La legge di stabilità 2016 ed il superamento del patto di stabilità

La legge di stabilità 2016 ed il superamento del patto di
stabilità interno
1.
Il patto di stabilità interno: risultati del comparto dei comuni per l'anno
2014
Il patto di stabilità interno è il complesso di norme e regole attraverso le quali il
Governo esercita il coordinamento della finanza pubblica, coinvolgendo gli Enti
territoriali nel raggiungimento degli obiettivi che l’Italia ha assunto, in sede europea,
aderendo al Patto di Stabilità e Crescita.
Fino al 2012 il patto di stabilità interno ha coinvolto solamente le Amministrazioni
comunali con più di 5.000 abitanti, dal 2013 il vincolo è stato esteso anche ai Comuni
con popolazione residente compresa tra 1.001 e 5.000 abitanti.
Tab. 1 - Comuni soggetti al Patto di Stabilità Interno anno 2014
Regione
n° Enti
soggetti
al Patto
in % rispetto
al totale
nazionale
soggetto al Patto
606
1.202
137
538
315
256
82
186
291
192
67
482
251
105
331
357
258
5.656
2.798
815
2.043
10,70%
21,30%
2,40%
9,50%
5,60%
4,50%
1,40%
3,30%
5,10%
3,40%
1,20%
8,50%
4,40%
1,90%
5,90%
6,30%
4,60%
100,00%
49,50%
14,40%
36,10%
Piemonte
Lombardia
Liguria
Veneto
Emilia Romagna
Toscana
Umbria
Marche
Lazio
Abruzzo
Molise
Campania
Puglia
Basilicata
Calabria
Sicilia
Sardegna
Totale
Nord
Centro
Sud
Fonte: elaborazioni IFEL su dati ISTAT
popolazione
soggetta
al Patto
4.093.780
9.576.003
1.514.859
4.848.322
4.310.640
3.611.105
880.856
1.492.913
5.508.773
1.253.285
272.198
5.702.961
4.046.454
557.578
1.903.760
4.975.359
1.570.946
56.119.792
24.343.604
11.493.647
20.282.541
in % rispetto
al totale
nazionale
soggetto al
Patto
7,30%
17,10%
2,70%
8,60%
7,70%
6,40%
1,60%
2,70%
9,80%
2,20%
0,50%
10,20%
7,20%
1,00%
3,40%
8,90%
2,80%
100,00%
43,40%
20,50%
36,10%
2
Nota tecnica n. 2 - 2016
La tabella che segue mostra i risultati del patto di stabilità interno dei Comuni per
l’anno 2014, sulla base dei dati forniti dal Ministero dell’Economia e delle Finanze
alla data del 17 settembre 2015 (5.641 Enti monitorati su 5.656).
Il risultato conseguito rappresenta il saldo registrato dai Comuni in termini di
competenza mista (differenza tra entrate e spese considerate in termini di
competenza per la parte corrente e di cassa per la parte capitale, al netto delle
esclusioni previste dal patto di stabilità interno)1.
Tab. 2 - Le risultanze del Patto 2014. Valori in migliaia di euro
Regione
Piemonte
Lombardia
Liguria
Veneto
Emilia Romagna
Toscana
Umbria
Marche
Lazio
Abruzzo
Molise
Campania
Puglia
Basilicata
Calabria
Sicilia
Sardegna
Totale
Nord
Centro
Sud
Saldo
di bilancio
conseguito
(a)
427.539
676.317
174.158
318.787
319.048
377.434
59.081
109.066
400.758
65.413
31.194
471.221
228.152
40.739
181.781
391.852
183.831
4.456.371
1.915.849
946.340
1.594.183
Obiettivo
Patto
(b)
281.586
402.037
59.647
229.412
194.490
250.166
17.062
83.813
254.194
67.888
18.915
301.131
145.814
20.521
103.030
262.631
117.604
2.809.941
1.167.172
605.235
1.037.534
Scostamento
tra saldo
e obiettivo
c=(a-b)
145.953
274.280
114.511
89.375
124.558
127.268
42.019
25.254
146.564
-2.475
12.278
170.090
82.338
20.217
78.751
129.222
66.227
1.646.430
748.677
341.105
556.648
Fonte: elaborazioni IFEL su dati MEF e ISTAT
L’obiettivo di patto comprende già l’abbattimento del vincolo derivante dall’applicazione del patto regionalizzato verticale e
orizzontale, del patto verticale incentivato e del patto orizzontale nazionale.
1
3
Nota tecnica n. 2 - 2016
L’aggregato dei comuni ha quindi confermato anche nel 2014 la piena adempienza
agli obiettivi del patto, visto che, a fronte di un obiettivo finale di circa 2,8 miliardi, i
comuni osservati hanno conseguito un saldo finanziario positivo di oltre 4,4 miliardi2
con un livello di inadempienza anche inferiore al 2013 (1,7 per cento).
Anche i comuni pugliesi hanno rispettato gli obiettivi del patto, con un avanzo pari a
82,3 milioni di euro, pur presentando un tasso di inadempienza più che doppio
rispetto a quello medio nazionale (3,6%).
2
e
a
vre p ste a caric dei c
u i fi
a 'a
2015
La tabella seguente mostra l’effetto netto incrementale delle manovre poste a carico
dei Comuni nel periodo 2000-2015, distinguendo tra la componente di inasprimento
del patto di stabilità interno ed i tagli ai trasferimenti statali annualmente intervenuti.
I valori riportati nella tabella descrivono l’aumento di manovra che si rileva per
singolo anno rispetto alle grandezze esaminate, mentre nell’ultima colonna viene
indicato il contributo complessivo assicurato dal comparto comunale, nel periodo
considerato, al risanamento della finanza pubblica.
2 ‘L’evoluzione della disciplina del Patto nell’ultimo biennio ha virato decisamente nella direzione di un generale allentamento dei vincoli, tuttavia non
va sottovalutato il rafforzamento della regola fiscale proveniente dalle misure di tagli di risorse, come in fondo anche l’eccesso di risparmio conseguito dai
comuni può spiegare. Infatti, il contributo alla finanza pubblica richiesto ai comuni viene assicurato oltre che dagli obiettivi di patto anche da interventi
di progressiva riduzione di risorse che rendono più oneroso il conseguimento dei saldi programmatici, seppure più contenuti. Nel 2014 all’obiettivo di
avanzo imposto ai comuni si sono aggiunti circa 600 milioni di risparmio da conseguire mediante misure di spending review da porre in atto a seguito
del taglio operato al fondo di solidarietà comunale’.
Corte dei Conti (2015), Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica, pag. 158.
4
Nota tecnica n. 2 - 2016
Tab. 3 - La manovra del comparto comunale anni 2010-2015. Valori in milioni di euro
2010
Manovra(*)
di cui Patto e
nuova contabilità
dal 2015
di cui taglio
trasferimenti
erariali
2011
2013
2014
3.004,90
5.078,60
3.274,40
192,3
700,8
12.251,00
345,1 1.504,90
1.415,00
1.375,00
-300
-787
3.207,90
1.500,00
3.663,60
1.899,40
492,3 1.487,80
9.043,10
Costi della politica
taglio DL 78/2010
taglio DL
201/2011
taglio DL 95/2012
taglio DL 66/2014
taglio L. stabilità
2015
taglio da revisione
IMU cat. D
taglio occulto
ICI/IMU
* Effetto netto
incrementale
1.500,00
2015
Totale
cumulato
2010-2015
2012
118
118
1.000,00
2.500,00
1.450,00
1.450,00
95,6
1.000,00
2.154,40
-255
250
100
2.600,00
375,6
187,8
563,4
1.200,00
1.200,00
170,7
170,7
-304
441
Fonte: elaborazioni IFEL su dati Ministero dell’Interno e Ministero dell’Economia e delle Finanze
La legge di stabilità per il 2015 aveva costruito l’impianto della manovra a carico dei
comuni per il triennio 2015-2017 su tre assi: la revisione delle modalità di calcolo
degli obiettivi di patto, la riduzione delle risorse trasferite (1.200 milioni) e la
rilevanza nel saldo finanziario di competenza mista dello stanziamento relativo al
fondo crediti di dubbia esigibilità (1.750 milioni).
Con riferimento allo specifico obiettivo di patto, la legge prevedeva un forte
abbattimento della correzione da applicare agli impegni correnti (da 14,07 a 8,6 per
cento nel 2015 e da 14,62 a 9,15 per il 2016 ed il 2017), conseguente al risparmio da
realizzarsi attraverso gli altri due pilastri della manovra. Inoltre, l’effetto espansivo
dovuto alla riduzione dei coefficienti avrebbe potuto essere amplificato grazie allo
Nota tecnica n. 2 - 2016
5
scorrimento temporale della base di calcolo dell’obiettivo (spesa media del triennio
2010/2012 anziché 2009-2011).
A parità di contributo complessivo richiesto al comparto, gli obiettivi del patto sono
stati profondamente rivisti in termini di modalità di calcolo nella Conferenza
Unificata del 19 febbraio 2015 e sono stati poi recepiti dal decreto legge n. 78/2015,
creando un legame indissolubile tra saldo obiettivo netto del patto e quota di
manovra da realizzarsi attraverso l’accantonamento al Fondo crediti di dubbia
esigibilità.
3
e
vit i tr d tte da a egge di stabi it 2016
La legge di Stabilità 2016 segna il sostanziale superamento, anche per gli Enti Locali,
del patto di stabilità interno, la regola fiscale con cui è stato disciplinato il concorso
degli enti territoriali al contenimento dei saldi di finanza pubblica negli ultimi quindici
anni.
La legge di Stabilità 2016, infatti, abroga le previgenti regole del patto di stabilità
interno applicato agli Enti locali, sostituendo il precedente vincolo con il saldo finale
di competenza potenziata, uno degli otto saldi previsti nella legge di pareggio di
bilancio ed elemento essenziale del nuovo sistema di contabilità.
L’obiettivo dichiarato è quello di favorire, a partire dall’anno prossimo, una ripresa
delle politiche locali rivolte agli investimenti. La sostituzione del patto di stabilità
interno con gli equilibri di bilancio dettati dal nuovo sistema contabile rappresenta
una manovra espansiva per il comparto ed i principali effetti del passaggio in corso
sono così sintetizzabili3:
- si assicura la programmabilità pluriennale degli investimenti a medio termine,
abbattendo i rischi di blocco dei pagamenti nel corso della realizzazione delle
opere e consentendo agli enti di poter pagare gli stati di avanzamento dei lavori
nel rispetto delle direttive comunitarie e nazionali in tema di tempestività dei
pagamenti;
- si permette l’applicazione in bilancio di quote rilevanti degli avanzi di
amministrazione nella misura che solo l’individuazione nel dettaglio delle voci
incluse o escluse dal saldo potrà definire;
- si consente una gestione ordinata del bilancio senza la necessità di operazioni
estemporanee dettate dagli spazi finanziari che nel corso dell’anno si liberano. Il
saldo finale di competenza, in particolare, rappresenta il meccanismo migliore per
ridare la giusta funzione al bilancio di previsione, quale principale strumento di
programmazione e gestione degli investimenti.
3
IFEL, La finanza comunale in sintesi, Rapporto 2015.
Nota tecnica n. 2 - 2016
6
Per capire la straordinaria portata delle innovazioni introdotte dalla legge di Stabilità
2016, basti pensare a cos’ha voluto dire nell’ultimo decennio un patto di stabilità
interno costantemente con saldo positivo, che ha progressivamente bloccato ogni
forma di finanziamento degli investimenti, sia attraverso il debito, sia, appunto,
utilizzando gli avanzi di amministrazione.
Nemmeno il saldo rivisto nel 2015, con un abbassamento dell’obiettivo nominale di
circa il 60%, ha consentito agli enti di programmare con efficacia interventi
strutturali. Basti pensare al forte sbilanciamento tra domanda e offerta registratosi nei
patti orizzontali nazionali e regionali.
Con il nuovo saldo finale di competenza finanziaria potenziata si pone l’obiettivo pari
a zero, e la formula adottata esclude dal saldo anche il fondo crediti di dubbia
esigibilità. Questa esclusione rappresenta il vero punto di svolta della complessiva
riforma, insieme all’inclusione del fondo pluriennale vincolato.
Il saldo è infatti calcolato come differenza tra le entrate dei primi 5 titoli del bilancio
armonizzato (entrate di natura tributaria, trasferimenti correnti, entrate
extratributarie, entrate in conto capitale, entrate da riduzione di attività finanziarie) ed
i primi tre titoli della spesa (spese correnti, spese in conto capitale e spese per
incremento di attività finanziarie). Solo per il 2016 verrà considerato anche il saldo
del fondo pluriennale vincolato (al netto della quota costituita con entrate da
indebitamento).
L’abbandono del meccanismo del patto è certamente un elemento di semplificazione
e maggiore trasparenza delle regole per il controllo della spesa locale; scompare al
momento anche la lunga e mutevole serie di eccezioni ed esclusioni da applicare al
saldo finanziario utile per la verifica del rispetto dell’obiettivo.
Per l’anno in corso le spese ritenute prioritarie, e quindi non rilevanti ai fini patto,
riguardavano la messa in sicurezza del territorio e degli edifici scolastici, la bonifica di
siti contaminati dall’amianto, spese legate a contenziosi connessi alle procedure di
esproprio per cedimenti strutturali; come pure forme di salvaguardia erano previste
per gli enti capofila e per quelli che avevano intrapreso procedure di fusione.
Costituiva ancora una priorità l’accelerazione dei pagamenti di debiti di parte capitale
già scaduti ed esigibili.
Per il 2016 l’unica voce di spesa ritenuta meritevole di tutela specifica riguarda
l’edilizia scolastica, esclusa dal saldo finale monitorato per un importo massimo di
500 milioni di impegni in conto capitale a condizione che venga accolta in sede
comunitaria la clausola per le spese eccezionali connesse ai flussi migratori.
La misura viene attivata su richiesta delle Amministrazioni e l’importo da escludere
viene determinato tenendo conto dei criteri stabiliti dal legislatore stesso. Al riguardo
si rammenta che la misure a favore degli investimenti nell’edilizia scolastica hanno
Nota tecnica n. 2 - 2016
7
consentito di sbloccare già con i provvedimenti normativi precedenti circa 300
milioni nel biennio 2014-2015.
Il nuovo meccanismo che regola il contributo di ciascun ente territoriale al
contenimento dei saldi di finanza pubblica è assistito da un sistema di monitoraggio e
da un sistema sanzionatorio in tutto mutuati dalla disciplina del patto.
In particolare, in caso di inadempimento, nell’anno successivo l’ente subirà una
riduzione del Fondo di solidarietà comunale o del fondo sperimentale di riequilibrio
ovvero dei trasferimenti di importo pari allo scostamento registrato rispetto al saldo
obiettivo (per le Regioni è previsto il versamento al bilancio dello Stato); non potrà
assumere impegni in misura superiore all’importo degli stessi registrato nell’anno
precedente, non potrà finanziare in debito le spese per investimento, non potrà
procedere ad assunzioni di personale, dovrà applicare una riduzione delle indennità di
funzione degli organi in carica nell’esercizio in cui è avvenuta la violazione. Quanto al
recupero dello scostamento nell’anno successivo, il meccanismo sanzionatorio risulta
più oneroso rispetto a quanto previsto dalla legge n. 243/2012 che consentirebbe un
rientro distribuito in un arco temporale triennale. Confermati i compiti di controllo
della Corte in ordine alla verifica del conseguimento sostanziale dell’obiettivo di
saldo, con la possibilità per le Sezioni giurisdizionali di irrogare sanzioni nel caso in
cui venga accertato che il pareggio è stato realizzato in maniera artificiosa anche
attraverso una non corretta applicazione dei nuovi principi contabili.
Dalla disciplina del patto è mutuato anche il sistema di rimodulazione degli obiettivi
di pareggio attraverso lo scambio di spazi finanziari tra enti della stessa regione al fine
di consentire un peggioramento del saldo di coloro che ne abbiano necessità per
effettuare maggiori impegni di spesa in conto capitale; ciò a condizione che sia
mantenuto fermo l’equilibrio a livello regionale attraverso un miglioramento del saldo
degli altri enti locali e della regione stessa e che lo spazio concesso venga utilizzato
pienamente, pena la non rilevanza dello stesso ai fini del pareggio.
Il nuovo meccanismo determina un forte impatto sulla gestione delle opere e degli
investimenti pubblici. Una delle principali critiche rivolte dagli amministratori locali
alla competenza mista è stata, infatti, quella di non poter finanziare investimenti con
entrate straordinarie senza creare forti tensioni nel rispetto dell’obiettivo negli anni in
cui, in assenza dell’entrata già incassata in precedenza, si doveva provvedere ai
pagamenti4.
Con il precedente meccanismo, in sostanza, nell’anno in cui si incassava, l’obiettivo di patto era più che raggiunto, a discapito
degli anni in cui quelle risorse erano pronte per essere pagate. Dal 2016 questa criticità è superata, grazie al fondo pluriennale
vincolato che riporta nell’anno in cui la spesa è esigibile la quota parte del finanziamento contabilizzato in precedenza.
4
8
Nota tecnica n. 2 - 2016
4.
'e trata i vig re de a egge
243 2012
La nuova disciplina del patto di stabilità interno non può non essere letta anche alla
luce dell’art. 9 della legge 243/2012 che introduce, dal 1° gennaio 2016, per tutti gli
enti territoriali, gli equilibri di bilancio di parte corrente e complessivi, sia di cassa che
di competenza.
Secondo molti osservatori, infatti, il superamento del patto di stabilità dovrebbe
essere accompagnato da una revisione della legge n.243/2012 e, in particolare, di
quelle disposizioni che riguardano direttamente gli enti locali e che risultano
ridondanti anche ai fini del rispetto della norma costituzionale.
La legge 243, infatti: impone il vincolo del pareggio su quattro saldi (sia in sede
previsionale che consuntiva), che irrigidiscono sia la programmazione delle spese
(correnti e di investimento) sia la gestione di cassa, in un periodo di forte “tensione”
fiscale e finanziaria (art. 9); comporta un sostanziale blocco dell’indebitamento,
superabile solo con accordi in sede regionale solo se il comparto degli enti territoriali
(Regione, Comuni e Province) presenta un saldo di cassa complessivo non negativo
(art. 10); comporta una valutazione dell’andamento della finanza pubblica e degli
effetti di manovra sui diversi comparti della PA sostanzialmente inattuabile (artt. 11 e
12).
Rispetto agli equilibri di bilancio, a destare le maggiori preoccupazioni sono i dati di
cassa riferiti alla parte corrente dei bilanci comunali, che pongono in una condizione
di deficitarietà circa la metà dei Comuni. I valori del saldo finale di competenza
confermano invece le consistenti potenzialità del comparto, per un auspicabile
rilancio economico del Paese.
Nello specifico, in base ai dati di rendiconto 2014 dei comuni (5.691 enti), risulta un
saldo finale di competenza positivo per oltre 3,6 miliardi calcolato secondo gli schemi
contabili pre-armonizzazione (DPR 194/1996). L’86 per cento dei comuni presenta
un saldo corrente non negativo, percentuale che sale all’87 per cento per il saldo
finale. In tutti gli ambiti regionali quest’ultimo saldo in aggregato è positivo, mentre il
saldo corrente cumulato risulta negativo per i comuni della Campania, dell’Umbria e
della Sicilia. La dimensione demografica non appare significativa con riferimento
all’equilibrio corrente, mentre per il saldo finale si evidenziano maggiori difficoltà nei
comuni molto piccoli (al di sotto dei 1000 abitanti) e nelle grandi città (in particolare
tra 250.000 e 500.000 abitanti).
Ben diversa la situazione degli equilibri di cassa: complessivamente gli enti registrano
un saldo corrente negativo prossimo al miliardo ed un saldo finale positivo ma in
misura molto limitata (72 milioni). La percentuale di comuni con saldo corrente non
negativo scende al 59,5 per cento e quella con saldo finale non negativo al 63,6 per
cento. In 11 regioni si evidenzia un disavanzo complessivo della parte corrente e la
9
Nota tecnica n. 2 - 2016
caratterizzazione territoriale è molto forte visto che dieci di queste regioni
appartengono all’area centro-meridionale (unica regione del nord è il Piemonte); oltre
la metà di dette regioni presentano anche un disavanzo in termini di saldo finale. La
caratterizzazione sotto il profilo dimensionale appare altrettanto significativa: non si
raggiunge l’equilibrio corrente nelle fasce di comuni con popolazione superiore a
20.000 abitanti, mentre l’equilibrio finale mette in difficoltà anche le fasce
dimensionali minori. La percentuale più bassa di comuni con saldo positivo, sia
corrente che finale, si registra nelle grandi città (33,3 per cento).
Queste informazioni desunte dagli equilibri economico finanziari calcolati secondo le
modalità prescritte dal DPR 194/1996 rappresentano un quadro sicuramente più
ottimistico rispetto a quanto potrebbe emergere dal calcolo degli equilibri così come
richiesti dalla legge 243/2012 e dall’applicazione dei nuovi sistemi contabili
armonizzati. Un deterioramento dei saldi potrebbe colpire soprattutto la competenza
laddove si consideri rilevante lo stanziamento al Fondo crediti di dubbia esigibilità
(come richiesto già dal 2015 per il saldo del patto di stabilità) e si escluda dalle entrate
l’avanzo di amministrazione e il Fondo pluriennale vincolato.
I risultati complessivi degli equilibri 2014 riflettono anche gli effetti del patto di
stabilità calcolato in competenza mista, che ormai da diversi anni ha obbligato i
comuni a tenere sotto controllo la competenza corrente e la cassa in termini di spesa
in conto capitale.
Tab. 4 - Gli equilibri di bilancio nei Comuni per l’anno 2014 (in milioni)
Competenza
equilibrio equilibrio
corrente
finale
Cassa
% enti in
equilibrio
corrente
% enti in
equilibrio
equilibrio
corrente
finale
equilibrio
finale
% enti in
equilibrio
corrente
% enti in
equilibrio
finale
ABRUZZO
53
72
88,2
86,5
-6
-39
51,2
48,2
BASILICATA
11
31
88,5
92
-8
9
44,8
60,9
CALABRIA
CAMPANIA
EMILIA
ROMAGNA
LAZIO
LIGURIA
18
111
71,8
79,8
-195
-252
31,5
32,4
-563
119
67,7
91,1
-818
-705
27,2
35,8
197
342
291
440
85,2
71,4
86,2
79,7
153
-139
238
70
65,8
29,5
74,5
41,9
85
140
87,1
76,1
78
140
61,3
68,7
367
632
88,5
90,5
51
272
69,5
76,2
MARCHE
59
89
81,9
90,3
38
51
54,8
62,6
MOLISE
9
21
81,7
88,7
-7
-8
43,7
54,9
168
319
91,6
87,6
-72
40
65,9
64,7
LOMBARDIA
PIEMONTE
10
Nota tecnica n. 2 - 2016
PUGLIA
108
187
83,4
91,1
TOSCANA
199
322
88,1
UMBRIA
-49
68
91,8
VENETO
Tot.
comuni
RSO
FRIULI V.G.
229
368
1.233
36
SARDEGNA
SICILIA
TRENTINO
A.A.
Tot.
comuni
RSS
Totale
complessivo
Classe
dimensionale
-29
-9
42,6
54,4
90,9
46
166
56,8
66,7
93,2
-83
22
45,2
64,4
88,8
92,4
164
187
80
83,5
3.209
110
85,6
89,6
88,4
85
-826
149
182
181
59,3
96
64,9
84,4
136
127
95,4
84,6
-70
-83
28,8
27,9
-119
144
71,3
88
-349
-328
32
38,7
122
51
89,8
61,8
123
120
83,9
72,4
174
432
88
78,2
-147
-110
60,7
55,7
1.407
3.641
85,9
87
-973
72
59,5
63,6
1-499
21
8
85,2
76,8
20
-4
64,3
49,7
500-999
43
32
81,7
72,7
33
-4
61,2
49,6
1.000-1.999
106
163
87,7
90,6
46
74
58
69
2.000-2.999
93
137
89,3
88,8
32
66
61,3
70,3
3.000-4.999
170
244
88,4
92,3
88
129
61,2
70,3
5.000-9.999
270
404
86,1
89,7
116
186
59,3
65,1
10.000-19.999
191
460
82,6
90,4
64
185
59,2
68,1
20.000-59.999
328
821
83
91,8
-124
55
49,5
58,4
60.000-99.999
179
221
88,9
86,7
-110
-120
44,4
48,9
100.000-249.999
-127
445
80
93,3
-270
88
60
63,3
250.000-499.999
-44
183
83,3
66,7
-127
-93
50
66,7
da 500000
Totale
complessivo
178
524
83,3
83,3
-741
-492
33,3
33,3
1.407
3.641
85,9
87
-973
72
59,5
63,6
Fonte: Corte dei Conti
Per assicurare efficacia duratura al nuovo scenario, si ritiene che la scelta del saldo
finale di competenza potenziata possa essere perseguita anche indipendentemente
dall’entrata in vigore della legge n. 243 del 2012 o di prossime ed auspicabili
modifiche di alcune sue parti.
Tale riflessione si fonda su due considerazioni5:
- la prima è che il saldo in questione, coincidente con uno dei quattro saldi di
riferimento della legge 243, identifica la grandezza che l’ISTAT utilizzerà per il
calcolo dell’indebitamento netto della Pubblica Amministrazione;
Corte dei Conti, Audizione presso le Commissioni bilancio riunite del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati sul
disegno di legge di stabilità per l’anno 2016, novembre 2015.
5
Nota tecnica n. 2 - 2016
11
- la seconda è la convinzione che tale nuova modalità di calcolo dei vincoli di
finanza pubblica si leghi funzionalmente alla riforma contabile, entrata in vigore
quest’anno nel comparto dei Comuni e in base alla quale ciascun Ente ha
riorganizzato la propria gestione. L’applicazione dei saldi costituzionali come oggi
previsti, invece, metterebbe in forte difficoltà le Autonomie locali, sia per la
richiesta di un perfetto pareggio di cassa che non è alla portata di una minoranza
ampia di Enti, sia per il ruolo affidato alle Regioni sulla quota di indebitamento dei
singoli Comuni.
A partire dal prossimo anno, infatti, entra definitivamente in vigore il nuovo sistema
contabile introdotto dal decreto legislativo n. 118/2011 integrato e corretto con il
decreto n. 126/7204. Nel corso del 2015 gli enti locali hanno provveduto ad
utilizzare il nuovo principio generale di competenza e il principio applicato alla
contabilità finanziaria, “imparando” a gestire i nuovi strumenti previsti dalla nuova
contabilità: il fondo pluriennale vincolato, il fondo crediti di dubbia esigibilità e il
riaccertamento straordinario dei residui, adempimento unico e di strategica
importanza per riportare in bilancio i crediti e di i debiti secondo le regole definite
dalla competenza finanziaria potenziata.
5
C
c usi
i
La sostituzione del patto di stabilità interno con il saldo finale di competenza,
opportunamente declinato con l’inserimento del Fondo Pluriennale Vincolato e
l’esclusione del Fondo crediti di dubbia esigibilità, si configura, nell’attuale quadro
normativo, come una concreta possibilità per i Comuni di disporre dei necessari spazi
per applicare una parte consistente degli avanzi di amministrazione cumulati nel
corso degli anni, consentendo inoltre una corretta programmazione degli
investimenti di medio termine.
La valutazione del nuovo strumento previsto per il concorso degli enti territoriali alla
manovra di finanza pubblica è sicuramente positiva sotto il profilo della
semplificazione e omogeneizzazione degli adempimenti, nonché dell’avvicinamento
agli equilibri di bilancio previsti dal d.lgs. 118/2011.
Va anche considerato che l’adozione della contabilità armonizzata, avvenuta per tutti
gli enti dal 2015, dovrebbe avvicinare, in virtù del principio della competenza
finanziaria potenziata, il saldo di competenza a quello di cassa, poiché gli
accertamenti e gli impegni rilevati per competenza rappresenterebbero le risorse
effettivamente reperite ed impiegate nell’anno. La misura dell’alleggerimento
connesso al passaggio all’equilibrio potrebbe, pertanto, essere diversa a seconda delle
effettive condizioni finanziarie delle Amministrazioni.
Nota tecnica n. 2 - 2016
12
La possibilità di considerare tra le entrate rilevanti ai fini del pareggio anche il saldo
del Fondo pluriennale vincolato potrebbe facilitare nel 2016 il rispetto dell’equilibrio
ed avere effetti espansivi che nella relazione tecnica alla legge di stabilità vengono,
infatti, previsti e quantificati in 666 milioni di maggiore spesa in conto capitale per
comuni e province.
Tuttavia, i maggiori spazi concessi dall’inclusione del Fondo potrebbero essere
utilizzati anche per aumentare la capacità di spesa in termini di impegni correnti.
Come pure la rilevanza o meno del Fondo crediti di dubbia esigibilità ai fini del saldo
finale può avere rilievo in termini di maggiore o minore facilità nel conseguimento
del pareggio ovvero di espansione o restrizione dell’area di spesa.
Avere liberato il vincolo sui pagamenti in conto capitale, invece, è sicuramente
positivo per quegli enti che avevano una liquidità in cassa bloccata dal limite posto
dal patto di stabilità. Tuttavia, l’eccesso di risparmio sempre conseguito dal comparto
comuni rispetto all’obiettivo del patto, rende incerta, al momento, la valutazione
dell’effetto espansivo sulla spesa per investimenti conseguibile con l’abolizione del
limite di cassa.
Bibliografia
ANCI, Nota riepilogativa sui contenuti della legge di stabilità per il 2016, dicembre 2015.
CORTE DEI CONTI, Audizione presso le Commissioni bilancio riunite del Senato della
Repubblica e della Camera dei deputati sul disegno di legge di stabilità per l’anno 2016,
novembre 2015.
CORTE DEI CONTI, Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica, 2015.
IFEL, Il bilancio 2015, Rapporto 2015.
IFEL, La finanza comunale in sintesi, Rapporto 2015.
A cura di
Roberta Garganese ([email protected])
IPRES Istituto Pugliese di Ricerche Economiche e Sociali
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