Come gestire i limiti alla spesa per la formazione delle risorse

Alberto Barbiero
Consulenze amministrativo-gestionali per Enti Locali e soggetti gestori di servizi pubblici
http://www.albertobarbiero.net - [email protected]
Come gestire i limiti alla spesa per la formazione delle risorse umane
nelle amministrazioni pubbliche (art. 6, comma 13 della legge n.
122/2010).
di Alberto Barbiero
([email protected])
1. Quadro di premessa: valore della formazione nel
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locali (e delle organizzazioni pubbliche).
La formazione è una delle leve di sviluppo delle organizzazioni pubbliche, in tal
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personale, ivi compreso quello con qualifiche dirigenziali, garantendo altresì
l'adeguamento dei programmi formativi, al fine di contribuire allo sviluppo della
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e amministrazioni di cui all'articolo 1, comma
2 (pubbliche), con esclusione delle università e degli enti di ricerca, nell'ambito
delle attività di gestione delle risorse umane e finanziarie, predispongono
annualmente un piano di formazione del personale, compreso quello in
posizione di comando o fuori ruolo, tenendo conto dei fabbisogni rilevati, delle
competenze
necessarie
in
relazione
agli
obiettivi,
nonché
della
programmazione delle assunzioni e delle innovazioni normative e tecnologiche.
Il piano di formazione indica gli obiettivi e le risorse finanziarie necessarie, nei
limiti di quelle, a tale scopo, disponibili, prevedendo l'impiego delle risorse
interne, di quelle statali e comunitarie, nonché le metodologie formative da
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Dal punto di vista della normativa pattizia, analoga attenzione è stata posta dai
contratti collettivi nazionali, sino alla disposizione più avanzata, contenuta
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o CCNL Regioni-Enti Locali del 1° aprile 1999, che ha
disciplinato direttamente la materia prevedendo che:
“1. Le parti concordano nel ritenere che per la realizzazione dei processi di
trasformazione degli apparati pubblici occorre una efficace politica di sviluppo
delle risorse umane, rivolta anche al personale in distacco o aspettativa
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assunti come metodo permanente per assicurare il costante adeguamento delle
competenze, per favorire il consolidarsi di una nuova cultura gestionale
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iniziativa delle posizioni con più elevata responsabilità ed infine per orientare i
percorsi di carriera di tutto il personale.
2. Per il perseguimento delle finalità di cui al comma 1, le parti convengono
sulla esigenza di favorire, attraverso la contrattazione collettiva decentrata
integrativa, un significativo incremento dei finanziamenti già esistenti da
destinare alla formazione, nel rispetto delle effettive capacità di bilancio, anche
1
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riorganizzazione e di modernizzazione. In conformità a quanto previsto dal
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3. In sede di contrattazione collettiva decentrata integrativa, una quota delle
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4. Gli enti di minori dimensioni demografiche appartenenti agli ambiti
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Tale quadro normativo ha fatto evidenziare (corte dei Conti, sez. reg. contr.
Molise, deliberazione n. 113/2011/PAR del 17 novembre 2011) coma la
soddisfazione dei fabbisogni formativi costituisca per ogni ente locale una
componente strutturale del governo delle risorse umane con la conseguenza
che la correlativa spesa non può che assumere i caratteri della obbligatorietà.
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comma 13 della legge n. 122/2010 (di conversione del d.l. n. 78/2010),
incidente principalmente (ma non solo) sul budget di spesa potenziale.
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31 dicembre 2009, n.196, incluse le autorità indipendenti, per attività
esclusivamente di formazione, deve essere non superiore al 50 per cento delle
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pubblica amministrazione ovvero tramite i propri organismi di formazione. Gli
atti e i contratti posti in essere in violazione della disposizione contenuta nel
primo periodo del presente comma costituiscono illecito disciplinare e
determinano responsabilità erariale. La disposizione di cui al presente comma
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nazionale dei vigili del fuoco e dalle Forze di Polizia tramite i propri organismi
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Secondo alcuni interpreti (v. supra Corte dei Conti, sez. reg. conr. Molise,
deliberazione n. 113/2011/PAR) l
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egge n.
122/2010 sul quadro normativo previgente va apprezzato oltre che in relazione
alle predette considerazioni, anche tenendo presente che la riduzione della
spesa annua sostenuta dalle pubbliche amministrazioni per attività di
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formazione rientra nella più ampia manovra di finanza pubblica tesa a
razionalizzare e contenere la spesa delle amministrazioni pubbliche, ivi
compresi gli enti locali, allo scopo di pervenire al miglioramento dei saldi di
bilancio di ciascuna amministrazione e quindi contribuire al processo di
risanamento della finanza pubblica che è il fine ultimo cui tende la manovra
medesima.
La norma quindi, anche in considerazione della ratio ad essa sottesa, non può
essere ragionevolmente interpretata che nel senso della limitazione e non della
esclusione tout court, atteso che il fabbisogno formativo rappresenta, come
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Ed anzi, come da più parti sostenuto, una volta soddisfatto il fabbisogno
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all'acquisizione di una conoscenza della competenza di base, esso è
determinato
dalle competenze necessarie per qualificare l'efficacia della
macchina organizzativa dell'ente anche in relazione ai programmi di mediolungo periodo ed alle scelte decisionali che la pubblica amministrazione intende
assumere.
Diversamente opinando gli effetti distorsivi risulterebbero del tutto evidenti ove
si consideri che la norma in commento, non essendo ancorata ad un numero di
esercizi finanziari predeterminato, esplica i propri effetti sine die, ponendosi
pertanto quale stabile e definitivo limite per le spese di formazione, con la
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avessero sostenuto spese di tale natura vedrebbero definitivamente
compromessa la possibilità di rispondere alle finalità istituzionali cui la stessa
sottende.
In conclusione, viene ad essere rilevato come la limitazione della spesa non
possa risolversi in un impedimento alla programmazione di fabbisogni
formativi.
Tuttavia è stato anche rilevato, con specifico riferimento al rapporto tra il
limite di spesa dettato dalla norma di rango legislativo e il quantitativo di
risorse economiche previsto dal
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a spesa per il personale) appare
evidente che ogni impegno sulla destinazione futura di spese dovrà essere
adempiuto solo fino a che, per factum principis, tale adempimento diventi
impossibile, a causa della sopravvenuta contraria disposizione di legge che, in
questo caso, pone un limite specifico alla spesa per la formazione del personale
(Corte dei Conti, sez. reg. contr. Lombardia, deliberazione n. 117/2012/PAR
del 4 aprile 2012).
3. Le principali implicazioni sul contenimento della spesa per la
formazione derivanti dal
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2010, quindi, è una norma che:
a) ha un quadro applicativo netto, che non prevede forme di flessibilizzazione o
di compensazione con altri budget (come invece previsto dal comma 10 in
rapporto alle spese per consulenze ed a quelle di rappresentanza);
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b) deve essere attuata considerando quanto stabilito dal comma 20 dello
stesso art. 6 della legge n. 122/2010, il quale stabilisce che le disposizioni del
medesimo art. 6 non si applicano in via diretta alle regioni, alle province
autonome e agli enti del servizio sanitario nazionale, non includendo
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le misure limitative previste dalla norma.
La disposizione reca una previsione limitativa della spesa per la formazione di
per sé contrastante con gli ultimi interventi normativi inerenti il pubblico
impiego (in particolare il d.lgs. n. 150/2009, ma anche), che sostengono la
necessaria valorizzazione delle risorse umane.
Proprio in relazione alla qualificazione dei dipendenti pubblici, la formazione
costituisce infatti una delle principali leve di sviluppo organizzativo, peraltro
sostenuta da previsioni dei contratti collettivi nazionali di comparto, che
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partire dal 2011) ed intendono finalizzare (per gli anni successivi) allo sviluppo
delle attività formative.
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previsione (contenuta nel penultimo periodo) per cui si stabilisce che gli atti e i
contratti posti in essere in violazione della disposizione contenuta nel primo
periodo del comma 6 costituiscono illecito disciplinare e determinano
responsabilità erariale.
La disposizione (secondo periodo) prevede anche che le stesse amministrazioni
pubbliche devono svolgere prioritariamente l'attività di formazione tramite la
Scuola superiore della pubblica amministrazione ovvero tramite i propri
organismi di formazione.
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un percorso di verifica preliminare:
a) presso un macro-produttore pubblico di tali servizi, qual è la Scuola
Superiore della Pubblica Amministrazione (curiosamente escludendo organismi
analoghi con articolazione locale, come la Scuola Superiore della Pubblica
Amministrazione Locale, o enti pubblici a consolidata vocazione nel settore,
come il Formez);
b) nel proprio assetto organizzativo, a condizione che le amministrazioni
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n. 488/1999), ma non è peraltro posto in correlazione con le convenzioni
centralizzate (anche delle centrali di committenza territoriali) e con il mercato
elettronico delle pubbliche amministrazioni (Mepa).
3.1. Il quadro applicativo e le tipologie di spese formative assoggettate
alla riduzione (casistica).
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reca una previsione limitativa della spesa per la formazione delle risorse
umane operanti nelle amministrazioni pubbliche, che incide su uno spettro
molto ampio di attività.
Un tentativo di macro-configurazione può essere sviluppato assumendo a
riferimento la classificazione definita dal sistema CPV in materia di appalti
pubblici di servizi, nel quale i Servizi di formazione dei dipendenti, afferenti al
codice 80511000-9, sono annoverati nella categoria 24 e, conseguentemente,
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attività formative è stata oggetto di vari interventi interpretativi, con
riferimento sia alla natura oggettiva dei servizi sia alla loro prefigurazione
funzionale alle esigenze delle amministrazioni committenti.
Con riferimento al primo aspetto, rilevano le indicazioni della Corte dei Conti,
sez. reg. contr. Piemonte nella deliberazione n. 55/2011/SCRPIE/PAR del 11
maggio 2011, che fa rientrare nella riduzione delle spese quella per la
formazione da ritenersi utile a ciascuna amministrazione per far fronte, con
l'aggiornamento e la riqualificazione del personale, alle continue innovazioni
normative e tecnologiche, nonché alla necessità di sopperire, con le risorse
esistenti, a nuovi compiti e a nuove funzioni. Devono dunque ritenersi
rientrare, fra le spese di formazione assoggettate al vincolo, quelle che
finanziano attività formative di riqualificazione del personale allo scopo di
evitare il ricorso a professionisti esterni. Si tratta, infatti, di una delle ipotesi
che giustificano, in via fisiologica, le spese per la formazione, e per le quali
devono riservarsi le risorse nei limiti contingentati dal legislatore.
Secondo la Corte dei Conti piemontese sono dunque assoggettate al limite
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utilità rispetto ad altre destinazioni, anche le spese di aggiornamento e
formazione per gli educatori degli asili nido, da fruirsi, in base alla
contrattazione collettiva, nell'ambito di un monte ore che gli enti - tenuto
conto delle proprie esigenze organizzative e delle peculiari caratteristiche
del servizio e previo espletamento della procedura di concertazione possono ridurre o comunque utilizzare per attività integrative diverse dalla
formazione, quali la programmazione, la documentazione, la valutazione, la
collaborazione con gli organi collegiali e con le famiglie (art. 31 del CCNL
14/09/2000).
In relazione alla proiezione funzionale della formazione, il punto più netto è
stato individuato dalla Corte dei Conti, sez. regionale di controllo per la
Lombardia, con la deliberazione parere n. 166 del 3 marzo 2011, nella quale
ha evidenziato come il contenimento nei limiti del 50 per cento della spesa
sostenuta nel 2009, pr
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modo in cui vengono ad essere rese (
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specifici).
In questa connotazione molto ampia si è inserita la Corte dei Conti, sez. reg.
contr. Toscana, con la deliberazione n. 74/2011/PAR del 13 maggio 2011,
affermando che qualora una spesa per la formazione sia discrezionalmente
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assoggettare al limite normativo le spese per tutoraggio o formazi
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Tipologie di attività formative assoggettate alla riduzione della spesa
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Tipo di attività formativa: macroForme di sviluppo delle attività
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Attività
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(es. per il personale educativo degli
asili nido), quando effettuato in base
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ad altre attività (non formative) nelle
quali coinvolgere le medesime risorse
umane qualificate (es. incontri con i
genitori, programmazione).
3.2. Un tentativo classificatorio delle attività formative (e dei servizi da
esse differenti): la Di
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Un tentativo di classificazione più precisa delle attività di formazione da
assoggettare agli effetti riduttivi del
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è stato realizzato dal Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione –
Dipartimento Funzione Pubblica, con la Direttiva n. 10 del 30 luglio 2010.
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regioni e gli enti locali configurabile invece come complesso di linee-guida
finalizzate a garantire un miglior utilizzo delle risorse finanziarie assegnate alla
formazione dei pubblici dipendenti) viene ad essere precisato che per attività
esclusivamente formative devono intendersi tutti gli interventi di formazione,
aggiornamento ed informazione svolti in presenza o con metodologie elearning.
In questa area rientrano tutti gli interventi formativi di tipo tradizionale, quali:
6
Alberto Barbiero
Consulenze amministrativo-gestionali per Enti Locali e soggetti gestori di servizi pubblici
http://www.albertobarbiero.net - [email protected]
a) la formazione con finalità di aggiornamento (ad es. un seminario su novità
normative in materia di contabilità pubblica);
b) le attività di approfondimento (ad es. un corso finalizzato al miglioramento
delle conoscenze in materia di appalti) ;
c) le occasioni di informazione, a fruibilità ampia (ad es. un convegno).
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in presenza (ad es. formazione in aula, sia presso sedi di soggetti terzi, sia
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nistrazione) o con metodologie e-learning (formazione
a distanza, videocorsi, videoconferenze).
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Direttiva n. 10/2010 di affermare come siano pertanto escluse dal campo di
applicazione della norma le altre modalità primarie, informali e non strutturate
nei termini della formazione, di apprendimento e sviluppo delle competenze,
costituite dalla reingegnerizzazione di processi e luoghi di lavoro, in modo da
assicurare lo sviluppo delle opportunità di informazione, valutazione e
accumulazione delle competenze nel corso del lavoro quotidiano (tutoring,
mentoring, peer review, circoli di qualità e focus group, affiancamento tutoring,
mentoring, peer review, circoli di qualità e focus group, affiancamento,
rotazione delle mansioni e simili, come connotati dalla Commissione Europea
nel 1997, nel Libro Verde, Partnership for a new organization of work.,
"Bulletin of the European Union - Supplement", no. 4/1997).
Per poter meglio analizzare le indicazioni contenute nella Direttiva, è
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Il quadro in cui si collocano è la ridefinizione dei processi organizzativi e di
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pubbliche dal d.lgs. n. 150/2009.
Il tutoring e il mentoring costituiscono forme di relazione tra un operatore e
una figura di riferimento (il tutor), volte a consentire al primo di acquisire
competenze specifiche o di migliorare quelle già possedute, mediante il
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La peer review (Valutazione tra Pari) è una forma di valutazione esterna che ha
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I focus group sono iniziative ad elevato contenuto operativo, che garantiscono
un confronto ottimale tra gli esperti e gli operatori coinvolti, con il fine di
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ossia volte a coinvolgere attivamente i partecipanti, per consentire loro di
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7
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per servizi informatici, in quanto finalizzata a consentire che un operatore
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nuovo software, per consentirgli di superare eventuali criticità.
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Sulla base di tali parametri distintivi viene ad essere rilevato nella Direttiva
come dovrà, pertanto, essere cura di ciascuna Amministrazione la
quantificazione
dell'ammontare
delle
risorse
utilizzate
per
azioni
esclusivamente formative nel corso dell'esercizio finanziario 2009, attraverso
una puntuale individuazione degli interventi finanziati e delle fonti di
finanziamento (restando esclusi gli interventi finanziati con i fondi strutturali
dell'UE).
Quadro distintivo delle attività assogget
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comma 13 della legge n. 122/2010 in base alla Direttiva Funzione
Pubblica n. 10 del 30 luglio 2010.
Attività configurabili come attività Interventi di:
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.6,comma c) informazione;
13 della legge n. 122/2010
svolti in presenza (es. formazione in
aula, sia presso sedi di soggetti terzi,
sia presso propria sede) o con
metodologie e-learning (formazione a
distanza,
videocorsi,
videoconferenze).
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o Attività di sviluppo organizzativo
delle competenze NON assoggettate finalizzate al rafforzamento delle
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. 6, competenze delle risorse umane (in
comma 13 della legge n. 122/2010
relazione a processi organizzativi,
produttivi o gestionali), quali tutoring,
mentoring, peer review, circoli di
qualità e focus group, affiancamento
tutoring, mentoring, peer review,
circoli di qualità e focus group,
affiancamento.
3.3. Percorsi esemplificativi per individuare le attività di sviluppo o di
rafforzamento delle competenze del personale non configurabili come
attività formative.
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oggetto di analisi esemplificative utili alle
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amministrazioni per qualificare i differenti elementi ai fini della corretta
composizione del quadro di riferimento da assoggettare alla riduzione della
spesa previst
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2010.
3.3.1. Training on the job.
Si ipotizzi che un ente locale voglia intervenire in favore di un certo numero di
propri dipendenti qualificati, a fronte della rilevazione di numerose
problematiche inerenti la gestione del codice identificativo gare (CIG).
I dipendenti sono tutti responsabili di procedimento, per varie tipologie di
appalti.
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ai suoi operatori qualificati di confrontarsi con un esperto in materia, al fine di
rilevare eventuali distonie con le procedure per la gestione del CIG.
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secondo un programma concordato) in più fasi della procedura di acquisizione
e di gestione del CIG, intervenendo in caso di criticità, per al risoluzione (a fini
esemplificativi) dei problemi.
3.3.2. Focus group.
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al fine di recepire al meglio in esso tutti i profili innovativi derivanti
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Gli operatori qualificati (es. dirigenti e funzionari del Servizio Finanziario)
potrebbero essere fatti partecipare ad uno o più seminari di formazione sulle
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informativi dovrebbe poi essere da loro elaborata e trasposta nella formazione
dello schema di bilancio.
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del quale il confronto degli operatori qualificati con lo stesso esperto verrebbe
ad essere tradotto in strumenti operativi (ad es. uno schema di bilancio, parte
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4. La distinzione tra attività di formazione e attività inerenti lo sviluppo
organizzativo volte al rafforzamento delle competenze in relazione
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4.1. La differenza tra attività formative e attività di assistenza tecnica
o amministrativo-gestionale.
La differenza tra le attività formative e quelle di sviluppo organizzativo volte al
rafforzamento delle competenze delle risorse umane è rilevabile anche nella
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abbia la necessità di affidarne la realizzazione a soggetti terzi.
Se, infatti, le attività formative sono codificate in maniera omogenea con la
classificazione CPV 80511000-9 (Servizi di formazione dei dipendenti),
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codice CPV 79420000-4, nel
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a 11, inerente i servizi
connessi alla gestione.
Le attività annoverabili in questo gruppo di classificazione sono quelle di
assistenza amministrativo-gestionale, alle quali possono essere ricondotte
tipologie assai differenti: dalle forme di affiancamento tipo training on the job
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prestazioni di servizi, funzionalizzate a consentire il miglioramento o il
rafforzamento delle competenze (anche di tipo amministrativo o tecnico) dei
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e al supporto di operatori
specializzati, anche in relazione ad uno specifico processo organizzativo (come
può essere, appunto, una procedura di gara).
Tipologie di servizi che si riferiscono ad attività di assistenza
amministrativa, gestionale o tecnica.
Macro-area attività
Informatica
Codice CPV
72253000-3
Servizi sociali
85321000-5
Sviluppo economico e/o 75112100-5
territoriale
71356200-0
Supporto
europei
a
progetti 73220000-0
Contabilità e bilanci
Assistenza fiscale
Ricerca economica
79211000-6
79220000-2
79311400-1
Ricerca sociale
Gestione processi
79315000-5
79420000-4
10
Servizi
Servizi di assistenza
informatica
e
di
supporto.
Servizi
amministrativi
sociali
Servizi
amministrativi
per progetti di sviluppo
Servizi
di
assistenza
tecnica
Servizi di monitoraggio,
controllo,
rendicontazione
e
assistenza giuridico –
amministrativa nazionale
e
comunitaria.
Servizi di contabilità
Servizi fiscali
Servizi
di
ricerca
economica
Servizi di ricerca sociale
Servizi
connessi
alla
gestione
(servizi
di
assistenza
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79411000-8
amministrativogestionale)
Servizi di consulenza
gestionale
(servizi di
assistenza
amministrativogestionale)
4.2. Le modalità di affidamento delle attività di assistenza tecnica o
amministrativo-gestionale.
La configurazione delle attività di sviluppo organizzativo e di assistenza tecnica
o amministrativo-gestionale come servizi, in gran parte compresi nel
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d.lgs. n. 163/2006 (Codice dei contratti pubblici).
Le amministrazioni pubbliche (gli enti locali in particolare) possono peraltro
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o classificatorio dei servizi acquisibili mediante
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l
gs.n.163/
2006.
Qualora il valore di tali servizi sia inferiore alla soglia comunitaria specifica
(attualmente 200.000 euro, IVA esclusa), le amministrazioni possono acquisirli
anche facendo ricorso alle procedure in economia.
Inoltre, assumendo a riferimento il comma 11 dello stesso art. 125 del Codice
dei contratti pubblici, qualora il valore dei servizi da affidare sia inferiore ai
40.
000eur
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amministrazione può procedere mediante affidamento diretto.
Esempi
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tecnica o amministrativo-gestionale mediante procedure in economia.
(
…)
X) servizi di assistenza tecnica, di assistenza amministrativo-gestionale, di
assistenza contabile-fiscale, finalizzati a garantire il corretto sviluppo dei
procedimenti e dei processi di lavoro, anche in chiave di rafforzamento delle
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(
…)
Esempio di stralcio di motivazione (determinazione a contrarre) per
affidamento di servizi di assistenza tecnica o amministrativo-gestionale.
(
…)
Tenuto conto:
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amministrativi di sua competenza, a fronte delle recenti evoluzioni normative,
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amministrativa, come la segnalazione certificata di inizio attività nonché della
c.
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onedelle informazioni procedimentali;
- che tale revisione è connessa a processi di sviluppo organizzativo dei
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- che le attività di revisione devono produrre un rafforzamento delle
competenze degli operatori specializzati del
l
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one, addet
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gestione delle varie fasi procedimentali, al fine di eliminare o ridurre
sensibilmente le possibili criticità nella gestione delle attività amministrative, a
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- che a fronte di tali prospettive, risulta necessario supportare i processi di
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del
l
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one;
- che per la realizzazione dei focus group è necessario avvalersi di un
qualificato operatore economico che svolga attività di assistenza
amministrativo-gestionale, qualificabili come servizi connessi alla gestione di
cui al CPV 79420000-4;
- che tali servizi non hanno natura formativa, bensì di rafforzamento operativo
del
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(
…)
Quadro di sintesi
Esemplificazione di attività di sviluppo organizzativo / rafforzamento
competenze risorse umane NON assoggettate al limite della riduzione
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l
’
art
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l
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eggen.122/2010 i
n
quanto NON configurabili come attività formative
Tipo di attività
Motivazione esclusione limite
Attività resa mediante incontri (focus È attività di assistenza contabile e
group) nei quali gli esperti aiutano gli fiscale.
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ancio 79211000-6
dichiarazioni fiscali.
Servizi di contabilità
79220000-2
Servizi fiscali
Attività resa mediante incontri (focus E’at
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group) nei quali gli esperti aiutano gli gestionale
12
Alberto Barbiero
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spor
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e 79420000-4
degli atti di gara (bando, capitolato, Servizi connessi alla gestione
ecc.) per un appalto.
79411000-8
Servizi di consulenza gestionale
Attività di affiancamento di operatori E’ at
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quali
gli
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specializzati
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scono 72253000-3
supporto
nella Servizi di assistenza
gestione/implementazione
di informatica e di supporto.
programmi informatici.
5.Laf
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2010st
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rispetto a quella sostenuta nel 2009 con riferiment
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vament
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one”
.
La disposizione non si applica pertanto alla spesa che sia riferita ad appalti di
servizi nei quali le attività formative siano connesse o correlate (quindi siano
configurabili come attività complementari o accessorie) alle prestazioni
principali.
A titolo esemplificativo può essere preso in considerazione un appalto con il
qual
el
’
amministrazione pubblica acquisisce un nuovo software gestionale (ad
es. per la gestione delle presenze del personale) e che comporta la
presentazione del programma (una volta installato), delle sue funzionalità e
del
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o, peraltro concretizzata in forme di
confronto tecnico inscindibili dai servizi principali.
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à di dividerle dai servizi
principali (data la complementarietà sostanziale) non consente di connotarle
come “
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Esempio di clausola di capitolato relativa ad attività formativa
“connessa”o “compl
ement
are”alservi
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n appal
t
o.
Art. XX
(Attività formative connesse o complementari al servizio principale).
1. Al fine di garantire la corretta ed efficace esecuzione delle attività afferenti
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e ogget
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affidatario (appaltatore) si impegna a realizzare le seguenti attività:
13
Alberto Barbiero
Consulenze amministrativo-gestionali per Enti Locali e soggetti gestori di servizi pubblici
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……………….
;
a) resa di informazioni specifiche e relativo confronto elaborativo in relazione
al
l
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uppodelser
vi
zi
oper…………
(
…)
6. Le attività che non sono assoggettate alla riduzione della spesa in
base alla loro funzione obbligatoria.
6.1. la formazione obbligatoria.
Non tutte le attività di formazione del personale delle amministrazioni
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13 della legge n. 120/2010, in quanto molte di esse sono connesse a percorsi il
cui svolgimento (anche periodico) è richiesto come condizione necessaria per lo
svol
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se
garanzie (ad es. in materia di sicurezza sul lavoro) nei confronti del
dipendente.
6.1.1. Spesa non comprimibile per la formazione obbligatoria.
La Corte dei Conti, sez. regionale di controllo per la Lombardia, con la
deliberazione parere n. 166 del 3 marzo 2011 ha fornito importanti indicazioni
in merito alla riduzione delle risorse destinate alla formazione del personale
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.6,comma 13 del
l
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egge n.122/
2010 e
decorrente dal 2011.
La disposizione prevede infatti che le amministrazioni pubbliche a decorrere
dal
l
’
anno 2011 possano sost
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e una spesa annua “
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anno2009.
La Corte dei Conti evidenzia con specifico riferimento alle attività di formazione
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ein modo significativo i
costi che gli enti sostengono per la formazione dei loro dipendenti, rilevando
come sia indubbio che si tratti di costi che riguardano gli apparati
amministrativi poiché incidono sulle spese generali di amministrazione e
sul
l
’
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zzazione degli enti pubblici.
Tuttavia il parere n. 166/2011 precisa che da una diversa ma non meno
importante prospettiva, le attività di formazione hanno un significativo rilievo e
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Infatti, se solo si tiene conto dei continui progressi tecnologici, delle
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carenza di risorse finanziarie ed umane che impone di utilizzare il personale
anche in relazione a diversi compiti, sembrerebbe ragionevole ritenere che le
spese di formazione possano rivestire una importanza fondamentale per
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14
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pubblici è avvertita dallo stesso legislatore che ha previsto che in relazione ad
alcune attività particolari sia obbligatorio partecipare a specifiche iniziative
formative.
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egge n.122/
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rileva si è sicuramente tenuto conto di queste esigenze poiché è stata prevista
unicamente una riduzione, anziché un azzeramento di questa spesa.
Tuttavia è la stessa finalità perseguita dalla disposizione (contenere i costi
degli apparati amministrativi) che impone di effettuare una distinzione.
La Corte dei Conti lombarda afferma che il contenimento nei limiti del 50 per
cento della spesa sostenuta nel 2009, previsto dalla norma, presuppone che
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Al contrario, laddove disposizioni di legge prevedano come obbligatori specifici
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stessa.
Sulla base di tali elementi nel parere n. 166/2011 si evidenzia che la
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riferibile ai soli interventi formativi decisi o autorizzati discrezionalmente
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disposizioni di legge, collegate allo svolgimento di particolari attività.
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corsi obbligatori ai sensi del d.lgs. n. 81/2008 in materia di sicurezza sul lavoro
(come per esempio i corsi antincendio e primo soccorso) non rientrano fra
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.6,comma 13 debbono
essere sostenute nel 2011 in misura non superiore al 50 per cento di quelle
sostenute nel 2009.
Posizioni analoghe sono state espresse da altre sezioni regionali, nei medesimi
termini di salvaguardia della formazione obbligatoria (Corte dei Conti, sez. reg.
contr. Toscana, deliberazioni n. 74/2011/PAR del 13 maggio 2011 e n.
43/2012/PAR del 17 aprile 2012, sez. reg. contr. Veneto deliberazione n.
377/2011/PAR del 28 ottobre 2011, sez. reg. contr. Piemonte deliberazione n.
55/2011/SCRPIE/PAR del 11 maggio 2011).
6.1.2. Il calcolo delle risorse assoggettate alla riduzione.
Peraltro e conseguentemente,la Corte dei Conti rileva che ai fini della
quantificazione della spesa di formazione sostenuta nel 2009 per applicare la
decur
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’
anno 2011,non
dovrà essere computata la spesa riferita a iniziative formative previste
direttamente dalla legge.
Il parere n. 166/2011 della Corte dei Conti della Lombardia incide pertanto
anche sul calcolo delle risorse per la formazione assoggettate alla riduzione
prevista dalla legge n. 122/2010, in quanto evidenzia come nel complesso
15
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delle risorse da sottoporre alla decurtazione non rientrino quelle destinate alla
formazione obbligatoria.
Risorse
complessive Spese
sostenute
per
formazione 2009
formazione obbligatoria
nel 2009
10.000 euro
3.000 euro
Risorse
complessive Risorse per formazione
formazione 2011
obbligatoria 2011
7.500 euro
3.000 euro
Spese
sostenute
per
formazione discrezionale
nel 2009
7.000 euro
Risorse per formazione
discrezionale 2011
3.500 euro
Qualora non fosse stata ritenuta sottraibile la spesa per formazione
obbligatoria, la decur
t
azi
one avr
ebbe compor
t
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denza del50% sui
10.000 euro, con 5.000 euro complessivi per il 2011.
6.1.3. La formazione obbligatoria: elementi di qualificazione.
Molte disposizioni di legge prevedono attività formative obbligatorie riguardanti
i dipendenti delle amministrazioni pubbliche.
Il quadro normativo più articolato in tal senso è quello previsto dal d.lgs. n.
81/2008, inerente la sicurezza sul lavoro, in un articolato complesso di
disposizioni, contenute negli articoli 36 e 37.
Le amministrazioni devono assicurare formazione obbligatoria anche ai
responsabili del trattamento dei dati personali (art. 19, comma 6, all. b del
d.lgs. n. 196/2003) ed agli operatori deputati a gestire dati personali.
La formazione obbligatoria riguarda (sulla base di un quadro normativo
articolato, sia statale che regionale) anche alcune particolari figure, impegnate
nei processi produttivi di servizi rivolti ad utenza vasta, come quelli di
ristorazione: il personale addetto alla produzione dei pasti deve infatti
frequentare corsi relativi alla sicurezza alimentare ed alla preparazione degli
alimenti.
6.1.4. Casi particolari (formazione obbligatoria per lo svolgimento di
attività professionali).
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amministrazioni pubbliche devono prendere in considerazione anche gli
obblighi formativi connessi alle abilitazioni.
Il profilo critico si correla alle figure professionali che, operanti a titolo
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udendo ad esempio coloro che
operano con part-time pari o inferiori al 50% e che svolgano attività liberopr
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no, se consentito dalla normativa) siano tenute a
soddisfare precisi obblighi di formazione continua richiesti dal quadro
ordinamentale della professione.
Il caso assumibile a titolo esemplificativo è quello degli avvocati, i quali devono
mantenere e aggiornare la propria preparazione professionale. Pertanto, come
previsto dal Regolamento per la formazione professionale continua approvato
dal Consiglio Nazionale Forense il 13 luglio 2007 (vigente dal 1° gennaio
16
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2008), essi hanno il dovere di partecipare alle attività di formazione
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spendita deontologicamente corretta: i
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formativo costituisce (art. 6, comma 2 dello stesso regolamento) illecito
disciplinare.
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o dagli stessi accreditati, anche se organizzati da soggetti privati, nonché
maturando annualmente un certo numero di crediti formativi.
A fronte di tali elementi, si pensi al caso di un avvocato operante presso
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Per poter svolgere la formazione continua obbligatoria prevista dal
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opuò partecipare alle iniziative degli ordini, ma
qualora impedimenti lavorativi(
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assicurargli la possibilità di svolgere attività formative ulteriori, acquisibili
presso soggetti privati che siano accreditati, al fine di pervenire alla
maturazione del complesso di crediti formativi richiesti annualmente.
Proprio il doppio vincolo (il dovere di formazione continua e la maturazione del
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non fossero sufficienti o non fossero stati frequentabili per improrogabili
impegni di lavoro.
7. Le attività che non sono assoggettate alla riduzione della spesa in
forza della non incidenza diretta sul bilancio: la formazione finanziata
interamente da soggetti esterni.
7.1. Finanziamenti esterni a sostegno della formazione.
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vo delsistema di riduzione della spesa per
formazione è possibile anche quando il finanziamento sia interamente prodotto
da soggetti esterni.
La Corte dei Conti sez. reg. controllo per il Piemonte, nello stesso parere n. 55
del 11 maggio 2011 afferma infatti che devono ritenersi comunque non
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.6,comma 13 del
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egge n.
122/2010, le spese per attività formative interamente finanziate con contributi
esterni, in adesione a principi autorevolmente espressi dalle Sezioni Riunite in
sede di controllo della stessa Corte dei Conti, sia pure con riferimento ad
altra fattispecie (il rinvio è alla deliberazione n. 7 del 2011).
Le Sezioni riunite, con riferimento ai limiti di spesa in materia di studi e
consulenze, hanno precisato che, potendo dette spese, ove inserite in un
proficuo quadro programmatico, incrementare le competenze e le
conoscenze dell'ente locale, non vi sarebbe ragione di assoggettare ai limiti
previsti per l'Ente, le spese finanziate con oneri coperti mediante
finanziamenti aggiuntivi e specifici trasferiti da altri soggetti pubblici o privati.
17
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La Corte dei Conti piemontese ritiene che lo stesso principio possa trovare
applicazione anche con riguardo al diverso contesto normativo relativo alle
spese per formazione, evidenziando come specifiche contribuzioni esterne,
se opportunamente utilizzate, possano contribuire positivamente alla
realizzazione delle finalità dell'Ente (il medesimo principio è stato già
utilizzato da varie Sezioni anche con riferimento all'applicazione dei limiti di
cui all'art. 6, comma 8 della legge n. 122/2010 in ordine alle spese di
rappresentanza e per mostre).
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anzitutto la necessaria sussistenza di due presupposti:
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nistrazione beneficiaria avvalendosi del (solo) finanziamento
esterno.
I finanziamenti possono avere origine sia da flussi di risorse in ambito pubblico
che da rapporti con soggetti privati.
In tale prospettiva, quindi, possono rientrare i finanziamento ottenuti
dal
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FSE e su fondi analoghi, a condizione che le risorse ottenute coprano
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b) mediante partecipazione a programmi sostenuti da altri livelli istituzionali
(ad es. Ministeri, Enti pubblici economici, Regioni), sempre a condizione che le
risorse siano a totale copertura dell
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c) mediante presentazione di progetti specifici a soggetti privati che, per
previsione normativa, siano tenuti ad investire proprie risorse in attività a
favore delle comunità locali, con riferimento anche alle istituzioni preposte alla
cura degli interessi di tali comunità (come gli enti locali), come nel caso delle
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formative volte a migliorare le capacità di intervento delle istituzioni locali in
particolari ambiti (ad es. quello sociale o quello culturale);
e) mediante contratti di sponsorizzazione o accordi di collaborazione stipulati in
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enza.
Le due disposizioni, infatti, prevedono espressamente che i contratti di
sponsorizzazione o i più particolari accordi di collaborazione siano definibili al
fine di favorire una migliore qualità dei servizi prestati.
7.2. Attività formative organizzate da un Comune e finanziate da altri
Comuni.
Qualora un Comune organizzi un corso di formazione con la compartecipazione
finanziaria di altri Comuni, le risorse introitate dalle altre amministrazioni
(
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.6,comma 13
della legge n. 122/2010 e, pertanto, non devono subire la decurtazione
imposta dal legislatore.
La Corte dei Conti, sez. reg. contr. Toscana, nella deliberazione n.
507/2011/PAR del 23 novembre 2011 ha ritenuto che possa estendersi alla
particolare fattispecie il principio dettato dalle Sezioni Riunite con deliberazione
n.7 del7 f
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.17,
comma 31 della L. 102/2009, in riferimento al limite di legge imposto dal
medesimo articolo (al comma 7) in relazione al conferimento di incarichi
esterni. In tale circostanza le Sezioni Riunite hanno ritenuto di non includere
nelcomput
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enti pubblici o privati estranei, sul presupposto che l
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inserite in un proficuo quadro programmatico, possano incrementare le
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udie
consulenze non avrebbe la funzione di conseguire dei risparmi sul bilancio del
singolo ente, ma di ridurre tout court, le spese connesse a suddette
pr
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e.
”I
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alsenso siè
espressa anche la Sezione Lombardia con deliberazione n. 467/2011.
Nella pronunzia si evidenzia quindi come un Comune possa escludere dal
calcolo del tetto di spesa aif
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l
’
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erogante nel conteggio della propria spesa di formazione al fine di evitare facili
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l
’
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.6,comma13,del
l
al
eggen.122/
2011)
.
7.3. Progetti di formazione sponsorizzati da soggetti esterni.
La formazione delle risorse umane è uno dei principali strumenti di sviluppo di
un’
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.26 del
d.lgs. n. 163/2006 e sulla base del fondamentale presupposto di non
confliggenza di interessi (diretti) dello sponsor nelle attività formative
sostenute.
Nel
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dovrebbe evidenziare in particolare questi due aspetti:
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’
evol
uzi
one
qualitativa di attività e servizi rivolti a cittadini ed imprese;
b) la funzionalizzazione della sponsorship a sostenere processi formativi delle
risorse umane incidenti sul miglioramento qualitativo dei servizi.
Il contratto di sponsorizzazione può peraltro prevedere il finanziamento delle
iniziative
formative
(successivamente
organizzate
e
gestite
dal
l
’
ammi
ni
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r
azi
onepubbl
i
ca)ol
amessaadi
sposi
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i
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parte dello sponsor (anche avvalendosi di qualificati soggetti terzi), sulla base
del
l
ei
ndi
cazi
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l
’
ammi
nistrazione.
19
Alberto Barbiero
Consulenze amministrativo-gestionali per Enti Locali e soggetti gestori di servizi pubblici
http://www.albertobarbiero.net - [email protected]
In termini analoghi potrebbero essere sviluppati accordi di collaborazione tra
amministrazioni locali e particolari soggetti operanti nel sistema economico,
finalizzati a sostenere il miglioramento qualitativo di uno o più servizi resi
dal
l
’
amministrazione mediante attività formativa.
Tali accordi, assimilabili ai contratti di sponsorizzazione, ma rispetto a questi
modulabili nei contenuti con maggiore flessibilizzazione, sono formalizzabili in
at
t
uazi
onediquant
opr
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lgs. n. 267/2000.
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economico radicato sul territorio o intenzionato a sostenere lo sviluppo di
dinamiche economico-sociali positive nel territorio stesso, ottenendo in tal
senso un vantaggio di immagine.
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el
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o pr
epar
azi
one i
n
relazione a particolari processi produttivi di servizi rivolti alla comunità locale
(cittadini e imprese), in una prospettiva di ottimizzazione dei rapporti e di
maggiore attrattività del territorio.
7.4. Attività formative finanziate da operatori economici in relazione di
appal
t
ooconcessi
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’
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e.
Lo sviluppo di attività formative perdi
pendent
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onepubbl
i
ca
sostenute da soggetti terzi può essere ricondotto anche alle prestazioni che
devono essere rese da un appaltatore nei confronti della stessa
amministrazione.
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t
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okeraggio assicurativo, con relativa
definizione di un criterio di valutazione (spesso di tipo quantitativo), finalizzato
ad ottenere un miglioramento dello standard-base indicato dalla stazione
appaltante.
La finalità di tali clausole del capitolato (e dei connessi criteri di valutazione) è
senza dubbio riconducibile al miglioramento qualitativo dei servizi, in una
prospettiva di efficace interazione tra gi operatori del soggetto privato
(
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(soprattutto di durata pluriennale) nei quali il potenziamento della formazione
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un appalto per servizi di brokeraggio, se finalizzata alla formazione dei
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abbassando i possibili rischi coinvolgenti le assicurazioni.
Qualora invece la clausol
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per
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a
20
Alberto Barbiero
Consulenze amministrativo-gestionali per Enti Locali e soggetti gestori di servizi pubblici
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evidente la sua finalizzazione alla maggiore efficienza nella gestione dei
computer e dei software installati, in una prospettiva di diminuzione
del
l
’
assi
st
enzaonsi
t
e.
Esempi
odicl
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di relativo criterio di valutazione.
Clausola del capitolato speciale
Art. XX
(Sostegno ad attività formative per il miglioramento dei servizi)
1. Al fine di consentire il miglioramento qualitativo, in termini di maggiore
ef
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economico affidatario (appaltatore) si impegna a realizzare, direttamente o
mediante affidamento a qualificati soggetti terzi) iniziative formative a favore
dei dipendenti della stazione appaltante (amministrazione pubblica), da essa
indicati in rapporto ai fabbisogni formativi definiti nel Piano Annuale di
Formazione (PAF).
2. I
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economico affidatario (appaltatore) si impegna a realizzare un numero minimo
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essi
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.semi
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i
.
3. I seminari formativi di cui al presente articolo devono avere durata minima
di… or
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or
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ascuno e devono coi
nvol
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e un numer
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mo di….
operatori della stazione appaltante per ciascuno di essi.
4.L’
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e isemi
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formativi coinvolgenti gli operatori della stazione appaltante oppure affidarli a
qualificati soggetti terzi, comunque sulla base delle indicazioni di programma
elaborate dal competente Servizio (Gestione Risorse Umane) della stazione
appaltante.
5.L’
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mat
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vedicui al presente
articolo anche sostenendo i costi della partecipazione di operatori della
stazione appaltante a seminari formativi organizzati autonomamente da
qualificati soggetti terzi e dalla stessa individuati in rapporto alla soddisfazione
del fabbisogno formativo dei propri dipendenti.
Criterio di valutazione
Punteggio massimo attribuibile: 3 punti
Numero di seminari formativi coinvolgenti dipendenti della stazione appaltante
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al
e.
21
Alberto Barbiero
Consulenze amministrativo-gestionali per Enti Locali e soggetti gestori di servizi pubblici
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Alle offerte presentate dai concorrenti saranno attribuiti specifici coefficienti
medi
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appl
i
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or
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a:
V(a)i = Ra/Rmax
dove:
Ra = valore offerto dal concorrente a
Rmax = val
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onveni
ent
e(offerta rappresentativa del maggior numero di
seminari formativi ulteriori allo standard minimo)
Esempio applicativo: concorrente A offre 5 seminari in più, operatore B 3
seminari in più, operatore C 2 seminari in più.
Offerta
A
–
seminari
B
–
seminari
C
–
seminari
Calcolo
5 5/5
Risultato
1
Moltiplic.
1 x3
Punteggio
3
3 3/5
0,6
0,6 x 3
1,8
2 2/5
0,4
0,3 x 3
1,2
Soluzioni analoghe potrebbero essere definite anche in relazione a procedure
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l
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b) le attività di gestione di strutture socio assistenziali o socio educative
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rapporti con il concessionario-gestore facendo riferimento a standard operativi
o qualitativi necessariamente da condividere).
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e commi 8 e 11, del
l
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2011)
,
particolarmente nella prospettiva di garantire massima efficacia nel rapporto
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e nella tutela degli utenti.
Quadro di sintesi
Quadro esemplificativo di attività formative NON assoggettate al
limite della riduzi
onedispesaprevi
st
o dal
l
’
art
.6,comma13 del
l
a
legge n. 122/2010.
Tipo di attività
Motivazione esclusione limite
Attività formative (es. addestramento) Si tratta di attività complementare al
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n servizio
principale,
strettamente
relazione al
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amma connessa e funzionale allo stesso,
o allo sviluppo di un particolare quindi
non
considerabile
come
processo.
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escl
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edif
or
mazi
one”
.
22
Alberto Barbiero
Consulenze amministrativo-gestionali per Enti Locali e soggetti gestori di servizi pubblici
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Attività
formativa
realizzata
in
attuazione
di
obblighi
legislativi
specifici (es. formazione in materia di
sicurezza ex d.lgs. n. 81/2008).
E’ formazione
obbligatoria,
da
realizzarsi necessariamente da parte
del
l
’
ammi
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st
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one, qui
ndi non
rientrante nel suo potere di scelta
discrezionale.
Si tratta di attività formative
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t
uzi
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)
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Attività formative realizzate con
risorse economiche provenienti da
altri soggetti istituzionali (Fondo
Sociale Europeo, Fondi relativi a
programmi Statali o regionali, fondi
messi a disposizione da altri Comuni).
Attività formative realizzate con Si tratta di attività formative
risorse economiche provenienti da realizzate
con
risorse
non
sogget
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vat
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, nel
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ament
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e dal
l
’
ent
e
contratti di sponsorizzazione o di locale,
configurabili
come
accordi di collaborazione.
“
f
i
nanzi
ament
o da par
t
e disogget
t
i
t
er
zi(
pr
i
vat
i
)
”
.
Le attività formative possono essere
realizzate anche mediante messa a
disposizione dei servizi da parte
dello Sponsor.
Attività
formative
finanziate
da Si tratta di attività formative
operatori economici, in rispondenza a r
eal
i
zzat
e dal
l
’
operatore economico
specifici obblighi previsti in contratti di (appaltatore o concessionario), con
appalto o di concessioni di servizi.
risorse proprie, coinvolgenti gli
oper
at
or
i del
l
’
ammi
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r
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one i
n
chi
avedimi
gl
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ament
o del
l
’
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caci
a
dei ser
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zi del
l
’
appal
t
o o del
l
a
concessione, in risposta ad obbligo
specifico previsto nel capitolato di
appalto.
Sono
configurabili
come
“
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nanzi
ament
o da par
t
e disogget
t
i
t
er
zi(
pr
i
vat
i
)
”
.
23