e penetranti poteri di monitoraggio e supervisione che
sono finalizzati, in via prioritaria, a contrastare
l’insorgere di imprevedibili fenomeni patologici.

Più precisamente l’Act del 2009, nonostante mantenga
ferma la ripartizione dei compiti di vigilanza assegnati
alle nominate autorità, innova il previgente modello
ordinatorio introducendo un sistema cd. ‹‹tripartito››
(“Tripartite supervision system”).
17

Il nuovo impianto disciplinare attribuisce il ruolo di
‘prestatore di ultima istanza’ alla Banca centrale, il
compito di sorveglianza sul rischio di liquidità delle
banche alla Financial Services Authority e, da ultimo, il
controllo ed il mantenimento della stabilità finanziaria al
Treasury.

Consegue il superamento del pregresso sistema
bipolare di supervisione (cd. “Twin Peaks”),
ravvisandosi intervenuto il passaggio ad uno schema
regolamentare che tiene conto della necessità di
ripartire i compiti di vigilanza ‘per finalità ed obiettivi’.
18

E’ evidente, dunque, l’intento del legislatore britannico di
attivare adeguate forme di collaborazione tra le autorità
di settore, ascrivendo fondamentale rilievo alle
previsioni nelle quali si riconoscono puntuali
responsabilità ai titolari dell’azione di controllo, nonchè
una esplicita capacità di questi ultimi nel procedere al
monitoraggio continuo della situazione patrimoniale
delle banche.
19

Vengono qui in rilievo l’introduzione dello Special
Resolution Regime (complesso di norme volte ad
impedire il fallimento della banca), il Bank Insolvency
Procedure
(procedura
concorsuale
diretta
a
regolamentare lo stato d’insolvenza degli istituti di
credito) e la Bank Administration (procedura finalizzata a
sottoporre ad amministrazione giudiziaria la banca in
default).
20

Si è in presenza di una realtà normativa nella quale le
innovazioni disciplinari in parola assumono rilevanza
ai fini di una più sollecita attuazione dei meccanismi di
ristrutturazione degli enti bancari.

Più in particolare, è dato riscontrare una tendenza
verso la definizione di tecniche organizzative volte al
recupero dell’operatività delle imprese in dissesto ed
al ripristino del regolare funzionamento del mercato.
21

Si comprende, quindi, la ratio a base delle misure
interventistiche adottate dal legislatore britannico, il
quale ha attribuito alla regolamentazione secondaria (e,
dunque, all’intervento delle Authorities) il compito
primario di assicurare il salvataggio delle imprese in
difficoltà.

Significativo è, inoltre, lo spazio riconosciuto alle forme
di coordinamento tra le autorità di vigilanza, la cui
azione assume specifica importanza ai fini della valida
esecuzione dei piani di risanamento delle crisi.
22

Ciò posto, gli interventi come sopra attivati dal
regolatore britannico sollevano taluni dubbi in ordine
alle modalità procedimentali con cui i medesimi sono
stati disposti.

In particolare, si ha riguardo alla circostanza che il
Parlamento inglese ha emanato gli atti dispositivi in
parola previa adozione di procedure d’urgenza, le
quali conseguentemente hanno impedito che, nella
fattispecie, si svolgesse un ordinario iter di
approvazione dei provvedimenti stessi.
23

E’ bene ricordare che il Banking Act 2009 esprime la
sua forza innovativa nel modificare la struttura del
precedente Insolvency Act del 1986, nel quale si
determinava in modalità automatica la compensazione
legale tra debiti della banca verso i correntisti ed i
crediti della medesima verso quest’ultimi.

Ciò ha comportato l’interruzione (per lungo tempo)
delle attività delle banche ed il blocco del relativo core
business.
24

E’ stata la valutazione degli indicati limiti disciplinari
ad indurre il governo inglese alla realizzazione delle
modifiche regolamentari in precedenza esaminate, le
quali per l’appunto evidenziano un chiaro intento
normativo di pervenire ad una maggiore tutela della
struttura economico-patrimoniale delle imprese in crisi,
oltre che a più congrue modalità di erogazione dei
servizi essenziali alla clientela.
25

Di fondo, si intravede la volontà di promuovere canoni
di maggiore trasparenza e correttezza operativa in
vista di un ordinato sviluppo della concorrenza fra gli
istituti di credito.

E’ sulla base di tali considerazioni che, pervenendo ad
una prima conclusione, può condividersi l’attribuzione
di ampie competenze alle autorità di vigilanza disposta
dall’Act del 2009.
26

Rilevante sul punto, appare soprattutto il conferimento
al Treasury della possibilità di modificare la legge in
parola (cd. ‹‹power to change law››), anche
retroattivamente, qualora ciò risulti necessario al fine
di attuare lo Special Resolution Regime e le altre
procedure concorsuali.

Inoltre, deve ritenersi significativa la circostanza che
alla medesima authority spetti il compito di emanare –
di comune accordo con la Bank of England – il Code
of Practice, un codice di condotta volto a favorire la
corretta applicazione delle regole contenute nel
Banking Act.
27

E’ evidente come tale Code costituisca uno strumento
normativo che si compendia nella formulazione di una
serie di raccomandazioni (in tema di gestione e
controllo delle bridge banks) e, dunque, nella
possibilità di attuare idonee forme di rendicontazione
sull’operato del risk management.

Da segnalare, in argomento, che il Treasury ha
emanato, nel febbraio 2009, il Banking Act 2009
Restriction of Partial Property Transfers ed il Banking
Act 2009 Third Party Compensation Arrangements for
Partial Property Transfers.
28

Trattasi di provvedimenti disciplinari preordinati a
regolamentare le ipotesi di trasferimento anche parziale
della banca in difficoltà e l’indennizzo da corrispondere
alle parti danneggiate dall’eventuale dismissione di
azioni o dal blocco delle attività di investimento.

Tali misure consentono l’utilizzo di celeri meccanismi di
intervento – come l’impiego di schemi di rimborso a
favore di clienti di istituzioni finanziarie inadempienti – i
quali vanno ad affiancarsi all’attività del Financial
Services Compensation Scheme.
29

Il quadro regolamentare sopra delineato, attraverso la
sollecitazione
di
più
efficaci
meccanismi
procedimentali, consente più compiute forme di
salvaguardia degli interessi generali e particolari
presenti nei mercati finanziari.

Da qui l’identificazione di un percorso virtuoso seguito
dal regolatore britannico, il quale col rinnovamento dei
criteri disciplinari dell’ordinamento bancario è andato
ben oltre la correzione e la prevenzione di situazioni
di criticità.
30
Valutazioni critiche

Da quanto precede, la previsione di meccanismi
procedurali a sostegno delle banche in crisi si risolve
in un rafforzamento degli strumenti di vigilanza e delle
modalità di supervisione sulle imprese finanziarie.

Se a livello disciplinare il Banking Act del 2009 ha
introdotto innovative misure di intervento, non può
comunque sottacersi che, a fronte di tale innovazione,
permangono talune zone d’ombra relativamente alla
mancanza di idonee forme tecniche per il risanamento
delle cd. investment banks.
31

La necessità di stabilire, a livello normativo, un regime di
risoluzione per le banche di investimento va ricondotta
alle implicazioni negative innescate dallo scandalo di
Lehman Brothers International Europe, la quale operava
sul territorio britannico come branch della predetta
banca americana.

Tale evento patologico ha, infatti, posto l’esigenza di
delineare un impianto ordinatorio di ampia portata, in
grado cioè di contrastare le realtà di crisi verificatesi in
istituti (di grandi dimensioni) a rilevanza sistemica.
32

Più in particolare, sono emerse le problematiche
relative all’assenza di un compiuto apparato
contenente le misure da opporre alla turbolenze
finanziarie di Lehman.

Sicchè, la carenza di forme operative volte alla
prevenzione ed al contenimento dei rischi derivanti dal
default di tale banca ha accelerato il processo di
modifica delle regole di settore.
33

Si spiega la ragione per cui il Banking Act del 2009, pur
non prevedendo specifiche disposizioni sui regimi di
insolvenza delle banche di investimento, tuttavia reca
talune statuizioni rilevanti ai fini della disciplina in
parola.

Al riguardo, deve prendersi in considerazione la section
233 del sopra menzionato provvedimento, nella quale
si affida al Treasury il compito di identificare le
fattispecie destinate a prevedere l’adozione di
procedure di amministrazione straordinaria in ragione
della salvaguardia degli interessi della clientela e dei
depositanti.
34

Va da sé che l’esigenza di attuare un framework
dispositivo che in maniera compiuta regolasse la
risoluzione delle crisi delle investment banks ha
evidenziato la necessità di colmare il gap della
normativa esistente.

Da qui l’intervento delle authorities britanniche, le quali
si sono fatte carico di tale incombenza, in vista del
superamento delle difficoltà dovute agli evidenti limiti
della disciplina della materia.
35

Più in generale, rileva l’ampio intervento disposto dal
legislatore inglese attraverso l’emanazione di una
apposita legge – l’Investment Bank Special
Administration Regime 2011 – provvedimento volto al
risanamento ed alla ristrutturazione delle banche
d’investimento in difficoltà.

Nel delineato contesto, va evidenziata altresì l’efficace
azione svolta da altri meccanismi destinati a rinsaldare
le basi del settore bancario ed a ripristinare la fiducia
dei risparmiatori.
36

Ci si riferisce, in particolare, alle forme di intervento
previste nel documento “A new approach to financial
regulation: judgement, focus and stability”, pubblicato
dal Treasury nel luglio 2010, nel quale vengono
esaminate le cause che hanno determinato le
intemperie del mercato finanziario della Gran Bretagna,
nonchè identificati i fattori che hanno concorso a
determinare le indicate carenze nel sistema dei
controlli.
37

Ne è derivata la creazione, da parte del Treasury, della
Indipendent Commission on Banking, organismo
istituito al fine di valutare l’adeguatezza degli assets
patrimoniali delle banche a rilevanza sistemica.

Tale Commissione si è attivata emanando un Interim
Report, documento consultivo nel quale viene
sottolineata l’importanza di attuare cambiamenti
strutturali delle condotte degli operatori e delle forme di
monitoraggio sugli intermediari.
38

In tale ottica, si colloca la sottoposizione del
menzionato Report ad una serie di consultazioni con
gli appartenenti al settore, alle quali ha fatto seguito la
pubblicazione del cd. “Vickers Report”.

Rapporto, quest’ultimo, che pone le basi per la
separazione tra banche commerciali e banche di
investimento attraverso un meccanismo cd. ring-fence.
39

Detto documento assume, inoltre, particolare rilevanza
con riferimento a talune proposte normative in esso
contenute: (a) rafforzamento della capacità delle
banche ai fini dell’assorbimento delle perdite in bilancio;
(b) potenziamento dei meccanismi di protezione dei
depositanti; (c) riduzione della leva finanziaria per gli
enti bancari a rischio; (d) consolidamento degli
strumenti di stabilità finanziaria.
40

E’ evidente come le raccomandazioni del “Vickers
Report” appaiano orientate a promuovere l’introduzione
di strutture di “ring-fencing” sulle operazioni retail,
nonchè sui requisiti di capitale per le banche e, da
ultimo, sui depositi assicurati e sui rischi assunti dalle
cd. systemically important financial institutions.
41

A ben considerare, il vero obiettivo di tali
recommendations è quello di limitare il coinvolgimento dei
depositanti in caso di fallimento della banca e di
contenere su di essi gli effetti negativi rivenienti da
imprevedibili dissesti.

Non v’è dubbio che le proposte del Vickers Report si
inseriscono in una logica ordinatoria in linea col processo
di riforma delineato dal Banking Act del 2009; da qui la
valutazione positiva dei presidi del tipo “ring-fencing”, che
potrebbero risolversi in una valida strategia in vista di una
adeguata protezione dei depositi bancari.
42
Conclusioni

Le modifiche apportate alla regolamentazione finanziaria
hanno avuto l’effetto di realizzare un compiuto sistema di
regole in grado di presidiare alle situazioni di patologia
aziendale (non ancora irreversibili) in cui possono venirsi
a trovare le banche del Regno Unito.

E’ il caso, tuttavia, di rilevare che la tenuta del delineato
impianto dispositivo dovrà essere verificata alla luce
delle evoluzioni regolamentari che si stanno con forza
affermando a livello comunitario.
43
Conclusioni

Al riguardo, occorre precisare che il ‹‹modello››
anglosassone ha sostanzialmente anticipato le riforme
normative adottate dall’UE; sicchè la prudenza è
d’obbligo nella valutazione di una fenomenologia che,
ad oggi, non trova ancora adeguato riscontro negli
schemi procedimentali elaborati dal legislatore europeo.
44

Segue: …al Banking Act del 2009 - Regolazione dell`attività e dei

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