Illegittima la deliberazione senza il parere del responsabile

diritto e pratica amministrativa
IL SOLE 24 ORE
RESPONSABILITÀ
LA SENTENZA
Illegittima la deliberazione con assunzione di impegno di spesa priva del parere di regolarità contabile
Illegittima la deliberazione senza
il parere del responsabile
di STEFANO USAI
Funzionario PA
La questione
La vicenda affrontata con la pronuncia del Consiglio di
giustizia amministrativa, sez. giurisdizionale, n. 942 del 16
ottobre 2012 risulta di particolare rilievo anche alla luce di
quanto disposto in tema di pareri dei responsabili di servi­
zio con il recente decreto legge n. 174/2012. Per ciò che in
questa sede interessa, il giudice d’appello siciliano affronta
la controversa questione della qualificazione giuridica della
deliberazione ­ comportante incidenza sul bilancio sotto il
profilo delle spese ­ priva del parere di regolarità contabile.
È noto che in giurisprudenza si è sviluppato un duplice,
contrapposto, orientamento. Il giudice siciliano, in modo
condivisibile, aderisce all’indirizzo estremo ravvisando nel­
la carenza del parere una palese violazione di legge repu­
tando, pertanto, l’atto assolutamente illegittimo per viola­
zione di legge (nella specie l’articolo 53 della legge n.
142/1990 e quindi ante decreto legislativo n. 267/2000).
Appare davvero apprezzabile la sintesi espressa nella sen­
tenza in commento secondo cui la deliberazione ­ carente
del parere del responsabile del servizio finanziario e com­
portante impegno di spesa ­ “presenta profili di indubbia
contrarietà al chiaro disposto della legge e conseguentemente il
motivo d’appello deve essere rigettato (Cons. Stato, sez. V, n.
808 del 15 febbraio 2000)” infatti, “a differenza di quanto
affermato da alcune decisioni dei Tar, il Consiglio ritiene che la
violazione della norma che impone (tra l’altro) il parere di
regolarità contabile determini l’illegittimità della relativa delibera
(Cons. Stato, sez. V, n. 808 del 15 febbraio 2000) perché si
tratta di disposizione che ha l’importante finalità di mettere al
corrente l’organo politico (la Giunta o il Consiglio) dell’incidenza
della deliberazione sul bilancio comunale, fermo restando che
detti pareri non pongono alcun limite alla potestà deliberante di
quest’ultimo che ben può liberamente disporre del contenuto
delle deliberazioni (una volta resi detti pareri) perché, diversa­
mente argomentando, si finirebbe con l’attribuire agli organi
consultivi potere di amministrazione attiva, lasciando ai corpi
rappresentativi la funzione di mera ratifica delle determinazioni
altrui (Corte dei conti reg. Sicilia, sez. giur., n. 1058 del 23
marzo 2011)”. La tesi espressa non può non essere condi­
visa anche perché, tanto nel dettato originario quanto
nella recentissima scrittura intervenuta ­ come si dirà più
MARZO 2013
avanti ­ a opera del recente decreto legge n. 174/2012, la
possibilità di adottare una deliberazione (sia di Giunta sia
di Consiglio) ha un ambito operativo contingentato risul­
tando, si potrebbe dire, dalla riserva di legge che ammette
che non venga espresso/richiesto il parere dei responsabili
nel solo caso in cui l’atto rappresenti un mero indirizzo di
tipo politico.
Si può annotare inoltre, che bene avrebbe fatto il legislato­
re se avesse qualificato definitivamente la fattispecie dell’in­
dirizzo politico per evitare possibili interpretazioni distor­
te della disposizione.
Non sia ritenuto superfluo evidenziare che, seppur ricon­
ducibile alla esclusiva sfera di pertinenza politica, in realtà
l’atto di indirizzo (o direttiva) può incidere in modo rile­
vante su aspetti gestionali e finanche contabili dell’ente.
La riscrittura della disposizione
sui pareri a opera del Dl n. 174/2012
Per meglio comprendere le modifiche intervenute, si ri­
produce ­ nella tabella riportata nella pag. successiva ­ l’ar­
ticolo nella versione abrogata e in quella risultante dalla
riscrittura a opera del Dl n. 174/2012.
La disposizione in argomento, ribadendo l’inciso iniziale
nel primo periodo ­ comma 1 ­ già noto fin dalla legge n.
142/1990 ovvero che “su ogni proposta di deliberazione sot­
toposta alla Giunta e al Consiglio che non sia mero atto di
indirizzo deve essere richiesto il parere, in ordine alla sola
regolarità tecnica, del responsabile del servizio interessato”,
subisce una complessiva, e innovativa, riscrittura nel fram­
mento conclusivo.
La parte finale dell’articolo è riferita al parere del respon­
sabile del servizio finanziario, il quale è tenuto a esprimersi
in ordine alla regolarità contabile ogni volta che la propo­
sta di deliberazione “comporti riflessi diretti o indiretti sulla
situazione economico­finanziaria o sul patrimonio dell’ente” e
non più, pertanto, nel solo caso in cui l’atto adottando
determini diminuzione di entrata o aumento di spesa. Il
secondo periodo, anch’esso rimasto immutato prevede
che i pareri dei responsabili (o del segretario qualora sia
tenuto a esprimersi) “sono inseriti nella deliberazione”. La
norma sopra riportata, soprattutto in relazione al parere
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Articolo 49 Tuel
Pareri dei responsabili dei servizi
(abrogato dal Dl n. 174/2012)
1. Su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla Giunta e al Consiglio
che non sia mero atto, di indirizzo deve essere richiesto il parere, in ordine
alla sola regolarità tecnica del responsabile del servizio interessato e, qua­
lora comporti impegno di spesa o diminuzione di entrata, del responsabile
di ragioneria in ordine alla regolarità contabile. I pareri sono inseriti nella
deliberazione.
2. Nel caso in cui l’ente non abbia i responsabili dei servizi, il parere è
espresso dal segretario dell’ente, in relazione alle sue competenze.
3. I soggetti di cui al comma 1 rispondono in via amministrativa e contabile
dei pareri espressi.
espresso a cura del coordinatore dei servizi finanziari,
appare profondamente mutata. Nel pregresso regime nor­
mativo, come annotato, il responsabile del servizio finan­
ziario veniva chiamato a esprimersi sulle proposte di com­
petenza giuntale o consiliare solamente nel caso in cui
queste determinassero una riduzione di entrate oppure la
proposta sottoposta all’attenzione dell’organo collegiale
comportasse maggiori spese. Si trattava in sostanza di
esprimere un parere sulla capacità del bilancio di “tollera­
re” soprattutto la seconda. Nel caso di specie, pertanto, il
soggetto in questione veniva chiamato quasi a una mera
constatazione senza alcuna valutazione di tipo ­ sia con­
sentito ­ “prognostico”. Dalla riscrittura emerge chiaramen­
te una diversa ampiezza della casistica degli atti per i quali
dal parere “contabile” non si potrà più prescindere, a pena
­ come visto ­ della illegittimità dell’atto.
L’intento sintetizzato nella proposta presentata agli organi
politici dovrà essere considerato quindi sotto il profilo
della sua incidenza, prognostica rispetto alla finanza pubbli­
ca in generale e alla sua capacità, in particolare, di incidere
­ tra gli altri ­ sul rispetto del patto di stabilità oltre che
sulle condizioni “contabili” dell’ente. Inteso in questa acce­
zione deve altresì essere sottolineata in realtà la non asso­
luta novità della riformulazione operata dal legislatore tec­
nico, segnatamente, del parere del responsabile del servi­
zio finanziario.
Propendono per la riflessione appena espressa, sia alcuni
dati normativi sia considerazioni di tipo pratico/operative.
Sotto il profilo normativo, non si può trascurare che l’ap­
proccio e la stessa sintesi di valutazione espressa nei pareri
siano stati fortemente condizionati con le (numerose e
sempre più frequenti) disposizioni in tema di patto di
stabilità o, per restare in ambito di provvedimenti più
recenti, dalle disposizioni in tema di velocizzazione dei
pagamenti.
È evidente che la necessità del costante monitoraggio del
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Articolo 49 Tuel
Pareri dei responsabili dei servizi
(introdotto dal Dl n. 174, articolo 3, comma 1, lett. b) ­
in grassetto le parti aggiunte rispetto al testo abrogato
1. Su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla Giunta e al Consiglio
che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere, in ordine
alla sola regolarità tecnica, del responsabile del servizio interessato e, qua­
lora comporti riflessi diretti o indiretti sulla situazione economi­
co­finanziaria o sul patrimonio dell’ente, del responsabile di ra­
gioneria in ordine alla regolarità contabile. I pareri sono inseriti
nella deliberazione.
2. Nel caso in cui l’ente non abbia i responsabili dei servizi, il parere è
espresso dal segretario dell’ente, in relazione alle sue competenze.
3. I soggetti di cui al comma 1 rispondono in via amministrativa e contabile
dei pareri espressi.
4. Ove la Giunta o il Consiglio non intendano conformarsi ai
pareri di cui al presente articolo, devono darne adeguata moti­
vazione nel testo della deliberazione.
patto di stabilità e del parere “prognostico” richiesto ­ a
titolo esemplificativo ­ dall’articolo 9 della legge n.
102/2009 denunciano l’esigenza, in primo luogo, che il
parere non si sostanzi in una mera constatazione ma,
soprattutto, che la questione relativa alla contabilità, al
costante controllo sulla situazione finanziaria non sia ­ e
non possa costituire ­ prerogativa od obbligo di un solo
soggetto (il responsabile del servizio finanziario).
Per effetto di quanto appena espresso i vari interventi, del
responsabile del servizio finanziario, degli altri responsabili
di servizi e ­ se vogliamo ­ della stessa funzione di coordi­
namento/supervisione del segretario dell’ente, non posso­
no ritenersi disgiunti e/o espressi a comparti stagni in cui
ciascuno ignora la realtà “contabile/finanziaria” dell’ente ed
esprime pareri completamente avulsi rispetto alla reale
situazione.
Pertanto, la stessa pratica operativa risulta conosce già un
modus operandi nel senso solo ora formalizzato dal legisla­
tore con il Dl n. 174/2012. In questo senso del resto, tra
gli altri, si è diretta, a titolo esemplificativo, la stessa Corte
dei conti della sezione regionale della Sardegna con il
parere n. 118 del 20 dicembre 2011 e anche la stessa
circolare della Ragioneria generale dello Stato n. 5/2012
(contenente le disposizioni pratico/applicative del patto di
stabilità per l’anno 2012).
Con il parere della sezione sarda, il Consesso ha evidenzia­
to che l’approccio ­ in particolare ­ verso il patto di stabili­
tà, ma sostanzialmente verso tutti gli aspetti contabili/fi­
nanziari dell’ente locale, deve costituire oggetto di oculata
fase di previsione/programmazione.
Per ciò stesso, l’intera azione dell’ente ­ che non costitui­
sce mero indirizzo politico e al netto delle ipotesi (rare)
che non coinvolgano il bilancio ­ deve costituire sintesi di
un procedimento necessariamente concertato tra i vari
responsabili.
A semplificare, nell’odierno ­ a prescindere dalla norma
MARZO 2013
diritto e pratica amministrativa
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Consiglio di giustizia amministrativa regione Sicilia, sez. giur., decisione n. 942 del 16 ottobre 2012
Enti locali ­ Comuni ­ Deliberazione comportante impegno di spesa ­ Parere del responsabile del
servizio finanziario ­ Necessità ­ Illegittimità della deliberazione carente
La violazione della norma che impone il parere di regolarità contabile determina l’illegittimità della relativa
delibera perché si tratta di violazione della disposizione che ha l’importante finalità di mettere al corrente
l’organo politico (la Giunta o il Consiglio) dell’incidenza dell’atto sul bilancio e sulla contabilità in generale. I
pareri tecnici e contabili non pongono alcun limite alla potestà deliberante dell’organo collegiale che ben può
liberamente disporre del contenuto delle deliberazioni (una volta resi detti pareri) perché, diversamente
argomentando, si finirebbe con l’attribuire agli organi consultivi potere di amministrazione attiva, lasciando ai
corpi rappresentativi la funzione di mera ratifica delle determinazioni altrui.
del recente decreto legge n. 174/2012 ­ sarebbe del tutto
anacronistico pensare che la redazione ­ si pensi ­ della
programmazione triennale dei lavori pubblici o anche l’ap­
provazione giuntale dei vari (livelli di) progetti possa essere
supportata da un semplice parere tecnico (intendendolo
come solo riferimento alle regole che presidiano lo specifi­
co settore dei lavori pubblici) e non anche da una sintesi
che tenga conto dell’incidenza (prognostica) sotto il profi­
lo finanziario.
Ammettere un ragionamento (procedimento amministra­
tivo) del tipo di quello appena delineato significa legittima­
re una PA che agisce in modo ottuso e svincolato da ogni
senso pratico in cui ogni burocrate si affranca dalle proprie
responsabilità delegandole ad altri.
Ancora più esplicito, a sommesso avviso, risulta qualche
passo della circolare n. 5/2012 citata.
Nel rilevante documento si chiarisce perfettamente l’in­
tensità e il livello di concertazione in cui, ogni dirigente/re­
sponsabile del servizio, non può limitare l’espressione del
proprio parere con riferimento alle sole regole che presi­
diano il proprio “settore” di appartenenza. Ciò emerge in
particolare ­ come si legge nella circolare ­ in relazione
alla gestione delle “fasi” della spesa, per cui l’articolo 9,
comma 1, lett. a), numero 2, del decreto legge n. 78/2009
(convertito con legge n. 102/2009) impone al funzionario
che adotta provvedimenti che comportano impegni di spe­
sa l’obbligo di accertare preventivamente che il program­
ma dei conseguenti pagamenti sia compatibile con i relativi
stanziamenti di bilancio e con le regole di finanza pubblica.
Ciò ha l’ovvia conseguenza ­ si legge nel testo citato ­ “che,
oltre a verificare le condizioni di copertura finanziaria prevista
dall’articolo 151 del decreto legislativo n. 267/2000 (Tuel), come
richiamato anche nell’articolo 183 dello stesso Tuel, il predetto
funzionario deve verificare anche la compatibilità della propria
attività di pagamento con i limiti previsti dal patto di stabilità
interno e, in particolare, deve verificarne la coerenza rispetto al
prospetto obbligatorio allegato al bilancio di previsione di cui al
summenzionato comma 18 dell’articolo 31. La violazione del­
l’obbligo di accertamento in questione comporta responsabilità
disciplinare e amministrativa a carico del predetto funzionario”.
MARZO 2013
La regolarità contabile e amministrativa
nella riscrittura del Dl n. 174/2012
Un ulteriore dato (normativo) per avallare quanto sopra
sostenuto è rinvenibile nella riscrittura operata nel Dl n.
174/2012 e in particolare con l’articolo 3, comma 1, lett.
d), che introduce nel Tu degli enti locali (decreto legislativo
n. 267/2000) il nuovo articolo 147­bis. Il comma 1 dell’ulti­
mo articolo citato evidenzia che il controllo di regolarità
amministrativa e contabile deve essere assicurato “nella
fase preventiva della formazione dell’atto, da ogni responsabile
di servizio ed è esercitato attraverso il rilascio del parere di
regolarità tecnica attestante la regolarità e la correttezza del­
l’azione amministrativa. È inoltre effettuato dal responsabile del
servizio finanziario ed è esercitato attraverso il rilascio del
parere di regolarità contabile e del visto attestante la copertura
finanziaria”. Parte della dottrina ha inteso rilevare una di­
stonia della disposizione citata riferendola agli atti dirigen­
ziali/gestionali (le determinazioni).
È evidente che se così fosse il legislatore avrebbe commes­
so un macroscopico errore considerato che gli atti in
argomento, per la circostanza che promanano direttamen­
te dallo stesso dirigente (fatta salva l’intermediazione ­
peraltro eventuale ­ del responsabile del procedimento)
non necessitano affatto di un parere.
L’adesione o la paternità dell’atto, evidentemente, rende
assolutamente superfluo e ridondante esprimere anche il
parere su un atto proprio.
A sommesso avviso, la disposizione in argomento deve
essere intesa in senso generale ovvero con riferimento ad
atti (proposte) degli organi collegiali dell’ente locale (Giun­
ta e Consiglio) per i quali il parere tecnico ­ obbligatorio ai
sensi del “nuovo” articolo 49 del Tu n. 267/2000 ­ deve
costituire una sintesi del controllo di regolarità ammini­
strativa e contabile. Sarebbe singolare pensare diversa­
mente anche perché si assumerebbe, neanche tanto im­
plicitamente, che la determinazione (atto gestionale) esige
maggior cautela rispetto ad atti (le deliberazioni) degli
organi collegiali composti, per di più, da soggetti sprovvisti
(si potrebbe ritenere) delle cognizioni tecniche di compe­
tenza dei vari responsabili.
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