Il sistema di istruzione superiore tedesco

CHESS
Centre for Higher Education
& Society Studies
Il sistema di istruzione superiore tedesco:
dinamiche di trasformazione e rapporti con l’esterno
Gabriele Ballarino
Università di Milano
CHESS WORKING PAPER N. 3/2010
1
Indice
1. Il sistema e le sue trasformazioni, 1945-1990
1.1. Il modello socio-economico tedesco
1.2. Le caratteristiche istituzionali
1.3. Le fasi della storia recente
2. Il caso dell’Assia
2.1. Il Land
2.2. I tipi di istituzione del SIS tedesco
2.3. Il SIS dell’Assia e i casi studiati
3. Attori e fasi del mutamento
3.1. I fattori di mutamento
3.2. Le fasi del processo di riforma
4. La situazione presente e il rapporto con l’ambiente esterno
4.1. La trasformazione della governance
4.2. Il finanziamento
4.3. La ricerca: organizzazione e finanziamento
4.4. La didattica
4.5. I servizi
5. Conclusioni
2
1. Il sistema e le sue trasformazioni, 1945-1990
In questa sezione introduttiva del rapporto, il sistema di istruzione superiore (d’ora in
avanti SIS) tedesco viene inquadrato nel contesto del modello socio-economico e della
storia recente di quel paese (par. 1), ne vengono individuate le principali caratteristiche
istituzionali (par. 2) e ne viene brevemente ripercorsa la storia a partire dal secondo
dopoguerra (par. 3). Le fonti della sezione sono principalmente tratte dalla letteratura,
soprattutto tedesca, ma sono state utilizzate anche alcune delle interviste svolte1. Le
figure 1 e 2 presentano l’informazione descrittiva essenziale per avere un’idea
dell’espansione del sistema negli ultimi 50 anni circa, ovvero il numero di laureati in
valore assoluto (fig. 1) e in percentuale sulla popolazione in eta’ (fig. 2).
circa qui figure 1 e 2
1.1. Il modello socio-economico tedesco e le sue difficoltà
Il mutamento socioeconomico recente in Germania presenta un decisivo aspetto
geopolitico, la riunificazione del paese avvenuta nel 1990. I costi connessi
all’incorporazione dei Länder dell’ex Repubblica democratica tedesca e i nuovi
equilibri geopolitici e macroeconomici definiti dal crollo del comunismo hanno
strutturato l’evoluzione del sistema socio-economico tedesco in maniera difficilmente
sottovalutabile. Il sistema e’ definito di norma come un’”economia sociale di mercato”
(Soziale Marktwirtschaft) in cui un’economia di mercato basata sulla libertà d’impresa è
regolata a vari livelli da una serie di attori collettivi statali e associativi, in modo
articolato ma stringente. E’ dibattuto (cfr. Streeck 1997) quanto le criticità di questo
modello tedesco fossero già presenti negli anni 80, ma è certo che la riunificazione le ha
esasperate, sottoponendo un sistema economico già alle prese con criticità (concorrenza
giapponese, bassi tassi di attività, forti costi per il welfare) a costi molto forti per
l’estensione del modello ai nuovi Länder e per evitare che i problemi creati dalla brusca
fine del sistema socialista dessero luogo al caos sociale e al disastro economico che ha
caratterizzato altrove la transizione dal socialismo alla democrazia.
Inoltre la fine del comunismo, aprendo i confini con l’Europa centro-orientale, ha
aumentato la pressione sul mercato del lavoro tedesco, rendendo disponibile
1
Vedi l’Appendice per l’elenco degli intervistati e le sigle di codifica.
3
manodopera a buon mercato e opportunità di delocalizzazione in paesi territorialmente e
culturalmente contigui, con buona dotazione di capitale umano e costi molto inferiori.
Ne sono conseguite consistenti spinte alla deregolazione del mercato del lavoro,
parzialmente raccolte dai governi tanto democristiani quanto socialdemocratici, ma a
tutt’oggi poco legittimate a livello politico e culturale, e una crescente insofferenza del
mondo imprenditoriale verso altre caratteristiche istituzionali dell’economia sociale di
mercato, come l’intervento dei sindacati nella gestione delle aziende, la presenza di un
rilevante settore pubblico nell’industria, le forti barriere alla concorrenza nel credito e
così via.
Il SIS tedesco è stato coinvolto in pieno da questi processi di trasformazione sociale,
economica e politica. Non solo, come si e’ detto, le difficoltà di bilancio pubblico
causate dalla riunificazione si sono ripercosse sul sistema. Dal punto di vista
istituzionale, nell’istruzione superiore la riunificazione si è tradotta nell’annessione del
sistema della DDR a quello occidentale, ma le modalità con qui questo e’ avvenuto e il
rilancio dell’istruzione superiore nei nuovi Länder hanno avuto un forte impatto sullo
stesso SIS della Repubblica federale, un impatto immediatamente non percepito ma che
sta diventando sempre più chiaro a posteriori. Inoltre, il dibattito pubblico sullo stato
del paese (Deutsches Standort) sviluppatosi a partire dagli anni della riunificazione ha
investito in pieno l’istruzione superiore, mettendone in discussione finalità, assetto
istituzionale, modalità di finanziamento e di organizzazione. L’incontro tra questi fattori
nazionali, l’iniziativa esterna del processo di Bologna e le caratteristiche del policymaking federale hanno messo in moto un processo di trasformazione di un certo rilievo.
Tra gli osservatori locali non c’è uniformità nella valutazione del mutamento in corso.
Alcuni danno forte risalto ai fattori di continuità, insistendo sulle peculiarità del sistema
e sulla sua capacità di riaggiustamento di fronte al variare delle circostanze esterne
(intv29), mentre altri sostengono ci si trovi di fronte a un mutamento epocale,
sintetizzato dallo slogan Humboldt ist tot, “Humboldt è morto” (intv19; intv24). Lo
slogan, inizialmente formulato con contenuto positivo2, oggi viene di solito usato per
denunciare la morte dell’universita’ tradizionale europea, basata sull’unione di ricerca e
formazione nelle persone dei professori, un’istituzione d’élite e fortemente selettiva ma
meritocratica, caratterizzata da forte autonomia tanto dallo stato quanto dal mercato.
2
La frase venne pronunciata nel 1997 dall’allora ministro dell’universita’, il democristiano Jürgen
Rüttgers, e da allora funge da slogan per coloro che chiedono una forte discontinuita’ al SIS tedesco.
4
Come si vedra’ nel prosieguo di questo rapporto, entrambe le posizioni presentano
elementi di verita’.
1.2. Le caratteristiche istituzionali
Sullo sfondo di queste discussioni e, soprattutto, dei mutamenti in corso, stanno le due
caratteristiche distintive della political economy del SIS tedesco, che vale la pena di
discutere da subito perche’ sono utili per spiegarne le peculiarità e le tendenze
evolutive, comprese quelle presenti. Nessuna delle due, peraltro, e’ messa in discussione
nel dibattito attuale, anzi, vengono spesso citate come fondamenta del sistema e base
per ogni progetto riformatore.
La prima è lo stretto collegamento tra scuola e mercato del lavoro, che si può
considerare come una delle principali istanze della regolazione sociale e politica
dell’”economia sociale di mercato” (Ellwein 1985; Müller et al. 1998; Mayer et al.
2007). Nell’800 la Prussia, per rinforzare lo stato nel conflitto con la Francia
napoleonica, introdusse modalità di reclutamento del personale amministrativo basate
sull’istruzione, in opposizione al precedente sistema del patronage feudale. Il sistema
valeva anche per le professioni classiche (medici, preti, avvocati e insegnanti), e venne
poi esteso alle nuove professioni: ingegneri, architetti, chimici, dentisti ecc. In un
sistema di questo tipo, la posizione occupazionale degli individui dipende in larga
misura dal loro titolo di studio, ovvero da un elemento di status (acquisito) e non di
mercato (Streeck 1997). Dunque in Germania il collegamento tra titolo di studio e
carriera occupazionale degli individui e` piu’ stretto che altrove: il mercato del lavoro
tedesco viene definito in prospettiva comparata come “occupazionale” (Marsden 1999).
Il nesso istituzionale più importante tra sistema scolastico e sistema occupazionale nel
caso tedesco non si trova tanto a livello di istruzione superiore, ma al livello del
“sistema duale” di formazione professionale. Il sistema duale è stato ampiamente
studiato e individuato come una delle più importanti componenti del successo del
modello socio-economico tedesco (la bibliografia è sterminata, cfr. da ultimo Thelen
2004, capp. 2 e 5). Anche se esso è istituzionalmente molto ben distinto dall’istruzione
superiore, dal punto di vista funzionale le sovrapposizioni sono molte, dato che
l’apprendistato, diversamente che altrove, riguarda le occupazioni superiori, come
quella di insegnante, o funzionario di banca. Se non altro per questo motivo, il
radicamento del sistema duale ha avuto notevoli effetti anche sull’istruzione superiore,
limitandone l’espansione e vincolandone le funzioni.
5
La seconda peculiarità del SIS tedesco è la struttura decentrata e federale (Teichler
1992). Questa caratteristica essenziale della storia tedesca, in cui è regolarmente
osservabile una tensione tra dimensione nazionale e dimensione localista, riguarda tutto
il sistema scolastico, compresa la formazione professionale e l’istruzione superiore.
Nella Germania occidentale, dopo il centralismo nazista, il SIS è stato ricostruito con
una struttura fortemente decentrata e meccanismi di coordinamento nazionali bottomup. La costituzione prevede infatti che l’istruzione, così come la cultura, sia di
competenza dei Länder3, che ricevono dalla federazione i finanziamenti e ne
dispongono in autonomia. Ma, mentre la scuola primaria e secondaria e’ fortemente
frammentata, tanto che variano tra Länder anche elementi strutturali come l’eta’ di
inizio e di conclusione dei percorsi scolastici, nell’istruzione superiore la circolazione di
docenti e studenti ha sempre garantito un certo grado di unitarieta’ del sistema4. A
partire dagli anni 50 c’è stato inoltre, associato all’espansione del sistema, un processo
di accentramento, con un crescente ruolo delle competenze del governo federale
culminato con la nascita dell’Hochschulrahmengesetz, legge quadro federale per
l’istruzione superiore (HRG), del 1976. Negli ultimi anni, e in coincidenza con una
ripresa dell’espansione del sistema dopo una fase statica, hanno ripreso forza rilevanti
impulsi centrifughi, fino all’abolizione di fatto dell’HRG, che ha avuto luogo nel 2006.
1.3. Le fasi della storia recente
La storia del SIS tedesco occidentale viene di norma suddivisa in cinque fasi (Peisert e
Framhein 1997; Kehm 1999; Krücken 2005). La premessa è la fine della guerra, con la
caduta del regime nazista e la separazione dei Länder orientali, che formeranno la DDR.
In quest’ultima, gli occupanti russi mantengono l’accentramento nazista, trovandolo
utile ai propri fini: per questo e altri motivi, il SIS della DDR si svilupperà in modo
molto diverso da quello occidentale (v. sotto). Per quanto riguarda quest’ultimo, le fasi
solitamente individuate dopo la separazione tra le due parti del paese sono le seguenti:
3
E’ preferibile lasciare il termine non tradotto. Gli studiosi tedeschi quando scrivono in inglese lo
traducono con States.
4
Si tratta di una caratteristica di lungo periodo del sistema: in effetti, l’universita’ tedesca esiste da molto
prima dello stato tedesco. Ringrazio Alessandro Cavalli per questa osservazione.
6
Ricostruzione decentrata, 1945-1956. La costituzione della BRD prevede che
l’istruzione e la cultura5 siano di competenza dei Länder, unità amministrative di nuova
creazione ma in continuità con le tradizioni statuali precedenti l’unificazione del paese.
Il sistema e` governato da una serie di istituzioni di coordinamento (tuttora decisive) che
non sono emanazione del governo federale, ma vengono create “dal basso”, dai governi
degli stessi Länder o direttamente dalle università. Nel 1945 nasce nella zona di
occupazione britannica il Consiglio dei rettori delle università della Germania
nordoccidentale, che nel 1949 si allarga a tutta la zona occidentale (WRK, Westdeutsche
Rektorkonferenz, poi HRK dopo la riunificazione). Nel 1948 nasce il Consiglio
permanente dei ministri competenti (KMK, Kultusminister Konferenz)6, inizialmente
mero organo di discussione ma che dalla metà del decennio inizia a definire, insieme
alla WRK, le linee-guida unitarie del SIS. Nel 1951 rinasce la Società tedesca per la
ricerca (DFG, Deutsche Forschungsgemeinschaft, nata nel 1920 sul modello delle
grandi fondazioni private americane), cofinanziata dal governo federale e dai Länder ma
diretta da accademici, che assegna finanziamenti per la ricerca. Sin dalla ripresa postbellica, la partecipazione al SIS aumenta, stimolata dal venire meno delle restrizioni
naziste e dal forte slancio collettivo che caratterizza la ricostruzione del paese: nel
decennio 50 la percentuale dei giovani 18-21enni iscritti all’università raddoppia,
passando dal 4 all’8% del gruppo di età (Peisert e Famhein 1997).
Iniziative sistemiche, 1957-1968. Prosegue l’espansione del sistema, senza particolari
dissensi: nella cultura dell’epoca, l’espansione e’ infatti pienamente legittimata tanto sul
piano economico (più capitale umano per più crescita) che su quello politico-sociale
(più istruzione per più uguaglianza sociale). Nascono nuove università (tante quante le
esistenti) e le esistenti si espandono, numerosi istituti specializzati di formazione
superiore diventano università (il sistema si de-stratifica); i professori più che
raddoppiano e il personale accademico triplica. I Länder faticano a finanziare
l’espansione, e il governo federale inizia a contribuire in modo sostanziale, Finanziando
l’edilizia, la ricerca e le borse di studio. Il finanziamento ordinario rimane però
5
Nel caso dell’istruzione superiore il livello federale in generale è stato, e continua a essere, per molti
versi più importante che nel caso dei livelli scolastici inferiori o del sistema duale di formazione
professionale (Ausbildung), poiché è di competenza federale la regolazione di tre materie strettamente
connesse con il SIS: la ricerca scientifica; la pubblica amministrazione e la sanità (Teichler 1992).
6
La WRK nasce dopo il fallimento della conferenza di Stuttgart-Hohenheim, in cui i ministri di tutti i
Lander, compresi gli orientali, cercarono di definire una politica dell’HE comune nonostante la divisione
in due del paese (Peisert e Framhein 1997: 13).
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interamente a carico dei Länder, per cui le singole scuole superiori non hanno rapporti
con il governo federale. Grazie ai finanziamenti federali, in questo periodo si sviluppano
le grandi società pubbliche di promozione della ricerca scientifica tipiche del sistema
tedesco, fondate o ri-fondate nel dopoguerra. Nel 1957 viene fondato il Consiglio per la
ricerca scientifica (WR, Wissenschaftsrat), che comprende rappresentanti federali, dei
Länder, delle università – attraverso la WRK – e delle società per la ricerca: il WR
diventa rapidamente una sorta di organismo pianificatorio dello sviluppo complessivo
del SIS, fornendo consulenze, richieste e non, ai due organismi di governo.
Federalismo cooperativo, 1969-1976. Prosegue l’espansione: nel decennio 1965-1975
il numero dei neo-iscritti quasi raddoppia, e la proporzione dei 18-21enni che entrano
nel SIS passa dal 12.5 al 19.2% (Kehm 1999, tab. 5). Si tratta, in Germania come
altrove, di un periodo di fermento, in cui e’ forte il peso del movimento degli studenti e
dei giovani accademici che vi si sono formati. Il potere dei professori deve fare fronte
all’ingresso di studenti, giovani accademici e staff nei vari organismi di autogoverno (si
parla di Gruppenuniversität, università dei collettivi). Dal punto di vista dell’evoluzione
del rapporto tra SIS e attori esterni, questo periodo segna una svolta importante. Mentre
in precedenza la discussione sull’università era sempre stata limitata alle élite
accademiche, intellettuali e politiche e si era sempre svolta nel quadro della tradizionale
legittimità dell’”università humboldtiana”7, per la prima volta “la strutturazione
dell’istruzione superiore e della ricerca scientifica diventano oggetto di pubblico
dibattito, ed emergono proposte di riforma orientate al completo mutamento del
sistema” (Peisert e Framhein 1997: 8). Il dibattito, però, è per molti versi caotico e
contraddittorio, e non riesce a produrre la grande riforma che molti si augurano.
Nel 1969 un emendamento al Grundgesetz costituzionalizza la corresponsabilità dei
governi federale e statali nella gestione del SIS. Il nuovo governo socialdemocratico8
spinge per l’accentramento, e trasforma il Ministero della ricerca scientifica, già
Ministero per l’energia nucleare, in Ministero dell’istruzione e della scienza (BMBW,
Bundesministerium für Bildung und Wissenschaft). Nel 1970 viene creata una
commissione congiunta tra federale e stati per la pianificazione dell’istruzione e la
7
Anche in DDR, dove pure si era avviata la costruzione di un sistema socio-economico che avrebbe
dovuto essere completamente diverso dai precedenti, gli ideali umanistici associati ai nomi di Goethe e
Humboldt erano stati riaffermati con decisione, sia pur con l’inclusione di Karl Marx nel pantheon dei
grandi ispiratori (Krücken 2005).
8
In carica dal 1969, dopo il governo di coalizione con i democristiani tra il 1966 e il 1969.
L’emendamento costituzionale è però ancora opera della grande coalizione.
8
promozione della ricerca. Questa commissione lancia nel 1973 un grande progetto di
pianificazione federale, che si rivelerà un fallimento. Da questo processo nasce
comunque
nel
1976
la
Legge
quadro
dell’istruzione
superiore
(HRG,
Hochschulrahmengesetz), che sistematizza la cogestione federale-locale del SIS, e che
per questo scontenta le pressioni, provenienti soprattutto dalla sinistra e dal movimento
studentesco, per un piu’ forte accentramento del sistema.
Altri provvedimenti federali dello stesso periodo riguardano l’abolizione delle rette
studentesche (BaföG, rimessa in discussione solo recentemente) e il coordinamento
centrale degli accessi (ZVS, in precedenza esisteva un sistema di regole a livello di
Länder, completato da accordi tra i Länder, con libertà per gli istituti di far valere propri
criteri addizionali). Nel 1977 vengono create a livello federale delle Commissioni per la
riforma dei curricula (Studienreformkommissionen), di cui fanno parte rappresentanti
dei governi federale e statali, delle varie componenti universitarie e delle parti sociali: i
risultati delle commissioni, una volta approvati dalle università, vengono implementati
dalla KMK. In questo periodo il governo federale, che prima si era limitato a finanziare
l’infrastruttura alla ricerca, inizia a intervenire sulle scelte in merito, soprattutto per
quanto riguarda gli istituti di ricerca extra-universitari, identificando aree prioritarie e
finanziando programmi di ricerca (Kehm e Lanzendorf 2006).
Dal punto di vista istituzionale, il SIS tedesco si stratifica, e da “unitario”, in cui tutte le
istituzioni sono dello stesso tipo, diventa “binario”, con istituzioni di due tipi diversi
(vedi par. 2.2 sotto per una discussione piu’ approfondita di questa tipologia). All’inizio
del decennio 70 nascono infatti, da preesistenti istituti di formazione tecnica superiore
(in ingegneria, gestione aziendale ecc.) che rappresentavano il livello superiore del
sistema duale di apprendistato, le Fachhochschulen (FH, scuole superiori professionali),
caratterizzate rispetto alle universita’ da percorsi più brevi, didattica più orientata
all’applicazione e più incentrata sugli studenti. In realta’ il sistema e’ piu’ complesso (v.
oltre), ma il dualismo tra università e FH, che pure non esaurisce la variazione
istituzionale del sistema ed è oggi in via di superamento, lo caratterizza tuttora in
comparazione internazionale. In alcuni Länder nascono anche, con obiettivi progressisti,
di destratificazione del sistema e di forte apertura, le Gesamthochschulen, università che
comprendono al proprio interno corsi analoghi a quelli delle FH9.
9
Gli istituti superiori di formazione tecnica, parte del sistema duale, vengono trasformati in FH, di rango
universitario, per aumentarne l’attrattività per i potenziali studenti. Questi ultimi, infatti, preferivano
sempre più le università, per il maggiore prestigio sociale associato a questo tipo di istituti, un fenomeno
9
Tregua dopo la sperimentazione, 1977-1989. In questo periodo l’espansione rallenta, e
il numero di studenti aumenta solo per ragioni demografiche: dal 1975 al 1985 il tasso
di partecipazione rimane sostanzialmente invariato (Kehm 1999, tab. 5). Si tratta di un
fenomeno peculiare al SIS tedesco, che in un periodo di generale espansione resiste alle
spinte in questo senso, che pure interessano la Germania non meno degli altri paesi
avanzati (Teichler 2005: 60). Come mai questo rallentamento? Enders (2003) individua
tre fattori esplicativi: a) il federalismo cooperativo del policymaking, che rallenta i
processi di mutamento; b) gli interessi dell’oligarchia accademica, riluttante a mettere a
rischio il proprio potere in un contesto trasformato; c) i vincoli finanziari dovuti alle
difficoltà del welfare, che negli anni 80 fa i conti con la crescita della disoccupazione e
impiega tutte le risorse per riassorbirla, investendo in programmi di formazione
professionale, prepensionamenti, riduzione dell’orario di lavoro ( Streeck 1997).
Il secondo e il terzo punto non sono peculiari al caso tedesco, mentre il primo sembra
poter spiegare meglio, in prospettiva comparata, la peculiare stasi del decennio
considerato10. Il problema non è pero solo di difficoltà operativa nella definizione delle
politiche, ma coinvolge i diversi interessi delle parti in gioco. Teichler (1992) sottolinea
come già all’inizio degli anni 70 il processo di accentramento avesse prodotto rilevanti
controspinte localistiche, e una crescente insofferenza dei Länder verso un intervento
federale sempre più invadente. L’attività delle varie commissioni e organismi di
pianificazione è stata costantemente segnata da frequenti contrapposizioni tra governo
federale e KMK (espressione degli interessi locali). Per esempio, quando quest’ultima si
prese l’intera responsabilità per il coordinamento della Commissione per la riforma dei
curricula (v. sopra), il governo rispose riducendo drasticamente i fondi per l’edilizia.
Il problema centrale rimase quello del finanziamento di un sistema sempre piu’ grande.
In questo periodo viene meno il consenso sull’espansione. Infatti, non si discute solo su
chi debba sopportarne i costi11, ma anche della loro stessa opportunità. Questo
cambiamento di clima culturale e’ dovuto in primo luogo agli esiti ultra-radicali di parte
del movimento studentesco, che vengono percepiti come effetti perversi delle politiche
che stava impoverendo gli istituti tecnici superiori, diminuendo il numero di studenti e allontanandone i
migliori. L’innalzamento degli istituti ha infatti luogo sotto la spinta di studenti e docenti, ma contro la
volontà degli industriali. Anche la nascita delle Gesamthochschulen risponde a considerazioni e pressioni
di questo tipo: nonostante la parificazione formale, gli studenti continuavano a preferire le università alle
FH (Teichler et al. 1980).
10
Secondo altri autori, invece, è stato più importante il primo fattore, ovvero la resistenza dell’oligarchia
accademica al processo di differenziazione interna implicato dalla riforma (Stucke 1999).
11
Si discute quale quota dei nuovi oneri attribuire ad atenei, governo federale o Länder.
10
di espansione (Peisert e Framhein 1997), e poi alla preoccupazione per la
disoccupazione e la sotto-occupazione dei laureati: anche qui si tratta di un fenomeno
comune a vari paesi12, che però in Germania “morde” più che altrove a causa del
tradizionale legame tra istruzione e mercato del lavoro. In particolare, da parte dei datori
di lavoro si teme lo spiazzamento dei diplomati del sistema duale a causa dell’eccesso di
laureati (Teichler 2005). Ma questo avrebbe messo in crisi non solo il reclutamento ma
l’intera organizzazione del lavoro, che in Germania è strettamente collegata con il
sistema di qualifiche professionali fornito dal sistema duale (Maurice, Sellier e Silvestre
1982).
Tuttavia, arrestare l’espansione non era cosi’ semplice. In particolare, nel 1973 una
sentenza del Bundesverfassungsgericht (corte costituzionale) aveva dato legittimità
costituzionale alla politica di espansione, stabilendo che le iscrizioni all’università
devono tenere presente in primo luogo i desideri di coloro che sono qualificati
all’accesso, e che la domanda deve essere tenuta presente solo in casi particolari:
nessuno degli attori coinvolti volle attaccare questa posizione. La soluzione venne
trovata nella dinamica demografica: dato che alla fine del decennio 70 si prevedeva
un’ulteriore fase espansiva della popolazione, circa decennale (si tratta dell’ultima
ondata del baby-boom della ricostruzione), seguita però da una contrazione, si decise di
mantenere la politica di apertura congelando le risorse, in attesa che la demografia
riequilibrasse il rapporto tra blocco delle risorse ed espansione degli accessi.
Questa strategia attendista porto’ a ulteriori conflitti tra gli atenei, cui si chiede di fare di
più con meno soldi, e i governi locali a loro volta in difficolta’ finanziaria: l’esito fu un
certo deterioramento della qualità della didattica e delle strutture in generale. Ma cosi’
la crisi finanziaria divento’ una vera e propria crisi di legittimità dell’universita’ di
fronte all’opinione pubblica (Peisert e Framhein 1997; Kehm e Lanzendorf 2006). Il
governo federale interviene nel 1985 con un emendamento all’HRG, che dà maggiori
competenze agli istituti in termini di curricula, organizzazione interna e gestione
finanziaria, incentivando in particolare la verticalizzazione dei processi decisionali e la
possibilità di cercare finanziamenti all’esterno, ma di fatto l’intervento viene
depotenziato dai Länder (Teichler 1992; Kehm e Lanzendorf 2006).
12
Per il nostro, si veda l’ormai classico lavoro di Barbagli (1974).
11
La riunificazione e il periodo successivo, dal 1990 al 1998 circa. Con la riunificazione,
in generale le istituzioni della BRD sono state trasferite ai Länder della dissolta DDR:
per l’università questo ha significato una completa ristrutturazione degli istituti, dei
curricula, dell’organizzazione della ricerca, delle discipline. La ristrutturazione è stata
difficile e costosa, e c’è chi sostiene che a causa della sua modalità (trasferimento delle
istituzioni occidentali all’est) si sia mancata l’occasione per un rinnovamento organico
di tutto il sistema. E’ però anche vero il rinnovamento del SIS dell’ex DDR ha fornito
stimoli e idee che agiranno nel periodo successivo (Kehm 1999; intv16). In primo
luogo, si tratta di un grande esercizio di valutazione dall’esterno, qualcosa di fino ad
allora sconosciuto al SIS tedesco-occidentale. In secondo luogo, vengono creati e ben
finanziati nuovi istituti, sia università che FH, che accolgono personale giovane e
ambizioso sia occidentale che orientale e che dimostreranno grande dinamicità negli
anni successivi. In terzo luogo, il SIS tedesco-orientale presentava caratteristiche
interessanti. Infatti, a causa del rigido controllo centrale nella DDR il tasso di
scolarizzazione universitaria era decisamente più basso (tra il 10 e il 13%, Kehm 1999)
che nella BRD. Da questo derivava un sistema più student- and teaching-centered di
quello occidentale, e in cui (sempre per il controllo centrale) il potere dell’oligarchia
accademica era molto inferiore. L’età di accesso era inferiore di un anno, la didattica
meglio strutturata e il fuoricorsismo molto più raro. Tutte caratteristiche che negli anni
successivi verranno inserite tra gli obiettivi prioritari delle necessarie riforme del
sistema occidentale
La riunificazione dà l’avvio a una fase di espansione delle iscrizioni, in primo luogo a
causa del forte afflusso di giovani dell’ex DDR che non erano potuti entrare nel SIS
orientale a causa dei forti vincoli all’accesso: le iscrizioni aumentano infatti soprattutto
nelle FH e negli istituti privati (ammissione meno selettiva) e negli istituti, rinnovati e
dinamici, dei Länder orientali. D’altra parte, le difficolta’ e le controversie del processo
di riunificazione fanno sospendere per qualche tempo il dibattito sullo Standort
Deutschland, che riprendera’ solo verso la meta’ del decennio 90, investendo in pieno il
SIS.
12
2. Il caso dell’Assia e le istituzioni studiate
Questa sezione presenta il contesto in cui sono state raccolte le informazioni su cui si
basano le due sezioni successive, ovvero il Land dell’Assia (par. 2.1), il suo sistema di
istruzione superiore, i casi scelti e la strategia empirica seguita sul campo (2.3). Per
consentire una buona comprensione di questi ultimi due paragrafi, il paragrafo 2.2.,
anticipando la prossima sezione, descrive i tipi di istituzione presenti nel SIS tedesco.
2.1. Il Land
Il Land prescelto per la selezione delle istituzioni presso cui raccogliere il materiale di
approfondimento e individuare i testimoni privilegiati da intervistare e`l’Assia (Hessen).
Si tratta di una regione geograficamente centrale, che si estende da sud-ovest verso
nord-est. A sud-ovest si trova l’area del Reno e del Meno (dove si trovano la citta’ piu’
importante, Francoforte, e la capitale Darmstadt), al confine nord-orientale della
Renania, mentre a nord-est si trova l’area di Kassel, la capitale storica, che si trova a
due ore di treno da Berlino.
E’ il quinto Land della federazione per popolazione (circa 6 milioni di abitanti13), e
presenta una densita’ della popolazione di 289 abitanti per kmq (contro una media
nazionale di 231): si trova quindi in posizione intermedia tra i Länder più rurali (come
Baviera e Brandeburgo) e i tre Länder urbani (Brema, Amburgo e Berlino). Dal punto
di vista economico, si tratta di uno dei Länder piu’ sviluppati del paese, con una
struttura occupazionale per il 75% terziaria (la media nazionale e’ del 72% circa). Esso
comprende pero’ aree tra loro molto diversificate: l’area meridionale, vicino al Reno,
partecipa del forte sviluppo della regione renana, tra le piu’ ricche e dinamiche del
mondo, mentre quella settentrionale, attorno a Kassel, e’ stata duramente colpita dalla
deindustrializzazione. Per questo motivo, mentre il reddito medio pro capite e’
leggermente superiore alla media nazionale (circa 33.000 Euro contro 28.000), in larga
misura a causa della grande concentrazione di attivita’ finanziarie nella zona di
Francoforte, il tasso di disoccupazione, pari al 9%, e’ solo di poco inferiore alla media
nazionale (poco meno dell’11%).
Il SIS dell’Assia non e’ tra i piu’ sviluppati e/o prestigiosi del paese: secondo gli esperti
esso non e’, per esempio, al livello di quelli bavarese o del Baden-Württemberg, gli stati
13
Tutti i dati riportati in questo paragrafo e nel successivo provengono da Statistisches Bundesamt
(2008a).
13
meridionali governati tipicamente dai democristiani. Pero’ si tratta di un sistema
abbastanza esteso da comprendere rappresentanti di tutti i tipi fondamentali di istituto.
Inoltre, si tratta di un sistema all’avanguardia, sia dal punto di vista dell’innovazione
istituzionale che dell’impegno finanziario (cfr. più avanti, cap. 4.1. per l’innovazione
istituzionale, 4.2. per l’impegno finanziario).
Il governo del Land a partire dal 1999 ha investito notevolmente in questo settore, con
lo slogan “fare dell’Assia il Land numero 1 per la formazione”. Si possono trovare due
ragioni alla base di questo impegno: da una parte, la necessita’ di fare fronte alla
concorrenza delle scuole superiori dei Länder meridionali relativamente vicini (si
ricordi che in Germania la mobilita’ studentesca e’ relativamente elevata, soprattutto
nelle universita’); dall’altra una ragione piu’ politica, cioe’ il fatto che negli anni 90 il
governo del Land, tradizionalmente socialdemocratico, e’ passato ai democristiani, che
hanno cercato di qualificare la propria amministrazione dando particolare importanza
allo sviluppo dell’istruzione, a tutti i livelli14.
2.2. I tipi di istituzione del SIS tedesco
Come si e’ detto sopra, in comparazione internazionale, di solito il sistema tedesco
viene definito “binario” (Arum et al. 2007), in base alla distinzione tra università e
Fachoschschulen (FH). Le prime sono di norma a offerta formativa diversificata, ma ve
ne sono alcune specializzate e di grande prestigio, in particolare le otto Technische
Universitäten, nate negli anni 70-80 dell’800 dall’accademizzazione di alcune scuole
superiori di ingegneria e oggi collegate in un network istituzionale di un certo peso
politico. Nelle seconde si seguono corsi di economia, ingegneria e architettura, scienze
sociali e dell’amministrazione, tipicamente associati a un paio di semestri di pratica.
Inoltre esistono istituti di formazione superiore specializzati per la formazioni a varie
occupazioni: per l’insegnamento, Paedagogische Hochschulen; per il clero,
Theologische Hochschulen; per le belle arti, Kunsthochschulen; per la pubblica
amministrazione, Verwaltungsfachhochschulen (queste ultime sono riservate ai
dipendenti pubblici).
La distinzione tra tipi di istituto è connessa, come tipico del modello tedesco, al valore
occupazionale del titolo di studio: ogni tipo di scuola rilascia infatti titoli diversi e tra
loro non sostituibili. Nel 2007, su un totale di 383 istituti (erano 329 nel 1995), 103
14
E’ in corso anche una grande riforma dell’istruzione secondaria superiore, che ne abbassera’ la durata
di un anno, rendendo possibile il conseguimento dell’Abitur (maturita’) a 18 anziche’ 19 anni.
14
sono università (comprese le poche Gesamthochschulen), 176 Fachhochschulen, 53
Kunsthochschulen, 30 Verwaltungshochschulen, 15 facoltà teologiche e 6 pedagogiche.
Esistono inoltre le Berufsakademien, istituti superiori di formazione professionale
inseriti nel sistema duale di formazione professionale, i cui diplomi equivalgono
grossolanamente a quelli delle FH ma prevedono anche un contratto di lavoro, e i cui
corsi durano 2/3 anni.
Si potrebbe quindi propendere per definire il SIS tedesco “diversificato”, ma non
sembra il caso: si chiamano di solito diversificati (Arum et al. 2007) il SIS americano e
quelli ricostruiti a sua somiglianza dopo la seconda guerra mondiale (Giappone,
Taiwan, Israele), caratterizzati da una specializzazione per livelli, inesistente in
Germania fino all’introduzione del modello di Bologna, e da un forte settore privato. In
prevalenza le università tedesche sono invece pubbliche: nel 2005 erano pubblici 301
istituti e privati 69, ma l’incidenza di questi ultimi in termini di studenti e’ decisamente
limitata (attorno al 3%). D’altra parte è anche vero che la crescita della numerosità degli
istituti negli ultimi anni è dovuta quasi esclusivamente agli istituti privati, che sono
passati da 24 a 69 dal 94/95 al 05/06.
Un buon motivo per considerare, invece, il SIS tedesco come sistema unitario, sta
nell’elevato grado di standardizzazione degli studi. Infatti, prima delle riforme recenti,
nonostante la diversificazione degli istituti la struttura degli studi era più o meno la
stessa ovunque: un unico corso di durata tra i 4 e i 6 anni, al termine del quale,
presentando una voluminosa tesi, si conseguiva un Diplom, o un titolo di Magister, o un
titolo di stato: il primo nelle discipline più accademiche, il secondo in quelle più
professionalizzanti, il terzo nelle scuole di pubblica amministrazione e in quelle per
insegnanti. Nelle Fachhochschulen gli studi duravano meno, 4 anni, e il titolo era
qualificato: si conseguiva una Diplom- o una Meisterschaft Fachhochschule, dal valore
occupazionale di norma inferiore a quello universitario15. La vera grossa distinzione tra
università e FH stava nell’ammissione: alle prime si entrava a 19 anni con la maturità
(Abitur), alle seconde a 18 anche con titoli secondari inferiori alla maturità.
L’ammissione era formalmente libera, ma la disponibilità di meno posti rispetto alla
domanda conduceva tipicamente a notevoli vincoli all’iscrizione ai corsi più richiesti.
La selezione si basava fondamentalmente sul tipo di titolo di studio secondario, sui voti
conseguiti e sul tempo di attesa. Maggiore il tempo di attesa, maggiori le chances di
15
Questo e’ vero, ovviamente, a parita’ di disciplina.
15
ammissione, il che però tende ovviamente a far crescere l’età media di studenti e
laureati (per questi ultimi, l’eta’ media e’ quasi di 28 anni, molto superiore che nei paesi
anglosassoni).
2.3. Il SIS dell’Assia e la scelta dei casi studiati
Secondo il ministero del Land16, il SIS pubblico dell’Assia oggi comprende 12 istituti
(Hochschulen des Landes). Di questi, 5 sono universita’, 5 FH, 2 Kunsthochschulen.
Agli istituti pubblici si aggiungono 12 istituti privati di vario genere, per la maggior
parte riconosciuti dal Land, e inoltre 3 scuole superiori ecclesiastiche,
3
Verwaltungsfachhochschulen e 5 Berufsakademien. La tabella 2.1 riporta i dati
essenziali sull’andamento della popolazione studentesca di questi diversi tipi di scuola
negli ultimi 10 anni. In complesso, si osserva una situazione di stabilità con fluttuazioni.
In particolare, per le scuole pubbliche si nota stabilità per il 1995-2005, e diminuzione
tra il 2005 e il 2007. Questa diminuzione deriva, secondo il ministero, dall’introduzione
delle tasse studentesche (fine 2003), che ha portato fuori dai conteggi un numero di
Langzeitstudierende (studenti di lunga durata) iscritti solo pro forma, stimato dal
ministero stesso attorno alle 18.000 unita’17. Questo trend è solo in parte compensato
dalla crescita, in termini assoluti poco rilevante ma relativamente forte, delle iscrizioni
alle FH private (la tendenza nazionale è simile: cfr. Statistisches Bundesamt (2008a).
circa qui tabella 2.1
La scelta dei casi
Delle 5 universita’ (Technische Universität Darmstadt; Universität Gesamthochschule
Kassel; Goethe Universität Frankfurt; Philipps-Universität Marburg; Justus-LiebigUniversität Giessen), sono state scelte e studiate le prime tre. La TU di Darmstadt e’
una delle universita’ tecniche piu’ importanti del paese, e soprattutto e’ stata tra le prime
della Germania a cui il governo ha fatto particolari concessioni di autonomia.
L’universita’ di Francoforte e’ relativamente recente: essa nasce poco prima della I
16
http://www.hmwk.hessen.de
Cfr. www.hmwk.hessen.de. Nel vecchio sistema, i Langzeitstudierende (LGZ) sono formalmente
definiti (a livello federale) come coloro che si trovano oltre al quindicesimo semestre di corso, laddove la
giusta durata degli studi (Regelzeit) e’ di solito compresa tra gli 8 e i 10 semestri: la definizione e’ quindi
piu’ restrittiva di quella dei “fuori corso” italiani. I LZS sono visti come uno dei grandi problemi del
sistema, e negli ultimi anni grazie all’introduzione delle tasse se ne e’ ottenuta una consistente riduzione:
essi erano, in percentuale sul totale degli studenti, il 10% nel 2000/01 e sono scesi al 6% nel 2006/07
(Statistisches Bundesamt 2007 Hochschulstandort Deutschland 2007).
17
16
guerra mondiale come iniziativa privata, per costituire un polo universitario in una citta’
che ne era tradizionalmente priva. Oggi e’ una delle piu’ grandi del paese, in termini di
popolazione studentesca, e dall’inizio del 2008 e’ stata formalmente trasformata in
fondazione (per entrambi i casi, v. par. 4.1). L’universita’ di Kassel e’ invece l’unica
Gesamthochschule della Germania che ha continuato a esistere dopo la fine degli anni
80: dal punto di vista dei rapporti con l’esterno e’ interessante perche’ costituisce uno
dei maggiori poli di sviluppo locale in una zona tradizionalmente povera, e oggi
gravemente colpita dalla deindustrializzazione. Non sono state considerate le due
universita’ piu’ antiche, Giessen e Marburg, perche’ oggi sono secondo gli osservatori
piuttosto marginali (intv16), anche se le loro facolta’ mediche sono state oggetto di
innovazione istituzionale (v. par. 4.1).
Accanto a queste universita’ e’ stata studiata la FH Wiesbaden, situata in una regione
tuttora fortemente industriale e collegata con alcune grandi fabbriche della zona (in
primo luogo la GM-Opel di Rüsselsheim, dove ha sede la facolta’ di Ingegneria)18. In
rappresentanza della componente privata, minoritaria ma in crescita, e’ stato scelto
come caso da studio la FH Fresenius di Idstein, una scuola tecnica specializzata in
chimica e ingegneria chimica, tra le piu’ antiche e importanti della Germania di questa
categoria. Nell’area di Francoforte esistono anche numerose business schools private,
ma non sono particolarmente diverse dalle BS esistenti altrove in Europa; e’ sembrato
piu’ interessante, invece, studiare un caso piu’ tipicamente tedesco, come quello di una
scuola tecnica superiore privata.
circa qui tabella 2.2.
La tabella 2.2 fornisce alcune informazioni di sintesi sugli istituti studiati, mentre la
tabella 2.3 riporta le informazioni generali sulla composizione degli iscritti agli istituti
studiati e sul suo andamento recente. In primo luogo si nota, come visto a livello
aggregato, che gli studenti aumentano nelle FH, in particolare in quella privata, mentre
nelle universita’ sono in leggera diminuzione. In secondo luogo, si nota la diversa
percentuale di donne a seconda del tipo di istituto, o meglio dell’offerta formativa che li
caratterizza: piu’ elevata nelle universita’ a offerta formativa diffusa, dove sono presenti
anche le facolta’ umanistiche, come Francoforte e (in misura inferiore) Kassel, meno
18
Le altre FH si trovano a Francoforte, Fulda, Darmstadt e Giessen-Friedberg. Le due KH sono a
Francoforte e a Offenbach.
17
elevata nelle FH, prevalentemente tecniche ma che comprendono di solito la facolta’ di
Servizio sociale, molto femminilizzata, e meno elevata ancora nelle universita’ tecniche.
Terzo, la percentuale di donne tende a crescere, in modo piu’ o meno uniforme. Quarto,
la percentuale di stranieri e’ relativamente elevata, almeno rispetto alle medie
dell’Europa
continentale
(Ballarino
e
Perotti
2007),
ed
in
crescita.
L’internazionalizzazione del corpo studentesco e’ incentivata da diversi programmi
federali19 e locali. Ci sono facolta’, in difficolta’ di fronte a sedi piu’ prestigiose nel
reclutamento degli studenti tedeschi migliori, che puntano esplicitamente su questo
mercato. Un esempio di strategia di successo di questo tipo viene dalla facolta’ di
Maschinenbau (ingegneria meccanica) di Kassel, che ha puntato molto su master per gli
stranieri, che in questo modo possono sia entrare nel mercato del lavoro tedesco, che
portare a casa un diploma con ritorni occupazionali sicuramente elevati (intv7).
circa qui tabella 2.3
La strategia di rilevazione
La strategia di rilevazione e’ stata la stessa per tutti gli istituti: si e’ partiti dal vertice
(solo nella FH Wiesbaden si e’ potuto intervistare il Präsident, il rettore, negli altri
questi ha delegato un Vizepräsident) per poi scendere alle facolta’ incluse nel disegno
della ricerca, vale a dire: lettere; ingegneria, economia, giurisprudenza e scienze. In
ciascuna facolta’ di questo tipo presente in ciascuno dei cinque istituti si e’ contattato il
Dekan (preside) e lo si e’ intervistato, tranne in qualche caso in cui si e’ fatto sostituire
dallo Studiendekan (vice del preside, responsabile della didattica) o da un altro collega.
Inoltre, con la strategia “a valanga” tipica di questo tipo di studi, si sono intervistate
alcune altre persone variamente interessanti dal punto di vista della ricerca, basandosi
sia sulle indicazioni degli intervistati che su quelle di altri esperti e operatori con cui si
e’ entrati in contatto. La tabella A1, in Appendice, contiene l’elenco completo degli
intervistati. Il lavoro sul campo ha avuto luogo tra maggio e luglio del 2008, salvo
alcune interviste a studiosi che hanno avuto luogo l’anno precedente.
19
In particolare i programmi del DAAD ((Deutscher Akademischer Austausch Dienst), l’organizzazione
delle scuole superiori (i membri sono gli stessi dell’HRK) che stimola l’internazionalizzazione del SIS
tedesco finanziando borse di studio, cattedre, programmi di scambio in entrambi i sensi.
18
3. Attori e fasi del mutamento
In questa sezione del rapporto si completa il quadro generale del SIS tedesco
descrivendone l’evoluzione piu’ recente. Il primo paragrafo presenta i fattori di
mutamento, concentrandosi in particolare sui comportamenti degli attori esterni e interni
al SIS. Il secondo, invece, descrive il processo di mutamento iniziato nel 1998 e tuttora
in corso. Le fonti sono la letteratura nazionale e le interviste svolte sul campo.
3.1. I fattori di mutamento
Si puo’ dare per scontato che alle origini dei profondi mutamenti in corso in tutti i SIS
europei ci sia la grande espansione che essi hanno conosciuto a partire dal secondo
dopoguerra. Cosi’ e’ stato anche nel caso tedesco, nonostante l’espansione sia stata piu’
controllata che altrove a causa dell’importanza economica e sociale del sistema di
formazione professionale. Il fatto che la proporzione di laureati nella popolazione
tedesca si sia costantemente mantenuta inferiore a quella di altri paesi (da sempre a
quella di USA e paesi scandinavi, di recente anche a paesi del Sud Europa come Italia o
Spagna) non e’, infatti, particolarmente rilevante in questo: gli studiosi tedeschi fanno
infatti notare che se si contassero anche i diplomati del segmento superiore della
formazione professionale i numeri diventerebbero simili a quelli degli altri paesi
(intv26; intv29).
Com’e’ ovvio, il modo in cui questa spinta strutturale agisce sul mutamento
istituzionale del SIS di ciascun paese dipende dalla configurazione degli interessi degli
attori coinvolti, dei loro rapporti di potere e delle loro interazioni rinnovate nel tempo
(Ballarino e Regini 2005, cap. 1).
I fattori esterni
La crescita del numero degli studenti, e quindi dei finanziamenti pubblici necessari per
gestirli20, costituisce quindi, in Germania come altrove, la prima spinta verso il
mutamento. Nell’ottica di una spiegazione del mutamento dei SIS che distingue tra
fattori esterni e interni, la prima spinta proviene quindi dall’esterno, quale che sia la
20
Il ricorso massiccio al finanziamento privato, sul modello americano, non e’ mai stato considerato in
Germania come un’opzione praticabile, come del resto nella maggior parte dei paesi europei.
19
spiegazione che si da’ dell’origine della spinta espansiva21. Il problema del
finanziamento dell’espansione in Germania investe immediatamente la struttura del
sistema federale: chi deve pagare il sovrappiu’ reso necessario dall’espansione, lo stato
federale o i Länder? Si e’ visto sopra che fino agli anni 70 se ne e’ occupato lo stato: di
qui il ciclo di accentramento della governance che dagli anni 60 arriva al tentativo,
fallito, di introdurre forme di pianificazione sistematica centrale dello sviluppo del
sistema. Alla fine degli anni 70 il problema viene “risolto” bloccando i finanziamenti
alle universita’ ma senza bloccare gli accessi, in attesa che la dinamica demografica li
ri-allineasse. Questo blocco solo parziale si traduce pero’ in un peggioramento delle
prestazioni del sistema, alimentato inoltre dalle mobilitazioni studentesche tipiche
dell’epoca, che contribui’ alla delegittimazione degli attori dominanti, il professorato in
primo luogo, di fronte all’opinione pubblica.
L’opinione pubblica costituisce un secondo fattore esterno importante, nella misura in
cui, a partire dagli anni 80, essa percepisce un peggioramento delle prestazioni del SIS
sia dal punto di vista della didattica (affollamento, fuoricorsismo) che da quello del
collocamento occupazionale dei laureati. Del resto, dopo l’ebbrezza collettiva della
riunificazione il dibattito sullo Standort Deutschland (lo stato del paese) investe non
solo l’universita’, ma la legittimita’ di tutti gli attori dominanti il sistema: sindacati,
partiti tradizionali, grandi imprese. Nel caso specifico dell’universita’, comunque, il
dibattito sulla riforma del SIS, per quanto partecipato da molti attori, rimane
frammentario e poco strutturato, e privo di un vero nucleo tematico: anche il frequente
riferimento al modello americano non costituisce un reale modello operativo, date le
immense differenze socio-economiche tra i due paesi (Stucke 1999). Sara’ solo l’avvio
del processo di Bologna (un altro fattore esterno) a dare un orientamento unitario,
almeno in superficie, al dibattito.
Un terzo fattore, particolarmente importante dal punto di vista di questo lavoro, e’ il
comportamento del mondo imprenditoriale e professionale22. Ancora all’inizio degli
anni 90, esso si mantiene al di fuori del dibattito sull’universita’, preferendo invece
concentrarsi sul sistema di formazione professionale (intv18). Quando esso si preoccupa
21
Come e’ noto, le teorie economiche e sociologiche sul tema divergono non poco. Sul tema
dell’espansione dell’istruzione superiore in generale cfr. Ballarino (2009).
22
Come conseguenza della natura “occupazionale” del mercato del lavoro tedesco e della struttura del
sistema produttivo, in diversi settori industriali la distinzione tra le due categorie in Germania e’ meno
forte che altrove. La maggior parte dei dirigenti dell’industria chimica o automobilistica tedesca ha il
titolo di PhD, e per diventare professore presso una FH e’ necessario, oltre al PhD, aver lavorato per
almeno 5 anni nell’industria.
20
di IS, nel quadro del dibattito sullo Standort Deutschland, a lungo la posizione
prevalente rimane quella preoccupata del rischio di trovarsi con “carenza di forza lavoro
qualificata e sovrappiu’ di accademici” (Fels e Shaffke 1993). E’ negli anni 90 che la
posizione imprenditoriale cambia, in parte a causa della crescente egemonia culturale
degli Stati Uniti, dove l’espansione dell’IS non e’ mai stata seriamente messa in
discussione dall’opinione pubblica, in parte a causa dell’intervento nel dibattito di una
serie di attori, sia pubblici che privati non profit (v. oltre), e infine (ma non da ultimo) a
causa della crescente diffusione della retorica dell’”economia della conoscenza”.
La nuova posizione della classe dirigente economica si trasmette attraverso i mezzi di
comunicazione di massa alla classe politica, e diventa rapidamente egemonica. Questa
posizione diffida dell’autoamministrazione accademica (che in passato non era mai stata
messa in discussione) e chiede maggiore efficienza a un sistema percepito, a torto o a
ragione, come lento e malfunzionante. Se il blocco strategico deriva dall’eccessiva
quantita’ di attori coinvolti nei processi decisionali, occorre semplificare questi ultimi.
Da un lato, si deve decentrare la governance del sistema verso il basso (dalla
federazione ai Länder, da questi agli istituti), e al contrario accentrarla a questo livello,
trasformando le universita’ da federazioni di discipline (cfr. Clark 1983) in attori unitari.
La richiesta decisiva e’ quindi l’autonomia per gli istituti, per controbilanciare quella
dei professori e fare venire meno la frammentazione degli interessi che impedisce
l’innovazione e la differenziazione. I professori, si sostiene, devono identificarsi con
l’istituto in cui lavorano: solo in questo modo sara’ possibile un dialogo efficace tra SIS,
sistema politico e interessi economici, dialogo che e’ reso impossibile dalla natura
sfuggente delle tradizionali oligarchie accademiche (intv20). L’avvio del processo di
Bologna e’ importante perche’ fornisce a questa posizione un contenuto operativo.
L’introduzione del Master, un titolo accademico di breve durata, consente di uscire
dall’alternativa tra formazione tecnica e formazione accademica di lunga durata.
Vale la pena di sottolineare quanto questa posizione rimanga esterna al corpo
accademico come tale, anche nelle sue componenti piu’ vicine al mondo economico. Le
associazioni professionali piu’ direttamente coinvolte nella transizione dall’IS al
mercato del lavoro, come quella degli ingegneri, non hanno chiesto la riforma: la hanno
accettata di buon grado, e vi hanno contribuito solo una volta che questa era stata
avviata
(intv11), nel modo graduale ma top down che si vedra’ tra breve. Le
associazioni professionali dei giuristi, in Germania come altrove, hanno ottenuto che le
facolta’ giuridiche rimanessero al di fuori del processo di Bologna (intv24).
21
Un quarto fattore esterno e’ rappresentato dal mondo politico. Senza particolari
distinzioni di partito, esso riecheggia in generale, a torto o a ragione, le preoccupazioni
dell’opinione pubblica e della classe dirigente economico-professionale, in particolare
per quanto riguarda la competitivita’ internazionale -cioe’ rispetto a USA e UK- del SIS
tedesco (intv18, intv29). Per esempio, nel
1994 il ministero federale degli esteri
comunica ufficialmente alla KMK la propria preoccupazione sotto questo profilo (Witte
2006). Ma il rapporto tra mondo politico e SIS e’, ovviamente, dominato dal problema
del finanziamento. Negli ultimi anni, il problema viene affrontato in modo molto
diverso da quanto avvenuto in passato. Mentre negli anni 60-70 l’aumento del
fabbisogno aveva portato ad aumentare l’accentramento al livello federale, a partire dai
tardi anni 90 i sistemi politici locali non perdono occasione di rivendicare le proprie
prerogative costituzionali sull’IS, con il fine di allargare la portata del proprio intervento
sul settore, a discapito di quello federale. I governi dei Länder per primi aderiscono alle
parole d’ordine dell’autonomia e del decentramento, con tre obiettivi: maggiore
efficienza, trasparenza e innovazione nella gestione finanziaria; la possibilità di
controllare gli istituti non dal punto di vista dell’input, ma da quello dei risultati;
trasformare i conflitti sull’allocazione delle risorse scarse da conflitti con il governo
federale a conflitti con gli istituti, un avversario molto meno temibile (Kehm e
Lanzendorf 2006; intv16). I conflitti tra governi dei Länder e quello federale della fine
del decennio 90 porteranno al decentramento del sistema, aumentando cosi’ la
possibilita’ di sperimentazioni e innovazioni.
I fattori interni
Nonostante le difficolta’ associate all’espansione, la comunità accademica tedesca
molto di rado ha sostenuto posizioni apertamente elitiste, opponendosi all’espansione.
Una posizione di questo tipo sarebbe stata difficilmente giustificabile nel quadro del
modello humboldtiano, fondamentale per l’identita’ degli accademici tedeschi (v.
sopra): la linea prevalente delle organizzazioni di categoria23 è stata quindi la richiesta
“legittima ma debole” (Kehm e Lanzendorf 2006, p. 147) di maggiori risorse per
garantire la qualità. Si tratta di una richiesta debole per due motivi: l’opinione pubblica,
come si e’ detto, e’ poco ben disposta nei confronti dell’accademia, e, soprattutto, un
23
Esistono due sindacati dei professori e ricercatori, il Deutscher Hochschulverband, DHV, del personale
universitario, e l’Hochschullehrerbund (HLB) del personale delle FH. Esistono poi una serie di
organizzazioni disciplinari, con un’organizzazione generale (Allgemeiner Fakultätentag, AFT), che
collaborano spesso con il sindacato.
22
generico appello alla qualita’ degli studi non e’ in grado di mobilitare interessi esterni
all’accademia stessa.
In realta’ la comunita’ accademica e’ profondamente eterogenea al proprio interno, e
diverse componenti hanno interessi piu’ facilmente allineabili con quelli dei “riformisti”
all’esterno del sistema. Una parte dei docenti, soprattutto quelli delle materie tecniche e
scientifiche piu’ vicine al mondo produttivo e che ricoprono incarichi di vertice, sono
molto critici verso quella che viene chiamata Gruppenuniversität (universita’ dei
collettivi), il mix di assemblearismo e oligarchia con cui vengono gestiti gli atenei a
partire dagli anni 70. Il sistema e’ ancora, di fatto, governato dall’oligarchia, ma una
parte di questa e’ insofferente della necessita’ di passare attraverso il consenso delle
assemblee e delle disfunzioni che questo passaggio porta con se’.
Una seconda componente che ha buoni motivi per vedere con favore la riforma sono i
giovani studiosi: nel modello tedesco tradizionale le carriere sono lente e dipendono
quasi completamente, fino al conseguimento dell’Habilitation (libera docenza,
necessaria per accedere alle cattedre professorali, che di rado si ottiene prima dei 40
anni), dal rapporto personale con il proprio maestro/capo. Tuttavia, questa categoria non
si mobilita: la strategia piu’ frequentemente seguita e’ di exit, solitamente verso gli Stati
Uniti. Questa “fuga dei cervelli” diventa pero’, nella visione riformista, uno dei
principali indicatori della bassa competitivita’ dell’universita’ tedesca.
Una terza componente interessata al mutamento sono i vertici delle Fachhochschulen, in
cui negli anni 90 si concentra la crescita degli studenti (Ertl 2005). Il loro interesse sta
nel colmare il gap di status che ancora le divide dalle universita’, oggettivato nei diversi
titoli di studio concessi dai due tipi di istituto (v. sopra, par. 2.2): una delle principali
innovazioni del processo di Bologna, fortemente voluta dalle FH (intv17) ma passata
quasi inosservata all’inizio (Witte 2006) e’ proprio il fatto che i nuovi titoli di Bachelor
e Master rilasciati da universita’ e FH non sono piu’ formalmente distinti. Anche se i
vertici delle FH tendono a non enfatizzare troppo questo punto, insistendo sulla
differenza tra le proprie istituzioni e le universita’ (intv17), in un sistema in cui il valore
del titolo di studio e’ cosi’ importante la parificazione di questi ultimi significa
diminuire notevolmente la differenza di prestigio tra i due tipi di istituzione.
Una quarta componente favorevole al mutamento sono le amministrazioni universitarie.
I funzionari che ne entrano a far parte dagli anni 80 in avanti sono piu’ istruiti e motivati
dei loro predecessori: per questo motivo essi sono insofferenti di fronte alle lentezze
burocratiche del sistema, a cui chiedono invece maggiore professionalizzazione e
23
meritocrazia (intv29). Questo strato funzionariale non interviene direttamente nelle
discussioni e nel policy-making, ma costituisce una base indispensabile per avviare le
riforme, di cui anzi finisce per sopportare la maggior parte degli oneri burocratici, come
per esempio nel caso del processo di accreditamento dei nuovi corsi (intv27).
Gli studenti, invece, non hanno avuto grande parte nel processo di riforma. Le
organizzazioni studentesche in Germania sono molto radicate a livello di singole sedi24,
ma a livello nazionale hanno perso la forza che avevano negli anni 70. Esse appoggiano
inizialmente
il
processo
di
Bologna,
soprattutto
per
un
interesse
all’internazionalizzazione, ma successivamente contestano, soprattutto nelle facolta’
umanistiche, le sue conseguenze sulla didattica, e si oppongono ovviamente alla
reintroduzione delle tasse d’iscrizione (intv6). In generale si nota che, come altrove in
Europa, l’opinione pubblica tende a essere molto meno simpatetica con le mobilitazioni
studentesche di quanto non fosse in passato: questo ovviamente indebolisce il potere
delle organizzazioni studentesche.
Last but not least, va citato un gruppo di attori, in parte esterno e in parte interno alle
istituzioni del SIS, che da una parte fornisce argomenti riformisti all’opinione pubblica
e alla classe dirigente, dall’altra distribuisce risorse e motivazioni agli attori accademici
orientati alla riforma. Si tratta di una serie di sperimentazioni che, un po’ come nel caso
della ristrutturazione del SIS dell’ex DDR, mostrano la praticabilita’ di strategie di
innovazione ad attori individuali e collettivi ancora vincolati dalla memoria dei danni
causati dalle sperimentazioni degli anni 70. Un esempio molto interessante e’ quello
della Volkswagen Stiftung25, che bandisce verso la meta’ del decennio un concorso di
grande successo per la riorganizzazione amministrativa degli istituti: i dieci istituti
selezionati ricevono ingenti risorse per riorganizzare in senso manageriale, efficiente e
responsabilizzante la propria governance interna. Non solo vi partecipano numerose
scuole superiori, di tutti i tipi, ma esso costituira’ il modello della (molto piu’ grande)
Exzellenz-Initiative di un decennio posteriore, e i dieci istituti premiati dalla VW
Stiftung finiranno per ritrovarsi praticamente tutti nell’elenco dei premiati dell’iniziativa
posteriore (intv20). Un altro esempio viene dai programmi di master introdotti
24
Gli Studentenwerke (opere studentesche) sono considerati anche formalmente parte del corpo
accademico, e gestiscono mense, cafeterie, librerie e negozi vari nelle strutture universitarie. Sono
finanziati da una quota di iscrizione semestrale obbligatoria per tutti gli studenti.
25
Fondazione VW, che oggi non e’ collegata con l’azienda, ma deriva dal fondo sociale aziendale
controllato dai sindacati nazisti, che dopo la guerra non venne riallocato ne’ all’azienda ne’ ai nuovi
sindacati democratici, ma trasformato nella dotazione patrimoniale di una fondazione no profit con
l’obiettivo di finanziare l’istruzione e la ricerca.
24
sperimentalmente, negli anni precedenti della riforma, dall’HRK e dal DAAD, che
riscuotono un successo cosi’ forte che alcuni Länder intervengono per fermarli,
ritenendoli lesivi delle loro prerogative costituzionali in materia di IS (Witte 2006).
3.2. Le fasi del processo di riforma
La riforma viene avviata dal governo federale, con il quarto emendamento all’HRG
dell’agosto 1998, che introduce nell’ordinamento del SIS tedesco i nuovi titoli di
bachelor e master. Si prevede che questi vengano introdotti in forma sperimentale,
accanto ai vecchi titoli, e non al loro posto, e si lascia che siano le sedi a stabilire
quando. Si specifica che entrambi debbano avere valore occupazionale, che non c’e’
distinzione tra i nuovi titoli rilasciati dalle universita’ e dalle FH, e si lascia agli istituti
flessibilita’ per quanto riguarda la durata dei nuovi corsi, che puo’ variare (da 3 a 4 anni
per i bachelor, da 1 a 2 per i master) purche’ il corso complessivo duri 5 anni (v. oltre
maggiori dettagli). Un’altra importante disposizione dell’emendamento e’ la
concessione ai Länder della possibilita’ di cambiare lo statuto degli istituti, disposizione
che verra’ ampiamente sfruttata negli anni successivi.
La prima fase: una riforma incrementale
Questa formulazione prudente, frutto di lunghi negoziati e suggerita dal fallimento di un
precedente tentativo di introdurre i corsi brevi top down durante il processo di riforma
degli anni 70 (lo stesso da cui sono nate le FH26) e’ probabilmente la chiave del
successo della riforma: data la formulazione molto aperta, tutti gli attori variamente
interessati a un mutamento possono pensare che questo promuovera’ i propri interessi, e
si evita la formazione di una coalizione contraria, che avrebbe verosimilmente potuto
bloccare la riforma sul nascere. In particolare, gli attori collettivi di coordinamento piu’
importanti del sistema, la HRK, il KMK e il WR (v. par. 1.3) approvano senza
particolari problemi i provvedimenti, e un documento della KMK di qualche mese
successivo ne precisa le modalita’ operative. L’introduzione dei nuovi titoli, a quanto
riferisce Witte (2006), e’ indipendente dal processo di Bologna, ma vi confluisce
immediatamente: questa confluenza e’ importante per il successo della riforma, perche’
il riferimento al processo di Bologna aggiunge legittimita’ internazionale alla loro
introduzione.
26
Infatti molti dirigenti universitari osservano che le FH, e le Gesamthochschule (cioe’ l’universita’ di
Kassel) erano meglio attrezzate per la riforma, dato che vi prevalevano i corsi triennali (intv23).
25
Quest’ultima e’ accompagnata da due provvedimenti molto importanti, che
costituiscono il cuore della versione tedesca del processo di Bologna. Il primo e’ la
modularizzazione dei corsi, il secondo l’introduzione di una nuova procedura di
accreditamento decentrata degli stessi. Entrambi i punti sono descritti in dettaglio oltre
(v. par. 4.3). Qui vale la pena di sottolineare che la modularizzazione consente alle sedi
di mettere realmente mano alla didattica, saltando i veti dei professori, mentre
l’introduzione della procedura di accreditamento decentrata fa venire meno il vecchio
regolamento accentrato, ogni modifica del quale richiedeva il consenso unanime di
HRK e KMK, rallentando notevolmente ogni processo di innovazione della didattica.
Sia la modularizzazione che l’accreditamento, associate all’introduzione dei corsi,
rimangono affidate in questa prima fase alla discrezionalita’ delle sedi, e la riforma
procede per qualche tempo in modo lento e incrementale.
Un terzo provvedimento degno di nota, che aumenta gli spazi di autonomia delle
singole scuole superiori, e’ la possibilita’ che viene loro concessa di introdurre propri
criteri di selezione degli studenti, derogando cosi’ al sistema di iscrizione accentrato
(ZVS) che dagli anni 50 gestisce le iscrizioni ai corsi.
La seconda fase: scontro istituzionale e decentramento
Tra il 2002 e il 2005 il ministero, insieme con HRK e KMK, rinforza l’introduzione dei
nuovi corsi, precisando che l’obiettivo e’ sostituire interamente i vecchi ma senza
stabilire un termine per questo (cosa che verra’ fatta solo nel 2006). Mentre il processo
di
Bologna
si
diffonde
lentamente,
partendo
dalla
possibilita’
concessa
dall’emendamento all’HRG del 1998 i Länder iniziano a sperimentare nuove modalita’
di organizzazione del loro rapporto con gli istituti: gia’ nel 1999 l’Assia aveva concesso
particolare autonomia alla TU Darmstadt, e nel 2002 la Bassa Sassonia trasforma tutte
le universita’ del Land in fondazioni (v. par. 4.1). Il processo di decentramento si
accelera bruscamente a causa dello scontro tra ministero e Länder: gli esiti di questo
scontro, insieme con la generalizzazione del processo di Bologna, determinano un
cambiamento notevole nell’assetto micro e macro del SIS tedesco. Lo scontro ha luogo
a due riprese, prima sulle tasse di iscrizione e poi sulla nuova figura dei Junior
Professors.
Il primo scontro ha luogo nel 2002. A partire dagli anni 70 la frequenza universitaria era
stata resa gratuita, ma le difficoltà finanziarie e la volontà di incentivare gli studenti a
concludere più rapidamente gli studi, hanno portato diversi Länder a introdurre varie
26
forme di tasse, soprattutto per i fuori corso, i master e le seconde lauree. Nel 2002 i
socialdemocratici al governo hanno cercato di inserire la gratuità degli studi nell’HRG,
ma diversi stati con governi democristiani hanno fatto ricorso alla corte costituzionale e
vinto27. Analogo esito ha una seconda iniziativa federale del 2004, quando il governo
(sempre socialdemocratico) introduce un emendamento all’HRG, che abolisce
l’Habilitation e introduce il nuovo titolo di Junior Professor, con lo scopo di ridurre i
tempi delle carriere. Di nuovo, i Länder a governo democristiano hanno fatto ricorso e
vinto. Le due sentenze della corte costituzionale sopra citate hanno portato a una grave
crisi della cooperazione tra federazione e Länder, che ha portato alla sospensione di
fatto dell’HRG e alla sua rinegoziazione, conclusa nel 2007. Ma dal punto di vista di
questa ricerca quello che conta e’ che i Länder si conquistano “sul campo” il diritto di
veto rispetto alle innovazioni top-down del governo federale, e quindi la guida di un
processo riformista (sebbene nel secondo caso il contenuto del loro intervento sia
chiaramente conservatore) che avra’ luogo in senso per molti versi bottom-up.
La terza fase: decentramento coordinato
L’Hochschulpakt 2020, stabilito nel 2007, conferma l’impegno federale nel
finanziamento del SIS e della ricerca, in un quadro che si potrebbe definire di
decentramento coordinato, un termine proveniente dallo studio delle relazioni
industriali (Traxler 1996) che sembra descrivere bene quanto sta accadendo. Il potere
decisionale delle istituzioni di coordinamento bottom-up (KMK e HRK) rimane intatto,
mentre quello del ministero federale e’ diminuito notevolmente. E’ cresciuto
notevolmente, invece, quello dei ministeri dei Länder, che sono diventati il motore del
mutamento istituzionale nella misura in cui non sono piu’ vincolati dall’HRG e dalla
necessita’ di ottenere un consenso nazionale su ogni progetto di innovazione (intv21).
Programmi come l’Exzellenz-Initiative, d’altra parte, ribadiscono l’importante ruolo di
finanziamento e input strategico del ministero federale, e la ricerca del consenso tra tutti
gli attori rilevanti rimane il metodo decisionale preferito.
I diversi Länder hanno adottato politiche differenziate non solo per quanto riguarda le
tasse studentesche o le Juniorprofessuren, ma anche su temi ancora piu’ importanti
come la forma giuridica degli istituti e del loro rapporto con i ministeri che li
27
Comunque la sentenza della corte costituzionale stabilisce che il governo federale ha il potere di
intervenire qualora il principio di fondo delle uguali opportunità e del diritto allo studio fosse messo in
pericolo dai Länder che introducessero tasse senza adeguati sistemi di esenzione o di sostegno per i
giovani poveri.
27
finanziano, o l’inquadramento e le retribuzioni dei professori. Tra gli osservatori non
c’e` uniformita’ sulla valutazione da dare di questo processo. Secondo alcuni si va verso
16 diversi SIS per 16 diversi Länder (intv16), ma c’e`chi parla di fluttuazioni cicliche
poco importanti, e minimizza il decentramento osservando che la federazione ha
lasciato spazio ai Länder nell’IS per dar loro una sorta di “contentino”, qualcosa di poco
importante e relativamente poco costoso (intv29).
28
4. La situazione presente e i rapporti con l’esterno
Questa sezione descrive la situazione attuale del SIS tedesco, con particolare attenzione
ai rapporti tra attori del SIS e attori esterni, in particolare economici. Oltre che sulle
disposizioni legislative e sulle statistiche nazionali, la sezione si basa prevalentemente
sulle interviste effettuate sul campo e sulla documentazione raccolta in Assia. Nei limiti
del possibile, per ciascuno dei temi affrontati si precisa in che misura la situazione
dell’Assia sia rappresentativa della situazione nazionale, ma dato che l’obiettivo della
ricerca è l’individuazione e la spiegazione di una tendenza di mutamento istituzionale,
quello che conta è il fatto che l’Assia sia uno dei Länder con politiche da questo punto
di vista più innovative (come si vedrà in dettaglio nel prossimo paragrafo). La sezione è
articolata in cinque paragrafi, corrispondenti ad altrettanti aspetti del SIS: la
governance, il finanziamento, la ricerca, la didattica e i servizi agli studenti.
4.1 La trasformazione della governance
La governance sistemica
Secondo la costituzione, le scuole superiori tedesche sono enti di diritto pubblico, sotto
l’autorità del Land, ma dotati del diritto di auto-amministrazione. Ogni istituzione è
governata dalla legge del Land, e ha un proprio statuto che deve essere approvato dal
ministero. Anche le nomine di dirigenti e professori devono essere approvate dal
ministro, anche se nella maggior parte dei casi si tratta di una formalità. In passato ci
sono peraltro stati casi (rari) di mancata approvazione di qualche rettore, ma di norma
negoziati preventivi tra istituto e ministero evitano la formalizzazione del dissenso
(intv29). Nel corso delle riforme avviate nel 1998, diversi Länder hanno rivisto in vario
modo lo statuto delle scuole superiori, concedendo loro autonomia attraverso diversi
strumenti.
L’Assia è, da questo punto di vista, uno degli stati all’avanguardia: nel 1999 ha
concesso alla TU di Darmstadt ampi margini di autonomia, risultando così il primo
Land a sfruttare l’opportunità concessa dall’emendamento all’HRG del 199828. Nel
caso di Darmstadt, l’autonomia si riferisce soprattutto alla gestione del budget, che è
stata resa molto più flessibile (v. sotto), e alla possibilità di fondare società o di
28
Da segnalare anche il caso del Land della Bassa Sassonia (Niedersachsen), che nel 2002 ha dato a tutte
le scuole superiori la possibilità di trasformarsi in fondazioni di diritto pubblico, su base volontaria
(Palandt 2003).
29
parteciparvi. Dal 2007 tutte le scuole che lo richiedono possono rientrare in questo
stesso regime di autonomia. Un secondo atto innovativo ha avuto luogo nel 2005,
quando le facoltà mediche delle due università storiche del Land, oggi in declino, di
Giessen e Marburg sono state unite in un nuovo istituto unitario, l’Universitätklinikum
Giessen und Marburg. Questo per avere economie di scala, maggiore cooperazione tra i
due poli e autonomia dalle altre facoltà universitarie (intv21). Il nuovo istituto è
formalmente privato, strutturato come GmBH, una forma societaria simile alla SRL
italiana. L’unificazione delle due strutture ha luogo in modo graduale, per evitare
contestazioni, ma è previsto anche un consistente alleggerimento delle strutture con
l’eliminazione delle sovrapposizioni. Per il momento, il processo è sostanzialmente
pacifico, anche perché l’attenzione degli studenti, del sindacato e dell’opposizione
politica (socialdemocratica, verde e della Linke) si è concentrata sulla questione
dell’introduzione delle tasse per gli studenti e sulla richiesta di un loro ritiro, questione
che ha tenuto banco nella politica locale per buona parte del 199829. È in corso un
progetto di concentrazione simile, ma su scala inferiore, per quanto riguarda una serie di
piccoli istituti umanistici di tutte le università del Land, che verranno concentrati in
un’unica struttura amministrativa con ampia autonomia dagli atenei coinvolti.
Una terza innovazione istituzionale risale al 2008, quando la Goethe Universität di
Francoforte è stata trasformata in una Stiftungsuniversität (alla lettera: università
fondazione), ovvero una fondazione di diritto pubblico, che come tale può: a) essere
finanziata direttamente da soggetti diversi dallo stato; b) effettuare direttamente le
nomine dei professori e non dipendere dalle regolazioni federali per la selezione degli
studenti; c) gestire direttamente il rapporto di lavoro (questa norma non è però
retroattiva); d) disporre autonomamente delle proprietà immobiliari. Per quanto riguarda
il finanziamento del Land, è previsto che dopo un periodo di transizione della durata di
5 anni questo venga proporzionato alla quantità di finanziamenti esterni che l’ateneo è
riuscito a raccogliere. Per questo motivo, l’università ha avviato una campagna in stile
29
Ci sono state ripetute e affollate manifestazioni studentesche, anche in piccoli centri come Fulda o
Giessen, e il governo democristiano è stato messo in minoranza, in parlamento, da un’alleanza di tutti i
partiti di opposizione, che hanno votato l’abolizione delle tasse appena reintrodotte (garantendo da parte
del Land la copertura dei mancati introiti). Questo ha portato a elezioni anticipate (febbraio 2009) a cui
però l’opposizione è andata divisa, a causa del veto di parte della SPD a un’alleanza con i socialisti della
Linke (il veto è motivato dalla presenza in quest’ultimo partito degli ex-comunisti della DDR). Anche se
la CDU ha perso voti, essa formerà il prossimo governo, insieme con i liberali. Non è ancora noto cosa
accadrà con le tasse studentesche. Vale la pena di sottolineare che questo confronto politico ha avuto una
grande esposizione sui mezzi di comunicazione di massa, che in Germania di norma seguono le vicende
dell’IS (e della scuola) più di quanto non succeda altrove, per esempio in Italia.
30
americano, rivolta alle aziende e ai cittadini facoltosi, per la raccolta di fondi. Non sono
ancora disponibili dati sugli esiti di questa iniziativa.
Il rapporto tra ministero e istituti
Il decentramento della governance verso gli istituti è organizzato attraverso gli
Zielvereinbarungen. Si tratta di accordi (alla lettera: patto con obiettivi, come
nell’inglese management by objectives) di durata quinquennale tra istituti e ministero
che definiscono la strategia di medio periodo di ciascuna scuola. La legge universitaria
del Land specifica che questi patti devono a) specificare il profilo sia didattico che di
ricerca che le scuole intendono darsi, b) garantire mezzi adeguati per il conseguimento
di questi obiettivi, c) prevedere procedure di controllo e valutazione della qualità (v.
sotto), d) assicurare l’uguaglianza di genere e il progresso scientifico. Lo
Zielvereinbarung viene poi tradotto in Strukturpläne (piani strutturali) che riportano il
dettaglio delle risorse umane e materiali disponibili e del loro sviluppo nel quinquennio.
In realtà il sistema rimane vincolato alle negoziazioni informali tra i diversi attori:
infatti, nonostante la retorica vagamente commerciale, non sono previste sanzioni
formali in caso di mancato conseguimento degli obiettivi: al contrario, è prevista la
possibilità di “condono” da parte del ministero. Analoghi accordi regolano a cascata
l’applicazione di quanto pattuito all’interno degli istituti (v. sotto).
Che sia in atto un reale decentramento del potere dal Land verso le scuole è dimostrato
dalla diversa valutazione che i diretti interessati danno di questo strumento. Tutti i
dirigenti accademici intervistati ne danno infatti una valutazione sostanzialmente
positiva, in particolare per quanto riguarda l’autonomia finanziaria (v. sotto) e la
possibilità per le scuole di stabilire autonomamente la propria strategia (intv3; intv17).
Un dirigente del ministero, invece, lamentava l’esplosione della complessità della
situazione, e alla domanda se nel paese effettivamente stiano nascendo 16 diversi SIS ha
risposto che ciò non è vero perché, paradossalmente, il ministero del Land fatica nel
coordinamento sistemico delle scuole locali: “non sappiamo più che cosa sta
succedendo” (intv21).
La governance micro
Nel modello di università a gestione assembleare, secondo il classico modello europeo
continentale (Clark 1983) al potere professorale si giustapponeva quello dello stato,
nella persona del Kanzler, di nomina ministeriale (di fatto negoziato con i professori), a
31
cui faceva capo l’apparato amministrativo. Nessuno degli organismi assembleari
(normalmente ne esistevano due generali, a livello di istituto, più quelli delle strutture di
livello inferiore30) aveva un potere predominante, nè lo aveva lo stesso Rektor
(chiamato Präsident in qualche Land e in tutte le FH), normalmente eletto per periodi di
tempo molto brevi, di uno o due anni.
L’Assia ha riformato la gestione interna degli istituti nel senso di un forte
accentramento, in modo secondo la letteratura non dissimile da quanto avvenuto altrove
(Kehm e Lanzendorf 2006). La nuova legge universitaria, entrata in vigore nel 2002,
prevede per le scuole superiori del Land una struttura di governo molto diversa dal
passato. Esiste un solo organo legislativo, il Senat, composto da 9 rappresentanti dei
professori; 3 rappresentanti degli studenti (5 nelle FH); 3 rappresentanti dei ricercatori
(1 nelle FH); 2 rappresentanti del personale tecnico-amministrativo (si noti che i
professori sono sempre in maggioranza, come in passato). Esso stabilisce l’ordinamento
della scuola, si occupa dei problemi strategici, ed elegge il rettore, ora chiamato
Präsident. L’organo esecutivo, il vero motore decisionale, è il Präsidium, presieduto dal
Präsident eletto a maggioranza dal Senat per 6 anni. Il Senat nomina su sua proposta gli
altri membri: il Vizepräsident, in carica per almeno 3 anni, e in numero variabile a
seconda delle dimensioni dell’istituto: nelle università più grandi si dividono per
funzioni, e infine il Kanzler. Questo è il responsabile amministrativo, e dura per 8 anni
prorogabili. Spesso proviene dall’esterno dell’università (diversamente dagli altri
membri, che sono sempre professori). Nel Präsidium viene meno il dualismo storico tra
organismi professorali (Rektor e Senat) e organismi amministrativi collegati col
ministero (Kanzler): esso funziona come un esecutivo forte, sicuramente vincolato ad
altri attori (il ministero da una parte e i professori dall’altra) ma in posizione tale da
poter prendere decisioni e applicarle.
Dal punto di vista dei rapporto con l’esterno è molto interessante l’Hochschulrat
(consiglio della scuola superiore), un organismo introdotto con la nuova legge del 2002.
Si tratta di un organismo consultivo che collabora con il Präsidium, i cui membri di
norma partecipano alle riunioni (senza diritto di voto). Il suo ambito di intervento
riguarda in particolare i rapporti tra scuola e mondo del lavoro da un lato e mondo della
ricerca dall’alto, e i membri sono personalità appartenenti all’uno o all’altro mondo, di
solito in numero non superiore a 10. Anche se formalmente l’Hochschulrat non ha
30
Per i dettagli e la terminologia vedi Kehm e Lanzendorf (2006); Kaulisch e Huisman (2007).
32
grande potere, esso può avere una grande influenza sulle decisioni strategiche e
indirizzare i negoziati informali che continuano a rappresentare una parte importante dei
processi decisionali (intv18; intv23). La tabella 4.1 mostra la composizione in dettaglio
degli Hochschulräte dei quattro istituti pubblici rilevati (la nuova legge non riguarda gli
istituti privati, che di norma sono da sempre governati in modo accentrato). Nella
tabella, la voce “politici” include anche persone provenienti dal sindacato (presenti solo
nel caso di Francoforte), mentre gli studiosi sono divisi tra accademici, dirigenti di
società scientifiche e dirigenti di fondazioni.
Circa qui tab. 4.1
Di fatto, gli esponenti dell’economia costituiscono la maggioranza del consiglio solo
nella FH Wiesbaden, il cui Präsident lamenta peraltro il fatto che i top manager non
hanno tempo di occuparsi di scuole relativamente piccole come la sua31 (intv17). Né le
interviste hanno riferito di episodi recenti in cui l’Hochschulrat sia intervenuto nei
processi decisionali in modo difforme da quanto disposto dal Präsidium32.
L’impressione, che andrebbe verificata con uno studio dei processi decisionali più
approfondito di quanto non sia stato possibile durante il lavoro sul campo, è che questo
organismo abbia tre funzioni. Le prime due sono manifeste: esso può intervenire sulle
decisioni dell’esecutivo, o portare all’attenzione dell’esecutivo questioni a suo modo di
vedere strategiche. La terza è latente: esso fornisce occasioni di contatto diretto a una
serie di esponenti della classe dirigente, da cui possono nascere reti di contatto estese
oltre gli individui direttamente coinvolti. In tutti i tre casi, esso dovrebbe essere in grado
di fungere da “catalizzatore” della domanda sociale ed economica rivolta alle università,
ma quanto questo realmente accada dipende dalle circostanze e dagli attori individuali e
collettivi coinvolti.
Scendendo verso il basso della gerarchia organizzativa, gli organismi rimangono quelli
tradizionali: il Fachbereich (facoltà, ma in inglese spesso viene tradotto department),
che comprende una serie di professori di discipline contigue. I Fachbereiche umanistici
31
È interessante notare che valutazioni simili sono state raccolte dagli accademici intervistati per una
precedente e analoga ricerca sui rapporti tra SIS e attori economici nell’area metropolitana milanese
(Ballarino e Regini 2005).
32
Nel caso di Francoforte, però, un membro del consiglio ha votato contro l’introduzione delle tasse
studentesche. A suo giudizio questa rottura dell’unanimità, che di norma caratterizza il processo
decisionale, è stato un segnale politico di un certo peso (intv18). Che però non ha avuto conseguenze
operative.
33
sono spesso suddivisi in Instituten disciplinari con più professori, mentre nelle facoltà
scientifiche l’unità inferiore è la singola cattedra (Fachgebiet). Ciascun Fachgebiet ha il
proprio personale sia amministrativo che di ricerca ed è diretto dal professore: viene
quindi mantenuta, in Assia come altrove, l’unità di base dell’università tedesca, basata
sull’unione di didattica e ricerca nella persona del professore,.
Il Fachbereich è retto dal consiglio (Fachbereichsrat), composto da rappresentanti delle
varie componenti con i professori in maggioranza, che elegge (per almeno 3 anni)
l’esecutivo, chiamato Dekanat. Questo è composto da Dekan, dal suo vice Prodekan e
dallo Studiendekan, che si occupa della didattica. Il Präsidium negozia verso il basso,
con i Dekanat delle varie facoltà, accordi di programma analoghi a quelli negoziati con
il ministero, in un processo negoziale “a cascata”. La riforma non ha quindi cambiato, a
questo livello, gli attori coinvolti nei processi decisionali, ma la nuova struttura che
questi hanno assunto, più esplicita e (almeno parzialmente) formalizzata, dovrebbe
stimolare il decision-making e quindi l’innovazione strategica. Secondo i diretti
interessati, questi obiettivi sono stati in discreta misura raggiunti. A quanto viene detto,
il grado di accentramento decisionale che il Dekan è in grado di realizzare dipende
comunque molto dai rapporti già esistenti con i colleghi e dalle negoziazioni informali
che rimangono molto importante.
Il Fachbereichsrat può creare commissioni tematiche, in particolare per la didattica: è a
questo livello che viene gestita la riforma della didattica e la transizione dal sistema
tradizionale al sistema bachelor più master che questa comporta33. Inoltre, alcuni
Fachbereiche hanno creato organismi consultivi composti da personalità dell’economia
e della società analoghi agli Hochschulräte. Nella facoltà di Economia dell’università di
Francoforte esiste da qualche anno un Kuratorium (tradotto in inglese con board of
trustees), il cui obiettivo è di “rinforzare i legami tra scienza e pratica” (intv13). Esso ha
20 membri, tutti dirigenti di aziende di alto profilo, prevalentemente banche ma non
solo. In mancanza di osservazione diretta, non è facile valutare l’efficacia di organismi
di questo tipo, ma è probabile che essi fungano da catalizzatore e moltiplicatore dei
33
L’elenco degli organismi formali delle scuole superiori (Gremien der Hochschulen) si completa con la
Studentenschaft (alla lettera “studentato” o “studenteria”): il corpo studentesco è considerato parte
integrante della scuola e come tale partecipa alla sua gestione con rappresentanti nei vari organismi di
governo. Esso si finanzia con una quota versata dagli iscritti (distinta dalla tassa d’iscrizione e non
abolita) e gestisce attività di supporto (mense, librerie, cafeterie nei campus) e culturali e ricreative per gli
studenti. È articolato per Fachbereiche e governato dallo Studentenparlament, che nomina vari organismi
esecutivi. Il peso reale della componente studentesca nei processi decisionali è però basso, secondo la
testimonianza dei diretti interessati (intv6).
34
rapporti già esistenti a livello individuale tra dirigenti d’azienda e professori. Si tratta di
un caso isolato, almeno per gli istituti osservati per questo studio.
Nuove strutture organizzative periferiche
Alla ristrutturazione degli organismi di governo si accompagna la sperimentazione di
nuove formule organizzative che si collocano in una zona intermedia tra scuole e
organizzazioni esterne. Si tratta di un processo che accompagna il rafforzamento del
governo istituzionale, e che Clark (1998) descrive come comparsa di una “periferia
potenziata e in sviluppo” (enhanced developmental periphery). Il problema generale è
quello della differenziazione delle strutture delle scuole superiori, necessaria per
aumentare la loro capacità di rispondere in modo adeguato alla differenziazione della
domanda
esterna
che
segue
all’aumento
della
partecipazione
e
della
responsabilizzazione sociale ed economica dell’IS.
Questi organismi possono assumere diverse forme, ed essere in vari rapporti con i
diversi livelli della struttura organizzativa delle scuole. I casi più tipici sono i centri di
ricerca tematici, diretti da un professore membro di un Fachbereich ma per il resto
indipendenti, che si finanziano in parte attraverso accordi con l’università, che fornisce
gli spazi e parte del personale amministrativo, e in parte all’esterno, sia con commesse
di ricerca che con commesse industriali. La ragione principale del decentramento è,
secondo un intervistato che dirige un centro di questo tipo, il fatto che i regolamenti
interni degli atenei rendono le organizzazioni rigide e lente, soprattutto per quanto
riguarda la gestione del personale: stare sul mercato, invece, richiede velocità e
flessibilità (intv25). Analoghi dal punto di vista organizzativa sono i centri funzionali,
come l’IWIB della FH Wiesbaden (Institut für Weiterbildung im Beruf, istituto per la
formazione continua professionale), la cui direzione dipende direttamente dal
presidente, che si occupa di tutto quanto favorisce l’inserimento occupazionale dei
diplomati.
Nelle facoltà scientifiche e tecniche questi centri spesso vedono la partecipazione di più
università e di attori esterni. Per esempio, le facoltà di Economia dell’università di
Francoforte e della TU di Darmstadt hanno creato un E-Finance Lab cui partecipano sei
professori e 15 grandi aziende pubbliche e private, con il fine di “svilluppare metodi
scientifici ma manageriali per ristrutturare i processi di business dell’industria dei
servizi finanziari” (intv13). Sia il finanziamento che il governo del centro sono
35
condivisi tra i soci accademici e industriali. La TU Darmstadt ha creato altri 13 centri di
ricerca analoghi, svincolati dai Fachbereiche, e li chiama Exzellenzcluster.
Un altro caso interessante è UniKasselTransfer (UKT), la struttura creata nel 2003
dall’università di Kassel per accentrare tutti i rapporti con il mondo economico. UKT,
che gode di un finanziamento supplementare del ministero, stabilito nello
Zielvereinbarung 2006-10 tra università e Land, è formalmente una struttura
dell’università che risponde direttamente al rettore e gestisce una serie di attività rivolte
alle aziende (v. oltre). Oltre a questo, UKT è socio di maggioranza di una serie di
aziende formalmente private, con varie ragioni sociali: un’agenzia di marketing per
brevetti; un centro di ricerca sulle applicazioni metallurgiche; un incubatore d’impresa;
la business school dell’università; un centro di eccellenza in scienze agrarie.
4.2. Il finanziamento
Come si è detto, il finanziamento dell’IS in Germania è prevalentemente pubblico,
secondo il classico modello continentale. Nell’uso amministrativo tedesco, il
finanziamento complessivo viene di norma suddiviso in tre voci:
a) finanziamento di base (Grundmittel), ca. 80% nel 200534, proveniente dal Land;
b) ricavi amministrativi (Verwaltungseinnahmen), provenienti dalle tasse studentesche e
(soprattutto) da contratti per attività di servizio, consulenza e simili (circa 4%);
c) finanziamenti supplementari alla ricerca (Drittmittel), privati o pubblici ma esterni
all’istituzione, provenienti dalla DFG e dalle varie società scientifiche, pari a circa il
16% del totale.
Nel
2005,
il
Drittmittel
proveniva
per
il
33%
dalla
DFG
(Deutsche
Forschungsgemeinschaft, comunità tedesca per la ricerca), finanziata da federazione e
Länder, che raccoglie progetti di ricerca, in gran parte universitari, e li finanzia via peer
review, in base a criteri di qualità scientifica; per il 24% proveniva dall’industria; per il
10% da fonti internazionali (soprattutto progetti europei); per il 26% da fonti pubbliche
(prevalentemente la federazione); per il 7% da fonti private non profit, prevalentemente
le società per la promozione della ricerca scientifica (v. oltre). In tutti questi casi, il
finanziamento va ai singoli progetti e quindi ai singoli studiosi e ai loro gruppi di
ricerca, non alle università. Queste tradizionalmente competono per accogliere gli
studiosi più importanti e i finanziamenti che questi si portano dietro. Si tratta di un
34
Fonte: Statistisches Bundesamt (2008a).
36
meccanismo formale: quando un professore viene selezionato per una cattedra in
un’altra sede, egli può chiedere al proprio rettore, e attraverso questo al ministero, un
aumento delle risorse a sua disposizione (personale di ricerca e amministrativo, fondi di
ricerca, infrastrutture ecc.)35
Il grafico 3 mostra l’andamento di spese ed entrate delle scuole superiori tedesche nel
loro insieme (con l’esclusione delle facoltà di Medicina36). Si nota che la (leggera)
crescita della spesa corrente è dovuta alla crescita del Drittmittel e delle entrate
amministrative, non a quella del Grundmittel. Questa situazione complessiva nasconde
una notevole variazione a livello di Land, come si vedrà tra breve.
circa qui grafico 3
A parte variazioni locali di poco conto, prima delle riforme il Grundmittel veniva
allocato ovunque in base a un negoziato annuale tra ministero e università, il cui
parametro di riferimento era la spesa storica. Il finanziamento era vincolato a una serie
di voci annuali molto dettagliate e inderogabili, e i fondi avanzati non potevano essere
trasferiti alla gestione successiva. Le nuove modalità che si stanno introducendo dal
1998 in avanti introducono criteri di verifica e, soprattutto, lasciano maggiore
autonomia, consentendo di spostare fondi tra voci e tra anni di esercizio.
Dopo il 1998, la variazione tra Länder è notevolmente cresciuta, come mostra la tabella
4.2. La tabella individua (in base all’esperienza internazionale) quattro possibili
modalità di finanziamento statale alle università, e le ordina tra due poli: da una parte un
finanziamento basato su indicatori di performance, e quindi su meccanismi competitivi
definibili “di mercato”37, dall’altro un finanziamento basato sulla discrezionalità dello
stato. Ci sono poi, come modalità intermedie, il finanziamento condizionato
all’approvazione di singoli progetti e il finanziamento basato su negoziati tra stato e
istituzioni.
circa qui tab. 4.2
35
Nello slang accademico internazionale, si parla infatti del German trick (il trucco tedesco): minacciare
di spostarsi per negoziare migliori condizioni dalla propria istituzione.
36
Le facoltà di Medicina hanno entrate amministrative molto elevate che provengono dall’assistenza
sanitaria pubblica, e questo distorce il quadro d’insieme. Il dato comprendente anche Medicina è
facilmente reperibile in Statistisches Bundesamt (2008b).
37
Il termine è tra virgolette perché non si tratta di un mercato basato sulla formazione di prezzi attraverso
il libero gioco di domanda e offerta, come secondo il modello economico del mercato. Discutere questo
punto in modo anche solo poco più approfondito richiederebbe più spazio di quello disponibile.
37
La tabella mostra che degli undici Länder per i quali l’informazione è disponibile
quattro, tra i quali l’Assia, si sono spostati decisamente dal principio discrezionale verso
quello della performance (il dato risale al 2004: si vedrà sotto che la situazione
dell’Assia a partire dal 2007 è leggermente differente da quanto riportato in tabella),
mentre negli altri sette è stata solo introdotta una quota di finanziamento basato sulla
performance, variabile dal 5 al 20% del totale. Per quanto riguarda le due modalità
intermedie, il finanziamento basato sui progetti non esiste a livello di Grundmittel ma
rappresenta ovviamente la totalità del Drittmittel, mentre le negoziazioni sono previste
formalmente nella maggior parte degli stati (e con ogni probabilità hanno
informalmente luogo ovunque).
Il caso dell’Assia
Il grafico 4 è il corrispettivo per l’Assia del grafico 3. Si osserva immediatamente una
notevole differenza nell’andamento della spesa, che in Assia è cresciuta notevolmente a
partire dal 2006 a causa della crescita del Grundmittel.
circa qui figura 4
Attualmente il finanziamento delle scuole superiori del Land in Assia è regolato da un
Hochschulpakt (patto per la scuola superiore) siglato nel 2005 tra il ministero e i
presidenti dei 12 istituti38. L’accordo quadro regola il finanziamento delle scuole
superiori fino al 2010. L’idea di fondo è duplice: in primo luogo, si sostituisce alle
tradizionali contrattazioni annuali una prospettiva di medio periodo, per dare alle scuole
modo e tempo di prendere decisioni strategiche e applicarle, e al ministero di tenere
sotto controllo la spesa; ma dall’altra parte si lasciano margini di flessibilità per
possibili aggiustamenti determinati in base a “decisioni politiche” (così il testo della
legge: il senso è che si lascia spazio negoziale per fare fronte a qualsiasi tipo di evento
al momento non prevedibile, dalla creazione di nuovi istituti, a variazioni significative
nel numero degli studenti, a forti mutamenti della situazione economica e quindi del
bilancio statale).
38
La denominazione completa, con la tipica verbosità del tedesco amministrativo, è
Rahmenzielvereinbarung zur Sicherung der Leistungskraft der Hochschulen in den Jahren 2006 bis 2010,
alla lettera “Accordo quadro con obiettivi per garantire alle scuole superiori le risorse economiche
dall’anno 2006 al 2010”.
38
Per il 2006 viene rinnovato il finanziamento del 2005 a ogni singolo istituto. Dal 2007
in avanti, il finanziamento complessivo varia in ragione della variazione delle entrate
fiscali (fino a ± 1,5%), ma in complesso, fino al 2010 il budget non potrà crescere oltre
il 6% rispetto al 2005. Viene introdotto un sistema automatico di (parziale)
adeguamento all’inflazione del budget. A partire dal 2007 il Grundbudget complessivo
viene suddiviso tra le scuole in base a una serie di parametri: quello fondamentale è la
media degli studenti in corso degli ultimi anni, ritoccato in base al numero degli iscritti
effettivi e all’andamento previsto delle iscrizioni. Questa media può venire corretta in
base eventuali fattori specifici e di decisioni politiche, come istituzione di nuovi corsi o
nuove sedi ecc. Inoltre, una riduzione del numero degli studenti effettivi fino al 10%
non comporta riduzioni del budget.
Sempre a partire dal 2007, il 16% del budget complessivo viene destinato a
Erfolgsbudget (budget per il successo), allocato in base al numero di laureati (per le
facoltà scientifiche e tecnologiche, molto maschili, anche in base alla proporzione di
donne tra i laureati ). Questa quota dovrebbe salire fino al 25% negli anni a venire. Altre
due componenti, che però l’accordo non quantifica, sono l’Innovationsbudget (b. per
l’innovazione) e lo Strukturentwicklungsbudget (b. per lo sviluppo delle strutture), da
assegnarsi su richiesta delle sedi e in base a procedure di peer review. L’iniziativa di
finanziamento selettivo alla ricerca LOEWE, di cui si parla al prossimo paragrafo, è un
primo esempio di questa politica.
Anche le singole sedi, per incentivare comportamenti virtuosi, stanno introducendo
forme di finanziamento basato sulla performance. Nel caso di Kassel, per esempio, il
45% circa dei finanziamenti ai Fachbereiche viene allocato in base ai posti da
professore o ricercatore previsti dallo Strukturplan, il 3% circa in base al numero degli
studenti (solo quelli in regola con i tempi); il 5% in base alla proporzione di studenti
stranieri in regola con i tempi; il 3% in base alla media di laureati degli ultimi 3 anni; il
10% in base alla media di dottorati e abilitazioni concesse negli ultimi 3 anni; il 34%,
infine, in base alla media di Drittmittel ricavato negli ultimi 3 anni. In altri casi, per
esempio a Francoforte, a quest’ultimo parametro se ne aggiunge uno relativo alle
pubblicazioni. In tutti i casi, bisogna aggiungere, sono previsti pesi specifici per le
diverse facoltà: questo consente di non allontanarsi troppo, almeno inizialmente, dalla
spesa storica, rendendo più scorrevole la transizione al nuovo sistema, e mantendo gli
spazi di negoziazione che possono essere utili per renderla quanto più pacifica possibile.
39
La tabella 4.3 mostra i finanziamenti ottenuti dall’esterno dalle quattro università
pubbliche considerate, distinguendo il Drittmittel per la ricerca dalle entrate per servizi
a contratto, brevetti e iniziative di formazione continua. I diversi andamenti hanno a che
fare con le diverse caratteristiche e le diverse politiche dei singoli istituti: per esempio,
La TU Darmstadt, dove pesano di meno le scienze umane, raccoglie più Drittmittel per
professore e più entrate per ricerca su commissione delle altre università, mentre la FH
Wiesbaden negli ultimi anni ha dato un notevole impulso alle attività di formazione
rivolte verso l’esterno (v. sotto, par. 4.5).
circa qui tab. 4.3
Un dettaglio ancora maggiore sulla composizione dei flussi finanziari che dall’esterno
giungono al SIS si può avere solo a livello di singolo istituto. La tabella 4.4 mostra in
dettaglio composizione e andamento del Drittmittel per quanto riguarda l’università di
Kassel. Rispetto al dato nazionale presentato sopra, i finanziamenti provenientei
dall’industria hanno un pesa relativamente basso, ma questo cresce notevolmente nel
periodo di tempo osservato (si veda anche la tab. 4.5 nel prossimo paragrafo). Tutte le
altre voci presentano fluttuazioni dovute al meccanismo dei bandi, ma la tendenza
generale è di aumento: nel giro di 6 anni il Drittmittel nel suo complesso si è più che
raddoppiato. L’unica voce che diminuisce è quella dell’AIF, l’associazione delle
fondazioni industriali: probabilmente le aziende preferiscono gestire direttamente i
propri fondi.
circa qui tab. 4.4
4.3. La ricerca: organizzazione e finanziamento
La ricerca in Germania non ha luogo solo nelle università, ma anche nelle grandi reti di
istituti pubblici creati a partire dall’inizio del secolo scorso. Oggi esistono quattro
grandi reti istituzionali di istituti pubblici di ricerca (Kehm e Lanzendorf 2006, app. 1):
la Max Planck Gesellschaft, composta da 80 istituti che svolgono ricerca di base sia
scientifica che umanistica, derivanti dai precedenti Kaiser-Wilhelm Instituten fondati nel
1911 e poi sciolti per compromissioni con il nazismo; i 47 Fraunhofer Instituten, nati
nel secondo dopoguerra nel quadro del piano Marshall, attivi nella ricerca applicata
scientifica e ingegneristica, spesso in collaborazione con l’industria; i 15 Helmholtz
40
Instituten, fondati negli anni 50 e specializzati nella gestione di grandi infrastrutture di
ricerca; gli 80 Leibniz Instituten, istituti specializzati, tra cui musei e fornitori di servizi
alla ricerca (molti istituti di ricerca “salvati” nell’ex-DDR dopo la riunificazione sono
stati inseriti in questa rete).
Il finanziamento di questi istituti è equamente suddiviso tra federazione e Länder nei
Max Planck e negli Helmholtz, mentre è prevalentemente federale nei Fraunhofer e nei
Leibniz. Gli istituti competono con le università per il Drittmittel, che nel loro caso
varia tra il 20 e il 60% del budget complessivo. Il personale di questi istituti è
inquadrato in modo analogo a quello universitario, e l’organizzazione interna è simile a
quella delle università. La circolazione di personale tra istituti e università è
relativamente frequente, così come i rapporti di collaborazione stabili all’interno dello
stesso settore di ricerca. Questo non elimina la possibilità di contrasti. In generale, però,
le accuse rivolte dall’opinione pubblica verso il SIS vengono rivolte anche agli istituti,
la cui attività viene percepita come auto-referenziale e poco in sintonia con le esigenze
dell’economia e della società (Stucke 1999).
Un importante erogatore di finanziamenti pubblici alla ricerca è la DFG, società tedesca
per la ricerca (v. par. 1.2), che finanzia progetti in base a procedure di peer-review. La
DFG è finanziata dai governi federale e statali, ma è gestita da personale accademico ed
è quindi sempre stata relativamente indipendente. I finanziamenti della DFG hanno dato
un contributo notevole allo sviluppo di una cultura meritocratica nel mondo della ricerca
tedesco, e l’opinione generale è che si tratta di un meccanismo abbastanza
meritocratico. Esso sarebbe però più adatto a ricerca con costi relativamente bassi, come
nelle scienze sociali o umanistiche.
La tabella 4.5. mostra l’andamento delle diverse componenti del finanziamento alla
ricerca a livello nazionale, dal 1991 al 2004. Come si può vedere, la spesa complessiva
è aumentata in termini assoluti, ma in proporzione rispetto al PIL è rimasta più o meno
invariata. È, invece, cambiata la sua composizione. In proporzione si è accresciuta la
componente privata, che oggi pesa per il 55% circa del totale, contro il 50% circa
dell’inizio degli anni 90. Questa crescita deriva da diversi fattori. In primo luogo,
sicuramente spinge la domanda: le aziende investono di più come effetto
dell’”economia della conoscenza”, che aumenta l’importanza della tecnologia
nell’innovazione di processo e di prodotto. A questo si aggiungono però fattori
istituzionali: sono aumentate le agevolazioni fiscali per questo tipo di investimenti, e
41
negli ultimi anni le università si sono attivate notevolmente per migliorare le proprie
possibilità di finanziamento privato (v. sotto).
Circa qui tab. 4.5.
Anche la composizione del finanziamento pubblico si è modificata, con un forte
incremento della proporzione allocata dai Länder, che oggi è quasi pari al doppio di
quella federale, in un processo parallelo al decentramento della governance sistemica
descritto sopra. Il ministero federale ha però mantenuto un ruolo importante, soprattutto
se si pensa alla grande visibilità anche internazionale che hanno avuto progetti come la
Exzellenz-Initiative, varata nel 2005 dal governo Merkel (che riprendeva un’iniziativa
del precedente governo Schroeder). Si tratta di un programma di finanziamenti
straordinari volto alla creazione di poli di eccellenza globale, in grado di competere con
le migliori università del mondo, le americane in primo luogo. L’iniziativa ha avuto
struttura competitiva, con un bando in due turni, gestito da una commissione
giudicatrice prevalentemente composta da accademici non tedeschi, sotto il controllo
della DFG e del WR. Il budget complessivo è stato pari a 1,9 mld. euro, versato al 75%
dalla federazione e al 25% dai Länder. Si sta quindi parlando di una cifra tra 1/5 e 1/6
del finanziamento federale complessivo alla ricerca. Il bando è articolato in tre sezioni:
scuole di dottorato; cluster di ricerca, internazionali e in rete con ricerca non
accademica; strategie istituzionali: bando per intere istituzioni, cui possono partecipare
solo le università che partecipino a entrambe le altre due competizioni. Una seconda
iniziativa simile, più piccola, è il “patto per la ricerca e l’innovazione” del 2005, con cui
federazione e Länder si sono impegnati a investire 150 milioni l’anno per 5 anni nelle
quattro reti di ricerca e nella DFG.
La situazione in Assia
La Exzellenz-Initiative è stata oggetto di ampi processi di imitazione a livello locale, e
l’Assia non fa eccezione. A partire dal 2008, il governo locale ha varato un programma
di incentivi alla ricerca denominato LOEWE39, definito dalla comunicazione ufficiale
“la risposta del Land alla strategia di Lisbona”. Il programma ha una dotazione di 20
mil. euro per il 2008; 50 mil. per il 2009; 90 mil. per anno a partire dal 2010. I suoi
39
L’acronimo, alla lettera “leone”, sta per Landes-Offensive zur Entwicklung Wissenschaftlichökonomischer Exzellenz, “offensiva del Land per sviluppare eccellenza scientifica ed economica”.
42
obiettivi sono: rafforzare la competitività delle università e degli istituti di ricerca
dell’Assia creando profili e punti forti; aumentare la quota di finanziamenti federali e
dei Länder che giungono alle istituzioni di ricerca regionali; aumentare la quota di
Drittimittel che le istituzioni di ricerca regionali ricevono dai finanziatori privati non
profit; creare reti più forti tra economia e scienza, di modo da produrre posti di lavoro
nei settori orientati all’applicazione.
Per quanto riguarda le singole università, per migliorare la propria posizione nella
competizione per i finanziamenti privati esse sembrano seguire strategie riconducibili a
due diversi tipi. Le sedi più piccole e meno forti dal punto di vista del rapporto con
l’industria hanno puntato molto sulla creazione di nuove istituzioni deputate a mediare
tra i due mondi: è questo il caso di Kassel, dove è stato creato (come sè è visto sopra)
UniKasselTransfer, un ufficio centrale per il trasferimento tecnologico con l’obiettivo di
fare del trasferimento tecnologico parte del profilo dell’università, stabilendo relazioni
di cooperazione stabile con le aziende. L’ufficio funge da unico punto di contatto per
tutte le esigenze che le aziende possono avere rispetto all’università (dagli stagisti alle
commesse di ricerca), e agisce anche in modo proattivo, contattando le aziende e
cercando di capire in che modo l’università possa rendersi utile. L’obiettivo è fare
dell’università “un soggetto attivo all’interno del sistema regionale di innovazione”
(intv8).
Nelle sedi in cui i rapporti con l’industria sono più solidi e radicati, come per esempio
nei Fachbereiche tecnico-scientifici di Francoforte o nella TU Darmstadt, non si
osservano iniziative centrali di questo tipo, ma piuttosto un’accresciuta mobilitazione a
livello decentrato (facoltà, singole cattedre o gruppi di cattedre che collaborano nella
ricerca) finalizzata da un lato alla creazione di reti di ricerca sempre più estese, sia verso
l’estero che verso altre sedi nazionali, sia universitarie che di istituti di ricerca, per
partecipare ai grandi bandi di concorso europei o nazionali; dall’altro al contatto con le
aziende, per ottenere commesse o avviare progetti congiunti. Il vertice delle scuole
incentiva questi comportamenti vincolando i trasferimenti ai Fachbereiche alla quantità
di Grundmittel che questi sono riusciti a reperire all’esterno. Il peso di queste forme di
incentivazione non è trascurabile: la facoltà di Filologia moderna di Francoforte, per
esempio, negli ultimi tre ha perso circa il 5% del proprio Grundmittel (intv12).
Uno strumento di finanziamento esterno alla ricerca e alla didattica che, in Assia come
in tutto il paese, è stato ampiamente utilizzato negli ultimi anni, e altrettanto
ampiamente discusso, sono le Stiftungsprofessuren (alla lettera “cattedre delle
43
fondazioni”), finanziate da aziende, o gruppi di aziende, o fondazioni aziendali per
sviluppare gli studi in campi di loro interesse. La loro diffusione varia ampiamente a
seconda delle sedi: tutta l’università di Kassel ne ha 10, meno della sola facoltà di
Economia di Francoforte, che da sola ne ha 12. La formula è semplice: il finanziatore si
impegna a copre tutte le spese necessarie per mantenere una cattedra, compresi
collaboratori e infrastrutture, per 5 anni, e l’università si impegna a proseguire
successivamente il finanziamento. I critici sottolineano quest’ultimo punto, e fanno
notare che in questo modo le università perdono di fatto il controllo delle proprie
strategie, visto che sono vincolate alla prosecuzione del finanziamento al termine del
quinquennio (intv19; intv24). I sostenitori fanno invece notare che l’università mantiene
ampiamente il controllo, visto che il finanziatore non ha alcun potere nella procedura di
selezione del professore, che rimane completamente gestita dal Fachbereich (intv28).
In generale, il ricorso ai finanziamenti esterni si configura in modo molto diverso a
seconda del settore di studi interessato. Nelle discipline tecniche e nella maggior parte
di quelle scientifiche il rapporto con l’industria è parte costitutiva della ricerca, e quindi
l’accresciuta dipendenza dall’esterno non è particolarmente avvertita come un
problema. Nelle discipline umanistiche e nelle scienze sociali più lontane dal paradigma
economico la situazione è invece opposta: qui la dipendenza dai finanziamenti esterni
e`spesso avvertita come minaccia. Anche tra gli umanisti, però, ci sono forti differenze,
che a giudicare dalle interviste svolte potrebbero avere anche una dimensione
generazionale: gli studiosi a fine carriera si dichiarano molto preoccupati per il futuro
delle loro facoltà (intv12), mentre i professori più giovani sembrano affrontare la nuova
situazione come una sfida a cui non ci si può sottrarre, ma che può anche dare risultati
positivi (intv9).
La tabella 4.6. mostra come le entrate diverse dal Grundmittel delle scuole superiori
dell’Assia si distribuiscono tra i diversi gruppi disciplinari, distinguendo le entrate
amministrative dal Drittmittel per la ricerca. Purtroppo non è disponibile una serie
storica migliore, per cui la valutazione della tendenza non è facile, viste le forti
fluttuazioni annuali del dato. Si nota quanto il peso del Drittmittel sia più forte nelle
materie scientifiche e ingegneristiche, ma anche le materie umanistiche presentano una
performance piuttosto buona, in particolare nel 2004.
Circa qui tab. 4.6
44
4.4. La didattica
L’introduzione dei nuovi titoli di studio in stile anglosassone, il bachelor e il master, è
stata occasione di una profonda ristrutturazione dell’offerta formativa del SIS tedesco:
questo processo, avviato autonomamente dal ministero tedesco (Witte 2006), ha trovato
un appoggio internazionale nel processo di Bologna, che ne ha aumentato notevolmente
la legittimità presso un’opinione pubblica nazionale molto critica nei confronti delll’IS.
A parte l’omogeneizzazione europea dei titoli, gli obiettivi principali della riforma della
didattica erano accelerare le carriere degli studenti (e quindi anche dei giovani studiosi)
e rendere più flessibili i curricula, in modo da migliorare il matching tra le competenze
fornite dalle scuole e quelle richieste dal mercato del lavoro.
Come si è visto sopra (par. 3.2), chiave del successo della riforma in Germania è stata la
sua gradualità: i nuovi titoli sono stati introdotti progressivamente e su base
volontaria40. Il processo di transizione è stato gestito in modo relativamente decentrato e
affidato ai professori: nel quadro delle disposizioni del ministero, dell’HRK e del KMK,
le associazioni dei docenti delle diverse discipline hanno avviato processi negoziali
sulle caratteristiche che avrebbero dovuto avere i loro corsi con il nuovo sistema,
negoziati che a volte sono stati piuttosto conflittuali, ma senza mai dare luogo a rotture
esplicite41.
I nuovi titoli di studio
Dopo quasi 10 anni dall’avvio del processo, esso è quasi concluso: oggi (semestre
invernale 08/09) il 75% dei corsi è passato al nuovo modello, percentuale che sale al
94% nelle FH, dove la transizione è stata più rapida perché già vi esistevano i corsi
brevi. Per quanto riguarda gli studenti, nel semestre invernale 07/08 il 65% circa dei
nuovi iscritti erano entrati in corsi del nuovo sistema (BMBF 2009)42. È stata anche
lasciata una certa flessibilità alla struttura stessa dei corsi. Il bachelor può durare 3 o 4
40
Nel 2005 il ministero ha fissato il 2010 come data in cui tutti i corsi devono essere passati al nuovo
sistema, ma l’implementazione di questa disposizione ha luogo in modo decentrato: i Länder dispongono
per i vari atenei, la direzione di questi dispone per le varie facoltà.
41
Per esempio, nel caso delle facoltà di Ingegneria i professori della TU di Darmstadt si sono trovati in
contrasto con i colleghi di diverse altre sedi: mentre loro proponevano un normale 3+2, gli altri avrebbero
preferito un 4+1 che sarebbe stato più in continuità con il Diplom già esistente. Gli ingegneri di
Darmstadt, che erano di fatto in minoranza, sono riusciti a mobilitare il ministro dell’Assia, il cui
intervento presso i ministri dei Länder dove si trovavano le sedi in disaccordo ha sbloccato la situazione a
favore del “modello Darmstadt”, che è stato applicato (intv15).
42
Per valutare questo dato, si tenga presente che alcune facoltà (Medicina, Giurisprudenza), alcuni corsi
(quelli con cui si accede all’insegnamento medio e superiore) e alcuni tipi di istituti (quelli di musica, di
arte e per l’insegnamento primario) sono rimasti al di fuori della riforma. Non è però disponibile un dato
sulla diffusione dei nuovi corsi “al netto” di queste eccezioni.
45
anni, tipicamente 3 o 3 e mezzo (in Germania il semestre è tradizionalmente l’unità di
misura temporale della didattica), il master tipicamente uno o uno e mezzo. Il master
non può richiedere più di 5 anni in tutto, per cui la durata complessiva dei due cicli è al
massimo di 5 anni. Secondo gli ultimi dati disponibili, putroppo non recenti, il 60% dei
nuovi corsi ha la classica struttura 3+2, il 30% 3+1,5 (BMBF 2005).
Le disposizioni dell’HRK che hanno precisato l’emendamento ministeriale che ha
riformato la legge universitaria distinguono tre tipi di master: il “master consecutivo”,
attaccato ad un bachelor; il “master non consecutivo”, interdisciplinare e slegato dai
bachelor, il “master di formazione continua”, che richiede di aver lavorato almeno un
anno e che dovrebbe avere contenuti più professionalizzanti. Una seconda distinzione,
ortogonale a questa, è quella tra master research-oriented e application-oriented.
Queste tipologie sono utilizzate nel corso del processo di accreditamento (v. oltre), ma
non sono disponibili informazioni né letteratura sulla distribuzione dei master oggi
esistenti sulle due tipologie: si tratta quindi dell’indicazione di diverse possibilità
operative e non della distinzione tra titoli di studio differenti.
Invece, un aspetto dei nuovi titoli che è stato inizialmente accolto con grande interesse
dagli osservatori (cfr. Huisman 2003) è l’equiparazione di bachelor e master concessi da
università e FH: viene cioè abolito il suffisso –FH che caratterizzava i titoli di Diplom e
Magister rilasciati dalle FH nel vecchio sistema, distinguendoli dai titoli con il
medesimo nome rilasciati dalle università. Inoltre, i due tipi di istituto sono equiparati
anche nella possibilità di offrire master research-oriented. Si tratta di provvedimenti
che vanno verso la de-stratificazione del sistema binario tedesco (v. sopra, par. 2.2), e
che quindi sono stati molto criticati, soprattutto da parte delle università tecniche
(BMBF 2005; Kehm 2007). Tuttavia, le interviste non segnalano grandi mutamenti da
questo punto di vista: i dirigenti delle FH sono piuttosto soddisfatti della propria
posizione sul mercato e negano di voler competere con le università (intv14; intv17).
Queste ultime, tra l’altro, ora possono reclutare per i dottorati gli studenti migliori
provenienti dalle FH: diversamente dai titoli-FH del vecchio sistema, il nuovo master
consente l’accesso dei diplomati delle FH ai programmi di dottorato, che invece
possono essere offerti solo dalle università43.
Oltre all’introduzione dei nuovi titoli, sono stati molto importanti due provvedimenti
che a questa sono stati associati: l’introduzione di una procedura decentrata di
43
Nelle FH si svolgono però attività di ricerca, soprattutto applicata, in particolare dopo i programmi di
incentivazione avviati a questo fine dal ministero federale negli anni 90 (Huisman 2003).
46
accreditamento dei nuovi corsi al posto del precedente sistema di autorizzazione
accentrata a livello federale e l’introduzione del sistema di crediti formativi ECTS44. Il
primo ha riguardato soprattutto il vertice e l’amministrazione delle scuole, il secondo è
stato più acutamente avvertito da docenti e studenti.
L’accreditamento
Tradizionalmente, la didattica (insegnamenti, durata regolare degli studi, esami ecc.) era
organizzata secondo regolamenti nazionali molto dettagliati approvati insieme dai
Länder e dalla HRK, e per questo motivo difficili da modificare. Per l’introduzione dei
nuovi corsi, questo sistema è stato abbandonato a vantaggio di un nuovo sistema di
accreditamento decentrato, basato su una serie di agenzie private che devono a loro
volta essere accreditate da un organismo centrale (Akkreditierungsrat), controllato da
KMK e HRK e finanziato prevalentemente dalla prima. Questo organismo ha definito i
criteri di fondo che queste devono seguire nell’accreditamento, e ne controlla
l’operare45.
Al di là della retorica sul decentramento, la flessibilità e il rinnovo dell’offerta
formativa, sembra di capire che il nuovo sistema decentrato è stato introdotto per
sgravare il ministero federale, i ministeri dei Länder e gli altri organismi di governo del
sistema (KMK e HRK) dalla gestione diretta di un processo laborioso, costoso e
potenzialmente conflittuale. Secondo un intervistato, uno dei Vizepräsidenten
dell’università di Kassel, di fatto si è trattata di un’”esternalizzazione” da parte degli
organismi di governo delle strutture deputate all’accreditamento (intv23). In effetti, non
sembra si possa parlare di un mercato dell’accreditamento: le agenzie, inizialmente 8,
oggi sono 7, alcune pluri- altre mono-materia. Le prime sono nate da networks
geografici di università, ma non ne sono vincolate, mentre nelle seconde (medicina,
chimica-biologia e business) è maggiore il peso delle associazioni professionali
specifiche.
44
Un terzo provvedimento degno di nota è la liberalizzazione della gestione degli accessi: le sedi possono
stabilire propri criteri di selezione e ammettere direttamente gli studenti senza il passaggio attraverso lo
ZVS (Zentralstelle für di Vergabe der Studentenplätzen, ufficio centrale per la distribuzione dei posti da
studente), il sistema accentrato di gestione degli accessi creato negli anni 70. Secondo un istituto di
ricerca specializzato, l’HIS (Heine et al. 2008), nel semestre invernale 2007/08 solo circa il 22% dei posti
erano stati allocati centralmente, contro un 74% allocato nel quadro dei vincoli localmente stabiliti dalle
sedi. Le due percentuali nel 2001/02 erano pari rispettivamente a 32% e 48%. Nessuno degli intervistati
ha però dato particolare enfasi a questo cambiamento, segno che in realtà le sedi erano in grado anche di
selezionare gli studenti nonostante l’esistenza dello ZVS (a cui erano ammesse deroghe).
45
Dal punto di vista formale, comunque, l’accreditamento è solo la precondizione per l’autorizzazione da
parte del ministero del Land, che rimane titolare del potere di definire l’offerta formativa.
47
Sia secondo le interviste svolte che secondo la letteratura (Kehm 2007), il processo di
accreditamento non sembra aver particolarmente agito come uno stimolo all’apertura
verso l’esterno delle università, né come strumento di aggiustamento dell’offerta
formativa alla domanda proveniente dalla società e/o dall’economia. Esso si concretizza
in realtà in un paperwork sistematico: i corsi da accreditare devono essere ampiamente
documentati in tutti i loro aspetti, e i valutatori delle agenzie (solitamente accademici: si
tratta quindi di una forma di peer reviewing46) di norma fanno maggiore attenzione agli
aspetti formali che ai contenuti dei corsi, soprattutto per accelerare la procedura. Questa
viene seguita sia dai professori che dal personale amministrativo: in tutti i casi osservati,
nell’amministrazione centrale è stata creata una struttura di sostegno, che fà da tramite
tra il Fachbereich del corso da accreditare e l’agenzia. Gli incontri tra personale
dell’agenzia e i responsabili dei corsi (dal Dekan ai professori che vi insegneranno),
previsti dai modelli di valutazione, finiscono per essere piuttosto brevi, e sembrano
essere occasioni di verifica della documentazione e della coerenza formale della
proposta più che reali sedi di discussione.
Il processo può durare anche diversi mesi, durante i quali il corso può comunque partire.
Se però gli studenti iniziassero a concluderlo prima che sia terminata la procedura, essi
non otterrebbero il titolo (questa situazione non si è ancora mai verificata, almeno da
quanto risulta dalla letteratura e dalle interviste). Nessuno dei Dekanen intervistati in
merito ha riferito di reali modifiche ai contenuti dei corsi, ma nella loro valutazione c’è
variazione: alcuni sostengono si tratti sostanzialmente di una perdita di tempo e denaro
(il processo è a carico delle scuole, e di norma costa tra gli 8.000 e i 15.000 euro), altri
che si tratta comunque di un processo interessante che dà la possibilità di verificare la
propria offerta didattica e formativa. Non sorprendentemente, la prima posizione
prevale nelle facoltà umanistiche, la seconda nelle scientifiche. Non sono segnalati casi
di accreditamento negato da parte delle agenzie, anche se qualche volta il processo è
stato interrotto e ripreso in seguito (Kehm 2007).
L’accreditamento ha durata quinquennale. Quando le prime sedi passate al nuovo
sistema hanno iniziato a dover svolgere un secondo accreditamento, solo leggermente
meno lungo e costoso del primo, le proteste si sono moltiplicate. Venendo parzialmente
incontro alle proteste, nel 2007 è stata introdotta la possibilità di un “accreditamento di
sistema” in luogo dell’accreditamento dei singoli corsi: un istituto o una facoltà può
46
Non sono previsti onorari, il che crea frequenti problemi di reclutamento (Kehm 2007).
48
accreditare le procedure utilizzate per il varo dei nuovi corsi, e una volta ottenuto questo
accreditamento (sempre a tempo limitato) i nuovi corsi offerti dalla sede vengono
automaticamente accreditati. Si tratta di un ulteriore passo di decentramento, che è stato
accolto molto favorevolmente dalle scuole.
La modularizzazione
Il concetto di didattica student-centered, usato di frequente nella pubblicistica su questi
temi, acquista significati diversi a seconda del tipo di studenti a cui viene riferito. Nel
contesto attuale, in cui la partecipazione universitaria è ovunque in Europa al di sopra
del 35% della classe di età, e quindi il livello degli studenti non può essere più alto di
tanto, didattica student-centered significa una didattica in cui al professore è richiesto
un impegno sostanziale sia nell’insegnamento che nella verifica dei risultati, e quindi
inevitabilmente un allontanamento della didattica dalla sua ricerca. Nelle parole di un
intervistato, l’accento si sposta “da quello che si deve insegnare a quello che si deve
imparare” (intv13).
La diversità di opinioni tra facoltà scientifiche e umanistiche in merito
all’accreditamento, e più in generale alla riforma della didattica, ha quindi un solido
fondamento in re: nelle facoltà scientifiche (e nelle FH) la didattica, soprattutto di base,
era anche prima della riforma una cosa molto chiaramente diversa dalla ricerca. I
percorsi erano già student-centered nel senso proposto sopra, cioè molto strutturati, con
obbligo di frequenza, esercitazioni, laboratori, esami scritti e tirocinii (praktika, vedi
oltre). Nelle facoltà umanistiche, invece, la distinzione era meno chiara, anche a causa
della diversa natura delle discipline. Anche ai primi anni, la didattica era poco
strutturata: corsi di alto livello, spesso direttamente collegati con le ricerche in corso del
docente, obbligo di frequenza blando, esami orali o addirittura assenti (frequentare il
corso e fare una breve presentazione alla classe poteva essere sufficiente), piani di
studio molto individualizzabili, nessun tirocinio ecc. Quest’ultimo modello, che è
sensato quando gli studenti sono molto pochi e quindi molto bravi e motivati, è messo
decisamente in crisi dalla crescita della partecipazione, che porta con sè una
diminuzione della qualità media degli studenti.
Le facoltà umanistiche si sono quindi trovate a dover cambiare molto di più, in un senso
che generalmente non è stato valutato positivamente, né da parte dei docenti (intv9;
intv12) né da parte degli studenti (intv6). La nuova struttura della didattica è accusata di
non lasciare spazio alla scelta individuale dello studente; le nuove modalità di verifica
49
sono accusate di riprodurre la scuola media; l’insistenza sulla pratica è accusata di voler
subordinare l’università all’economia. D’altra parte, nelle facoltà tecniche e
ingegneristiche c’è chi segnala che il nuovo sistema ha condotto a una relativa destrutturazione dei corsi di primo livello, che erano molto strutturati, per via
dell’introduzione di possibilità di corsi a scelta e di seguire corsi in materie al di fuori
del Fachbereich a cui fa capo il corso di bachelor che si frequenta (intv15).
La valutazione della riforma
A giudicare dalle interviste svolte, la valutazione degli esiti della riforma della didattica
è in generale positiva, anche se non è ancora possibile verificarli dal punto di vista più
importante per questo studio, cioè l’occupabilità dei laureati e il matching tra le
competenze insegnate nell’IS e quelle richieste dalle aziende (intv26)47. Per quanto
riguarda, invece, la velocizzazione delle carriere degli studenti, secondo gli intervistati
si inizia a vedere qualche risultato, anche se si fa notare che, come spesso accade in casi
di questo genere, è difficile individuare i nessi causali tra i diversi provvedimenti che
fanno parte della riforma e il mutamento della situazione. Per esempio, l’introduzione
delle tasse di iscrizione per gli studenti ha portato fuori dalle statistiche molti studenti di
lungo corso che vi figuravano solo perché non avevano mai fatto una rinuncia formale
agli studi, e questo può influire sui vari indicatori che si usano per la valutazione, ma si
tratta di un fenomeno solo amministrativo, senza connessioni dirette con la realtà
dell’insegnamento e dell’apprendimento.
Ad ogni modo, la tabella 4.7. riporta una serie di indicatori di qualità della didattica per
i quattro istituti del Land in cui è stata condotta la rilevazione. Purtroppo la serie storica
è molto breve. A parte il dato sul rapporto tra laureati e iscritti, che è “sporcato” dal
problema degli studenti di lungo corso di cui si è detto, la maggior parte degli altri
indicatori tendono a migliorare, in particolare il rapporto tra laureati e iscritti, sul quale
la modularizzazione esercita sicuramente un effetto positivo. Si noti anche, su questo
stesso indicatore, la prestazione migliore della FH Wiesbaden e di Kassel (che è per
certi versi un ibrido tra università e FH, come si è detto) rispetto a Darmstadt e
Frankfurt.
47
Da questo punto di vista, vale la pena di segnalare che l’appoggio delle organizzazione imprenditoriali
e professionali alla riforma si è sostanziato in una serie di programmi Bachelor Willkommen (benvenuti
bachelor), di norma di portata locale, finalizzati a sensibilizzare le aziende socie ai nuovi titoli di studio.
E’ difficile, al momento, valutare l’impatto di programmi di questo tipo.
50
circa qui tabella 4.7
Dal punto di vista dei contenuti e dell’impatto degli attori esterni, in particolare
economici, sull’offerta formativa, si deve invece osservare che la riforma della didattica
di per sé ha fatto poco: soprattutto, le procedure di accreditamento non sembrano aver
significativamente modificato un sistema di progettazione della didattica basato sul
dualismo tra autorità di governo del sistema (BMBF, KMK e HRK) e professori, dove
le prime definiscono i criteri generali e i secondi progettano i corsi all’interno dei
vincoli esistenti. D’altra parte il decentramento della governance alle scuole e la
complessiva crescita della competizione tra queste hanno stimolato l’innovazione, in
particolare nel ricorso a docenti esterni. Si è già parlato delle Stiftungsprofessuren, ma
ci sono anche strumenti più flessibili. Per esempio, la facoltà di economia
dell’università di Francoforte considera parte dei propri organici 90 professori e lecturer
“onorari”, vale a dire quadri e dirigenti di aziende private che da un lato avvicinano di
per sé i contenuti della didattica alle esigenze delle aziende da cui provengono, e
dall’altro stabiliscono contatti che possono essere utili sia per l’inserimento
occupazionale degli studenti che per collaborazioni di ricerca o di servizio (intv13).
Life Long Learning
L’implementazione del concetto di LLL, fortemente spinto dalle indicazioni europee, in
Germania non è semplice, perché indebolisce la distinzione tra ambito scolastico e
ambito esterno, molto forte nell’identità degli accademici tedeschi. Infatti, si tratta di un
campo in cui le FH sono più attive delle università tradizionali. Diversi Länder,
compresa l’Assia, hanno negli ultimi 30 anni implementato programmi compensativi,
che consentono l’accesso a corsi universitari anche per individui che non hanno ottenuto
l’Abitur o un equivalente titolo di ammissione all’università. Si tratta di programmi con
finalità di promozione sociale e uguaglianza delle opportunità, che di rado sono
percepiti come strumenti di LLL quali in effetti sono.
Dato il bias accademico degli universitari tedeschi, si preferisce spesso parlare, anziché
di LLL, di Weiterbildung (continuing education), di tipo accademico o tipo
professionale. La prima è poco diffusa: si tratta semplicemente della possibilità per i
pensionati di frequentare corsi di primo livello. La seconda, invece, è organizzata su
base locale e comprende una grande quantità di corsi brevi, moduli, seminari, summer
schools ecc., che spesso coinvolgono altre università, associazioni professionali, aziende
51
pubbliche o private. I corsi sono prevalentemente disciplinari (corsi interdisciplinari si
trovano più spesso nei nuovi master, soprattutto in quelli biennali). In Assia il ministero
ha creato il network WissWeit (sapere oltre), che propone in modo integrato tutta
l’offerta formativa di questo genere presente nelle università e nelle FH del Land. In
ogni caso, la separazione tra questo tipo di corsi, in forte crescita, e la didattica
tradizionale è piuttosto forte (intv10).
La crescente diffusione di questo tipo di corsi è connessa anche alla ricerca di
finanziamenti esterni da parte degli istituti, e alla creazione di reti finalizzate alla ricerca
tra accademici, anche di diverse sedi, e attori economici. Per esempio, nel quadro
dell’E-Finance Lab delle università di Francoforte e Darmstadt (v. sopra, par. 3.1.) è
stato creato un “cooperative PhD program”48 a cui sono ammessi i dipendenti delle
aziende socie, che da un lato perfezionano la propria preparazione, soprattutto
metodologica, partecipando alle attività di ricerca dei docenti delle due sedi, e dall’altro
lato vengono a costituire “delle porte di passaggio tra il Lab e le aziende sponsor”. In
questo ambito i rapporti con gli attori esterni sono forti, perché i corsi sono finalizzati ai
loro bisogni occupazionali. Anche se c’è una forte separazione tra questi corsi,
direttamente permeabili a influenze esterne, e didattica universitaria propriamente detta,
per questo tipo di iniziative vale l’argomento formulato poco sopra per le docenze
esterne: si tratta di ambiti in cui SIS e attori economici vengono in contatto, scambiano
punti di vista, intuiscono possibilità di collaborazione ulteriore.
Un diverso discorso vale invece per il settore dell’istruzione superiore per insegnanti
primari, dove i ministeri competenti in ciascuno stato hanno programmi-quadro con le
università pedagogiche e con i responsabili della formazione insegnanti.
4.5. I servizi agli studenti
Se l’obiettivo della riforma è una didattica student-centered da un lato e il
miglioramento dell’occupabilità degli studenti dall’altro, è chiaro che acquistano
importanza una serie di strumenti con cui le università cercano di migliorare la loro
performance da questo punto di vista. Tradizionalmente, nelle università tedesche è
sempre stata maggiore l’attenzione per il secondo aspetto che per il primo, per cui vale
la pena di considerarli separatamente.
48
Tutta la pubblicistica dell’E-Finance Lab, compreso il sito web, è in lingua inglese. Witte (2006)
discute l’interessante problema dell’alternativa tra formulazione tedesca e inglese dei nuovi titoli
(bachelor contro bakkalaureus), dietro cui sta il problema dell’identità degli accademici tedeschi e della
sua evoluzione nel contesto contemporaneo.
52
I servizi durante gli studi
Come si è visto sopra (par. 4.1), nel SIS tedesco il corpo studentesco (Studentenschaft) è
considerato parte formale del corpo accademico. Questo principio, che rimanda non
solo alle origini medievali delle università ma anche alla tradizione corporativa che
caratterizza l’organizzazione della società tedesca in generale, non implica un reale
coinvolgimento diretto degli studenti nelle decisioni strategiche, nonostante la presenza
di loro rappresentanti in tutti gli organismi delle scuole49, ma dal punto di vista
operativo si traduce nell’importanza degli Studentenwerke, alla lettera “opere
studentesche”, le organizzazioni studentesche finanziate da una tassa apposita pagata
dagli studenti, che si occupano di gestire una serie di servizi di grande importanza come
le mense, le librerie, vari negozi interni ai campus e alle varie strutture, e così via. In
tutti questi servizi sono impiegati studenti, che possono in questo modo contribuire al
proprio mantenimento, soprattutto quando sono fuori sede. La riforma non sembra avere
investito la loro attività, perché in generale funzionano in modo piuttosto soddisfacente,
sgravando le direzioni delle scuole da una serie di impegni50, e anche, verosimilmente,
per non mettere a repentaglio il consenso studentesco alle riforme, già incrinato dalla
reintroduzione delle tasse di frequenza.
La pubblicistica ufficiale sulla riforma insiste molto sulla qualità della didattica, e gli
Zielvereinbarungen tra il ministero e le scuole superiori prevedono sempre che vengano
svolti esercizi periodici di valutazione da questo punto di vista. Questi esercizi hanno
luogo tramite questionari compilati dagli studenti: l’uso che ne viene fatto è, però,
legato alla discrezionalità dei docenti. A quanto viene detto, gli Studiendekan visionano
i risultati di tutti i docenti della facoltà, e incontrano coloro che hanno ottenuto i risultati
più negativi, ma non sono previste procedure di intervento o sanzionamento. Anche la
pubblicità dei risultati varia a seconda degli orientamenti delle facoltà: in un solo caso
(la facoltà di Economia di Francoforte) si è riscontrata una completa pubblicizzazione
dei risultati relativi ai singoli docenti, che sono affissi in una grande bacheca fuori dagli
uffici di presidenza. Inoltre, non esiste un coordinamento nazionale di questi esercizi di
valutazione, che rimangono a livello di Land (Kehm 2007). Le facoltà più ricche e
ambiziose aggiungono alle procedure di qualità previste dai regolamenti ulteriori
49
Le leggi prevedono che gli studenti siano coinvolti anche nel processo di accreditamento dei nuovi
corsi, ma né gli intervistati né la letteratura giudicano rilevante questo coinvolgimento.
50
Si potrebbe però anche fare un argomento opposto, secondo cui in questo modo le scuole perdono una
possibile fonte di reddito.
53
certificazioni private, su base volontaria. Queste certificazioni vengono ritenute utili
come segnale di attenzione agli studenti rispetto alla concorrenza, soprattutto
internazionale (intv13). La facoltà di Economia dell’università di Francoforte, per
esempio, fa parte dal 2005 del network AACSB (Association for the Advance of
Collegiate Schools of Business), una rete globale di business schools basata negli Stati
Uniti, per entrare nella quale occorre sottoporsi a una procedura di accreditamento
piuttosto impegnativa, che investe tutti gli aspetti della gestione e della didattica, che
vengono confrontati con i benchmark di eccellenza internazionale del settore “senza
alcuna ingerenza [einmischung] da parte dello stato”51.
Un elemento tradizionalmente molto importante nella didattica sono i Praktika, i
tirocinii. La loro importanza deriva dal forte orientamento all’occupabilità che
caratterizza il SIS e l’istruzione in generale in Germania. Anche prima delle recenti
riforme, i Praktika erano parte integrale della didattica in tutti i corsi con un
orientamento occupazionale preciso, in particolare nelle facoltà tecniche e scientifiche e
nei corsi per gli insegnanti. A parte questi ultimi, essi non erano previsti nelle facoltà
umanistiche. Nelle FH il Praktikum durava tipicamente due semestri, nelle università
solo uno. Diversamente che in Italia, il Praktikum è considerato un rapporto di lavoro,
ed è retribuito, anche se in modo sostanzialmente inferiore che in un contratto standard.
Gli stagisti sono da sempre parte del mercato del lavoro tedesco: le aziende offrono
posti per il Praktikum, sia tramite contatti diretti con i docenti e i dipartimenti, sia sul
mercato, tramite annunci e altre forme di pubblicità, e di frequente il Praktikum dà
accesso a un rapporto di lavoro permanente nella stessa azienda.
La riforma, come si è detto, ha insistito molto sull’occupabilità dei laureati, e prevede
esplicitamente che tutti i corsi di bachelor debbano essere occupazionalmente
qualificati, anche quando è previsto un master consecutivo collegato con il bachelor52.
Questo orientamento non si è però tradotto nell’imposizione top down dell’obbligo di
stage (come è invece successo in Italia), e la presenza del Praktikum è rimasta a
discrezione dei responsabili dei vari corsi. La tendenza generale è comunque quella di
un allargamento degli stage alle facoltà umanistiche, anche se, come spiegava un
51
http://www.wiwi.uni-frankfurt.de/1162.0.html
Le scuole incentivano la prosecuzione degli studi con un master, mentre i Länder preferirebbero un
tasso di prosecuzione basso. Questa diversità di punti di vista, che si ritrova anche in altri paesi, come
l’Italia, dipende ovviamente da questioni di risorse: più studenti nei master significa più risorse per le
scuole, e più spesa per il Land. Come si è visto sopra, gli Zielvereinbarungen dell’Assia cercano di
riallineare gli interessi su questo punto dando alle scuole la possibilità, entro certi limiti, di diminuire il
numero di studenti mantenendo invariato il finanziamento.
52
54
intervistato, non sempre è facile avere a disposizione contatti adeguati (intv9). Un’altra
tendenza, che si riscontra per esempio nell’università di Kassel, è quella di accentrare la
gestione dei Praktika dalle varie strutture verso uffici centrali (a Kassel si tratta
dell’ufficio per il technology transfer, UniKasselTransfer, di cui si è parlato sopra) per
collegarla in modo sistematico agli altri assi di rapporto con le aziende (rapporti di
ricerca, inserimento occupazionale dei laureati ecc.). Lo stesso avviene in qualche caso
a livello di facoltà, come nel caso della Praktikantenbörse (borsa dei Praktika) della
facoltà di Economia dell’università di Francoforte.
I servizi dopo gli studi
Il collegamento tra studio e mercato del lavoro in Germania è tradizionalmente forte: si
è ricordato sopra (par. 1.2.) che il mercato del lavoro tedesco in comparazione
internazionale viene definito “occupazionale” perché le carriere hanno luogo in
occupazioni (anziché in aziende), nella definizione delle quali ha grande importanza il
titolo di studio. Tuttavia, tradizionalmente questo non è vero allo stesso modo per tutte
le forme di IS: lo è particolarmente nei segmenti superiori del sistema duale
(Berufsakademien), nelle FH, nelle facoltà tecniche e in qualche facoltà scientifica delle
università, mentre non è così nelle facoltà umanistiche, dove la tradizione pedagogica
humboldtiana preferiva quale obiettivo la formazione della personalità e di una cultura
generale più che la preparazione a un’occupazione specifica. Ci sono comunque
eccezioni. Esistono facoltà scientifiche molto orientate verso la teoria e la ricerca di
base, e con pochi studenti, come per esempio la facoltà di Fisica, in cui il problema
dell’occupabilità degli studenti non viene ritenuto prioritario dal corpo docente e dalle
direzioni (diversamente da quello degli studenti di lungo periodo, che rappresentano
invece un problema): la maggior parte degli studenti bravi proseguono gli studi nel
dottorato, e di qui non ci sono difficoltà occupazionali, né nella ricerca né nell’industria
(intv22, intv30). Analogamente, ci sono facoltà umanistiche, come quelle pedagogiche
o i corsi per insegnanti delle facoltà di lettere o scienze sociali, in cui il problema non è
avvertito perché il rapporto con la scuola e i programmi di tirocinio garantiscono nella
grande maggioranza dei casi una transizione non problematica verso il mondo del
lavoro (intv26).
In ogni caso, negli ultimi anni tutte le sedi studiate hanno intensificato i propri
programmi per il placement dei laureati. L’idea generale è di accentrare i rapporti diretti
che i docenti della scuola hanno con gli attori economici, creando economie di scala dal
55
punto di vista del supporto amministrativo e della visibilità delle iniziative dal punto di
vista di entrambe le parti interessate.
Nel caso di Kassel, tra le varie attività di UniKasselTransfer (v. sopra) rientra
Job&Weg, l’ufficio placement (KareerBüro), che si occupa di consulenza individuale
alla ricerca, ricerca di Praktika e di posti, e così via. La FH Wiesbaden, invece, nel 2005
ha creato l’IWIB (Institut für Weiterbildung im Beruf, istituto per la formazione
continua professionale), per “creare ponti tra la scienza e la pratica professionale”53.
L’istituto offre una serie di seminari di durata giornaliera o di pochi giorni, a pagamento
(di norma 150 euro per giornata), incentrati soprattutto sulle Schlüsselqualifikationen
(competenze chiave, competenze trasversali) utili all’inserimento in qualsiasi contesto
occupazionale: dalla capacità di definire i propri calendari personali, alla capacità di
scrivere testi professionali e di tenere presentazioni; dalle competenze di teamwork al
mutamento demografico nelle aziende. I corsi sono rivolti sia a studenti e diplomati
della scuola che a singoli individui, che alle piccole e medie imprese, che possono anche
richiedere l’effettuazione dei seminari presso la propria sede.
Nelle sedi più grandi, queste iniziative hanno luogo anche a livello di Fachbereich. Il
caso più innovativo, tra quelli osservati, è di nuovo quello della facoltà di Economia di
Francoforte. La facoltà ha due programmi per mettere in contatto studenti e aziende: la
Dean’s List, in cui gli studenti migliori di ciascun anno vengono individuati e resi
visibili all’esterno, e Bachelor meets Business, in cui le aziende che collaborano con la
facoltà si presentano agli studenti triennali in procinto di laurearsi. Esiste poi un Career
Center centrale, dell’intero ateneo, che organizza corsi e seminari sulle competenze
trasversali simili a quelli di cui si è parlato a proposito di Wiesbaden.
Da ultimo, vale la pena di accennare alle survey sull’occupazione dei laureati, uno
strumento che in teoria dovrebbe essere estremamente utile per migliorare il matching
tra competenze prodotte dai corsi e competenze richieste dalle aziende. Questo tipo di
studi ha in Germania una tradizione relativamente antica: singoli istituti e Länder hanno
iniziano a commissionarli già negli anni 70, di fronte all’aumento della disoccupazione
seguito alle crisi petrolifera e ai forti conflitti studenteschi (Schomburg et al. 2005).
Tuttavia, gli studiosi intervistati, che sono specialisti del settore, hanno dei dubbi sulla
reale utilizzabilità pratica di questo tipo di ricerche: in particolare viene fatto notare che
a) le ricerche non hanno mai una struttura longitudinale, e quindi di solito le
53
Dal booklet di presentazione dell’Istituto.
56
informazioni raccolte si riferiscono a tre, massimo cinque anni dopo la laurea, un
periodo di tempo troppo breve per osservare le reali potenzialità di carriera; b) la varietà
delle modalità di transizione dall’università al lavoro sconsiglia qualsiasi analisi del
problema in termini aggregati, come invece succede quando si organizzano survey sui
“laureati” in quanto tali (intv26). Questa valutazione sembra confermata dal fatto che
nessuna delle procedure di verifica della qualità della didattica riscontrate negli istituti
osservati prevede rilevazioni di questo tipo. D’altra parte le ricerche continuano a essere
commissionate, soprattutto a livello locale o settoriale: a livello nazionale il ruolo che
altrove hanno le survey dei laureati è ormai assunto dalle grandi survey su tutta la
popolazione, come il German Socioeconomic Panel, i cui campioni sono così numerosi
e accurati da consentire disaggregazioni piuttosto fini.
57
5. Conclusioni
Questa sezione finale presenta le conclusioni che si possono trarre per quanto riguarda il
rapporto tra SIS e attori esterni, in particolare economici, dall’analisi del caso tedesco, e
dall’approfondimento della situazione dell’Assia, uno dei Länder più innovativi dal
punto di vista delle politiche dell’IS e della ricerca. La sezione è articolata in due
paragrafi, che descrivono rispettivamente il ruolo degli attori esterni nel mutamento del
SIS tedesco a livello macro, e il peso degli attori esterni, in particolare economici, sul
funzionamento degli istituti di IS a livello micro.
5.1. Gli attori esterni e il mutamento sistemico
Dal punto di vista macro, non ci sono dubbi sul fatto che il ruolo degli attori esterni sia
stato decisivo per il mutamento del sistema. A parte la domanda di studenti e famiglie
che ha enormemente accresciuto la partecipazione all’IS, vero primum movens di tutto il
processo, è stata fondamentale la pressione dell’opinione pubblica, e in particolare della
classe dirigente, che a partire dagli anni 80 percepisce il SIS come poco efficiente e
poco responsabile nella gestione delle sempre più abbondanti risorse pubbliche che gli
vengono allocate sostanzialmente senza controlli. Gli attori economici direttamente
coinvolti nel SIS, peraltro, non sono i più attivi su questo fronte. Infatti, quello che si
sostiene non è tanto che il SIS non risponde ai bisogni dell’economia, quanto che esso è
costoso ed economicamente irrazionale nel suo proprio funzionamento. La pressione
esterna va insieme con un indebolimento della legittimità degli attori di governo interni,
cioè dell’oligarchia accademica, che risente della diminuzione relativa dei finanziamenti
e delle agitazioni studentesche e, in ultima analisi, mostra la propria incapacità di
trovare regole nuove per governare un sistema profondamente trasformato
dall’allargamento della partecipazione.
Tuttavia, questa pressione verso il mutamento rimane a lungo bloccata, a causa della
complessità del processo decisionale sistemico. Il blocco è però più apparente che reale,
nonostante molta letteratura abbia a lungo insistito su di esso: all’interno del sistema, gli
argomenti riformisti diventano più attraenti, in parte sulla scia delle retoriche della
knowledge economy, in parte grazie agli esempi: in primis quello della ristrutturazione
del SIS della DDR, ma anche quelli provenienti dalle varie sperimentazioni didattiche e
amministrative che hanno luogo nel corso degli anni 90. Infatti, quando nel 1998 il
governo federale propone le prime misure di riforma (introduzione dei nuovi corsi sul
modello anglosassone e possibilità di aumentare notevolmente l’autonomia degli
58
istituti) queste incontrano un vasto consenso, non solo per via della prudenza che
caratterizza l’iniziativa legislativa dal punto di vista operativo.
L’iniziativa politica federale, per quanto condizionata dalle comparazioni internazionali
e dalla superiorità del modello anglosassone che queste, a torto o a ragione,
normalmente propongono, è autonoma: essa però aumenta la propria legittimità di
fronte a tutti gli attori interni ed esterni al SIS grazie al processo di Bologna e alla
dimensione internazionale di cui in questo modo si riveste. A questo punto entra però in
gioco la struttura federale del sistema. Nel momento in cui il ministero cerca di portare
avanti il processo riformista in modo deciso, anche se sempre ispirato alla ricerca del
consenso, si scontra con le resistenze dei Länder, che da tempo cercano di recuperare il
controllo sull’IS parzialmente perso negli anni 70. A queste si uniscono quelle di settori
professorali che temono che il processo sfugga loro di mano. Tuttavia, l’esito non è il
blocco del processo riformista, quando la sua “esplosione” a livello decentrato. Sia
l’introduzione dei nuovi corsi che il decentramento del potere dallo stato verso gli
istituti hanno luogo a ritmi differenziati, a seconda delle strategie dei vari governi locali
e del potere negoziale degli istituti e dei professori nei confronti di questi.
Mentre il governo federale ridefinisce il proprio ruolo, continuando a erogare i
finanziamenti ordinari e investendo ampie risorse nei nuovi progetti (in primo luogo la
Exzellenz-Initiative), che gli consentono di mantenere un ruolo centrale quanto meno
nella definizione delle strategie di lungo periodo, gli attori economici non vengono
direttamente coinvolti né nell’innovazione della didattica né nel decentramento della
governance verso gli istituti. Questo a causa di due fattori tra loro intrecciati. Da una
parte, come si è detto gli attori economici più strettamente in rapporto con il SIS, in
particolare la grande industria e i gruppi professionali tecnico-scientifici che in
Germania hanno un ruolo centrale nel dirigerla (diversamente che in Italia), non sono
particolarmente insoddisfatti del funzionamento del sistema, per quanto riguarda i loro
interessi immediati. La riforma della didattica in realtà impone alle facoltà umanistiche
un modello di forte strutturazione della formazione e di centralità dello studente già
presente in quelle ingegneristiche o nelle Fachhochschule, e anzi, dato che il nuovo
modello deve in qualche modo mediare con la forte destrutturazione e la centralità dei
professori tipico degli studi umanistici e di scienze sociali, le facoltà di ingegneria o di
chimica finiscono per avere dal processo di Bologna più problemi che altro. Dall’altra
parte, agiscono fattori interni. Il professorato tedesco rimane molto forte, sia come
attore collettivo che come posizioni individuali, e non è disponibile ad abdicare alla
59
propria centralità nella progettazione della didattica. Inoltre, gli spazi di collaborazione
già esistenti, nella formazione professionale superiore e nella formazione continua che
ha luogo nelle università e soprattutto nelle FH, sono visti come sufficienti.
5.2. Gli attori economici e il funzionamento delle scuole
Come conseguenza di questo mutamento macro, il coinvolgimento degli attori
economici nell’operare delle scuole superiori tedesche è quindi notevolmente
aumentato. Esso rimane però, come si è detto, mediato dal vertice delle scuole e dal
corpo professorale in generale. Questo vale in primo luogo per i tre nuovi strumenti
istituzionali
che
più
sembrano
finalizzati
all’apertura
verso
l’esterno,
gli
Zielvereinbarungen (accordi di programma tra Länder e scuole), la procedura di
accreditamento dei nuovi corsi e gli Hochschulräte (consigli delle scuole composti da
esterni). Nel caso dei primi, i profili che le scuole stesse si devono dare nel processo di
differenziazione e di aumento della competizione previsto dalla strategia nazionale
complessiva vengono individuati dalla negoziazione tra ministero e sedi, in cui gli attori
economici non intervengono in alcun modo. Lo stesso vale, in ultima istanza, per le
agenzie di accreditamento: nonostante la forma apparentemente di mercato e aziendale
che il processo ha assunto, di fatto il personale che lo gestisce è nella grande
maggioranza dei casi accademico, e la logica che lo ispira è di tipo formale e
burocratico. Negli Hochschulräte gli attori economici sono invece direttamente presenti,
ma solo di rado costituiscono la maggioranza. Inoltre, e soprattutto, si tratta di
organismi solo consultivi, il cui ruolo diretto di fatto non può andare oltre forme di
moral suasion. Lo stesso vale per analoghi organismi a livello di facoltà, anche se
possono essere composti interamente da esponenti del mondo aziendale.
D’altra parte, l’osservazione della “linea di produzione” delle scuole superiori, cioè
delle attività didattiche, di ricerca e di servizio, mostra in generale un maggiore
coinvolgimento di attori economici. Aumentano i finanziamenti alla ricerca da parte
dell’industria, aumentano le cattedre finanziate dalle aziende e le docenze di dirigenti e
quadri aziendali, si diffondono centri di ricerca cogestiti tra professori e aziende, le
aziende vengono coinvolte più di frequente nei processi di placement dei laureati, e così
via. Questo processo, che si potrebbe definire di influenza bottom up degli attori
economici sul SIS tedesco, trova una forte spinta strutturale nella necessità di reperire
finanziamenti, di fronte alla relativa diminuzione di quelli pubblici, necessità che
sempre più viene stimolata dai provvedimenti dei Länder che vincolano i propri
60
finanziamenti a quelli reperiti all’esterno. Esso ha però anche un radicamento di tipo più
sociale, o se si vuole culturale, nella natura tradizionalmente “occupazionale” del
mercato del lavoro tedesco, ed è quindi più forte nelle facoltà tecniche e scientifiche che
nelle umanistiche (anche se questa distinzione non va assolutizzata, perché ci sono
eccezioni). La cosa più interessante sembra essere che questo tipo di tradizione sta
soppiantando quella, altrettanto tedesca, dell’indipendenza dello studioso, sia come
ricercatore che come insegnante, da qualsiasi influsso esterno, e della sua dedizione a un
ideale di scienza astratta e di ricerca di base.
61
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64
Tabella A1. Interviste effettuate
sigla
cognome
funzione
organizzazione
intv1
intv2
intv3
intv4
intv5
intv6
intv7
intv8
intv9
intv10
intv11
intv12
intv13
intv14
intv15
intv16
intv17
intv18
Albert, Kolmar
Alesi
Anderl
Buechel
Buxmann
Carqueville
Dahlhaus
Fromm
Gardt
Gold
Greif (+ Froehlich)
Grewendorf
Grimm (+ altri)
Gros
Hampe
Kehm
Klockner (+ Ehrhard)
Koehler
intv19
intv20
intv21
intv22
intv23
intv24
intv25
intv26
intv27
Kress
Krull
Paul
Rischke (+ altri)
Rossnagel
Rueckert
Schmid
Schomburg
Schomburg (+ Boemans)
TU Darmstadt
INCHER
TU Darmstadt
UniFrankfurt
TU Darmstadt
UniKassel
UniKassel
UniKassel
UniKassel
UniFrankfurt
FH Wiesbaden
UniFrankfurt
UniFrankfurt
FH Fresenius
TU Darmstadt
INCHER
FH Wiesbaden
UniFrankfurt
GEW (sindacato insegnanti)
UniFrankfurt
Fondazione Volkswagen
Ministero dell’Università, Assia
UniFrankfurt
UniKassel
UniFrankfurt
UniKassel
INCHER
UniKassel
intv28
intv29
intv 30
Schwalbe
Teichler
Walther (+Enders)
Dekan, Studiendekan fac. Chemie
Studiosa di HE
Vicepresidente
Studiendekan, fac. biologia
Studiendekan fac. Economia
Studente, dirigente Studentenwerk
Professore fac. Elektrotechnik u. Informatik
Responsabile trasferimento tecnologico
Dekan, fac. Languages and Literature Sciences
Vicepresidente
Dekan, fac. ingegneria
Dekan, fac. Neuere Philologie
Funzionario, responsabile accreditamento e valutazione
Vicepresidente
Professore fac. Maschinenbau
Professore, studiosa HE
Presidente, Professore
Membro dell’Hochschulrat
Gia`dirigente
Funzionario fac. sociologia
Presidente
Dirigente
Dekan, fac. fisica
Vicepresidente
Professore, gia´ Dekan, fac. legge
Professore, direttore ISET (instituto applicazioni energie solari)
Studioso HE
Funzionaria amm.va, responsabile valutazione e accreditamento
Funzionaria amm.va, responsabile didattica
Dekan fac. Chemie, Biochemie und Pharmazie
Professore, gia’ Vicepresidente
Dekan, Studiendekan fac. fisica
65
UniFrankfurt
UniKassel
TU Darmstadt