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62003J0176
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Nota bibliografica 1 di 2
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Lingue e formati disponibili
Testo
>
Titolo e riferimento
Sentenza della Corte (grande sezione) del 13 settembre 2005.
Commissione delle Comunità europee contro Consiglio dell'Unione europea.
Ricorso di annullamento - Articoli 29 UE, 31, lett. e), UE, 34 UE e 47 UE - Decisione
quadro 2003/80/GAI - Protezione dell'ambiente - Sanzioni penali - Competenza della
Comunità - Fondamento normativo - Articolo 175 CE.
Causa C-176/03.
raccolta della giurisprudenza 2005 pagina I-07879
Testo
html
Lingua facente fede
francese
Date
del documento: 13/09/2005
della domanda: 15/04/2003
Classificazione
Codice repertorio giurisprudenza:
B-21 Comunità economica europea / Comunità europea / Ambiente e sviluppo
sostenibile / Unione europea / Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale /
In generale
Argomento:
giustizia e affari interni, ambiente
Altre informazioni
Autore:
Corte di giustizia delle Comunità europee
Forma:
sentenza
Procedimento
Tipo di procedimento:
Ricorso per annullamento - fondato
Parte ricorrente:
Commissione, Istituzioni
Parte convenuta:
Consiglio, Istituzioni
Giudice relatore:
12/04/2009 10.39
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Schintgen
Avvocato generale:
Ruiz-Jarabo Colomer
Dottrina
Dottrina relativa alla sentenza:
Jans, J.H.: Milieu en recht 2005 p.587
Drijber, B.J.: Ondernemingsrecht 2005 p.567-568
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práva - případ politiky ochrany životního prostředí, EMP Jurisprudence 2005 p.45-48
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C-176/03, Comisión v. Consejo, sentencia del TJCE (Gran Sala) de 13 de septiembre de 2005, Unión
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Mazák, Ján: Rozsudok "O harmonizácii trestného práva", Vyber z rozhodnutí Súdneho dvora
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Zarka, Jean-Claude: La Communauté peut exiger des pays membres d'assurer la protection de
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Torretta, Paola: Quando le politiche comunitarie "attraggono" competenze penali: la tutela
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Rassegna di diritto pubblico europeo 2005 p.219-234
Asp, Petter: Till frågan om EG:s straffrättsliga kompetens - banbrytande dom i EG-domstolen,
Juridisk Tidskrift vid Stockholms universitet 2005-06 p.396-400
Douma, Wybe Th.: Nichtigkeit des Rahmenbeschlusses über den Schutz der Umwelt durch das
Strafrecht, Zeitschrift für europäisches Umwelt- und Planungsrecht 2005 p.250-251
Papapaschalis, P.: Elliniki Epitheorisi Evropaïkou Dikaiou 2005 p.805-813
Streinz, Rudolf: Alles klar zu den Rahmenbeschlüssen? - Nach Pupino, Kommission/Rat (EuGH) und
Darkazanli (BVerfG), Europäisches Wirtschafts- & Steuerrecht - EWS 2005 Heft 10 p.I
Rinuy, Lionel: Revue des affaires européennes 2005 p.689-699
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Pichoustre, Dominique: La compétence pénale de la Communauté, Journal des tribunaux / droit
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Veldt-Foglia, M.I.: Toch strafrecht in de Eerste Pijler!, Nederlands tijdschrift voor Europees recht
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Van Ooik, R.H. ; Vandamme, T.A.J.A.: S.E.W. ; Sociaal-economische wetgeving 2006 p.78-84
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Mok, M.R.: Nederlandse jurisprudentie ; Uitspraken in burgerlijke en strafzaken 2006 nº 210
Heger, Martin: Juristenzeitung 2006 p.310-313
Fahey, Elaine: Commission v Council. EU Legislation and the Irish Constitution, The Bar Review 2006
Vol.11 p.44-46
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Wuermeling, Joachim: Bayerische Verwaltungsblätter 2006 p.368-370
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La Loi / Le Quotidien juridique 2006 nº 79 p.4-12
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Petite, Michel ; Bogensberger, Wolfgang: Du droit pénal communautaire: l'arrêt de principe du 13
septembre 2005 de la Cour de justice dans l'affaire C-176/03, Gazette du Palais 2006 nº 102-103 II
Doct. p.4-8
Philip, Christian: Quelle compétence pénale pour l'Union européenne?, Gazette du Palais 2006 nº
102-103 II Doct. p.9-13
Palmacci, Sandra: Compétence pénale de la Communauté en matière environnementale, Gazette du
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Malherbe, Jacques ; Wathelet, Melchior: Pending Cases Filed by Belgian Courts: The KerckhaertMorres Case, ECJ : recent developments in direct taxation (Ed. Linde - Wien) 2006 p.29-72
Tobler, Christa: Common Market Law Review 2006 p.835-854
Cesoni, Maria Luisa: Compétence pénale: la Cour de justice des Communautés européennes périmet-elle le principe de légalité?, Journal des tribunaux 2006 p.365-373
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Burez, Herlinde ; Tuytschaever, Filip: Het Hof van Justitie erkent bevoegdheid Europese
Gemeenschap om lidstaten te verplichten strafsancties te voorzien ter bescherming van het milieu,
Revue de droit commercial belge 2006 p.139-142
Burez, Herlinde ; Tuytschaever, Filip: La Cour de justice reconnaît la compétence de la Communauté
européenne d'obliger les Etats membres à prévoir des sanctions pénales pour la protection de
l'environnement, Revue de droit commercial belge 2006 p.142-145
Favale, Antonietta: La Comunità europea ha il potere di esigere che gli Stati membri impongano
sanzioni penali al fine di proteggere l'ambiente, Diritto pubblico comparato ed europeo 2006
p.480-482
Haguenau-Moizard, Catherine: Vers une harmonisation communautaire du droit pénal?, Revue
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Bergström, Maria: Straffrättsliga påföljder inom ramen för den första pelaren, Europarättslig tidskrift
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Krämer, Ludwig: Journal of Environmental Law 2006 Vol.18 p.284-288
Pirjatanniemi, Elina: Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 13.9.2005 (suuri jaosto) asiassa
C-176/03., Lakimies 2006 p.655-667
Spinellis, Dionysios: European Constitutional Law Review 2006 Vol.2 p.293-302
Moal-Nuyts, Carole: L'affaire des sanctions pénales en matière d'environnement: le choc des piliers,
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Weiß, Holger: EC Competence for Environmental Criminal Law - An Analysis of the Judgment of the
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Radzie, Europejski Przegląd Sądowy 2006 Vol. 6 p.48-53
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Dellis, G.: Oi armodiotites tis Koinotitas stin poiniki katastoli kai o syntagmatikos rolos tou Dikastiriou
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Revista do Ministério Público 2006 nº 107 p.189-212
Amado Gomes, Carla: Jurisprudência dirigente ou vinculação à Constituição?, Revista do Ministério
Público 2006 nº 107 p.213-230
Mignolli, Alessandra: La Corte di giustizia torna a presidiare i confini del diritto comunitario.
Osservazioni in calce alla sentenza C-176/03, Studi sull'integrazione europea 2006 nº 2 p.327-342
Holst-Christensen, Nina: Er EF-Domstolens miljøstraffedom fra den 13. september 2005 endnu et
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Nieto Martín, Adán: Posibilidades y límites de la armonización del Derecho penal nacional tras
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Schiano Di Pepe, Lorenzo: Competenze comunitarie e reati ambientali: il "caso" dell'inquinamento
provocato da navi, Il principio dello sviluppo sostenibile nel diritto internazionale ed europeo
dell'ambiente 2006 p.463-486
Sousa Ferro, Miguel: Acórdão C-176/03 do TJCE: A comunitarização das competências penais?,
12/04/2009 10.39
4 di 13
Estudos em homenagem ao professor doutor Marcello Caetano no centenário do seu nascimento,
Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa 2006 volume II p.383-403
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Fromm, Ingo E.: Die Frage der Zulässigkeit der Einführung strafrechtlicher Verordnungen des Rates
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Hefendehl, Roland: Der EuGH stellt die strafrechtliche Kompetenzordnung auf den Kopf - und
wundert sich über Kritik, Europäisierung des Strafrechts in Polen und Deutschland - rechtsstaatliche
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Foerster, Max: (Umwelt-)Strafrechtliche Maßnahmen im Europarecht : Bedeutung des EuGH-Urteils
Rs C-176/03, Kommission/Rat, Lüneburger Schriften zum Umwelt- und Energierecht 2007 Bd. 12 91
p.
Koncewicz, Tomasz Tadeusz ; Rybiński, Przemysław: Prawo wspólnotowe: nadciągająca fala, czy
niszczący bałwan morski? Uwagi na marginesie wyroku Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot
Europejskich w sprawie C-176/03, Commission v. Council, Palestra 2007 Vol. 5-6 p.233-243
Turek, Jan ; Turek, Monika: Kompetencja Unii Europejskiej w zakresie ustanawiania sankcji karnych
za naruszenie ustawodawstwa europejskiego w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego, Palestra
2007 Vol.3-4 p.198-200
Relazioni tra i documenti
Trattato:
Comunità economica europea
Pronunce che interessano gli atti:
Annulla 32003F0080
Atti citati nella giurisprudenza:
11997E002: N 41
11997E003-P1LL: N 41
11997E006: N 42
11997E135: N 52
11997E174: N 43
11997E174-P1: N 43
11997E175: N 40 43 51 53
11997E175-P2: N 43
11997E175-P2L1: N 44
11997E176: N 43
11997E251: N 43
11997E280-P4: N 52
12/04/2009 10.39
5 di 13
11997M029: N 3
11997M029-L1: N 38
11997M031-LE: N 3
11997M034-P2LB: N 3
11997M047: N 38 53
32003F0080: N 1 4 46 54 55
32003F0080-A01: N 40 49 51
32003F0080-A02: N 5 40 47 49 - 51
32003F0080-A03: N 6 40 47 49 51
32003F0080-A04: N 7 40 47 49 51
32003F0080-A05P1: N 8 40 47 49 51
32003F0080-A05P2: N 8 40 47 49 51
32003F0080-A06: N 9 40 47 49 51
32003F0080-A07: N 9 40 47 49 51
32003F0080-A08: N 10
32003F0080-A09: N 10
32003F0080-C5: N 14
32003F0080-C7: N 14
61980J0203: N 47
61983J0240: N 41
61986J0302: N 41
61989J0300: N 45
61996J0170: N 39
61996J0213: N 41
61997J0226: N 47
61998J0036: N 44
62000J0336: N 45
Seleziona l'insieme dei documenti che citano il presente documento
Testo
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Massima
Parti
Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parole chiave
12/04/2009 10.39
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Ambiente — Protezione — Competenza della Comunità — Sanzioni penali — Decisione quadro
2003/80, relativa alla protezione dell’ambiente attraverso il diritto penale — Fondamento
normativo adeguato — Art. 175 CE — Decisione che si basa sul titolo VI del Trattato sull’Unione
europea — Violazione dell’art. 47 UE
(Artt. 135 CE, 175 CE e 280, n. 4, CE; art. 47 UE; decisione quadro del Consiglio 2003/80,
artt. 1-7)
Massima
La decisione quadro 2003/80, relativa alla protezione dell’ambiente attraverso il diritto penale,
in quanto basata sul titolo VI del Trattato sull’Unione europea, pregiudica le competenze
attribuite alla Comunità dall’art. 175 CE e viola quindi nel suo insieme, a causa della sua
indivisibilità, l’art. 47 UE. Infatti, gli artt. 1-7 della detta decisione quadro, i quali regolano una
parziale armonizzazione delle legislazioni penali degli Stati membri, in particolare per quanto
riguarda gli elementi costitutivi di vari reati contro l’ambiente, avrebbero potuto validamente
essere adottati in base all’art. 175 CE nella misura in cui, a causa tanto della loro finalità quanto
del loro contenuto, essi mirano soprattutto alla tutela dell’ambiente, che costituisce uno degli
obiettivi essenziali della Comunità.
A questo proposito, anche se, in linea di principio, la legislazione penale, così come le norme di
procedura penale, non rientra nella competenza della Comunità, ciò non può tuttavia impedire
al legislatore comunitario, allorché l’applicazione di sanzioni penali effettive, proporzionate e
dissuasive da parte delle competenti autorità nazionali costituisce una misura indispensabile di
lotta contro violazioni ambientali gravi, di adottare provvedimenti in relazione al diritto penale
degli Stati membri e che esso ritenga necessari a garantire la piena efficacia delle norme che
emana in materia di tutela dell’ambiente. Tale competenza del legislatore comunitario
nell’ambito dell’attuazione della politica dell’ambiente non può essere messa in discussione dal
fatto che gli artt. 135 CE e 280, n. 4, CE riservino, rispettivamente nel settore della
cooperazione doganale e della lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari della
Comunità, l’applicazione del diritto penale nazionale e l’amministrazione della giustizia agli Stati
membri.
(v. punti 41-42, 47-48, 51-53)
Parti
Nella causa C‑176/03,
avente ad oggetto un ricorso di annullamento ai sensi dell’art. 35 UE, proposto il 15 aprile
2003,
Commissione delle Comunità europee , rappresentata dai sigg. M. Petite, J.‑F. Pasquier e
W. Bogensberger, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
sostenuta da:
Parlamento europeo, rappresentato dai sigg. G. Garzón Clariana, H. Duintjer Tebbens e
A. Baas, nonché dalla sig.ra M. Gómez‑Leal, in qualità di agenti, con domicilio eletto in
Lussemburgo,
interveniente,
contro
Consiglio dell’Unione europea, rappresentato dai sigg. J.‑C. Piris e J. Schutte, nonché dalla
sig.ra K. Michoel, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuto,
sostenuto da:
Regno di Danimarca , rappresentato dal sig. J. Molde, in qualità di agente;
Repubblica federale di Germania , rappresentata dai sigg. W.‑D. Plessing e A. Dittrich, in
qualità di agenti;
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7 di 13
Repubblica ellenica , rappresentata dalle sig.re E.‑M. Mamouna e M. Tassopoulou, in qualità di
agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo;
Regno di Spagna, rappresentato dalla sig.ra N. Díaz Abad, in qualità di agente, con domicilio
eletto in Lussemburgo;
Repubblica francese , rappresentata dai sigg. G. de Bergues, F. Alabrune e E. Puisais, in
qualità di agenti;
Irlanda , rappresentata dal sig. D. O’Hagan, in qualità di agente, assistito dai sigg. P. Gallagher
e E. Fitzsimons, SC, nonché dal sig. E. Regan, BL, con domicilio eletto in Lussemburgo;
Regno dei Paesi Bassi , rappresentato dalle sig.re H.G. Sevenster e C. Wissels, in qualità di
agenti;
Repubblica portoghese , rappresentata dai sigg. L. Fernandes e A. Fraga Pires, in qualità di
agenti;
Repubblica di Finlandia , rappresentata dalla sig.ra A. Guimaraes-Purokoski, in qualità di
agente, con domicilio eletto in Lussemburgo;
Regno di Svezia , rappresentato dal sig. A. Kruse nonché dalle sig.re K. Wistrand e A. Falk, in
qualità di agenti;
Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord , rappresentato dalla sig.ra C. Jackson, in
qualità di agente, assistita dal sig. R. Plender, QC,
intervenienti,
LA CORTE (Grande Sezione),
composta dal sig. V. Skouris, presidente, dai sigg. P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas,
dalla sig.ra R. Silva de Lapuerta e dal sig. A. Borg Barthet, presidenti di sezione, dal
sig. R. Schintgen (relatore), dalla sig.ra N. Colneric, dai sigg. S. von Bahr, J.N. Cunha
Rodrigues, G. Arestis, M. Ilešič e J. Malenovský, giudici,
avvocato generale: sig. D. Ruiz‑Jarabo Colomer,
cancelliere: sig.ra K. Sztranc, amministratore,
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 5 aprile 2005,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 26 maggio 2005,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1. Con il presente ricorso la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di annullare
la decisione quadro del Consiglio 27 gennaio 2003, 2003/80/GAI, relativa alla protezione
dell’ambiente attraverso il diritto penale (GU L 29, pag. 55; in prosieguo la «decisione
quadro»).
Contesto normativo e fatti
2. Il 27 gennaio 2003, il Consiglio dell’Unione europea ha adottato, su iniziativa del Regno di
Danimarca, la decisione quadro.
3. Fondata sul titolo VI del Trattato sull’Unione europea, segnatamente sugli artt. 29 UE, 31,
lett. e), UE, nonché 34, n. 2, lett. b), UE, nella loro versione precedente l’entrata in vigore del
Trattato di Nizza, la decisione quadro costituisce, come risulta dai suoi primi tre ‘considerando’,
lo strumento mediante il quale l’Unione europea intende reagire, di concerto, al preoccupante
aumento dei reati contro l’ambiente.
4. La decisione quadro definisce una serie di reati contro l’ambiente, per i quali gli Stati
membri sono invitati ad adottare sanzioni di natura penale.
5. In tal senso, a norma dell’art. 2 della decisione quadro, intitolato «Reati intenzionali»:
«Ciascuno Stato membro adotta i provvedimenti necessari per rendere perseguibili
penalmente, in virtù del proprio diritto interno:
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a) lo scarico, l’emissione o l’immissione nell’aria, nel suolo o nelle acque, di un quantitativo di
sostanze o di radiazioni ionizzanti che provochino il decesso o lesioni gravi alle persone;
b) lo scarico, l’emissione o l’immissione illeciti di un quantitativo di sostanze o di radiazioni
ionizzanti nell’aria, nel suolo o nelle acque che ne provochino o possano provocarne il
deterioramento durevole o sostanziale o che causino il decesso o lesioni gravi alle persone o
danni rilevanti a monumenti protetti, ad altri beni protetti, al patrimonio, alla flora o alla fauna;
c) l’eliminazione, il trattamento, il deposito, il trasporto, l’esportazione o l’importazione illeciti di
rifiuti, compresi i rifiuti pericolosi che provochino o possano provocare il decesso o lesioni gravi
alle persone o danni rilevanti alla qualità dell’aria, del suolo o delle acque, alla fauna o alla
flora;
d) il funzionamento illecito di un impianto in cui sono svolte attività pericolose che provochi o
possa provocare, all’esterno dell’impianto, il decesso o lesioni gravi alle persone o danni
rilevanti alla qualità dell’aria, del suolo o delle acque, alla fauna o alla flora;
e) la fabbricazione, il trattamento, il deposito, l’impiego, il trasporto, l’esportazione o
l’importazione illeciti di materiali nucleari o di altre sostanze radioattive pericolose che
provochino o possano provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla
qualità dell’aria, del suolo o delle acque, alla fauna o alla flora;
f) il possesso, la cattura, il danneggiamento, l’uccisione o il commercio illeciti di esemplari di
specie protette animali o vegetali o di parti di esse, quantomeno ove siano definite dalla
legislazione nazionale come minacciate di estinzione;
g) il commercio illecito di sostanze che riducono lo strato di ozono,
quando sono commessi intenzionalmente».
6. L’art. 3 della decisione quadro, intitolato «Reati di negligenza», così dispone:
«Ciascuno Stato membro adotta i provvedimenti necessari per rendere perseguibili penalmente
in virtù del proprio diritto interno, quando sono commessi per negligenza o quanto meno per
negligenza grave, i reati di cui all’articolo 2».
7. L’art. 4 della decisione quadro dispone che ciascuno Stato membro adotta i provvedimenti
necessari affinché sia punibile la partecipazione o l’istigazione ai reati di cui all’art. 2.
8. L’art. 5, n. 1, della decisione quadro prevede che le sanzioni penali così istituite devono
essere «effettive, proporzionate e dissuasive» e che devono ricomprendere «per lo meno nei
casi più gravi, pene privative della libertà che possono comportare l’estradizione». Il n. 2 del
medesimo articolo aggiunge che le dette sanzioni «possono essere corredate di altre sanzioni o
misure».
9. L’art. 6 della decisione quadro disciplina la responsabilità, per azione o omissione, delle
persone giuridiche mentre l’art. 7 della stessa decisione determina le sanzioni da infliggere
loro, «comprendenti sanzioni pecuniarie di natura penale o amministrativa ed eventualmente
altre sanzioni».
10. Infine, l’art. 8 della decisione quadro riguarda la competenza giurisdizionale e l’art. 9
disciplina i procedimenti promossi da uno Stato membro che non estrada i propri cittadini.
11. La Commissione si è pronunciata dinanzi ai vari organi del Consiglio contro il fondamento
normativo prescelto da quest’ultimo per imporre agli Stati membri l’obbligo di prescrivere
sanzioni penali a carico degli autori di reati contro l’ambiente. Essa ritiene infatti che il corretto
fondamento normativo in proposito sia l’art. 175, n. 1, CE e aveva d’altronde presentato, il 15
marzo 2001, una proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla
protezione dell’ambiente attraverso il diritto penale (GU C 180, pag. 238; in prosieguo: la
«proposta di direttiva») fondata sul detto articolo, la quale elencava, in allegato, gli atti di
diritto comunitario violati dalle attività costitutive dei reati elencate all’art. 3 di tale proposta.
12. Il 9 aprile 2002, il Parlamento europeo si è pronunciato al contempo sulla proposta di
direttiva, in prima lettura, e sul progetto di decisione quadro.
13. Esso ha condiviso l’approccio auspicato dalla Commissione in merito alla portata delle
competenze comunitarie, invitando il Consiglio a fare della decisione quadro uno strumento
complementare della direttiva da adottare in materia di protezione dell’ambiente attraverso il
diritto penale per i soli aspetti della cooperazione giudiziaria e ad astenersi dall’emanare la
decisione quadro prima dell’adozione della proposta di direttiva [v. testi adottati dal Parlamento
il 9 aprile 2002 e recanti i riferimenti A5‑0099/2002 (prima lettura) e A5‑0080/2002].
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14. Il Consiglio non ha adottato la proposta di direttiva, ma il quinto e settimo ‘considerando’
della decisione quadro recitano quanto segue:
«(5) Il Consiglio ha ritenuto opportuno incorporare nella presente decisione quadro varie
norme sostanziali contenute nella proposta di direttiva, in particolare quelle che definiscono gli
atti che gli Stati membri devono qualificare come reati in virtù del proprio diritto interno.
(…)
(7) Il Consiglio ha esaminato la proposta, ma è giunto alla conclusione che la maggioranza
necessaria per l’adozione in sede di Consiglio non può essere raggiunta. La suddetta
maggioranza ha ritenuto che la proposta vada oltre le competenze attribuite alla Comunità dal
Trattato che istituisce la Comunità europea e che gli obiettivi da essa perseguiti possano essere
raggiunti mediante l’adozione di una decisione quadro in base all’articolo VI del Trattato
sull’Unione europea. Il Consiglio ha ritenuto inoltre che la presente decisione quadro, basata
sull’articolo 34 del Trattato sull’Unione europea, costituisca uno strumento adeguato per
imporre agli Stati membri l’obbligo di prevedere sanzioni penali. Tale proposta modificata
presentata dalla Commissione non era di natura tale da consentire al Consiglio di modificare la
sua posizione al riguardo».
15. La Commissione ha fatto accludere la seguente dichiarazione al verbale della riunione del
Consiglio nel corso della quale è stata adottata la decisione quadro:
«La Commissione è dell’opinione che la decisione quadro non sia lo strumento giuridico idoneo
con cui obbligare gli Stati membri ad introdurre sanzioni di carattere penale a livello nazionale
in caso di reati a danno dell’ambiente. La Commissione, come ha sottolineato in numerose
occasioni in seno agli organi del Consiglio, ritiene che, nell’ambito delle competenze attribuitele
ai fini del raggiungimento degli obiettivi di cui all’articolo 2 del Trattato che istituisce la
Comunità europea, la Comunità abbia facoltà di obbligare uno Stato membro ad imporre
sanzioni a livello nazionale – se del caso anche penali –, qualora ciò risulti necessario ai fini del
raggiungimento di un obiettivo comunitario.
Rientrano in questa casistica le questioni ambientali che formano oggetto del titolo XIX del
Trattato che istituisce la Comunità europea.
Inoltre, la Commissione sottolinea che la sua proposta di direttiva relativa alla protezione
dell’ambiente attraverso il diritto penale non è stata adeguatamente esaminata nell’ambito della
procedura di codecisione.
Qualora il Consiglio adotti la decisione quadro a dispetto delle suddette competenze
comunitarie, la Commissione si riserva di esercitare tutti i diritti che le sono attribuiti dal
Trattato».
Sul ricorso
16. Con ordinanza del presidente della Corte 29 settembre 2003, il Regno di Danimarca, la
Repubblica federale di Germania, la Repubblica ellenica, il Regno di Spagna, la Repubblica
francese, l’Irlanda, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica portoghese, la Repubblica di
Finlandia, il Regno di Svezia nonché il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, da un
lato, e il Parlamento, dall’altro, sono stati ammessi a intervenire a sostegno delle conclusioni,
rispettivamente, del Consiglio e della Commissione.
17. Con ordinanza 17 marzo 2004, il presidente della Corte ha respinto l’istanza d’intervento a
sostegno delle conclusioni della Commissione presentata dal Comitato economico e sociale
europeo.
Argomenti delle parti
18. La Commissione contesta la scelta, da parte del Consiglio, dell’art. 34 UE, in combinato
disposto con gli artt. 29 UE e 31, lett. e), UE, come fondamento normativo per gli artt. 1‑7 della
decisione quadro. Essa ritiene che la finalità e il contenuto di tale decisione rientrino nelle
competenze comunitarie in materia ambientale, quali enunciate agli artt. 3, n. 1, lett. l), CE
e 174 CE‑176 CE.
19. Senza con ciò rivendicare al legislatore comunitario una competenza generale in materia
penale, la Commissione ritiene che quest’ultimo sia competente, in forza dell’art. 175 CE, ad
imporre agli Stati membri l’obbligo di prevedere sanzioni penali in caso d’infrazione alla
normativa comunitaria in materia di protezione ambientale, allorché reputa che ciò configuri un
mezzo necessario per garantire l’efficacia di tale normativa. L’armonizzazione delle legislazioni
penali nazionali, in particolare degli elementi che costituiscono reati contro l’ambiente
penalmente perseguibili, sarebbe concepita come uno strumento al servizio della politica
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comunitaria di cui trattasi.
20. La Commissione riconosce che non vi sono precedenti in materia. Essa si appella tuttavia, a
sostegno della propria tesi, alla giurisprudenza della Corte relativa al dovere di lealtà nonché ai
principi di effettività e di equivalenza (v., in particolare, sentenze 2 febbraio 1977, causa 50/76,
Amsterdam Bulb, Racc. pag. 137, punto 33, e 8 luglio 1999, causa C‑186/98, Nunes e de
Matos, Racc. pag. I‑4883, punti 12 e 14, nonché ordinanza 13 luglio 1990, causa C‑2/88 IMM,
Zwartveld e a., Racc. pag. I‑3365, punto 17).
21. Peraltro, svariati regolamenti adottati nel settore della politica della pesca o dei trasporti
obbligherebbero gli Stati membri ad agire in sede penale o stabilirebbero limiti ai tipi di
sanzione che questi ultimi possono comminare. La Commissione menziona, in particolare, due
atti comunitari che prevederebbero l’obbligo per gli Stati membri di comminare sanzioni di
natura necessariamente penale, ancorché tale qualificazione non sia stata espressamente
utilizzata [v. art. 14 della direttiva del Consiglio 10 giugno 1991, 91/308/CEE, relativa alla
prevenzione dell’uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività illecite
(GU L 166, pag. 77), e artt. 1‑3 della direttiva del Consiglio 28 novembre 2002, 2002/90/CE,
volta a definire il favoreggiamento dell’ingresso, del transito e del soggiorno illegali (GU L 328,
pag. 17)].
22. La Commissione afferma inoltre che la decisione quadro deve, in ogni caso, essere
annullata parzialmente in quanto i suoi artt. 5, n. 2, 6 e 7 lasciano agli Stati membri la libertà di
comminare anche sanzioni non penali, o, ancora, di scegliere tra sanzioni penali e altre
sanzioni, il che rientrerebbe innegabilmente nella competenza comunitaria.
23. La Commissione non sostiene tuttavia che l’insieme della decisione quadro avrebbe dovuto
essere oggetto di una direttiva. In particolare, essa non contesta che il titolo VI del Trattato
sull’Unione europea costituisca il fondamento normativo adeguato per le disposizioni di tale
decisione attinenti alla competenza giurisdizionale, all’estradizione e alle azioni penali avviate
nei confronti degli autori dei reati. Tuttavia, considerato che tali disposizioni non potrebbero
avere esistenza autonoma, essa sarebbe tenuta a domandare l’annullamento della decisione
quadro nel suo insieme.
24. La Commissione solleva peraltro una censura vertente sullo sviamento di procedura. Essa si
fonda, in proposito, sul quinto e sul settimo ‘considerando’ della decisione quadro, dai quali
emerge che la scelta di uno strumento rientrante nel titolo VI del Trattato dipenderebbe da
considerazioni di opportunità, non avendo la proposta di direttiva raccolto la maggioranza
richiesta per la sua adozione, a causa del rifiuto di una maggioranza di Stati membri di
riconoscere alla Comunità la competenza necessaria ad imporre agli Stati membri la previsione
di sanzioni penali in materia di reati contro l’ambiente.
25. Il Parlamento fa proprio l’argomento della Commissione. Esso ritiene, in particolare, che il
Consiglio abbia confuso tra la competenza ad adottare la proposta di direttiva, detenuta dalla
Comunità, e una competenza, da quest’ultima non reclamata, ad adottare la decisione quadro
nel suo insieme. Gli elementi che il Consiglio adduce a sostegno della propria tesi sarebbero, in
realtà, considerazioni di opportunità in merito alla scelta di imporre o meno unicamente
sanzioni penali, considerazioni, queste, che avrebbero dovuto collocarsi entro la procedura
legislativa, sul fondamento degli artt. 175 CE e 251 CE.
26. Il Consiglio e gli Stati membri intervenuti nella presente causa diversi dal Regno dei Paesi
Bassi affermano che, allo stato attuale del diritto, la Comunità non dispone di alcuna
competenza per obbligare gli Stati membri a sanzionare penalmente i comportamenti
considerati dalla decisione quadro.
27. Non soltanto non esisterebbe, in proposito, alcuna attribuzione espressa di competenza
ma, tenuto conto della notevole rilevanza del diritto penale per la sovranità degli Stati membri,
non potrebbe ammettersi che tale competenza possa essere stata trasferita implicitamente alla
Comunità in occasione dell’attribuzione di competenze sostanziali specifiche, quali quelle svolte
in forza dell’art. 175 CE.
28. Gli artt. 135 CE e 280 CE, che riservano esplicitamente l’applicazione del diritto penale
nazionale e l’amministrazione della giustizia agli Stati membri, confermerebbero tale
interpretazione.
29. Essa sarebbe ulteriormente corroborata dal fatto che il Trattato sull’Unione europea dedica
un titolo specifico alla cooperazione giudiziaria in materia penale [v. artt. 29 UE, 30 UE e 31,
n. 1, lett. e), UE], che conferirebbe espressamente all’Unione europea una competenza in
materia penale, segnatamente per quanto riguarda la determinazione degli elementi costitutivi
dei reati e delle sanzioni applicabili. La posizione della Commissione sarebbe pertanto
paradossale, in quanto equivarrebbe, da un lato, a ritenere che gli autori dei Trattati
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sull’Unione europea e CE abbiano inteso conferire implicitamente alla Comunità una
competenza penale e, dall’altro, ad ignorare che gli stessi autori hanno espressamente
attribuito all’Unione europea una tale competenza.
30. Né le sentenze né i testi di diritto derivato cui la Commissione fa riferimento sarebbero
idonei a suffragare la sua tesi.
31. Per un verso, la Corte non avrebbe mai obbligato gli Stati membri ad adottare sanzioni
penali. Vero è che, secondo la sua giurisprudenza, spetterebbe a questi ultimi il compito di
vegliare affinché le violazioni del diritto comunitario siano sanzionate, sotto il profilo sostanziale
e procedurale, in termini analoghi a quelli previsti per le violazioni del diritto interno simili per
natura ed importanza e che, in ogni caso, conferiscano alla sanzione stessa un carattere di
effettività, di proporzionalità e di capacità dissuasiva; inoltre, le autorità nazionali dovrebbero
procedere, nei confronti delle violazioni del diritto comunitario, con la stessa diligenza usata
nell’esecuzione delle rispettive legislazioni nazionali (v., in particolare, sentenza 21 settembre
1989, causa 68/88, Commissione/Grecia, Racc. pag. 2965, punti 24 e 25). Tuttavia, la Corte
non avrebbe dichiarato, né esplicitamente né implicitamente, che la Comunità è competente
ad armonizzare le norme penali vigenti negli Stati membri. Al contrario, essa avrebbe ritenuto
che la scelta delle sanzioni spetti a questi ultimi.
32. Per altro verso, la prassi legislativa sarebbe conforme a tale impostazione. I diversi atti di
diritto derivato riprenderebbero la formula tradizionale secondo la quale occorre prevedere
«sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive» (v., ad esempio, art. 3 della direttiva 2002/90),
senza peraltro rimettere in discussione la libertà degli Stati membri di scegliere tra la via
amministrativa e la via penale. Quando è accaduto al legislatore comunitario, del resto
raramente, di precisare che gli Stati membri devono promuovere azioni penali o
amministrative, esso si sarebbe limitato ad esplicitare la scelta che in ogni caso era loro
attribuita.
33. Inoltre, ogniqualvolta la Commissione ha proposto al Consiglio l’adozione di un atto
comunitario avente ripercussioni in materia penale, quest’ultima istituzione avrebbe disgiunto la
parte penale di tale atto per rinviarla ad una decisione quadro [v. regolamento (CE) del
Consiglio 3 maggio 1998, n. 974, relativo all’introduzione dell’euro (GU L 139, pag. 1), che ha
dovuto essere integrato dalla decisione quadro del Consiglio 29 maggio 2000, 2000/383/GAI,
relativa al rafforzamento della tutela per mezzo di sanzioni penali e altre sanzioni contro la
falsificazione di monete in relazione all’introduzione dell’euro (GU L 140, pag. 1); v. altresì
direttiva 2002/90, completata dalla decisione quadro del Consiglio 28 novembre 2002,
2002/946/GAI, relativa al rafforzamento del quadro penale per la repressione del
favoreggiamento dell’ingresso, del transito e del soggiorno illegali (GU L 328, pag. 1)].
34. Nella fattispecie, alla luce tanto della sua ratio quanto del suo contenuto, la decisione
quadro riguarderebbe l’armonizzazione del diritto penale. Il semplice fatto che essa sia intesa a
combattere i reati contro l’ambiente non sarebbe sufficiente a fondare la competenza della
Comunità. In realtà, tale decisione completerebbe il diritto comunitario in materia di protezione
dell’ambiente.
35. Inoltre, per quanto riguarda la censura vertente sullo sviamento di potere, il Consiglio
ritiene che essa sia riconducibile ad una lettura erronea dei ‘considerando’ della decisione
quadro.
36. Quanto al Regno dei Paesi Bassi, esso, pur sostenendo le conclusioni del Consiglio, difende
una posizione leggermente sfumata rispetto a quella di quest’ultimo. Esso ritiene che,
nell’esercizio delle competenze demandatele dal Trattato CE, la Comunità possa obbligare gli
Stati membri a prevedere la possibilità di sanzionare penalmente taluni comportamenti a livello
nazionale, purché la sanzione sia inscindibilmente connessa alle disposizioni comunitarie
sostanziali e purché possa effettivamente dimostrarsi che una politica repressiva del genere è
necessaria al conseguimento degli obiettivi del Trattato nel settore di cui trattasi (v. sentenza
27 ottobre 1992, causa C‑240/90, Germania/Commissione, Racc. pag. I‑5383). È quanto
potrebbe avvenire nel caso in cui l’applicazione di una regola di armonizzazione fondata, ad
esempio, sull’art. 175 CE richiedesse l’adozione di sanzioni penali.
37. Per contro, ove risulti dal contenuto e dalla natura della misura considerata che essa tende
essenzialmente ad armonizzare, in generale, disposizioni penali e che il regime sanzionatorio
non è inscindibilmente connesso al settore del diritto comunitario di cui trattasi, gli artt. 29 UE,
31, lett. e), UE e 34, n. 2, lett. b), UE costituirebbero il fondamento normativo corretto di tale
misura. Orbene, è quanto avverrebbe nel caso di specie. Risulterebbe infatti dalla finalità e dal
contenuto della decisione quadro che quest’ultima tende, in generale, a garantire
un’armonizzazione delle disposizioni penali negli Stati membri. Il fatto che possano risultarne
interessate norme adottate in forza del Trattato CE non sarebbe determinante.
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Giudizio della Corte
38. Ai sensi dell’art. 47 UE, nessuna disposizione del Trattato sull’Unione pregiudica le
disposizioni del Trattato CE. Questo stesso principio ricorre anche al primo comma
dell’art. 29 UE, che introduce il titolo VI di quest’ultimo Trattato.
39. La Corte è tenuta a vigilare affinché gli atti che il Consiglio considera rientrare nell’ambito
del detto art. VI non sconfinino nelle competenze che le disposizioni del Trattato CE
attribuiscono alla Comunità (v. sentenza 12 maggio 1998, causa C‑170/96,
Commissione/Consiglio, Racc. pag. I‑2763, punto 16).
40. Occorre pertanto verificare se gli artt. 1‑7 della decisione quadro non pregiudichino la
competenza che la Comunità detiene in forza dell’art. 175 CE, nel senso che avrebbero potuto,
come sostiene la Commissione, essere adottati sul fondamento di quest’ultima disposizione.
41. In proposito, è pacifico che la tutela dell’ambiente costituisce uno degli obiettivi essenziali
della Comunità (v. sentenze 7 febbraio 1985, causa 240/83, ADBHU, Racc. pag. 531, punto 13;
20 settembre 1988, causa 302/86, Commissione/Danimarca, Racc. pag. 4607, punto 8, e 2
aprile 1998, causa C‑213/96, Outokumpu, Racc. pag. I‑1777, punto 32). In tal senso, l’art. 2 CE
dispone che la Comunità ha il compito di promuovere «un elevato livello di protezione
dell’ambiente ed il miglioramento della qualità di quest’ultimo» e, a tal fine, l’art. 3, n. 1,
lett. l), CE prevede l’attuazione di una «politica nel settore dell’ambiente».
42. Inoltre, ai sensi dell’art. 6 CE, «le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono
essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni comunitarie»,
disposizione questa che sottolinea il carattere trasversale e fondamentale di tale obiettivo.
43. Gli artt. 174 CE‑176 CE costituiscono, in via di principio, la cornice normativa entro la quale
deve attuarsi la politica comunitaria in materia ambientale. In particolare, l’art. 174, n. 1, CE
elenca gli obiettivi dell’azione ambientale della Comunità e l’art. 175 CE definisce le procedure
da seguire al fine di raggiungere tali obiettivi. La competenza della Comunità è, in generale,
esercitata secondo la procedura prevista dall’art. 251 CE, previa consultazione del Comitato
economico e sociale e del Comitato delle regioni. Tuttavia, per quanto riguarda taluni settori di
cui all’art. 175, n. 2, CE, il Consiglio delibera da solo, statuendo all’unanimità, su proposta della
Commissione e previa consultazione del Parlamento nonché dei due organi menzionati.
44. Come la Corte ha già avuto modo di dichiarare, le misure cui fanno riferimento i tre trattini
dell’art. 175, n. 2, primo comma, CE presuppongono tutte un intervento delle istituzioni
comunitarie in materie come la politica fiscale, la politica dell’energia o la politica dell’assetto del
territorio, per le quali, ad eccezione della politica ambientale comunitaria, o la Comunità non
dispone di competenze legislative, o è richiesta l’unanimità in seno al Consiglio (sentenza 30
gennaio 2001, causa C‑36/98, Spagna/Consiglio, Racc. pag. I‑779, punto 54).
45. Occorre peraltro ricordare che, secondo una costante giurisprudenza della Corte, la scelta
del fondamento normativo di un atto comunitario deve basarsi su elementi oggettivi, suscettibili
di sindacato giurisdizionale, tra i quali, in particolare, lo scopo e il contenuto dell’atto (v.
sentenze 11 giugno 1991, causa C‑300/89, Commissione/Consiglio, detta «Biossido di titanio»,
Racc. pag. I‑2867, punto 10, e 19 settembre 2002, causa C‑336/00, Huber, Racc. pag. I‑7699,
punto 30).
46. Per quanto riguarda la finalità della decisione quadro, risulta tanto dal suo titolo quanto dai
suoi primi tre ‘considerando’ che essa persegue un obiettivo di protezione dell’ambiente.
Preoccupato «per l’aumento dei reati contro l’ambiente e per le loro conseguenze, che sempre
più frequentemente si estendono al di là delle frontiere degli Stati ove tali reati vengono
commessi», il Consiglio, dopo avere constatato che essi costituiscono «una minaccia per
l’ambiente» nonché «un problema cui sono confrontati tutti gli Stati membri», ha ritenuto che
sia necessario apportarvi «una risposta severa» e «agire di concerto per proteggere l’ambiente
in base al diritto penale».
47. Quanto al contenuto della decisione quadro, essa elenca, all’art. 2, una serie di
comportamenti particolarmente gravi a danno dell’ambiente, che gli Stati membri devono
sanzionare penalmente. Vero è che gli artt. 2‑7 di tale decisione recano una parziale
armonizzazione delle legislazioni penali degli Stati membri, in particolare per quanto riguarda
gli elementi costitutivi di vari reati contro l’ambiente. Orbene, in via di principio, la legislazione
penale, così come le norme di procedura penale, non rientrano nella competenza della
Comunità (v., in tal senso, sentenza 11 novembre 1981, causa 203/80, Casati, Racc. pag. 2595,
punto 27, e 16 giugno 1998, causa C‑226/97, Lemmens, Racc. pag. I‑3711, punto 19).
48. Quest’ultima constatazione non può tuttavia impedire al legislatore comunitario, allorché
l’applicazione di sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive da parte delle competenti
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autorità nazionali costituisce una misura indispensabile di lotta contro violazioni ambientali
gravi, di adottare provvedimenti in relazione al diritto penale degli Stati membri e che esso
ritiene necessari a garantire la piena efficacia delle norme che emana in materia di tutela
dell’ambiente.
49. Occorre aggiungere che, nella fattispecie, se è vero che gli artt. 1‑7 della decisione quadro
disciplinano la qualificazione come reati di taluni comportamenti particolarmente gravi contro
l’ambiente, essi lasciano tuttavia agli Stati membri la scelta delle sanzioni penali applicabili, le
quali devono comunque essere, conformemente all’art. 5, n. 1, della stessa decisione, effettive,
proporzionate e dissuasive.
50. Il Consiglio non contesta che, tra i comportamenti elencati all’art. 2 della decisione quadro,
rientrino violazioni di numerosi atti comunitari, che si trovavano menzionati nell’allegato alla
proposta di direttiva. Risulta peraltro dai primi tre ‘considerando’ di tale decisione che il
Consiglio ha ritenuto le sanzioni penali indispensabili alla lotta contro i danni ambientali gravi.
51. Emerge da quanto precede che, in ragione tanto della loro finalità quanto del loro
contenuto, gli artt. 1‑7 della decisione quadro hanno ad oggetto principale la protezione
dell’ambiente e avrebbero potuto validamente essere adottati sul fondamento dell’art. 175 CE.
52. La circostanza che gli artt. 135 CE e 280, n. 4, CE riservino, rispettivamente nei settori della
cooperazione doganale e della lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari della
Comunità, l’applicazione del diritto penale nazionale e l’amministrazione della giustizia agli Stati
membri non è idonea a inficiare tale conclusione. Infatti, non può dedursi da tali disposizioni
che, in sede di attuazione della politica ambientale, qualunque armonizzazione penale,
ancorché limitata come quella derivante dalla decisione quadro, debba essere esclusa,
quand’anche si rivelasse necessaria a garantire l’effettività del diritto comunitario.
53. Alla luce di quanto sopra, la decisione quadro, sconfinando nelle competenze che
l’art. 175 CE attribuisce alla Comunità, viola nel suo insieme, data la sua indivisibilità,
l’art. 47 UE.
54. Non occorre pertanto esaminare l’argomento della Commissione secondo il quale la
decisione quadro dovrebbe in ogni caso essere annullata parzialmente, in quanto i suoi artt. 5,
n. 2, 6 e 7 lasciano agli Stati membri la facoltà di prevedere anche sanzioni non penali, oppure
di scegliere tra sanzioni penali e altre sanzioni, cosa che rientrerebbe innegabilmente nella
competenza comunitaria.
55. Tenuto conto di quanto precede, la decisione quadro dev’essere annullata.
Sulle spese
56. Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è
condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ha chiesto la
condanna del Consiglio, quest’ultimo, rimasto soccombente, dev’essere condannato alle spese.
Ai sensi del n. 4, primo comma, dello stesso articolo, gli intervenienti nella presente causa
sopportano le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara e statuisce:
1) La decisione quadro del Consiglio 27 gennaio 2003, 2003/80/GAI, relativa alla protezione
dell’ambiente attraverso il diritto penale, è annullata.
2) Il Consiglio dell’Unione europea è condannato alle spese.
3) Il Regno di Danimarca, la Repubblica federale di Germania, la Repubblica ellenica, il Regno
di Spagna, la Repubblica francese, l’Irlanda, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica
portoghese, la Repubblica di Finlandia, il Regno di Svezia e il Regno Unito di Gran Bretagna e
Irlanda del Nord nonché il Parlamento europeo sopportano le proprie spese.
In alto
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