Il pivot in Asia della Russia: tra percezioni e realtà

XXX Convegno Società Italiana di Scienza Politica (SISP)
Università degli studi di Milano
15-17 settembre 2016
Il pivot in Asia della Russia: tra percezioni e realtà
Daniele Fattibene1
Una grande Eurasia da Shanghai a San Pietroburgo?
La crisi in Ucraina ha prodotto un importante cambiamento nella politica estera russa. Il peggioramento delle
relazioni diplomatiche con l’Occidente, con il complicato processo di attuazione delle clausole degli accordi
di Minsk2 e le conseguenti sanzioni contro Mosca hanno prodotto un grande senso di disillusione. Inoltre esse
hanno accelerato un trend da sempre presente all’interno della politica estera russa favorendo il cosiddetto
“pivot in Asia” (povorot k Asii). L’Occidente ha smesso quindi di essere il pilastro principale della politica
estera russa. Al contempo, i decisori politici del Cremlino hanno iniziato a guardare con sempre maggiore
interesse a una regione che rappresenta una componente fondamentale della identità russa: l’Eurasia3. In
questo contesto è emerso poi con viva forza un ri-avvicinamento strategico con la Cina, con lo scopo di creare
un nuovo terzo blocco: “una grande Eurasia da Shanghai a San Pietroburgo”4. Tuttavia, il pivot in Asia e le
relazioni con Pechino generano importanti domande per i decisori politici russi sulla natura e le implicazioni
di questa nuova politica. Ad uno sguardo più attento, il quadro appare molto più sfocato rispetto a quello
dipinto dalla propaganda di governo. Non è infatti del tutto chiaro se questo consenso russo-cinese durerà o
se nel medio termine sarà oscurato dalla rivalità già evidente ad esempio in Asia centrale. Il paper si pone
quindi tre scopi. In primo luogo si descrive brevemente la politica del pivot in Asia della Russia,
presentandone le tre direttrici principali: l’Unione Economica Euroasiatica (UEE), le relazioni con le
Repubbliche post-sovietiche dell’Asia centrale e il cosiddetto “Passaggio a Nord Est” (Northern Sea Route –
NSR). In secondo luogo, si descrive l’evoluzione dei rapporti tra Russia e Cina con un’attenzione particolare
1
Daniele Fattibene è Junior Fellow presso il programma “Sicurezza e Difesa” dell’Istituto Affari Internazionali (IAI). Email:
[email protected] Twitter: @danifatti
2
Daniele Fattibene “Un anno da Minsk II: a che punto siamo?”, Osservatorio di Politica Internazionale, Nota n.59 marzo
2016 www.iai.it/sites/default/files/pi_n_0059.pdf
3
Kadri Liik (ed.), Russia’s “pivot” to Eurasia, London, European Council on Foreign Relations (ECFR), maggio 2014,
http://www.ecfr.eu/publications/summary/russias_pivot_to_eurasia310.
4
Gabriel Domínguez interview with Dmitri Trenin, “Russia’s pivot to Asia. A Sino-Russian Entente?”, in Deutsche Welle,
15 aprile 2015, http://dw.com/p/1F8wa.
1
agli accordi commerciali, energetici e militari siglati negli ultimi anni. Infine si fornisce una lettura critica di
questo presunto ri-avvicinamento tra Mosca e Pechino, con lo scopo di dimostrare che i proclami del
Cremlino risultano assai più complessi nella realtà, a causa di una serie di problematiche di natura economica,
politica e militare. A fare da sfondo la relazione con l’Unione Europea (UE) che pur essendosi defilata a causa
delle incomprensioni nel “vicinato comune” rappresenta ancora un partner fondamentale per la Russia e
deve a sua volta trovare una strategia efficace nel medio-periodo per mantenere vivo il canale di
comunicazione con Mosca.
La triplice traiettoria della Russia in Eurasia
Il pivot in Asia della Russia si sviluppa lungo tre traiettorie principali: l’UEE, i rapporti con le Repubbliche postsovietiche dell’Asia centrale e la NSR. Queste traiettorie sono legate sostanzialmente a motivi geopolitici,
economici (in particolare energetici) e militari. L’UEE è un’Organizzazione Internazionale creata nel 2015 con
lo scopo di aumentare il commercio fra i suoi Stati membri. Tuttavia, accanto a questi motivi commerciali vi
sono anche importanti considerazioni geopolitiche, dal momento che la Russia usa chiaramente l’UEE per
mantenere una forte influenza sui Paesi del cosiddetto “vicinato comune”.5 L’Asia centrale occupa poi un
ruolo assolutamente centrale per la sicurezza economica e militare russa. Da una parte, Mosca continua a
mantenere una posizione dominante nei mercati energetici regionali (in particolare in Uzbekistan e
Kyrgyztsan). Dall’altra il Cremlino aspira a restare il principale garante della sicurezza militare nell’area, sia
attraverso il mantenimento delle sue basi militari (ad esempio in Kyrgyzstan e Tajikistan) sia conducendo
delle esercitazioni militari indipendentemente oppure all’interno della Organizzazione del Trattato di
Sicurezza Collettiva (Collective Security Treaty Organisation - CSTO). Infine il NSR è un piano molto ambizioso
per connettere i mercati europei ed asiatici spostando le rotte delle navi cargo dal Canale di Suez alla Stretto
di Bering. Il Ministero dei Trasporti russo ha obiettivi molto ambiziosi dal momento che si attende che il
volume dei cargo raggiunga le 40 milioni di tonnellate entro il 2020 e 70 milioni nel 2030.6 Lo sviluppo della
NSR deriva però anche da calcoli militari ed energetici. Mosca desidera infatti sviluppare le risorse della sua
Zona Economica Esclusiva (ZEE) che potrebbero essere rese molto più accessibili dal progressivo scioglimento
della calotta polare. Allo stesso tempo, la Russia ha iniziato a rafforzare la sua presenza nella regione,
alimentando forti sospetti nei Paesi nordici, in particolare in Norvegia e in Svezia.7
Il pivot in Asia della Russia ruota tuttavia attorno ad un tema, quello del rafforzamento della partnership con
la Cina di Xi Jinping. Tuttavia, quello che viene da più parti descritto come nuovo partner strategico rischia di
trasformarsi in un pericoloso competitor. Nel 2013 Xi Jinping ha lanciato il grandioso progetto della Nuova
Via della Seta (Silk Road Economic Belt – SREB)8, ossia la combinazione delle rotte terrestri e marittime che
collegano i mercati orientali a quelli occidentali (da qui il concetto di One Belt One Road)9. Questo progetto
5
Nicu Popescu, “Eurasian Union: the real, the imaginary and the likely”, in Chaillot Papers, n. 132
settembre 2014, http://www.iss.europa.eu/uploads/media/CP_132.pdf.
6
“Atomflot: traffic on the Northern Sea Route will reach 15 million tons per year by 2020”, in Arctic Info, 10 aprile 2013,
http://www.arctic-info.com/news/10-04-2013/atomflot--traffic-on-thenorthern-sea-route-will-reach-15-milliontonnes-per-year-by-2020.
7
Pavel K. Baev, “Russia’s Arctic Aspirations” in Juha Jokela (ed.), “Arctic Security Matters”, in EUISS Reports, n. 24 giugno
2015, pp. 51-58, http://www.iss.europa.eu/uploads/media/Report_24_Arctic_matters.pdf.
8
Zhao Minghao “China’s New Silk Road Initiative”, in IAI Working Papers, n. 15|37 ottobre 2015,
http://www.iai.it/en/node/5495.
9
Commissione per le Riforme e lo Sviluppo Nazionale, Ministero degli Esteri e Ministero del Commercio della Repubblica
Popolare Cinese, Vision and Actions on Jointly Building Silk Road Economic Belt and 21st-Century Maritime Silk Road, 28
marzo 2015, http://en.ndrc.gov.cn/newsrelease/201503/t20150330_669367.html.
2
è stato accolto inizialmente con grande pessimismo dai decisori politici e dagli accademici russi. Col tempo
questo scetticismo è stato sostituito da una campagna di propaganda molto aggressiva volta a esaltare il riavvicinamento strategico tra Pechino e Mosca. Le ragioni sono molteplici. In primo luogo la Russia ben
comprende che l’unico modo per perseguire le sue ambizioni in Eurasia è di riconoscere il crescente
potenziale cinese. In secondo luogo, Mosca è convinta che sia possibile rendere la SREB complementare con
l’UEE. In terzo luogo il fondo da 40 miliardi di dollari messo a disposizione per la SREB è fondamentale per
portare avanti i progetti di sviluppo infrastrutturale nei territori russi attraversati dalla SREB 10 . Infine la
retorica del Cremlino parla di una sorta di “divisone del lavoro” in Eurasia. Nello specifico mentre la Cina
dovrebbe diventare il punto di riferimento per lo sviluppo economico della regione, mentre Mosca dovrebbe
mantenere il suo ruolo di garante della “hard security” in particolare grazie alla CSTO. A livello ufficiale, Russia
e Cina affermano quindi che la SREB è perfettamente compatibile con la UEE. Per questo motivo nel maggio
del 2015 Putin e Xi Jinping hanno siglato una dichiarazione congiunta in cui i due Paesi si impegnano a favorire
il progressivo coordinamento dei due progetti, con l’obiettivo di costruire un “spazio economico comune”11
incluso un ambizioso accordo di libero scambio tra l’UEE e la SREB.
La retorica russa del ri-avvicinamento strategico con Pechino
Negli ultimi anni la relazione tra Russia e Cina è entrata indubbiamente in una nuova fase. L’interscambio
commerciale tra i due Paesi è cresciuto enormemente e Pechino è diventato il principale partner
commerciale russo dal 2009, con un interscambio che ha raggiunto i 95 miliardi di dollari nel 2014, non
lontano dall’obiettivo di 100 miliardi di dollari fissato per il 201512. Allo stesso tempo mentre gli Investimenti
Diretti Esteri (IDE) provenienti dall’UE hanno subìto una grossa diminuzione a seguito della crisi in Ucraina,
quelli provenienti dalla Cina sono aumentati costantemente fino al 2014 (per poi subire anche loro una
sensibile diminuzione nel 2015 con un valore praticamente dimezzato)13.
Le relazioni tra i due Paesi sono nettamente migliorate anche in virtù di una forte collaborazione energetica.
In questo contesto spicca l’accordo sul gas firmato nel 2014, in base al quale la Russia dovrebbe fornire fino
a 38 miliardi di metri cubi di gas all’anno alla Cina attraverso il nuovo gasdotto “Power of Siberia” che
collegherà la Siberia alle popolose regioni della Cina nord-orientale14. Inoltre nel 2015 la Russia è diventata il
principale fornitore di petrolio per la Cina con un picco di 16 milioni di tonnellate metriche di petrolio
superando l’Arabia Saudita15.
I due Paesi collaborano molto anche sul piano delle sviluppo di progetti infrastrutturali. La Russia è tra i
membri fondatori della Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB) fondata nel maggio 2015 e spera che
10
Alexander Gabuev, “Eurasian Silk Road Union: Towards a Russia-China Consensus?”, in The Diplomat, 5 giugno 2015,
http://thediplomat.com/?p=57288.
11
Press
statements
following
Russian-Chinese
talks,
8
maggio
2015,
http://en.kremlin.ru/events/president/transcripts/49433.
12
Huiyun Feng, “The New Geostrategic Game. Will China and Russia form an alliance against the United States?”, in DIIS
Reports, n. 7 (giugno 2015), http://www.diis.dk/en/node/5181.
13
Banca
Centrale
della
Russia,
Foreign
Direct
Investments
in
the
Russian
Federation,
http://www.cbr.ru/eng/statistics/?Prtid=svs&ch=ITM_3641.#CheckedItem .
14
Zachary Keck, “China and Russia Sign Massive Natural Gas Deal”, in The Diplomat, 21 maggio 2014,
http://thediplomat.com/?p=31169
15
Timofey Bordachev (ed.). Toward the great ocean: Turn to the East preliminary results and new objectives, Valdai
Discussion Club Report n.4, giugno 2016: http://valdaiclub.com/publications/reports/report-toward-the-great-oceanturn-to-the-east-preliminary-results-and-new-objectives/
3
questa istituzione possa consentire alle imprese russe di partecipare a progetti infrastrutturali nella regione
Asiatica e Pacifica offrendo una valida alternativa alle istituzioni finanziarie occidentali16. I due Paesi hanno
anche siglato nel 2014 un accordo di tre anni per uno swap nelle rispettive valute fino a 25 miliardi di dollari17
di modo da aumentare il commercio in valute nazionali e ridurre la dipendenza da euro e dollaro. A ciò si
unisce un altro accordo del 2015 che consente alle aziende russe di ottenere fino a 25 miliardi di euro dalle
Banche cinesi18, nonché il contratto per la realizzazione di una linea ad alta velocità tra Mosca e Kazan. Un
progetto quest’ultimo fortemente legato allo cosiddetto piano di sviluppo stradale Trans-Eurasiatico che
potrebbe collegare la Russia direttamente al Regno Unito attraverso una nuova rete di autostrade e linee
ferroviarie19.
Russia e Cina collaborano infine anche sul piano militare. Negli ultimi mesi i due Paesi hanno condotto delle
esercitazioni militari sia a livello bilaterale tra il Mediterraneo20 ed il Pacifico settentrionale21, sia nell’ambito
della Shanghai Cooperation Organization (SCO)22. Mosca e Pechino hanno anche siglato importanti accordi
di procurement militare, che prevedono ad esempio l’acquisto cinese di 24 jet multi-ruolo Sukhoi-35, di
missili anti-aerei e di sottomarini della classe Kalina23.
Per questi motivi, non c’è da stupirsi se Putin continui a sostenere che le relazioni tra i due Paesi abbiano
raggiunto un apice storico. Tuttavia, ad una lettura più attenta ci si rende conto che questa presunta entente
sino-russa è contraddetta da una serie di rivalità esistenti sul piano economico, politico e anche militare.
Dietro le quinte del pivot in Asia della Russia
Nonostante i proclami l’interscambio con la Cina è fortemente diminuito ed è sceso abbondantemente sotto
i 70 miliardi di dollari nel 201524, assai lontano dal target di 100 miliardi di dollari fissato da Putin. Ciò che
desta maggiori preoccupazioni è che il commercio russo cinese nella sua forma attuale non pone le basi per
delle relazioni solide, in quanto è fortemente condizionato da improvvisi cambiamenti esogeni o endogeni ai
due paesi. Il crollo del prezzo del petrolio ma anche la fortissima svalutazione del rublo hanno portato ad una
contrazione della domanda di prodotti importati in Russia che è scivolata al sedicesimo posto nella classifica
dei partner commerciali della Cina25. Inoltre il rallentamento della crescita cinese e lo sviluppo del settore
metallurgico hanno ridotto la richiesta di metalli e prodotti chimici dalla Russia, la quale si è trovata sempre
16
“Russia officially joins $50bn China-led infrastructure bank”, in Russia Today, 14 aprile 2015, http://on.rt.com/z5atz9.
“Defying the dollar Russia & China agree currency swap worth over $20bn”, in Russia Today, 13 ottobre 2014,
http://on.rt.com/v2v4f7.
18
Leonid Bershidsky, “Russia’s pivot to China is real”, in Bloomberg View, 25 giugno 2015, http://bv.ms/1KcRK7a.
19
“Plans for new transport route unveiled to link Pacific with Atlantic”, in The Siberian Times, 23 marzo 2015,
http://siberiantimes.com/business/investment/news/n0160-plans-for-new-transport-route-unveiled-to-link-pacificwith-atlantic/
20
Con un comando operativo congiunto nel porto di Novorossiysk nel maggio 2015
21
Tra queste l’esercitazione “Joint Sea” nell’agosto 2015.
22
Joshua Kucera, “Russia and the SCO Military Exercises”, in The Diplomat, 28 agosto 2014,
http://thediplomat.com/?p=37794.
23
Yu Bin, “China-Russia Relations: Tales of Two Parades, Two Drills, and Two Summits”, in Comparative Connections,
Vol. 17, n. 2 (maggio-agosto 2015), pp. 147-161, https://shar.es/15d9ow
24
Le cifre sono abbastanza discordanti. Il citato Report del Gruppo Valdai parla di una diminuzione da 88 a 64 miliardi
tra il 2014 e il 2015. Al contrario il report del RIAC parla di un calo da 95 a 68 miliardi. Cf. Russian International Affairs
Council (RIAC), Russian–Chinese dialogue: the 2016 model, http://russiancouncil.ru/common/upload/Russia-ChinaReport25-eng.pdf
25
Haiguan Tongji Statistics Guide / Amministrazione generale delle dogane della Repubblica Popolare Cinese 2015. n.
12. Citato in RIAC op. cit., p.13
17
4
più dipendente dalle esportazioni di greggio (che costituisce i due terzi delle esportazioni russe in Cina dal
2013). Al contrario le importazioni dalla Cina sono rappresentate da prodotti dall’alto valore aggiunto (circa
il 30 per cento), prodotti chimici (8 per cento) e dell’industria leggera (20 per cento)26. In altre parole l’export
russo in Cina continua ad essere dominato dalle materie prime e nel 2015. Il deprezzamento del rublo ha in
parte compensato la riduzione di export di prodotti energetici, con un aumento delle esportazioni di grano
così come di altri prodotti alimentari e un piccolo incremento di macchinari (anche si tratta ancora solo del 2
per cento del totale) In questo contesto è assai difficile ipotizzare un cambiamento rapido del commercio
bilaterale e il target di 200 miliardi di dollari entro il 2020 appare abbastanza utopico al momento. Tutto
dipenderà dalla capacità della Russia di aumentare le forniture di petrolio e gas alla Cina e ovviamente dalle
dinamiche globali dei prezzi dei prodotti energetici. D’altronde sul fronte ASEAN la situazione non cambia
molto visto che l’interscambio con i Paesi del gruppo è stato nel 2015 di soli 24 miliardi di dollari, ossia meno
dell’1 per cento del commercio totale dei paesi membri27.
Il crollo del prezzo del petrolio e del gas naturale28 tra il 2014 e il 2015 ha fatto emergere dubbi sempre più
forti sulla fattibilità di alcuni progetti. Appare difficile che la Cina possa accettare di pagare un prezzo
superiore rispetto a quanto pagato dai Paesi dell’Unione Europea. Pertanto molti progetti sono stati
posticipati, tra cui il finanziamento dell’impianto per la trasformazione di gas naturale liquefatto a Yamal. Alla
fine del 2015 Gazprom è stata anche costretta a cancellare un contratto da tre miliardi di dollari per la
costruzione di quattro sezioni del gasdotto “Sila Sibiri” posticipando di due anni la data di consegna29. Infine,
il calo dell’economia cinese potrebbe portare ad una drastica rimodulazione delle stime di domanda di gas
naturale per il mercato interno. Pertanto, la Cina è ancora lontanissima dal rimpiazzare l’Europa e la Turchia
come principale importatore di gas russo30.
La retorica russa sul “pivot in Asia” appare assai meno convincente anche per quanto riguarda la presunta
compatibilità tra UEE e SREB. Le due iniziative sembrano infatti poggiare – oltre che su evidenti ragioni
geopolitiche – su due logiche differenti: mercantilismo per Mosca e libero scambio per Pechino. L’UEE è
infatti prima di tutto un modo per Mosca di usare l’economia come leva per mantenere un’influenza politica
sui paesi più deboli dell’Europa orientale e dell’Asia centrale31. Per questo motivo il progetto appare poco
attraente per potenziali nuovi membri, anche in virtù del fatto che alcuni paesi come il Kazakhstan32 e il
Kyrgyzstan33 stanno già mettendo in dubbio i vantaggi dell’UEE.34
26
Russia–China Trade and Economic Cooperation // Portale del Ministero dello sviluppo economico della Federazione
Russa, http://www.ved.gov.ru/files/images/kai/China/Rus_China_TES_2014.pdf (in Russo). Citato in RIAC, op. cit. p.13
27
Ian Storey e Anton Tsvetov, "The limits to Russia's pivot to Asia", The Wall Street Journal, 18 maggio 2016,
www.wsj.com/articles/the-limits-to-russias-pivot-to-asia-1463590264
28
Elena Mazneva "Gazprom said to see its lowest Europe gas price in 11 years", Bloomberg, 23 ottobre 2015,
www.bloomberg.com/news/articles/2015-10-23/gazprom-said-to-see-its-lowest-eu-gas-price-in-11-years-in-2016
29
Pavel K. Baev (2016) Russia's pivot to China goes astray: the impact on the Asia-Pacific security architecture,
Contemporary Security Policy, Vol.37, n.1, pp. 89-110.
30
RIAC, op. cit.
31
Questo è il caso soprattutto di paesi come il Tajikistan che dovrebbe entrare a parte della UEE nel 2016 e che è
fortemente dipendente dalle rimesse dalla Russia che costituiscono una porzione assai grande del PIL nazionale.
32
Andrew C. Kuchins et al., Central Asia in a Reconnecting Eurasia. Kazakhstan’s Evolving Foreign Economic and Security
Interests, Lanham, Rowman & Littlefield, giugno 2015, p. 9, https://shar.es/15dFWd.
33
http://eurasian-research.org/en/research/comments/economy/kyrgyzstan-eurasian-economic-union-benefits-andlosses
34
Per una lettura critica dello stato di crisi dell’UEE si veda Jan Strzelecki, "The Eurasian Economic Union: a time of
crisis", OSW Commentary, 1 febbraio 2016: www.osw.waw.pl/en/publikacje/osw-commentary/2016-02-01/eurasianeconomic-union-a-time-crisis
5
I maggiori legami economici intra-UEE hanno infatti aumentato la vulnerabilità dei paesi membri le cui
performance economiche dipendono sempre più dallo stato di salute dell’economia russa. La recente
recessione di Mosca ha quindi contribuito ad una drastica riduzione del commercio fra Stati membri e i dati
disponibili35 indicano che il trend negativo continuerà nel 2016. Nello stesso tempo le barriere commerciali
non sono state del tutto eliminate e i controlli alle dogane così come la messa al bando di certi prodotti
continuano, con tensioni sorte nei mesi scorsi tra Bielorussia, Russia e Kazakhstan per il cosiddetto
“riprocessamento” di certi prodotti europei che by-passa il blocco alle importazioni. Queste restrizioni
limitano la competizione nel mercato unico dell’UEE e ne minano la logica economica originaria. L’unica
opzione per rinvigorire il ruolo economico dell’UEE è di rafforzare i legami commerciali al di fuori del blocco
ed è in quest’ottica che deve essere letto l’accordo di libero scambio siglato con il Vietnam nel 2015. Altri
accordi potrebbero essere siglati con Paesi come l’Egitto, l’Iran o i Paesi ASEAN. L’indebolimento dell’UEE è
legato però molto anche alla presenza di visioni differenti da parte dei leaders dei Paesi membri. Il Presidente
kazako Nazarbayev e il suo collega bielorusso Lukashenka vogliono evitare - soprattutto dopo la crisi in
Ucraina - che l’UEE porti ad un’integrazione politica che mini la loro indipendenza e impedisca di sviluppare
legami con Cina e UE senza ingerenze esterne. Allo stesso tempo è difficile che l’UEE si espanda a Sud e ad
Est, visto che Moldova, Georgia e Ucraina hanno chiaramente deciso di rafforzare le loro relazioni con l’UE
attraverso il Partenariato Orientale36.
Al contrario, la SREB rappresenta agli occhi di molte Repubbliche post-sovietici dell’Asia centrale un progetto
molto invitante per aumentare le esportazioni cinesi nella regione e per portare sviluppo in province più
povere e instabili. Di conseguenza, al di là delle dichiarazioni ufficiali, l’Asia centrale rappresenta già un
territorio di scontro tra Russia e Cina. Pechino ha un ruolo egemonico nella regione e la recessione economica
russa – che ha dimostrato ancora una volta l’eccessiva dipendenza dalle esportazioni di petrolio e gas37 mostra come le possibilità di vincere questa sfida per Mosca siano assai ridotte. I dati sull’interscambio
commerciale parlano chiaro e rivelano come la Cina sia il principale partner commerciale per tutti i Paesi
dell’area a eccezione del Kazakhstan con punte superiori al 40 per cento sul totale in Kyrgyzstan e
Turkmenistan. La tabella 1 mostra gli ultimi dati disponibili sul commercio estero mettendo a confronto il
ruolo di Pechino e Mosca nella regione per il 2013 e il 2015.
Tabella 1: Interscambio commerciale con le Repubbliche post-sovietiche dell’Asia centrale: Russia e Cina a
confronto
Russia
Paese
Kazakhstan
Kyrgyzstan
Tajikistan
2013
%
21,1
19,7
10,4
posizione
3
2
4
Cina
2015
%
posizione
33,7
2
15,1
2
15,8
2
35
%
24,2
47,6
26,9
2013
posizione
2
1
1
2015
%
posizione
20,5
3
48,1
1
36
1
Eurasian Economic Commission, Risultati del commercio reciproco di beni all'interno dell'UEE (in russo),
Аналитический
обзор,
30
marzo
2016
http://www.eurasiancommission.org/ru/act/integr_i_makroec/dep_stat/tradestat/analytics/Documents/Analytics_I_
201601.pdf
36
Chris Tatara "Eurasian Economic Union: An uncertain future?", Russian International Affairs Council, Blogs, 4 luglio
2016, http://russiancouncil.ru/en/blogs/chris-tatara/?id_4=2561#_edn1
37
Alcuni studi mostrano come fino al 70 per cento del PIL nazionale dipenda da queste esportazioni. Si veda in tal senso
Andrey Movchan, “Just an Oil Company? The True Extent of Russia’s Dependency on Oil and Gas”, in Carnegie
Commentaries, 14 settembre 2014, http://ceip.org/1M6CcBR.
6
Turkeministan
Uzbekistan
7,8
20,6
4
2
5,8
16,4
5
2
42,7
22,5
1
1
43,1
19,7
1
1
Fonte: Commissione Europea
I dati sugli IDE cinesi confermano questo trend, dal momento che la Cina ha investito più di 30 miliardi di
dollari nella regione nel 2014 38 rispetto ai circa 15 della Russia 39 . Pechino è un competitor crescente
soprattutto nel settore energetico, con importanti investimenti in Kazakhstan, Turkmenistan e Uzbekistan ed
è pertanto da molti considerato il più importante attore economico all’interno della regione 40 . Due
importanti gasdotti uniscono Pechino con Turkemnistan e Kazakhstan garantendo importanti esportazioni di
gas naturale verso il mercato interno cinese che vuole ridurre sempre più la sua dipendenza energetica dai
Paesi instabili del Medio Oriente e dell’Africa.
Alcune tensioni potrebbero però emergere anche nel campo della sicurezza militare. Sebbene i due Paesi
abbiano optato per la già citata “divisione del lavoro” in Asia – sviluppo economico garantito da Pechino e
sicurezza militare appannaggio di Mosca – la Cina ha iniziato a mettere in discussione il predominio russo
nell’area, soprattutto attraverso importanti commesse militari. La Cina ha inoltre ospitato la quarta
conferenza su Interaction and Confidence-Building Measures in Asia (CICA) nel maggio 2014, durante la quale
il Presidente Xi Jinping ha coniato il famoso motto “l’Asia agli Asiatici”41. Questo crea una rivalità sempre
crescente tra la CSTO e la SCO. Il rischio maggiore per la Russia è che l’espansione della SCO dia alla Cina una
posizione predominante in Asia centrale e meridionale, soprattutto in virtù della membership data a India e
Pakistan nel luglio 2015 42 . Per questo motivo la Russia sta usando la CSTO per ribadire il suo ruolo
predominante di garante della sicurezza, in particolare in Paesi come il Kazakhstan 43 , il Kyrgyzstan 44 e il
Tajikistan 45 . Nell’estate del 2015 la Russia ha testato i suoi corpi di spedizione tramite delle massicce
esercitazioni militari chiamate “Centre 2015” e “Interaction 2015”46, mentre nel 2016 nuove esercitazioni si
38
Dati raccolti da China Global Investment Tracker, un indicatore che fornisce una mappatura egli IDE cinesi nel mondo
creato dal the American Enterprise Institute e the Heritage Foundation:
39
Eurasian Development Bank, Monitoring of Mutual Investments in the CIS 2015, settembre 2015,
http://www.eabr.org/e/research/centreCIS/projectsandreportsCIS/?id_4=48979.
40
Ernesto Gallo, “Eurasian Union versus Silk Road Economic Belt?”, in ISDP Policy Briefs, n.159 (29 agosto 2014),
http://www.isdp.eu/publications/policy-briefs.html?task=showbib&id=6445.
41
Xi Jinping, New Asian Security Concept For New Progress in Security Cooperation, Intervento tenuto al quarto Summit
della Conference on Interaction and Confidence Building Measures in Asia, Shanghai, 21 maggio 2014,
http://www.cicachina.org/eng/zyhyhwj_1/yxhy/yxfh/t1170132.htm.
42
William Piekos and Elizabeth C. Economy, “The Risks and Rewards of SCO Expansion”, in CFR Expert Briefs, 8 luglio
2015, http://on.cfr.org/1eGgNU6
43
Il paese possiede il secondo maggiore contingente della CSTO dopo la Russia.
44
Il paese sta portando avanti un piano di modernizzazione con assistenza russa per un costo stimato di circa un miliardo
di dollari. Il paese ospita anche diverse esercitazioni della CSTO così come un base aerea russa (a Kant e un’installazione
della Marina (sul lago di Issyk Kul).
45
La Russia continua a mantenere circa 5.000/7.000 truppe in Tajikistan all’interno della sua 201 esima base militare.
base.
46
Anna Maria Dyner, “Russian Military Exercises: Preparation for Expeditionary Operations”, in PISM Bulletin, n.86 (818),
25 settembre 2015, https://www.pism.pl/files/?id_plik=20535
7
sono tenute in Tajikistan47, Armenia48 e Bielorussia49. Tuttavia alcuni membri del CSTO come il Tajikistan50 e
il Kazakhstan51 sono sempre più interessati a sviluppare forti relazioni con la Cina all’interno della SCO, una
strategia seguita anche da Paesi neutrali come il Turkmenistan52 e l’Uzbekistan53. Nel frattempo Mosca sta
sfidando gli interessi strategici cinesi nel Sud-est asiatico, rafforzando le relazioni con il Vietnam 54 , il
Myanmar55, l’Indonesia e la Tailandia56 in particolare nel campo militare.
Infine gli scontri tra Russia e Cina potrebbero anche rallentare lo sviluppo della NSR. In primo luogo, non è
ancora chiaro come questa rotta commerciale possa conciliarsi con lo sviluppo della SREB. In questo senso,
è importante sottolineare come il numero di transiti sia costantemente calato negli ultimi tre anni come
mostra la tabella seguente.
Tabella 2: Transiti lungo la NSR
Anno
Transiti
% rispetto a anno
precedente
Cargo (tonnellate)
% rispetto a anno
precedente
2012
2013
2014
2015
44
71
53
18
n.d
61%
-25%
-66%
1.261.545
1.355.897
274.000
39.586
n.d
7%
-80%
-86%
Font: Northern Sea Route Information Office, Transit Statistics: www.arctic-lio.com/nsr_transits
47
Roger N. Mc Dermott, "Poisk-2016: CSTO stages intelligence and reconnaissance exercise", The Central Asia-Caucasus
Analyst, 31 maggio 2016: http://www.cacianalyst.org/publications/analytical-articles/item/13366-poisk-2016-cstostages-intelligence-and-reconnaissance-exercise.html
48
"Armenia hosts CSTO exercises", News.am, 24 maggio 2016: http://news.am/eng/news/328729.html
49
"CSTO
holds
peacekeeping
exercises
in
Belarus",
ChinaDaily,
25
agosto
2016,
http://www.chinadaily.com.cn/world/2016-08/25/content_26595771.htm
50
Joshua Kucera, “China Boosts Military Aid to Kyrgyzstan, Tajikistan”, in The Bug Pit, 4 settembre 2014,
http://www.eurasianet.org/node/69846.
51
Ad esempio fornendo all’esercito Kyrgyzo equipaggiamenti per un valore di 6.5 milioni di dollari nel 2014: “China to
provide
military-technical
assistance
to
Kyrgyzstan”,
in
Kabar,
24
gennaio
2014,
http://www.kabar.kg/eng/politics/full/8983.
52
“China, Turkmenistan to enhance defense cooperation”, in Xinhuanet, 13 novembre 2013,
http://news.xinhuanet.com/english/china/2013-11/13/c_132885608.htm.
53
L’Uzbekistan si impegna a contrastare il terrorismo attraverso la Regional Anti-Terrorist Structure (RATS) della SCO, il
cui Quartier Generale si trova a Tashkent. Cf. Andrew C. Kuchins et al., Central Asia in a Reconnecting Eurasia.
Uzbekistan’s Evolving Foreign Economic and Security Interests, Lanham, Rowman & Littlefield, giugno 2015, p. 12,
https://shar.es/15l4ua.
54
John J. Xenakis, “World view: Russia and Vietnam agree to mutual defense cooperation pact to counter China”, in
Breitbart News, 2 maggio 2015, http://bit.ly/1JIeI76
55
Valdai, op. cit. p.16
56
Tony Cartalucci, "Pivot to Asia: US Meddling in Thailand Boosts Bangkok-Moscow Ties", Global Research, 4 maggio
2016: www.globalresearch.ca/pivot-to-asia-us-meddling-in-thailand-boosts-bangkok-moscow-ties/5523319
8
Inoltre la crisi economica in Russia, unita al calo dei prezzi del petrolio e le sanzioni economiche dell’UE
mettono in discussione l’intera fattibilità della tratta 57 , rallentando molti progetti come quello per la
realizzazione di gasdotti in Siberia58 e a Murmansk59. Gli ambiziosi piani russi per lo sviluppo dell’Artico sono
stati fortemente ridimensionati dall’abbandono di molti partner Occidentali e la speranza russa di rimpiazzarli
con investitori cinesi è rimasta inascoltata. Inoltre c’è una questione molto delicata che riguarda il concetto
di “sovranità” lungo tutta la tratta con riferimento specifico ai pedaggi per attraversare la NSR che sono
fondamentali per sopperire ai costi operativi della Northern Sea Route Administration (NSRA). Sulla base dei
documenti ufficiali60, la Russia ritiene la NSR una via d’acqua nazionale e quindi soggetta a pedaggio, mentre
la comunità internazionale la considera una via di passaggio internazionale 61 . Infine Mosca vede con
preoccupazione le attività militari cinesi nell’Artico, dal momento che dal 2012 diversi rompi-ghiaccio cinesi62
attraversano la NSR con grande preoccupazione del Ministero della Difesa russo Shoigu il quale ha
espressamente manifestato dei timori con un monito verso quei paesi che stanno compiendo azioni politiche
e militari nella regione63. Il calo dei transiti e la scarsa redditività dei progetti di esplorazione energetica
confinano la politica artica della Russia alla sola modernizzazione della flotta e alla costruzioni di basi aeree
e navali ma questa militarizzazione dell’Artico non risponde alla visione cinese. 64
Infine ci sono altri eventi simbolici che contestano la retorica del ri-avvicinamento tra Russia e Cina. Il primo
è la decisione cinese di astenersi nel voto del Consiglio di Sicurezza dell’ONU volto a stabilire l’istituzione di
un tribunale per analizzare il caso del MH17 colpito in Ucraina orientale. Il secondo è invece il sondaggio
condotto dal PEW Research Center secondo cui la percezione positiva della Russia in Cina è diminuita
passando dal 66 al 51 per cento degli intervistati65. Questo non fa che rafforzare l’idea di Bobo Lo secondo
cui l’asse di convenienza russo cinese è ambiguo e pieno di contraddizioni66.
Inoltre esistono delle forti differenze culturali sul modo di concepire l’idea di multipolarismo. Sebbene la
Russia consideri la Cina un partner nella lotta contro il modello unipolare americano, il revisionismo cinese è
assai diverso da quello russo. Mentre per Pechino l’obiettivo primario è mantenere l’armonia dell’ordine
globale e di entrare a fare parte dei centri del potere attraverso lo sviluppo economico, Mosca sostiene un
disegno revisionista volto alla realizzazione di un “multilateralismo della grandi potenze del XXI secolo” in cui
l’uso della forza militare costituisce uno degli elementi fondamentali per proteggere gli interessi nazionali.
57
Tatiana Khruleva, “Сохранит ли Россия Северный морской путь?”, in Rosbalt, 1 marzo 2015,
http://www.rosbalt.ru/business/2015/03/01/1372205.html.
58
Olesya Astakhova, “Russia’s Transneft says sanctions may delay oil pipelines launch”, in Reuters, 16 settembre 2014,
http://reut.rs/1oV4fXt.
59
Atte Staalesen, “Murmansk transport hub trouble again”, in BarentsObserver, 11 marzo 2015,
http://barentsobserver.com/en/node/28577.
60
Federazione Russa, Strategy for the Development of the Arctic zone and the provision of national security until 2020,
20 febbraio 2013, http://www.iecca.ru/en/legislation/strategies/item/99.
61
Heather A. Conley and Caroline Rohloff, “The New Ice Curtain. Russia’s Strategic Reach to the Arctic”, in CSIS Reports,
agosto 2015, http://csis.org/publication/new-ice-curtain.
62
Atte Staalesen, “Chinese icebreaker through Norwegian waters”, in BarentsObserver, 9 agosto 2012,
http://barentsobserver.com/en/node/24021.
63
Trude Pettersen, “Shoygu: Military presence in the Arctic is a question of national security”, in BarentsObserver, 26
febbraio 2015, http://barentsobserver.com/en/node/28513.
64
Pavel K. Baev (2016) op. cit, p.101
65
Pew Research Center, Chinese and Russian Views of Each Other Diverge, 3 agosto 2015,
www.pewglobal.org/2015/08/05/russia-putin-held-in-low-regard-around-the-world/russia-image-04/
66
Bobo Lo (2008), Axis of Convenience: Moscow, Beijing, and New Geopolitics, London: Royal Institute of International
Affairs and Brookings Institution, p. 2.
9
Prospettive per il futuro
Il pivot in Asia della Russia è emerso con grande evidenza a seguito della crisi in Ucraina e del raffreddarsi
delle relazioni tra Mosca e l’Occidente. Le crescenti tensioni con NATO e UE sul “vicinato comune”, unite alle
sanzioni dell’UE (e relative contro-sanzioni russe) hanno accelerato un trend già presente e che ha reso la
Cina un partner sempre più importante per la Russia. La propaganda del Cremlino ha cercato di convincere
l’opinione pubblica che questo ri-avvicinamento sino-russo si basa su una forte complementarietà di progetti
e che le tre traiettorie della politica Euroasiatica russa sono perfettamente compatibili con lo sviluppo della
SREB. Eppure dietro le quinte permangono forti incomprensioni sul piano politico, economico e militare, che
rischiano di minare la solidità di questo consenso tra Mosca e Pechino.
In primo luogo l’accordo di libero scambio tra UEE-SREB è ancora ben lontano dal realizzarsi dal momento
che i due progetti poggiano su delle logiche assai diverse. Allo stesso tempo, appare improbabile che la Cina
abbandoni il suo tradizionale approccio di ingaggiare i Paesi – in questo caso le Repubbliche post-sovietiche
dell’Asia centrale – su base bilaterale, piuttosto che passare attraverso il filtro della UEE. In aggiunta, l’UEE
non gode dello stesso livello di sostegno della SREB e ha difficoltà ad attrarre nuovi potenziali membri. Molti
Paesi temono che una membership piena possa produrre sia svantaggi economici come quelli già
sperimentati, sia favorire un’eccessiva ingerenza di Mosca.
In secondo luogo, la NSR non può ancora considerarsi una rotta commerciale stabile. Le condizioni climatiche
sfavorevoli, unite alle sanzioni economiche occidentali e al crollo del prezzo del petrolio, hanno causato un
forte rallentamento dei transiti così come di molti progetti infrastrutturali. Inoltre sembra che la Cina non sia
interessata a investire nella rotta, non solo perché questa si pone in contrasto con i progetti legati allo
sviluppo della SREB ma anche per non trascurabili problemi legali legati alle condizioni di transito. Infine le
crescenti attività militari cinesi nell’Artico destano forti preoccupazioni a Mosca e rischiano di minare la
fiducia reciproca.
Infine le relazioni bilaterali rischiano di essere incrinate dalla crescente rivalità geoeconomica, geopolitica e
militare tra i due Paesi in Asia centrale. La Russia vuole evitare a tutti i costi che la regione cada sotto
l’egemonia cinese, in particolare nella sfera della sicurezza, dove la CSTO continua a giocare un ruolo
importante. Tuttavia, la crisi economica russa diminuisce le chance del Cremlino di rimanere un attore chiave
nel lungo periodo nella regione. Al contrario, le grandi risorse finanziare cinesi rappresentano una tentazione
molto forte per diversi Paesi della regione, in particolare per quanto riguarda i programmi di investimento in
infrastrutture e logistica. La presunta divisione del lavoro in Asia centrale è poi messa in questione dal
crescente ruolo militare della Cina, in particolare per quanto concerne il commercio di armamenti. La Russia
è pienamente consapevole dei programmi di modernizzazione dell’esercito cinese e che il suo status di
potenza nucleare le consente di godere ancora di un vantaggio strategico nei confronti di un rivale
insuperabile dal punto di vista delle forze convenzionali. Quello che però colpisce maggiormente è che al di
là delle esercitazioni congiunte, manca un dialogo a livello militare tra i due Paesi67. Pertanto al di là dei
proclami ufficiali, queste incomprensioni profonde rischiano di compromettere la fiducia reciproca e di
trasformare le relazioni Sino-russe in una amicizia alquanto complicata.
67
Pavel K. Baev (2016), op. cit. p. 98
10
Quale ruolo per l’Unione Europea?
Anche se il Cremlino è pienamente consapevole dei limiti del pivot in Asia, l’UE non dovrebbe attendersi
grossi cambiamenti nella politica estera russa in Eurasia nel breve periodo. Il ri-avvicinamento con la Cina
continuerà in quanto fa parte di un disegno ideologico e geopolitico più grande volto a trasformare l’arena
globale in un sistema multipolare68. Putin sta cercando di dimostrare che il capitalismo sovrano russo è più
attrezzato per risolvere i problemi interni ed esterni del Paese. La recessione economica non lo farà desistere
da questi progetti, ma anzi rischia di intensificare la retorica del Cremlino, specialmente se le sanzioni
europee contro la Russia saranno rinnovate anche nel corso del 2017.
L’UE quindi può e deve trarre delle lezioni importanti dal pivot in Asia della Russia. In primis è necessario che
i decisori politici europei non si facciano prendere dal panico ma che anzi siano consapevoli che il riavvicinamento sino-russo si poggia su delle fondamenta molto scricchiolanti, da un punto di vista economico,
politico, culturale e militare. I dati attuali rivelano che siamo ancora molto lontani dall’assistere all’emergere
di un solido consenso tra Mosca e Pechino in Eurasia. Le sopra accennate divergenze strutturali emergeranno
con molta probabilità nel medio termine. In secondo luogo, l’UE deve essere consapevole che la propaganda
russa continuerà a convincere l’opinione pubblica che il pivot in Asia della Russia è una conseguenza
inevitabile della guerra economica lanciata dall’Occidente. In questo contesto, una politica di “pazienza
strategica” sarebbe molto più efficace rispetto a puntare il dito contro Mosca. Questa politica negli ultimi
anni non ha fatto altro che aumentare lo scontro ideologico tra Russia e Occidente e ha portato ad una
ulteriore terribile marginalizzazione di quelle forze liberali che ancora tentano di resistere alla propaganda
del Cremlino.
68
Cf. discorsi di Putin al Gruppo degli Esperti Valdai Experts Group: 19 settembre 2013,
http://en.kremlin.ru/events/president/news/19243; 24 ottobre 2014,
http://en.kremlin.ru/events/president/news/46860; 22 ottobre 2015,
http://en.kremlin.ru/events/president/news/50548.
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