I ricorsi amministrativi - Facoltà di Scienze Politiche
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I ricorsi amministrativi - Facoltà di Scienze Politiche
Università degli Studi di Cagliari Facoltà di Scienze Politiche Corso “Tutela del Cittadino” - Prof. Giovanni Duni Lezione del 12-05-2008 I RICORSI AMMINISTRATIVI A cura di Valeria Floris – Dottore di ricerca Tutela in via amministrativa Il sistema delle tutele che il nostro ordinamento offre ai cittadini “contro gli atti e i comportamenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti privati che la legge ad esse equipara” è garantito dall’impianto normativo e giurisprudenziale della “Giustizia Amministrativa” (SCOCA). Il sistema di Giustizia Amministrativa adottato in Italia è quello della “doppia giurisdizione” secondo il quale sono previsti due ordini di giurisdizione: a) Ordinaria b) Amministrativa garantiti dal comma 1 dell’art. 113 Cost.: “Contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa” 1. Accanto ai rimedi giurisdizionali il nostro ordinamento prevede una terza via, di tipo non giurisdizionale: tutela in via amministrativa. “La tutela in via amministrativa è caratterizzata dal fatto che essa viene attuata dalla stessa amministrazione su ricorso degli interessati, attraverso un procedimento amministrativo e al di fuori di ogni intervento del giudice ordinario o amministrativo, onde la relativa materia rientra nel quadro dei procedimenti amministrativi di riesame.” (VIRGA). Secondo parte della dottrina la tutela in via amministrativa trova la sua naturale forza nel principio di “autotutela” amministrativa che si estrinseca nell’emanazione di un atto amministrativo: “decisione amministrativa”, “insuscettibile di passare in giudicato e in linea di massima soggetto al regime 1 Art. 113 Cost. comma 1 dell’art. 113 Cost.: “Contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legi ttimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa”. Comma 2: “Tale tutela giurisdizionale non può essere e sclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti. Comma 3: “La legge determina quali organi di giurisdizione possono a nnullare gli atti della pubblica amministrazione nei casi e con gli effetti previsti dalla legge stessa.” Art. 24 Cost., comma 1: ”Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi.” Lezione “I RICORSI AMMINISTRATIVI” – 12/05/2008 A cura di V ALERIA F LORIS – Dottore di Ricerca degli atti amministrativi con l’eccezione della revocabilità: parte della dottrina ritiene perciò annullabili d’ufficio le decisioni sui ricorsi ordinari” 2. Altra parte della dottrina, invece, ritiene che sia più opportuno considerare quale fondamento del sistema della “tutela in via amministrativa” il principio di “autodichia”3 intesa come “tutela amministrativa giustiziale”. Qualunque sia il principio al quale si intende ricondurre la tutela in via amministrativa, di fatto, la presentazione del ricorso da parte del cittadino, che presuma essere stato leso o in un suo diritto soggettivo o in un interesse legittimo, avvia un procedimento amministrativo che si svolge all’interno della stessa pubblica amministrazione. È essa stessa che riesamina l’atto lesivo e decide della sorte di esso. I ricorsi amministrativi si distinguono dai rimedi giurisdizionali perché vengono: proposti dinnanzi ad una autorità amministrativa; decisi dalla stessa autorità amministrativa con un atto amministrativo (stessi caratteri, forma, efficacia e natura) della categoria delle “decisioni amministrative” al termine di un procedimento amministrativo di “secondo grado”. La funzione che l’amministrazione adìta svolge non è dunque di tipo giurisdizionale ma attività amministrativa “giustiziale”, considerata funzione amministrativa di “secondo grado” in quanto “chiamata a decidere, in contradditorio con le parti interessate, una controversia concreta ed attuale, occasionata da un proprio antecedente atto amministrativo”. Funzione amministrativa di secondo grado rispetto alla funzione di amministrazione attiva di primo grado, diretta alla cura degli interessi pubblici attraverso la composizione di tutti gli altri interessi in gioco (pubblici, privati, collettivi, diffusi) (SCOCA). L’espressione “funzione amministrativa giustiziale” presume un’attività di riesame della legittimità ed opportunità (merito) del provvedimento amministrativo, presunto lesivo dall’istante, da parte di un organo della stessa amministrazione. Il procedimento può essere avviato solo ad istanza di parte. Il procedimento giustiziale si caratterizza pertanto per i seguenti elementi (SCOCA): 1) iniziativa di parte; 2) identificazione dei contenuti da parte dell’istante; 2 Casetta E., cit. “si noti, però, che oggi, ai sensi dell’art. 3, L. 241/1990, ogni provvedimento consiste in una “decisione””. 3 Secondo il dizionario italiano De Mauro, si intende per “autodichia” l’esercizio dei p oteri giurisdizionali da parte di un’autorità”. Viene inteso dagli studiosi del diritto a mministrativo nel senso di “giustizia domestica” operata all’interno della stessa a mministrazione per dirimere delle controversie. Un classico esempio di autodichia è quello riconosciuto alle Camere per dirimere le controversie riguardanti il suo personale. 2/12 Lezione “I RICORSI AMMINISTRATIVI” – 12/05/2008 A cura di V ALERIA F LORIS – Dottore di Ricerca 3) riservata al ricorrente la potestà di introdurre nel procedimento gli interessi da valutare ( individuazione e piena disponibilità dell’oggetto del ricorso); 4) l’autorità adìta con il ricorso amministrativo ha una discrezionalità limitata ai motivi indicati dal ricorrente (dedotti avverso l’atto impugnato) (principio dispositivo). Dobbiamo distinguere il “ricorso amministrativo” dai reclami o denunce che possono essere presentate alla p.a. da “chiunque e per qualunque motivo”. Essi sono privi di tutela giuridica (spesso non trovano riscontro in alcuna norma), inoltre, “non comportano l’obbligo di provvedere” da parte dell’amministrazione presso la quale il reclamo o denuncia viene inoltrato (MAZZAROLLI). Parte della dottrina (SCOCA) osserva come di fatto la questione relativa all’obbligo di provvedere sia da considerare superata con l’emanazione della Legge 241/1990 la quale prevede tale dovere in via generale. I ricorsi amministrativi, invece, hanno valore di rimedio giuridico ed obbligano l’amministrazione adìta a pronunciarsi sul ricorso, in quanto viene posto in essere un procedimento amministrativo disciplinato dalla legge (MAZZAROLLI; VIRGA). I ricorsi amministrativi, dunque, sono rimedi giuridici a vizi di legittimità ed in alcuni casi di merito di un provvedimento emanato dalla p.a., essi sono dei rimedi successivi alla conclusione del procedimento amministrativo e svolgono la funzione di ripristinare la legalità e la correttezza dell’azione amministrativa (SCOCA). Le disposizioni normative che li disciplinano sono: 1) D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199 “Semplificazione dei procedimenti in materia di ricorsi amministrativi”. Esso regolamenta il procedimento per la decisione del ricorso e l’istituto del silenzio rigetto. 2) Legge 241/1990 sul Procedimento Amministrativo, considerato che la decisione viene presa con provvedimento amministrativo al termine di un procedimento amministrativo “di secondo grado”. 3) Per alcuni profili dalla Legge 6 dicembre 1971, n. 1034 “Istituzione dei tribunali amministrativi regionali”. 4) Legge 205/2000 di riforma della Giustizia Amministrativa in alcune sue parti (ad esempio laddove prevede la possibilità di ricorrere all’istituto della “tutela cautelare” anche in tema di ricorsi amministrativi) 5) Costituzione art. 117 comma 2, lettera l) riserva la materia della “Giustizia Amministrativa” allo Stato ponendo questioni di legittimità su una disciplina di ricorsi posta dalla legge regionale. 3/12 Lezione “I RICORSI AMMINISTRATIVI” – 12/05/2008 A cura di V ALERIA F LORIS – Dottore di Ricerca Ricorsi Amministrativi – Definizioni della Dottrina “Col nome di ricorsi amministrativi si indicano quelle istanze che i soggetti interessati possono presentare a una autorità amministrativa perché questa risolva, ex auctoritate sua, una controversia insorta nell’ambito del sistema della pubblica amministrazione.” (SANDULLI). “Sono denominati amministrativi quei ricorsi che si contrappongono ai ricorsi al Giudice amministrativo, per essere rivolti ad autorità appartenenti alla pubblica amministrazione, le quali si pronunciano su di essi con un provvedimento amministrativo.” (MAZZAROLLI). “Nell’ambito della Giustizia Amministrativa, accanto ai rimedi giurisdizionali si collocano i ricorsi amministrativi, quali istituti di protezione giuridica dei cittadini nei confronti di un provvedimento o di un comportamento dell’amministrazione (…) proposti innanzi ad un’autorità amministrativa e (…) decisi con un atto che per i caratteri, la forma e l’efficacia, ha natura di vero e proprio atto amministrativo, convenzionalmente incluso nella categoria delle decisioni amministrative (…)” (SCOCA). “I ricorsi amministrativi sono istanze rivolte dai soggetti interessati ad una pubblica amministrazione per ottenere la tutela di una situazione giuridica soggettiva che si assume essere lesa da un provvedimento o da un comportamento amministrativo.” (CASETTA). 4/12 Lezione “I RICORSI AMMINISTRATIVI” – 12/05/2008 A cura di V ALERIA F LORIS – Dottore di Ricerca CLASSIFICAZIONE DEI RICORSI a) In astratto: 1) Ordinari e straordinari 2) Impugnatori e non impugnatori 3) Eliminatori e Rinnovatori 4) Di carattere generale ed eccezionale b) In concreto: 1) Gerarchico Proprio 2) Gerarchico Improprio 3) Opposizione; 4) Straordinario al Presidente della Repubblica. 5/12 Lezione “I RICORSI AMMINISTRATIVI” – 12/05/2008 A cura di V ALERIA F LORIS – Dottore di Ricerca Classificazione “in astratto” dei Ricorsi Amministrativi: Classificazione Ricorso Ordinari Straordinari Atto Caratteri e Vizi ammessi 1) Gerarchico proprio 2) Gerarchico improprio 3) Opposizione Non definitivo Esperibili nei confronti degli atti non definitivi. Il Ricorso Gerarchico e in Opposizione ammettono sia Vizi di Legittimità sia Vizi di Merito. Il Ricorso Gerarchico Improprio li ammette nella misura in cui siano previsti dalle disposizioni normative. 4) Al PDR Definitivo Ammessi solo nei confronti di un provvedimento definitivo. L’unico esempio è il Ricorso Straordinario al Presidente della Repubblica. Solo per Vizi di Legittimità. Entrambi possono avere ad oggetto la tutela di interessi legittimi e/o diritti sogg. L’ammissione di Vizi di Merito amplia i poteri di cognizione dell’autorità decidente, infatti, essa potrà, in questo caso, decidere anche dell’opportunità, convenienza, adeguatezza, equità dell’atto impugnato. Inoltre, fatta eccezione per i pochi casi in cui è ammessa una giurisdizione di merito, i Ricorsi rappresentano l’unico strumento per il cittadino di sollevare questioni di merito sull’atto impugnato, dunque rientranti nell’attività discrezionale della p.a. 6/12 Lezione “I RICORSI AMMINISTRATIVI” – 12/05/2008 Eliminatori Rinnovatori A cura di V ALERIA F LORIS – Dottore di Ricerca 2) Gerarchico improprio 4) Al PDR Non definitivo 1) Gerarchico proprio 2) Gerarchico improprio (in casi eccezion ali) 3) Opposizione Non definitivo Definitivo “ “ “In caso di accoglimento dell’istanza l’amministrazione può solo annu llare l’atto senza disporre del potere di riesaminare la questione”, in quanto si pone in una posizione di terzietà alla quale è fatto divieto di “riesaminare la pratica al fine di riformare l’atto impugnato” A differenza di quelli Rinnovatori, svolgono, dunque, solo una Funzione Gi ustiziale. Tipico esempio: il ricorso straordinario. Il Ricorso Gerarchico improprio di norma è eliminatorio ma la legge a volte lo prevede come rimedio rinnovatorio. L’autorità adìta valuta: 1) la legittimità e/o opportunità dell’atto 2) riesamina la questione al fine di modificare o sostituire l’atto (sempre che esista una richiesta in tal senso). In caso di rigetto la parte può proporre ricorso giurisdizionale ed il giudice può esaminare anche il primo atto. “Sono ad un tempo rimedio giustiziale e manifestazione di amministrazione attiva” in quanto devolvono la questione all’amministrazione che deve d ecidere il ricorso, la quale potrà: 1) annullare 2) modificare 3) sostituire l’atto impugnato. Ciò presuppone una sostituzi one dell’autorità adìta a quella emanante l’atto impugnato, ed una competenza della prima a provvedere nella materia. ES. Ricorsi rivolti ad un soggetto (amministrazione) che ha la competenza a provvedere sulla questione (opposizione e gera rchico proprio). Gerarchico improprio quando lo prevede la legge come rimedio rinnov atorio. 7/12 Lezione “I RICORSI AMMINISTRATIVI” – 12/05/2008 A cura di V ALERIA F LORIS – Dottore di Ricerca Di carattere Generale 1) Gerarchico 4) Al PDR Non definitivo Definitivo Di carattere Eccezionale 2) Gerarchico improprio 3) Opposizione Non definitivo Tutti e 4 Atto lesivo Hanno ad oggetto un provvedimento amministrativo del quale si richiede l’eliminazione o la riforma. Comportamento Eccezionali ed atipici. Non comportano l’impugnazione di un provvedimento amministrativo. Non richiedono l’eliminazione dell’atto ma la soluzione della controversia (g eneralmente relativa a diritti soggettivi). ES. ricorsi ai consigli comunali, provinciali e regionali in tema di decadenza dei loro componenti. Impugnatori Non Impugnatori Esperibili anche in assenza di una specifica norma che li ammetta. Ammessi solo se espre ssamente previsti dalla legge. In alcuni casi i ricorsi in opposizione sono previsti da ordinanze ministeriali. Altri esempi di ricorsi introdotti da fonti secondarie si rinvengono in leggi regionali. 8/12 Lezione “I RICORSI AMMINISTRATIVI” – 12/05/2008 A cura di V ALERIA F LORIS – Dottore di Ricerca Classificazione “in concreto” dei Ricorsi Amministrativi: RICORSO Gerarchico Proprio Gerarchico Improprio CARATTERE PROVVEDIMENTO generale Non definitivo eccezionale Opposizione Straordinario al Capo dello Stato generale Definitivo VIZI RIMEDIO Legittimità e Merito Rinnovatore Legittimità + Merito (se previsto da normativa) Legittimità e Merito Legittimità Eliminatore (in alcuni casi Rinnovatore) Rinnovatore Eliminatore Generale: non necessita di una specifica norma; Eccezionale: richiede espressa previsione di legge. 9/12 Lezione “I RICORSI AMMINISTRATIVI” – 12/05/2008 A cura di V ALERIA F LORIS – Dottore di Ricerca Il concetto di “definitività” quale discriminante tra i ricorsi ordinari e straordinari La definitività o meno dell’atto amministrativo viene considerata dalla dottrina quale elemento discriminante “per stabilire se un provvedimento sia suscettibile di un ricorso amministrativo ordinario o invece di un ricorso straordinario” (MAZZAROLLI).4 Sono Atti Definitivi: quelli per i quali o non è possibile esperire altri ricorsi amministrativi salvo il Ricorso Straordinario al Presidente della Repubblica. Essi posso essere definitivi: 1) “ab origine”; 2) per legge. Sono Atti Non Definitivi: quelli per i quali sono esperibili i Ricorsi Amministrativi Ordinari mentre il Ricorso Straordinario è inammissibile. Atti Definitivi ab origine: 1) gli atti provenienti dalle autorità di vertice del settore considerato, laddove sia presente un organizzazione fondata sul principio di gerarchia, così per esempio è il caso delle Amministrazioni Statali. Sono considerati “definitivi” gli atti dei Ministri anche se con la forma del “Decreto Presidenziale”. 2) gli atti di organi appartenenti ad enti pubblici diversi dallo Stato. 3) gli atti di organi aventi struttura collegiale. 4) gli atti costituenti decisione di un ricorso in via gerarchica o di un ricorso gerarchico improprio, anche quando questi non siano adottati dall’autorità posta al vertice del settore. 5) diventano definitivi gli atti che sono stati impugnati con un ricorso amministrativo ordinario (e quindi al momento non sono definitivi) e che non abbiano ricevuto risposta dall’amministrazione , ovvero non siano stati decisi dall’autorità adìta entro il termine stabilito per legge (art. 6 D.P.R. 1199/1971) entro novanta giorni. Atti Definitivi per Legge Ad esempio: 1) i provvedimenti prefettizi in materia di occupazione e requisizione di urgenza 4 L’autore però rileva che “non sempre l’atto definitivo, quando non sia tale ab origine, ma costituisca il risultato cui si perviene a seguito di un ricorso ordinario, rappresenta l’atto dove si realizza compiutamente, nella sede amministrativa, l’assetto degli interessi in gioco”. Può infatti accadere che “il procedimento di ricorso si concluda con una decisione di ina mmissibilità o di irricevibilità” ed in questo caso “alla decisione non può essere negato il cara ttere di atto definitivo” nonostante con essa non sia stata compiuta nessuna nuova valutazione degli interessi coinvolti. 10/12 Lezione “I RICORSI AMMINISTRATIVI” – 12/05/2008 A cura di V ALERIA F LORIS – Dottore di Ricerca Classificazione dei Ricorsi Amministrativi “in concreto” 1) 2) 3) 4) Ricorso Ricorso Ricorso Ricorso Gerarchico Proprio Gerarchico Improprio in Opposizione Straordinario al Presidente della Repubblica RICORSO Gerarchico Proprio ELEMENTI CARATTERIZZANTI Gerarchico Improprio In Opposizione Straordinario al P.d.R. Rimedio di carattere generale (ammesso anche quando non previsto per legge) Rivolto all’autorità gerarchicamente superiore a quella che ha emanato l’atto impugnato Avverso provvedimenti non definitivi Vizi di Legittimità e di Merito Ha carattere eccezionale (deve essere previsto per legge) Rivolto all’autorità che pur non essendo gerarchicamente superiore a quella che ha emanato l’atto impugnato si vede attribuito un “potere di generica vigilanza” (VIRGA) Non presuppone un rapporto di gerarchia Casi tassativi previsti per legge Avverso provvedimenti non definitivi Vizi di Legittimità e di Merito devono essere previsti dalle Leggi che di volta in volta lo disciplinano Ha carattere eccezionale (deve essere previsto per legge) Proponibile nei casi espressamente previsti dalla le gge (casi tassativi) Viene proposto alla stessa autorità che ha emanato l’atto impugnato (atipicità) Avverso provvedimenti non definitivi Vizi di Legittimità e di Merito Rimedio di carattere generale (ammesso anche quando non previsto per legge) Rivolto al Presidente della Repubblica Deve essere sentito il parere del Consiglio di Stato Avverso provvedimenti definitivi Vizi di Legittimità 11/12 Lezione “I RICORSI AMMINISTRATIVI” – 12/05/2008 A cura di V ALERIA F LORIS – Dottore di Ricerca Differenze tra Ricorsi Amministrativi e Ricorsi Giurisdizionali (VIRGA) Posto che valgono per i Ricorsi amministrativi molti dei principio previsti per i ricorsi giurisdizionali: 1) presupposti e condizioni del ricorso 2) legittimazione 3) autorizzazione a procedere 4) ed altri. Vediamo quali siano invece le differenze che li caratterizzano: Differenze Ricorsi Amministrativi Ricorsi Giurisdizionali Amministrativi 1) assistenza legale Non si richiede il patrocinio di un av- È richiesto il patrocinio di vocato. Il ricorso pertanto può essere un avvocato. redatto e presentato direttamente dal cittadino. 2) contradditorio La mancata notifica ai controinteressati non comporta nei Ricorsi Ordinari (non però in quello Straordinario) l’inammissibilità del ricorso. Nel caso di mancata notifica l’amministrazione ricevente procede ad invitare il ricorrente a notificare il ricorso alle controparti. 3)posizioni giuridiche Tutela sia di Interessi Legittimi che di Tutela dei soli interessi leDiritti Soggettivi. gittimi (tranne per la materia di tutela esclusiva). 4) motivi Legittimità e merito Normalmente solo legittimità 5) termine Ricorso Gerarchico 30 gg. Ricorso in Opposizione 30 gg. Ricorso Straordinario 120 gg. Termine generale di 60 gg. 6) decisione La decisione ha natura di vero e pro- Natura di Sentenza, suprio provvedimento amministrativo scettibile di passare in giu(di secondo grado). In quanto tale è dicato. impugnabile dinnanzi all’autorità giurisdizionale amministrativa. Sono previsti dei limiti per il Ricorso Straordinario in quanto alternativo a quello Giurisdizionale. La mancata notifica ad almeno uno dei controinteressati rende inammissibile il ricorso. Per qualsiasi comunicazione potete contattarmi via e-mail: [email protected] 12/12