La gestione dei Servizi Pubblici Locali nei principali paesi
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La gestione dei Servizi Pubblici Locali nei principali paesi
“La gestione dei Servizi Pubblici Locali nei principali paesi europei: concorrenza e affidamento diretto” Relatore: dott. Giuseppe Labarile Presidente Confservizi Lazio Una rapida analisi delle modalità organizzative dei servizi pubblici locali nei vari paesi membri della Comunità europea rivela l’esistenza di difformità assai significative di contesto legislativo e organizzativo. Queste modalità ancora diverse, tuttavia, hanno sperimentato in anni recenti sviluppi e mutamenti riconducibili a tre ordini comuni di motivazione: le spinte alla liberalizzazione dei mercati e all’apertura di processi competitivi, provocate in primo luogo dall’intervento legislativo e giurisprudenziale di origine comunitaria; le tendenze alla privatizzazione del regime proprietario delle società erogatrici, che hanno interessato il continente a macchia di leopardo, e questo in dipendenza delle differenti politiche nazionali; le politiche di esternalizzazione o outsourcing dei processi produttivi dei servizi, decise in prevalenza al livello della singola autorità locale. Una articolazione per aree tematiche dell’analisi rende inoltre possibile l’individuazione di più dettagliati trend a livello europeo. Innanzitutto, la considerazione del mutamento dei soggetti della regolazione sottolinea una tendenza marcata verso la separazione delle funzioni di indirizzo politico da quelle di regolazione tecnica. Un buon esempio è quello del settore del trasporto pubblico, dove tutte le grandi metropoli europee hanno istituito un soggetto regolatore responsabile della pianificazione e lo hanno collocato in una posizione distinta dagli organi investiti della formulazione dell’indirizzo politico (la prima metropoli a farlo è stata Parigi, nel 1959; le ultime sono state Roma, Londra e Copenaghen, nel 2000). Una seconda area tematica, quella dell’assetto proprietario dei fornitori, riscontra una variegata situazione nei servizi a rete: nel settore idrico, ad esempio, dopo il fallimento dell’esperienza di privatizzazione del servizio ad Amsterdam, si registra un intervento significativo del capitale privato a Londra, Barcellona e Parigi; o ancora, nel trasporto su gomma e nelle attività di recupero e riciclaggio dei rifiuti urbani si è di recente verificato un sensibile incremento dei fornitori privati, frutto delle politiche di liberalizzazione adottate da molte amministrazioni locali. Sul versante dei rapporti fra l’ente locale e i fornitori, sempre più diffuso risulta lo strumento del contratto di servizio per la definizione dei rapporti tra amministrazione affidante e soggetti erogatori, con una tendenza al declino della concessione, e una marginalità del regime autorizzatorio (il trasporto urbano a Manchester, ad esempio). Nel trasporto prevale il modello contrattuale di tipo gross cost, che appare coerente con il modello del monopolio parziale. Di particolare interesse risulta l’introduzione dei nuovi schemi incentivanti nei contratti tra enti locali e fornitori dei servizi di trasporto pubblico (esempi: Roma, Parigi, Londra, Copenaghen, Helsinki e Stoccolma). Nel settore idrico, notevole è il modello del price-cap. Allo stato attuale, i soli paesi ad aver introdotto espressamente – attraverso un atto legislativo nazionale – questo meccanismo di revisione tariffaria sono la Gran Bretagna e l’Italia (confronta i casi di Londra e Roma). Proprio il price-cap, infine, si rivela il metodo più diffuso nel settore del gas. L’analisi delle modalità di funzionamento dei mercati consente di verificare il grado di liberalizzazione nei servizi a rete: il servizio dei trasporti urbani è quello in cui si registrano le dinamiche concorrenziali più vivaci, con punte eccezionali nelle città inglesi, e soprattutto nel trasporto su gomma; altre realtà, al contrario (Barcellona, Madrid, Amburgo, Berlino e Parigi), sono rimaste ancorate all’affidamento diretto senza gara ad un unico fornitore a capitale interamente pubblico. C’è da precisare che, se è vero che la gara consente un confronto concorrenziale prima dell’ingresso sul mercato (concorrenza per il mercato), ed è uno strumento rispondente ai principi di trasparenza e, nel contempo, garante delle esigenze della collettività, è anche vero che talora le altre modalità di attribuzione danno luogo ad esempi di best practice a livello europeo. Un dato interessante è quello riguardante le complesse strategie di intervento nei mercati da parte dei fornitori. Se si prende come punto di partenza il settore idrico, l’analisi presenta un primo modello che identifica come multiutility la società fornitrice del servizio (l’EYDAP di Atene è impegnata nei settori del gas naturale, termoelettrico ed idroelettrico e delle telecomunicazioni; l’ACEA S.p.A. di Roma nei settori dell’acqua e dell’energia); un secondo modello, invece, identifica come multiutility il gruppo al quale la società fornitrice appartiene (nella capitale tedesca, la Berlinwasser è una società parzialmente privatizzata partecipata dalla multiutility tedesca RWE e dalla francese Veolia; analoghe situazioni si registrano a Londra e Parigi). In altre metropoli il servizio è fornito da società monoutility (Stoccolma, Barcellona, Madrid). Questo dato delle strategie di intervento nei mercati si intreccia poi variamente con quello degli assetti proprietari: nel caso delle monoutility spagnole, ad esempio, mentre il Canal de Isabel II a Madrid è totalmente in mano pubblica, la Aigues de Barcelona è interamente in mano privata. Ancora sul tema della concorrenza e della liberalizzazione, nel settore dei servizi sociali mentre i paesi scandinavi si rivelano restii a muovere verso una struttura di mercato mista pubblico-privato, e il modello di welfare pubblico - in particolare in Danimarca – è solido e la “depublicizzazione” dei servizi non è sentita come una necessità, molto diversa è la situazione del Regno Unito, che da tempo si sta muovendo verso la privatizzazione e il contracting out. Per quanto riguarda le modalità di finanziamento, i settori presentano situazioni diverse tra loro. Nel settore del gas, in molti casi le entrate coprono le spese, in alcuni casi producono degli utili (Roma, Parigi, Madrid e Londra), in altri vi è una copertura pressoché completa dei costi operativi (Copenaghen e Berlino); ad Amsterdam e Vienna le spese superano di poco le entrate. Gli strumenti tariffari e della leva fiscale sono di gran lunga i più impiegati nei servizi di igiene urbana, mentre per i servizi di trasporto ed acqua, e soprattutto per quelli sociali e culturali, le entrate tariffarie o da bigliettazione coprono solo una parte limitata dei costi operativi, con la conseguente necessità di un ricorso talora massiccio ai sussidi pubblici. Nel modello che l’Unione Europea propone, il mercato è un mezzo decisivo per il buon funzionamento delle società, ma non è il fine ultimo. Bisogna dunque introdurre più concorrenza, sì, ma prima ancora migliore regolazione: in particolare, nei servizi di interesse generale la concorrenza da sola non basta e richiede un plus di regolazione capace (altrimenti si rischiano eventi come lo smantellamento della rete ferroviaria nel Regno Unito a fronte di tariffe altissime). Le diverse situazioni locali evidenziano il fatto che non esiste una pratica unica di concorrenza, ma una pluralità di concorrenze possibili in una pluralità di regolazioni possibili. Appare del tutto evidente, a questo proposito, la forte correlazione tra sviluppo dei mercati e crescita di forme autonome e specializzate di regolazione. Più in generale, è da sottolineare la diversità di tradizioni istituzionali e organizzative dei servizi locali nei paesi europei: questa varietà delle esperienze locali non è un anacronismo storico da rimuovere, ma costituisce invece una ricchezza di esempi da salvaguardare e a cui attingere.