Pianificazione e sviluppo del territorio in Svizzera
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Pianificazione e sviluppo del territorio in Svizzera
Nel 2006 un gruppo di esperti internazionali si é confrontato con il compito di approfondire opportunità e limiti della pianificazione territoriale svizzera. Il gruppo comprendeva esperti provenienti da Germania, Inghilterra, Francia, Paesi Bassi così come dall’Austria. Esso é stato composto per iniziativa del Prof. Bernd Scholl, il quale ha ricevuto l’incarico di elaborare questa analisi da una prospettiva internazionale dall’Ufficio dello Sviluppo Territoriale (ARE). In occasione di quattro incontri di più giornate, che hanno avuto luogo in diverse parti della Svizzera, sono state condotti dibattiti con esperti di pianificazione, attori significativi dal punto di vista territoriale, così come politici. In primo piano sono sempre stati i compiti, nel futuro maggiormente rilevanti, per quanto riguarda la pianificazione e lo sviluppo del territorio. Questo documento comprende tre ambiti principali: • i suggerimenti del gruppo di esperti rispetto alla pianificazione svizzera; • le osservazioni personali del gruppo di esperti sulla pianificazione in Svizzera a partire dal punto di vista del proprio Paese di origine; • i rapporti sullo stato della pianificazione nei Paesi di origine degli esperti. I suggerimenti e le proposte sui temi del paesaggio, delle agglomerazioni, della rete di città e spazi funzionali, delle infrastrutture, della dimensione trans-frontaliera e della pianificazione in ambito strategico, contengono sia un’analisi della situazione attuale sia le sfide attese, così come le proposte degli esperti rispetto ai temi di attualità. Essi sono da intendere come ipotesi finalizzate ad animare il dibattito sulla pianificazione svizzera. ISBN 978-3-9523440-3-3 OSSERVAZIONI E SUGGERIMENTI DI UN GRUPPO DI ESPERTI INTERNAZIONALI PIANIFICAZIONE E SVILUPPO DEL TERRITORIO IN SVIZZERA Questa pubblicazione è disponibile in tedesco, francese, italiano ed inglese. PIANIFICAZIONE E SVILUPPO DEL TERRITORIO IN SVIZZERA SU INCARICO DELL’UFFICIO FEDERALE DELLO SVILUPPO TERRITORIALE (ARE) ETH ZURIGO ISTITUTO PER LO SVILUPPO DEL TERRITORIO E DEL PAESAGGIO (IRL) CATTEDRA PER LO SVILUPPO DEL TERRITORIO IMPRESSUM COMMITTENTE Ufficio Federale dello Sviluppo Territoriale (ARE) Prof. Dr. Pierre-Alain Rumley Dr. Fritz Wegelin A CURA DI ETH Zurigo Istituto per lo sviluppo del territorio e del paesaggio (IRL) Cattedra per lo Sviluppo del Territorio Prof. Dr. Bernd Scholl ESPERTI INTERNAZIONALI Prof. Ir. Max van der Berg (NL) Gaëlle Pinson (F) Christof Schremmer (A) Prof. Thomas Sieverts (D) John Zetter (UK) TRADUZIONE ITALIANA Julia Otto Giuseppe Imbrogno RILETTURA DEI TESTI Ilaria Tosoni PROGETTO GRAFICO Hilda Juez Salgado TITOLO E COPERTINA Oswald Roth STAMPATO DA Merkur Druck AG, Langenthal GRUPPO DI LAVORO ETH Dr. Hany Elgendy Anja Häfliger Markus Nollert Dr. Rolf Signer © 2009, Istituto per lo sviluppo del territorio e del paesaggio (IRL), ETH Zurigo ISBN 978-3-9523440-3-3 PIANIFICAZIONE E SVILUPPO DEL TERRITORIO IN SVIZZERA OSSERVAZIONI E SUGGERIMENTI DI UN GRUPPO DI ESPERTI INTERNAZIONALI SU INCARICO DELL’UFFICIO FEDERALE DELLO SVILUPPO TERRITORIALE (ARE) ETH ZURIGO ISTITUTO PER LO SVILUPPO DEL TERRITORIO E DEL PAESAGGIO (IRL) CATTEDRA PER LO SVILUPPO DEL TERRITORIO INDICE PREMESSA DEL CURATORE PREMESSA DEL COMMITTENTE PREMESSA DEGLI AUTORI 1| 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 2| 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. 2.7. INTRODUZIONE, INCARICO E ORGANIZZAZIONE DEL LAVORO Condivisione degli obiettivi generali dell’incarico Condivisione di alcune ipotesi di partenza Principali ambiti d’intervento Articolazione del documento PROPOSTE DEL GRUPPO DI ESPERTI INTERNAZIONALI Paesaggio Agglomerazioni Reti di città e spazi funzionali Le infrastrutture come contributo alla coesione e alla competitività del Paese La dimensione transfrontaliera Pianificazione in ambito strategico Conclusioni 4 6 8 10 13 15 18 20 24 26 29 32 34 37 3| 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 4| 4.1. 4.2 4.3. 4.4. 4.5. ALCUNE OSSERVAZIONI PERSONALI RISPETTO ALLA PIANIFICAZIONE IN SVIZZERA DALLA PROSPETTIVA DEI PAESI DI ORIGINE DEGLI ESPERTI Christof Schremmer: Alcune osservazioni dalla prospettiva austriaca Gaëlle Pinson: Alcune osservazioni dalla prospettiva francese Thomas Sieverts: Alcune osservazioni relative alla democrazia diretta nella pianificazione svizzera dalla prospettiva tedesca John Zetter: Alcune osservazioni dalla prospettiva del Regno Unito Max van den Berg: Alcune osservazioni dal punto di vista olandese PIANIFICAZIONE TERRITORIALE NEI PAESI DEGLI ESPERTI Christof Schremmer: Organizzazione regionale della pianificazione in Austria Gaëlle Pinson: Pianificazione territoriale in Francia Thomas Sieverts: La pianificazione territoriale in Germania di fronte a nuovi compiti John Zetter: Pianificazione territoriale nel Regno Unito Max van den Berg: La prospettiva della pianificazione territoriale strategica nei Paesi Bassi 40 43 48 50 53 58 64 69 72 77 APPENDICE A1 Curricula vitae degli esperti A2 Cronologie A3 Una selezione di informazioni particolarmente rilevanti emerse dalle interviste con gli esperti A4 Fonti 82 84 87 94 4 PREMESSA DEL CURATORE Il «Rapporto del gruppo di esperti internazionali sulla Pianificazione e lo sviluppo territoriale in Svizzera» si rallegra del vivo interesse suscitato. I risultati e gli spunti di riflessione del gruppo di esperti internazionali sono presentati e dibattuti in occasione di numerose manifestazioni regionali e nazionali. In questo modo si raggiunge un importante obiettivo del report, vale a dire stimolare la discussione sulle questioni di rilevanza territoriale. Anche nei Paesi vicini tuttavia il rapporto ha suscitato un grande interesse. Soprattutto è stato notato che valutazioni e giudizi indipendenti sono scaturiti su iniziativa ed incarico delle autorità direttamente responsabili dello sviluppo territoriale. E’ stato prevalentemente giudicata in modo positivo lo sforzo di lasciarsi mettere lo specchio davanti agli occhi e osservarsi attraverso uno sguardo esterno. La risposta positiva ci ha convinto a pubblicare il rapporto degli esperti per un gruppo allargato di interessati e ci ha convinto a produrre anche una versione in inglese ed in italiano insieme alle originarie versioni francesi e tedesche. Il lavoro di traduzione ha portato ancora una volta alla nostra attenzione il fatto che, nell’ambito delle discipline della pianificazione territoriale e dello sviluppo del territorio, non esiste un linguaggio comune. Questo chiarisce la dipendenza della disciplina dagli aspetti culturali e linguistici, ma anche le difficoltà di comprensione e comunicazione nell’ambito della pianificazione e dello sviluppo territoriale tra lingue diverse e attraverso i confini. Forse il report nelle versioni ora estese in tedesco, francese, italiano ed inglese 5 può favorire anche le relazioni internazionali al di là dei confini. Il mio ringraziamento va in questa circostanza, in primo luogo, a tutti i traduttori dei testi che non sono presentati nella loro lingua originaria: Beverly Zumbühl si è occupata della traduzione in inglese dei testi e della loro revisione critica; Catherine Bachellerie della traduzione francese; Julia Otto e Giuseppe Imbrogno di quella in italiano. Anja Häfliger , Markus Nollert ed Hany Elgendy si sono occupati come collaboratori della Cattedra di Sviluppo del Territorio (Professur für Raumentwicklung) della traduzione in tedesco, mentre Ilaria Tosoni ha curato la rilettura dei testi in italiano. Va ringraziato anche Rolf Signer, che ha curato il coordinamento generale e la redazione del lavoro di traduzione. La pubblicazione del report avrà raggiunto il suo obiettivo in questo contesto, se potrà accompagnare e stimolare gli attori impegnati nelle sfide della pianificazione e dello sviluppo del territorio nel loro percorso verso la definizione di soluzioni appropriate. Bernd Scholl Professore di Sviluppo del Territorio ETH Zurigo 6 PREMESSA DEL COMMITTENTE Nel 2005 l’Ufficio Federale dello Sviluppo Territoriale (ARE) ha pubblicato il «Rapporto sullo sviluppo del Territorio 2005», in esso ci si esprimeva in modo critico sullo sviluppo del territorio in Svizzera e quest’ultimo, tra l’altro, veniva indicato come non sostenibile. Sulla base delle reazioni a queste dichiarazioni l’ARE ha deciso di lasciar «valutare» lo sviluppo territoriale svizzero da un gruppo di esperti internazionali. In ragione della sua esperienza è stato incaricato Bernd Scholl, che all’epoca aveva appena ottenuto una cattedra al Politecnico Federale di Zurigo e che possedeva una riconosciuta esperienza internazionale. Bernd Scholl ha, in seguito, messo insieme il gruppo di esperti. Per prima cosa si è stabilito che l’ARE non sarebbe intervenuta nel lavoro degli esperti. In conclusione è emerso, che non sarebbe stata possibile una valutazione nel senso consueto. Per condurre una valutazione, gli obiettivi devono essere chiaramente definiti e misurabili. Nell’ambito della pianificazione territoriale tuttavia questo non succede praticamente mai. Gli esperti hanno dunque espresso le loro opinioni basandosi sulle proprie esperienze, diverse analisi, incontri con attori importanti e sopralluoghi nelle diverse località. Dal rapporto emerge che la pianificazione in Svizzera è buona ma migliorabile («good but not good enough» come ha formulato un esperto alla conferenza stampa per la pubblicazione). Nel complesso lo sviluppo del territorio svizzero si posiziona bene nel confronto internazionale. 7 Non soddisfa tuttavia ancora gli elevati requisiti di uno sviluppo sostenibile. Nel rapporto è inoltre rappresentata l’opinione, che la pianificazione territoriale in Svizzera debba essere ulteriormente sviluppata e questo, in primo luogo, ruota intorno alla domanda se la Confederazione dovrebbe ricevere maggiori competenze. Al giorno d’oggi, mentre si cercano nuove forme di governance e la governance a livello informale diventa sempre più importante, perde di significato interrogarsi sulle competenze formali. Una modalità di procedere orientata al progetto, attraverso la quale tutti gli attori coinvolti possano essere inclusi, ha maggior significato. La Confederazione perciò deve assumere, invece del ruolo regolativo e di controllo adottato, un ruolo come attore vero e proprio. Il rapporto fa vedere le possibilità della rete delle città svizzere (e delle agglomerazioni). Esso richiama inoltre l’attenzione sul fatto che dovrebbero essere sviluppati approcci, che tengano conto delle caratteristiche specifiche dei diversi luoghi. Nella competizione internazionale la varietà e la qualità dei territori diventa sempre più un fattore decisivo per le scelte localizzative. Il rapporto è complesso e perciò non rappresenta una lettura leggera. Merita di essere letto, con molta attenzione, anche tra le righe. La strada da prendere è chiaramente indicata. Pierre-Alain Rumley Direttore Ufficio Federale dello Sviluppo Territoriale 8 PREMESSA DEGLI AUTORI Sondare, attraverso osservazioni, commenti, proposte formulate da esperti stranieri, il ruolo, le possibilità ed i limiti della pianificazione territoriale di un Paese rappresenta un approccio innovativo. Sarebbe presuntuoso porsi l’obiettivo di un’analisi sistematica in poco tempo. Piuttosto qui si tratta di esplorare, in relazione ai più significativi ambiti d’intervento futuri, le esigenze della pianificazione e dello sviluppo del territorio e, a partire da queste, cercare di elaborare nuove prospettive. Il nostro compito dunque è stato concepito come una riflessione, a partire dalle diverse esperienze individuali, al fine di sviluppare un pensiero comune sulla pianificazione in Svizzera. In occasione di quattro visite di studio (durate più giorni), avvenute tra marzo e settembre 2006 in diverse zone della Svizzera e degli intensi incontri avuti con esperti di pianificazione territoriale, importanti attori nell’ambito della pianificazione e politici locali, si è data occasione di un intenso scambio di idee. Questo documento ha avuto origine da un incontro conclusivo durante il quale gli esperti si sono ritirati in clausura. Esso si basa su importanti premesse di fondo. Nell’era della globalizzazione si apre, ad esempio, la possibilità di mettere in relazione sviluppo del territorio e capacità attrattiva dello stesso. In virtù della loro sempre più rapida trasformazione in economie basate sul sapere, sulla ricerca, sullo sviluppo, i Paesi a tradizione industriale devono trasformarsi in ambiti particolarmente attraenti per 9 i giovani, per le intelligenze, per i lavoratori più qualificati. Queste categorie di cittadini, in misura sempre maggiore, scelgono il proprio luogo di vita e di residenza sulla base della qualità della vita che vi potranno trovare. Insieme alla formazione, alla cultura, alla salute, la qualità dell’ambiente assume un particolare e crescente peso nella determinazione della qualità del vivere. Per questo, dunque, nell’era della globalizzazione la qualità ambientale – che in passato, dal punto di vista degli economisti, era annoverata tra i fattori di localizzazione «deboli» – assurge oggi al ruolo di fattore di posizionamento «forte». Anche per questi motivi la pianificazione, che fino ad oggi è stata intesa come attività di controllo amministrativo dello sviluppo, dovrebbe trasformarsi in attività politica (Politikfeld), che offra soddisfacenti ambiti di intervento a politici con una forte volontà di dare efficacia alle trasformazioni del territorio. Noi intendiamo la pianificazione principalmente come un’attività creativa e intellettuale, che sappia aprire a nuove possibilità, in senso spaziale, e dia impulsi positivi allo sviluppo. potenziale territoriale della piccola Svizzera nella competizione internazionale. Vorremmo cogliere l’occasione per ringraziare i responsabili dell’Ufficio Federale dello Sviluppo Territoriale per averci concesso l’occasione e il privilegio di affrontare in modo così approfondito queste tematiche così importanti per il futuro sviluppo della Svizzera. Un ringraziamento particolare va ai nostri interlocutori. La loro disponibilità alla collaborazione, la loro apertura e il loro impegno rispetto a questi temi ci hanno fortemente colpito. I loro contributi e lo scambio avuto con loro costituiscono un importante fondamento per gli spunti sviluppati in questa relazione. Saremmo felici, se potessimo contribuire ad alimentare il dibattito sulla pianificazione in Svizzera con le nostre osservazioni, spunti e proposte. Il gruppo di esperti internazionali La Svizzera, in virtù del livello qualitativo della propria struttura territoriale, già elevata in confronto ad altri Paesi, presenta dei presupposti particolarmente favorevoli per raggiungere un livello qualitativo superiore in una prospettiva di sviluppo sostenibile del territorio. Per conseguire efficacemente questo obiettivo, il Governo Federale dovrebbe però assumere nella pianificazione territoriale un ruolo più attivo rispetto al passato, nell’orientamento e nello sviluppo di concetti, per poter valorizzare efficacemente il Max van den Berg Gaëlle Pinson Thomas Sieverts Christof Schremmer Bernd Scholl John Zetter Zurigo, novembre 2006 1| INTRODUZIONE, INCARICO E ORGANIZZAZIONE DEL LAVORO 10 1.1. CONDIVISIONE DEGLI OBIETTIVI GENERALI DELL’INCARICO Nel proprio recente sviluppo territoriale la Svizzera – alla pari degli altri Paesi europei – si trova, dopo mezzo secolo di crescita, di fronte ad un cambiamento estremamente significativo: la popolazione è vicina alla crescita zero, in diverse zone resta invariata o addirittura si riduce, e si assiste ad un forte invecchiamento. L’economia cambia e, da tempo, si è passati da una società industriale ad una basata sul sapere e sulla ricerca, che deve sapersi affermare in un sistema di forte concorrenza a livello europeo e globale. L’agricoltura è in fase di trasformazione, senza che sia evidente dove questo fenomeno condurrà in futuro. Il clima sta cambiando con effetti importanti, ad esempio sul turismo invernale. Queste trasformazioni possono essere di grande rilevanza per la pianificazione del futuro. In questo contesto, può risultare utile un confronto con esperti europei relativamente ad alcune tematiche della pianificazione e dello sviluppo territoriale nel contesto elvetico, soprattutto perché la Svizzera, in quanto Paese di piccole dimensioni, è particolarmente esposta alla competizione internazionale. La Svizzera è generalmente nota nel confronto con gli altri Paesi europei come una delle società più aperte. La sovrana coesistenza di diversi linguaggi nazionali, l’integrazione di diverse culture, la cooperazione oltre i confini ricca di tradizione ne sono prova evidente. Un alto livello di qualità della vita e dell’ambiente sono da tempo perseguiti e si possono riscontrare nella vita di ogni giorno. La consapevolezza dell’importanza di questi fattori e lo sforzo per perseguirli sono ormai patrimonio radicato in larga parte della popolazione. Il lavoro volontario è diffuso in molti casi e ad ogni 11 livello nell’ambito di molte iniziative e in diversi settori. La disponibilità ad attivarsi responsabilmente e a prendere posizione rappresenta un capitale di particolare valore, che può essere utilizzato anche per le esigenze della pianificazione territoriale. Tuttavia ciò presuppone che il valore della risorsa suolo (che è data e non incrementabile), questione centrale della pianificazione territoriale, non solo trovi il suo fondamento nella Costituzione, ma possa anche essere percepito nell’esperienza quotidiana dei cittadini. Nel sentire comune la pianificazione non rappresenta ancora una questione di rilevanza pubblica (Raumplanung ist kein «public issue»). Quanto segue sono le premesse e i punti di partenza di una discussione collettiva sulla pianificazione in Svizzera, affidata ad esperti stranieri da parte dell’Ufficio Federale dello Sviluppo Territoriale (ARE). Sono qui raccolti diversi punti di vista internazionali, e tra loro indipendenti, rispetto alla pianificazione in Svizzera, e vengono esplorati i punti nei quali maggiormente si concentra la necessità di agire in relazione ai diversi ambiti di intervento e, su questa base, sono sviluppate proposte ed iniziative. Questo modus operandi è inusuale e rappresenta una grande sfida per i professionisti a cui è stato assegnato questo compito. Gli esperti ritengono che uno sguardo esterno possa aiutare a guadagnare la giusta distanza per riconoscere i punti di forza e di debolezza, per individuare quali significativi sviluppi attendersi e dunque quali siano i compiti più importanti con cui si dovrà confrontare la pianificazione in Svizzera. Gli esperti inoltre hanno convenuto che le loro analisi dovessero tenere in considerazione aspetti quali la sostenibilità, la competitività e la coesione sociale. Il gruppo è concorde nel ritenere che gli sforzi debbano essere orientati principalmente a migliorare la cooperazione, il coordinamento e la gestione rispetto ai compiti che nel futuro si riveleranno come i più significativi. A questo proposito bisogna considerare che nella pianificazione i ritardi sono in genere nell’ordine degli anni o dei decenni. Per questo motivo, incognite, instabilità del contesto di lavoro, cambiamenti repentini in ogni direzione e imprevedibilità rappresentano una condizione reale e importante per le azioni e le decisioni della pianificazione. Negli interventi qui raccolti è anche chiaro, che le conclusioni non potranno essere considerate alla stregua di risultati scientifici tradizionali. Metodi e strumenti non possono essere esaminati acriticamente, né è possibile acquisire in breve tempo una comprensione di tutte le questioni più importanti della pianificazione. Dal punto di vista degli esperti avrebbe anche poco senso proporre un giudizio con lo sguardo rivolto al passato. Può però valer la pena intraprendere la ricerca adoperando uno sguardo esterno e, sulla base di diverse esperienze, individuare i compiti centrali della pianificazione in Svizzera e, a partire da queste premesse, sviluppare proposte e spunti. Per potersi accostare alle questioni centrali da un punto di vista diretto, si è avanzata la proposta di organizzare degli incontri con esperti della pianificazione svizzera e di ottenere, rispetto a diversi territori, attraverso dei sopralluoghi, il loro punto di vista rispetto ai temi più rilevanti, presenti e futuri. Questo ha condotto a considerazioni, che, per una loro migliore comprensione, non sono state raccolte come prese di posizione condivise, quanto piuttosto, sono da intendere come sguardi e giudizi personali di esperti di pianificazione e sviluppo del territorio. Le osservazioni sono state integrate da una valutazione della situazione della pianificazione in ciascuno dei Paesi degli esperti. Il cuore della relazione degli esperti sono le proposte sviluppate insieme, attraverso il dialogo e il confronto comuni. Queste sono da intendersi come tesi finalizzate a stimolare il dibattito sulla pianificazione elvetica. Il gruppo di lavoro ad ogni modo non intende il proprio contributo come conclusivo, ma come un impulso per successivi dibattiti ed è disponibile a discutere queste tesi con altri gruppi interessati. In primo piano si situa certamente il rapporto tra il livello della Confederazione e quello dei Cantoni, delle Città-Regioni, dei Comuni. Rispetto al tema del rapporto tra governi centrali/federali e regioni/città/comuni esistono in Europa esperienze fra loro molto diverse, per questo motivo un dibattito in questa direzione risulta di grande importanza. 12 13 1.2. CONDIVISIONE DI ALCUNE IPOTESI DI PARTENZA Come già in precedenza affermato, gli Stati e le Regioni europee si trovano in un momento storico di cambiamento. Dal superamento di mura e fossati, avvenuto più di 200 anni fa, lo sviluppo degli insediamenti è legato alla crescita. Al sorgere dell’esigenza di nuove funzioni a valenza spaziale è stata data, di norma, risposta attraverso il facile ricorso ad un ulteriore consumo di suolo. Modelli concettuali, strumenti e metodi sono stati prevalentemente orientati a ciò. L’ampliamento dei territori urbanizzati, in particolar modo in una piccola nazione dalle risorse territoriali limitate, è tuttavia giunto al suo limite. Solo un terzo della superficie svizzera resta ancora disponibile all’insediamento. L’eccessiva urbanizzazione, con le sue conseguenze, non ha senso né dal punto di vista economico, né da quello ambientale e riduce lo spazio d’azione per le generazioni future. La divisione, diseguale dal punto di vista territoriale, tra crescita moderata, stagnazione, diminuzione della popolazione e l’aumento della popolazione anziana conduce a bisogni diversi. Gli insediamenti sono sostanzialmente già realizzati. La crescita in queste aree è così ridotta che le città non possono praticamente più essere modificate dal punto di vista strutturale. Le richieste di spazio, ad esempio, si mutano in domanda di spazio per lo sport, il riposo, la salute. Lo sviluppo territoriale deve essere prevalentemente spostato sulla trasformazione dell’esistente. Questo implica delle sfide per il futuro sviluppo delle nostre città e regioni. Anche lo spazio aperto si trasforma: il tradizionale modo di vivere contadino è praticamente scomparso; l’agricoltura si trova in un profondo momento di trasformazione, tra esigenze a carattere ambientale e concorrenza globale. I risultati non sono ancora visibili ovunque, ma trasformeranno pesantemente il paesaggio tradizionale («Kulturlandschaft»). La globalizzazione costringe molte città-regioni europee a una divisione del lavoro su scala planetaria, nella quale – soprattutto nei Paesi dove i prezzi sono più elevati – sarà predominante un’economia basata sul sapere e orientata ai servizi. A ciò si legano un aumento del bacino della forza lavoro specializzata ed un maggior bisogno di accessibilità a livello nazionale, continentale, intercontinentale. Lo sviluppo degli ultimi dieci anni mostra che è in costante diminuzione la parte di popolazione attiva che trova lavoro nel luogo di residenza. Se nel 1970 ancora circa il 30% della popolazione attiva era pendolare, nel 2000 questa percentuale è arrivata quasi al 58%. E’ prevedibile che, in virtù di una sempre più profonda specializzazione e una più marcata divisione del lavoro, la percentuale di pendolari aumenterà ancora (nonostante le possibilità offerte dai nuovi mezzi di comunicazione). Perciò non è soltanto importante mantenere la qualità delle strutture cruciali per la mobilità, ma anche creare le condizioni per soddisfare la domanda di nuova mobilità. La Svizzera, in confronto al generale contesto europeo, presenta delle condizioni favorevoli perchè si riesca a fare i conti con questa trasformazione in maniera costruttiva, raggiungendo perfino livelli di qualità del territorio che stabiliscano dei nuovi canoni. 14 Attraverso grandi sforzi, negli ultimi anni, si è riuscita a migliorare la qualità dell’ambiente. La qualità dell’aria e dell’acqua sono molto alte, rispetto al livello internazionale, le infrastrutture e il patrimonio immobiliare si trovano in gran parte in buono stato. Non vi è un grande bisogno di ammodernamento delle strutture. L’attuale legislazione per quanto riguarda la pianificazione di indirizzo («Richtplanung») è moderna e consente lo sviluppo di nuovi metodi di pianificazione e l’introduzione di miglioramenti in quelli esistenti, che saranno all’altezza delle sfide dei prossimi anni. Il Paese può contare su validi esperti nelle discipline della pianificazione e le istituzioni svizzere operanti nella formazione specialistica e nella ricerca presentano interessanti prospettive. Ad esempio, presso l’ETH di Zurigo lo sviluppo sostenibile del territorio, del paesaggio e dell’ambiente rappresentano un ambito di grande rilevanza. Le «ridotte dimensioni» della Svizzera, con i suoi diversi paesaggi e culture sono responsabili della facilità di comprensione del territorio e, allo stesso tempo, esigono relazioni a livello personale intense e trasparenti tra gli attori più importanti. La Svizzera presenta una situazione unica in Europa: la democrazia diretta qui si fonda su un’estrema frammentazione del potere, strutturato in forma di federazione, e su un’evoluta autonomia dei livelli comunali. La pianificazione sovra-locale spetta ai Cantoni, che si differenziano per grandezza, cultura e paesaggio e le esigenze sono molte e diverse. In questo quadro il sistema di governo presenta vantaggi e svantaggi. Non è possibile una politica di pianificazione imposta a livello centrale. Con un’intelligente applicazione, tuttavia, il sistema di governo offre vantaggi e potenzialità, che potrebbero consentire alla Svizzera di diffondere importanti innovazioni. In particolare, l’organizzazione estremamente decentralizzata e la grande autonomia degli enti locali offrono la possibilità di seguire strade proprie e di sviluppare concetti ad hoc. Ad oggi non si è fatto grande uso di queste possibilità offerte dalla legislazione. D’altra parte esiste anche il pericolo che la necessaria coesione sovra-locale, e in particolare, regionalcittadina venga indebolita. E’ dunque da dimostrare che, a fronte delle mutate condizioni, il rapporto tra la Confederazione, i Cantoni e i Comuni sia ancora adeguato. La suddivisione del potere e la molteplicità delle culture fanno della Svizzera un piccolo modello per l’Europa. Lo sforzo costante verso la coesione e la ricerca di soluzioni adeguate ai problemi rappresentano una spinta ad adeguarsi ai cambiamenti. I presupposti economici relativamente favorevoli consentono di affrontare anche grandi opere, come ad esempio i nuovi corridoi ferroviari attraverso le Alpi. L’attuale certezza di poter pianificare anche su lunghi periodi, grazie al potenziale dell’economia e alla democrazia diretta, è un bene da non sottovalutare. La particolare autonomia dei Comuni e la diversità dei vari Cantoni può, come già accennato, essere vista anche come un potenziale per sperimentazioni largamente comprensibili e per soluzioni diverse, fatte su misura per le diverse condizioni. La concorrenza tra i Comuni, e tra questi e i Cantoni, rappresenta quindi un elemento vitale ed esige soluzioni robuste e durevoli anche rispetto a possibili sviluppi non voluti e incertezze future. La democrazia diretta, spesso in larga parte definita da persone che non sono politici di professione, porta ad un’ampia e profonda compenetrazione della società con il dibattito politico, la cultura, i saperi esperti. 15 1.3. PRINCIPALI AMBITI D’INTERVENTO Il particolare sistema politico e culturale della Svizzera non è certo di facile trasferibilità ed è, se paragonato ad altri, dispendioso e complesso. Ciononostante, e forse proprio per queste ragioni, esso consente di percorrere nuove strade che possono risultare stimolanti anche per Paesi che presentano situazioni differenti. La domanda centrale è però, anche in questo caso, se il livello federale non debba assumere un nuovo significato per dare inizio ai necessari processi sovra-locali di negoziazione. In questo caso non si tratterebbe di ottenere maggiori competenze da parte della Confederazione, quanto piuttosto che gli attori della Confederazione, a cui sono stati affidati importanti compiti di pianificazione, avviino e promuovano processi di pianificazione di rilevanza nazionale e si facciano mediatori dei diversi orientamenti degli attori in gioco. A tal fine sono però necessari nuove risorse – questo anche per poter promuovere in modo sperimentale la possibile ricchezza di idee e modalità operative, qui considerata come una interessante possibilità. Il particolare, e ancora favorevole, punto di partenza della Svizzera per quanto riguarda la qualità del paesaggio e degli insediamenti è minacciato e può andare velocemente perduto, se non si riesce a reagire adeguatamente ai cambiamenti locali, europei e globali: • L’eccessiva urbanizzazione, sistemi di trasporto che dirompono in agglomerazioni e spazi di transito sensibili ed eccessivi interventi sul paesaggio possono compromettere gli elementi di qualità, che per l’attrattività del territorio – anche nell’accezione economica – sono di grande, se non di centrale, importanza. Non si riesce • • 16 • ancora a prevedere in che modo la trasformazione dell’economia agricola agirà sulla forma del paesaggio – i modelli teorici sono ancora insufficienti. A causa della grande importanza del paesaggio per l’immagine e l’economia della Svizzera si evidenzia qui un problema significativo e una particolare urgenza di sviluppare, a questo proposito, concetti differenziati per le diverse condizioni dell’agricoltura nei diversi territori. La tendenza a puntare alla massima estensione dei piani regolatori, con zonizzazioni spesso troppo estese, impediscono uno sviluppo ordinato e favoriscono un rapporto di sfruttamento con il territorio, rafforzato, quest’ultimo, dalla situazione di generale benessere, che favorisce il diffondersi di un’idea del territorio come bene privato: la Svizzera, con più di 50 mq di superficie abitativa media per abitante, si trova a questo riguardo ai primi posti in Europa. Lo sviluppo di aree urbane con densità appropriate viene in questo modo complicato, come anche un funzionamento economicamente efficiente del trasporto pubblico. In questo modo viene anche ostacolata una sensata armonizzazione del trasporto (pubblico) e dello sviluppo insediativo. Ciononostante è stata fortemente potenziata la rete stradale: grazie allo stato di generale benessere di cui ha goduto la Svizzera negli ultimi decenni, è stato possibile procedere ad un generoso ampliamento delle infrastrutture dei trasporti. Sarebbe da analizzare se in questo modo nel frattempo non sia stato contemporaneamente aumentato il peso degli interventi di manutenzione e ammodernamento, che graveranno pesantemente sul futuro. Inoltre in alcune zone montane particolarmente sensibili l’infrastruttura tecnica ha condotto ad interventi che hanno distrutto la tradizionale immagine del paesaggio. A causa dell’eccessiva urbanizzazione e dello sviluppo poco armonioso di insediamenti e trasporti oltre i confini cantonali esiste anche il rischio di pregiudicare la raggiungibilità e la fruibilità degli insediamenti produttivi esistenti e di avere a disposizione per nuovi insediamenti solo zone poco attrattive e poco attrezzate – questo potrebbe danneggiare nel medio periodo la competitività della Svizzera. Sarà importante preservare la visibilità e le caratteristiche di ciascuna agglomerazione. L’omologazione delle agglomerazioni, come effetto dell’eccessiva urbanizzazione, porterebbe alla perdita di uno specifico valore, ovvero la loro varietà, e con questa anche di un importante vantaggio competitivo del Paese rispetto alla concorrenza internazionale. Un altro ambito d’intervento riguarda la recente differenziazione degli spazi funzionali, l’agire insieme delle diverse aree di specializzazione e il poter cogliere le possibilità offerte dai mercati del lavoro ad alta specializzazione senza dover delocalizzare. Ma questo si ottiene solo se gli spazi funzionali possono continuare a disporre di collegamenti affidabili ed efficienti. Si intuisce la possibilità che, con l’aumento della mobilità e la conseguente sovrapposizione delle reti data dall’essere territorio di transito, la necessaria qualità dei collegamenti non possa essere salvaguardata. Per contrastare questi fenomeni, un ulteriore sviluppo del sistema dei trasporti, verso un alto se non al più alto livello, deve rimanere un tema centrale. Si tratta meno della co- struzione di nuove infrastrutture, quanto di completare e rinnovare quelle esistenti, per mantenere il livello di qualità del loro funzionamento, se non addirittura per innalzarla. In particolare, un importante compito appare essere quello dell’integrazione delle linee di ingresso e uscita dei nuovi corridoi ferroviari attraverso le alpi. Lo sviluppo del trasporto regionale, sistema di vitale importanza, non dovrebbe essere ostacolato dal loro futuro funzionamento e nemmeno i territori di transito dovrebbero essere danneggiati in modo permanente dalle opere realizzate. Al contrario dovrebbe essere possibile eliminare attraverso questi investimenti gli errori del passato e i territori di transito, anche quelli maggiormente sollecitati, attraverso la pianificazione, potrebbero aprirsi a nuove prospettive (risultando, ad esempio, attraenti per il turismo o per la residenza). Un esempio riuscito di armonizzazione tra diversi progetti di trasporto, protezione dalle esondazioni, rinaturalizzazione dei fiumi cosi come la valorizzazione dello spazio aperto del paesaggio si può trovare nella regione dell’Oberwallis; in molti Cantoni, come ad esempio nella regione di Basilea, Svitto e Uri esistono ancora delle problematiche da risolvere. Riassumendo si tratta di connettere e collegare in modo ancora più efficiente il piccolo Paese della Svizzera, situato nel mezzo del Continente, con i territori limitrofi. Come spesso accade nella pianificazione, si elaborano concetti partendo dalla periferia, dai confini verso l’interno. Anche in questo caso la Svizzera con l’allora Regio Basiliensis può vantare un pionieristico lavoro di collaborazione transfrontaliera. Abbiamo conosciuto esempi interessanti anche a Ginevra e ad Argovia. Tuttavia, ci sembra che i confini comportino tuttora numerose criticità che devono ancora essere risolte e, allo stesso tempo, presentino particolari potenzialità da sfruttare. I territori di confine sono territori di possibilità («Grenzräume sind Chancenräume»). La Svizzera condivide i problemi qui descritti con altri Paesi europei e per questo la partecipazione a uno scambio di esperienze internazionali assume un reciproco interesse. Un’isolata e settoriale trattazione di problemi essenziali, prevalente anche in altri Paesi europei, e un’analisi focalizzata unicamente sul proprio Paese sono approcci non più adeguati. Infatti, la Svizzera, in quanto Paese di transito nel mezzo dell’Europa, è anche particolarmente esposta a influssi internazionali. Le caratteristiche dei problemi nascenti come pure i crescenti intrecci territoriali ed economici che, superando i confini, si dipanano su scala globale, pongono la domanda sul significato della pianificazione territoriale a livello nazionale anche nell’ambito della collaborazione con il livello cantonale e comunale. Anche nelle regioni più urbanizzate, sarà importante, più che in passato, promuovere, attraverso azioni mirate e un’efficace iniezione di grandi investimenti, le qualità del paesaggio, ancora eccellenti rispetto al contesto internazionale. La pianificazione sovra-locale in Svizzera resta, di fatto, non particolarmente incisiva, nemmeno a livello federale, se commisurata ai compiti e agli scopi indicati nella Costituzione. La Costituzione (Art. 75), infatti, apre la strada ad un ruolo più attivo della Confederazione nella pianificazione. D’altra parte una pianificazione nazionale, centralizzata, impositiva sarebbe in profonda contraddizione con l’essenza stessa dell’articolata democrazia elvetica. Una pianificazione nazionale dovrebbe strutturarsi secondo modalità diverse rispetto ai Paesi vicini. Si individuano qui tre questioni centrali su cui si dovrà lavorare in futuro: • La predisposizione di dati che consentano una visione d’insieme e lo sviluppo di idee, che siano in grado di orientare e di estendersi a più settori, comprese le Regioni transfrontaliere, formulate in una qualità e concretezza che consentano di identificare progetti di significato nazionale. Concezioni e Piani Settoriali (Art. 13 LPT) della Confederazione risultano, a tal fine, ricchi di possibilità di sviluppo. • L’elaborazione di progetti di rilevanza nazionale che – in quanto comuni a più settori – portino alla creazione di relazioni a livello nazionale, ma anche promuovano una cooperazione transfrontaliera attraverso la trattazione settoriale di temi critici e la conservazione e l’ulteriore ampliamento del patrimonio culturale e paesaggistico. • Lo sviluppo di forme di diritto e contrattuali, così come di standard di qualità, che colleghino a tali progetti sovvenzioni pubbliche, per creare una modalità concreta con cui la Confederazione possa esercitare la sua influenza sulle iniziative e sui progetti dei Cantoni, delle Città, dei Comuni. Il lavoro dei Cantoni e dei Comuni deve essere supportato con questa modalità, cosi’ che possa essere portato avanti adeguatamente in necessaria connessione con il livello territoriale (regionale) – cosa che esige notevoli carichi di lavoro per il coordinamento e di conseguenza risorse finanziarie. Quanto sopra risulta coerente con gli strumenti formali di pianificazione, come ad esempio i Piani Direttori cantonali. Ad esempio, l’Ordinanza sulla pianificazione del territorio contempla espressamente, per il coordinamento di attività particolarmente significative, la messa in atto di organizzazioni temporalmente limitate, integrate e trasversali (Confederazione-Cantone-Comune). Questa possibilità contemplata dalla legge deve essere maggiormente utilizzata. La Svizzera presenta una lunga tradizione di utilizzo di accordi ad hoc e modalità operative specifiche per particolari progetti, strumenti ai quali in questo contesto si può fare ricorso. La trattazione di tematiche importanti, il dare avvio e il promuovere particolari processi pianificatori cooperativi, quale integrazione delle esistenti modalità formali, si possono intendere come compiti importanti, in particolare relativamente alla collaborazione tra i responsabili della pianificazione della Confederazione e dei Cantoni. A tal fine dovrebbero essere messi a disposizione da parte della Confederazione anche alcuni strumenti specifici. Inoltre, è considerato un importante compito dell’Ufficio Federale dello Sviluppo Territoriale collegare tra loro, dal punto di vista concettuale, i progetti territoriali settoriali. In questo discorso rientrano ad esempio i progetti di trasporto della Confederazione, ma anche la nuova politica regionale della Seco (Segreteria di Stato dell’economia). I Piani Settoriali della Confederazione sono uno strumento importante, ma non possono funzionare anche come strumenti di comunicazione e di reciproco accordo degli interessi in gioco. L’indirizzo degli strumenti dovrebbe riguardare anche i territori e i temi di interesse nazionale. Per il momento riguarda questi ambiti: • Aree con uno sviluppo economico dinamico • I luoghi in cui impattano le infrastrutture chiave a livello nazionale • I luoghi in cui impattano le importanti vie di transito svizzere che si collegano ai Paesi confinanti • Aree a rischio di spopolamento • Aree in cui si prevedono radicali trasformazioni nell’agricoltura Queste tipologie potrebbero sostituirsi a quelle fino ad oggi utilizzate. Ad esempio, ha ormai poco senso la vecchia divisione fra territori urbani e agricoli. 17 18 1.4. ARTICOLAZIONE DEL DOCUMENTO I capitoli che seguono sono relativi ai seguenti temi: • Spunti e suggerimenti generali relativi alla pianificazione territoriale Svizzera da parte di gruppi di esperti internazionali (Capitolo 2) • Osservazioni personali e apprendimenti sviluppati a partire dalle singole prospettive dei Paesi di provenienza degli esperti e durante i colloqui e i sopralluoghi effettuati (Capitolo 3) • Una relazione individuale degli esperti con riferimento all’attuale stato della disciplina della pianificazione nel proprio Paese di provenienza (Capitolo 4). Nel seguente Secondo Capitolo vengono elaborate delle proposte comuni rispetto a sette punti individuati dagli esperti come particolarmente significativi dal punto di vista territoriale: • Paesaggio • Agglomerazioni • Reti di città e spazi funzionali • Infrastrutture come sostegno alla coesione e alla competitività nazionale • Dimensione transfrontaliera • Pianificazione in ambito strategico • Conclusioni Partendo dall’attuale situazione e dalle sfide che ci si deve attendere in questi ambiti tematici, si presentano le diverse possibili prospettive. Il concentrarsi su questi temi riflette quelle che sono, dal nostro punto di vista, le possibili minacce foriere di importanti conseguenze per la pianificazione e lo sviluppo territoriale della Svizzera. Spesso però 19 dove ci sono grandi pericoli esistono anche grandi possibilità. Nel Terzo Capitolo gli esperti presentano una serie riflessioni a partire dalla propria conoscenza della situazione elvetica dalla prospettiva dei propri Paesi di origine. Gli interventi personali integrano così le proposte collettive. Nel Quarto Capitolo, infine, viene fornito, da parte degli esperti, un punto di vista personale sulla situazione della pianificazione nel proprio Paese. In questo modo si rende possibile un paragone con lo stato dell’arte della pianificazione territoriale in Svizzera. 2| PROPOSTE DEL GRUPPO DI ESPERTI INTERNAZIONALI 20 2.1. PAESAGGIO SITUAZIONE ATTUALE L’immagine internazionale della Svizzera è fortemente legata al paesaggio. Un viaggio attraverso la Svizzera con il treno o con l’autobus consente di apprezzare la varietà dei luoghi e la qualità dell’ambiente naturale, dei boschi, delle zone coltivate e del paesaggio in generale. Si possono distinguere diverse tipologie di paesaggio, ad esempio, i Grigioni con le loro viti sulla Valle del Reno, e la fertile Engadina sono paesaggi di rara bellezza naturale. Lungo i laghi, come il lago di Ginevra e di Walen, il paesaggio agricolo e quello produttivo sembrano convivere armoniosamente. Con la loro attività, gli agricoltori garantiscono la conservazione del paesaggio. Altri laghi, come il lago dei Quattro Cantoni, rappresentano delle mete attraenti per il tempo libero e il turismo. Gli svizzeri e anche i visitatori stranieri dimostrano di apprezzare in ogni stagione la varietà del paesaggio. Lo sviluppo integrato della Valle del Rodano Superiore nel Vallese è davvero impressionante. Grazie ad una accurata pianificazione e all’accordo tra gli attori responsabili delle singole opere, le nuove infrastrutture, le opere idrauliche e gli stabilimenti industriali, si inseriscono perfettamente in un paesaggio ri-naturalizzato, che è stato nuovamente valorizzato attraverso la volontà di restituirgli una forma e un carattere di sostenibilità. Le infrastrutture e lo spazio aperto nel Cantone alpino e di transito di Uri risultano meno equilibrati. Le possibilità per uno sviluppo sostenibile sono limitate e il paesaggio è minacciato. Anche nel Cantone di Schwyz saranno costruite ulteriori infrastrutture e sembra che un’attenta impostazione della pianificazione possa garantire buoni risultati. Le zone centrali si stanno 21 sempre più urbanizzando e allo stesso tempo rivestono un ruolo fondamentale per l’agricoltura. Più di altre zone, il Mittelland è minacciato dall’eccessiva urbanizzazione, dalla dispersione insediativa, da utilizzi inefficienti, da insediamenti sovra o sottodimensionati, oppure da funzioni urbane localizzate in modo casuale. Non tutti i Comuni sono in grado di combattere la sovra-urbanizzazione, e i Cantoni o non sono in condizione di intervenire oppure non lo vogliono fare. Il valore del suolo aumenta in ragione di aspettative che trasformano l’agricoltura e rendono più difficile conservare l’attrattività del paesaggio. L’agricoltura ha una lunga tradizione e ha oggi ancora un’importanza significativa. L’agricoltura nelle valli è collegata all’economia delle zone montane. Se l’attività agricola dovesse scomparire dalle valli, questo porterebbe prima o poi alla distruzione delle regioni montane e a fenomeni di erosione del suolo. L’attività agricola si trasforma, ma non scompare. In Svizzera i prodotti alimentari di qualità sono apprezzati e la popolazione elvetica è disposta a mantenere alto il livello di produzione interna e a pagarne gli eventuali costi. E’ in corso un’ingente ristrutturazione delle zone rurali. L’aumento delle superfici coltivate è un processo ininterrotto. Nuovi prodotti, nuovi settori commerciali, attività estensive e altri utilizzi di natura mista sono risultato del processo di trasformazione. Molti di questi cambiamenti non riguardano solo la Svizzera. Questi processi di trasformazione avvengono in molti Paesi europei. Si prevede che una parte delle superfici agricole sarà destinata in futuro ad utilizzi differenti. I rappresentanti dell’Associazione degli Agricoltori (Bauern-Verband) salvaguardano e promuovono in modo intelligente i propri interessi. L’agricoltura dà forma allo spazio sociale e contribuisce in modo decisivo al suo sostentamento. Perciò la concorrenza tra agricoltura e l’incremento dell’urbanizzazione è un problema di interesse generale. L’ambiente naturale come parte del paesaggio rappresenta inoltre una risorsa significativa per il tempo libero e per il turismo. Le aree di protezione ambientale di interesse nazionale sono ben protette da leggi (Legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio) e fondazioni; mentre i proprietari privati e coloro che, a diverso titolo, utilizzano il suolo sono controllati con attenzione. I paesaggi di interesse nazionale sono riconosciuti e documentati attentamente (Inventario federale dei paesaggi di interesse nazionale), tuttavia, al confronto con le aree di protezione ambientale, sono protetti più debolmente. I boschi che si trovano sui pendii montani sono sotto la responsabilità cantonale e, in genere, vengono amministrati e protetti molto bene. Il paesaggio culturale è il risultato delle diverse attività umane passate e presenti (es. occupazione del territorio, coltivazione, interventi di ogni tipo) e viene plasmato dalla natura (acqua), dal bosco e dall’attività agricola. I vari paesaggi e la loro condizione sono recentemente diventati di responsabilità dell’Ufficio federale dell’ambiente (UFAM: il documento «Paesaggio 2020» contiene un’adeguata quantità di criteri e indicatori, che rendono possibile trarre delle conclusioni in merito allo sviluppo del paesaggio. E’ stata inoltre resa disponibile una carta con tutte le tipologie di paesaggio). I Cantoni sono obbligati a tenerne conto nei Piani Direttori, laddove i Comuni, i proprietari di terreni e i cittadini non devono sottostare ad alcun obbligo di legge. Mancano strumenti, mezzi, stimoli per interventi e realizzazioni. Gli agricoltori sono più che mai i più influenti guardiani del paesaggio. SFIDE Il suolo è una risorsa scarsa. La maggior parte del suolo nelle valli si trova prevalentemente in mano privata. I proprietari di terreni sono in una posizione di forza, dal momento che la proprietà privata è ben protetta dalle leggi. Ci sono molti gruppi di interesse che hanno delle mire sul suolo. Nelle zone di accesso alle aree urbane è molto forte la pressione verso le aree ancora libere. Qui la dinamica del cambiamento si fa ancora più accelerata. Sono necessarie delle contromisure per prevenire uno sviluppo incontrollato. Nel lungo termine i cambiamenti climatici graveranno ulteriormente sul paesaggio. Già adesso questi fenomeni iniziano a rendersi evidenti e per questo motivo influenzano l’agenda della pianificazione (ad esempio protezione dalle inondazioni, scioglimento dei ghiacciai, turismo). La pianificazione territoriale dovrebbe offrire il proprio contributo per armonizzare questi molteplici e fra loro diversi interessi. Tutti i livelli di governo sono coinvolti. Molti ambiti decisionali e istituzioni dispongono di idee, risorse e strumenti per offrire il proprio contributo. 22 Le sfide più importanti sono il contenimento dell’urbanizzazione diffusa, la riforma dell’agricoltura e la (nuova) definizione di una forma per il paesaggio. • L’avanzante urbanizzazione diffusa è pericolosa, può compromettere la riforma dell’agricoltura e intaccare la qualità del paesaggio. Nel lungo periodo le aree libere andranno perdute. Dovrebbe essere mantenuta una capacità di azione. Bisogna quindi considerare i cambiamenti, non solo come problemi, ma anche come opportunità attraverso le quali si può ricostruire e dare nuova forma al paesaggio. • La riforma agricola è di grande importanza, ma dovrebbe però armonizzarsi con altre esigenze del territorio come ad esempio il relax, il turismo, le seconde case, le infrastrutture, la gestione delle acque e lo sviluppo dell’ambiente naturale. Questa necessità rappresenta una grande sfida per tutti gli ambiti (politici) coinvolti. La pianificazione si trova nella condizione di contribuire a realizzare un equilibrio fra i diversi interessi e sviluppare un’impostazione orientata all’azione, finalizzata a una riforma integrata degli strumenti di governo del territorio. Inoltre la pianificazione può aiutare ad aprire nuove possibilità non solo per l’agricoltura, ma anche per nuovi utilizzi dello spazio. Gli agricoltori richiedono più ampie possibilità imprenditoriali a garanzia della propria sopravvivenza. Su alcuni ambiti scelti dovrebbero essere realizzati dei test planning per poter, in questo modo, verificare possibilità fra loro collegate e poterne trarre delle conclusioni per successive iniziative. • Il paesaggio culturale è un costrutto urbano e un elemento decisivo per la qualità nelle città. Paesaggi di valore sono dunque fortemente necessari per lo svi- luppo delle città. Essi attraggono imprese e cittadini. I paesaggi esistenti possono essere visti quale futuro potenziale. Fino ad oggi i paesaggi sono stati il risultato di processi lunghi e complessi. Oggi la società ha la possibilità di costruire nuovi paesaggi. Dovrebbero essere progettati (e sviluppati) nuovi paesaggi, dove lo si desidera e dove è possibile. Dovrebbero essere promossi nuovi approcci nello sviluppo del paesaggio. Nuove infrastrutture dovrebbero condurre alla ricostruzione di paesaggi esistenti o allo sviluppo di nuovi. Il suolo è decisivo per lo sviluppo del paesaggio. Il valore di un terreno è determinato dal libero mercato, ma non solo. Gli strumenti di pianificazione territoriale limitano i meccanismi del libero mercato e garantiscono il valore del terreno per i proprietari. Le speculazioni vengono così a ridursi e le azioni sono rese migliori. Tutti i livelli di governo dovrebbero utilizzare maggiormente e meglio le politiche del territorio. Questo può aver luogo ad esempio con riferimento alla possibilità di acquisire la proprietà del suolo per scopi strategici, al fine di guadagnare una migliore posizione per poter agire in futuro. Una politica attiva in questo ambito può anche rimediare agli errori del passato. PROPOSTE Si propone di individuare alcuni paesaggi chiave, che sono particolarmente minacciati dall’urbanizzazione e dallo sviluppo di infrastrutture per processi particolari. Lo scopo in questo caso è di conservare tutti i paesaggi di maggior valore, di migliorarli e svilupparli, in modo che tutte le esigenze di quel territorio trovino adeguata risposta. Queste esigenze sono, ad esempio, la riforma agraria, la limitazione dell’urbanizzazione diffusa, l’aumento della varietà delle specie, il miglioramento della gestione delle acque e l’integrazione delle infrastrutture. Sia gli aspetti economici, sia quelli sociali, culturali e fisici sono fra loro collegati. Allo stesso tempo un obiettivo può consistere nello sperimentare processi di pianificazione interattiva, che siano intesi al cambiamento degli interventi. La Confederazione dovrebbe supportare la strutturazione di questo nuovo approccio con tutto ciò che ne consegue. Bisognerebbe riflettere rispetto alle seguenti questioni: • La scelta dei paesaggi regionali dovrebbe avvenire con l’aiuto dei Cantoni, delle relative autorità federali, delle associazioni degli agricoltori e della VLP-ASPAN (Schweizerische Vereinigung für Landesplanung /Associazione svizzera per la pianificazione del territorio). • Le iniziative possono essere portate avanti con un processo bottom-up o top-down. Dovrebbero essere costituite delle organizzazioni informali che coinvolgano le istituzioni (pubbliche e private) più coinvolte ed i (futuri) utilizzatori di quel territorio ed i proprietari che vorranno partecipare attivamente. Ci si attende da tutti un atteggiamento disponibile alla sperimentazione. • L’individuazione degli attori portatori dei maggiori interessi è da intendersi come un processo continuo. • L’analisi delle risorse e degli strumenti delle istituzioni coinvolte, necessari per l’attuazione rappresenta una parte decisiva del processo di pianificazione. Lo sviluppo di metodi innovativi, non ortodossi (acquisizioni di suolo, incentivi) è parte del processo di consulenza e delle negoziazioni. • • Quadri di riferimento e un progetto integrato sono risorse importanti per raggiungere gli scopi e per facilitare le negoziazioni e la comunicazione. La Confederazione dovrebbe assumere un ruolo attivo e inoltre offrire sostegno a livello di idee e di risorse, per supportare le Regioni nell’organizzazione del processo di pianificazione. L’apprendimento è parte del processo e le esperienze dovrebbero essere maggiormente partecipate dalla comunità dei pianificatori per mezzo della VLP-ASPAN. I livelli federali dovrebbero organizzare un dibattito nazionale sul futuro del paesaggio con le istituzioni e le comunità di interessi coinvolte. Il quadro normativo potrebbe essere adeguato, non appena il processo di pianificazione sarà stato in grado di produrre nuovi ed efficaci strumenti, metodi e procedure. 23 24 2.2. AGGLOMERAZIONI SITUAZIONE ATTUALE Le agglomerazioni non determinano ancora l’immagine della Svizzera. Non più della metà della popolazione vive nelle agglomerazioni, molte delle quali hanno ancora una carattere rurale. Tuttavia il loro atteggiamento si modifica e assume un carattere sempre più urbano. Le osservazioni e le proposte che seguono si basano su sopralluoghi condotti nelle regioni metropolitane di Zurigo, Basilea e Ginevra, da una parte, e nelle agglomerazioni di media dimensione di Berna e Lucerna, dall’altra. Sebbene queste due tipologie di agglomerazioni, come anche le cinque agglomerazioni di per sé, possiedano delle caratteristiche individuali, esse condividono alcuni elementi di criticità: • Sono costituite da un gran numero di Comuni autonomi, che sono cresciuti nelle proprie dimensioni fisiche, cosicché non si riescono più a distinguere i loro confini amministrativi. Allo stesso modo nella vita e nel lavoro di ogni giorno in queste agglomerazioni si fa uso dell’intera regione, senza curarsi di questi confini. Viste da fuori esse appaiono come un’unica unità urbana alla quale però non corrisponde alcun sistema organizzativo politico e amministrativo. • Presentano il vantaggio di una stretta relazione con il paesaggio circostante: perfino nelle regioni metropolitane da quasi ogni zona è possibile raggiungere a piedi o in bicicletta l’aperta campagna. Il paesaggio naturale si inserisce nelle agglomerazioni, nel corso del loro costituirsi come insieme di diversi Comuni, e crea «strutture frattali» ai loro margini. Questa qualità • viene minacciata quando diminuisce l’uso agricolo di queste aree. Molti Comuni – nell’ottica di un’ulteriore previsione di crescita – hanno destinato a residenza e ad attività produttive troppe aree. Dal momento che, in molti casi, questa grande richiesta di suolo non si è di fatto verificata, questi Comuni hanno perso il controllo di buona parte delle aree dove si dovrebbe costruire. Questa eccessiva previsione di superficie destinata a residenza favorisce l’urbanizzazione diffusa. SFIDE Molte agglomerazioni da diversi anni hanno spontaneamente costituito delle organizzazioni informali regionali per poter uniformare le decisioni a livello locale. Per questo motivo hanno sviluppato una preziosa cultura di condivisione di informazioni e di forme cooperative, sebbene con diversi risultati. Queste organizzazioni spontanee sono ora giunte al limite delle loro possibilità: la globalizzazione e la forte competizione internazionale le spingono con urgenza ad elaborare forme di collaborazione più strette e formalizzate a livello politico e amministrativo. Questo riguarda le grandi agglomerazioni, che – come nel caso di Zurigo – nel frattempo sono cresciute oltre i propri confini cantonali e si devono confrontare con problemi sovranazionali – nel caso di Zurigo ad esempio con i problemi di politica estera relativi all’aeroporto internazionale. Non funziona ancora la cooperazione fra Cantoni e deve essere urgentemente migliorata, anche con il supporto orientativo della Confederazione (le sfide internazionali vengono affrontate in un capitolo a parte). Non solo le grandi agglomerazioni, ma anche quelle più piccole, come Berna e Lucerna, sono spinte a creare delle soggettualità più ampie, per acquisire visibilità sulla carta dell’Europa e del mondo. Entrambe queste agglomerazioni di medie dimensioni stanno cercando di perseguire la propria direzione di sviluppo: l’agglomerazione di Berna, ad esempio, sta cercando di individuare i propri elementi di distinzione e di svilupparli per poter assumere la guida di una Lega di agglomerazioni europee di media dimensione che presentino un importante trascorso storico. Per conseguire questo risultato essa si affida primariamente alla propria immagine e alla bellezza del proprio territorio. Dall’altra parte, Lucerna pone in primo piano ragioni economiche e finanziarie e mira a una fusione amministrativa con i Comuni vicini. Altre agglomerazioni urbane svilupperanno altri profili per guadagnarsi una posizione di visibilità, una «unique selling proposition». PROPOSTE Si suggerisce che ogni agglomerazione dovrebbe essere incoraggiata a sviluppare un proprio profilo strategico per mezzo di un forte coinvolgimento pubblico tenendo in considerazione la Rete delle Città Svizzere. Questo processo dovrebbe essere supportato dal livello federale con dati e idee. Esso è già iniziato con l’«Agglomerations-Programm», ma deve essere ulteriormente portato avanti. Nell’epoca della formazione e del consolidamento delle strutture urbane e del percorso verso un’economia basata sul sapere, aumenta l’importanza delle qualità economiche e culturali nell’ambito della competizione interna- zionale. Questo fenomeno riguarda anche il paesaggio in cui si trovano le agglomerazioni. Il livello federale dovrebbe elaborare quadri di riferimento e una strategia nazionale per una rete delle agglomerazioni aventi caratteristiche fra loro diverse al fine di promuovere una dinamica politica delle agglomerazioni. Dovrebbe anche elaborare dati e indicatori, sulla base dei quali le agglomerazioni possano confrontarsi fra loro. Basandosi su questo quadro di riferimento e su questa strategia il livello federale dovrebbe fornire supporto concettuale e anche risorse, perché ogni agglomerazione possa sviluppare le proprie linee strategiche con un maggiore livello di qualità. Sulla base di una politica nazionale delle agglomerazioni, si potrebbe così supportare la creazione di accordi tra ogni agglomerazione e il Governo federale in modo che gli specifici profili siano adeguati alle politiche nazionali e cantonali. In questo contesto si intravedono quattro problemi di grande rilevanza: • Si rende necessaria un’armonizzazione delle aliquote fiscali dei Comuni, nel momento in cui si procederà alla loro fusione, sebbene questa rappresenti solo una delle possibilità per dare unità alle agglomerazioni. Esistono anche altre forme di amministrazione e cooperazione, che potrebbero funzionare ed essere promosse anche in presenza di pressioni fiscali diverse, come ad esempio le associazioni regionali, democraticamente costituite e responsabili soltanto di alcuni ambiti di rilevanza regionale. • Si renderà importante sviluppare all’interno delle agglomerazioni una certa specializzazione delle funzioni sulla base delle eccellenze locali e conseguire un più alto livello delle prestazioni attraverso l’utilizzo di un unico mercato regionale. • Diventerà indispensabile, all’interno delle mutevoli condizioni dell’agricoltura, trovare una soluzione per la conservazione e per l’ulteriore sviluppo del paesaggio dentro e intorno alle agglomerazioni, possibilmente attraverso accordi di cooperazione fra le regioni urbane e lo spazio non costruito. • Nel passaggio storico da una tendenziale crescita della popolazione a una situazione di maggiore o minore stagnazione e trasformazione dovrebbe diventare più semplice correggere decisioni di pianificazione precedenti, una volta che le previsioni di crescita o alcune definite modalità di utilizzo si dimostrino errate. Se necessario, la Confederazione dovrebbe supportare i Comuni nell’acquisizione delle aree necessarie. Questo aiuterebbe anche a creare gradualmente delle riserve di superficie per scopi futuri, una politica del suolo che ad esempio è stata utilizzata con successo dal sindaco di Biel. Questi problemi possono essere risolti all’interno delle strutture politiche e amministrative esistenti o future, apportando pochi ma importanti miglioramenti e con l’attivazione delle risorse dell’amministrazione locale e della popolazione. 25 26 2.3. RETI DI CITTÀ E SPAZI FUNZIONALI SITUAZIONE ATTUALE L’economia elvetica è forte e fiorente. E’ considerata, a livello mondiale, come un’economia di punta, sia nei settori tradizionali (ad esempio nel settore bancario e degli orologi), sia nei nuovi settori (biotecnologie). Molte aree industriali fanno parte dei cosiddetti spazi funzionali e concentrano in forma di «cluster» specifiche attività economiche. Alcuni di questi possono essere identificati come «zone chiave», «gateways», «zone porto» e luoghi «di scambio e incontro». All’interno degli spazi funzionali si possono osservare differenziazioni e specializzazioni. Queste aree hanno il potenziale per un ulteriore sviluppo economico. Nel complesso gli spazi funzionali costituiscono un’area urbana fatta di una rete di città e luoghi. Gli spazi funzionali possono esistere perché le persone si recano nel corso della loro vita in diversi luoghi a seconda dei propri bisogni: scuole e università per apprendere, ospedali e case di cura per curarsi, gli aeroporti per le vacanze o per gli scambi commerciali. Qualche volta questi spazi si sovrappongono fra loro. La grandezza di uno spazio funzionale si definisce attraverso il raggio di influenza delle strutture di importanza sovralocale. Ad esempio lo spazio funzionale di un aeroporto internazionale si differenzia da quello di un ospedale altamente specializzato. Gli spazi funzionali spesso e volentieri superano i confini del Cantone e qualche volta anche quelli nazionali. Si può anche osservare come le aree di penetrazione degli spazi funzionali si sviluppino e si estendano vertiginosamente come risultato di diverse circostanze, ad esempio l’intensificarsi della specializzazione o la costruzione di progetti tematici e di cluster. Gli spazi funzionali sono, in genere, più grandi delle agglomerazioni, che sono fra loro collegate attraverso il sistema urbano elvetico. L’idea di base della rete di città della Svizzera è la promozione della differenziazione di attività e funzioni all’interno di questi spazi. In un piccolo Paese come la Svizzera risulta più efficace un sistema in cui non ogni territorio disponga di tutte le funzionalità specifiche. Inoltre una rete urbana presenta il vantaggio di consentire sequenze di percorsi diversi e spesso sovrabbondanti. Di conseguenza le reti urbane sono sufficientemente robuste e flessibili per affrontare delle trasformazioni. La condizione indispensabile perché avvenga quanto sopra è, tuttavia, che i collegamenti fra gli spazi funzionali, anche con un’attenzione a futuri sviluppi e al mantenimento di spazi di azione ancora liberi, siano efficienti e affidabili. La qualità delle connessioni è la condizione fondamentale per la coesione e lo scambio tra gli spazi funzionali. Le Linee guida per l’ordinamento del territorio svizzero prevedono che la ferrovia sia la spina dorsale della rete urbana. Essa dovrebbe consentire collegamenti entro la mezz’ora fra tutti i centri più importanti con un’elevata puntualità e affidabilità. In questo modo si renderebbe possibile mantenere invariata la propria residenza, anche nel caso in cui si dovesse cambiare il luogo di lavoro. La stabilità del proprio contesto sociale è di grande importanza in certe fasi e situazioni della vita e rappresenta anche un contributo da non sottovalutare relativamente all’impegno del singolo cittadino nelle organizzazioni volontarie, che sono così importanti per la Svizzera. Un vantaggio del sistema urbano elvetico, che non può essere ancora sufficientemente apprezzato, è il fatto che esso consente di lasciare libere da costruzioni le zone rurali e di includere nella strategia dello sviluppo del territorio la tradizione federale di urbanizzazione decentrata. La collaborazione fra diversi settori produttivi permette anche l’inclusione di città piccole e più grandi. Tutto questo contribuisce, in rapporto ai Paesi vicini, ad insediamenti contenuti e a distanze più brevi all’interno degli spazi funzionali e fra loro. SFIDE Bisogna rafforzare e sviluppare ulteriormente le differenziazioni e le specializzazioni all’interno e fra gli spazi funzionali in tutta la Svizzera. E’ necessario che il concetto di differenziazione funzionale sia accettato e promosso. Una competizione aperta a tutti i settori potrebbe pregiudicare il valore aggiunto della coesistenza degli spazi all’interno del contesto urbano. Spetta al Governo federale avere la visione d’insieme per sviluppare, in stretto rapporto con i Cantoni, una politica della rete urbana per tutto il Paese. La strategia territoriale per una rete urbana e il suo ulteriore sviluppo dipende, come in nessun altro Paese, da un sistema di trasporti che sia attraente e affidabile. Questo comporta anche una intelligente combinazione del trasporto individuale motorizzato con quello pubblico, senza intaccare la quantità di tempo a disposizione del singolo individuo. Una questione chiave è come possa essere mantenuta la qualità dell’accessibilità all’interno e fra gli spazi funzionali. Nel contempo è importante riconoscere i potenziali di sviluppo della mobilità, migliorare la connessione della Svizzera a livello continentale e intercontinentale, e, inoltre, riconoscere che la Svizzera, come Paese di transito nel mezzo dell’Europa, è chiamata ad assumere specifiche funzioni. Nel trasporto su ferro si deve fare attenzione a che il trasporto nazionale e in particolare quello internazionale delle merci e passeggeri di lunga distanza non soppianti il trasporto regionale. Questo impedirebbe il miglioramento dei collegamenti all’interno e fra gli spazi funzionali. Risulta complicato conseguire un efficace sviluppo territoriale all’interno degli spazi funzionali a causa del gran numero di soggetti coinvolti a livello comunale e cantonale. Ci attendono compiti complessi: devono essere garantiti il potenziamento futuro e il funzionamento del sistema di trasporti regionale, lo sviluppo di luoghi di lavoro ben collegati dal trasporto pubblico, uno sviluppo territoriale equilibrato tra zone urbane e rurali e un buon livello di qualità dell’ambiente. Per questi difficili compiti è fortemente necessario migliorare gli sforzi organizzativi tra i numerosi attori pubblici. Si dovrebbe introdurre un sistema di «governance regionale», che porti a una collaborazione continua nella pianificazione e nei processi decisionali fra i diversi soggetti coinvolti, locali, regionali, cantonali. Per la pianificazione è straordinariamente importante far fronte a questa situazione. In particolare agli snodi ferroviari spetta un ruolo importante. E’ risaputo che la costruzione di snodi ferroviari, la loro integrazione urbanistica e l’utilizzo intensivo delle aree limitrofe sono compiti di grande priorità. A questo proposito un buon esempio è rappresentato dal progetto di ampliamento della Stazione Centrale di Zurigo, che è necessario per la tenuta del denso piano orario del traffico di tutta la Svizzera e per la creazione della nuova linea passante. Inoltre la necessaria costruzione della stazione sotterranea di Löwenstrasse apre la possibilità per lo sviluppo urbanistico delle aree circostanti. PROPOSTE Per mantenere i vantaggi degli spazi funzionali con le loro attività differenziate, è necessario presidiare con particolare attenzione lo sviluppo, supportare le differenziazioni funzionali con strumenti adeguati e inoltre assicurare la qualità dei collegamenti fra gli spazi funzionali. Questo significa in particolare individuare i potenziali colli di bottiglia del sistema e a partire da ciò trovare delle soluzioni. Non è sufficiente affidare questi compiti alle Città e alle Regioni. Dovrebbero essere adottate delle misure che includono le prospettive di sviluppo nazionali e i rapporti internazionali. Di conseguenza il livello nazionale dovrebbe promuovere lo sviluppo di un efficace «sistema regionale di governance» all’interno degli spazi funzionali. Prendendo spunto dall’attuale politica sulle agglomerazioni, questo intervento dovrebbe servire a contribuire allo sviluppo, al miglioramento e alla verifica di forme efficaci di collaborazione fra attori a livello comunale, regionale, cantonale. Tenendo conto delle specifiche esigenze regionali, dovreb- 27 bero essere perseguite diverse forme di cooperazione, a partire da aggregazioni di tipo informale fino a realtà regionali più complesse (associazioni regionali) o a soggetti politici regionali (parlamenti regionali). Anche la fusione fra Comuni può dimostrarsi uno strumento adeguato. A questo proposito bisognerebbe tuttavia pensare che gli alti costi di transizione rappresentano solo uno dei tanti problemi. Una sfida notevole per questi sistemi è rappresentata dai conflitti di interesse fra le diverse parti in gioco. Perciò è fondamentale trovare delle forme organizzative e decisionali efficaci. Solo in questo modo infatti gli spazi funzionali dal punto di vista economico lo diventano anche dal punto di vista territoriale! E’evidente che riflessioni sulla differenziazione degli spazi funzionali, l’identificazione di infrastrutture di significato nazionale e di colli di bottiglia, così come il contenimento dell’urbanizzazione sono compiti futuri del livello federale, in particolare quando si rende necessario il coordinamento di interventi nazionali. La raggiungibilità delle infrastrutture è d’importanza nazionale (ad esempio stazioni ferroviarie e aeroporti) e in questo contesto gioca un ruolo centrale l’affidabilità delle connessioni fra loro. 28 In questa prospettiva, l’Ufficio Federale dello Sviluppo Territoriale (insieme con le città più importanti, gli spazi funzionali, i soggetti coinvolti e gli altri attori le cui attività influiscono sullo sviluppo del territorio) dovrebbe assumere l’iniziativa per sviluppare una strategia nazionale con l’intento di identificare le aree chiave per investimenti coordinati e integrati, motivare le imprese private alla partecipazione e supportare gli spazi funzionali attraverso la cooperazione. 29 2.4. LE INFRASTRUTTURE COME CONTRIBUTO ALLA COESIONE E ALLA COMPETITIVITÀ DEL PAESE In Svizzera le ferrovie sono parte integrante della cultura nazionale. Da molto tempo le belle e costose costruzioni con gallerie audaci e ponti eleganti sono parte dell’immagine nazionale: «Schönheit und Bahnwesen» (Bellezza e ferrovia) era il motto dei nostri viaggi attraverso la Svizzera. Esse sono state fino a oggi uno strumento per stabilizzare la struttura federale e decentralizzata e per questa ragione esiste un forte sentimento d’affetto per le ferrovie. SITUAZIONE ATTUALE Relativamente alle infrastrutture la Svizzera ha raggiunto un livello tecnico dei servizi e una copertura territoriale che la collocano ai primi posti a livello mondiale. In questo paragrafo vengono analizzate alcune delle più importanti caratteristiche dello sviluppo territoriale e infrastrutturale della Svizzera: • Il trasporto pubblico è caratterizzato da una copertura pressoché totale del Paese e da un alto livello di servizio. Esso consente l’accesso a tutti i centri più rilevanti e assicura a tali collegamenti un elevato livello di prestazione. La qualità e l’affidabilità del servizio sono tra i più alti in Europa. • Uno dei principi più importanti che caratterizzano lo sviluppo delle infrastrutture dei trasporti è il concetto di integrazione dell’intero Paese attraverso un ampio accesso ad attraenti sistemi di servizio pubblico piuttosto che rafforzando il trasporto ad alta velocità. Questo è il risultato di una politica di lungo termine finalizzata a conseguire una coesione territoriale a livello nazionale. Come conseguenza di questa politica esistono ancora dei collegamenti internazionali relativamente lenti (ad esempio la linea Zurigo-Basilea e oltre). • • • 30 • • • • Questo sistema, insieme con la rete stradale che è stata ormai quasi completamente realizzata, dota la maggior parte delle città e delle agglomerazioni di una rete infrastrutturale tra le migliori in Europa. A oggi essa è tra i fattori più importanti per la competitività della Svizzera. La progettazione, il finanziamento e l’autorizzazione del progetto infrastrutturale NEAT (Nuovo collegamento ferroviario transalpino) è stato uno degli esempi più conosciuti di una politica infrastrutturale a livello europeo. Esso porterà ad un importante aumento della capacità del trasporto su ferro, ridurrà gli effetti negativi sull’ambiente del trasporto delle merci e da esso deriveranno altre conseguenze sostanziali per lo sviluppo territoriale. Un simile progetto dovrebbe essere utilizzato per migliorare l’accessibilità locale e regionale o almeno per non peggiorarla – soprattutto nelle regioni di accesso e di transito verso i tunnel ferroviari, per le quali non è prevista la realizzazione di stazioni per l’alta velocità. Il trasporto aereo riveste un ruolo significativo per la competitività economica internazionale della Svizzera. In linea generale aumenta sempre di importanza e cresce in volume, nonostante l’aumento esplosivo del prezzo dell’energia e la minaccia del terrorismo. Tuttavia limiti allo sviluppo degli aeroporti ne hanno già minacciato la funzione internazionale così come il significato dell’aeroporto di Zurigo, il principale della Svizzera, fatto che può avere probabilmente dei pesanti effetti sul ruolo di centro della finanza internazionale di Zurigo. Questo è un esempio degli effetti di lungo periodo di un coordinamento insufficiente e della mancanza di una politica di sviluppo del territorio che non sa guardare avanti e che non tiene nella dovuta considerazione gli aspetti inter-amministrativi e transfrontalieri. L’alto livello dell’offerta di trasporto pubblico a livello regionale ha posto le basi per un allargamento degli spazi funzionali. Il crescere delle distanze e del numero dei pendolari ha ulteriormente rafforzato il trend generale di suburbanizzazione. Questo trend può essere regolato territorialmente solo riservando una adeguata attenzione alla localizzazione dei futuri interventi residenziali e produttivi e al loro collegamento attraverso il sistema di trasporto pubblico. (Di per sé anche un buon sistema locale di trasporti pubblici può portare a fenomeni di sprawling, se è accompagnato da una debole pianificazione). Il sistema di governo radicalmente orientato, in un’ottica di bottom-up, ai Comuni presenta tradizionalmente delle difficoltà a gestire grandi progetti, che riguardino più Cantoni e più Comuni. Questo si rivela problematico soprattutto per i Cantoni/Regioni di piccole dimensioni con limitate capacità amministrative e tecniche, poiché in questi casi non può essere garantito un approccio adeguato agli impatti e ai rischi che un progetto di grande dimensioni comporta. I progetti e le decisioni del Governo relativamente alle infrastrutture sono caratterizzati da un approccio settoriale e quasi per nulla integrato in un modello generale dello sviluppo o della pianificazione del territorio. In alcuni casi i grandi progetti infrastrutturali, con rilevante incidenza territoriale, hanno giocato un ruolo importante avendo dato avvio a discussioni sullo svi- luppo regionale e impulso a processi di pianificazione e dibattiti politici, in particolare in relazione a concrete opzioni di sviluppo futuro come nei casi dei Cantoni Uri e Schwyz. Se questi saranno realizzati positivamente, tali iniziative possono servire come buone prassi per uno sviluppo di progetti integrato, che, a sua volta, può essere utilizzato come impulso per futuri interventi di progettazione. SFIDE Nonostante il sistema di trasporti elvetico sia ben sviluppato e di elevata qualità, nei prossimi anni ci attendono delle sfide importanti: • L’approccio svizzero finalizzato al mantenimento della coesione nazionale (territoriale ed economica) può essere minacciato da una diminuzione del livello di servizio nei trasporti nelle regioni più isolate e scarsamente urbanizzate e dalle pressioni (da parte del settore economico) a realizzare infrastrutture ad alta prestazione (come il NEAT). • L’attenzione (nazionale) rivolta alla realizzazione delle gallerie del NEAT fa nascere il pericolo che sia sottovalutata l’importanza di uno sviluppo e di una conservazione delle aree di attraversamento così come dei passi montani e di alcuni territori di interfaccia (ad esempio la regione di Basilea come area di ingresso all’asse del Gottardo e i Cantoni Uri e Schwyz come corridoi di accesso al Tunnel di Base). Questo potrebbe portare a situazioni di grande incertezza e di stallo per gli utenti, i cittadini e le imprese che si trovano nelle regioni confinanti. Se questi problemi non vengono risolti, potrebbero insorgere conflitti tra i sistemi di trasporto (inter)nazionali e regionali e potrebbe venir minacciata l’accessibilità regionale. • Non si è potuto fino a oggi opporre ai rilevanti impatti territoriali delle grandi infrastrutture un adeguato sistema, nel quale le nuove infrastrutture siano integrate in una preesistente rete di spazi funzionali. In un contesto nel quale cresce la consapevolezza rispetto agli impatti territoriali/ambientali e allo stesso tempo aumenta l’intensità dell’utilizzo dello spazio come risorsa economica e sociale, diventa necessario trovare strade innovative per pianificare e integrare le future esigenze di spazio in modo efficace e rapido (le attuali esperienze con i processi decisionali e di pianificazione fatte negli ultimi dieci anni in futuro si riveleranno inadeguate). Questo assume anche una crescente rilevanza per le sempre maggiori esigenze di spazio da parte di infrastrutture di importanza economica, come gli aeroporti (in espansione). • I cittadini e le imprese agiscono in regioni che sono di gran lunga più grandi delle soggettualità politico-amministrative esistenti create dal sistema politico (pendolari, filiere produttive, rapporti commerciali hanno luogo nei crescenti spazi funzionali). La differenza aumenta sia nelle aree territoriali sia in quelle tematicofunzionali (regioni funzionali di più grandi dimensioni, comprendenti più ambiti), il che rende necessario, in un contesto regionale in espansione, prendere delle decisioni, in particolare rispetto alla progettazione e al finanziamento di infrastrutture. • E’ difficile e richiede molto tempo avviare e realizzare le necessarie procedure democratiche all’interno di un sistema politico-amministrativo esistente, il che porta al rallentamento o alla sospensione di iniziative necessarie. • Nel contesto di un’importanza sempre più globale di un sistema energetico sicuro ed efficiente la Svizzera si dovrà confrontare con una crescente domanda, che vuole l’ampliamento di numerosi e sicuri sistemi di produzione e distribuzione dell’energia. L’esperienza a oggi ha dimostrato che i processi progettuali e decisionali possono richiedere fino a venti anni e che gli effetti sullo sviluppo del territorio non sono stati fino a oggi sufficientemente integrati nella realizzazione degli interventi (ad esempio si pensi ai crescenti insediamenti realizzati nelle immediate vicinanze di gasdotti e cisterne). PROPOSTE Il sistema elvetico utilizza una serie di strumenti per affrontare i compiti e le sfide future. Questi sono a loro volta inseriti in un insieme complesso di procedure al fine di garantire il necessario flusso informativo e pari rilevanza a tutti gli interessi in gioco. Ciononostante, in virtù della dimensione delle sfide e dell’attenzione ai possibili progressi e miglioramenti, vengono avanzate le seguenti proposte: • I progetti chiave ad alto impatto territoriale, in particolare i grandi progetti infrastrutturali, dovrebbero essere portati avanti con l’apporto di una pianificazione attiva e integrata. Questo approccio dovrebbe contribuire alla definizione delle finalità dell’intervento in modo che le nuove infrastrutture siano integrate nel miglior modo possibile nel sistema territoriale preesistente delle regioni coinvolte e che si possano creare ulteriori occasioni di sviluppo e destinazioni d’uso per le aree coinvolte. Un’impostazione di questo genere può chiaramente elevare la qualità della progettazione, migliorare il sostegno pubblico a procedure democratiche e, dal punto di vista economico, aumentare decisamente l’efficienza economica degli investimenti. Esempi di successo sono i casi dei corridoi di accesso al Tunnel del Gottardo nei Cantoni Uri e Schwyz o la complessa intersezione di progetti relativi a strade, autostrade, sistemi su rotaia e sistemi di protezione dalle inondazioni nel Vallese Superiore. • Rispetto a questa impostazione si devono affrontare le seguenti questioni chiave: come può una pianificazione integrata in questo modo essere definita e organizzata, in modo che tutti i temi dello sviluppo territoriale ed economico siano integralmente considerati, siano coordinati con grandi progetti infrastrutturali (ad esempio includendo le regioni che sono coinvolte dalle vie di accesso del nuovo tunnel di base del Gottardo), e tutti i più autorevoli responsabili cantonali siano coinvolti? Come si può garantire che il prender parte e il contribuire a un processo integrato di pianificazione si rivelino approcci premianti? Come si può garantire che le modalità d’intervento future possano essere definite in modo più veloce ed efficace rispetto a quelle attuali? • Gli esempi positivi prima citati si sono sviluppati in un lungo arco di tempo confrontandosi necessariamente con situazioni altamente problematiche. Attraverso un ricorso sistematico a questa impostazione si possono risparmiare tempo e risorse e migliorare fortemente i processi. Perciò un supporto sistematico del livello federale e cantonale dovrebbe essere adottato per sviluppare e garantire tali modalità integrate di progettazione. Questo spesso farà saltare i confini cantonali e • • • quelli settoriali dei soggetti politici e amministrativi. In questo contesto lo spazio di azione degli strumenti di pianificazione disponibili (ad esempio Piano Settoriale dei Trasporti, Piani Direttori cantonali, Politica delle Agglomerazioni) dovrebbe essere ampliato e integrato a livello orizzontale. L’idea di un programma per le agglomerazioni potrebbe essere ulteriormente sviluppata e a questo proposito si dovrebbero includere le esperienze fatte all’interno del Programma UE Interreg. Un quadro giuridico funzionale a una efficace progettazione integrata delle infrastrutture attraverso i soggetti regionali può essere necessario al fine di creare i presupposti giuridici per il supporto formale da parte di diversi livelli o autorità di governo e per garantire la consistenza di misure orizzontali relative a più settori. A un livello generale di politica infrastrutturale dovrebbe essere garantito che la futura attenzione concentrata verso i grandi progetti infrastrutturali non porti a trascurare i progetti che si trovano in secondo piano nello sviluppo delle reti (ad esempio territori di interfaccia e colli di bottiglia) e che il fine complessivo di una coesione nazionale territoriale sia ulteriormente perseguito. Questo significa che anche il livello di servizio dei trasporti sia mantenuto anche nelle zone periferiche e rispetto ai nodi meno importanti (come ad esempio Thusis), poiché questo rappresenta una condizione decisiva per lo sviluppo sociale ed economico nelle regioni scarsamente popolate, come ad esempio le regioni montane. In pratica si deve mantenere un equilibrio nei futuri interventi sul territorio. Sorgeranno presto nuovi bisogni nell’ambito della produzione e della distribuzione di energia. Per garantire la sicurezza del sistema esistente e per dare adeguata risposta alle nuove sfide deve essere promosso un ulteriore sviluppo del sistema energetico grazie alla componente di una pianificazione territoriale efficace e che sappia guardare lontano. Così si devono ottenere modalità più rapide e migliori risultati cercando di fare in modo che gli sviluppi urbanistici avvengano a distanza di sicurezza dalle infrastrutture energetiche. Questo rappresenta una vera sfida per un Paese montuoso e densamente popolato come la Svizzera 31 32 2.5. LA DIMENSIONE TRANSFRONTALIERA SITUAZIONE ATTUALE La Svizzera è un Paese continentale con confini lunghi e tortuosi che interessano altri cinque Stati, quattro dei quali hanno una superficie e una popolazione maggiori e quattro fanno parte della comunità Europea. Di conseguenza le riflessioni sulla dimensione transfrontaliera giocano un ruolo importante nella definizione di una strategia di sviluppo territoriale per la Svizzera. In particolare una pianificazione territoriale transfrontaliera ha già luogo in quattro regioni di confine nell’ambito del Programma UE Interreg. Queste collaborazioni sono tendenzialmente a base progettuale e, per questo, non intersecano direttamente il tema dell’armonizzazione transfrontaliera del sistema di pianificazione. Il significato delle tematiche transfrontaliere viene aumentato dal fatto che gli spazi funzionali, che comprendono alcune delle più importanti città (Ginevra, Basilea, Sciaffusa e Lugano), superano i confini nazionali. Complessivamente la dimensione transfrontaliera acquista significato nazionale anche perché riguarda tutti i quattro angoli della Svizzera. Il Cantone di Ginevra rappresenta a questo riguardo l’esempio più estremo, dal momento che presenta un confine di 103 km con la Francia e uno di soli 4,5 km con un altro Cantone svizzero. Questo esempio illustra chiaramente la necessità di una più attenta valutazione sulla pianificazione transfrontaliera. In virtù della sua funzione di Paese attraversato da vie che collegano altri Paesi fra loro, la Svizzera ha da sempre tratto vantaggio dagli scambi culturali ed economici. La pianificazione transfrontaliera aggiunge a questa ricchezza nazionale un’ulteriore dimensione. A causa di questo ruolo di territorio di connessione tra Paesi dell’UE, infatti, la Svizzera può, in virtù di una maggiore partecipazione alla pianificazione transfrontaliera, valorizzare la propria posizione all’interno dell’Europa. A partire da questo contesto geografico la Svizzera dispone già di tradizioni stabilite rispetto alla collaborazione transfrontaliera nella pianificazione, con la regione di Basilea come esempio maggiormente degno di nota. Questa tradizione si rafforza perché i confini nazionali svizzeri, come spesso accade, non rappresentano delle barriere linguistiche. Tuttavia il conflitto con la Germania rispetto ai voli da e per l’aeroporto di Zurigo dimostra in modo impressionante che oggi più che mai è necessario un ulteriore lavoro comune rispetto ai temi della pianificazione transfrontaliera. SFIDE Nel futuro probabilmente diversi elementi contribuiranno ad accrescere il significato della pianificazione transfrontaliera. Per prima cosa i confini nazionali nel corso del ventunesimo secolo saranno probabilmente ancora più permeabili. Persone e imprese saranno più mobili e la competizione globale pretenderà dagli Stati una maggiore apertura e capacità di adattamento. Anche il crescente influsso della politica comunitaria ridurrà ulteriormente l’«effetto-barriera» dei confini nazionali, sebbene la Svizzera non sia un membro della UE. In secondo luogo è presumibile che a livello di città-regione aumenteranno ancora le distanze nella conduzione della vita quotidiana. Questo implica che quello che accadrà, nelle zone di confine elvetiche e in quelle limitrofe, sara sempre più interdipendente. Se la Svizzera vuole controllare il proprio sviluppo territoriale, deve intervenire con più decisione in quello delle regioni transfrontaliere. In questo modo lo sviluppo territoriale si dovrà confrontare in misura sempre maggiore con quanto accade da una parte e dall’altra del confine. Questo potrebbe anche comportare una certa perdita di autonomia, che, tuttavia, dovrebbe avere luogo in un contesto di riflessioni e collaborazioni piuttosto che in modo casuale e non pianificato. Le esigenze di pianificazione transfrontaliera influiranno in modo importante su altri aspetti del governo del territorio, come la Politica delle Agglomerazioni, gli investimenti infrastrutturali e lo sviluppo economico. Nessuno degli ambiti nominati potrà funzionare efficacemente senza una considerazione dell’influente componente transfrontaliera. PROPOSTE Soprattutto nei grandi Paesi confinanti, i governi nazionali rivestono un ruolo più importante nello sviluppo del territorio di quanto avvenga in Svizzera. Per questo motivo il Governo elvetico dovrebbe, allo stesso modo, assumere un ruolo più significativo di quello fin qui avuto nella promozione e nella partecipazione rispetto alle funzioni della pianificazione transfrontaliera. Considerato il particolare sistema di politiche territoriali presente in Svizzera, questo ruolo più attivo deve essere costruito in stretta connessione con i governi cantonali. Dal momento che molte regioni di confine assumono un’importante funzione di interfaccia, questo aspetto della pianificazione dovrebbe essere rafforzato attraverso forme di cooperazione transfrontaliera. Inoltre le regioni transfrontaliere sono, per loro natura, situate ai margini. Per questo motivo lo sviluppo territoriale transfrontaliero dovrebbe assumere un ruolo anche più importante nelle politiche di sviluppo territoriale del Paese, in particolare per favorire la coesione territoriale interna e in questo modo per contrastare le tendenze centrifughe, le quali potrebbero essere rafforzate da interventi nelle regioni di confine. Perché tutte le opportunità disponibili per la cooperazione transfrontaliera possano essere colte pienamente a beneficio della popolazione, il Governo federale deve garantire che le attività di pianificazione, a livello nazionale, siano basate solidamente sulla collaborazione tra tutti i livelli di governo e gli altri ambiti politici e da questi siano sostenute. A causa di questa importante dimensione gestionale e dell’importanza economica delle città di confine svizzere, le riflessioni sulla tematica transfrontaliera in generale rivestono un significato importante anche nelle politiche delle infrastrutture e delle agglomerazioni. I temi di pianificazione transfrontaliera devono entrare stabilmente nelle agende della Conferenza sull’assetto del territorio (CAT) e del Consiglio per l’assetto del territorio (COTER). L’«OECD Territorial Review» del 2002 attribuiva il crescere delle differenze territoriali in Svizzera all’andamento delle regioni straniere confinanti. Questo fatto sottolinea nuovamente la necessità di mettere la panificazione transfrontaliera fra le priorità dell’agenda di governo. Questo vale, in particolare, per il sud della Svizzera, dove le misure prese per aumentare l’efficienza delle confinanti regioni francesi e italiane avranno un impatto positivo per quelle elvetiche. Il lavoro comune sulle zone di confine accrescerà la capacità di costruire collaborazioni tra i governi cantonali e locali. Tuttavia dal punto di vista della coesione territoriale, la collaborazione transfrontaliera nella pianificazione potrebbe comportare effetti negativi. Per questa ragione il Governo Federale e quelli cantonali delle regioni di confine dovrebbero mostrare un impegno ancora maggiore nella cooperazione inter-cantonale relativamente alla pianificazione del territorio. In virtù dell’importanza crescente della pianificazione transfrontaliera il Governo federale dovrebbe valorizzare la cooperazione attraverso la predisposizione di piani invece che di puri e semplici progetti infrastrutturali. Inoltre il Governo federale potrebbe assumere un ruolo importante nella creazione e nel trasferimento tra le regioni di confine di esperienze e buone prassi relative alla cooperazione transfrontaliera nella pianificazione. Il complessivo bagaglio di esperienze potrebbe inoltre essere utilizzato come metro di valutazione e, se necessario, contribuire a migliorare la pianificazione in Svizzera. Un’ulteriore proposta è l’utilizzo di esperienze come base per la creazione in Svizzera di un centro europeo di eccellenze per lo scambio e la diffusione di buone prassi. 33 34 2.6. PIANIFICAZIONE IN AMBITO STRATEGICO SITUAZIONE ATTUALE Nella Costituzione della Confederazione Elvetica viene affermato, all’Art. 75, Comma 1, che il Governo federale stabilisce i principi della pianificazione e che demanda ai Cantoni l’esercizio della stessa. Nel Comma 2 si afferma che il Governo federale promuove le iniziative dei Cantoni e collabora con loro. Quindi, nel Paragrafo 3, si afferma che la Confederazione e i Cantoni presidiano alle esigenze della pianificazione attraverso l’adempimento dei propri compiti. L’attuale Legge federale sulla Pianificazione del Territorio (LPT) risale al 1979. Nell’Articolo 2 si definiscono gli obblighi di Confederazione, Cantoni e Comuni: essi elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d’incidenza territoriale e tengono conto delle incidenze territoriali delle loro altre attività. Successivamente saranno trattati con il titolo «misure pianificatorie» i Piani Direttori cantonali così come le «Misure particolari della Confederazione», con le quali si intendono le Concezioni e i Piani Settoriali. Seguono come terzi i Piani Regolatori. In vista dell’allestimento dei Piani Direttori (intesi come istantanea o periodico risultato di un dato momento del processo di pianificazione) i Cantoni determinano le linee guida dello sviluppo territoriale del proprio ambito. Nel far questo essi tengono conto delle Concezioni e dei Piani Settoriali della Confederazione, così come dei Piani Direttori dei Cantoni vicini. Essi collaborano con le autorità federali e con quelle dei Cantoni vicini, «nella misura in cui i loro compiti interferiscono». I Cantoni di frontiera «si adoperano per collaborare con le autorità regionali dei Paesi limitrofi per quanto i loro provvedimenti possano avere degli effetti oltre confine.» (Naturalmente a questa norma non devono necessariamente sottostare le autorità degli altri Paesi, da cui la dicitura «si adoperano» ad indicare un’offerta di cooperazione. L’obbligo di attivarsi per una cooperazione transfrontaliera vale anche per quei Cantoni che, pur non essendo di confine, assumono dei provvedimenti che si ripercuotono oltre confine. Una simile collaborazione eventualmente può sfociare in un trattato internazionale, alla cui stipula i Cantoni sono autorizzati.) I Piani Direttori, che sono vincolanti per le autorità, indicano almeno le modalità di coordinamento delle attività d’incidenza territoriale in vista dello sviluppo auspicabile e le sequenze temporali e i mezzi previsti per l’attuazione di questi compiti. I Cantoni disciplinano le procedure per l’elaborazione dei Piani Direttori. Regolano il modo di collaborazione dei Comuni e degli altri enti responsabili di compiti d’incidenza territoriale. Anche alla Confederazione spetta l’obbligo di elaborare le proprie linee guida in forma di Concezioni e di Piani Settoriali e di coordinarli fra loro. In questo quadro normativo vanno sottolineati in particolare alcuni aspetti. La focalizzazione sulle «attività» senza ulteriori specificazioni. Una certa precisazione su cosa si intende si ha nell’Ordinanza sulla Pianificazione del Territorio (OPT). Non viene neppure specificato come si debbano identificare queste attività. Esse riguardano ad ogni modo lo sviluppo auspicabile. I concetti di «conflitto» e «problema» non si ritrovano nella legge e nemmeno una differenziazione in conflitti attuali e prevedibili. La definizione e l’approccio a questi temi rimane compito dei Cantoni. Si sottolinea ripetutamente la necessità di un lavoro comune, precisamente tra i diversi uffici della Confederazione, tra questa e i Cantoni, tra Cantone e Cantone e tra i Cantoni di confine e le autorità regionali degli altri Paesi. (Rispetto alle Concezioni e ai Piani Settoriali manca nella legge un esplicito riferimento alla collaborazione transfrontaliera. Questo si ha nell’Ordinanza sulla Pianificazione del Territorio, art. 18.) L’Ordinanza sulla Pianificazione del Territorio contiene poi nell’art. 5 una sorta di cuore metodologico, ovvero la definizione dei livelli di coordinamento delle singole attività. A prima vista la forma più leggera è rappresentata dalle «informazioni preliminari». Con ciò si sottolinea che le relative attività d’incidenza territoriale possono avere ripercussioni rilevanti sull’ «utilizzazione del suolo» (interessante notare che non si parla di «spazio»), pur non essendo ancora circoscritte nella misura necessaria per essere coordinate. Questo «riconoscere come (importante)» è una componente estremamente rilevante nell’elaborazione dei Piani Direttori, che potrebbe essere anche definito come il vero momento di avvio. Viene qui richiesto di formulare ipotesi, di non cadere nell’errore di liquidare qualcosa come «non così importante», qui si richiede un potenziale intellettuale e creativo e una ricchezza di idee. E qui si tratta anche di decidere se la questione sia di tale portata da meritare un’investimento particolare, diversa da quella di routine. Particolarmente in questa fase è necessaria un’apertura verso le diverse possibili soluzioni. Con «risultati intermedi» si definisce un livello nel quale le attività d’incidenza territoriale non sono ancora state coordinate, ma rispetto alle quali sono chiari i passaggi per un loro coordinamento tempestivo. Oppure: «I prossimi passaggi da chiarire sono…» Anche qui troviamo – in corrispondenza del «grado di maturazione» della questione – qualcosa di aperto, di indefinito. Infine i «risultati definitivi» indicano il coordinamento spaziale. Oppure: «La scelta è caduta su…». In modo tacito si presuppone, anche qui, che possano ancora rendersi necessarie modifiche rispetto alle decisioni prese. Questi tre livelli sono, nella loro semplicità, plausibili e pratici. Plausibili, perché rispecchiano i consueti passaggi di un processo di chiarificazione (riconoscere e accettare un problema, esplorare le possibili soluzioni, sceglierne una). Pratici, perché consentono in ogni momento una valutazione della situazione – anche in presenza di informazioni incomplete e contraddittorie. E proprio in questo dimostra una sua forza metodologica: la necessità di procurarsi quelle informazioni, che sono necessarie per il progresso del processo di specificazione, viene definita – e quindi anche limitata – attraverso l’emergere di problemi decisionali. Summa summarum questo quadro di riferimento consente di elaborare gradualmente delle soluzioni e così di elaborare in modo condiviso – e perciò economico – il sapere necessario rispetto ai problemi decisionali collegati. Sullo sfondo non vi è la definizione di un programma pluriennale e comune definito dalla Confederazione, dai Cantoni e dai Comuni. Per questo motivo si dà la possibilità di procedere in ogni momento con una valutazione relativa al livello raggiunto nell’elaborazione dei Piani Direttori («istantanee»). La norma prevede anche che l’intreccio degli attori coinvolti nella pianificazione non può essere considerato unitariamente; piuttosto si richiede un approccio commisurato ai problemi. A riprova di ciò si consideri la molteplicità della modalità di proseguimento dell’azione pianificatoria, siano essi i Piani Direttori dei Cantoni, siano essi i Piani Settoriali della Confederazione. SFIDE Individuiamo cinque ambiti sui quali è necessario intervenire: 1. Visione d’insieme – Strategia – Punti focali Il sistema basato sui Piani Direttori (cantonali) e i Piani Settoriali (confederali) presenta due nodi critici: un primo nodo riguarda l’identificazione degli ambiti di significato strategico nel senso di una individuazione dei punti focali. Questo può risultare solo da una visione d’insieme orientata al problema – e non secondo le competenze. Manca una visione complessiva che abbracci il territorio svizzero e perciò anche una base per l’individuazione dei punti focali. 35 2. Un trattamento integrato dei territori strategicamente più rilevanti Il secondo nodo critico riguarda la definizione integrata delle situazioni problematiche nei territori dove vi sono diversi attori competenti. Di frequente i Piani Direttori cantonali e i Piani Settoriali della Confederazione si occupano dello stesso territorio di volta in volta dal loro punto di vista. Un classico esempio di ciò è la valle inferiore del Reuss nel Cantone Uri. La considerazione del territorio nel suo complesso di frequente risulta troppo limitata, predominano gli approcci per singoli progetti. 2. Visioni «Sviluppo spaziale della Svizzera» Per l’elaborazione di queste visioni d’insieme verranno invitati tutti quei soggetti che sono formalmente responsabili della pianificazione. Possono partecipare, anche su base volontaria, i soggetti responsabili dei Paesi vicini e anche altri attori importanti, che pur non essendo formalmente responsabili della pianificazione del territorio, siano interessati ad un prospero sviluppo del territorio elvetico. 3. Una considerazione differenziata degli ambiti specialistici ad incidenza territoriale secondo gli specifici territori Per temi di importanza strategica, come ad esempio l’agricoltura, si pone la domanda di come debbano essere elaborate soluzioni che siano adeguate alla varietà dei territori della Svizzera. Esiste una modalità che funzioni per tutti o esistono modalità diverse adeguate agli specifici «talenti» delle singole regioni? 3. Valutazioni «Sviluppo spaziale della Svizzera» All’interno della piattaforma saranno periodicamente condotte delle valutazioni. Lo scopo è l’identificazione di territori e ambiti strategici, che risultino di centrale importanza per la Svizzera e l’analisi dell’adeguatezza degli strumenti attualmente disponibili. Questo avverrà secondo un approccio orientato ai problemi e non seguendo gli assi dei diversi ambiti di competenza! Non da ultimo in questo modo si deve rendere possibile in ambito specialistico un ampio dibattito sul tema «Perspektive Raum Schweiz». Il trasferimento dei risultati negli strumenti formali e nella revisione normativa avverrà solo dopo che siano stati condotti esplorazioni e test che dimostrino l’idoneità e la fertilità dei nuovi approcci e delle direzioni di intervento. 4. Utilizzare il potenziale offerto dal quadro normativo Le possibilità offerte dal quadro normativo a livello strategico (Piani Direttori, Piani Settoriali) non vengono utilizzate a sufficienza. Questo è il caso soprattutto della «definizione di punti focali» e della «promozione di particolari modalità operative». 36 5. Lo spazio e la pianificazione orientata all’azione non sono un tema pubblico! Il rapporto creativo con l’ambiente circostante così come una pianificazione creativa e orientata all’azione stanno nell’ombra rispetto a temi dominanti come ad esempio la costruzione di reti di trasporto. Questo è un atteggiamento deplorevole, tanto più che le qualità territoriali di un Paese diventeranno sempre più, da deboli, fattori forti di posizionamento. PROPOSTE 1. Iniziativa «Prospettive di sviluppo dello spazio svizzero» L’Ufficio Federale dello Sviluppo Territoriale ha fatto propria l’iniziativa della piattaforma orientata all’azione «Perspektive Raum Schweiz». Questa piattaforma deve essere attuata in un tempo definito di 3–5 anni. Con «spazio» si intendono qui non solo gli elementi fisici del paesaggio, ma anche le possibilità che questo territorio offre per le attività umane e così pure i limiti che presenta. Di conseguenza l’esplorazione di possibili future modalità di rapporto con il territorio assume un importante, se non centrale, significato. E se si considera il territorio svizzero come una rete, allora sono le forme di funzionamento di questa rete che influenzano in modo determinante le possibilità di questo rapporto. Reti ben funzionanti rappresentano una buona protezione dalle sorprese! Scopo di questa iniziativa è di dare avvio a un’ampia discussione tra gli specialisti e altri soggetti interessati sullo sviluppo spaziale della Svizzera, di individuare tematiche e territori di significato strategico e di giungere a una loro chiarificazione e soluzione. Scopo di queste visioni d’insieme è ottenere un punto di partenza per periodiche valutazioni dello stato dell’arte. 4. Ambiti e territori strategici I punti focali tematici e territoriali, definiti in occasione della fase di valutazione, devono essere affrontati in un tempo definito e con metodologie specifiche. Rispetto a ciò l’ARE deve assumere l’iniziativa e attivarsi in prima persona rispetto allo sviluppo di soluzioni. Può essere opportuno definire le competenze connesse a questi processi in corrispondenza delle diverse tematiche. La prassi fin qui utilizzata per presentare scenari che siano di impulso alla discussione può dunque essere completata da una modalità di procedimento orientata all’azione, che contenga elementi formali e informali. In questo caso vale il motto: Prima i problemi, poi gli ambiti di competenza! 5. Risorse E’ compito dell’Ufficio Federale dello Sviluppo Territoriale garantire le relative risorse finanziarie e umane. 37 2.7. CONCLUSIONI In questo capitolo vengono raccolte le proposte del gruppo di esperti internazionali. Laddove vi sia un particolare interesse nazionale, l’ARE dovrebbe essere più presente con iniziative e azioni rilevanti. 1. SPERIMENTAZIONE DI TEST PLANNING PER IL PAESAGGIO Il paesaggi della Svizzera subiranno anche in futuro un forte cambiamento. In particolare queste attese trasformazioni dell’attività agricola potranno avere delle ricadute sulla forma e sulla qualità dei paesaggi. • Si propone – a partire da una visione d’insieme nazionale – di scegliere diversi ambiti in diverse regioni della Svizzera per un intervento di test planning «Perspektive Kulturlandschaft» (Prospettive del paesaggio culturale). • Insieme con gli attori coinvolti dovrebbero essere progettate, esaminate, visualizzate diverse possibilità di sviluppo. Insieme agli strumenti disponibili nuovi mezzi e metodi d’azione dovrebbero essere sviluppati e testati nella prassi. • Gli interventi di test planning devono essere realizzati da team diversi e accompagnati da un gruppo di esperti selezionati. • Sulla base delle proposte avanzate e delle possibilità di sviluppo si devono definire i passi successivi. 38 2. DEFINIRE CON PRECISIONE LE DIFFERENZE FRA LE AGGLOMERAZIONI, PROMUOVERE LA COLLABORAZIONE E ORGANIZZARE FORME DI SUPPORTO, DOVE QUESTE SIANO NECESSARIE E DESIDERATE. la gestione regionale delle risorse territoriali. Le singole parti di questo programma dovrebbero essere elaborate insieme ai relativi esperti. Con il Programma sulle Agglomerazioni l’ARE ha dato avvio a un importante processo per il loro ulteriore sviluppo. Questo Programma dovrebbe essere portato avanti. Sarà importante poter simulare il futuro sviluppo delle diverse Agglomerazioni elaborando diverse ipotesi. Ad esempio si dovrebbe poter visualizzare e illustrare in diverse immagini le rappresentazioni sul futuro sviluppo degli insediamenti urbani di ogni agglomerazione. L’Ufficio Federale dello Sviluppo Territoriale dovrebbe poter supportare con ulteriori risorse il necessario processo con e tra le Agglomerazioni. Nell’ambito di questo processo si dovrebbe poter precisare anche il particolare contributo di ogni singola Agglomerazione allo sviluppo del Paese e dovrebbe essere elaborato un database complessivo con dati rilevanti tali da consentire dei confronti. 4. CONCETTI INTEGRATI DI INSEDIAMENTO, PAESAGGIO, INFRASTRUTTURA Gli importanti compiti in questo contesto sono: • costruire una visione d’insieme sulle Agglomerazioni • individuare le Agglomerazioni che da un punto di vista nazionale necessitano di una maggiore caratterizzazione • definire interventi di significato strategico • mettere insieme risorse e strumenti auspicabili per l’ulteriore sviluppo di processi di pianificazione cooperativa • creare una task force mobile per il supporto delle Agglomerazioni • valutare periodicamente i progressi delle attività e trarre conclusioni per i successivi passaggi 3. L’ULTERIORE SVILUPPO DELLA RETE DI CITTÀ DELLA SVIZZERA E DEGLI SPAZI FUNZIONALI Un’effettiva collaborazione basata sulla specializzazione degli spazi funzionali dipende essenzialmente da sistemi di trasporto capaci e affidabili. In questo contesto assumono significato: • l’ulteriore sviluppo del concetto di rete di città e lo sviluppo di un programma con il sostegno di una cooperazione tra più istituzioni definita nel tempo (in particolare per la cooperazione negli spazi funzionali attinenti allo stesso contesto) • l’identificazione di colli di bottiglia attuali e prevedibili • la raccolta di misure a favore della loro eliminazione o della «profilassi» • la scelta di interventi di rilevanza nazionale in questo contesto • il supporto degli attori coinvolti attraverso la chiarificazione e la soluzione dei compiti collegati Reti di città funzionanti dipendono anche in modo decisivo dal fatto che il fenomeno dello sprawling possa essere frenato, venga assunto come principio guida il riutilizzo di aree urbane («Entwicklung nach Innen») e possano essere promossi degli interventi in prossimità dei punti di accesso al trasporto pubblico. Questi compiti hanno rilevanza nazionale. Deve essere istituito un programma nazionale per Si propone di promuovere concetti integrati per lo sviluppo degli insediamenti, dei trasporti e del paesaggio. Il valore aggiunto di un simile modello può giustificare l’aumento dei costi relativi alla procedura. In particolare in quelle aree dove in futuro bisognerà fare i conti con consistenti interventi infrastrutturali (ad esempio cantieri per i trasporti, protezione dalle inondazioni), si dovrebbe assumere un simile approccio. Un esempio a riguardo è il corridoio di importanza nazionale Basilea-Gottardo-Chiasso a seguito della costruzione dei punti di accesso al sistema NEAT. D’ora in avanti si propone di esaminare quali effetti e conseguenze d’incidenza territoriale sono collegati al futuro sviluppo del fabbisogno energetico della Svizzera. La creazione di capacità sufficienti e di reti distributive performanti nella rete elettrica europea, insieme alle molteplici esigenze della Svizzera, anche in quanto Paese di transito, potrebbero sollevare diverse questioni significative a livello locale e nazionale. 5. IL SUPPORTO DELLO SVILUPPO TERRITORIALE TRANSFRONTALIERO La Svizzera confina con cinque Paesi per la maggior parte di grandi dimensioni. In alcuni casi esistono degli importanti conflitti da risolvere che offrono però anche potenzialità per lo sviluppo territoriale. Insieme con i Cantoni coinvolti si dovrebbero discutere le possibilità di sostegno e trarre delle conclusioni per i passaggi successivi. Per la preparazione delle «conferenze» collegate si dovrebbe costruire una visione d’insieme delle attività transfrontaliere, delle potenzialità, ma anche dei conflitti e degli ostacoli a una loro risoluzione. Il dialogo e i lavori successivi dovrebbero condurre a un rafforzamento dello scambio transfrontaliero e possibilmente ad esplorare nuovi approcci coinvolgendo anche i Paesi confinanti. 6. APPROFONDIMENTO E PIENO UTILIZZO DELLA FILOSOFIA DEI PIANI DIRETTORI PER OBIETTIVI E TERRITORI DI INTERESSE NAZIONALE Come descritto ampiamente nel Capitolo 2.6, il tipo di pianificazione prevista per i Piani Direttori, secondo la normativa sulla pianificazione, contiene interessanti possibilità per lo sviluppo territoriale della Svizzera. Se le iniziative e gli interventi attuali e futuri saranno piena- mente assunti, ne potrà conseguire la creazione e il consolidamento di una visione d’insieme. Per questa ragione si propone di dare avvio presso l’ARE a un piano informale «Sviluppo spaziale della Svizzera» nel quale siano portate avanti insieme con i diversi attori le azioni avviate per gli obiettivi e i territori significativi a livello nazionale e siano rappresentate in una visione d’insieme. Delle valutazioni periodiche mostreranno lo stato di avanzamento del progetto, le domande ancora aperte e i futuri passaggi. Si può ipotizzare che questo piano informale possa essere utilizzato come punto di partenza per un piano settoriale «Sviluppo spaziale della Svizzera». 39 3| ALCUNE OSSERVAZIONI PERSONALI RISPETTO ALLA PIANIFICAZIONE IN SVIZZERA DALLA PROSPETTIVA DEI PAESI DI ORIGINE DEGLI ESPERTI 40 3.1. ALCUNE OSSERVAZIONI DALLA PROSPETTIVA AUSTRIACA CHRISTOF SCHREMMER, direttore, Istituto austriaco di pianificazione territoriale (ÖIR) Il testo che segue è il tentativo di evidenziare delle specifiche caratteristiche del sistema svizzero a partire da prospettive esterne. Sono in primo luogo individuate le sfide più importanti, così come alcune idee su come si potrebbe dar loro risposta. LE ATTUALI CARATTERISTICHE DEL SISTEMA DI PIANIFICAZIONE SVIZZERO • • • • Si tratta di un sistema di governo fortemente basato su una logica bottom-up in cui sono prevalenti il livello comunale e il forte livello cantonale; Il sistema di pianificazione riflette la suddivisione dei poteri presente nel sistema di governo. In alcuni casi, per ambiti funzionali che superano i confini politico-amministrativi, sono stati introdotti la pianificazione regionale o un approccio incentrato sullo sviluppo regionale ai diversi livelli (al di sotto o perfino al di sopra del livello cantonale); Il sistema decisionale di governo è caratterizzato da un’alta complessità; cittadinanza comunale, sistema fiscale a tre livelli, norme edilizie comunali e cantonali, norme di pianificazione e democrazia diretta – questi sono tutti elementi rilevanti per il sistema decisionale e il processo di pianificazione; Il compito principale del livello più alto di governo consiste più nel coordinare e conciliare i diversi interessi, che nel promuovere pianificazioni attive e orientate a una visione complessiva o perfino nel prendere delle decisioni con un approccio top-down; 41 • • • E’ molto difficile concentrare il sistema decisionale e di pianificazione a un livello regionale e funzionale, perché questo approccio sollecita le capacità del sistema fino ai propri limiti e oltre (in particolare in presenza di un sistema politico basato sulla partecipazione dei cittadini); I grandi progetti (infrastrutturali) rilevanti per il territorio possono giocare un ruolo importante nel dibattito sullo sviluppo regionale, sui processi di pianificazione e rispetto alla possibilità di giungere a decisioni politiche (il che rende più concreti e mirati i dibattiti sulle diverse opzioni per lo sviluppo futuro). Differenze rilevanti in ambito economico e in relazione al gettito fiscale coabitano in questo sistema politico individualizzato e orientato al livello comunale e nel sistema di sviluppo regionale. Quattro misure hanno fino a oggi principalmente contribuito a livellare le disuguaglianze economiche e a promuovere la coesione nazionale: 1. le infrastrutture (in particolare il sistema di trasporto pubblico); 2. la difesa nazionale (con un numero rilevante di postazioni decentrate); 3. i fondi per le attività agricole, in particolare per le regioni montane e 4. il supporto di uno sviluppo regionale endogeno (Legge federale sull’aiuto agli investimenti nelle regioni montane, LIM). SFIDE • Di fatto la vita dei cittadini e delle imprese ha luogo negli spazi funzionali, che sono più ampi delle unità • • politiche o amministrative che compongono l’attuale sistema politico. Crescono le disuguaglianze, sia negli ambiti territoriali così come in quelli tematicofunzionali (più ampi sono gli spazi funzionali, più numerosi i temi). Impulsi economici, tecnologici e politici creano una tendenza verso processi decisionali di livello regionale in contesti spaziali sempre più ampi; Per la maggior parte dei Paesi questa sfida è rilevante, ma per un sistema complesso e decentralizzato come la Svizzera diventa decisivo trovare delle soluzioni che funzionino. Quando un sistema si è sviluppato per secoli, sorge la domanda su come si possa dar riscontro alle crescenti disuguaglianze con modalità che si basino sui punti di forza del sistema esistente, in particolare mantenendo l’alta qualità della democrazia diretta. L’impegno della Svizzera a garantire la coesione nazionale (territoriale ed economica) è minacciato dalla diminuzione delle strutture e del personale militare, fatto che riguarda soprattutto le regioni montane, dalla tendenza alla riduzione dei fondi all’agricoltura a livello globale (WTO) e da un nuovo modello politico regionale, che sembra essere più orientato all’efficienza e che forse rafforza ulteriormente le disuguaglianze economiche regionali portandole a un livello sub-cantonale. Al contrario il nuovo sistema regionale di perequazione finanziaria rappresenta un importante passo avanti per garantire a livello cantonale uno sviluppo economico più armonioso ed equo. MODALITÀ D’INTERVENTO Si dovrebbero prendere in considerazioni tre possibili modalità di risposta: a) Progetti chiave con influsso spaziale rilevante, in particolare grandi progetti infrastrutturali pianificazione infrastrutturale integrata b) La creazione di spazi operativi come piattaforme per la pianificazione e la costruzione di politiche (questi dovrebbero essere adattati in accordo con i rispettivi ambiti funzionali rilevanti, che, ad esempio, possono riguardare lo sviluppo insediativo, lo sviluppo delle infrastrutture o il potenziale economico.) programmi operativi per spazi funzionali c) • 42 • Un sistema di incentivazione e supporto a livello confederale può essere utilizzato per basare gli interventi di pianificazione e sviluppo sul livello degli spazi funzionali e per renderli più efficienti. La nuova iniziativa regionale per le regioni montane (già LIM) ha il potenziale per far nascere iniziative, simile in questo agli interventi della politica delle agglomerazioni – essa dovrebbe essere promossa per contribuire alla coesione nazionale (territoriale ed economica); Rispetto al punto (a) – questioni chiave: che forma deve avere la struttura organizzativa della pianificazione per cogliere completamente tutte le questioni territoriali ed economiche che sono connesse ai progetti infrastrutturali (ad esempio in relazione a tutte le regioni che sono interessate dal Tunnel del Gottardo e dalle relative zone di accesso) e per includere tutti gli attori rilevanti a livello cantonale e sub-cantonale? Come si può garantire che partecipare a un processo integrato di pianificazione risulti più vantaggioso rispetto a non partecipare? Rispetto al punto (b) – questioni chiave: Quali sono le tematiche stimolanti? Quali sono le personalità chiave e chi conferisce identità/risorse ai provvedimenti per uno spazio funzionale? Come si può garantire che strutture fra loro parallele funzionino supportandosi l’un l’altra e non costituiscano un impedimento reciproco (ad esempio società, cantoni o altre piattaforme regionali, soprattutto nel caso in cui più Cantoni o addirittura più Stati siano coinvolti, come nel caso di Basilea o di Ginevra)? CONCLUSIONI SULLE POLITICHE: SUPPORTO SISTEMATICO • Entrambi gli approcci necessitano di un supporto e di un sostegno concreto da parte del livello superiore di governo (Confederazione o Cantoni) e di buona volontà (insieme alle risorse) per la partecipazione a livello regionale/cantonale • Il supporto e il sostegno sostanziale hanno come presupposto un sistema di incentivi che inducano i partner cantonali e regionali a partecipare e cooperare nell’ambito di interventi complessi e integrati di pianificazione e costruzione di politiche pubbliche di successo, come ad esempio: L’idea di un programma per le Agglomerazioni po- trebbe essere ulteriormente sviluppata. A questo proposito dovrebbero essere condivise le esperienze del programma UE Interreg; Un possibile elemento di novità è un programma per il supporto dello sviluppo regionale nelle regioni montane, in quelle di confine e nelle regioni rurali meno sviluppate (già IHG). Inoltre le risorse che in virtù del nuovo sistema di compensazione fiscale vengono assegnate ai Cantoni meno sviluppati possono essere in parte utilizzate per fornire impulso e supporto alla proposta di sviluppo degli spazi funzionali – anche al di fuori della zona di influenza delle Agglomerazioni; Sembra consigliabile un intervento più sistematico di sviluppo per l’utilizzo dei fondi in precedenza destinati all’esercito. • La partecipazione a livello cantonale/regionale ha come presupposto il pieno supporto nei confronti di chi, al momento, si occupa della pianificazione e di prendere decisioni e l’apertura/integrazione degli attuali strumenti e modalità di pianificazione di nuovi processi di programmazione e pianificazione in un contesto (territoriale, tematico) più ampio. Questa apertura necessita di tempo, di risorse e della armonizzazione di standard e procedure, dal momento che devono essere create ulteriori connessioni. • Si rende necessario costruire una cornice normativa, da una parte per le attività delle organizzazioni regionali e, dall’altra, per quelle dei meccanismi integrati di pianificazione infrastrutturale. Questa offrirebbe allora i fondamenti normativi per il supporto formale da parte di diversi livelli e responsabilità di governo, per il trasferimento di risorse e per il collegamento politico al sistema di democrazia diretta (per un processo di pianificazione così innovativo o per le organizzazioni regionali si rende necessaria l’approvazione dell’elettorato). 43 3.2. ALCUNE OSSERVAZIONI DALLA PROSPETTIVA FRANCESE GAËLLE PINSON, DIACT – Delegazione inter-ministeriale per la pianificazione e la competitività dei territori INTRODUZIONE E CONTESTO Il punto di partenza di questa indagine è una diagnosi sull’attuale situazione della Svizzera, che viene descritta approfonditamente nel rapporto sullo sviluppo territoriale del 2005 redatto dall’ARE. Secondo questo rapporto il Paese non raggiunge gli obiettivi di sviluppo sostenibile che si è posto. L’indagine ha nel complesso registrato un alto livello di qualità del territorio e della sua gestione, ma anche un comune sentire della popolazione rispetto al fatto che esso sia minacciato. E’ stato inoltre riscontrato un alto livello di democrazia, che tuttavia incontra dei limiti rispetto ad alcune tematiche di pianificazione, così come all’obiettivo dello sviluppo sostenibile e alla mancanza di altre visioni strategiche generali rispetto al futuro, visioni che dovrebbero condurre alla futura definizione delle politiche di pianificazione. Questi fattori, insieme alle dimensioni ridotte del Paese e alla velocità dei cambiamenti relativi al territorio che sono in contrasto con le finalità della pianificazione, suggeriscono modalità di sviluppo che possano causare una rapida trasformazione o almeno una sequenza di modalità di sviluppo differenziate, che possano essere introdotte simultaneamente con una programmazione di breve o lungo periodo. Seguendo altre analisi e suggerimenti formulati dall’ARE, la nostra indagine rappresenta un tipo di iniziativa non ancora realizzato. Di conseguenza, le nostre raccomandazioni dovrebbero essere ambiziose. Esse considerano le esigenze espresse dagli esperti svizzeri che abbiamo incontrato, così come le riflessioni critiche formulate rispetto a queste esigenze. Grazie alla libertà di riflessione che ci è stata concessa, queste raccomandazioni sono linee d’indirizzo che dovrebbero contribuire al dibattito sul futuro della pianificazione in Svizzera. Le possibili raccomandazioni riguardano: • Un’introduzione supportata da dati, rappresentazioni e obiettivi sullo stato attuale e sullo sviluppo della Svizzera con il supporto di studi, ricerche e dibattiti (punto 1); • Le possibili linee di indirizzo per lo sviluppo da perseguire attraverso una nuova comprensione del ruolo e dei contenuti dell’intervento pubblico nell’ambito della pianificazione (punto 2), adeguamenti normativi (punto 3) e lo sviluppo informale di strumenti, processi, forme organizzative che si basino sul confronto tra le loro prestazioni (punto 4). 1. PRESENTAZIONE CONDIVISA DI DATI, RAPPRESENTAZIONI E OBIETTIVI RELATIVI ALLA SVIZZERA: «GLI STRUMENTI POSSONO ESSERE LE IDEE GUIDA» (INSTRUMENTE KOENNEN KONZEPTE SEIN) 44 UNA CONOSCENZA DIFFUSA DEI FATTI Come spesso accade ai cittadini di uno Stato, gli Svizzeri sembrano avere delle rappresentazioni contrastanti sulla situazione del proprio Paese e su cosa si aspettano da esso. Essi ne apprezzano l’ambiente naturale, sono tuttavia favorevoli allo sviluppo urbano. Esprimono una forte richiesta di infrastrutture pubbliche, ma sono in competizione per avere imposte sempre più basse. Apprezzano la democrazia a livello locale per la definizione dei compiti di pianificazione, ma non vedono i suoi limiti da un punto di vista sovra-ordinato. Una rappresentazione condivisa e realistica sullo stato attuale dello sviluppo e sulle possibili minacce, relativamente alla pianificazione, dovrebbe essere prodotta a ciascun livello attraverso ricerche, esperimenti, comunicazioni e dibattiti pubblici. «E’ importante compiere una valutazione degli ambiti di attività e dei limiti delle attuali organizzazioni che si occupano di pianificazione, prima che si proceda a cambiarli», ha affermato un consigliere comunale incontrato nell’ambito della nostra indagine. A tale riguardo e, considerando la rilevanza della pianificazione a livello locale, uno dei ruoli più importanti dei livelli di intervento sovra-ordinati potrebbe essere quello di mostrare gli effetti collettivi delle azioni individuali ai livelli inferiori. Insieme allo stato attuale della Svizzera, dovrebbe essere condotta un’analisi degli sviluppi che la riguarderanno in futuro, per capire se sono determinati dall’intervento umano oppure no. Una analisi supportata da una visione di lungo periodo dovrà chiarire le conseguenze di questi sviluppi sulle future politiche in generale e nello specifico della pianificazione. I cambiamenti climatici sono un elemento rilevante, se si pensa alle conseguenze su ambiti importanti della Svizzera come l’agricoltura, la gestione delle acque, la produzione di energia idroelettrica, il turismo invernale ed estivo. La globalizzazione e la crescita della competizione internazionale nell’ambito dei settori economici trainanti in Svizzera come quello bancario o farmaceutico devono anche essere precisati con attenzione. Infine si devono considerare gli effetti dell’invecchiamento della popolazione insieme a quelli delle politiche sull’immigrazione sul mercato del lavoro, delle abitazioni, etc. INTRODUZIONE DI OBIETTIVI COMUNI In senso più ampio vi è la necessità di introdurre dei temi chiave e degli obiettivi comuni e di tradurli in politiche di pianificazione: «Dobbiamo contrassegnare gli interessi nazionali come tali, Galmiz ne è un esempio», ha dichiarato uno degli intervistati. Devono essere individuate le questioni di interesse nazionale in ambito sociale, economico, politico, prima che possano essere definiti gli obiettivi della pianificazione e questi devono essere conseguenti alle prime. E’ interessante che molti degli esperti intervistati abbiano indicato come compito della pianificazione il porre rimedio a quanto il Paese e l’ambiente hanno subito piuttosto che la creazione di condizioni per lo sviluppo generale. Cosa vogliono gli Svizzeri per il proprio Paese? La risposta non è facile in una nazione che, tradizionalmente, rappresenta una confederazione di interessi comuni piuttosto che uno Stato con un’identità nazionale omogenea, nel quale le possibilità di influenza del Governo centrale sono limitate e cresce il potere della mano invisibile del mercato. Relativamente alla pianificazione, i cittadini sono pronti a confrontarsi con dibattiti nazionali che superino le questioni di ordine locale? Il dibattito sulla pianificazione potrebbe rispecchiare alcuni profondi sviluppi del federalismo elvetico, come il cambiamento dei rapporti di potere a livello federale, la necessità di ridefinire progetti politici indirizzati al livello europeo e globale, la possibile riforma amministrativa, a ciò collegata, a livello federale in un contesto di dibattiti pubblici relativi alla questione della coesione culturale del Paese, alle debolezze dell’ «esprit de concordance» e alle conseguenti difficoltà per il funzionamento democratico del livello federale. Allo stesso tempo si possono già individuare alcuni temi di rilevanza nazionale che riguardano la pianificazione e lo sviluppo del territorio: salvaguardia dell’ambiente, gestione del rischio (in particolare per quanto riguarda le inondazioni), turismo, investimenti esteri in settori industriali e manifatturieri, integrazione nel sistema europeo di trasporti. La definizione condivisa di fatti e obiettivi costituirebbe anche la base per un processo decisionale che si fonda su possibili scenari nel quale, in virtù della considerazione delle reali possibilità del territorio, emergerebbe non solo la domanda «cosa ci piacerebbe?» ma anche la domanda «cosa possiamo fare?». Prima di procedere a qualsiasi tipo di riforma che intervenga in qualche modo sulla prerogativa storica dell’autonomia dei Comuni e dei Cantoni, gli Svizzeri devono acquisire un quadro chiaro sullo stato del Paese e sulla varietà dei suoi possibili sviluppi. Soltanto sulla base di queste premesse essi accetteranno che ad esempio il perseguimento dell’obiettivo di interesse generale dello sviluppo sostenibile comporti delle possibili restrizioni all’esercizio della democrazia locale. Infine alcuni obiettivi operativi potrebbero essere sperimentati dal punto di vista tecnico e politico come strumenti per giungere a obiettivi di ordine generale, i quali siano definiti dal punto di vista normativo. Ad esempio nuove visioni per la regolazione dell’eccessiva urbanizzazione si potrebbero conciliare con lo scopo generale della sostenibilità e della gestione economica del suolo. A ciò si aggiunga che la definizione di alcuni obiettivi operativi, relativi allo sviluppo sostenibile, non corrisponde necessariamente ai desiderata delle persone: ad esempio abitare in zone non edificate con un sistema di trasporti efficiente. In un Paese a forte tradizione democratica, come si possono conciliare le esigenze del singolo cittadino con quelle del bene comune? L’attuale obiettivo dello sviluppo sostenibile necessita decisamente di una dimensione spaziale! Possono rivelarsi utili scenari per l’interpretazione territoriale dello sviluppo sostenibile in relazione alle modalità di sviluppo a questi collegate e ulteriori studi approfonditi sulla loro efficacia. Un’ampia discussione pubblica potrebbe rafforzare la coscienza politica pubblica sull’inconciliabilità di alcune modalità di sviluppo che i cittadini elvetici desiderano per il proprio Paese – un punto che è stato nominato da alcuni esperti in ambiti molto diversi come l’agricoltura e lo sviluppo delle città. 2. CRESCITA DELLA COMPRENSIONE DI COSA SIA LA PIANIFICAZIONE E UN SUO RUOLO PIU’ ATTIVO NEI DIVERSI SETTORI DELLA POLITICA: «LA PIANIFICAZIONE E’ NECESSARIA OVUNQUE, MA NESSUNO LA NOMINA.» Nella pianificazione ci si occupa delle conseguenze a livello territoriale dei mutamenti dipendenti da un contesto più ampio e delle politiche settoriali. Di fatto le conseguenze territoriali dalle politiche settoriali hanno abitualmente degli effetti più rilevanti sul territorio di quanto non ne abbiano le politiche di pianificazione e la pianificazione è più efficace se il territorio viene preso in considerazione in uno stadio precedente del processo decisionale politico. A ciò va aggiunto che un approccio territoriale delle politiche settoriali potrebbe promuovere l’efficacia di queste politiche. Il territorio di per sé è un attore attivo dell’intervento pubblico, poiché le qualità delle sue risorse naturali, culturali, economiche possono rappresentare un valore aggiunto per le politiche. In Svizzera questa territorializzazione delle politiche pubbliche sembra essere già in corso. Ad esempio con la «Nuova politica regionale» che, promossa proprio sulla base delle strutture federali esistenti, differenzia territorialmente le misure della Confederazione, volte al supporto dello sviluppo economico. In questa relazione il federalismo è un alleato indiscusso dell’intervento di pianificazione della politica federale e con ciò rappresenta un rafforzamento della pianificazione a livello centrale. Questa modalità di sviluppo muta la comprensione del concetto di «pianificazione del territorio» in «ordinamento del territorio» e quindi in «sviluppo del territorio»; da una gestione orientata al territorio e regolativa si passa quindi a una gestione orientata ai progetti e finalizzata a uno sviluppo più complessivo. A livello locale, le politiche di acquisizione e vendita del suolo, che sono state impiegate da alcuni Comuni insieme come strumenti per la gestione del territorio e per lo sviluppo economico, mostrano come la pianificazione possa essere utilizzata anche per finalità diverse dalla conservazione del suolo. A livello federale, cantonale e comunale la pianificazione dovrebbe almeno essere sistematicamente e formalmente connessa a tutti i settori che abbiano influenza rilevante sul territorio come l’ambiente, la gestione del rischio, i trasporti, le politiche abitative. Come passo successivo la pianificazione potrebbe giocare un ruolo nelle politiche di sviluppo economico. Infatti la pianificazione e lo sviluppo territoriale potrebbero essere caratterizzati più esplicitamente come strumenti per il conseguimento dell’obiettivo generale di uno sviluppo sostenibile. A questo scopo, sarebbe necessario comunicare con i cittadini, le amministrazioni e i politici che spesso hanno un’immagine negativa della pianificazione come di un’attività vincolante e formale. Un altro compito consiste nel nuovo sviluppo della figura professionale del pianificatore. Quest’ultimo dovrebbe occuparsi maggiormente dello sviluppo di progetti piuttosto che del disegno di piani e inoltre diventare attore attivo nell’organizzazione e nella mediazione di discussioni pubbliche, come già accade in molti casi come ad esempio nella regione di Berna (con lo slogan «Un’immagine della regione») o nel Cantone Uri (con il Test-Planning per la Valle Inferiore del Reuss). 3. ADEGUAMENTI DEL SISTEMA LEGISLATIVO: «ABBIAMO BISOGNO DI RI-COSTRUIRE, NON DI COSTRUIRE NUOVE OPERE» Insieme a queste elaborazioni intellettuali finalizzate a mostrare alla Svizzera il proprio futuro e a cosa può servire la pianificazione, possono essere avanzate delle proposte per l’adeguamento del sistema normativo e amministrativo e per l’ulteriore sviluppo delle prassi esistenti. UN MIGLIORE UTILIZZO DEL GRANDE POTENZIALE DEL SISTEMA LEGISLATIVO ESISTENTE In accordo con le opinioni della maggioranza degli intervistati la proposta sarebbe quella di utilizzare per prima cosa in modo più efficace le potenzialità del sistema legislativo. Queste confermano che i fondamenti normativi della pianificazione sono adeguati e che il problema sta piuttosto nel loro utilizzo. La procedura di conciliazione (LPT, art. 12), che può essere utilizzata dal livello federale per influire sulla pianificazione cantonale, potrebbe per esempio essere adottata con maggiore frequenza. Dovrebbe anche essere presa in considerazione la giurisprudenza collegata all’interpretazione degli obblighi alla pianificazione definiti nella Costituzione e dovrebbe possibilmente esserne definito con più precisione il ruolo nelle decisioni operative. RINNOVAMENTO DEL SISTEMA LEGISLATIVO ATTRAVERSO UNA NUOVA DEFINIZIONE DEI SUOI OBIETTIVI Si potrebbero anche introdurre alcune modifiche al sistema normativo perché questo sia nuovamente adeguato alla definizione degli obiettivi della pianificazione. Questi adeguamenti non comporterebbero una modifica radicale della filosofia del sistema, piuttosto l’integrazione di alcune modificazioni che si sono verificate a partire dal 1979, come ad esempio l’aumento dell’importanza della Svizzera urbana o il fatto che l’obiettivo dello sviluppo sostenibile non sia stato raggiunto nell’attuale sistema. Un’ampia discussione sugli obiettivi della pianificazione svizzera, discussione che affronti questi cambiamenti, potrebbe, di fatto, trovare una propria significativa espressione in un adeguamento degli obiettivi che sono fissati 45 per legge, così come anche un’eventuale modifica del sistema legislativo potrebbe rappresentare un importante stimolo per un dibattito pubblico sulla pianificazione. Questi adeguamenti potrebbero dunque contribuire a collegare la pianificazione con altri temi che sono a loro volta connessi con la metropolizzazione così come con lo sviluppo sostenibile e la salvaguardia dell’ambiente e così il primo obiettivo potrebbe essere lo strumento per conseguire gli altri. Queste modifiche potrebbero riguardare dunque anche la Costituzione, nella quale i singoli articoli sullo sviluppo sostenibile, la protezione ambientale, la pianificazione, la gestione delle acque, etc. sarebbero nuovamente da valutarsi secondo un punto di vista generale e complessivo e dove lo sviluppo sostenibile sarebbe da evidenziare come obiettivo esplicito della pianificazione così come la pianificazione quale strumento per il suo raggiungimento. 46 La definizione comune degli scopi della pianificazione in virtù di modifiche normative potrebbe servire a creare nella popolazione e negli attori della pianificazione una consapevolezza e un quadro di riferimento comune per cambiamenti e adeguamenti che potrebbero avere luogo a livello di organizzazione amministrativa e di processi. Le interviste hanno mostrato che esiste un forte consenso sulla solidità del sistema legislativo rispetto alle esigenze organizzative. Il livello cantonale e comunale hanno competenze che per la storia e l’identità elvetiche sono intoccabili e la capacità del Paese di promuovere negoziazioni e mediazioni nella gestione di complessi processi collettivi è un’alternativa di straordinaria rilevanza rispetto alle modifiche della norma. I cambiamenti organizzativi dovrebbero perciò essere condotti gradualmente attraverso progetti pilota invece che attraverso modifiche normative. Questa proposta sarebbe coerente con l’osservazione di uno sviluppo del federalismo da una chiara e formale delimitazione delle competenze dei diversi ambiti a una cooperazione tra questi più ampia e maggiormente orientata ai progetti. 4. SVILUPPO INCREMENTALE DI STRUMENTI, PROCESSI E ORGANIZZAZIONI SULLA BASE DI UN CONFRONTO DELLE PRESTAZIONI: «IL PIANO DIRETTORE DEVE ESSERE DISCUSSO E NON SOLTANTO APPROVATO.» LIVELLI TERRITORIALI Mentre le fusioni di Comuni, come un risultato di processi cooperativi e orientati al progetto, dovrebbero essere ulteriormente promosse, il livello regionale, basandosi su cooperazioni specifiche, dovrebbe rimanere un livello funzionale. La trasformazione del suo ruolo in amministrativo avrebbe come risultato una «tigre passacarte»; secondo l’espressione di uno degli intervistati. PIANI Si deve lavorare al rafforzamento di alcuni strumenti. I piani settoriali della Confederazione potrebbero, nell’ambito dei progetti d’interesse nazionale, essere più vincolanti se fossero elaborati sulla base di un più ampio consenso. Il carattere vincolante dovrebbe essere rafforzato considerando due fattori. Da una parte bisognerebbe considerare che la pianificazione, in qualità di attività di gestione dei fattori di incertezza, necessita di un quadro di riferimento che renda possibile prendere decisioni rapide e che non consideri le cose come immutabili, dall’altra, che alcuni importanti progetti di interesse nazionale dovrebbero tuttavia essere determinati territorialmente. Ad ogni modo un altro strumento, il Piano Direttore, potrebbe essere rafforzato. La Svizzera oggi dispone di diverse tipologie di piani direttori e si potrebbero formulare alcune ipotesi a partire dall’esperienza acquisita. Il Piano Direttore potrebbe diventare qualcosa di più di uno strumento di coordinamento e determinare in che modo la specifica assegnazione del territorio per diversi usi debba avere luogo nel piano di utilizzo del suolo. Rafforzare il Piano Direttore potrebbe anche significare che questo sia, in genere, discusso e non solo approvato dal parlamento cantonale. Attraverso incentivi potrebbe essere promossa una tabella di marcia condivisa per la costruzione dei Piani Direttori Cantonali – come presupposto per una qualche armonizzazione di questi piani. Alcune parti dei Piani direttori potrebbero in questo modo essere vincolanti anche per i Comuni. In riferimento a ciò, si dovrebbe anche chiarire il rapporto tra il piano direttore e i progetti delle Agglomerazioni. PROCESSI DI COORDINAMENTO E COOPERAZIONE Il rafforzamento e la formalizzazione dei processi informativi, di coordinamento, cooperativi già in atto potrebbe anche garantire una maggiore integrazione verticale e orizzontale. In relazione a ciò il livello federale potrebbe predisporre strumenti per perseguire l’informazione e il coordinamento di quei temi che sono comuni ad ambiti diversi, come ad esempio nel caso della politica delle Agglomerazioni. In questo modo esso potrebbe anche continuare ad avere un influsso sulla cooperazione inter-cantonale. Il livello federale potrebbe anche predisporre strumenti per sviluppare una visione generale della Svizzera e determinare le possibili funzioni delle diverse regioni, come ha già fatto con le Linee guida per l’ordinamento del territorio svizzero («Grundzüge der Raumordnung Schweiz») e – in modo più preciso e su base più ampia – con il Progetto Territoriale per la Svizzera («Raumkonzept Schweiz»). L’identificazione collettiva delle funzioni delle diverse zone della Svizzera potrebbe essere l’unica via che conduce a un’effettiva strategia di pianificazione negli ambiti del turismo, dell’integrazione della rete dei trasporti con la UE o dell’attrazione di investimenti esteri. D’altra parte, la pianificazione dovrebbe essere maggiormente collegata con altri settori considerando che lo spazio delle politiche di pianificazione è ugualmente influenzato da altri ambiti politici e che la pianificazione è oggi eventualmente maggiormente intesa come «sviluppo del territorio». Questo punto è di particolare importanza poiché, già oggi, molti ambiti d’intervento federali sono in revisione. La cooperazione tra i dipartimenti dovrebbe essere ulteriormente promossa così come iniziative come la «Netzwerk ländlicher Raum», alla quale partecipano rappresentanti dell’ARE, dell’Ufficio Federale dell’Agricoltura (UFAG), della Segreteria di Stato dell’Economia (SECO) così come dell’Ufficio Federale dell’Ambiente (UFAM). In questo modo l’ARE sarebbe non solo in modo informale, ma anche formalmente coinvolto nella nuova politica regionale della SECO. Il potenziale della pianificazione a livello federale potrebbe essere rafforzato con l’aumento delle risorse destinate a finanziare studi e progetti che possano supportare i quadri della pianificazione. Questo potrebbe avvenire anche con l’utilizzo di strumenti più potenti come lo spostamento della competenza amministrativa della pianificazione così che essa possa diventare un soggetto intersettoriale di consulenza per il Consiglio Federale. In questo modo essa parteciperebbe all’elaborazione dei budget e delle strategie dei dipartimenti e potrebbe monitorare gli effetti sul territorio. Questo sviluppo potrebbe essere considerato un passo ulteriore nel processo di trasformazione del concetto di pianificazione che si è sperimentato negli ultimi anni: originariamente accostato alle autorità giuridiche e di polizia e oggi a quelle «territoriali» delle infrastrutture e dell’ambiente. 5. OTTIMIZZAZIONE DELL’ATTUALE CAPACITA’ DI ELABORARE PROGETTI SPERIMENTALI, INNOVATIVI, FATTI SU MISURA NELLA PIANIFICAZIONE Con l’Associazione della Regione di Berna (Verein Region Bern – VRB), l’Agenzia della Pianificazione regionale di Zurigo e dintorni, così come la Regione di Basilea abbiamo visto numerosi esempi di prassi innovative a livello regionale. Allo stesso modo abbiamo esempi di prassi innovative a livello federale con la politica delle Agglomerazioni e le iniziative dell’ARE e a livello cantonale e comunale nella forma di decisioni innovative e con i Test-Planning realizzati nei Cantoni di Uri e Schwyz. Da queste iniziative si potrebbero trarre delle conclusioni e – con il coordinamento della Confederazione – si potrebbe condurre un confronto sistematico insieme agli attori degli altri livelli regionali e anche con ulteriori attori coinvolti nella pianificazione che fanno parte della società civile (Associazione Svizzera della pianificazione nazionale – VLPASPAN, gruppi informali degli urbanisti svizzeri). Per una visione più strategica, che dovrebbe essere elaborata nei vari livelli regionali sotto la responsabilità della Confederazione, dovrebbero essere presi in considerazioni dei progetti pilota che si occupino dei terreni non più necessari dell’esercito e del settore turistico. 47 48 3.3. ALCUNE OSSERVAZIONI RELATIVE ALLA DEMOCRAZIA DIRETTA NELLA PIANIFICAZIONE SVIZZERA DALLA PROSPETTIVA TEDESCA PROF. THOMAS SIEVERTS Da molti anni lavoro occasionalmente come consulente in Svizzera e per questo motivo ho acquisito esperienza con la prassi della pianificazione nel Paese a diverse scale e livelli. Di seguito cercherò di evidenziare punti di forza e di debolezza della pianificazione in Svizzera sulla base della mia attività di esperto tedesco. La differenza più rilevante consiste nelle forme di decisione democratica: mentre in Germania la democrazia rappresentativa ricorre e si confronta solo molto raramente con il Referendum diretto, questa forma democratica diretta e immediata in Svizzera vale di norma per tutte le decisioni importanti. Andando contro i miei preconcetti e l’opinione comune diffusa in Germania secondo la quale la democrazia diretta risulterebbe troppo pesante, lenta e dispendiosa per i nostri tempi odierni che sono così accelerati, ho nel frattempo riveduto questi pregiudizi trovando in questa forma i seguenti vantaggi: • la democrazia diretta, nella competizione fra proposte e idee, costringe a elaborare argomentazioni chiare e comprensibili anche per i cittadini meno istruiti e dal momento che quasi sempre nella pianificazione ci si confronta con decisioni oggettive e ben definite, sono rare le argomentazioni di tipo demagogico. Anche gli esperti coinvolti devono sottostare all’obbligo di presentare argomenti semplici e chiari se vogliono avere una certa influenza nelle decisioni; • le proposte di decisione (in tedesco Entscheidungsvorlagen), insieme con le proposte tecniche (in tedesco: Sachvorschlägen), comprendono sempre anche delle indicazioni rispetto alle risorse: se si prende una decisione a maggioranza si decide anche rispetto alle • risorse. Questo conferisce rilievo e affidabilità alle decisioni prese . se una proposta di decisione in democrazia diretta viene respinta può essere sempre riproposta. Questo fatto apre la possibilità a un suo graduale miglioramento e al raggiungimento di compromessi ragionevoli. Le caratteristiche della democrazia diretta hanno come conseguenza che le decisioni, una volta prese, possano essere attuate sulla base di presupposti affidabili. Senza poterne fornire prova oggettiva, ho maturato l’impressione che questa modalità decisionale, se paragonata al sistema tedesco, non conduca a maggiori ritardi e a risultati più affidabili. Vedo un altro vantaggio, che risulta importante e decisivo in questi tempi caratterizzati da imprevedibilità e incertezza, nel fatto che le autorità locali dispongano di ampi spazi di libertà per lo sviluppo di contenuti e processi. Essi possono davvero sperimentare qualcosa di nuovo e con questo contribuire in maniera rilevante al clima di innovazione della Svizzera: l’intero Paese potrebbe diventare una sorta di «laboratorio territoriale ». Al momento infatti i soggetti territoriali e settoriali fanno un uso ancora contenuto ed esitante di questa loro possibilità! La Confederazione e i cantoni dovrebbero incoraggiare le città e i comuni a utilizzare creativamente questi loro spazi di azione. Un’obiezione da prendere seriamente in considerazione consiste nel fatto che la democrazia diretta sarebbe adeguata solo per decisioni che riguardano i livelli locali e non per interessi più ampi a livello regionale, cantonale o federale. Le esperienze mostrano ampiamente anche in questo caso che la popolazione utilizza in prevalenza questo potere con consapevolezza e responsabilità e che si delineano nuove situazioni nelle quali le decisioni di ordine generale vengono assunte; senza che questo comporti una riduzione dell’esercizio della democrazia diretta. Si può però osservare che la democrazia diretta, rispetto a spazi di intervento politico e di contenuto ampi, a volte conduce a comportamenti concorrenziali fra i diversi soggetti locali che risultano improduttivi. Questo fatto a livello generale può impedire un armonioso sviluppo regionale nelle aree urbane fra loro connesse. Proprio rispetto a questo complesso ambito di problemi si possono osservare negli ultimi anni degli sviluppi molto interessanti: senza che sia necessario l’intervento della Confederazione o del Cantone, molte città e Comuni, che insieme costituiscono una Città-Regione, stanno iniziando a cercare nuove modalità per uno sviluppo regionale più armonioso cedendo alcune importanti competenze ai livelli sovra-ordinati. Il motivo sta nel fatto che città e Comuni iniziano a provare sulla propria pelle che l’integrazione aumenta le loro possibilità di sopravvivenza nell’attuale contesto globale. Sorprendentemente è proprio dalla stessa democrazia diretta che nascono le iniziative di cooperazione rafforzata, fino alla fusione volontaria tra Comuni! Espresso in maniera più teorica, in virtù di un’emergenza interna nasce da molti piccoli sistemi di Comuni un più alto e complesso sistema regionale nelle forme più diverse! Nonostante queste osservazioni positive «nel piccolo» si evidenziano anche delle distinte problematiche, che probabilmente appaiono di difficile soluzione attraverso l’utilizzo della democrazia diretta, comunale, decentralizzata e senza un supporto esterno, come ad esempio le infrastrutture dei grandi aeroporti e i corridoi ferroviari merci. Anche il sorgere di ampi spazi metropolitani basati sulla specializzazione del lavoro e delle collegate reti di città necessita forse di un più forte sostegno da parte del livello federale. Secondo la nuova Teoria dei Sistemi, il livello statale non dovrebbe però intervenire direttamente nei sistemi locali autonomi, quanto piuttosto dovrebbe supportare il difficile processo di mediazione tutelando le diverse autonomie e offrendo informazioni, ipotesi alternative e progetti sperimentali. In questo campo vedo la necessità di una vera riforma strutturale: la pianificazione a livello federale dovrebbe essere presente in modo consapevole ed elaborare proposte di informazioni, idee progettuali e procedure non convenzionali e con ciò stimolare la formulazione di nuove ipotesi, accordi settoriali e nuovi sviluppi! La sovvenzione di procedure collegate a progetti innovativi dovrebbe essere connessa al rispetto di determinativi obiettivi e linee guida. 49 50 3.4. ALCUNE OSSERVAZIONI DALLA PROSPETTIVA DEL REGNO UNITO JOHN ZETTER INTRODUZIONE 1. Se confrontata con gli altri Paesi, la Svizzera presenta un buon livello dei servizi, un’alta qualità dell’ambiente urbano e di quello naturale e un alto livello di armonia sociale. Bisogna presupporre che, tra i molti fattori che contribuiscono a questi elevati standard di qualità, vada compreso anche il sistema di pianificazione, sebbene questo non venga completamente valorizzato. Segnale di ciò è che la pianificazione non è oggetto di grandi critiche pubbliche e politiche, come sarebbe se il suo contributo alla prosperità economica, alla qualità dell’ambiente e alla stabilità sociale fosse visto come negativo. 2. Tuttavia questi puntuali esempi di efficienza nel passato non rappresentano una garanzia per il futuro, soprattutto in una situazione nella quale i contesti economici, ambientali e sociali si modificano continuamente e con questi l’essenza della pianificazione. Il sistema di pianificazione svizzero sembra essere giunto negli anni a questo punto e sembra che siano oggi necessari degli adeguamenti rispetto alle realtà in trasformazione. POLITICHE DI PIANIFICAZIONE 3. E’ prioritario discutere più ampiamente e consolidare gli obiettivi della pianificazione. A livello nazionale lo sviluppo sostenibile è stato individuato come il più importante obiettivo delle politiche di pianificazione. Tuttavia non vi è prova che sia stato anche chiarito come questo obiettivo vada conseguito a livello cantonale e locale. Non esistono, o quasi, delle prove di sostenibilità ambientale per piani e decisioni di pianificazione, per non parlare delle valutazioni differenziate di sviluppo sostenibile come invece sta accadendo in altri Paesi. Lo sviluppo sostenibile, interpretato secondo concetti della pianificazione, esige degli insediamenti compatti che, tra le altre cose: • Riducano la necessità di spostarsi e favoriscano il trasporto pubblico; • Rendano più economici l’attivazione e il mantenimento di servizi di pubblica utilità; • Supportino l’integrazione sociale; • Proteggano le risorse naturali e del paesaggio attraverso una maggiore densità insediativa e il riutilizzo di superfici già urbanizzate. Questi fattori sono naturalmente collegati fra loro, ad esempio, i decisori rispetto agli investimenti nei nuovi settori high-tech considerano positivamente le località che presentano anche un alto livello di qualità complessiva. Un altro esempio di queste connessioni è il fatto che il riutilizzo di superfici già urbanizzate può far scendere i costi per la fornitura di servizi di assistenza pubblica. 4. E’ collegato a queste riflessioni il grande problema dell’eccessiva urbanizzazione con le sue conseguenze economiche, ambientali, sociali. La concessione massiccia di superfici edificabili e l’atteggiamento piuttosto morbido dei livelli comunali rispetto al contenimento dell’urbanizzazione hanno avuto il vantaggio di mantenere relativamente bassi i costi delle abitazioni in Svizzera. Tuttavia l’inflazione dei prezzi immobiliari si sarebbe potuta contenere con altri mezzi, soprattutto attraverso un’adeguata concessione del suolo all’interno di contesti insediativi compatti e lo sviluppo equilibrato di superfici industriali non utilizzate. Attualmente le tendenze di sviluppo della Svizzera non perseguono questi obiettivi come potrebbero. Considerando l’invecchiamento della popolazione e l’aumento della migrazione interna deve essere data una maggiore rilevanza, sia a quelle modalità di sviluppo che devono essere promosse, sia a quelle che devono essere evitate. Mentre a prima vista la varietà può essere vista come vantaggio, la sua logica conseguenza dal punto di vista territoriale è la creazione di ghetti. 5. Poiché la pianificazione mediamente ha a che fare di più con la distribuzione territoriale e con le attività delle persone che con l’utilizzo delle superfici, anche le modalità con cui essa articola i suoi obiettivi così come i criteri secondo i quali valutare le sue prestazioni devono essere cambiati. Lo sviluppo territoriale di un Paese ha tre dimensioni: la prima è la suddivisione tra singole regioni (ad esempio i Cantoni), la seconda è la suddivisione all’interno della regione. La terza, con ancora maggior dettaglio, è rappresentata dalla struttura, che deve essere pianificata, di ciascun insediamento e dell’area circostante. A tal fine si rendono necessari tre livelli di pianificazione: il primo è un piano comune nazionale/cantonale per la Svizzera nel suo complesso, il secondo un piano comune dei Cantoni/Comuni per i Cantoni e il terzo è un piano a livello comunale per ciascun Comune. Il quadro di riferimento relativo esiste già, tuttavia deve emergere più fortemente l’integrazione di questi tre livelli rispetto a obiettivi comuni. 6. Tuttavia ciò necessita di principi comuni più chiari su tutti e tre i livelli e di un sistema grazie al quale il livello sovraordinato possa verificare ed esigere la conformità dei piani di livello inferiore con quelli di livello superiore. Un’elaborazione comune dei piani dei due livelli superiori può garantire la combinazione di processi bottom-up e top-down, come anche l’integrazione fra ambiti di competenza confinanti. L’alternativa per la Svizzera sarebbe quella di lasciare principalmente al mercato e agli imprevedibili influssi di altri fattori politici la possibilità di decidere rispetto alla distribuzione delle persone e delle attività economiche tra Cantoni, tra aree urbane e agricole, così come tra i centri cittadini e le zone periferiche. 7. A livello nazionale vi sono i primi segnali di un aumento delle differenze fra i Cantoni. Prevedibilmente questo porterà a tensioni all’interno del sistema di governo federale, in particolare dal momento che esso non dispone di sufficienti mezzi e possibilità per la ridistribuzione di risorse tra le diverse regioni. Queste differenze territoriali saranno rafforzate ulteriormente dalla crisi del sistema agricolo tradizionale. A livello cantonale la competizione rispetto a risorse sempre più scarse diventa sempre più dura e questo porta a un incremento delle differenze, dal momento che le regioni forti hanno la meglio su quelle più deboli. Specialmente la politica fiscale a livello locale, seguendo il motto «Spingi il tuo vicino alla rovina» («beggar thy neighbour»), avrà effetti sempre maggiori sulle condizioni territoriali, in particolare nel caso in cui la società svizzera dovesse svilupparsi secondo modelli individualistici, come sta avvenendo da altre parti. 8. I massicci investimenti nel trasporto ferroviario contribuiscono a perseguire l’obiettivo di mantenere quanto meno l’attuale struttura della popolazione come anche le attività economiche e sociali del Paese. Tuttavia anche un livello maggiore di connessione può non essere sufficiente a superare il fatto che alcune aree presentino dei vantaggi rispetto ad altre. Inoltre alcuni nodi della linea ferroviaria contribuiscono in misura straordinaria alla connessione complessiva. Perciò è necessario che le politiche di pianificazione abbiano una maggiore influenza sulle politiche dei trasporti. Come ulteriore fattore, l’eccessiva urbanizzazione, se non contenuta, avrà come risultato il fatto che parte della popolazione elvetica passerà dal trasporto pubblico all’utilizzo di quello privato. Insieme alle conseguenze di sollecitazione e carico del sistema di trasporti questo tipo di sviluppo potrebbe portare a fenomeni di segregazione sociale. IL SISTEMA DI PIANIFICAZIONE 9. Vi è inoltre la sensazione che il sistema di pianificazione della Svizzera si trovi in una fase di stagnazione. Viene visto come un sistema meccanico, che ha se stesso come scopo e che produce piani statici. Per rispondere alle esigenze di una società in trasformazione, la pianificazione deve diventare meno statica. Questo obiettivo si può raggiungere introducendo metodi più dinamici e flessibili basati su osservazioni e considerazioni critiche periodiche per potersi così adeguare ai cambiamenti più rapidi e meno prevedibili. I difetti dell’attuale sistema sono al meglio illustrati dalla perdurante incapacità dimostrata nel trovare una soluzione al problema delle crescenti superfici di sviluppo concesse, molte delle quali non certo in località ottimali. 10. Ogni sistema di pianificazione deve ben accordarsi al generale sistema politico e amministrativo vigente nel Pa- 51 ese. La caratteristica essenziale che deve essere considerata relativamente alla Svizzera è l’alto grado di responsabilità locale e la forte partecipazione della società alla vita politica nonché il sistema decisionale pubblico. E’ necessaria una forte democrazia locale, tuttavia il suo rovescio della medaglia è il fatto che essa sia molto provinciale e possa essere sfruttata facilmente per interessi personali. Inoltre è poco probabile che gli interessi nazionali ricevano la necessaria considerazione in una società individualistica e pluralistica. Questo fatto è di particolare importanza nel momento in cui i fattori economici, ambientali, sociali acquisiscono importanza e diminuisce l’incidenza dei confini nazionali. 11. Per uno Stato continentale che confina con diversi grandi Paesi UE la prospettiva internazionale acquisterà sempre maggiore rilevanza. Questo fatto comporta delle sfide in un Paese che possiede un sistema di governo estremamente frammentato. Per la pianificazione questo significa che si rende necessaria una più forte integrazione dei suoi singoli livelli. Il livello nazionale dovrebbe possedere le risorse che sono disponibili in altri ambiti (e in altri Paesi) per fornire stimoli a strategie di ampio respiro. Questo può avvenire senza togliere il potere decisionale al livello locale e senza porlo in una condizione nella quale non sia in grado di approfittare di queste sollecitazioni. 52 12. Un’altra qualità specifica della pianificazione è quella di dover rimettersi alle condizioni delle politiche degli altri settori. Per questo motivo sono fondamentalmente limitate le possibilità di conseguire un obiettivo affidandosi unicamente alla pianificazione. Nessun altro Paese ha raggiunto almeno un ragionevole grado di integrazione fra le diverse politiche di settore. Se la Svizzera facesse dell’integrazione dei processi e dei metodi uno scopo delle proprie politiche di pianificazione, le dimensioni del Paese così come il bilancio di un Governo consapevole e responsabile potrebbero essere punti di forza nella competizione internazionale. Il cambiamento renderebbe necessaria la valutazione degli effetti territoriali di tutte le nuove rilevanti politiche nazionali e cantonali. 13. Non è possibile cambiare un sistema di pianificazione senza che vi siano dei rischi. Per questo motivo ogni programma di cambiamento deve essere previsto come realizzabile in modo graduale e con sufficienti indicazioni sui diversi passaggi. Esso deve anche disporre di risorse sufficienti riguardo alle informazioni così come di programmi formativi per i pianificatori, i politici, il pubblico. Poiché, al confronto con quelli esistenti, il numero annuo di nuovi progetti di sviluppo e investimenti è molto ridotto, la pianificazione deve inoltre diventare un metodo con il quale sia possibile anticipare e confrontarsi con le sfide di lungo periodo invece di occuparsi unicamente dei problemi immediati. CONCLUSIONI 14. Il cammino futuro potrebbe ragionevolmente iniziare dando impulso a un ampio dibattito politico e interdisciplinare sugli obiettivi della pianificazione. Il chiaro esito di questo dibattito sarebbe una nuova normativa che contenesse gli scopi concordati. Questa introdurrebbe anche il principio della valutazione degli effetti territoriali delle altre attività politiche e istituirebbe un fondo nazionale che possa supportare il lavoro comune tra i diversi livelli di governo. Un’ulteriore caratteristica di questa normativa sarebbe quella di dare maggiore unità di obiettivi ai diversi livelli della pianificazione. 15. Parallelamente dovrebbe essere avviata una valutazione tecnica delle condizioni attuali relativamente all’elaborazione di piani in considerazione di una seconda fase del nuovo riferimento normativo. Questo introdurrebbe un sistema di piani direttori cantonali meno definitivo. Questi sarebbero più flessibili e leggeri per adeguarsi ai cambiamenti. L’attenzione di questi piani sarebbe rivolta allo sviluppo territoriale invece che all’utilizzo della superficie. Altrettanto si darebbe la possibilità che questi piani, prima di diventare operativi, fossero oggetto di una valutazione in relazione alla loro compatibilità con lo sviluppo sostenibile. Per supportare tutto questo dovrebbe essere introdotto un programma di ricerca e comunicazione che si occupasse di definire il concetto di sviluppo sostenibile dalla prospettiva della pianificazione. 53 3.5. ALCUNE OSSERVAZIONI DAL PUNTO DI VISTA OLANDESE PROF. IR. MAX VAN DEN BERG ALCUNE OSSERVAZIONI Sebbene la Svizzera sia un paese ricco, agli Svizzeri non piace dimostrarlo. Gli Svizzeri apprezzano un alto livello di qualità della vita ed una buona condizione del loro ambiente. Sanno apprezzare la loro democrazia e ne fanno un uso corretto e legittimo. Democrazia disciplinata significa che le decisioni sono mantenute e spesso, ma non sempre, portano a buoni risultati. In generale la popolazione mostra una «sana diffidenza». I politici «non si vogliono immischiare». I molti (piccoli) comuni e molti cantoni operano in modo relativamente autonomo, che conduce ad obiettivi, opinioni e culture diverse. Il «potere è estremamente frammentato», un fatto che limita la possibilità di trovare soluzioni per problemi intercomunali, intercantonali e transfrontalieri. Alcuni vedono l’autonomia comunale come ostacolo per la soluzione di problemi a livello più alto. Gli svizzeri sono abituati ad uno stile di vita suburbano rispetto ai centri urbani e a mezzi pubblici di alta qualità sempre adeguatamente raggiungibili. Il pendolarismo fra abitazione e luogo di lavoro non costituisce mai un problema, proprio sulla base dell’alta raggiungibilità delle aree urbane e suburbane. La situazione dell’ambiente fisico (degli spazi) svizzero è buona, con una sola riserva, dovuta ad una eccessiva urbanizzazione e ad uno sfruttamento inefficace del territorio. I piani urbanistici garantiscono ordine; tuttavia anche fuori dalle aree edificabili vengono regolarmente date autorizzazioni ad edificare. I proprietari di terreni collocati in aree edificabili d’altra parte mantengono i propri terreni non edificati. Gli strumenti disponibili, volti ad obbligare la trasformazione edilizia, non sono sufficientemente assertivi. L’attuazione è ostacolata dalle garanzie normative accordate alla proprietà privata e gli atti di esproprio non vengono quasi mai eseguiti. Non sono note normative che favoriscano in tal senso l’autorità amministrativa. La pianificazione transfrontaliera diventa sempre più importante. Metodi di pianificazione in questa direzione sono in fase di sperimentazione. In materia di pianificazione transfrontaliera politici ed esperti sono a confronto con sistemi e obiettivi diversi. Alcune zone rurali soffrono di un’insufficiente crescita economica: le opportunità di impiego per le persone (giovani e non) sono rare e le possibilità scarse. Per questi motivi le giovani generazioni si trasferiscono nelle città e nelle aree più urbanizzate e la popolazione delle aree agricole di conseguenza diminuisce. SFIDE PER IL FUTURO Sicuramente ci saranno dei cambiamenti demografici (aumento delle persone anziane, calo della popolazione locale, immigrazione), tutto ciò modificherà di nuovo la domanda di spazi e le preferenze in termini di luoghi di residenza. La pressione sugli spazi non ancora edificati aumenterà. La competizione globale causerà una crescente selezione delle imprese sul mercato e frequenti cambiamenti di luoghi, tipologie e network di lavoro. Questi fenomeni sono una chance per città, agglomerati e reti urbane, ma costituiscono una minaccia per le aree rurali. Queste soffriranno per la perdita dell’agricoltura e per la pressione dovuta all’insediamento di nuove furzioni urbane (residenza, centri commerciali, centri per il tempo libero ecc.). La competizione e la cooperazione con l’Europa porteranno con sé nuove sfide. Ma nessuno sa esattamente come sarà il futuro: rapidi cambiamenti globali e incertezze rendono il futuro sempre meno prevedibile. La società ha, comunque, la possibilità, almeno fino ad un certo punto, di scegliere la propria direzione di sviluppo. Gli Svizzeri devono affrontare il proprio futuro a viso aperto, devono aprire un dibattito sulla direzione da prendere e sperimentarla nel concreto. Le istituzioni elvetiche più influenti (VLP-ASPAN, Associazione Svizzera per la Pianificazione Territoriale) dovrebbero aprire una discussione assieme ai cittadini sul futuro. La pianificazione è estremamente focalizzata verso i piani formali. I cittadini hanno l’ultima parola. La pianificazione viene portata avanti con l’aiuto di esperti e con un approccio scientifico da parte del Governo e delle autorità locali. Nella pianificazione viene favorita l’offerta rispetto alla domanda. Le organizzazioni, i cittadini ed il settore privato non hanno un ruolo fondamentale nell’implementazione dei programmi di pianificazione (dal punto di vista istituzionale) e nella definizione della relativa agenda. Cominciano a partecipare ai processi relativamente tardi. Il ruolo e la posizione dominanti del Governo sono legittimati dalla legge. I tentativi di coordinamento fra enti non sono sempre efficaci. La Legge federale sulla Pianificazione del Territorio è considerata esaustiva e sufficientemente flessibile. Ma qual’ è il rapporto tra le leggi e la pratica in questo settore? 54 La consapevolezza (nella pianificazione) e le conoscenze specialistiche di politici ed esperti sono pienamente soddisfacenti. A volte i politici sono troppo pragmatici e gli esperti un po’ tecnocratici, quando ad esempio producono pareri, progettano poco e ponderano troppo; tutto questo si verifica in un equilibrio quasi irritante fra interessi pubblici e privati. La pianificazione settoriale è piuttosto sviluppata e produce risultati eccellenti. Tuttavia, sul piano nazionale, la pianificazione territoriale potrebbe avere un influsso maggiormente pregnante, perché a livello generale essa non viene affatto favorita. La necessità di un miglior coordinamento viene spesso ravvisata da più parti. Rappresentanti dei diversi settori ne lamentano la mancanza nella pianificazione territoriale. Alcuni esperti sentono la mancanza di idee innovative per il futuro. Di tanto in tanto viene criticata a livello cantonale la definizione dell’ambito progettuale della pianificazione di livello generale. I Comuni possiedono potenti strumenti di implementazione, per quanto gran parte dei comuni sia di ridotte dimensioni e abbia scarsa influenza. La pianificazione cantonale è diventata importante per la pianificazione a livello regionale, ma è meno efficace nella fase di realizzazione. A volte la politica cantonale è critica verso il suo ruolo e il suo rapporto rispetto alla Confederazione. «Il Governo confederale svizzero dovrebbe rendersi più comprensibile e flessibile.» La politica nazionale di pianificazione viene sottoposta a critiche per la mancanza di un approccio sufficientemente pro-attivo in termini di supporto alle problematiche regionali e locali. «La Confederazione è troppo debole per raggiungere situazioni win-win con i Cantoni.» Le incertezze sono una sfida alla quale si può far fronte con un approccio più strategico alla pianificazione: una visione su progetti orientati alla domanda, aperti al futuro, in luogo di progetti che vincolino il futuro. Meno controllo e più azione. La Svizzera ha tante risorse. Tra le quali le risorse umane, un settore privato solido, istituzioni cittadine e singoli individui entusiasti di partecipare. Il rapporto con tutte queste parti sociali potrebbe essere migliorato. Le risorse «hardware», come ad esempio il territorio, investimenti e sovvenzioni potrebbero essere meglio mobilizzati. Per ridurre le incertezze si dovrebbe, invece della pianificazione spinta dalle autorità, incentivare una crescente attività creativa e sperimentazioni sul campo da parte di istituzioni (statali e private). Le Istituzioni statali e cantonali dovrebbero, inoltre, organizzare più dibatti. Lo scambio politico fra i livelli di governo dovrebbe essere migliorato. Il sistema è ritagliato in modo da gestire compiti spazialmente definiti dall’ambito locale. L’approccio topdown a livello nazionale e regionale può incrementare la prestazione della pianificazione. Una regionalizzazione è già stata testata con successo (Berna). La pianificazione che superi i confini amministrativi è un’ottima occasione per imparare a sperimentare, attraverso strade non ancora percorse. Nella pratica i progettisti e politici svizzeri si trovano a confronto con colleghi francesi, austriaci, tedeschi e italiani. Ciascuno di questi lavora in base a leggi, sistemi, metodi, processi, attitudini e obiettivi diversi. Queste procedure dovrebbero essere esaminate bene dalla Confederazione, dagli esperti e da altre istituzioni con l’intenzione di imperare da esse e nel caso di adattarle al contesto svizzero. Possono essere trovati dei collegamenti con le pratiche e i provvedimenti stabiliti dall’UE, in alcuni casi riferiti proprio alle politiche di pianificazione e di promozione economica e sociale. Un’ulteriore sfida potrebbe essere il miglioramento, attraverso la trasformazione e un miglior uso delle riserve, delle aree industriali e degli edifici inutilizzati che sono situati nelle città e nei territori rurali. Alcune strutture informali a Zurigo, Biel e Berna provano che la cooperazione orizzontale, fra comuni e cantoni, può essere efficace. La aree di montagna e le valli con la loro natura, economia forestale, agricoltura e paesaggio sono una risorsa spaziale molto importante per la Svizzera. La protezione del paesaggio e lo sviluppo di nuovi siti naturalistici sono forse i compiti più importanti da tenere presenti. La Svizzera dispone di un sistema e di uno spazio di azione molto decentrati, nonostante questo una guida nella Confederazione a volte è necessaria per risolvere problemi, per raggiungere un’integrazione più significativa fra le misure e per capire che cosa può essere messo in atto al meglio a ciascun livello di governo. La regionalizzazione e l’attuazione della politica confederale dovrebbero essere rafforzate, cosa che potrebbe essere resa possibile da un sistema normativo ottimizzato. Anche la cooperazione, fra i diversi settori dello Stato e il settore privato, può essere migliorata. La pianificazione settoriale a livello confederale è molto forte. L’influsso positivo di una maggiore consapevolezza del ruolo della pianificazione potrebbe essere rinforzato sia sul piano legale, sia a livello informale. Il mondo si sta restringendo, ma la Svizzera urbana sta crescendo e viene percepita come una fitta rete di città immerse nel verde che si può misurare e può competere con le altre aree metropolitane europee. Si tratta di un concetto affascinante che è adattabile anche ad altri siti in Europa. Tuttavia, le reti metropolitane hanno anche bisogno di ordinamenti a rete (dal punto di vista politico). Questa condizione non è ancora stata raggiunta. Il passato è stato caratterizzato da una netta separazione fra città e campagna; con città compatte e concentrazione delle attività urbane. La città concentrica si trasforma in un campo urbano policentrico. I confini fra urbano e rurale diventano labili. La società organizzata attraverso reti e l’economia globale sono fenomeni azionati da processi che aumentano su larga scala. Le singole persone e le imprese svolgono ruoli diversi e i loro rapporti che si estendono a Network con ramificazioni su tutto il globo sono in espansione indipendenti dal luogo in cui il lavoro viene effettivamente svolto. Di conseguenza è difficile riunirle in un’unità territoriale. Reti d’affari globali portano a una coesione più forte fra regioni urbanizzate confinanti. Per le istituzioni è difficile gestire questo fenomeno, perché le loro organizzazioni sono legate al territorio e organizzate in base a settori. I politici devono imparare a saper riadattare le concatenazioni e i network per poter intervenire in modo efficace in questa nuova ramificata società. Le gerarchie si perdono e la coproduzione fra il settore privato e quello pubblico diventa vitale. I governi devono cooperare in modo continuativo con i cittadini privati e, a volte, devono addirittura cedere il loro ruolo direttivo ad altre istituzioni. Governo a rete vuol dire perseguire un obiettivo comune, processi o misure distribuiti con responsabilità suddivise o a volte delegate. L’aprirsi davanti al mondo esterno è una scelta che, per il mondo esterno stesso, è volontaria ma non vincolante. Un governo che adotta le reti è aperto, flessibile e interattivo. Le istituzioni ufficiali curano gli obiettivi ed i concetti fondamentali della rete, partecipano ai successi e agli insuccessi. Sostengono la formazione di un governo strutturato a più livelli, e l’organizzazione di relazioni e di un collegamento intenso. Le aree delle reti urbane vanno al di là dei confini amministrativi, e le organizzazioni di reti sono fondamentalmente senza limitazioni, senza una dimensione definita e non centralizzate. Queste organizzazioni devono essere flessibili, dinamiche e orientate ad una crescita dell’efficienza. RACCOMANDAZIONI PER IL MIGLIORAMENTO DEI RISULTATI DELLA PIANIFICAZIONE IN SVIZZERA All’interno di questo sistema sono stati raggiunti buoni risultati. La competenza specialistica è eccellente. Per migliorare i risultati e per affrontare il futuro in un mondo senza limiti, bisogna fare nuovi sforzi, formulare nuovi obiettivi, scoprire nuove vie di pianificazione e di azione, tentare quindi nuovi approcci. Il contributo degli interventi strategici Alcune zone hanno più importanza per il progresso, il benessere e la qualità di vita rispetto ad altre; come per esempio le regioni di Zurigo, Basilea, Ginevra ed il Ticino. L’intero Paese approfitta delle loro dinamiche. C’è addirittura qualche area rurale che contribuisce maggiormente al benessere del Paese rispetto ad altre. All’interno di tutte queste regioni possono essere individuate aree e zone che hanno un’importanza strategica per il futuro sviluppo. Cluster di imprese (internazionali) che sono attivi in tutto il mondo e che cooperano e competono, concentrazioni di attività creative (e culturali) che attirano innovazione e popolazioni creative (l’ETH!) rappresentano questo tipo di aree. Anche alcuni centri come le «zone portuali e i punti d’intersezione», zone ben raggiungibili dal punto di vista multimodale, regioni transfrontaliere e alcune zone (alpine) nei territori rurali hanno il potenziale di progredire da territorio «di primo piano» a centro di importanza nazionale. Rientra nella responsabilità del Governo confederale di stabilire, insieme ad altre istituzioni, quali siano queste regioni (in continuo cambiamento), le posizioni, i progetti in corso e altre tipologie di sviluppo. Le istituzioni statali devono intervenire in queste regioni per sostenere lo sviluppo e per sostenere di tanto in tanto delle iniziative. Il sostengono, da parte del Governo, dovrebbe basarsi su una visione chiara perché altrimenti i provvedimenti sembrerebbero casuali e poco chiari, e questo potrebbe portare alla perdita di controllo. Per chiarire la posizione delle istituzioni statali bisognerebbe sviluppare una strategia nazionale. Concetti, visioni (linee guida) aiutano a determinare il futuro della politica strategica. Questi elementi devono essere in equilibrio con le opinioni e gli obiettivi, che gli attori coinvolti potrebbero esprimere, con i rischi, che gli interessati sono pronti ad affrontare e con la responsabilità che le istituzioni sono disposte ad assumersi. La discussione nazionale, sperimentazioni, provvedimenti selezionati possono aiutare a imparare nozioni nuove, a 55 fare delle esperienze e a cambiare atteggiamento. Il coinvolgimento di persone creative e delle istituzioni è indispensabile. Diversi processi di pianificazione in corso, così come alcune attività di cooperazione oltre i confini amministrativi, sono degli esempi di processi strategici e possono diventare più efficaci con la partecipazione intensiva di istituzioni statali. Gli sviluppi basati su questi progetti fanno parte di un approccio strategico alla pianificazione. Gli interventi possono essere sostenuti con sovvenzioni, investimenti, conoscenze specialistiche, visioni, regolamenti normativi, strumenti della politica territoriale, management ed altro. Intervenire vuole anche dire facilitare la realizzazione dei piani e la loro implementazione. Le condizioni a favore dei provvedimenti possono essere migliorate Le incertezze possono essere ridotte attraverso alcuni provvedimenti. Un requisito preliminare molto importante per tali provvedimenti è un cambiamento di atteggiamento: un’apertura verso le iniziative proposte da persone e istituzioni del settore pubblico e privato. 56 La cooperazione, intesa nel senso di una responsabilità ampiamente condivisa, è spesso più efficace del lavoro di coordinamento. La cooperazione per lo sviluppo di nuove possibilità riveste un’importanza strategica. La cooperazione può essere sostenuta internamente, fra le istituzioni statali, ed esternamente, con gli interventi privati o parzialmente privati. Una selezione scrupolosa degli elementi capaci e pronti a collaborare e ad offrire pareri, conoscenze e idee è essenziale per un approccio di pianificazione strategico. La partecipazione alle iniziative di altri è, quasi sempre, più proficua dell’impegnarsi per ottenere il sostegno verso le proprie idee. A volte il sostegno è necessario, a volte gli stimoli sono d’aiuto, a volte alcune iniziative sono determinanti. Durante tutte le fasi della pianificazione (della messa in atto) le interazioni si sono mostrate molto proficue. L’analisi dei potenziali competitivi e la cooperazione internazionale, la formazione di visioni generali e la definizione di progetti attraverso negoziazioni e la comunicazione possono contribuire più efficacemente alla formazione di processi orientati alla pianificazione. Nuovi strumenti di politica territoriale possono aiutare in questo senso. Se i proprietari di aree (lotti edificabili) non accettano di trattare, possono essere rafforzate misure quali acquisizioni, vendite coatte o usucapioni, con il supporto delle Associazioni per lo sviluppo e l´investimento. Strategie per favorire l’impegno possono essere sviluppate Possono essere introdotte e sviluppate la responsabilità condivisa, la suddivisione di rischi e profitti, la nascita di organizzazioni temporanee per scopi specifici e la scelta di specifiche dislocazioni delle attività. Si è individuata come scelta di successo l´inizio di un progetto in piccola scala al fine di conseguire un adeguato impegno e l’aumento, in ultima analisi, del coinvolgimento attivo. Il sistema statale può essere esteso Una politica meno orientata ai piani, una rivalutazione dei contributi esterni, dell’interazione e degli interventi mirati possono portare ad un´ulteriore modifica del sistema nor- mativo in materia di pianificazione. La riduzione dei processi che richiedono molto tempo, il rafforzamento della capacità di azione di tutti i livelli di governo, la legalizzazione delle forme di cooperazione pubblico-private e il rafforzamento di quelle informali miglioreranno tutti i tipi di intervento interattivo. Se la strategia ha a che fare con il raggiungimento di un equilibrio fra «obiettivi» e «mezzi», questi strumenti di intervento dovrebbero essere applicati in modo realistico. ULTERIORI MIGLIORAMENTI La Cultura Più orientamento alle azioni/ai risultati; più collaborazione con le singole persone/istituzioni private piuttosto che interventi per le persone! Più collaborazione con i cittadini fin dall’inizio dei processi! Aprirsi di più al mondo reale! Bisognerebbe riflettere sulla funzione e la posizione della politica nazionale di pianificazione riguardo ai settori, ai cantoni e i cittadini! Attuazione Una migliore analisi dei mezzi e degli strumenti esistenti e attivabili, come ad esempio: il territorio, gli investimenti, la conoscenza, il supporto, i potenziali partner privati. Il ruolo dei pareri/degli studi La raccolta dei dati e le analisi più utilizzate per definire programmi per la pianificazione possono anche essere utilizzate per il monitoraggio dei risultati della pianificazione e come strumenti per l’orientamento della politica di pianificazione e la definizione dei progetti. Idee guida L’idea guida di una Rete urbana svizzera o di Svizzera policentrica o di Svizzera delle regioni deve essere elaborato in modo migliore per far sì che tutte le parti coinvolte capiscano e siano in grado di collaborare. ALCUNE INIZIATIVE La politica può essere mirata attraverso misure «rinnovate», una sorta di «campaigning» con tecniche pubblicitarie moderne. 1. «Rendi la casa accogliente»: l’importanza maggiore sta nel mettere in atto questo principio a livello locale. Rinforza gli strumenti della politica di pianificazione locale. I piani di azzonamento con valore legale siano accessibili alla maggioranza dei cittadini. Comuni e proprietari di terreni hanno grande importanza. Divisione rigorosa fra insediamento e paesaggio. Nonostante ciò i cantoni dovrebbero avere la possibilità di intervenire per mettere in atto piani direttori cantonali se le autorità locali non agiscono secondo la loro politica. Sviluppo di incentivi statali per stimolare l´intervento a livello locale. Non si dovrebbe sprecare troppa energia nel redigere nuovi piani o processi. 2. «Sistema il giardino»: l’aspetto rilevante è nell’approccio regionale alla gestione dei territori rurali rispetto alla riforma dell’economia rurale e lo sviluppo del paesaggio. Sviluppa concetti innovativi per la cultura del territorio con un nuovo utilizzo del paesaggio. Recupera nuovi stili di vita con l’aiuto delle persone e in base allo sviluppo del mercato. La cooperazione dei comuni presso le strutture regionali è fondamentale. I piani regionali formali sono la spina dorsale. Le organizzazioni dei cittadini, associazioni dei contadini, proprietari di terreni, imprenditori, autorità locali e Cantoni sono ugualmente importanti in organizzazioni regionali flessibili. La Federazione sta continuamente lavorando ad una «Svizzera delle regioni» e coordina lo sviluppo degli stimoli. L’Ufficio federale per l’agricoltura ha una grande importanza in questo senso e mette a disposizione incentivi finanziari flessibili. 3. «Ingrandisci la casa»: l’attenzione è concentrata sulla politica di agglomerazione urbana e a livello regionale (deconcentrazione concentrata). I Cantoni guidano e cooperano intensamente con i Comuni e in questo vengono sostenuti dalla pianificazione federale e i dipartimenti dei singoli settori. Programmi per progetti di sviluppo dovrebbero essere elaborati in relazione ai concetti di agglomerazione e secondo i Piani Direttori. I Cantoni monitorano il programma e i risultati. E’ necessaria una stretta collaborazione con i responsabili dello sviluppo e con i Comuni. I referenti dello sviluppo e i Comuni sono responsabili per la realizzazione dei progetti e li includono nei programmi cantonali. 4. «Apri la casa al mondo»: la Svizzera è considerata una rete urbanizzata e una parte d’Europa. Le zone ad alto potenziale sono state definite. Tutti i livelli di governo partecipano a questo sviluppo. La Confederazione sviluppa i concetti e i programmi fondamentali insieme ai Cantoni, ai dipartimenti settoriali e agli istituti federali come il Segretariato di Stato dell’economia. Il Dipartimento dell’ambiente, dei trasporti, dell’energia e delle comunicazioni hanno grande importanza. Tutte le istituzioni collaborano per raggiungere uno scopo comune. Le istituzioni sono più aperte e adattabili. Organizzazioni statali devono formare delle reti. 57 4| PIANIFICAZIONE TERRITORIALE NEI PAESI DEGLI ESPERTI 58 4.1. ORGANIZZAZIONE REGIONALE DELLA PIANIFICAZIONE IN AUSTRIA CHRISTOF SCHREMMER, direttore, Istituto austriaco di pianificazione territoriale (ÖIR) 1. DISTRIBUZIONE DELLE COMPETENZE PER QUANTO RIGUARDA I COMPITI DI RILEVANZA TERRITORIALE In Austria le competenze legali delle funzioni pubbliche per la gestione territoriale (la loro concezione e coordinamento) sono distribuiti fra la Confederazione e i 9 Länder. Sulla base di questa distribuzione non c’è – a differenza della Svizzera e della Germania – una legge quadro di pianificazione a livello federale. La cosiddetta «pianificazione nominale» è regolata attraverso proprie leggi, così come tramite normative settoriali rilevanti dal punto di vista territoriale (come ad esempio: tutela ambientale, agricoltura, infrastrutture, tutela del suolo) ed è sotto la responsabilità dei Länder e dei Comuni. In base a questa struttura federale, le leggi di pianificazione territoriale dei singoli Länder si distinguono sia riguardo ai termini e alle definizioni usate, sia per quanto riguarda il contenuto e gli strumenti. Inoltre ci sono altri ambiti rilevanti per l’assetto territoriale, che nella Costituzione federale sono citati espressamente come competenza dello Stato. Fra questi vi sono ad esempio: il diritto industriale, il diritto del lavoro, il diritto dei trasporti, la legislazione mineraria, la legislazione forestale, diritto in materia di gestione delle acque. Per facilitare l’armonizzazione di queste pratiche, la maggior parte di quelle particolarmente rilevanti per l’assetto territoriale che sia formalmente sia legalmente ricadono nella competenza dello Stato, a livello amministrativo sono portate 59 avanti dai Länder (Amministrazione federale indiretta). In conclusione lo Stato dispone anche di strumenti economici e servizi pubblici ed effettua investimenti per le infrastrutture che possono influenzare gli sviluppi territoriali. Tutto sommato, però, non c’è nessuna sfera di competenza di «politica urbana» in Austria, né a livello dello Stato né a livello dei Länder. A compensazione della mancanza di una normativa specifica in materia di coordinamento di politica territoriale è stata fondata, nel 1971, la ÖROK (Österreichische Raumordnungskonferenz/Conferenza sull’ordinamento territoriale austriaco) come piattaforma di cooperazione comune dello Stato, dei Länder, delle rappresentanze degli interessi dei Comuni e dei partner sociali. Allo scopo di creare una comune consapevolezza di base sui punti chiave relativi alla soluzione dei problemi e per le priorità riguardo agli obiettivi, si stabilisce, a intervalli di 10 anni, a livello politico, il piano austriaco di ordinamento territoriale o meglio di sviluppo (ÖREK). Questo documento può essere considerato una direttiva, ma non è vincolante a livello giuridico. FORME E STRUMENTI IMPLICITI DELLA POLITICA DI PIANIFICAZIONE TERRITORIALE Oltre alla piattaforma di cooperazione sopra citata esistono altre regole che esprimono in modo implicito gli obiettivi della politica di pianificazione territoriale. Di questi fanno parte la compensazione finanziaria all’interno dell’Austria, la politica delle infrastrutture e una serie di unioni (funzionali) sovraregionali (vedi di seguito). (A) COMPENSAZIONE FINANZIARIA Il finanziamento degli enti locali in Austria si attua attraverso un sistema misto: gli enti locali hanno sia le proprie entrate (costituite dalle tasse e dalle imposte) sia i fondi risultanti dalle tasse comunali (GBA – «Gemeinschaftliche Abgaben»). Queste tasse sono gestite attraverso un sistema di distribuzione a due livelli: prima tra i livelli degli enti locali e poi nei relativi sotto-livelli. La distribuzione della GBA si svolge attraverso un processo graduale: • Distribuzione superiore: Distribuzione in base alle percentuali fisse stabilite nel testo della legge di compensazione finanziaria fra i livelli della Confederazione, dei Länder e dei Comuni. • Distribuzione inferiore nei singoli Länder a seconda dei criteri precedentemente stabiliti (fra questi il numero degli abitanti, la densità di popolazione classificata – vedi sotto – il gettito di certe imposte nei singoli Länder). • Distribuzione inferiore nei singoli Comuni: a seconda di un criterio di ripartizione graduato sulla base dei residenti (vedi sotto). Come risultato di questo sistema di compensazione finanziaria la Confederazione e i Comuni ricevono gran parte delle loro entrate dalle proprie tasse; le entrate dei Länder, invece, derivano quasi esclusivamente da una parte delle imposte della Confederazione comune e da trasferimenti ufficiali (per esempio per l’esecuzione di amministrazione federale indiretta). In base a questo sistema le entrate dei Länder sono prevalentemente legate al numero di residenti e solo in minima quantità allo sviluppo economico. La distribuzione nei livelli pubblici rispetto agli investimenti pubblici mostra un ruolo predominante dei Comuni : mentre la quota di profitto di tutte le tasse confederali nel complesso è all’incirca il 62 % per lo Stato, il 20 % per i Länder e circa il 18 % per i Comuni; ai Comuni è concesso il 52 % di tutti gli investimenti pubblici (senza contare Vienna; contando anche Vienna – essendo sia un Comune sia un Land, la percentuale della quota è del 70 %). 60 Uno strumento specifico della politica implicita di pianificazione territoriale all’interno del sistema della compensazione finanziaria è la cosiddetta chiave graduata degli abitanti (ABV). La ABV viene utilizzata per l’assegnazione delle pratiche comuni della Confederazione fra i Länder e i Comuni, ma è di grande importanza soprattutto per i Comuni. La ABV corrisponde a un aumento artificiale del numero degli abitanti dei Comuni più grandi rispetto a quelli più piccoli. A seconda della ABV, la popolazione è moltiplicata con un moltiplicatore che viene utilizzato per la compensazione finanziaria intercomunale fra i Comuni (fino a 10.000 abitanti si moltiplica per 1 e 1/3; fino a 20.000 abitanti per 1 e 2/3; fino a 50.000 abitanti per 2; sopra 50.000 abitanti per 2 e 1/3). Attraverso questo metodo si intende tenere conto del fatto che le spese del Comune per le istituzioni pubbliche e per i servizi aumentano in proporzione superiore alla crescita della popolazione e che soprattutto le grandi Città devono apportare numerosi e significativi contributi anche oltre i propri confini (traffico locale, cultura, istituzioni sanitarie ecc.). Un’abolizione della ABV in generale, per come è veemente invocata dalla lega comunale (come rappresentanza degli interessi dei piccoli Comuni a confronto con la lega delle Città) ridistribuirebbe 500 milioni di Euro a favore dei Comuni fino a 10.000 abitanti e a spese dei Comuni con più di 20.000 abitanti, mentre per i Comuni fra i 10.000 e i 20.000 abitanti l’abolizione non avrebbe nessuna conseguenza. Solo Vienna perderebbe ogni anno all’incirca 200 milioni di Euro di entrate. Riguardo a questo tema bisogna considerare che attualmente soprattutto i piccoli Comuni ricevono, attraverso le cosiddette «assegnazioni all’occorrenza» (Bedarfszuweisungen) dei Länder, all’incirca 450 milioni di Euro. Il numero delle residenze calcolato attraverso il censimento eseguito ogni 10 anni (l‘ultimo risale al 2001) è il criterio per calcolare il numero degli abitanti in merito alla distribuzione dei fondi che risultano dalla compensazione finanziaria (per i 10 anni successivi). Come criterio per la definizione della residenza è utilizzato il cosiddetto centro di interesse della vita (domicilio, luogo di soggiorno). Il fatto che la compensazione finanziaria sia legata all‘informativa sulla residenza che le persone hanno riferito durante il censimento, porta a varie distorsioni; poiché si arriva ad un effetto di rallentamento, attraverso il quale, i Comuni con una crescita rapida ricevono meno entrate rispetto a quelli che rimpiccioliscono, i quali incassano di più in rapporto al reale numero di abitanti. L‘effetto incentivante del sistema della compensazione finanziaria, rilevante per la politica comunale, consiste – in modo molto semplificato – in due criteri: • Aumento del numero di abitanti per la crescita delle entrate che risultano dalle tasse confederali comuni,soprattutto se con questo può essere superata la soglia della chiave graduata degli abitanti. • Aumento del numero dei posti di lavoro poiché le tasse comunali (del proprio Comune) rappresentano una percentuale fissa degli stipendi lordi. Altri incentivi che erano rilevanti in passato, come l’imposta sull‘attività industriale e commerciale e l’imposta sulle bevande, non risultano più così importanti per gli sviluppi futuri, perché o sono stati aboliti (come l’imposta sull’attività industriale e commerciale) oppure sono stati congelati (l’imposta sulle bevande che ha reso molto bene nei Comuni con molto turismo è stata congelata al livello del 1994 distribuendo invece ai Comuni, al posto del gettito dell’imposta sulle bevande, una parte del profitto delle imposte sui volumi di affari; perciò‘ a seguito della crescita dovuta al turismo non vi è più un aumento degli incassi come per l’imposta sulle bevande, così rilevante nel passato come ritorno fiscale). Soprattutto nelle zone intorno alle città questo incentivo per quanto ridotto rispetto al passato influenza molto il comportamento: la concorrenza dei Comuni di cintura per l’insediamento di abitanti e di imprese è sempre notevole e, inoltre, cresce attraverso l‘aumento delle spese nell‘ambito delle scuole, della salute e della cura degli anziani. Questa concorrenza ha comunque anche un valore politico nel senso di una prova di buone prestazioni da parte dei rappresentanti comunali; questo significa che, indipendentemente dall‘effetto del budget di diversi progetti i politici, a livello comunale, si sentono obbligati a far sì che certe istituzioni si insedino nel loro Comune. Rispetto a questi supposti effetti comportamentali il risultato reale della compensazione finanziaria è molto difficile da valutare. Solo tramite calcoli di simulazione individuali e dispendiosi per il Comune in questione è possibile valutare quali conseguenze abbia un determinato progetto di investimento (ad.es. l‘insediamento di imprese) per il bilancio comunale, poiché oltre ai riflussi delle imposte, calcolabili in anticipo, si verificano anche una serie di effetti secondari nella compensazione finanziaria (un aumento dei propri introiti fiscali in Comuni finanziariamente deboli ad es. può essere compensato tramite l‘abbassamento delle entrate sulla base della compensazione della capacità finanziaria e tramite meno assegnazioni all‘occorrenza etc.). Fino a poco tempo fa, nella legge in materia fiscale relativa alla compensazione finanziaria del 2006, veniva facilitata la possibilità di ancorare la formazione di aree di sviluppo al contesto regionale, ad es. per le zone industriali, centri commerciali o grandi progetti delle infrastrutture per il tempo libero. Dal punto di vista della pianificazione territoriale e della accessibilità ai mezzi di trasporto sarebbe stato di grande importanza se tali istituzioni fossero state costruite sulle aree più adeguate e concentrate su un unico territorio e non a seconda della piu’ facile e rapida disponibilità di terreni in base al collegamento stradale. Sarebbe sensata la creazione di un pool di gestione fiscale per diversi Comuni fra loro collegati, dove i riflussi fiscali potessero essere distribuiti ad es. a seconda della quota di partecipazione all‘apertura infrastrutturale, commercializzazione e gestione dei posizionamenti. Finora è stato solo possibile attraverso la partecipazione a società costituite privatamente, anche se si verificano notevoli complicazioni in merito alla legge finanziaria. Non vi è notizia dell‘introduzione di nuove opportunità. (B) CONSORZI INTERCOMUNALI: ASSOCIAZIONI TRA AZIENDE DI TRASPORTO MUNICIPALIZZATE, DI SCUOLE E DI ISTITUZIONI MEDICHE Oltre ai principi base della compensazione fiscale sopra-citati,esistono una serie di altri meccanismi di compensazione, soprattutto delle quote relative a tutto il Paese per sovvenzionare i Comuni finanziariamente estremamente deboli, e dei contributi specifici per il finanziamento delle pratiche che vanno oltre i confini comunali all‘interno delle cosiddette competenze associative, ad es. le associazioni dei trasporti o gli enti associativi delle istituzioni mediche (ma anche scuole, istituzioni umanitarie sociali, impianti di scarico). Si occupano delle pratiche che riguardano anche gli spazi degli agglomerati; soprattutto le associazioni dei trasporti di solito sono organizzate ampiamente sul territorio. A questo punto si arriva alla partecipazione finanziaria della Confederazione in modi diversi. 2. STRUTTURA DEGLI INSEDIAMENTI E COOPERAZIONE REGIONALE IN AUSTRIA Rispetto al panorama internazionale le Città-regioni dell‘Austria sono relativamente piccole. Questo vale anche per l‘area di Vienna che è di gran lunga la Città austriaca con il più elevato numero di abitanti, in particolare Vienna come Regione ad alta concentrazione (incluso la Regione circostante così’ come le agglomerazioni, collegate a sud dell’area metropolitana) occupa, nel confronto internazionale, solo una posizione intermedia. La struttura delle Regioni ad alta concentrazione che, all‘interno dell‘Austria, è centrata molto sulla vasta area di Vienna dimostra, al di là dei confini, possibili accenni di uno sviluppo più policentrico. A questo mira anche l‘iniziativa di Vienna per l’«Euro-regione» che includerebbe ad ovest la Regione intorno a St Pölten, Brno a nord e Bratislava e Györ a est e sud-est. In questa Regione si intende creare cooperazioni con attori regionali per sviluppare ulteriormente le forze dell‘area economica e dello spazio vitale in comune. L‘obiettivo principale dell’Euro-Regione sarebbe il miglioramento della competitività a livello internazionale (vedi l‘ultimo paragrafo su CENTROPE). Le altre Regioni austriache ad alta concentrazione, nel confronto internazionale, possono essere denominate Cittàregioni di misura media. Queste Regioni ad alta concentrazione possono essere suddivise grossolanamente in due tipi. • Alcune presentano una dominante Città centrale, fra queste le Regioni ad alta concentrazione di Graz, Salisburgo e dintorni, Innsbruck, St Pölten (-Krems), • mentre nelle aree di concentrazione territoriale di piu’ piccole dimensioni di Linz-Wels e di Klagenfurt-Villach, ma soprattutto nel Rheintal-Bodensee si mostra un aspetto più altamente policentrico. Negli ultimi anni l‘importanza di una prospettiva di sviluppo che superi i confini amministrativi è aumentata notevolmente per alcune aree di concentrazione territoriale. Conformemente a ciò vi sono diversi tentativi di organizzare le attività rivolte allo sviluppo territoriale sulla base di un sistema indipendente dai confini amministrativi. Questo vale soprattutto per le Città-regioni di Vienna (vicina al confine con Slovacchia e Ungheria), Salisburgo (di fronte alla Baviera) e la valle del Reno (rivolta verso la Svizzera e la Germania). Le forme di cooperazione riguardano soprattutto lo sviluppo della struttura degli insediamenti, le infrastrutture dei trasporti e il ruolo dell‘economia e della scienza. 3. VALUTAZIONE E PREVISIONE La politica di pianificazione territoriale in Austria è considerata in modo implicito come parte di tanti ambiti della politica (settoriale); non è vissuta quindi in modo esplicito come agenda politica. La costituzione affida ai Länder le regole di base e ai Comuni l’attuazione concreta nell‘ambito dell’ordinamento territoriale. In realtà esistono diverse realizzazioni, competenza dei Länder e una situazione di competenza per funzioni molto dispersa fra i Comuni, i Länder e la Confederazione. Oltre a una stretta collaborazione fra il livello federale e quello dei Länder riguardo all‘amministrazione esecutiva ci sono vari processi di votazione e forme di trattative che possono essere «adattati» per i singoli Länder o le singole Regioni, ad es. per quanto riguarda la dotazione e la priorità finanziaria delle infrastrutture dei trasporti. Il sistema di compensazione finanziaria austriaco ha, a livello dei Länder, un effetto fortemente equilibrante, a livello comunale rafforza le Città e i Comuni più grandi e dà degli incentivi per competere ad imprese e cittadini privati. Perciò nelle Regioni intorno alle Città c‘è sempre un incentivo forte per i Comuni piccoli a crescere ed a insediare abitanti e/o imprese/centri commerciali. Non vi è una solida visione comune per lo sviluppo territoriale del Paese che possa servire da norma per le decisioni a livello federale e comunale. Il Piano austriaco per lo sviluppo territoriale (ÖREK 2001) è il tentativo di presentare sfide essenziali, obiettivi per raggiungere un buon livello di gestione di queste e per progettare strategie di base. Riguardo a questa materia viene dato grande valore al tema della persistenza e di ambiente nella programmatica, che in pratica spesso si trova solo in modo insufficiente. Come elementi implicitamente condivisi della prospettiva di sviluppo territoriale in Austria si potrebbero considerare i seguenti: • Si intende sviluppare e conservare l’intero Paese, incluse anche tutte le zone relative alle aree montuose, come territorio di insediamento con condizioni di approvvigionamento e di accesso largamente equivalenti (approvvigionamento, infrastruttura, lavoro); una fuga «dall‘area» deve essere impedita. • Una struttura e uno sviluppo economico possibilmente equilibrato fra i Länder e all‘interno dei Länder fra Regioni centrali e periferiche è obiettivo cui aspirare ed è sostenuto tramite strumenti di compensazione finanziaria, il sostegno diretto e indiretto dell‘economia. • L‘agricoltura e l‘economia forestale, il paesaggio civilizzato sono considerati una forza nazionale sostanziale, fondamento di identità e centro per il turismo e anche per altri campi dell‘economia; queste aree sono – come lo sviluppo del territorio in generale – da sostenere in particolar modo e da riqualificare. • La politica dell‘innovazione tecnologica, della ricerca e della scienza hanno fatto un gran salto in avanti (in- 61 teso anche in modo strumentale) come fattore dello sviluppo regionale; anche riguardo a questo tema vale l‘aspirazione di far partecipare possibilmente tutte le parti del Paese direttamente o indirettamente. • 62 Le sfide e i problemi dello sviluppo urbano e regionale infatti sono simili a quelli riscontrabili in altri Paesi. Di questi fanno parte in particolare: • L‘aumento continuo della pressione della suburbanizzazione con raggi d‘azione di pendolari sempre più ampi e in costante estensione, che sono altamente incompatibili con l‘obiettivo di poter offrire mezzi pubblici di alta attrattiva. • La concorrenza per il posizionamento, prevalentemente di centri commerciali e zone d‘imprese, che è ricominciata a causa mancanza di meccanismi di compensazione riguardo alle entrate comunali, porta a localizzazioni non del tutto ottimali. • La minima competenza e il basso effetto della pianificazione sovra-locale, in considerazione del controllo (comunale) regionale dello sviluppo degli insediamenti. • L‘accordo insufficiente dei livelli politici decisionali quali Comune - Paese - Confederazione a proposito delle domande dello sviluppo regionale territoriale sempre più complesse. • La divergenza dei livelli decisionali politici dal punto di vista dei cittadini che vivono in spazi d‘azione sempre più vasti (lavoro - abitare - tempo libero) e in questo modo in diversi ruoli e tipologie articolate d‘interesse (ambientalisti nel luogo di residenza e di contro sostenitori dell‘ampliamento di strade per raggiungere il luogo di lavoro e del tempo libero). • La capacità di gestire questi problemi reali e sempre in aumento della Regional Governance è varia ed è costituita per lo più dal tentativo di coordinare e di «organizzare» diverse istituzioni e unità politiche. Di solito si tratta del superamento del deficit d‘informazione organizzativi e informali e del tentativo di compensare eclatanti debolezze contrattuali tramite contratti/società private. L‘introduzione di questi interventi è dovuta quindi prevalentemente alla risoluzione di problemi e questioni concrete. • Per concludere sono formulate qui di seguito alcune osservazioni riguardo agli approcci di una politica di pianificazione implicita in Austria: • Attualmente la Confederazione non persegue una politica di pianificazione esplicita. Tuttavia alcune pratiche di coordinamento sono in parte condivise (ad es. attraverso la piattaforma della coordinazione ÖROK), ma non vi sono ulteriori progetti per sostenere la collaborazione delle Regioni o delle grandi Città e le Regioni circostanti. (Comunque in genere questo non è richiesto dai Länder e dai Comuni). • Nei Länder le possibilità per il coordinamento e la politica di sviluppo delle Città-regioni sono percepiti con maggiore interesse. In questa materia esistono diversi sforzi volti a sostenere la pianificazione di sviluppo e/o il management di sviluppo (management regionale) con diversi approcci, come ad es. la collaborazione politica a livello dei Länder (PGO, «Planungsgemeinschaft Ost», costituita da Vienna, Austria Inferiore e Burgenland) attraverso direttive legali e incarichi di pianifica- • • zione come nell‘agglomerato urbano di Salisburgo o attraverso il sostegno ad una pianificazione comune e di management regionali degli agglomerati di Linz e Graz. Anche i Comuni prevalentemente piccoli sentono in parte la necessità e anche l‘opportunità offerta dalla cooperazione intercomunale. Mentre da decenni esistono le associazioni per obiettivi (per le infrastrutture di approvvigionamento e di smaltimento, scuole, ospedali, ÖPNV), adesso – sotto la pressione dell‘aumentata concorrenza internazionale tra localizzazioni – sono ricercate anche zone dove fare impresa, centri tecnologici e centri fondatori di soluzioni intercomunali. Il problema principale è sempre trovare, nel caso concreto, una giusta distribuzione dei costi e dei flussi (fiscali) fra i Comuni interessati. Negli ultimi anni sono state sviluppate forme giuridiche e strutture organizzative adatte, ma in molte parti del Paese il tema della compensazione finanziaria orizzontale è sempre virulento (maggiori opportunità nella Legge per la compensazione finanziaria). Nell‘ambito delle Città-Regioni circostanti si trova una base di dialogo difficile; gli attuali rapporti di dipendenza sono spesso considerati uno svantaggio. A causa della situazione problematica delle sfere di competenza sempre più sparse (lavorare nella Città, abitare nella periferia/nelle Regioni circostanti) si verificano anche notevoli conseguenze finanziarie (vedi compensazione finanziaria). Il rapporto fra i Comuni piccoli delle Regioni circostanti e la grande Città centrale è marcato da molte riserve che spesso, però, servono da pretesto per evitare la coordinazione e il raggiungimento di un equilibrio fra gli interessi. L‘agglomerazione di Vienna è una particolarità, in quanto ha a che fare con confini sia nazionali sia del Comune. Così le trattative fra il «Land di Vienna» e i «piccoli Comuni circostanti» a volte sono resi ancora più difficili. L‘estensione della Città di Vienna e gli aspetti molto diversi dei Comuni circostanti complicano inoltre la pianificazione comune. Con la gestione delle Città e delle Regioni circostanti (SUM) recentemente intrapresa si fa il tentativo di un nuovo inizio nella direzione di uno sviluppo comune che potrebbe essere considerato «ufficialmente informale». Le strategie della Comunità di Pianificazione Est (PGO) hanno dato, in alcuni campi, buoni risultati. Uno sviluppo articolato e comune com‘è pensato nella Concezione degli Insediamenti Est, però, non poteva essere raggiunto. Tuttavia negli ultimi anni si è cominciato gradualmente a sostenere la partecipazione dei Comuni adiacenti. Così è stata data vita ad un Piano per la gestione regionale della Regione di Vienna e dintorni; la collaborazione fra la Città di Vienna e i Comuni adiacenti è stata sostenuta (programma d‘azione Simmering-Schwechat), e la gestione delle Città e le Regioni circostanti è stata avviata. Una collaborazione dei tre Länder a livello politico esiste nell‘ambito dell‘estensione delle infrastrutture dei trasporti, dove si cerca di ottenere una posizione più forte rispetto alla Confederazione (e agli altri Länder che competono per i fondi federali) tramite l‘elaborazione di una concezione d‘estensione comune. Questo tipo di collaborazione, però, in altri campi politici non esiste ancora. La modifica delle condizioni del contesto internazionale e l’intensificazione della concorrenza per il posizionamento di funzioni pregiate, che si poteva notare negli ultimi anni a causa delle vicine Regioni nei nuovi Stati membri dell’Unione Europea (soprattutto nella Slovacchia, nell’Ungheria dell’Ovest e nella Repubblica Ceca) e la sfida concreta di portare avanti uno sviluppo concordato in piena cooperazione per la Regione di Vienna - Bratislava - Györ, potrebbe, nei prossimi anni, portare alla creazione di una migliore coordinazione e cooperazione interregionale all’interno delle Città Regioni austriache, anche come premessa per una cooperazione di sviluppo di diritto internazionale nella Regione di CENTROPE. Sarebbe un compito eccellente per la Confederazione e i Länder: l’opportunità di svolgere un ruolo catalitico e di sostegno e di creare delle condizioni di base migliori per la cooperazione degli enti territoriali (ad es. per soluzioni d’associazioni, compensazione finanziaria intercomunale etc.) Fonti Entwicklungsleitbild Planungsregion Graz/Graz-Umgebung, 1999: erstellt von TRIGON und G. Tischler im Auftrag des regionalen Planungsbeirates Graz/Graz-Umgebung. ÖIR, 1997: Wirtschaftliche Entwicklungsperspektiven österreichischer Ballungsräume, ÖROK, 134. ÖIR, 2002: (Schindegger, F.; Tatzberger, G.), Polyzentrismus, Ein europäisches Leitbild für die räumliche Entwicklung, Forschungsbericht. ÖROK, 2002: Österreichisches Raumentwicklungskonzept 2001 (ÖREK). PGO, 1994: Siedlungspolitisches Konzept Ostregion, Konzept für eine Dezentralisisierungsstrategie im Umland von Wien, Berichte Veröffentlichungen 1/1994. Regionalprogramm Salzburg Stadt und Umgebungsgemeinden, 1999: LGBl. Nr. 97/1999. Smekal, Ch.; Sausgruber, R.; Rauch, F 1997: Stadt-UmlandKooperation im Raum Innsbruck und Umgebung. STATISTIK AUSTRIA: Österreichisches Jahrbuch 2004. STATISTIK AUSTRIA: Volkszählung 2001. 63 64 4.2 PIANIFICAZIONE TERRITORIALE IN FRANCIA GAËLLE PINSON, DIACT – Delegazione inter-ministeriale per la pianificazione e la competitività dei territori LO SFONDO DELL’ATTUALE PIANIFICAZIONE TERRITORIALE IN FRANCIA Dal punto di vista territoriale la Francia è ricca: presenta ambiti molto diversificati, 5 complessi montuosi, 2 affacci al mare e una densità di popolazione relativamente ridotta di 111 abitanti per km2. Tuttavia da diverso tempo la Francia sta gestendo, da un lato, le problematiche relative allo spopolamento e, dall’altro, alla sovrappopolazione. Dal 1950 in poi, soprattutto lungo la diagonale occidentale Le Havre – Marsiglia, si sono verificati cambiamenti drammatici nella politica economica rurale sia a livello europeo, sia sul piano locale. La popolazione impegnata nell’agricoltura, residente nelle zone rurali, si è ridotta, fra il 1954 e il 2002, dal 27% al 4 %, in compenso alcune regioni come Lothringen e Nord Pas de Calais hanno condotto una perdurante ricostruzione delle industrie tessili, edili e metallurgiche, condotta nell’arco di alcuni decenni. Tuttavia è Parigi l’area che ha vissuto una crescita ininterrotta e ha concentrato, dagli inizi degli anni 60, i talenti più significativi nei campi dell’istruzione, dell’industria, della finanza, economia, e politica (ad esempio la metà di tutti gli ingegneri francesi, due terzi dei ricercatori, il 60 % delle industrie automobilistiche e aerospaziali, tutte le scuole di formazione superiore). Parigi è dal 2006 una città di 2 milioni di abitanti, 11 milioni se si considera l’area metropolitana che la circonda, ospita circa il 19 % della popolazione sul 2 % dell’intero territorio nazionale e ha una dimensione sette volte superiore, se paragonata alle altre grandi città francesi come Lione, Marsiglia e Lille. Come già successo, negli anni 50, la gestione della pianificazione territoriale deve perciò porsi il problema del rie- quilibrio nella relazione fra Parigi e la provincia e, sempre collegato alla ricostruzione del dopoguerra, dello sviluppo dell’infrastruttura di base; in particolar modo lo sviluppo della rete stradale e ferroviaria. La mancanza di un equilibrio territoriale, che ha nuovamente introdotto dal 1800 una forma di centralizzazione, è stato corretto, in modo quasi paradossale, attraverso un forte centralistico intervento statale. Durante il 1963 la DATAR (Delegazione interministeriale per la pianificazione e la competitività dei territori) è stata incaricata di indirizzare gli investimenti del Ministero nei vari settori, con l’obiettivo di sviluppare in modo armonioso tutto il territorio nazionale. E’ stato istituito, ed esiste tutt’oggi, un fondo che probabilmente sarà convertito in uno dei fondi ministeriali in grado di finanziare investimenti indirizzati alla pianificazione territoriale, se la programmazione degli investimenti sarà coerente con l’obiettivo di una pianificazione territoriale generale. Importanti iniziative politiche sono state intraprese per controllare la crescita di Parigi attraverso la realizzazione delle «villes nouvelles» attorno alla capitale e lo sviluppo degli otto agglomerati, che sembrano in grado di creare un network di «métropoles d’équilibre», seguiti da un ulteriore sostegno, elargito a partire dagli anni 70 a sostegno delle cittadine più piccole. I risultati sembrano davvero confortanti: se il tasso di crescita fosse stato costante dagli anni 50, oggi Parigi sarebbe una città di più di 18 milioni di abitanti. In relazione allo sviluppo del turismo, a partire dal 1967, sono stati realizzati parchi regionali, per coinvolgere le aree agricole. Questo approccio è stato messo in atto in modo tale da combinare il turismo degli abitanti delle città, la vita rurale e la protezione dell’ambiente. Le zone montuose e le coste sono state allo stesso modo riconosciute come aree bisognose di un trattamento particolare e sviluppate in modo tale da diventare aree ad alto potenziale per il turismo. A partire dagli anni 70, la crisi economica e l’influsso crescente della ideologia liberale hanno sottoposto la pianificazione territoriale a frequenti critiche e modificato la sensibilità: cioè si è passati da uno strumento di diffusione equilibrata del benessere, ad uno che deve accompagnare il cambiamento industriale e supportare lo sviluppo economico. SVILUPPO DEGLI STRUMENTI DI PIANIFICAZIONE TERRITORIALE E ORGANIZZAZIONE DEGLI ATTORI COINVOLTI, DAGLI ANNI 50 AD OGGI La storia della pianificazione territoriale francese è improntata ad alcune caratteristiche storiche perduranti: una ormai consolidata stabilizzazione dei confini nazionali, la consapevolezza del potenziale di tutte le sue zone diversificate in relazione allo sviluppo economico, la cultura, l’eredità storica e il paesaggio ecc., una forte centralizzazione del potere economico e politico, interventi statali centralizzati durante la ricostruzione successiva alla guerra e nel periodo in cui si è tentato di ripristinare l’equilibrio fra Parigi e la provincia. Ci sono alcune costanti nel modo in cui la pianificazione territoriale è stata realizzata: attraverso la distribuzione e la ridistribuzione del benessere, la realizzazione di condizioni volte a creare possibilità di benessere, attraverso il risarcimento, la salvaguardia, la compensazione e l’adattamento di interventi settoriali a sostengo della qualità dei territori. Nonostante tutto questo gli interventi pubblici sulla pianificazione territoriale sotto l’influsso degli sviluppi degli ultimi decenni, ad es. la costituzione dell’Unione Europea, la costituzione e l’introduzione della politica regionale europea, la decentralizzazione, la globalizzazione dell’economia e il tema dello sviluppo sostenibile hanno prodotto modifiche significative. Il decentramento è stato il cambiamento istituzionale più significativo in Francia nel dopoguerra e ha cambiato la pianificazione territoriale in modo molto evidente. Il decentramento ha ridato forza alle comunità locali (36.000) e i «départements» (100) hanno ora una nuova unità territoriale e sono in grado di eleggere enti rappresentativi. La legge del 2 marzo 1982 sui diritti e la libertà delle Comunità, dei «départements» e delle «régions» ha consentito alle Comunità e ai «départements» di poter lavorare senza il controllo statale: le autorità elette non devono ricorrere ai permessi parlamentari per la messa in opera delle decisioni prese; non possono essere imposte norme e il finanziamento si attua attraverso un regolare trasferimento di fondi del quale possono disporre senza limiti. Le Comunità rilasciano i propri permessi di costruire e licenziano i propri piani edilizi locali. Le Regioni, inizialmente create con obiettivi sul piano funzionale e territoriale dell’Amministrazione durante la guerra, sono state nominate immediatamente dopo, nel 1986, uffici preposti all’amministrazione del territorio. Questo cambiamento ha giocato un ruolo importante nel processo che nel frattempo definiva il decentramento dello Stato. Concretamente all’inizio degli anni 80 fu chiaro che il Piano di sviluppo nazionale non avrebbe mai potuto trovare una realizzazione, se introdotto nella modalità centralizzata. Il Piano nazionale avrebbe dovuto essere realizzato secondo le caratteristiche del territorio ed essere regionalizzato. I «Contrats de Plan Etat-Région – Contratti di Piano Stato-Regione», concordati fra i rappresentanti statali nelle Regioni e gli uffici regionali preposti, sono stati una possibilità per adattare il Piano territoriale nazionale al Piano regionale e accontentare gli enti neoeletti attraverso molteplici finanziamenti devoluti a sostegno di parte dei loro progetti. La seconda fase del decentramento si è verificata in corrispondenza della legge costituzionale del 28 Marzo 2003, che stabilì che la Repubblica francese è una, indivisibile e decentrata e che introdusse l‘opportunità di sperimentazione, volta a testare la riorganizzazione della cooperazione fra enti pubblici. La legge costituzionale ha anche passato qualche competenza in più dallo Stato alle Regioni ed ai Dipartimenti. Il territorio di competenza del Comune è legato alla prossimità: la costruzione di scuole, l‘edilizia urbana con i permessi di costruire e i piani edilizi locali, gli affari sociali, il mantenimento delle strade comunali, il traffico urbano, l‘applicazione territoriale dell‘attività economica et. Il «département» è responsabile degli affari sociali (60% del budget assegnato e 80% dei dipendenti vi sono dedicati), del mantenimento delle strade di competenza dipartimentale e in parte delle strade nazionali, costruzione delle scuole secondarie, di tutti i trasporti non urbani, della cura dell’ambiente, di parte dello sviluppo commerciale etc. La «région» svolge più che altro un ruolo strategico per quanto riguarda la pianificazione territoriale, inoltre pianifica e coordina i seguenti elementi: coordina la realizzazione di quanto stabilito nei piani regionali e nella 65 documentazione di sviluppo (SRADT – «Schéma régional d’aménagement et de développement du territoire» – Schema regionale di gestione e sviluppo del territorio), dei documenti di sviluppo economico regionale (SRDE – «Schéma régional de développement économique»), preparano i «Contrats de plan Etat–Région Contratti di piano Stato-Regione», organizzano il sistema ferroviario locale e hanno altre competenze in materia di istruzione, formazione al lavoro e sviluppo economico. Gli organi amministrativi locali sono finanziati in modi diversi: in primo luogo attraverso le tasse locali, che costituiscono la gran parte degli introiti, quindi attraverso i finanziamenti statali, in ultima istanza attraverso prestiti e attraverso le entrate prodotte dai servizi offerti. Gli enti locali non sono autorizzati ad introdurre nuove tassazioni, hanno però entro certi limiti il potere di modificare gli approcci e le tasse di base. 66 Allo scopo di poter risolvere problemi funzionali, che sono connessi ad un ampio numero di Comunità, senza abolire quell’unità, che ha molto significato per i cittadini francesi, la legge sostiene la cooperazione fra Comunità. I «Pays» – Villaggi – nelle aree rurali e i «projet d‘agglomération» – progetti d’agglomerazione – nelle aree urbane sono stati sostenuti dalle Leggi per la Pianificazione Territoriale del 1995 e del 1999, e queste aree che sono orientate secondo progetti lo saranno anche nel prossimo periodo dal 2006 al 2013. Gli attori coinvolti saranno sostenuti nel progetto comune per le loro aree, nei settori relativi allo sviluppo economico, i trasporti, l‘edilizia urbana, il mantenimento dell’ambiente, le infrastrutture locali etc., cioè tutti i settori che legittimano lo sviluppo di questa nuova area in termini giuridici e funzionali. Queste aree diventeranno aree di investimenti privilegiati per interventi settoriali da parte dei ministeri. In alcuni casi questi interventi sono costituiti da una nuova struttura, una struttura pubblica per la cooperazione fra comuni (EPCI – «Etablissement public de coopération intercommunale»), la cui esistenza è stata rafforzata dalla legge del 13 Agosto del 2004 relativa alla collaborazione fra Comunità. Queste strutture possono essere sostenute finanziariamente dallo Stato, se riescono a raccogliere fondi dalle imposte di tipo commerciale, possono votare e acquisire parte degli introiti delle tasse in quanto rappresentanza della Comunità e, quindi, acquisire la competenza di gestione politica abitativa dei «départements» e delle «régions». All’inizio del gennaio 2005, l’85% della popolazione francese è stata in qualche modo interessata dalla cooperazione fra comunità, 14 aree urbane (più di 500.000 persone residenti), 164 aree costituite da agglomerati di abitazioni (più di 50.000 persone residenti) e 2.389 fra le aree di altro genere. Sul piano nazionale lo Stato ha ancora molto potere in merito alla pianificazione territoriale: finanzia circa il 30 % delle infrastrutture pubbliche, si attiene però alle problematiche più importanti come le università, le autostrade, il traffico ad alta velocità, le telecomunicazioni etc. e tiene in particolare considerazione la questione dell’omogeneità di sviluppo e dell’equilibrio sul territorio. Sul piano nazionale la DATAR, nel frattempo denominato DIACT («Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires») – e indicando nella pro- pria denominazione gli obiettivi di competitività, che attraverso un intervento sullo sviluppo economico del territorio vorrebbe raggiungere- è sempre e comunque responsabile della coordinazione delle politiche settoriali riferite al territorio. L’amministrazione precedente, responsabile dal 1950 della pianificazione e delle previsioni in diversi ambiti è stata eliminata. Il DIACT prepara la commissione tenuta dal Primo Ministro inerente la pianificazione territoriale, il «Contrats de plan Etat–Région», i Programmi Regionale Europeo, organizza studi di previsione di sviluppo, osservatori sulle aree e sostiene la territorializzazione della politica settoriale affrontata dagli altri ministeri. Con un budget a disposizione di ca. 300 Mio Euro/anno, viene utilizzato il FNDAT («Fonds national d’aménagement et de développement du territoire» – Fondo nazionale di gestione e sviluppo del territorio), con il coordinamento di altri contributi settoriali. Un ulteriore strumento è il PAT («Bonus per la gestione del territorio») con ca. 40 Mio Euro, che sostiene lo sviluppo di aziende e di lavoro in zone meno agiate del paese. A livello regionale l’attore strategico per lo Stato è il «Préfet de région». Questa figura svolge il ruolo di coordinamento fra i ministeri e gli uffici regionali in materia di pianificazione territoriale, sviluppo economico e rurale, conservazione dell’ambiente e valorizzazione sostenibile, cultura, impiego, politica della casa, ristrutturazione dei centri urbani e politica regionale europea. Il «Préfet de région» dispone di diversi strumenti di amministrazione (SGAR – «Secrétaire ou Secrétariat général à l’action régionale», CAR – «Conférence administrative régionale») e pianificazione (PASER – «Projet d’action stratégique de l’Etat en région»). Sottoscrive il «Contrat de plan Etat–Région» con il presidente eletto a capo dell’ente regionale. Con la nuova legge finanziaria (LOLF – «Loi organique sur les lois de finance») più orientata agli obiettivi che alle risorse, l’accesso al Programma e alle politiche dovrebbe essere diventato più semplice. In alcuni casi il «Préfet» coordina l’attività di altri «Préfets», se il programma prevede un intervento che sconfina oltre il proprio territorio di competenza amministrativa (in presenza di montagne, fiumi). Altri attori in gioco, in particolar modo consulenti, rappresentanti della società e del mondo economico e degli uffici dedicati allo sviluppo economico o urbanistico, svolgono un ruolo importante a livello regionale. Oggi cooperano diversi livelli e autorità nella pianificazione territoriale della Francia e la descrizione delle loro finanze e competenze, strettamente connessa con il decentramento, è percepita come complessa. In questo senso possiamo indicare gli interventi pubblici nella pianificazione territoriale in primo luogo come strategici: la pianificazione del territorio è diventata ancor di più un compito regionale con forti conseguenze sullo Stato in termini di sviluppo economico, di competitività e di trasformazione della produzione industriale. La sua natura è integrale, nel senso che non è costituita dal risultato di un specifico intervento politico, piuttosto anche dal risultato della coordinazione dell’impatto territoriale delle politiche settoriali. La pianificazione territoriale è inoltre non con- centrata e decentralizzata;per questa ragione essa è alla fine associativa (fondata sulla partnership). STRUMENTI DELLA PIANIFICAZIONE TERRITORIALE La pianificazione territoriale è anche una combinazione di strumenti diversi. Sul piano nazionale il CIACT («Comité interministériel d’aménagement et du développement du territoire»), la commissione inter-ministeriale per la pianificazione territoriale e lo sviluppo della competitività, è uno strumento importante. Questa commissione, creata dalla DIACT, è sotto la giurisdizione diretta del primo ministro insieme ad altri ministri, per il lancio di politiche territoriali specifiche o per armonizzare gli effetti territoriali sulle politiche di settore. Le decisioni prese dalla CIACT sono le linee guida del governo della pianificazione territoriale. Un altro strumento è la completa documentazione sulla pianificazione, che esiste sui diversi livelli. All’inizio degli anni 90 è stata interrotta a livello statale e nazionale e sostituita dai cosiddetti «Schémas de services collectifs» (SSC) che trattano della gestione dello Stato in materia di istruzione superiore e ricerca, cultura, sanità, tecnologie per la gestione di informazioni e per la comunicazione, energia, ambiente e spazi rurali, sport per i 20 anni successivi. La politica dei trasporti è stata organizzata in base ad una decisione della CIACT del 18 Dicembre 2003. Sul piano regionale lo Stato definisce la direzione da prendere nel PASER («Projet d’action stratégique de l’Etat en région») tenendo in speciale considerazione i dibattiti con le autorità preposte alla preparazione del «Contrats de plan Etat–Région». Sul piano regionale l’autorità nominata presenta lo SRADT, che illustra la direzione che caratterizzerà lo sviluppo regionale nei successivi 10 anni. Sarà sviluppato sotto il coordinamento delle Regioni e basato su una analisi prospettica, una scala per lo sviluppo successivo delle Regioni e dei successivi documenti di pianificazione. Si occupa delle attrezzature di base, infrastrutture, servizi pubblici, urbani, extraurbani e aree rurali, protezione della natura e dell’identità locale, cooperazione interregionale così come traffico (in particole il sistema ferroviario regionale). Il SRDE tratta gli aspetti prettamente economici. In relazione allo sviluppo urbano le decisioni sulla pianificazione territoriale DTA, («Directives territoriales d’aménagement»), che sono state sancite dalla normativa sulla gestione territoriale dal 1995, sono documenti di pianificazione locale elaborati dallo Stato, senza una area di sviluppo definita. Il loro compito è esattamente la copertura di quelle aree, che sono significative per la coerenza degli investimenti pubblici, oppure che risultano significative per l’ambiente, la demografia o l’urbanistica. Esse fanno riferimento ad altri strumenti di pianifiaczione. L’area delle Alpi e delle coste DTA è stata inclusa e altre sono in preparazione (il delta della Senna, la regione metropolitana di Lione etc.). Sul piano degli agglomerati devono essere definiti i documenti per la coerenza territoriale (SCOT – «Schéma de cohérence territoriale») documenti per la pianificazione strategica, per poter armonizzare le politiche settoriali in materia di residenza, traffico, commercio e per definire i confini fra le aree edificabili e quelle non edificabili. Saranno elaborati dall’EPCI («Etablissement public de coopération intercommunale») e revisionati, pubblicati e resi consultabili almeno ogni 10 anni. Fino ad ora sono stati elaborati 331 SCOT, 207 di questi per il «pays projects». Sul piano locale saranno definiti i piani di sviluppo delle città area per area (PLU – «Plan local d’urbanisme») dalle comunità oppure da strutture intercomunali. Dovranno essere comunque compatibili con gli SCOT. Un altro strumento importante oltre alla pianificazione sono i contratti e gli accordi: «Contrats d’agglomération», «Contrats de plan Etat-région», «Contrats de sites» etc. In ultima analisi, i bandi per i progetti costituiscono un ulteriore fondamentale strumento, cui lo Stato e le singole Regioni fanno sempre più ricorso. La richiesta di modifica é percepita come sostegno pubblico, se le aree locali devono organizzarsi autonomamente al proprio interno per ricevere questo sostegno. POLITICHE TERRITORIALI E SETTORIALI Le politiche più significative condotte in Francia dal 2002: Per le aree urbane: • Una politica per il posizionamento internazionale delle metropoli • Una politica per lo sviluppo coerente degli agglomerati • Una politica per i quartieri in difficoltà Per le aree rurali: • Misure economiche di diversificazione della produzione • Misure per il miglioramento delle condizioni di vita dei residenti nelle aree agricole e nei dintorni • «Pôles d'excellence rurale», per favorire progetti innovativi per le aree rurali • Sostegno (ZZR – «Zones de revitalisation rurale») per gli insediamenti delle aziende in zone rurali a basso reddito Le più importanti politiche di settore sono: Per lo sviluppo economico: • La politica per i poli della competività • La politica dei Cluster (SPL – «Systèmes productifs locaux») • La politica degli uffici per investimenti esteri (AFII – «Agence française pour les investissements internationaux») • La PAT («Prime d’aménagement du territoire») Per il trasporto: • Sviluppo del TGV, con 8 nuovi progetti, 4 dei quali su scala internazionale • Sviluppo dei collegamenti commerciali su 5 arterie • Sviluppo del trasporto fluviale con la realizzazione dei canali a nord della Senna • Sviluppo dei porti con cabotaggio • 6 nuove strade oppure collegamenti ferroviari 67 • • 9 autostrade 2 aeroporti e progetti, per migliorare gli aeroporti esistenti. Per il servizio pubblico • Nuove vie per il coordinamento del servizio pubblico sul territorio • Nuove opportunità di sperimentazione per l’organizzazione del servizio pubblico • Tecnologie per l’informazione e la comunicazione Per l’istruzione superiore e la ricerca • Diffusione dell’istruzione superiore da Parigi ad altri centri • Preparazione di un nuovo piano dopo il U3M 2000 – 2006 («Université du troisième millénaire»). Fonti www.diact.gouv.fr 40 ans d‘aménagement du territoire, C. Lacour, A. Delamarre, La Documentation française, Paris, 2003 La politique d‘aménagement et de développement durable du territoire en France, Série « Partenariats »,DGCID, Ministère des affaires étrangères, DIACT, M. Thoin, Paris, 2006 68 69 4.3. LA PIANIFICAZIONE TERRITORIALE IN GERMANIA DI FRONTE A NUOVI COMPITI PROF. THOMAS SIEVERTS 1. LA SITUAZIONE Nella struttura federalistica della Repubblica federale tedesca la «pianificazione territoriale a livello nazionale» è una responsabilità dei singoli «Länder» (rispetto ai quali la Svizzera, considerando il numero degli abitanti, corrisponderebbe a uno dei Länder più grandi). La «pianificazione territoriale federale» è debole quanto a competenze dirette. Esercita il proprio influsso prima di tutto attraverso le pianificazioni specialistiche federali, soprattutto quelle delle strade e delle idrovie superiori, e, inoltre, anche attraverso «i fondi federali rilevanti per l’assetto territoriale» alle voci: compensazione finanziaria, ampia politica delle infrastrutture di trasporto, sviluppo economico, politica del mercato del lavoro, ricerca e sviluppo, sviluppo urbanistico e abitativo, e non in ultimo la politica strutturale dell’Unione Europea e la politica agricola. Questi fondi devono essere legati tra loro per raggiungere gli obiettivi posti dalla pianificazione territoriale. La pianificazione territoriale in Germania consiste prima di tutto nel coordinamento dei fondi federali dipendenti dall’assetto territoriale insieme ai fondi dei Länder e dei Comuni: in uno Stato dal forte sistema di sostegno e d’intervento sociale, la pianificazione territoriale è condotta tramite regole e norme imposte attraverso i fondi di sostegno statale. I fondi pubblici per questo scopo sono oggi sempre più carenti. Le basi per una politica di ordinamento del territorio (in tedesco Raumordnungspolitik) sono i «Rapporti sulla gestione del territorio», redatti a intervalli di 5 anni, e «Le linee guida e le strategie d’intervento» che discendono comunque da questi rapporti, ma che non hanno nessun effetto vincolante a livello politico e amministrativo. Il Rapporto Federale sulla gestione del territorio del 2005 dimostra in modo molto chiaro e differenziato la trasformazione delle strutture territoriali e, prima di tutto, il grado della diminuzione della popolazione nella Germania dell’Est, accompagnato da un notevole invecchiamento demografico. In modo altrettanto eloquente è dimostrata la trasformazione delle «tipologie base della struttura territoriale». I territori e gli agglomerati urbani tradizionali sono ampiamente uniti, in misura crescente, tramite territori semiurbani e formano, ad ovest della Germania, delle concatenazioni lineari che vanno da nord verso il sud. Non per ultimo si nota la sempre maggiore importanza economica dei territori metropolitani e la diminuzione di importanza nelle zone ad est, dove una serie di centri tradizionalmente di medie e grandi dimensioni corrono il rischio di non svolgere più una funzione di luoghi centrali. Mentre la vecchia Repubblica Federale, in base alla sua posizione centrale all’interno dell’Europa e alla sua storia di Stato di piccole dimensioni, aveva una struttura territoriale più equilibrata con polarizzazioni socio-economiche relativamente basse, questo vantaggio si è relativizzato molto con la riunificazione: complessivamente la Germania dimostra un crescente squilibrio fra il fronte ovest, soprattutto lungo il Reno, il Meno, il Neckar e in Baviera, rispetto al debole nord (con l’eccezione di Hamburg) e all’est. Riguardo a questo fenomeno c’è da aspettarsi un ulteriore spostamento del centro di gravità con una concentrazione economica verso ovest e sud-ovest. 70 2. NUOVI COMPITI Sulla base di quanto analizzato, la pianificazione federale si trova di fronte a nuovi compiti. Mentre fino al 1990, nella vecchia Repubblica Federale, è stato piuttosto facile creare condizioni di vita eguali ovunque (com’è indicato dalla Costituzione); la pianificazione territoriale, da allora, si trova di fronte ad un conflitto dovuto alla necessità di impegnarsi ancora, soprattutto per raggiungere un nuovo equilibrio sociale e la parità delle condizioni di vita – il che equivarrebbe alla devoluzione della maggior parte dei fondi verso le regioni che si stanno restringendo – oppure ad un impegno per rafforzarne la capacità economica produttiva – tutto ciò richiederebbe una concentrazione dei fondi devoluti alle regioni metropolitane. Naturalmente questa è una contrapposizione molto semplificata. Intendo cercare di esemplificare, prendendo tre aree di conflitto come esempio, le strategie di pianificazione discusse in questo periodo, attuali, nuove e innovative: usando come esempio il Daseinsvorsorge (letteralmente l’assistenza per sopravvivere), il Kulturlandschaft (il paesaggio culturale) e le regioni metropolitane. 2.1 IL DASEINSVORSORGE Il contributo per la sussistenza della pianificazione territoriale in Germania è stato basato sul «dogma» delle «località centrali», organizzate fra loro in gerarchia in base all’importanza, che nella vecchia Repubblica Federale con la sua struttura di insediamenti piuttosto equilibrata era facile da applicare. In linea di principio, dopo la riunificazione si è dovuto mettere questo dogma fondamentalmente in discussione, perché la struttura territoriale è cambiata in due modi: da un lato, gli spazi per gli agglomerati urbani si sono uniti e hanno sviluppato propri posizionamenti centrali per gli approvvigio- namenti, in parte altamente specializzati, ai quali la «teoria delle località centrali» non può essere più applicata poiché all’interno di questi territori di agglomerazione altamente collegati in reti, tutte le istituzioni possono essere raggiunte in breve tempo da ogni settore del centro urbano, e così, i centri specializzati si possono facilmente completare quanto a funzionalità e spazio. Dall’altro lato, i territori lontani dagli agglomerati urbani si sono ridotti al punto, che l’approccio per località centrali non funziona più; le distanze diventano troppo lunghe, la densità della popolazione si riduce troppo e le vecchie località centrali perdono di significato e di funzioni. Riguardo a questo fenomeno sono in discussione nuovi approcci di pianificazione territoriale: qualora le distanze lo permettano, la creazione di reti urbane deve portare a reciproci completamenti funzionali (complementarietà) in modo tale che le Città, almeno fino ad un certo punto, si possano specializzare. Dove ciò non è possibile si discute dei centri funzionali altamente efficienti con satelliti ben collegati e servizi mobili. Nel mezzo sopravvivono comunque le strutture degli insediamenti tradizionali per i quali il «concetto delle località centrali» è ancora adatto. L’antica categoria del territorio rurale perde di valore d’uso, perché il territorio rurale autonomo e influenzato da uno stile di vita agricolo non esiste praticamente più: tutti i territori, infatti, sono influenzati in senso urbano-industriale riguardo agli stili di vita, lavoro e di produzione. 2.2 KULTURLANSCHAFT I rapporti fra territori storicamente diversi devono essere nuovamente stabiliti e definiti. A questo scopo si discute attualmente in modo intenso attorno al termine di «paesaggio»(Kulturlandschaft), un termine che considera i territori urbani e semi-urbani delle città-regioni tanto quanto i paesaggi culturali, i territori rurali della produzione agraria ed energetica, le vecchie e nuove regioni selvagge dei vari tipi dei territori inutilizzati. Oltre alla concezione già stabilita del network ecologico, della compensazione ecologica e della protezione contro le piene si discutono anche nuovi concetti, come ad es. quello della «associazione di responsabilità». Quest’associazione suddivide la responsabilità per la pianificazione territoriale fra lo spazio metropolitano e la sua periferia aperta. Il rapporto potrebbe essere assicurato attraverso contratti, con i quali l’agglomerato urbano metta al sicuro il suo diritto all’acqua potabile, agli alimenti freschi, all’aria pura, agli spazi ricreativi e all’attività fisica attraverso una contropartita finanziaria o materiale, come ad es. l’accessibilità attraverso il trasporto pubblico locale. Con una tale concezione, tutto il territorio nazionale sarebbe suddiviso in «spazi metropolitani» e relative «aree di collegamento». I paesaggi culturali definiti in questo modo sarebbero, nella loro varietà naturale, storica, funzionale e soprattutto culturale una base fondamentale per «l’identità» delle grandi e delle piccole città, mentre la loro identità deve essere intesa come ampia e complessa. 2.3 METROPOLIZZAZIONE Mentre le città, in base alla loro storia, si sono estese sul territorio in modo relativamente equilibrato, adesso si uniscono fra loro formando grandi agglomerati urbani. L’aumento in termini di scala dell’Europa unita e la competizione globale portano al fatto che gli agglomerati urbani delle città-regioni man mano cominciano a definirsi «metropoli» e che, dalla pro- spettiva globale, sono (ognuno di loro) percepiti come posizionamenti unici. La pianificazione territoriale sostiene questa formazione di metropoli chiedendo una forte pianificazione urbana e una stretta cooperazione delle città che appartengono alle Regioni e ai Comuni. In pratica finora solo le Regioni di Hannover e di Stoccarda hanno amministrazioni regionali, sono legittimate dall’elezione da parte dei cittadini e possiedono competenze forti. Tutte le altre Regioni, dove sono collocate metropoli, sono finora organizzate solo scarsamente a livello politico e amministrativo. La pianificazione territoriale cerca di offrire, con il concetto della costruzione di punti di forza significativi basati su una tematizzazione (che corrispondono ai naturali «talenti» di origine storica di ciascuna regione) e in forma di ad es. «cluster della conoscenza», gli impulsi per una ulteriore qualificazione attraverso lo sfruttamento di economie di scala e di un grande mercato regionale. La pianificazione territoriale cerca, però, di contribuire con l’introduzione di processi di apprendimento a livello città-regionali e dello scambio di conoscenze alla crescita dell'innovazione e della produttività. A questo scopo il Ministero di riferimento ha sostenuto diversi progetti di ricerca. 3. DALLA PIANIFICAZIONE COME ORDINAMENTO DEL TERRITORIO AL MANAGEMENT TERRITORIALE In sostanza la pianificazione territoriale tedesca presenta un distacco prudente dalla «pianificazione» vecchio stampo, priva di risorse sia pratiche sia intellettuali, in funzione di un approccio prudente ad un più fattivo «management del territorio». Mentre la «pianificazione» tradizionale, anche solo nell’ambito dei termini tecnici, dei simboli sulle mappe e delle rappresentazioni, ricordava un’uniformazione intenzionalmente generalizzata del territorio e delle possibilità di vita, con il termine tecnico dei «paesaggi culturali» viene introdotto nel dibattito sull’ordinamento territoriale, un elemento di differenziazione qualitativa. Così, riguardo a questo dibattito, è di nuovo possibile argomentare con un cauto approccio estetico. Tuttavia la situazione, nuova per la Germania, dei territori che si svuotano, insieme alla perdita delle funzioni delle città antiche, belle e ricche di tradizioni sfida la pianificazione attraverso idee di gestione innovative, che vanno ben oltre »la regolazione della pianificazione». Sfortunatamente, però, bisogna constatare, che questi approcci innovativi non sono ancora usciti dalle Università, dagli Istituti federali di ricerca e da alcuni reparti progressisti del Ministero. Nella pratica quasi non esistono. La riforma attuale del federalismo con la sua divisione chiara fra la politica federale e la politica dei Länder potrebbe garantire ai diversi Länder più libertà creativa nell’ambito della politica territoriale. Dubito molto, però, che i Länder saranno in grado di utilizzare il nuovo spazio creativo in modo produttivo ed innovativo. 4. DIE REGIONALE Alla fine la riforma porterà probabilmente ad un ulteriore indebolimento del Piano federale di ordinamento del territorio, perché molti dei fondi di sostegno, finora sotto la responsabilità comune della Confederazione e dei Länder, dovranno in futuro essere amministrati e distribuiti solo dai Länder. I contributi attualmente più significativi da parte della Germania, dal mio punto di vista, non riguardano il Piano federale di ordinamento del territorio, ma possono essere individuati a livello di «management regionale» dei Länder e dei Comuni. Relativamente a tutto ciò, il Land della Renania settentrionale-Westfalia è molto innovativo attraverso l’esperienza «IBA-Emscher-Park» e con le «Regionale» basate su diverse esperienze derivate dall’IBA. L’obiettivo è di attivare i potenziali endogeni presenti nelle Regioni, attualmente latenti, attraverso una stretta collaborazione concettuale fra lo Stato, la società civile e i rappresentanti dell’economia. La procedura, che deve durare 10 anni, comincia con la concorrenza fra le Regioni con progetti per la partecipazione a una «Regionale». Questo spinge le Regioni a riflettere su se stesse. Dopo la determinazione del posizionamento la Regione deve proporre delle idee di progetti. Ogni persona e ogni istituzione può esprimere le idee per futuri progetti. Fra queste proposte una giuria sceglie le idee di progetti più promettenti e poi cerca di organizzarle, a seconda dei contenuti e dei territori, in modo che si formino diversi gruppi di progetti. Quasi tutte le idee di progetti devono qualificarsi ulteriormente; riguardo a ciò vale rigorosamente il principio della concorrenza tra idee (competizioni, workshop, studi) con giurie indipendenti. Quando il processo di qualificazione graduale è terminato l’Ente che ha investito ed i gestori sono impegnati attraverso un «contratto di qualificazione» volto realizzare la qualità precedentemente prevista dai progetti. La partecipazione a una Regionale è del tutto volontaria; l’organizzazione della Regionale, rigorosamente limitata rispetto ai tempi, non ha potere formale né di proibire né di controllare e neppure di imporre. Malgrado ciò, possiede il potere di influenzare: influenza gli atteggiamenti riguardo alla Regione, contribuisce alla creazione di nuove procedure e dà prestigio. Ha anche potere di attrarre interessi attraverso «contributi di valore monetario» consigliando a proprie spese e organizzando i processi di qualificazione in modo professionale, finora anche finanziando questi processi. Possiede inoltre «potere» politico, poiché i progetti della Regionale hanno priorità per quanto riguarda i finanziamenti pubblici. Oltre ai contributi da parte delle istituzioni come le «Regionali», alla riqualificazione territoriale della Regione tramite edificazioni, le stesse istituzioni contribuiscono alla formazione di una «Regione che impara»: in riferimento a un grande progetto di IBA Emscher-Park abbiamo constatato che complessivamente circa 1000 persone vi hanno partecipato, alcune con una funzione importante, dalla ideazione alla formazione. In questo senso le «Regionali» (e in misura limitata questo vale anche per l’esposizione di nuove costruzioni e paesaggi) preparano una sorta di management regionale che, dopo il ridimensionamento dell’intervento forte dello Stato, deve cominciare a formarsi. 71 72 4.4. PIANIFICAZIONE TERRITORIALE NEL REGNO UNITO JOHN ZETTER A AMMINISTRAZIONE DELLA PIANIFICAZIONE 1. Nel 2006 la responsabilità della pianificazione territoriale affidata all’Ufficio del Vice Primo Ministro (the Office of the Deputy Prime Minister – ODPM) è stata affidata al nuovo Ministero per le Comunità e per la Gestione territoriale locale (Department of Communities and Local Government – DCLG). Nei tre decenni precedenti le responsabilità per la pianificazione sono passate da un Ministero all’altro e spesso intergrate nei settori dedicati alla protezione dell’ambiente o alla gestione del traffico. Proprio come per altri cambiamenti, i regolamenti attuali rappresentano un ritorno alle strutture di tempi precedenti, quando la pianificazione faceva parte del Ministero per la casa e il governo locale (Ministry of Housing and Local Government). In questo modo la pianificazione viene riconosciuta come una funzione principale ed essenziale del governo locale e si riconosce anche che la politica della casa è strettamente connessa con la pianificazione. 2. Nonostante nel Regno Unito non vi sia alcuna strategia a livello nazionale di pianificazione territoriale, l’efficace elaborazione di una strategia relativa alle modalità di intervento attraverso l’amministrazione regionale in Irlanda del Nord, Galles, Scozia (per brevità successivamente nominate le tre Nazioni celtiche) ha acceso la riflessione sulla preparazione di un piano di sviluppo territoriale per l’Inghilterra. Tuttavia la pubblicazione del ODPM del 2003 «Comunità sostenibili: costruire per il futuro» («Sustainable Communities: Building for the Future») è una prospettiva inglese rispetto alle mi- 3. 4. 5. 6. sure per raggiungere lo sviluppo sostenibile, per la crescita della città metropolitana di Londra, e per gestire il declino nelle aree di minore domanda e abbandono nel Nord dell’Inghilterra. Le politiche di pianificazione territoriale da attuarsi a livello locale e regionale, sono definite da una serie di 25 Note sulla Politica di Pianificazione Territoriale (Planning Policy Statements – PPS) formulati dal Governo centrale. Tutti questi statements indicano la misura della partecipazione alla pianificazione. In seguito a una consultazione pubblica vengono rielaborati e aggiornati regolarmente. Sono efficaci poiché su di esse si basano i Piani Regionali e Locali e le decisioni locali sulle attività di pianificazione. L’ufficio di revisione dei piani, che conduce verifiche pubbliche e indagini relative agli appelli contro le decisioni locali sulle autorizzazioni urbanistiche, è l’agenzia governativa, che, in ultima analisi, attua i PPS. La pianificazione regionale ha avuto in Inghilterra una storia piuttosto controversa. Il piano Abercrombie del 1944 per l’area di Londra, che ha condotto ad una stabilizzazione della cintura verde (Green belt) e alla prima generazione delle nuove tipologie di città, è noto a livello mondiale. Tuttavia la messa in pratica del piano regionale secondo la conduzione di un Piano di Sviluppo Generale sulle Contee (Counties), previsto in modo generalizzato dal «Town and Country Planning Act» del 1974, è mancata. In merito a questo c’è sempre stata a livello del Governo centrale una suddivisione fra pianificazione e politica regionale. Questa divisione, se collegata a una mancanza di chiarezza, ad esempio per le tre Nazioni celtiche (queste aree devono essere considerate Nazioni a sé stanti oppure sono solo regioni dell’Inghilterra?) e la mancanza di una forte identità regionale in Inghilterra hanno limitato in gran parte la realizzazione della Pianificazione Regionale. Un’ulteriore difficoltà è costituita dalle dimensione dell’area metropolitana di Londra, che con una popolazione di circa 20 Milioni di abitanti costituisce un terzo della popolazione totale del Paese. Essa costituisce un vero e proprio Stato nello Stato, in particolar modo nel senso che è un punto di riferimento mondiale, i cui interessi possono divergere da quelli dell’intera nazione. Per queste ragioni, l’area metropolitana di Londra, per meglio finalizzare la gestione del territorio, è stata suddivisa in tre regioni (London, South East ed East). Questo rende difficile sviluppare una pianificazione strategica per organizzare lo spazio come un’unità funzionale. Inoltre Londra è l’unica area delle nove regioni dell’Inghilterra, che dispone di un Parlamento eletto. Poiché in Inghilterra, fatta esclusione per Londra dal 2000 in poi, non vi sia alcun governo eletto a livello regionale, la pianificazione regionale inglese ha tradizionalmente coinvolto la costituzione di «standing conferences» di governi locali che elaborano «raccomandazioni». Dalla votazione del Governo laburista del 1997, la pianificazione regionale è stata rafforzata e resa più trasparente. Attualmente sono state definite tre importanti istituzioni, che sono state poi richiamate nella pianificazione territoriale britannica: • I Consigli Regionali sono costituiti da membri delegati, appartenenti agli uffici rappresentativi locali • Le Agenzie di sviluppo regionali (RDA), nominate dal Governo nazionale, cui partecipano rappresentanti del mondo economico e del governo delle comunità locali • Gli Uffici regionali per la rappresentanza centrale. 7. In Inghilterra la struttura della rappresentanza locale è differenziata. Nella maggior parte delle aree rurali ci sono due livelli, costituiti da 34 Contee e da 238 Distretti (Shire Districts). In altri casi, c’è un unico livello di rappresentanza locale: i consigli di zona di Londra (London Boroughs), i Distretti metropolitani (Metropolitan Districts) oppure le Unitary Authorities. Queste autorità, insieme agli Shire Districts sono i principali attori nel sistema di pianificazione e hanno la responsabilità della amministrazione e gestione quotidiana. 8. Le rappresentanze locali sono diventate molto più deboli in Inghilterra rispetto al 1974, quando il sistema di pianificazione è stato condotto con una particolare focalizzazione sul piano delle Contee. In primo luogo decide di partecipare alle votazioni locali, in genere, solo un terzo degli aventi diritto. In secondo luogo solo il 25 % degli introiti delle proprie tasse locali vegono trattenute dalla comunità e quindi non sono effettivamente utilizzabili per un migliore sviluppo del proprio territorio. B STRUMENTI DI PIANIFCAZIONE 9. Ci sono due componenti fondamentali nel sistema di pianificazione in Inghilterra. Il primo è il controllo della crescita urbana attraverso i permessi di edificazione. Lo sviluppo è definito in modo ampio e include la modifica nell’utilizzo del territorio e degli edifici, così come le nuove costruzioni. Il rigetto di una richiesta di permesso può essere impugnato in appello e la decisione è affidata ad un ispettorato, che è vincolato alle direttive del Governo centrale. Inoltre il Ministro è autorizzato a prendere in carico in prima persona ogni richiesta. A questi interventi si ricorre raramente, ma l’esistenza di questa forma di autorità ha come effetto comunque una restrizione del potere di intervento degli uffici locali. 10. Il secondo elemento del sistema di pianificazione è costituito dalla elaborazione dei Piani. Sono gli aspetti più importanti, anche se non gli unici, che devono essere tenuti in considerazione nelle decisioni sulle richieste di permessi. Per questo motivo il sistema di pianificazione inglese è un sistema «orientato al piano» e non un sistema fondato sullo zoning. Fondamentalmente ci sono due tipologie di piani: Quadri di sviluppo locale (Local Development Frameworks – LDF) e Strategie territoriali regionali (Regional Spatial Strategies – RSS). E’ interessante il fatto che la parola piano non venga più adottata in questi casi. 11. I governi centrali hanno inoltre la tendenza a creare uffici specializzati, quando si è in previsione di un nuovo grande intervento, come ad esempio le New Town Development Corporations e le Urban Development Corporations. Le più recenti organizzazioni, attualmente ne esistono 21, sono Società di riqualificazione urbana (Urban regeneration companies) non giuridicamente regolate e afferenti al settore privato. Tutti questi uffici agiscono al di fuori delle rappresentanze territoriali, 73 sebbene politici eletti al di fuori del Consiglio locale siano direttamente coinvolti. Questo è un ulteriore fattore, che ha indebolito il ruolo di pianificazione delle rappresentanze locali. C 74 POLITICA DI PIANIFICAZIONE 12. Dall’introduzione di un sistema globale di pianificazione nell’anno 1947 l’Inghilterra ha trovato secondo diverse forme e modalità un nuovo modello di sviluppo, per quanto l’equilibrio sia stato inizialmente spostato verso le nuove città e solo in un secondo momento sulla valorizzazione di quelle esistenti. Si è trattato di un successo, in relazione alla valorizzazione di insediamenti compatti, alla limitazione degli insediamenti privi di controllo e alla creazione di cinture verdi intorno alle città più grandi. 13. La legge sulla pianificazione e sulla compensazione del 2004 (Planning and Compensation Act 2004) si discostava proprio dalle tipiche pratiche della Legge sulla pianificazione, per affrontare solo le diverse situazioni amministrative, nel senso che è stato introdotto il tema di uno sviluppo sostenibile come obiettivo principale della pianificazione territoriale. Questo ha dato un riconoscimento legale a quello che, per oltre un decennio, è accettato come prassi ordinaria. Sviluppo sostenibile è la definizione corretta per una politica di pianificazione territoriale a lungo consolidata, che concorre ad una riduzione degli insediamenti discontinui e propone un nuovo sviluppo urbano. Questa politica è stata comunque circoscritta all’obiettivo del Governo centrale: il 60 % delle nuove aree di insediamento dovrebbe essere localizzato nei cosiddetti brownfield. Questo dovrebbe essere favorito da «test in sequenza», attraverso i quali si dovrebbe dimostrare che nessun area già occupata è adatta all’insediamento, prima di costruire su aree libere. Un ulteriore obiettivo governativo è stato fissato nel raggiungimento di una densità residenziale media di 35 unità per ettaro. Entrambi i valori limite sono stati superati negli scorsi anni. 14. In ogni caso, queste politiche di contenimento dell’insediamento hanno avuto l’effetto non intenzionale di far salire il valore dei terreni collocati nelle aree urbane in genere e in particolare nelle zone disponibili per lo sviluppo. Una conseguenza è stato l’innalzamento dei costi abitativi, che ha determinato una pressione negativa sulla qualità e sulle dimensioni degli appartamenti, finalizzata ad una riduzione dei prezzi. Il mercato immobiliare in Inghilterra tende tuttavia ad un innalzamento, a causa del relativamente alto numero di proprietari di casa (>70%) e, al tempo stesso, della mancanza di una tassazione del capitale investito nella crescita di valore della prima casa. In particolare, in tempi di borse incerte, gli investimenti sugli immobili crescono e questa ulteriore domanda porta ad un ulteriore aumento dei prezzi immobiliari. 15. Inoltre, il Governo conservatore in carica dal 1979 al 1997 ha interrotto quasi completamente il finanziamento delle costruzioni destinate a fini sociali e ha legittimato la vendita del patrimonio immobiliare pubblico. Tutto ciò ha portato ad una sistematica mancanza di residenze a scopo sociale. Il calo del 50% del numero disponibile di questi alloggi da circa 300.000 all’anno degli anni 70, a circa 150.000 di oggi è da attribuirsi totalmente alla mancanza di nuove realizzazioni. Il sistema di pianificazione è stato adottato, allo scopo di disporre una quantità minima di abitazioni ad uso sociale. I politici mantengono un determinato quantitativo di abitazioni sociali (ad esempio a Londra il 40%) in alcune aree, che vengono costruite su grandi superfici (ad es. più di 20 unità), sui quali vengono dati i permessi di edificazione a società immobiliari private. Questo ha anche il vantaggio di poter garantire una certa mescolanza e integrazione sociale. 16. Affinché cresca il tasso di realizzazione, specialmente in aree ad alta richiesta, e nella speranza che i prezzi scendano, il Governo centrale della città-regione di Londra promuove uno sviluppo più forte. Le aree più intensamente interessate da questo sviluppo si trovano su entrambe le sponde del Tamigi ad est di Londra – «the Thames Gateway». Un tale sviluppo nella cittàregione di Londra non è comunque stato accettato dai conservatori Uffici locali con la motivazione della mancanza delle necessarie infrastrutture. C’è opposizione locale contro un tale sviluppo, perchè è visto da parte del territorio come un obbligo imposto in base alla politica nazionale del Governo centrale. 17. Questo ci porta ad una specifica caratteristica della pianificazione territoriale in Inghilterra, che risiede nell’estrema privatizzazione della realizzazione delle infrastrutture e della relativa manutenzione. Questo coinvolgimento carente del settore pubblico significa che le infrastrutture, fatta esclusione per le strade, non possono essere utilizzate direttamente dal Governo centrale come sostegno alla politica di pianificazione territoriale. Le aziende private tendono naturalmente ad evitare di investire, prima che vi sia uno sviluppo, considerato che occorre un certo periodo di tempo fino a che vi sia un rientro di cassa degli investimenti. Oltre a questo i meccanismi, volti a garantire che un progetto di sviluppo copra anche le infrastrutture che sottende, sono molto deboli. Non ci sono imposte specifiche sulla trasformazione di un’area edificabile, né nel caso di investimenti in infrastrutture, né in base ai permessi di edificazione. C’è un paragrafo (106) nella Legge di pianificazione, secondo il quale può essere fatto un accordo fra gli Uffici di pianificazione locale e il Responsabile dello sviluppo in merito al contributo alle relative infrastrutture. Esso viene adottato normalmente nel caso della manutenzione stradale (non ancora privatizzata) e la realizzazione di edifici sociali su grandi superfici, come accennato sopra. 18. Passando dalla pianificazione territoriale locale e regionale, per riferirsi ad una pianificazione territoriale a livello nazionale, ci sono due significativi fattori di influenza. In primo luogo si tratta del benessere della città-regione di Londra rispetto al resto del Paese. Le tre regioni interessate (Greater London, South East and East) sono le uniche con un PIL, che sia sopra la media EU e che si sono ampliate nell’ultimo secolo. Poiché l’economia della città-regione di Londra è il motore economico del resto del Paese, c’è forte opposizione nell’impedire la sua crescita. I piani più recenti favoriscono in quest’area una evidente espansione. Nonostante i prezzi elevati del lavoro, dei terreni e dei trasporti (a causa della congestione) il mercato non ha avuto variazioni. Dietro ogni progetto vi è la paura che un ostacolo per lo sviluppo della città-regione porti ad uno spostamento dello sviluppo in altre paesi piuttosto che in altre regioni del Regno Unito. 19. Quest’approccio alla pianificazione territoriale a livello nazionale interagisce in modo infelice alla scala regionale e locale. Le principali riserve di aree ad ampia capacità abitativa e delle infrastrutture esistenti si trova a Nord dell’Inghilterra e nelle tre Nazioni celtiche. A parte questo aspetto, i prezzi degli edifici sono in queste aree evidentemente più bassi. Un piano territoriale che si imponga a livello nazionale cercherebbe di riportare equilibrio sul territorio e di dedicarsi in egual misura ad entrambi i problemi, in modo tale da togliere pressione sulla città-regione di Londra già molto cara e affollata e utilizzare l’ampia capacità abitativa delle altre regioni. 20. Vi è anche l’opportunità, che il mercato si modifichi, poiché i vantaggi dei grandi agglomerati, come la città-regione di Londra, non saranno più giudicati così positivamente da aziende e singoli individui, tanto da permettere di compensare i prezzi. Ci sono avvisaglie di una rinascita di grandi città in altre regioni. Il Governo nazionale propone anche una «Northern Way», che consenta uno sviluppo delle grandi città nel nord dell’Inghilterra, attraverso il miglioramento dei collegamenti. Tuttavia grande consenso politico è riposto nella gestione del declino nelle grandi città attraverso le cosiddette aree di rinnovo del mercato residenziale («Housing Market Renewal Areas»), anche in seguito ad ampie demolizioni. 21. La pianificazione in Inghilterra viene oggi trattata come un processo continuo. Il classico processo di RicercaAnalisi-Pianificazione è stato sostituito con un’azione partecipativa e orientata ai risultati, sostenuta da controlli di qualità periodici, regolarmente monitorata e sottoposta a valutazione. E’ stato difficile introdurre questo nuovo stile di pianificazione sui processi di pianificazione basati sul modello del 1947. L’insoddisfazione ha dominato anche come conseguenza della lentezza del nuovo sistema, poiché ad es. ci sono voluti 30 anni (1971–2001) fino a raggiungere una copertura completa dei piani strutturali (in un secondo tempo abolita). Le nuove modalità di progettazione – LDF e RSS – sono basate sul fatto che possano restare flessibili in un mondo che si evolve molto velocemente. Inoltre il subconscio della società, collegato al livello personale di benessere, viene espresso in modo crescente attraverso le forme di abitazione, e si traduce in una crescente pressione sul consenso pubblico nel caso di cambiamenti a livello locale. Questo potrebbe impedire una pianificazione più rapida. D FUTURE POSSIBILITA’ 22. Il recente, ma crescente, interesse per la pianificazione territoriale ha in Inghilterra ragioni diverse, ma collegate le une alle altre. Alcune in diretta relazione con le caratteristiche inglesi, in particolare, l’immaturità delle istituzioni regionali rispetto ad altri paesi europei. In un contesto paragonabile a livello internazionale sono, infatti, presenti fattori, che hanno un significato ben oltre i confini inglesi. 23. Dal punto di vista demografico è possibile notare una crescita della popolazione nel Regno Unito da 60 a 65 Mio di abitanti nei prossimi 20 anni. Questo processo è il risultato di una crescita naturale e dell’immigrazione. Inoltre la richiesta di abitazioni è generata per lo più (80%) dall’allungamento della vita media. Ne segue che il Regno Unito dovrebbe garantire abitazioni ad un numero di persone che corrisponde ad una ulteriore generazione. In relazione ad una generale riduzione delle dimensioni delle abitazioni vi è la spinta a modificare le suddivisione territoriale degli insediamenti fra le regioni, i centri urbani e le loro periferie. A parte questo, nuovi e futuri immigrati e i loro figli potrebbero avere una diversa scala di valori, considerando più interessanti le aree urbane e meno l’acquisto di terreni in zone verdi. 24. Un altro fattore decisivo della pianificazione territoriale è il cambiamento del clima. Questo fenomeno riguarda con intensità differente i diversi paesi. L’Inghilterra, in quanto isola, è interessata in modo particolare dall’innalzamento del livello del mare. Le coste, a causa della crescita del livello del mare, cercheranno probabilmente di incanalare le acque in aree ad altitudine ridotta. Questa difficoltà impone una riflessione sulle strategie territoriali del Regno Unito. Ci sono concrete riflessioni sul Thames Gateway in particolare sul fatto che l’area della foce del Tamigi potrebbe essere maggiormente a rischio di allegamenti a causa dell’innalzamento del livello del mare più di quanto gia oggi non sia. Tutto ciò può modificare il potenziale di sviluppo e/o i costi di importanti infrastrutture. 25. Un altro impulso per la modifica della pianificazione territoriale è il sempre più ampio raggio d’azione, nel quale si svolge la vita quotidiana. Questo è collegato alla crescente mobilità conseguente al possesso di automobili private, che riflette a sua volta il crescente benessere. Il trend principale in tutte le città-regione del Regno Unito è l’ampliamento degli insediamenti in aree metropolitane lontane dal centro-città. Durante gli ultimi due decenni le sei città inglesi più grandi, oltre a Londra: Birmingham, Leeds, Liverpool, Newcastle, Manchester e Sheffield, sono state tutte caratterizzate da una riduzione della popolazione, mentre nelle regioni, nelle quali queste si trovano, il numero di abitanti è cresciuto. Si tratta di un indicatore del trend generale di ampliamento delle città in aree suburbane e rurali. Un numero crescente di persone lavora da casa, a sostegno della tendenza al decentramento. Per far fronte a questa tendenza occorre prestare maggiore attenzione al miglioramento della qualità abitativa delle città. 26. Nonostante gli investimenti in nuove infrastrutture per i trasporti siano insufficienti, la raggiungibilità è migliorata. Gli investimenti insufficienti nei trasporti pubblici hanno favorito l’acquisto e l’uso di automobili. Questi trend hanno portato alla luce anche un altro tema, in particolare la necessità di pianificare insieme aree urbane e rurali, poiché una netta separazione delle due sarà sempre meno possibile in molte regioni. Il crescente benessere, livello di istruzione e diversificazione etnica renderà ancora più difficile elaborare una «one-sizefits-all-Strategies». Un rinnovato accento sulla cittàregione, come definito di seguito, consente un certo livello di flessibilità in una società sempre più pluralista. 75 76 27. Le questioni di governance sono inoltre importanti, in particolare nel far concordare la giusta scala di governo con unità in forte crescita del panorama economico e sociale. Questo ha condotto a due grandi riforme delle regioni locali negli anni 70 e 80, che in genere hanno triplicato il numero medio di abitanti e le superficie di ogni unità. Collegato a questo c’è un ulteriore impegno, che ha come obiettivo il riempimento degli spazi vuoti rimanenti, tutto ciò si basa sul fatto che la politica locale tende a crescere attraverso le imprese della comunità e la politica nazionale del Governo è sempre più guidata da interessi internazionali (e in particolari nell’EU). Questo trend divergente potrebbe rafforzarsi e trovare la propria espressione più profonda nelle risposte NIMBY (Not in my backyard) sul piano locale, ciò collide con le strategie nazionali, che sono indirizzate ad un innalzamento della competitività economica e della convivenza sociale. 28. Su questo scenario il livello regionale può sviluppare una piattaforma per raccogliere idee discordanti e preparare un meccanismo di mediazione, qualora queste siano corrette e concepite non come un prolungamento del Governo nazionale o locale. Oggi in Inghilterra viene auspicato un ulteriore periodo di riforme del Governo locale. Nonostante il buon esito del processo di trasmissione delle responsabilità nella pianificazione territoriale ad enti selezionati per le tre nazioni celtiche e Londra, il processo di introduzione degli Uffici regionali è stato subito interrotto in Inghilterra a seguito del risultato negativo di un referendum. L’attenzione è concentrata sulla città-regione, che viene trattata come la più adeguata unità per governare il rapporto fra livello nazionale e quello locale. 29. In questo senso, le regioni devono presentare dimensioni tali, da potersi contrapporre al Governo centrale. Sul piano politico devono allo stesso modo, per quanto possibile, essere nello stesso ordine di dimensioni. Questo ha portato ad una suddivisione funzionale della città-regionae di Londra in tre regioni separate, Londra stessa, il sudest, e l’ovest. Il ruolo dominante della città-regione Londra, che con i suoi 20 Mio di persone ospita un terzo della popolazione nazionale, come accennato, sposta gli equilibri della struttura regionale del Regno Unito. Porta ad un forte coinvolgimento nazionale della città-regione di Londra nel caso di pianificazioni, perché funziona come un’unità e necessita di una visione d’insieme nel proprio sviluppo. 30. Ci sono inoltre ulteriori richieste, che sottendono lo sviluppo dei settori coinvolti nella pianificazione territoriale. Un fattore è lo sviluppo sostenibile, che è stato pienamente accettato dal piano inglese – ad es. un giudizio sullo sviluppo sostenibile è un elemento vincolante della nuova strategia territoriale regionale (RSS). La necessità di integrare affari economici, sociali ed ecologici costituisce una indicazione a livello regionale in quanto adeguata unità di misura per la pianificazione. In conclusione le disparità regionali, come sopra accennato, sono una sfida continua. Il vecchio paradigma di una politica regionale in stile Robin Hood, nel senso di una sottrazione delle risorse alle regioni ricche in aiuto di quelle povere, è stato sostituito dall’idea che ogni singola regione sviluppa il proprio capitale e trova le proprie nicchie. Questo rappresenta un premio per la pianificazione territoriale regionale, così che vi 31. 32. 33. 34. sia una cornice nella quale mettere a disposizione piani di sviluppo regionali fatti localmente (fatti in casa). L’ampia messa a disposizione di aree in fase di sviluppo porrà ancora di più l’attenzione sul finanziamento delle infrastrutture attraverso la tassazione del valore crescente delle aree di sviluppo. Ci sono attualmente proposte per una possibile «tassazione dei plusvalori della pianificazione» che potrebbe ostacolare lo sviluppo degli insediamenti, in particolare se non tutti i partiti politici sostengono questa intenzione. La realizzazione delle infrastrutture rimane – come accennato – un tema di discussione. Una equilibrata suddivisione della popolazione sul territorio consentirebbe un uso migliore delle infrastrutture presenti e renderebbe maggiormente possibile la realizzazione di nuove infrastrutture, come ad es. la ferrovia ad alta velocità. La crescita dei prezzi immobiliari, evidentemente in calo, a causa di una più equilibrata distribuzione dei nuovi insediamenti, potrebbe essere adottata come un mezzo per il miglioramento del benessere abitativo. Tutto ciò è particolarmente rilevante in relazione alle dimensioni delle abitazioni, – nonostante la sempre decrescente dimensione delle stesse – alla qualità dell’ambiente e all’efficienza energetica. Il tema principale è la riqualificazione delle condizioni abitative attuali. La realizzazione di nuove case popolari è più problematica. Con il continuo porre l’accento politico a favore della occupazione di case da parte dei proprietari, la politica futura metterà probabilmente le basi per una crescente libertà di sviluppo del territorio, al contrario le persone saranno spinte ad acquistare edifici agli estremi inferiori del mercato. Una elevata offerta di abitazioni è fondamentale anche su basi macro-economiche. Prezzi immobiliari alti favoriscono l’inflazione del denaro, che ha poi effetto sulla competitività del Regno Unito. Inoltre i tassi di interessi dovrebbero essere più alti di quanto usualmente non siano per frenare l’inflazione immobiliare. Tutto ciò rende gli investimenti di capitale più cari, il che darebbe adito ad un effetto senza precedenti su tali regioni del Regno Unito, che hanno bisogno di stimoli per lo sviluppo. La pianificazione delle aree rurali deve essere valutata, poiché gli influssi urbani si diffondono e l’economia agricola recede. Quindi si tratta di giungere ad un’ulteriore diversificazione delle attività economiche nelle aree «rurali» e ad un crescente uso del territorio come complementare alla vita urbana, in particolare con finalità di rigenerazione. Questo porterà alla realizzazione di città-regione come effettive unità di un governo sub-nazionale nel 21esimo secolo. Una successiva serie di riforme degli uffici locali e stata postulata. Questo si riferisce alla realizzazione di nuovi uffici per le città-regioni e all’abrogazione dei distretti, che attualmente sono il primo livello del governo locale. 77 4.5. LA PROSPETTIVA DELLA PIANIFICAZIONE TERRITORIALE STRATEGICA NEI PAESI BASSI PROF. MAX VAN DEN BERG 1. INTRODUZIONE La politica del dopoguerra nei Paesi Bassi si è concentrata sulla crescita economica, sulle riforme sociali/societarie e sull’assistenza sociale. La gente confidava in un futuro promettente. Unità nazionale, consenso sociale e solidarietà erano valori scontati. La pianificazione fisica costituiva uno strumento importante della politica di governo il cui obiettivo era l’organizzazione dello spazio in modo tale che i bisogni esistenti potessero essere soddisfatti sulla base di un’equa re-distribuzione allo stesso tempo preservando abbastanza spazio per esigenze future. L’ampliamento delle città dove realizzare nuove zone residenziali e industriali, le riforme agrarie (dei suoli) per aumentare la produttività agricola e l’ampliamento delle infrastrutture per una migliore mobilità avevano la priorità. La pianificazione territoriale regolava gli investimenti pubblici e privati. A livello locale sono stati realizzati grandi ampliamenti grazie all’aiuto e alla collaborazione fra le amministrazioni comunali e gli imprenditori imprese edili. In questa materia il Governo nazionale svolgeva sia una funzione di controllo, sia un ruolo di sostegno. Nei territori rurali la riforma dei suoli è stata realizzata attraverso coalizioni di proprietari terrieri, banche cooperative e istituti di ricerca. La politica urbana di sviluppo cominciava gradualmente ad interessarsi all’assistenza sociale delle zone residenziali e successivamente, negli anni 80, alla rivitalizzazione delle regioni urbane. Il campo d’azione politico si estendeva sempre di più alla qualità di vita e di salute delle periferie e anche alla protezione di aree naturali e della varietà ecologica. La partecipazione pubblica cambiava il processo di pianificazione. Da un lato, la pianificazione funzionale è stata sostituita dalla pianificazione di processo e, dall’altro lato, sono stati introdotti altri metodi strategici di pianificazione. Ultimamente l’economia creativa delle città è particolarmente incoraggiata. L’eredità delle aree in costruzione e la valorizzazione dei paesaggi accostati con una modalità artistica sono diventati parte del programma di pianificazione. Sotto l’influenza della crescente mobilità e della globalizzazione l’attenzione si è spostata da problematiche locali e nazionali a compiti di carattere regionale ed europeo. Nei decenni passati è stato realizzato molto, ma nel contempo la società è cambiata. A causa dell’importanza crescente delle individualità, dello sviluppo di profili personali diversi e la cura della persona, la nostra società è improntata più alla competizione e meno alla solidarietà e al consenso. L’insicurezza cresce e la fiducia nel futuro diminuisce. Le necessità devono essere soddisfatte immediatamente. I provvedimenti per il futuro diventano una faccenda personale, e si preferisce lasciare il campo agli effetti dell’azione del libero mercato . 78 2. L’ATTUALE POSIZIONE DELLA PIANIFICAZIONE TERRITORIALE E IL RUOLO DEL GOVERNO NEL CAMBIAMENTO Una regolazione troppo forte, procedimenti lunghi, controlli che richiedono dispendio di tempo e una realizzazione inefficace e lenta, sono spesso alcuni punti critici della pianificazione attuale. La densità di piani e autorità amministrative è alta. Il coinvolgimento del settore privato e della popolazione è insufficiente. Il coordinamento fra i diversi campi e livelli del Governo è scarso e la cooperazione con il settore privato non è sempre efficace. Gli interessati sono irritati per le procedure di approvazione troppo onerose e lunghe. E‘ vero che molti piani e documenti per la pianificazione sono formulati ad ogni livello di governo, ma raramente vengono realizzati. La fiducia in un Governo che pianifica e regola sta diminuendo. A livello governativo nazionale l’aspetto finanziario acquista molto significato. L‘indirizzo (la regolazione?) contenutistico è stato sostituito dall’indirizzo finanziario. I governi degli scorsi decenni hanno privatizzato molte aree d’intervento. Si allentano i collegamenti fra il Governo e istituzioni come ad esempio le imprese immobiliari, agenzie per la gestione e l’esecuzione dei lavori. La politica non ha la burocrazia sotto controllo. I piani sono sostituiti da progetti. Le imprese in fase di sviluppo richiedono di mettere a disposizione incentivi di carattere finanziario per la realizzazione dei progetti. Gli avvenimenti più importanti della nostra società si svolgono principalmente nel libero mercato. Il settore profit sfrutta i progetti di sviluppo con l’aiuto del marketing. Il settore pubblico rimane invece sempre più dipendente dalle leggi, dalle regolazioni e dai piani. Tuttavia il mondo nel quale viviamo è più complesso di una pura distinzione fra mercato e Stato. Il settore privato e quello pubblico, individui e istituzioni giocano ruoli specifici nella formazione comune della nostra città e del nostro contesto di vita. Fra lo Stato e il mercato si collocano tante organizzazioni a carattere misto (pubblico e privato). Queste cercano di mediare fra le esigenze private dei cittadini e gli interessi co- muni. Vogliono partecipare ai processi governativi e dare il proprio contributo. Promuovano la considerazione della domanda piuttosto che dell’offerta e utilizzano le associazioni imprenditoriali. Cittadini, istituzioni civili e imprenditori hanno spesso una buona sensibilità per la qualità affinché cresca la consapevolezza verso iniziative innovative, sociali e alleanze creative. Il Governo olandese (adesso 2006, di orientamento liberale) è preparato per ascoltare queste organizzazioni, per imparare da loro, e sembra essere anche pronto per collaborare con queste forze creative, ammesso che standard fondamentali e settori sensibili vengano rispettati. Queste richieste fondamentali riguardano la natura, il patrimonio culturale e la gestione dell’acqua. Fino ad oggi la pianificazione territoriale è stato un settore politico indipendente ed era collocata sullo stesso piano dei settori dell’economia sociale, della cultura o dei dipartimenti settoriali. E‘ considerato un vantaggio il fatto di mettere la pianificazione territoriale in un rapporto sempre più stretto e in connessione con le istanze esecutive. Queste riflessioni hanno convinto il Governo nazionale e il Ministro (liberale) per l’edilizia, l’ambiente e la pianificazione, a cambiare la propria politica; in questa occasione sono stati messi in dubbio soprattutto la gestione degli affari pubblici e la filosofia di gestione. Il ministro ha modificato il quinto rapporto sulla pianificazione territoriale, quasi ultimato convertendolo in una strategia spaziale nazionale. Riguardo a ciò il contenuto della politica (il «Cosa») non viene quasi modificato, ma l’intervento più significativo è sulla metodologia di gestione e sulla gestione degli affari pubblici (il «Come»). La gestione orientata alla domanda sostituisce quella orientata all’offerta. Il Governo nazionale è preparato a cedere sfere di competenza alle Province e amministrazioni comunali e quindi a decentrare di più ed è inoltre pronto a intensificare la cooperazione con altri attori relativamente alla implementazione delle pratiche di pianificazione nazionale. Di conseguenza il Ministro ha proposto un cambiamento rigoroso della legge della pianificazione e un’estensione degli strumenti di sviluppo su tutti i livelli del governo. 3. NUOVI ARGOMENTI, PREDISPOSIZIONI E CONCETTI Gli argomenti e gli obiettivi più importanti riguardo all’attuale strategia nazionale per il territorio sono improntati al mantenimento della continuità del ruolo svolto nella pianificazione territoriale come contributo ad un’economia forte, una società sicura e vitale e un Paese dotato di forte attrattiva. La considerazione dell’intera politica territoriale, inclusi i Ministeri speciali (con portafoglio), in un unico documento è una novità. Un’altra novità è l’agenda dei lavori da realizzare attraverso programmi e progetti. Il Governo si concentra anche sul rafforzamento della posizione internazionale dei Paesi Bassi in materia di competitività attraverso la dinamicizzazione e la promozione delle regioni prevalentemente urbane e la conservazione di un paesaggio pulsante e attraente, la protezione dei valori territoriali e le garanzie di pubblica sicurezza. A livello regionale si aspira anche in avvenire ad una forte concentrazione urbanistica. La concentrazione e la differenziazione delle città vengono sostenute il più possibile e il rinnovo sociale è stato intensificato. I concetti territoriali relativi a città compatte, porti principali e strutture ecologiche di base sono ancora validi. Riguardo a ciò il Randstad è considerato una regione di importanza vitale e un cuore culturale, amministrativo ed ecologico. Le nuove priorità sono: • Più forte accentuazione dello sviluppo economico e delle condizioni territoriali necessarie a questo obiettivo. • Creazione di riserve di territorio di lungo periodo per l’aereoporto di Schiphol e il porto marittimo di Rotterdam. La realizzazione di «brain-ports» e «green-ports» nelle aree più periferiche. • Miglioramento nel breve periodo del collegamento tra le città e le regioni di rilevanza economica. • Evitare immediatamente le situazioni di segregazione sociale attraverso uno sviluppo compensatorio in termini sociali e tramite la costruzione d’abitazioni in regioni urbane. • Protezione (e sviluppo) di ambienti naturali importanti, di luoghi del patrimonio culturale mondiale e dei paesaggi per le future generazioni. La strutturazione nazionale del territorio e le decisioni nazionali più significative relativamente alla pianificazione territoriale sono rappresentate e descritte su diverse mappe esplicative (economia, infrastrutture, urbanizzazione, acqua, natura, paesaggio). (Per ulteriori informazioni si veda il riassunto della strategia nazionale territoriale – «Nota Ruimte».) Nel prossimo futuro verrà esaminato lo sviluppo delle regioni che affacciano sul mare, gli spazi per la gestione delle acque (spazi di ritenzione) e più in genere il cambiamento climatico. Nuove forme di produzione e distribuzione energetica potrebbero diventare importanti per le loro consequenze territoriali. Potrebbero diventare un ulteriore argomento di discussione anche le ottimali dimensioni dei territori funzionali. Il Parlamento ha richiesto ricerche a lungo termine di questo tipo. 4. LE VECCHIE E NUOVE CONDIZIONI DI CONTESTO GIURIDICHE La legge attuale sulla pianificazione territoriale («Wet Ruimtelijke Ordening») stabilisce i ruoli e le responsabilità del Governo olandese su tutti i livelli ed è focalizzata sulla pianificazione, il procedimento e il coordinamento fra Stato, Provincia e Amministrazione comunale. Piani a livello nazionale sono il Rapporto Nazionale della Pianificazione («Nota Ruimtelijke Ordening») con principi e direttive di politica per la pianificazione territoriale nazionale a medio e lungo termine, le decisioni principali della pianificazione nazionale e i Piani di Struttura nazionali per settori specifici («Structuurschema’s»). Questi possono essere vincolanti per specifici settori di governo riguardo ad alcuni temi e progetti e formano direttive per esigenze territoriali e programmi di investimento. A livello provinciale lo strumento territoriale più importante è il piano regionale («Streekplan»). Questo è da considerarsi più un orientamento che una predisposizione vincolante. Le Province hanno anche il diritto di controllo e di obiezione. Le amministrazioni comunali hanno ampi diritti riguardo ai piani di struttura e di utilizzazione («Structuuren Bestemmingsplannen»). Il processo decisionale viene sostenuto su ogni piano tramite una serie di commissioni (consultive), consigli e ispezioni. La coordinazione verticale e orizzontale durante il processo di pianificazione è ob- bligatoria, e il livello più alto autorizza i risultati del livello più basso. La legge formula regole per la partecipazione del pubblico e processi relativi a obiezioni e reclami. I Piani d’utilizzo locali sono obbligatori per ogni cittadino e per il Governo e rappresentano la base giuridica per concedere permessi di costruzione («Bouwvergunningen»), espropri («Onteigening»), privilegi («Voorkeursrecht») per terreni da sviluppare e per il risarcimento di eventuali sinistri («Schadevergoeding»). Una legge di pianificazione completamente nuova è stata introdotta in parlamento. Una riduzione delle regole, maggiore decentramento e attenzione per per la fase realizzativa sono gli elementi caratteristici della nuova legge di pianificazione territoriale. Un obiettivo fondamentale per tutti e tre i livelli di governo è l’aumento dell’indipendenza per i soggetti responsabilii e delle competenze. Ogni livello di governo è obbligato a difendere i propri interessi in modo più efficace possibile. La politica di pianificazione territoriale e la relativa realizzazione sono stati molto chiaramente divisi. Lo Stato, le Province e le Amministrazioni comunali rappresenteranno la loro politica di pianificazione attraverso un unico strumento, la «structure vision» («Structuurvisie»). Si tratta di un documento strategico che spiega i punti principali della politica di pianificazione e riassume le modalità di realizzazione della politica strategica di pianificazione. Ogni livello amministrativo è, in questo modo, meno influenzato da altri livelli di governo. Il Piano d’azzonamento funzionale comunale è considerato lo strumento di pianificazione più importante e più efficace. Deve essere formulato per l’intero territorio comunale e deve essere rivisto a intervalli di 10 anni. Questi piani non hanno più bisogno del consenso delle Province. Le Province e lo Stato presentano prima e durante il processo di pianificazione i loro interessi e visioni. Se non vi sono aspettative di sviluppo, i Comuni possono predisporre un regolamento per la gestione delle trasformazioni («Beheersovereenkomst»). Alle Province e allo Stato viene data la competenza di stendere Piani d’utilizzazione per territori di interesse provinciale o statale. Ai Piani di utilizzazione sono collegati gli stessi diritti (esproprio, privilegi etc.) che valgono anche per i Piani d’utilizzazione comunale. In futuro il governo provinciale e quello centrale potranno intervenire con maggiore frequenza quando sono coinvolti interessi importanti. Ogni livello di governo è autorizzato ad accelerare la realizzazione attraverso l‘attuazione di una decisione riguardo ad un progetto («Projectbeslissing») e ad addattarvi successivamente ilPiano d’azzonamento funzionale. La nuova legge riduce i tempi delle procedurei e il numero dei permessi. Ci si aspetta che la nuova legge di pianificazione territorriale entri in vigore nell‘anno 2007. Inoltre la legge di pianificazione nelle zone rurali (Rural Planning Act) sostituirà l’attuale legge sulle destinazioni del territorio (Land Use Act – «Landinrichtingswet»). In questo modo il Governo nazionale e le Province si troveranno in una posizione più vantaggiosa per quanto riguarda la bonifica dei terreni attraverso l’esproprio. Anche la legge sui privilegi viene estesa per rafforzare la politica di attuazione. 5. CONDIZIONI PER AZIONI E REALIZZAZIONE Il Governo nazionale è responsabile del sistema. La guida nazionale può essere opportuna se importanti investimenti 79 governativi sono in gioco. Riguardo questo progetto vi è una stretta coordinazione con altri ministeri (nazionali) e autorità e viene sostenuta la cooperazione con le Province, i Comuni, le istituzioni e il settore privato per raggiungere risultati win-win. Altre forze possono proporre le priorità. La politica nazionale dà più importanza ai governi locali e regionali, alle organizzazioni, agli attori privati e ai cittadini, e sempre meno regole e regolamenti vengono stabiliti dal Governo centrale. Perciò una nuova legge sull’utilizzazione dei suoli («Grondexploitatiewet») consentirà di distribuire in maniera equa i costi e i benefici fra partner privati e pubblici. futura dimensione dell’urbanizzazione intorno ad Amsterdam, le principali infrastrutture future, etc. I Comuni e le Province rinnovano la loro agenda ogni anno. La pianificazione dello sviluppo e la negoziazione assumono una sempre maggiore rilevanza. Inoltre il Governo nazionale realizzerà una Società per lo sviluppo territoriale (Development Company – «Gemeenschappelijk Ontwikkelingsbedrijf»), per accompagnare alcuni selezionati progetti complessi (regionali), che rappresenterà un nuovo strumento forte per le misure di attuazione inter-settoriali. La società è autorizzata ad acquistare e sviluppare terreni – anche in cooperazione con il settore privato. Ulteriori informazioni Le autorità locali sono invitate a presentare idee, programmi e progetti. Gli attori privati, le istituzioni e i cittadini sono indotti a prendere l’iniziativa e a partecipare. Le responsabilità politiche sono rese più valutabili, personali e trasparenti. Il Governo nazionale si comporterà più in qualità di partner. Le regioni sono al centro, e il Governo nazionale si associa solo in modo molto selettivo in collaborazione con alcune regioni. 80 6. AZIONI STRATEGICHE PER LA FORMAZIONE DELLA COOPERAZIONE E DELLE COALIZIONI Come funzionerà questo sistema nella pratica? L’agenda delle attività è una parte della strategia di pianificazione nazionale. La parte più interessante di quest’agenda sono quattro programmi regionali cosiddetti «Programm-aanpak», sotto la responsabilità di diversi ministeri (il Ministero per la casa, la pianificazione territoriale e l‘ambiente, il Ministero per i trasporti, le opere di ingegneria civile e la gestione delle risorse idriche, il Ministero per l’agricoltura, l’ambiente e la qualità dei prodotti alimentari, il rappresentante del Ministero per gli affari economici). Tre programmi fanno parte della Randstad (Ala Nord, Ala Sud e Cuore Verde) e un altro, la cosidetta «brain port area» si situa nel Brabant di sud-est. Queste località saranno considerate come le (probabilmente) più importanti per quanto riguarda l’economia con una moltitudine di progetti nazionali, provinciali e comunali. All’interno di queste aree ogni livello di governo ha un proprio «Project of interest». Per il fatto che diversi ministri partecipano alla gestione di un progetto, devono anche assumersi reciproche responsabilità per le loro aree di competenza,in questo modo sì possono superare le convenzionali suddivisioni di lavoro e di cultura. La realizzazione dei progetti deve svolgersi in tutte le sezioni interessate dal Governo con tutti gli strumenti e investimenti disponibili, in una stretta collaborazione fra imprese e sviluppatori. Un’armonizzazione dei progetti è decisiva. L’insieme di investimenti da parte del Governo e dei realizzatori privati è alla base della buona realizzazione di progetti di successo. Tutti gli ambiti di progetto sono molto complessi e, a prescindere dal Project-management bisogna investire molto in studi e lavoro di strutturazione. Questo riguarda al momento la crescita dell’aeroporto, la Tutti questi programmi sono appena partiti. Sembrano funzionare, tuttavia una valutazione critica dovrà essere formulata in un secondo momento. www.vrom.nl/international or + 31 70 339 50 50. Le interviste sono state condotte con il prof.dr Ton Kreukels (University of Utrecht), il prof.dr. Willem Salet (University of Amsterdam), il dr. Zef Hemel (Spatal Planning Department City of Amsterdam), il dr. Bart Vink e il dr. Jacques van der Jagt ( DG Spatial Planning). Scritti usati: disP 1/2006 pag. 41–49, Bart Vink, Arjen van der Burg: New Dutch spatial planning policy; National Spatial Stategy, part I,II,III e IV e Uitvoeringsagenda Ruimte 2004 e 2006. Diverse communicazioni politiche al parlamento riguardo la politica territoriale. 81 APPENDICE 82 A1 CURRICULA VITAE DEGLI ESPERTI MAX VAN DEN BERG, nato nel 1938. Prof. Ir. Max van den Berg è urbanista e architetto urbanista. Fra 1962 e 2002 ha lavorato nelgli uffici per la pianificazione territoriale di Amsterdam come architetto urbanista, pianificatore e ha svolto la funzione di dirigente. E’ stato anche amministratore delegato degli uffici per la pianificazione territoriale e lo sviluppo del paesasggio nella provincia dell’Olanda del nord. Dal 1986 fino al 2002 è stato libero docente all’università di Utrecht presso la facoltà di scienze del territorio (Faculty Spatial Sciences). Dal 2002 è consulente, consigliere aggiunto «Cronen Adviseurs» e membro del consiglio Staatsbosbeheer. E’ anche ex-presidente dell’ ISOCARP (International Society of City and Regional Planners), membro d’onore del Royal Town Planning Institute e membro dell’accademia per l’urbanistica e la pianificazione territoriale (D). GAËLLE PINSON, nata nel 1971, è un’ex-studente dell’ «Ecole Normale Supérieure» e impiegata presso il DIACT (délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires, ex-DATAR). Ha organizzato diversi programmi di pianificazione territoriale a livello nazionale: monitoraggio dei contratti di pianificazione pluriennali fra governi centrali e regionali («Contrats de plan Etat-Région» 2000–2006), valutazione del programma europeo «fondi strutturali 2000–2006», preparazione della politica di innovazione per il programma «fondi strutturali 2007–2013». Inoltre ha lavorato ai programmi europei di cooperazione per i cluster di competività, soprattutto in collaborazione con la Germania. Attualmente sta introducendo la funzione di «good practices survey» presso il 83 DIACT. Tiene regolarmente lezioni sulla pianificazione territoriale francese. CHRISTOF SCHREMMER, nato nel 1955. Laurea in pianificazione territoriale e assetto territoriale presso l’Università politecnica di Vienna; Master of City and Regional Planning presso la University of Pennsylvania (Philadelphia,USA), assistente presso l’istituto per scienze finanziarie e politica dell’ infrastruttura dell’università politecnica di Vienna negli anni dal 1981 al 1987. Project manager presso l’istituto austriaco per la pianificazione territoriale (ÖIR) dal 1987. Membro del consiglio d’istituto dell’ ÖIR dal 1999, direttore dell’istituto ÖIR dal 2004. Punti chiave del suo lavoro sono: strategie di sviluppo economiche a livello regionale, politica regionale dell’UE, scenari di sviluppo territoriale e economico a lungo termine, valutazione di programmi territoriali ed economici a livello regionale, pianificazione di sviluppo urbano, pianificazione di sviluppo regionale. THOMAS SIEVERTS, nato nel 1934 ad Amburgo, prof. em. per urbanistica, ha insegnato presso diverse università in Europa e negli Stati Uniti, di questi quasi 30 anni presso l’università politecnica di Darmstadt. E’ stato partner degli architetti SKAT e urbanista a Bonn, e autore di tanti pubblicazioni (Zwischenstadt 1997). Lavora ancora come consigliere internazionale in Europa. JOHN ZETTER, nato nel 1940, lavora come consulente per la pianificazione. E’ anche membro della direzione dell’ International Federation for Housing and Planning, dell’ Town and Country Planning Association e del Planning Aid Trust. E’ membro del Royal Town Planning Institute, della Royal Geographical Society e della Royal Society of Arts. Ha occupato posizioni dirigenziali nel governo brittannico ed è stato ospite in qualità di docente presso la Johns Hopkins University di Baltimore e il University College London. Scrive e insegna presso congressi internazionali sulla pianificazione territoriale. Moderatore: BERND SCHOLL, nato nel 1953, è dal 2006 professore ordinario per lo sviluppo territoriale presso l’Istituto per lo sviluppo del territorio e del paesaggio (Institut für Raum- und Landschaftsentwicklung – IRL) dell’ETH di Zurigo. La sua specializzazione, nell’ambito dell’insegnamento e della ricerca, si concentra sulla gestione efficiente delle superfici disponibili per lo sviluppo territoriale alla scala locale e sovralocale, sulla relazione tra sviluppo del territorio e infrastrutture, sugli interventi di cooperazione transfrontalieria ed infine sull’ideazione e la formazione di processi e metodi innovativi per la pianificazione e lo sviluppo territoriale. Bernd Scholl è stato inoltre responsabile di molteplici processi di sviluppo urbano e territoriale e fino al suo trasferimento all’ETH è stato direttore dell’Istituto di urbanistica e pianificazione territoriale (Institut für Städtebau und Landesplanung) dell’Università di Karlsruhe. TEAM DI SUPPORTO ETH Dr. Hany Elgendy, Anja Häfliger, Markus Nollert, Dr. Rolf Signer. 84 A2 CRONOLOGIE INIZIO: Berna, 22 dicembre 2005. TOUR 1: 16–18 MARZO 2006 Zurigo (ZH): Dr. Christian Gabathuler, capo dell’ufficio per la pianificazione territoriale e il rilevamento (ARV) del Cantone di Zurigo, pianificatore cantonale del Cantone di Zurigo: Pianificazione territoriale nel Cantone di Zurigo. Zurigo (ZH): Paul Pfister, capo sezione dello sviluppo territoriale, del dipartimento per le costruzioni, i trasporti e l’ambiente del Cantone di Argovia: Sviluppo territoriale nel Cantone di Argovia. Zurigo (ZH): Dr. Donald Keller, direttore del RZU (associazione regionale di Zurigo e d’intorni): L’associazione regionale di Zurigo e d’intorni. Brugg (AG): Hansjörg Walter, membro del Consiglio Nazionale, presidente dell’Unione Svizzera dei Contadini (USC): Esigenze agricole della pianificazione territoriale. Basilea (BS): Hans-Georg Bächtold, capo dell’ufficio per la pianificazione territoriale del Cantone di Basilea e dell’area circostante, pianificatore cantonale del Cantone di BaselLandschaft: L’agglomerato trinazionale di Basilea. Zurigo (ZH): Prof. em. Dr. Jakob Maurer, discussione informale durante una cena. 85 TOUR 2: 16–19 MAGGIO 2006 Ginevra (GE): Philippe Brun, rappresentante del Cantone di Ginevra (Chargé de mission à l´Etat de Genève), responsabile del progetto: Progetto agglomerato franco-valdogenevois. Leuk (VS): Urs Schnydrig, aggiunto posizione di servizio per la pianificazione territoriale del dipartimento per l’economia nazionale e la pianificazione territoriale del Cantone del Vallese: Pianificazione nella valle superiore del Rodano. Infrastruttura, paesaggio e industrie inclusa la terza correzione del Rodano. Andermatt (UR): Peter Schmid, progettista cantonale del Cantone di Uri: Situazione di un Cantone alpino e di transito, nel cuore della Svizzera. Andermatt (UR): Benno Bühlmann, capo dell’ufficio per la protezione dell’ambiente, Cantone di Uri: Ressort turistico di Andermatt. Flüelen (UR): Consigliera di Stato Heidi Z’graggen, capo del Dipartimento di giustizia del Cantone di Uri: Pianificazione territoriale nel Cantone di Uri dal punto di vista del consigliere di Stato. Brunnen (SZ): Consigliere di Stato Lorenz Boesch, capo del Dipartimento di costruzione del Cantone di Schwyz: Situazione di un Cantone piccolo nei pressi delle Alpi e dell’agglomerato di Zurigo. Lucerna (LU): Hans-Peter Vetsch, responsabile del settore di sicurezza e del traffico ferroviario, Associazione per la realizzazione delle nuove trasversali alpine sull’asse del Gottardo (AlpTransit San Gottardo SA): Pianificazione territoriale per il progetto AlpTransit. Lucerna (LU): Rolf Sägesser, capo della direzione, SKS Ingenieure AG, Zurigo, responsabile del settore «territorio + energia»: Linee per la fornitura energetica in un ambiente denso di conflitti. Lucerna (LU): Ruedi Frischknecht, responsabile del progetto di sviluppo urbano: Città di Lucerna: Prospettive dello sviluppo di Lucerna e del suo agglomerato urbano. TOUR 3: 2–5 LUGLIO 2006 Berna (BE): Lukas Bühlmann, direttore dell’associazione per la pianificazione territoriale nazionale (VLP-ASPAN): Temi attuali della pianificazione territoriale svizzera. Berna (BE): Dr. Eric Scheidegger, responsabile della direzione per la promozione del posizionamento, SECO Segretario di Stato del’economia: Nuova politica regionale. Biel/Bienne (BE): Hans Stöckli, sindaco della Città di Biel/ Bienne: Esigenze e futuri compiti nel contesto della pianificazione locale. Berna (BE): Friedrich Santschi, responsabile di progetto della sezione della pianificazione territoriale dell’associa- 86 zione Regione di Berna (VRB): Aspetti attuali e futuri della pianificazione nella Regione di Berna. Berna (BE): Christian Wiesmann, urbanista della Città di Berna: La posizione delle Città in Svizzera – rapporto di lavoro di un gruppo informale di urbanisti svizzeri. Zurigo (ZH): Prof. Dr. iur. Thomas Pfisterer, membro del Consiglio degli Stati, ex-membro del Tribunale federale, ex-consigliere di Stato del Cantone di Aargau: I problemi fondamentali della pianificazione territoriale in Svizzera. Zurigo (ZH): Thomas Müller, responsabile della sezione Master Planning, Unique Airport Zürich AG: Pianificazione territoriale e delle infrastrutture: esigenze, problemi e prospettive dello sviluppo di un’infrastruttura di grande significato nazionale. INCONTRO CONCLUSIVO: 5–7 SETTEMBRE 2006 Coira - St.Moritz (GR): Dr. Boris Spycher, ufficio per lo sviluppo territoriale del Cantone dei Grigioni: I problemi e le prospettive più importanti del Cantone dei Grigioni. St. Moritz (GR): Dr. Hanspeter Danuser, direttore dell’ufficio di cura e del turismo St. Moritz, Peter Barth, presidente comunale di St. Moritz: Problemiatiche attuali in una Regione turistica alpina. Discussione informale durante il pranzo. Castasegna (GR), Villa Garbald: Discussione conclusiva sul rapporto. 87 A3 UNA SELEZIONE DI INFORMAZIONI PARTICOLARMENTE RILEVANTI EMERSE DALLE INTERVISTE CON GLI ESPERTI Nel 1996 il Presidente del Consiglio Federale ha presentato il documento: «Grundzüge der Raumordnung Schweiz» (Fondamenti dell’ordinamento territoriale in Svizzera): «Il nostro paese gode nel confronto internazionale di un alto livello di prosperità. Il livello di realizzazione delle infrastrutture è eccellente, le condizioni abitative sono ampiamente soddisfacenti, l’offerta di formazione, cultura e tempo libero è ampia e di alta qualità. Il benessere e gli sviluppi socio-demografici portano però con sé modifiche degli spazi di vita, cui è necessario far fronte. … Le aree rurali, naturalmente, ospitano come aree abitative e destinate alla produzione economica la maggior parte delle aziende agricole, ma anche piccole e medie imprese, importanti per il nostro Paese del settore commerciale-industriale. Le aree rurali svolgono inoltre una funzione di zone di relax e riposo di interesse per il Turismo e per gli abitanti delle città. In ultima analisi le aree rurali hanno un significato centrale per l’equilibrio ecologico e la protezione delle risorse naturali.» Si tratta di un buon punto di partenza per le nostre letture. 1. QUELLO CHE ABBIAMO LETTO NEI RAPPORTI DISPONIBILI SUL SISTEMA DI PIANIFICAZIONE (E LA POLITICA DI PIANIFICAZIONE DEL TERRITORIO) SVIZZERO La pianificazione territoriale è organizzata in modo federale. La Confederazione Svizzera fornisce gli obiettivi, gli elementi chiave e gli strumenti, per garantire una gestione economa del suolo (dal punto di vista economico) nell’ambito dello sviluppo insediativo. I Cantoni e le comunità 88 applicano queste politiche. I più importanti strumenti di pianificazione sono il Piano Direttore Cantonale, che è vincolante per gli uffici deputati e il Piano Regolatore, che è vincolante per i proprietari. I Piani Direttori vengono considerati come processi di coordinamento e dispositivi di controllo degli stadi immediatamente successivi della pianificazione territoriale. I piani regolatori tracciano i confini fra le zone edificabili e quelle non edificabili. In passato la maggior parte delle attività di pianificazione è stata dedicata allo sviluppo delle città. Oggi è maggiormente concentrata sul rinnovamento, riqualificazione, e modifica delle zone già urbanizzate. La Confederazione ha il dovere, di coordinare i propri obiettivi con quelli dei Cantoni. Due temi chiave, molto attuali, sono lo sviluppo sostenibile e la stretta collaborazione tra città e relativi agglomerati urbani con il supporto della Confederazione. A livello federale i Piani Settoriali sono uno strumento importante per l’attuazione. La pianificazione si affida fortemente ai dipartimenti ed alle istituzioni settoriali. La pianificazione territoriale è molto frammentata in ragione della pluralità di politiche e cultura dei Cantoni e delle comunità caratterizzate da una forte autonomia. Le diverse leggi cantonali per l’edilizia e la pianificazione sono molto diverse fra loro. Le tematiche di pianificazione territoriale e la effettiva messa in pratica nelle diverse comunità sono spesso contraddittorie. La coesione della Svizzera e l’identità di singole città e regioni deve essere rafforzata. Le città devono essere collegate fra di loro e con le aree urbane. Il suolo deve essere sfruttato in modo economo, socialmente corretto e nel rispetto dell’ambiente e la pressione dei nuovi insediamenti sulle aree rurali deve essere ridotta. Lo sviluppo degli insediamenti in tutte le regioni deve essere concentrato nei centri urbani. Gli insediamenti devono essere rinnovati in toto e adeguati alle nuove esigenze della popolazione e dell’economia locali. Contemporaneamente le aree insediative esistenti con una densità media dovrebbero essere sfruttati meglio. La rete fra le città deve essere ampliata attraverso la realizzazione di città di rilevanza regionale e punti di crescita nei pressi degli snodi ferroviari importanti. Le città devono essere rinnovate attraverso un mix di funzioni, sviluppo economico e buona raggiungibilità dalle aree urbane vicine (Zurigo, Basilea, Lucerna). La quotidianità – abitare, lavorare, tempo libero – va ben oltre le strutture amministrative. E’ il risultato di una mobilità migliorata e della crescente attrattività dei centri tradizionali. Le aree industriali dismesse o sottoutilizzate pongono un problema, ma costituiscono al tempo stesso un’opportunità. Lo sfruttamento del territorio deve essere limitato. La concentrazione degli edifici deve essere favorita nelle aree insediative ben collegate al trasporto pubblico. La politica di pianificazione territoriale si muove nella direzione di una «Concentrazione decentrata», un compatto network di insediamenti compatti di diverse dimensioni. La politica 89 federale delle agglomerazioni e la politica regionale informale (Berna) cercano di far fronte a questa esigenza. La politica degli agglomerati è stata sviluppata, per migliorare la collaborazione e coordinazione fra concentrazioni urbane. Questo strumento operativo viene considerato come «un mezzo, per poter selezionare un tema prioritario in un contesto generico e valutare le adeguate e necessarie possibilità di intervento, e dare loro corso in modo efficiente.» I Cantoni, le città e le comunità locali sono figure chiave, senza la cui collaborazione non sarebbe possibile risolvere i problemi degli agglomerati urbani. La Confederazione mette a disposizione incentivi, è però obbligata a svolgere un ruolo collaterale nella politica degli agglomerati. La domanda di suolo è dovuta all’evidente crescita della richiesta di aree edificabili, del numero di abitazioni e dell’incremento demografico. Uno sviluppo degli insediamenti disperso sta diventando sempre più rilevante in Svizzera. Il risultato sono alti costi delle infrastrutture e della manutenzione, e mette sotto pressione l’ambiente ed il paesaggio culturale. Nonostante lo sfruttamento del territorio sia elevato e 244.000 ettari sono destinati a nuove costruzioni, il 40 % di questi non è ancora edificato. Soprattutto, è possibile individuare potenziali non adeguatamente sviluppati nei vecchi edifici e nelle aree inutilizzate. Lo sviluppo economico concentrato in un piccolo numero di grandi centri. L’economia sta attraversando cambiamenti strutturali profondi. L’eccessiva urbanizzazione generata dalle esigenze di persone benestanti (in base alle possibilità di edificazione) e dai centri con aliquote d’imposta più basse,favorisce l’azzonamento di aree edificabile in posi- zioni non corrette e la diffusione di permessi di edificazione al di fuori delle aree edificabili. Le aree rurali prendono forma in base a influssi diversi: la Svizzera centrale ha uno sviluppo degli insediamenti molto frammentato, ed è intensivamente sfruttata dal punto di vista agricolo e industriale; centri produttivi regionali devono essere sviluppati.Alcune aree dello Jura sono importanti centri industriali, presentano però anche un’attrattività legata al paesaggio e un’alta qualità della vita e sono adeguate per un turismo sostenibile. Le zone pre-alpine sono per lo più aree agricole, hanno un forte potenziale per il turismo e l’industria e sono ambite aree abitative. I loro centri regionali dovrebbero essere migliorati attraverso lo sviluppo delle infrastrutture e la costruzione di scuole e centri di formazione. Sulle Alpi l’attenzione è concentrata sul turismo di massa legato agli sport invernali, al di fuori dei quali vi sono poche opportunità di occupazione. Qui si persegue la politica di miglioramento e sviluppo dell’industria alberghiera esistente e una limitazione della costruzione di seconde case. La più grande sfida dei Comuni a forte urbanizzazione è rappresentata dal far fronte allo sviluppo incontrollato attraverso uno sviluppo interno (Innentwicklung) di alto valore qualitativo. Le città più piccole lottano per ottenere posti di lavoro, migliori collegamenti e i piccoli paesi cercano di attirare persone benestanti. Le esigenze delle persone e dell’ambiente vengono considerate di pari valore. La conservazione del paesaggio e la 90 protezione del sistema di rotazione delle coltivazioni costituiscono un punto fondamentale. La collaborazione fra gli agglomerati deve essere migliorata. Un intervento integrato è necesario, per risolvere i problemi. Un migliore coordinamento fra diversi settori politici è indispensabile. • • • Tutto sommato la pianificazione territoriale non è orientata alla sostenibilità. Manca un controllo degli obiettivi (con l’aiuto di un monitoraggio e di direttive). Questa politica è messa in atto in modo insufficiente. 2. QUANTO CI E’ STATO DETTO SUL SISTEMA (POLITICO) • Il sistema si basa soprattutto sulla suddivisione dei poteri e il potere dei cittadini attraverso l’esercizio della democrazia diretta. • Per paura delle forti autonomie, ciascuno cerca di evitare conflitti. • La proprietà privata è centrale, gli interessi pubblici sono secondari. • E’ difficile una politica territoriale nazionale a causa del sistema federale. • La funzione strutturante e omnicomprensiva della pianificazione territoriale ha perso vigore. • La politica settoriale confederale non è integrata a sufficienza. La pianificazione territoriale viene sempre più vista come uno strumento per la politica dei diversi settori. La pianificazione territoriale dovrebbe tuttavia stabilire le direttive. • • • • • Un rinnovamento dell’organizzazione della pianificazione territoriale è necessario. E’ necessaria una gestione a livello nazionale. I Cantoni non accettano le interferenze del Governo confederale. Non è la pianificazione territoriale a fallire, piuttosto la struttura politica, che non è in grado di garantire un insediamento ordinato sul territorio. La competizione fiscale fra le comunità produce stimoli territoriali sbagliati. L’attuale legge sulla costruzione e sulla pianificazione e sulla conservazione dell’ambiente favorisce la costruzione sui «prati verdi» e sfavorisce la trasformazione nelle aree urbane. La pianificazione territoriale e la protezione dell’ambiente devono essere meglio coordinate. Una politica dei trasporti di rilevanza territoriale favorisce la frammentazione edilizia. La politica confederale funziona secondo un sistema «a pioggia»: ogni Cantone, ogni Regione riceve gli stessi stanziamenti. Tutto ciò non conduce ad un corretto sviluppo territoriale. I piani direttori cantonali sono autoreferenziali e non sono sufficientemente adeguati alle realtà dei Cantoni vicini o alle disposizioni nazionali. Sono necessari: coordinamento e approvazione dei piani direttori cantonali; programmi per il sostegno degli ambienti urbani; adeguamento delle sovvenzioni e dei finanziamenti per le infrastrutture per lo sviluppo del territorio; adeguamento della politica settoriale confederale. Il sistema svizzero è stato realizzato in modo tale da poter risolvere i problemi di pianificazione territoriale locali. 91 • • • • • • Oggi si pone la domanda: questo sistema è sufficiente a far fronte alle questioni globali e cross-border? Se un sistema non è adeguato al raggiungimento del suo scopo, potrebbe non trattarsi di un sistema sbagliato, ma del fatto che occorrerebbero argomenti migliori per la pianificazione territoriale: una certezza crescente. • SULLA CULTURA E L’ATTEGIAMENTO VERSO LA PIANIFICAZIONE (Non abbiamo sentito molta sulla cultura della pianificazione, per questo motivo è difficile analizzarla.) Il contributo dei pianificatori è cambiato. In passato gli esperti indicavano e disegnavano lo sviluppo futuro ottimale. Oggi è per lo più un consulente, che spinge a porre l’attenzione su problemi e opportunità future e propone i processi per una corretta gestione. Gli esperti sono al servizio in primo luogo dei politici e poi della comunità Gli esperti sono tecnocrati Il sistema conduce a un gioco di forze opposte fra i diversi livelli di governo. Le istituzioni governative sono in concorrenza fra loro invece che cooperare. Sono condizionate dal potere e cercano di adeguarsi per sopravvivere. • • IN RELAZIONE AGLI OBIETTIVI DELLA PIANIFICAZIONE Un importante obiettivo è il miglioramento nel coordinamento fra sviluppo degli insediamenti e trasporti, per ottimizzare l’efficienza dei trasporti pubblici • • • • La frammentazione dei centri abitati è da evitare, allo scopo di conservare il paesaggio per il bene comune. E’ difficile limitare la frammentazione territoriale. Le autonomie regionali svolgono un ruolo importante. Le costruzioni al di fuori delle aree edificabili vengono autorizzate caso per caso dagli uffici cantonali. Il numero degli edifici è valutato intorno ai 700.000 (hanno un forte potenziale di sviluppo). La differenziazione è un trend attuale. I Cantoni hanno difficoltà nel definire le aree di concentrazione urbana e nel comunicarlo. I Cantoni contribuiscono alla valorizzazione delle proprie regioni rafforzando l’alta qualità dei posti di lavoro in aziende ambite. Nel Cantone di Argovia è in corso il progetto pilota di sostegno dell’insediamento di attività padronali in aree rurali. La presenza di centri commerciali nei pressi delle uscite autostradali ha serie conseguenze sugli esercizi commerciali nei centri cittadini. SULLA REALIZZAZIONE DI PIANI E SUL LORO DECORSO Il problema principale è la mancanza di volontà politica per il controllo dello sviluppo degli insediamenti abitativi. Le comunità si possono sviluppare in base alla propria buona volontà. Le comunità hanno riserve per i prossimi 15–20 anni e sono sempre pronte a includere nuovi territori nelle aree edificabili. I politici non tracciano delle linee guida per la pianificazione; intense ricerche nell’ambito della pianificazione territoriale portano a identificare future attività 92 • • • • • • • • • di pianificazione; le trattative con i gruppi di interesse cominciano quando i piani sono ormai definitivi. La preparazione e modifica dei piani direttori e pianificazioni delle aree sono processi molto lunghi e incerti. Tuttavia a conclusione dei processi i piani sono realizzati in sicurezza. 2/3 del tempo sono dedicati al lavoro di convincimento. Le comunità devono collaborare per sviluppare le strategie degli agglomerati urbani. La cooperazione sovra regionale fra le comunità deve essere adeguatamente supportata. Gli attori principali a livello cantonale non sono né i proprietari privati o istituzionali né le istituzioni governative, piuttosto la popolazione, che ha forte influsso attraverso la democrazia diretta. La pianificazione intercantonale è complessa; c’è una carenza nella conduzione e le competenze e la fiducia devono essere recuperati. I pianificatori vedevano il loro compito nel creare progetti; oggi i progetti sono già stati sviluppati e i cittadini hanno la percezione che si sia già ottenuto un successo. SUGLI ATTORI I politici sono tacciati, di non essere sempre coerenti e di interessarsi solo degli interessi locali (cos’altro potrebbero fare?). Gli esperti sono molto consapevoli e hanno esperienza. La popolazione viene coinvolta soltanto quando si tratta di verificare la reazione ai processi di pianificazione. • • • • • • • • • • Le aziende non svolgono alcun ruolo fondamentale. Addirittura gli sviluppatori sono a volte reattivi. SULLA REALIZZAZIONE La distanza fra pianificazione e realizzazione è troppo grande. Una forza propulsiva per la pianificazione territoriale attualmente manca (politica territoriale?). La pianificazione e la realizzazione dovrebbe essere nelle stesse mani (politiche). Il territorio di proprietà di una città può essere uno strumento per la realizzazione degli obiettivi di pianificazione. Pianificazione e proprietà dovrebbero collaborare. L’obiettivo della pianificazione dovrebbe essere l’istituzione di condizioni per la realizzazione. Le risorse finanziarie sono vicine alla popolazione. Il 40 % delle imposte dirette vanno al Cantone. Solo con una tassazione standardizzata i diversi centri posso essere inseriti in misura uguale a strategie a livello globale. Oggi le tasse sono un forte ostacolo per uno sviluppo sensato. Essere attivi in un ambito nel quale vi sono cambiamenti, essere consapevoli del ciclo di vita degli edifici e dello sfruttamento del territorio. A Zurigo ovest (Zürich West) un piano informale dei proprietari terrieri (della banca cantonale) funziona bene. SUI RISULTATI DELLA PIANIFICAZIONE Una significativa riserva di aree edificabili: ca 60.000 ettari, il 27 % delle aree edificabili non è adeguatamente sviluppata. 93 • • • • • • • • • • Abbiamo zone edificate eccessivamente voluminose, in parte inutilmente accumulate oppure nelle aree sbagliate. Non c’è uno strumento per risolvere il problema. Da poco è stata aperta una discussione sulla limitazione delle aree edificabili. La differenza delle imposte spinge ad un insediamento dispersivo. La competizione fiscale fra i Cantoni diventa sempre più rilevante. Le comunità suburbane approfittano della vicinanza ai centri cittadini. I centri commerciali, i grandi mercati e i parchi tematici attraversano una fase di boom, sono però edificati in luoghi poco appropriati. L’alta percentuale di seconde case in centri turistici (Lo si può considerare positivo o negativo?). «un po’di tutto dappertutto» – politica e riflessi negativi della Metropolizzazione (?). Risolvere i problemi attuali piuttosto che inventare nuove linee guida e strumenti. La legge sulla pianificazione territoriale è adeguata. I piani direttori dovrebbero essere ampliati e migliorati. SULLE CONDIZIONI DELLE CITTA’ SVIZZERE (FORMULATE DAI RESPONSABILI DEI PIANI URBANI) La Svizzera deve capire quello che vuole e comportarsi di conseguenza. La Svizzera necessaria di una linea guida per la pianificazione, che colleghi il Governo e i Cantoni. E’ necessario sviluppare interessi comuni tra le città ma anche elaborare le differenze, che le fanno essere in competizione e le rendono complementari fra loro. • • • • • • • • • • Un Network fra le città è importante e dovrebbe essere sviluppato. I fondamenti per principi di pianificazione dovrebbero essere preparati anche in considerazione dei programmi di agglomerazione. I programmi di agglomerazione dovrebbero essere allo stesso modo vincolanti come i piani direttori cantonali. Devono essere formulate proposte per l’ottimizzazione dei processi e degli strumenti di pianificazione. Differenziare fra la città fisica e la città come ambiente per lo stile di vita urbano. Il minimo livello di «Service publique» deve essere definito a livello nazionale. Progetti di portata nazionale devono essere pianificati e coordinati (gestiti?) a livello nazionale. Progetti di interesse generale devono essere progettati e coordinati da tutti i livelli. Conflitti fra la pipeline e gli insediamenti sono intrinseci in modo duraturo. Un meccanismo politico superato costituisce un vero e proprio problema. Non c’è interesse a livello regionale alla pianificazione della gestione dell’energia. SUL RUOLO DELLA ARE L’obiettivo della ARE è di dare un impulso alla attività cantonale attraverso concorsi di progettazione – il requisito è quindi una cooperazione intercantonale. 94 A4 FONTI ARV Amt für Raumordnung und Vermessung (Hrsg.) (2004), Raumbeobachtung Kanton Zürich, Siedlungsentwicklung, Zürich. Ufficio federale dello sviluppo territoriale (ARE) (2003), Siedlungsbegrenzung für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung, Bern. Ufficio federale dello sviluppo territoriale ARE (2005), Rapporto sullo sviluppo territoriale 2005, Berna. Bundesamt für Raumplanung (BRP) (1998), Vademecum Raumplanung Schweiz,Bern. Bundesamt für Raumplanung (Hrsg.) (1996), Grundzüge der Raumordnung Schweiz, Eidg. Drucksachen- und Materialienzentrale, Bern. Ufficio federale di statistica (UST) (2005), Lo sviluppo sostenibile in breve,Neuchâtel. Ufficio federale dell’ambiente, delle foreste e del paesaggio (UFAFP) (2003), Paesaggio 2020,Berna. Das kleine Forum (2002), Settlement Development in the Canton of Zurich. Departement für Verkehr, Bau und Umwelt (Hrsg.) (2001), Originelles Verkehrskonzept für den Pfynwald, A9 info Nr. 3 / April 2001, Brig. 95 Departement für Verkehr, Bau und Umwelt (Hrsg.) (2005), 2010 Visp zweispurig umfahren, A9 info Nr. 7 / Mai 2005, Brig. Gabathuler, Christian; Peter, Sascha (2001), Siedlungsentwicklung im Kanton Zürich – Ein Rückblick auf 50 Jahre Raumplanung, Das kleine Forum in der Stadelhofer Passage, Colliers CSLAG, Zürich. OECD (2002), Prüfbericht Raumentwicklung Schweiz, Paris. Rindlisbacher, Jürg; Rediger, Markus (2004), L’agricoltura svizzera si presenta, Servizio d’informazione agricola LID, Berna. RZU Regionalplanung Zürich und Umgebung (Hrsg.) (2004), Jahresbericht 2004, RZU, Zürich. RZU Regionalplanung Zürich und Umgebung (Hrsg.) (2005), Raumentwicklungsleitbild, RZU, Zürich. Schweizerischer Bauernverband (Hrsg.), Standpunkt Agrarpolitik 2011 – Politik für eine vitale Landwirtschaft, SBV, Brugg. Unique (Flughafen Zürich AG) (Hrsg.) (2006), 2005 Annual Report, Zurich Airport, Zurich. Unique (Flughafen Zürich AG) (Hrsg.) (2006), 2005 Environmental Report, Zurich Airport, Zurich. Unique (Flughafen Zürich AG) (Hrsg.) (2006), Statistikbericht, Flughafen Zürich, Zürich. VLP-ASPAN (2006), Current Topics in Spatial Planning in Switzerland, Bern. VRB Verein Region Bern (Hrsg.) (2004), Raumplanung in der Region Bern, VRB, Bern. VRB Verein Region Bern (Hrsg.) (2005), Ein Bild der Region – Schlussbericht, Ideenkonkurrenz im Rahmen des Projektes Siedlungs- und Bevölkerungsentwicklung, Regionaler Richtplan Teil 3, VRB, Bern. VRB Verein Region Bern (Hrsg.) (2005), Einblick – Ausblicke, VRB, Bern. Internationale Gesellschaft für Stadt- und Regionalplaner (IGSRP) in Zusammenarbeit mit dem Bundesamt für Raumentwicklung (ARE): Raumplanung in der urbanen Schweiz. Zum 40. Weltkongress der IGSRP– Internationale Gesellschaft für Stadt- und Regionalplaner in Genf. 2004. 96 RIFERIMENTI NORMATIVI Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Stato 8 agosto 2006). Legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT) del 22 giugno 1979 (Stato 13 maggio 2003). Ordinanza sulla pianificazione del territorio (OPT) del 28 giugno 2000 (Stato 22 dicembre 2003). Legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1° luglio 1966 (Stato 3 maggio 2005). Ordinanza sulla protezione della natura e del paesaggio (OPN) del 16 gennaio 1991 (Stato 10 luglio 2001). Nel 2006 un gruppo di esperti internazionali si é confrontato con il compito di approfondire opportunità e limiti della pianificazione territoriale svizzera. Il gruppo comprendeva esperti provenienti da Germania, Inghilterra, Francia, Paesi Bassi così come dall’Austria. Esso é stato composto per iniziativa del Prof. Bernd Scholl, il quale ha ricevuto l’incarico di elaborare questa analisi da una prospettiva internazionale dall’Ufficio dello Sviluppo Territoriale (ARE). In occasione di quattro incontri di più giornate, che hanno avuto luogo in diverse parti della Svizzera, sono state condotti dibattiti con esperti di pianificazione, attori significativi dal punto di vista territoriale, così come politici. In primo piano sono sempre stati i compiti, nel futuro maggiormente rilevanti, per quanto riguarda la pianificazione e lo sviluppo del territorio. Questo documento comprende tre ambiti principali: • i suggerimenti del gruppo di esperti rispetto alla pianificazione svizzera; • le osservazioni personali del gruppo di esperti sulla pianificazione in Svizzera a partire dal punto di vista del proprio Paese di origine; • i rapporti sullo stato della pianificazione nei Paesi di origine degli esperti. I suggerimenti e le proposte sui temi del paesaggio, delle agglomerazioni, della rete di città e spazi funzionali, delle infrastrutture, della dimensione trans-frontaliera e della pianificazione in ambito strategico, contengono sia un’analisi della situazione attuale sia le sfide attese, così come le proposte degli esperti rispetto ai temi di attualità. Essi sono da intendere come ipotesi finalizzate ad animare il dibattito sulla pianificazione svizzera. ISBN 978-3-9523440-3-3 OSSERVAZIONI E SUGGERIMENTI DI UN GRUPPO DI ESPERTI INTERNAZIONALI PIANIFICAZIONE E SVILUPPO DEL TERRITORIO IN SVIZZERA Questa pubblicazione è disponibile in tedesco, francese, italiano ed inglese. PIANIFICAZIONE E SVILUPPO DEL TERRITORIO IN SVIZZERA SU INCARICO DELL’UFFICIO FEDERALE DELLO SVILUPPO TERRITORIALE (ARE) ETH ZURIGO ISTITUTO PER LO SVILUPPO DEL TERRITORIO E DEL PAESAGGIO (IRL) CATTEDRA PER LO SVILUPPO DEL TERRITORIO