L`innovazione nei processi di acquisto nella P. A. regionale e locale

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L`innovazione nei processi di acquisto nella P. A. regionale e locale
L’innovazione nei processi di acquisto nella P. A.
regionale e locale
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35(0(66$ ,1752'8=,21( /$*(67,21('(,352&(66,',$&48,672 1.1 LA FUNZIONE DI APPROVVIGIONAMENTO NELLE ORGANIZZAZIONI ................................... 19
1.2 GLI APPROVVIGIONAMENTI NELLA PA: LE PRINCIPALI QUESTIONI ................................... 21
/DIXQ]LRQHDFTXLVWLLQFKLDYHWUDGL]LRQDOH /DSROLWLFDQD]LRQDOHGHJOLDFTXLVWLQHOOD3$ ,OUXRORGHOOD&RQVLSWUDLVWDQ]HGLHIILFLHQ]DVHUYL]LRHFRQWUROOR /HSURFHGXUHGLHSURFXUHPHQWJDUDWHOHPDWLFDHPHUFDWRHOHWWURQLFRQHOQRVWUR
RUGLQDPHQWR /$5,&(5&$(,/02'(//2',$1$/,6,$'277$72 2.1 LE TRE AREE DI CONTENUTO ....................................................................................... 26
*OLDVSHWWLRUJDQL]]DWLYL /DJHVWLRQHGHLUDSSRUWLFRQLOPHUFDWR /DOHYDWHFQRORJLFDHOHVROX]LRQLHSURFXUHPHQW 2.2 I LEGAMI TRA IL MODELLO DI ANALISI DELLA FUNZIONE ACQUISTI E GLI ALTRI ELEMENTI
DELL’ORGANIZZAZIONE ............................................................................................... 29
2.3 LE ATTIVITÀ SVILUPPATE NELLA RICERCA ..................................................................... 30
,5,68/7$7,'(//$5,&(5&$ 3.1 GLI ASPETTI ORGANIZZATIVI ........................................................................................ 32
/DVLWXD]LRQHFRPSOHVVLYD /HWHQGHQ]HLQQRYDWLYH 3.2 LA GESTIONE DEI RAPPORTI CON IL MERCATO............................................................... 35
/DVLWXD]LRQHFRPSOHVVLYD /HWHQGHQ]HLQQRYDWLYH 3.3 LA LEVA TECNOLOGICA E LE SOLUZIONI E-PROCUREMENT ............................................. 38
/DVLWXD]LRQHFRPSOHVVLYD /HWHQGHQ]HLQQRYDWLYH ,/)87852'(/6(7725($335299,*,21$0(17, 4.1 PERCORSI DI INNOVAZIONE ......................................................................................... 41
4.2 IL RUOLO DELLE ISTITUZIONI NAZIONALI........................................................................ 42
/HD]LRQLULJXDUGDQWLLOOLYHOORQD]LRQDOH /HD]LRQLULYROWHDOOLYHOORUHJLRQDOHRORFDOH /HD]LRQLULYROWHDOOHVLQJROHDPPLQLVWUD]LRQL $//(*$7, 5.1 TRACCIA PER L’INTERVISTA ......................................................................................... 46
5.2 REPORT RELATIVI AGLI STUDI DI CASO ......................................................................... 50
,OFDVRGHO&RPXQHGL%HUJDPR Premessa 50
Il contesto 50
Gli aspetti organizzativi.............................................................................................................. 50
La leva tecnologica.................................................................................................................... 53
Il rapporto con il mercato ........................................................................................................... 54
Punti di forza e criticità emerse ................................................................................................. 55
,OFDVRGHO&RPXQHGL*HQRYD Premessa 56
Il contesto 56
Gli aspetti organizzativi.............................................................................................................. 57
La leva tecnologica.................................................................................................................... 61
3
Il rapporto con il mercato ........................................................................................................... 63
Punti di forza e criticità emerse ................................................................................................. 65
,OFDVRGHO&RPXQHGL7RULQR Premessa 66
Il contesto 66
Gli aspetti organizzativi.............................................................................................................. 67
La leva tecnologica.................................................................................................................... 71
Il rapporto con il mercato ........................................................................................................... 74
Punti di forza e criticità emerse ................................................................................................. 77
,OFDVRGHOOD5HJLRQH(PLOLD5RPDJQD Premessa 78
Il contesto 78
Gli aspetti organizzativi.............................................................................................................. 79
La leva tecnologica.................................................................................................................... 81
Il rapporto con il mercato ........................................................................................................... 83
Sintesi dei principali aspetti emersi ........................................................................................... 84
5.3
5.4
,OFDVRGHOOD5HJLRQH/RPEDUGLD Premessa 85
Il contesto 85
Gli aspetti organizzativi.............................................................................................................. 85
La leva tecnologica.................................................................................................................... 87
Il rapporto con il mercato ........................................................................................................... 89
Punti di forza e criticità emerse ................................................................................................. 90
TABELLA DI SINTESI RELATIVA AGLI STUDI DI CASO ........................................................ 93
SCHEDE SINTETICHE RELATIVE ALLE ESPERIENZE DELLE AMMINISTRAZIONI .................... 94
&RPXQHGL$YHOOLQR &RPXQHGL%LHOOD &RPXQHGL3HVDUR &RPXQHGL6DVVDUL &RPXQHGL6LHQD 3URYLQFLDGL/RGL 3URYLQFLDGL1DSROL 3URYLQFLDGL3LVD 3URYLQFLDGL6DOHUQR 5HJLRQH/D]LR 5HJLRQH/LJXULD 5.5 W ORK IN PROGRESS ................................................................................................ 120
&RPXQHGL%HOOXQR &RPXQHGL%HQHYHQWR &RPXQHGL&DWDQ]DUR &RPXQHGL/HFFH &RPXQHGL3HUXJLD &RPXQHGL9LFHQ]D 3URYLQFLDGL&RPR 5.6 ELENCO DELLE AMMINISTRAZIONI CONTATTATE .......................................................... 127
5.7 DPR 101/2002: LE PROCEDURE TELEMATICHE DEL CONTRAENTE (SCHEMA) ............... 130
$PELWRGLDSSOLFD]LRQH $WWRUL
3XEEOLFLWjDWWLFRPXQLFD]LRQL 3URFHGXUH 4
3UHPHVVD
E’ in corso, ormai da tempo, una vera e SURSULD rivoluzione della cultura organizzativa
della pubblica amministrazione che sta interessando molteplici fronti e stimolando
processi di cambiamento radicali su tutti gli aspetti dell’ordinamento amministrativo.
In tale ambito, i sistemi di determinazione dei meccanismi operativi richiedono
indubbiamente il governo di strumenti di PDQDJHPHQW che permettano di presidiare
l’ambiente interno ed esterno alle amministrazioni stesse e, fra questi, lo sviluppo di
competenze sugli acquisti fra tutti gli attori istituzionali che sono coinvolti nel
complessivo processo di produzione–erogazione / acquisto–vendita di beni e servizi
pubblici.
Questo processo rappresenta una delle funzioni che, in passato, ha avuto una forte
connotazione di tipo giuridico-amministrativo. Riconoscere la realtà di un processo di
modernizzazione delle istituzioni pubbliche significa individuare uno specifico punto di
riferimento per una compiuta analisi dei processi di acquisto–vendita e sottende
all’introduzione di sistemi di tipo economico-aziendale combinati con l’adozione di
tecniche manageriali innovative nell’ambito delle istituzioni stesse.
Ecco perché, più che in passato, assumono rilevanza fondamentale concetti quali la
pianificazione e la programmazione degli acquisti, la ridefinizione dei rapporti
committente/fornitore, la valutazione della qualità del bene acquistato, la
semplificazione delle procedure, la definizione di sistemi di auditing, il monitoraggio
in corso d’opera del processo di acquisto dal punto di vista sia dell’economicità sia
della qualità dei beni e servizi richiesti.
La funzione di acquisto di beni e servizi nelle pubbliche amministrazioni si inserisce
dunque all’interno del più ampio e generale processo di approvvigionamento che,
semplificando, considera a monte l’attività programmatica di definizione dei
fabbisogni e, a valle, la logistica di ingresso delle risorse acquisite necessarie alla
realizzazione dei fini propri di una organizzazione.
La ricerca finalizzata alla individuazione e allo studio di best practices nella pubblica
amministrazione italiana in materia di e-procurement, promossa dal FORMEZ e
condotta in collaborazione con la Lattanzio e Associati, ha lo scopo di approfondire
questo tema al centro dell’attenzione ai vari livelli di governo delle nostre istituzioni.
Conclusasi alla fine del 2002 ed aggiornata ad aprile 2003 per la parte relativa alle
esperienze delle amministrazioni, la ricerca rappresenta un valido punto di partenza
per la costituzione di una comunità professionale dei responsabili degli acquisti.
L’obiettivo è quello di promuovere attività e azioni di sostegno all’innovazione e di
fornire alle pubbliche amministrazioni, soprattutto in ambito locale, gli strumenti
idonei alla semplificazione dei processi ed allo sfruttamento delle opportunità offerte
sia dai mercati di fornitura locali sia dal sistema nazionale di acquisizione di beni e
servizi delineato dalla recente normativa.
Essa si inserisce tra le altre attività dell’Istituto a sostegno delle amministrazioni in
tema di innovazione nel processo di acquisto di beni e servizi, ovvero in particolare:
Workshop su temi specifici.
Laboratori di apprendimento (il primo è in corso).
5
Workshop di condivisione dell’attività dei Laboratori.
Canale
tematico
Patrimonio
e
Acquisti
nella
P.
A.
(www.patrimonioacquisti.formez.it). Il sito, che fa parte delle Comunità
Professionali di “Cantieri”, programma per il cambiamento nelle PA del
Dipartimento della Funzione Pubblica, è stato attivato a fine gennaio 2003.
Esso nasce dall’esperienza sul tema dell’e-procurement maturata in poco più
di un anno di lavoro nella sezione specifica della Banca Dati Innovazione del
Progetto CIPA (http://www.cipa.net/bdi) e persegue un obiettivo ambizioso:
creare una Comunità di Pratica che raduni gli operatori che si stanno
impegnando nel cambiamento e nel miglioramento della Pubblica
Amministrazione in tema di acquisti e porsi quindi come il fulcro delle altre
tipologie di iniziative di innovazione proposte (forum di discussione, news
letter quindicinale, workshop, laboratori, stages).
L’indagine è rivolta alle Regioni ed alle amministrazioni locali ed è incentrata sui
principali aspetti della funzione di acquisto di beni e servizi. In particolare vengono
analizzate tre grandi aree di contenuto che riguardano: i modelli organizzativi
adottati, la gestione dei rapporti con il mercato e le tecnologie informatiche, in
continuo ed incessante sviluppo, adoperate dalle organizzazioni pubbliche oggetto di
indagine.
Il modello di analisi sviluppato nella ricerca ha evidenziato, specie in riferimento ad
alcune EHVW SUDFWLFHV quale sia stato l’impatto, dal punto di vista organizzativo e
gestionale, prodotto dalle innovazioni recentemente introdotte all’interno dei processi
di acquisto delle amministrazioni pubbliche considerate. Ciò ha consentito di esaltare
le differenze rispetto ad una gestione tradizionale della funzione acquisti (ancora
presente in molte organizzazioni) valutabili in termini di riduzione delle risorse umane
impiegate, di accorciamento dei tempi delle procedure, di volume di risparmi
conseguiti nonché di maggiore qualità delle forniture.
Tali innovazioni riguardano non soltanto la costruzione del nuovo impianto normativo
e regolamentare ma anche l’organizzazione complessiva dei processi di acquisto,
l’approccio al mercato, la gestione dei rapporti con i fornitori e, soprattutto, la leva
tecnologica e le nuove soluzioni di e-procurement oggi a disposizione. L’ottimale
combinazione di questi elementi produce sinergie in grado di realizzare
compiutamente le finalità generali della funzione acquisti.
L’indagine condotta, accanto ad innegabili differenti condizioni di sviluppo della
funzione di approvvigionamento tra le varie amministrazioni (comunque dipendenti
da molteplici fattori quali le dimensioni, la specificità dei mercati locali, la cultura
organizzativa e gestionale, ecc.), ha mostrato anche la possibilità di concreti margini
di miglioramento all’interno di ognuna delle tre grandi aree sopra accennate ed una
serie di orientamenti rilevanti sulle tendenze in atto.
L’obiettivo di fondo della ricerca consiste nel tentativo di mettere a disposizione di chi
opera in questo complesso settore gli strumenti idonei a supportare una gestione
efficace ed efficiente degli acquisti pubblici.
In questa sede appare opportuno, in via preliminare, fornire un quadro generale della
normativa nazionale in materia di acquisti delle P.A. così da definire il contesto
all’interno del quale si collocano oggi le organizzazioni pubbliche e verificare i punti di
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forza e le criticità riscontrate nel sistema delle convenzioni attualmente in vigore. Al
tempo stesso, sarà utile tracciare una panoramica sui mezzi, soprattutto tecnologici,
oggi a disposizione. Questi ultimi, pur presentando margini ancora notevoli di
penetrazione all’interno delle strutture pubbliche, possono considerarsi i principali
responsabili delle modifiche e dei cambiamenti intervenuti nei processi di acquisto
della pubblica amministrazione. Infine, un accenno ai modelli di acquisto utilizzati in
ambito comunitario ed uno sguardo alle prospettive future nel settore contribuiranno
a fornire una visione d’insieme sui percorsi di innovazione in atto.
***
/¶HYROX]LRQHGHOODQRUPDWLYDLWDOLDQDQHOVHWWRUHGHJOLDFTXLVWLSXEEOLFL
Nel corso degli anni Novanta, in sede di riforma del Ministero del Tesoro e di fusione
con quello del Bilancio e della Programmazione economica, si è proceduto alla
riconversione del ruolo e delle funzioni del Provveditorato Generale dello Stato,
organismo istituito nel lontano 1923 e fino ad allora deputato all’acquisto, alla
conservazione ed alla distribuzione di quanto potesse occorrere per il funzionamento
degli uffici statali. L’iniziativa riformatrice aveva lo scopo di trasformare il
Provveditorato in una sorta di “consulente” per le altre amministrazioni pubbliche in
materia di acquisizione e gestione economica delle risorse strumentali attribuendo ad
esso compiti di elaborazione di parametri e criteri anche ai fini di valutazioni sulla
congruità dei prezzi.
La riforma non ha prodotto però i risultati attesi ed allora si è deciso di intraprendere
un percorso innovativo diverso che ha portato alla inevitabile chiusura dell’organismo
in questione attuata con il D.P.R. n. 147 del 2001.
La legge finanziaria per l’anno 2000 (Legge 488/99), nel disporre l’obbligo per le
amministrazioni centrali e periferiche dello Stato di approvvigionarsi attraverso un
sistema centralizzato, ha costituito l’impianto normativo di base attraverso il quale
sviluppare nuove strategie di acquisto. Tale sistema, rivolto alla razionalizzazione
degli acquisti di beni e servizi mediante utilizzo di tecnologie di e-procurement, ha
previsto che il Ministero dell’economia e delle finanze, attraverso la Consip S.p.A.,
società da esso interamente partecipata, stipuli convenzioni con le imprese fornitrici,
secondo la normativa vigente in materia di scelta del contraente, per l’acquisto di
forniture complessivamente deliberate dalle amministrazioni dello Stato, secondo le
condizioni ed i prezzi stabiliti nelle convenzioni stesse e nei limiti dei quantitativi
massimi previsti.
Le restanti pubbliche amministrazioni hanno facoltà di adesione, fermo restando il
rispetto dei requisiti di qualità e prezzo previsti dalle convenzioni.
Tale disposizione, nel salvaguardare l’autonomia gestionale e decisionale degli enti
che si collocano al di fuori del settore statale, ha comunque fornito a queste
amministrazioni precisi parametri di riferimento per l’acquisto di beni comparabili con
quelli oggetto di convenzionamento.
Da tale momento, l’allora Ministero del Tesoro, Bilancio e Programmazione
Economica ha avviato il progetto di razionalizzazione della spesa focalizzandosi
inizialmente sulla spesa comune delle amministrazioni centrali e periferiche dello
Stato, tipicamente riferita a beni e servizi necessari per il normale funzionamento
degli uffici e facilmente standardizzabili.
7
In estrema sintesi, il progetto normativo, utilizzando i moderni strumenti informatici
oggi a disposizione, si è proposto di perseguire principalmente il conseguimento di
economie di spesa ma anche la semplificazione dei processi di acquisto, la
standardizzazione delle procedure, il miglioramento delle condizioni di accesso al
mercato dei beni e servizi nonché la promozione della QHZ HFRQRP\ nella pubblica
amministrazione.
Le opportunità delineate dall’utilizzo degli strumenti di ,QIRUPDWLRQ 7HFKQRORJ\ e le
proiezioni sulle potenzialità di risparmio ottenibili con il nuovo sistema di acquisti
centralizzato, sono stati determinanti nella scelta di proseguire sulla strada delineata
ed in quella di ampliare ulteriormente l’azione nell’ambito della categoria di spesa dei
“FRQVXPLLQWHUPHGL”.
La considerevole adesione delle pubbliche amministrazioni al sistema delle
convenzioni ha contribuito allo sviluppo di nuove iniziative per la specializzazione del
progetto avviato.
La legge finanziaria per l’anno 2001 ha introdotto, infatti, ulteriori disposizioni in
materia di razionalizzazione della spesa per beni e servizi estendendo l’ambito
progettuale dalla spesa comune di tutta la pubblica amministrazione alla spesa
specifica della sanità, degli enti locali e delle università. Tale categoria di spesa è
caratterizzata da una rispondenza alle caratteristiche esigenze operative di ogni
tipologia di amministrazione (ad es. segnaletica stradale per i Comuni, strumenti
chirurgici per la sanità, armamenti per la difesa, ecc.). La legge ha previsto che il
Ministero dell’economia e delle finanze - sentiti rispettivamente i ministri interessati –
promuova la costituzione di aggregazioni di province e comuni, di aziende sanitarie
ed ospedaliere nonché di università appartenenti a regioni diverse, con il compito di
elaborare strategie comuni di acquisto attraverso la standardizzazione degli ordini
per specie merceologiche e l’eventuale stipula di convenzioni valevoli su parte del
territorio nazionale a cui volontariamente possono aderire tutti gli enti coinvolti.
La formula legislativa è dunque quella dell’aggregazione volontaria di enti pubblici
che segue la logica di diffondere il modello alle altre amministrazioni pubbliche,
stimolando l’aggregazione di centri di acquisto specializzati su categorie
merceologiche settoriali. Il ruolo di Consip è quello di concludere, da un lato,
convenzioni quadro per beni e servizi di uso comune, dall’altro, di promuovere
l’innovazione tra le amministrazioni periferiche.
Al fine di massimizzare l'
efficacia delle convenzioni, la Commissione tecnica per la
spesa pubblica e l'
Istituto di studi e analisi economica (ISAE) collaborano con la
Consip per la definizione di un'
appropriata classificazione merceologica delle
principali voci di acquisto della pubblica amministrazione e per la individuazione
dell'
area di interesse delle convenzioni da predisporre in relazione alle diverse
caratteristiche e condizioni:
a) dei beni oggetto delle convenzioni, distinguendo in particolare tra beni preesistenti,
beni forniti appositamente su richiesta e beni prodotti esclusivamente in mercati
locali;
b) dell'
offerta: monopoli pubblici o privati regolamentati, monopoli privati in mercati
contendibili o selezionabili mediante asta, oligopoli nazionali o internazionali,
concorrenza;
8
c) delle forme e tecniche di aggiudicazione delle forniture a seconda delle tipologie
industriali del mercato di riferimento: affidamento diretto, tipi di gara e semplice
ricorso al mercato.
Il progetto ha già dato luogo alla sottoscrizione di Protocolli di intesa tra
amministrazioni locali, Ministero dell’economia e delle finanze e Consip S.p.A. (come
ad esempio quello con la Regione Emilia Romagna, con l’Unione delle Province
Italiane e con la Scuola superiore di pubblica amministrazione locale per le attività di
formazione nel settore degli acquisti) e dalla sua attuazione può ragionevolmente
attendersi una economicità negli acquisti correlata all’introduzione di strategie di gara
innovative ed al maggior volume posto a gara per effetto dell’aggregazione. Ulteriore
conseguenza prevedibile sarà la semplificazione dei procedimenti amministrativi di
acquisto di beni e servizi ed una ottimizzazione del procedimento anche attraverso
una riduzione del numero delle gare.
Per le convenzioni stipulate dalle predette aggregazioni vale il principio generale
della necessità di motivazione di scelte di acquisto operate a prezzi o condizioni
meno vantaggiosi di quelli ottenibili con l’adesione al sistema delle convenzioni
nazionali.
Ma il margine di discrezionalità e di autonomia degli enti operanti al di fuori del
settore statale, fino a questo momento bene o male salvaguardato dalle disposizioni
normative, subisce un ridimensionamento con la Legge n.448 del 2001 (L.F. 2002) la
quale, nel ribadire che per l’acquisto di beni e servizi le province, i comuni, le
comunità montane e i consorzi di enti locali possono aderire al sistema delle
convenzioni nazionali, impone tuttavia l’adozione dei prezzi delle convenzioni di cui
sopra come base d’asta al ribasso qualora essi deliberino di discostarsi dal sistema
delle convenzioni stesse.
/¶DUWLFRORGHOODOHJJHILQDQ]LDULD
L’intento del legislatore di indirizzare in modo sempre più stringente le
amministrazioni pubbliche verso un utilizzo esteso delle convenzioni stipulate dalla
Consip s.p.a. è reso ancor più evidente dall’entrata in vigore della legge 27 dicembre
2002, n. 289 (L.F. 2003).
In particolare, l’articolo 24 di tale disposizione è oggi al centro di ampie discussioni
ed ha generato una serie di dubbi interpretativi che impongono in questa sede
un’analisi più attenta. Esso infatti, oltre a modificare, da un lato, alcuni degli ormai
consolidati principi in materia di attività contrattuale, ha rafforzato, dall’altro,
l’impianto normativo costruito nell’ultimo triennio. Il legislatore, “per ragioni di
trasparenza e concorrenza”, ha disposto che le amministrazioni aggiudicatrici, così
come individuate nei decreti legislativi n. 358/92 e n.157/95 di recepimento delle
direttive comunitarie in materia, rispettivamente, di pubbliche forniture e di appalti
pubblici di servizi, espletino procedure aperte o ristrette anche quando il valore del
contratto è superiore ai 50.000 euro. E’ indubbio che tale assunto sia
sostanzialmente rivolto a consentire la massima visibilità delle gare pubbliche e la più
ampia apertura concorrenziale possibile, ma è altrettanto indubbio che l’esclusione
da tale obbligo, previsto dal medesimo articolo, per le amministrazioni che facciano
ricorso alle convenzioni quadro definite da Consip s.p.a. ovvero al mercato
elettronico della pubblica amministrazione (comma 2) di cui al DPR n.101 del 2002,
abbiano il preciso scopo di “orientare” l’azione delle amministrazioni e di consentire
un maggiore controllo dei consumi pubblici.
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Ciò che ancora oggi è oggetto di dibattito è se l’obbligo di espletare le procedure
comunitarie per acquisizioni di beni e servizi di importo superiore a 50.000 euro abbia
di fatto escluso la possibilità di ricorrere alle procedure in economia, almeno per
importi superiori a tale soglia.
A ben vedere, l’interpretazione letterale del primo comma dell’articolo 24 porta a
ritenere che tale obbligo viga soltanto in relazione alle “procedure aperte o ristrette”
(asta pubblica, licitazione privata, ecc.) in quanto non sussiste alcun riferimento alle
procedure negoziate (come la trattativa privata) con le quali si effettuano le spese in
economia. Se così fosse, pur in presenza di una evidente limitazione e
scoraggiamento del ricorso alla fattispecie della trattativa privata (soltanto in casi
eccezionali e motivati, previo esperimento di documentata indagine di mercato,
nonché obbligo di comunicazione alla Sezione regionale della Corte dei conti
(comma 5), la norma in argomento potrebbe incontrare scarsa applicazione e
condurre ad un incremento delle procedure negoziate - escluse da tale disciplina - in
modo da eludere la disposizione.
Proseguendo nell’analisi è interessante anche evidenziare l’ampliamento dei soggetti
obbligati all’utilizzo delle convenzioni che viene esteso alle pubbliche amministrazioni
destinatarie degli stanziamenti di bilancio di cui alla Tabella C della legge medesima
e, comunque, agli enti pubblici istituzionali. Anche per ciò che concerne la nozione di
ente pubblico istituzionale, non ancora propriamente codificata, si discute quali sia
effettivamente la natura degli enti da dover ricomprendere in essa.
Si conferma, invece, per gli enti locali (Comuni, Province, ecc.), anche in ossequio al
principio costituzionale, la possibilità di procedere ad acquisti in maniera autonoma a
condizione che adottino i prezzi delle convenzioni di cui sopra come base d’asta al
ribasso.
Merita un cenno anche la previsione di nullità per i contratti stipulati in violazione
delle disposizioni precedenti. Essi sono soggetti, per le obbligazioni che
eventualmente ne derivino, a responsabilità personale del dipendente che li ha
sottoscritti nonché causa di responsabilità amministrativa. Ciò comporta, di fatto, una
maggiore complessità nella gestione corrente ed il rigoroso rispetto, per le
amministrazioni obbligate, della disciplina dell’evidenza pubblica e di una attenta
ricognizione delle convenzioni disponibili prima di procedere ad acquisti in maniera
autonoma.
E’ inoltre prevista la possibilità che la Consip stipuli convenzioni quadro per
l’approvvigionamento di beni o servizi di specifico interesse di una o più
amministrazioni ovvero svolga, facoltativamente ed a titolo gratuito, su richiesta delle
predette amministrazioni, le attività di stazione appaltante nel rispetto della normativa
nazionale e comunitaria sugli appalti pubblici. Il rischio è quello di riproporre
sostanzialmente il vecchio modello del Provveditorato Generale dello Stato nella fase
finale della sua attività, anche se è possibile intuire le motivazioni del legislatore che
si muovono comunque in un’ottica di razionalizzazione degli acquisti e di
contenimento della spesa.
Da ultimo si ricorda che le disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 5 costituiscono per le
Regioni norme di principio e di coordinamento. Gli strumenti di razionalizzazione
della spesa pubblica hanno quindi, nei confronti di tali enti, valenza generale.
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3XQWLGLIRU]DHFULWLFLWjGHOVLVWHPDGHOOHFRQYHQ]LRQL
Sicuramente le modifiche introdotte nel settore degli acquisti pubblici dall’articolo 24
hanno ulteriormente animato il confronto e lo scambio di idee sul tema nei vari ambiti
istituzionali. Viene allora spontaneo chiedersi quali miglioramenti abbia apportato in
concreto il nuovo sistema di acquisizione e quali siano, al contrario, le problematiche
che incontrano le amministrazioni pubbliche, centrali e locali, nel momento in cui si
rivolgono al mercato per acquistare i beni e servizi necessari al loro funzionamento.
E’ indubbio che lo sviluppo del sistema delle convenzioni nazionali ha consentito la
diffusione degli acquisti on line (sono stati emessi ad oggi più di 100.000 ordinativi di
fornitura della P.A.) e delle tecniche di e-procurement mediante il negozio elettronico,
il market place e le gare telematiche, ha semplificato notevolmente i processi
d’acquisto attraverso la centralizzazione delle procedure di gara e di aggiudicazione
delle forniture di beni e servizi, ha eliminato l’onere di gestione delle gare ed il
contenzioso nella fase di selezione del fornitore, ha aumentato il livello di trasparenza
canalizzando la domanda della P.A. su procedure di acquisto ad evidenza pubblica
ed ha fatto in modo che su internet siano resi pubblici tutti i dati e le informazioni
relativi ai contratti ed ai consumi.
Ma l’effetto più importante prodotto dal sistema delle convenzioni, che ha da sempre
rappresentato il principale obiettivo dei governi succedutisi in carica a partire dalla
sua attivazione, è la riduzione media dei costi unitari rispetto ai costi di mercato ed ai
prezzi precedentemente applicati alla Pubblica Amministrazione. Tale riduzione si è
stimata, a consumi invariati, pari a circa il 30% ed è resa possibile, principalmente,
dallo sfruttamento delle opportunità offerte dalle “economie di scala” non altrimenti
realizzabili da ciascuna amministrazione che si pone singolarmente sul mercato.
D’altra parte, l’eccessiva centralità del sistema ha suscitato perplessità in ordine alla
possibile configurazione di veri e propri monopoli di fatto ed al conseguente mancato
rispetto dei principi comunitari in materia di trasparenza, non discriminazione e
concorrenza oltre a prefigurare possibili ingerenze nell’ambito dell’autonomia degli
enti decentrati di spesa. E’ evidente, infatti, che i dirigenti pubblici vedono limitata
l’autonomia organizzativa e funzionale della propria azione di management a favore
di soggetti terzi.
In alcune circostanze inoltre, come emerge anche all’interno della ricerca, alcuni enti
locali hanno segnalato che il servizio di convenzionamento offerto dalla Consip
risente di alcuni limiti. Il principale è rappresentato dall’incertezza dei tempi di validità
delle convenzioni stesse. Il loro improvviso esaurimento costringe le amministrazioni
a dover provvedere per proprio conto alle forniture occorrenti oppure a doverne
attendere delle nuove. Analogo problema riguarda le convenzioni annunciate come
imminenti e poi realizzate molto tempo dopo tanto da produrre un effetto di
“spiazzamento” per le amministrazioni. Infine, esse non sempre incontrano
esattamente i bisogni che si manifestano nel corso della gestione.
Alle problematiche sin qui illustrate vanno aggiunte quelle che riguardano la
consolidata cultura organizzativa e gestionale dei manager pubblici, le resistenze
proprie di ogni processo di innovazione ed anche, talvolta, la scarsa adeguatezza
dimensionale e tecnologica delle imprese fornitrici che operano sul mercato rispetto
alle esigenze della pubblica amministrazione.
11
*OLVWUXPHQWLGL
e-procurement
Nella fase iniziale di avvio del progetto e’ stata introdotta una soluzione transitoria
che prevedeva esclusivamente le funzionalità di acquisto da FDWDORJR HOHWWURQLFR, a
fronte dello svolgimento delle procedure di gara. Il catalogo elettronico è uno
strumento mediante il quale si è in grado di aprire sulla rete una vetrina in cui
mostrare i propri prodotti e/o servizi gestendo gli acquisti/vendite tramite listini anche
a più livelli. Ha il vantaggio di ridurre drasticamente i costi fissi ed ottimizzare l'intero
ciclo di gestione degli ordini. Attraverso i cataloghi elettronici le amministrazioni
possono emettere ordinativi RQ OLQH. I cataloghi elettronici rinvenibili, ad esempio, sul
portale acquisti del Ministero dell’economia e delle finanze, sono indirizzati alla
gestione di beni standard, a bassa volatilità di prezzi e tecnologie, vincolati alla
stipula di una convenzione quadro mediante lo svolgimento di una gara tradizionale o
telematica, idonei a beni con frequenza di acquisto medio-alta.
Successivamente il progetto ha introdotto ulteriori tecnologie con l'obiettivo di fornire
alla pubblica amministrazione strumenti semplici, estremamente efficienti ed efficaci
per la gestione degli acquisti. La piattaforma e-procurement a regime prevede, oltre
ai cataloghi elettronici, le DVWH RQOLQH ed i market place.
L’DVWD RQ OLQH, già sperimentata con successo soprattutto in ambito locale, è uno
strumento in grado di supportare la gestione on line dell’intero processo di gara,
dall’emissione del bando all’aggiudicazione. Può essere implementata secondo vari
modelli: a ribasso, a busta chiusa, all’offerta economicamente più vantaggiosa, con
aggiudicazione anche completamente automatizzata. E’ adatta per beni specifici con
frequenza d’acquisto medio-bassa. La peculiarità dell’asta on-line rispetto alle aste
tradizionali consiste nel fatto che il luogo in cui gli acquirenti ed i fornitori si
incontrano per contrattare la compravendita di un prodotto/servizio è un luogo
“virtuale”, accessibile attraverso internet Durante l’asta, il prezzo e le condizioni di
offerta vengono rilanciate dai partecipanti fino alla definizione del migliore offerente.
Come nelle aste di tipo tradizionale, anche in quelle on-line i beni e servizi trattati
sono inizialmente definiti in termini di quantità, prezzo e specifiche tecniche, ma nel
corso dell’asta una o più di tali caratteristiche (più comunemente il prezzo, ma non
esclusivamente) possono essere oggetto di rilancio da parte dei partecipanti.
Il market place supporta i processi di negoziazione dinamica, è uno strumento agile
per gli acquisti sotto soglia; esso è vincolato alla creazione di un mercato elettronico,
anche locale, tramite prequalifica dei fornitori su requisiti essenziali, offre la
possibilità di acquistare tramite la selezione tra più offerte comparabili, è idoneo a
beni con frequenza di acquisto medio-alta.
Il market place è nato come luogo di intermediazione per favorire l'incontro tra gli
operatori e tra la domanda e offerta di beni e servizi. E' realizzato tramite una
infrastruttura tecnologica sviluppata su internet che permette agli operatori economici
di interagire tra loro. I market place possono essere raggruppati in due principali
categorie: verticali, se sono progettati per uno specifico settore merceologico o
industriale e sono completamente orientati ai bisogni di questa comunità, orizzontali,
se sono indirizzati ai bisogni di un'utenza generica, o di un target preciso (ad es.
giovani, bambini, ecc) e/o di un'area geografica; in questo caso presentano prodotti e
servizi di tipo diverso.
I vantaggi del market place si ravvisano nella nuova possibilità di incontro in un
nuovo mercato. Una piazza reale dove è possibile scambiare informazioni e dati,
presentare e cercare prodotti, contattare nuovi clienti e fornitori, avviare, perfezionare
12
e concludere transazioni economiche. Inoltre è possibile accedere ai servizi a valore
aggiunto. In particolare, fornitori e acquirenti possono creare, gestire e consultare
cataloghi on-line, scegliere le modalità di determinazione del prezzo, gestire acquisti
e vendite.
Sia l’asta on line che il market place sono stati recentemente introdotti nel nostro
ordinamento con l’emanazione del regolamento recante criteri e modalità per
l'
espletamento da parte delle amministrazioni pubbliche di procedure telematiche di
acquisto per l'
approvvigionamento di beni e servizi (DPR 4 aprile 2002, n.101). Da
questo punto di vista il nostro modello non solo risulta molto innovativo rispetto agli
altri Stati membri dell’Unione ma ha addirittura anticipato la legislazione europea in
materia. In questo settore, e forse per la prima volta, è la pubblica amministrazione a
fare da traino al punto tale che appare legittimo incentivare le piccole e medie
imprese affinché si dotino di tecnologie e capitale umano necessari per competere
sui mercati elettronici.
Il regolamento consta di 12 articoli suddivisi in tre Capi che disciplinano,
rispettivamente:
¾
i principi di carattere generale, organizzativi ed il processo di autorizzazione
(ambito di applicazione soggettivo ed oggettivo, identificazione dell’utente,
accesso al sistema e forme di pubblicità e comunicazione);
¾
le gare telematiche;
¾
il mercato elettronico della pubblica amministrazione per l’acquisto di beni e
servizi al di sotto della soglia di rilievo comunitario.
Il regolamento dispone che le Regioni e le autonomie locali possono comunque
disciplinare l’utilizzo di sistemi telematici applicando le disposizioni del regolamento
se così dispongano nell’ambito della propria autonomia.
Dalla ricerca è comunque emerso che, eccezion fatta per alcuni enti di grosse
dimensioni (in prevalenza del Nord), il modello è ancora LQ SURJUHVV e deve trovare
maggiore sviluppo. Le procedure telematiche di acquisto sono ancora a livello di
sperimentazione o in fase progettuale.
/HFHQWUDOLGLDFTXLVWRLQ(XURSD
Negli ultimi anni, anche gli altri Paesi occidentali maggiormente industrializzati hanno
creato delle organizzazioni centralizzate per gli acquisti che consentono alle
pubbliche amministrazioni di approvvigionarsi di beni e servizi utilizzando le più
moderne tecnologie informatiche.
Si tratta, più precisamente, di organismi creati in alcuni Stati per centralizzare gli
acquisti di più amministrazioni – centrali o locali – unificandoli in capo ad un unico
soggetto, in modo da conseguire obiettivi di contenimento e razionalizzazione della
spesa pubblica e di miglioramento del livello dei servizi.
Il modello di riferimento di tali organizzazioni non è ovviamente unico, pur essendo
unitaria l’idea di fondo (garantire risparmi di spesa incrementando al contempo la
qualità dei beni forniti). In particolare, possono evidenziarsi tre caratteristiche
fondamentali alla base delle organizzazioni di public procurement in Europa. Esse si
riferiscono al modello di gestione in cui si presenta l’alternativa tra una struttura
13
incardinata nell’Amministrazione statale (ad es.: Germania e Svezia) ovvero
esterna/privata (società indipendente anche se controllata dallo Stato) ovvero
totalmente privata (ad es. Danimarca e Olanda); oppure al livello di specializzazione
dove di regola le centrali acquisti concentrano la loro attività su più categorie
merceologiche, ma non mancano i casi di focalizzazione su di un numero molto
inferiore (una o al massimo due categorie merceologiche); o ancora all’ambito del
servizio in cui si va da centrali acquisti che agiscono a favore dell’intero settore
pubblico (ad es. Inghilterra) a strutture che hanno quali referenti singoli ministeri.
La combinazione di tali diverse caratteristiche determina una grande varietà di
modelli, ognuno del resto destinato ad adattarsi a differenti realtà ordinamentali,
rappresentate dai diversi Stati di riferimento.
3URVSHWWLYHIXWXUHODGLUHWWLYDHXURSHD
Da tempo, anche a livello comunitario, si discute dell’armonizzazione ed
omogeneizzazione della normativa sugli appalti pubblici. Il 10 maggio 2000 la
Commissione europea ha presentato una “Proposta di direttiva del Parlamento
europeo e del Consiglio relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione
degli appalti pubblici di forniture, di servizi e di lavori”, DWWXDOPHQWHDQFRUDLQFRUVRGL
HVDPH, che mira alla unificazione e armonizzazione delle discipline che oggi
regolano in modo distinto i tre settori degli appalti pubblici.
La codificazione delle tre direttive “classiche, ovvero la loro fusione in un testo unico,
muove innanzitutto dall’esigenza di regolamentare in maniera uniforme una serie di
aspetti procedurali che, pur essendo sostanzialmente analoghi, ricevono attualmente
una disciplina differenziata nelle tre diverse direttive.
Al di là dell’obiettivo di razionalizzazione, la proposta prevede istituti e strumenti
particolarmente innovativi. Questi riguardano, da un lato, la previsione di procedure e
istituti del tutto o parzialmente nuovi volti a introdurre elementi di maggiore flessibilità
e semplificazione nell’azione dei committenti pubblici, dall’altro, la piena applicazione
al settore degli appalti dell’utilizzo delle nuove tecnologie informatiche e telematiche
non solo nelle comunicazioni ma anche nelle procedure di gara (aste elettroniche).
La proposta di testo unico tende a rafforzare l’efficacia, la trasparenza e l’apertura
delle commesse pubbliche attraverso l’utilizzo della tecnologia informatica. Il
Consiglio europeo di Lisbona del 23 e 24 marzo 2000, ha chiesto alla Commissione,
al Consiglio e agli Stati membri “ di prendere i provvedimenti necessari per garantire
che entro il 2003 le procedure relative agli appalti comunitari e pubblici siano
espletate per via elettronica”.
La riduzione dei termini delle procedure di aggiudicazione è perseguita attraverso il
riconoscimento all’amministrazione aggiudicataria del diritto esclusivo dell’uso del
mezzo di comunicazione, con l’effetto che se essa sceglie il mezzo elettronico per le
comunicazioni relative alle gare, gli operatori economici devono comunque
adeguarsi, pena l’esclusione dalle gare stesse.
E’ stabilita, inoltre, una disciplina specifica sulle aste elettroniche nel rispetto delle
norme stabilite dalla direttiva e dei principi di parità di trattamento, non
discriminazione e trasparenza.
14
In particolare, la disposizione consente all’amministrazione di dare luogo ad una gara
in cui le offerte vengono presentate esclusivamente su supporto elettronico. Tale
possibilità è limitata al caso in cui la natura dell’oggetto della prestazione richiesta sia
ben definita e precisata, in modo tale che l’unico elemento da valutare sia
rappresentato dal prezzo. In questa ipotesi si procede all’asta elettronica che si può
svolgere in più fasi successive, definita quale “processo iterativo basato su un
dispositivo elettronico di presentazione di nuovi prezzi, modificati al ribasso, che si
avvia dopo la valutazione completa e definitiva delle offerte sotto il profilo tecnico”.
La proposta di direttiva prevede inoltre la disciplina dei VLVWHPL GLQDPLFL GL DFTXLVWR
, che consente l’esecuzione di più aste elettroniche con la pubblicazione di
un unico bando, attraverso un sistema di pre-qualificazione. In particolare un
“sistema dinamico di acquisizione” è un processo di acquisizione di lavori, di forniture
e/o servizi di uso corrente, interamente elettronico, limitato nel tempo ed aperto per
tutta la durata a qualsivoglia operatore economico che soddisfi i criteri di selezione.
HOHWWURQLFR
Si sottolinea, infine, la sostanziale corrispondenza di principi e modalità tra le
previsioni comunitarie e la disciplina prevista nel nostro ordinamento con il DPR
101/02 citato.
La proposta di direttiva, infine, disciplina specificamente le centrali di acquisto allo
scopo di individuare una soluzione che possa soddisfare l’esigenza di una
razionalizzazione e disciplina del fenomeno, come si è visto molto diffuso tra gli Stati
dell’Unione europea, nel rispetto dell’obiettivo primario della direttiva stessa di
un’apertura ed effettiva concorrenza nel settore.
La disciplina tiene conto dei differenti modelli organizzativi esistenti, di cui si è dato
un breve cenno in precedenza, considerando in particolare non solo le strutture che
agiscono direttamente come acquirenti (come l’Ugap francese), ma anche quelle
(come la Consip nell’ordinamento italiano), che svolgono invece una funzione di
assistenza e supporto alle pubbliche amministrazioni nelle procedure di gara e nella
conclusione delle relative convenzioni per l’acquisto di beni e servizi.
Sul piano procedurale, viene consentito che le amministrazioni possano rifornirsi
liberamente di prodotti o servizi acquisendoli direttamente dalla centrale di acquisto o
tramite questa, ma a condizione che quest’ultima si sia attenuta alle norme stabilite
dalla direttiva medesima. Si stabilisce, infatti, che “le amministrazioni aggiudicatrici
che acquistano forniture e servizi facendo ricorso ad una centrale di committenza
sono considerate in linea con le disposizioni della presente direttiva a condizione che
la centrale in causa abbia rispettato tali disposizioni”.
In sostanza, l’obbligo di svolgere procedure conformi alla normativa comunitaria
viene a cadere “a monte” sulla centrale di acquisto, mentre nessun obbligo
particolare grava sulle amministrazioni aggiudicatrici nel momento che si rivolgono a
questa a fini di approvvigionamento.
Si segnala, infine, l’intenzione di estendere l’ambito di applicazione della disciplina
delle centrali di acquisto anche al settore dei lavori pubblici.
***
15
Quanto sin qui esposto conferma la rilevanza oggi assunta, anche al di là dei confini
nazionali, dal tema dell’efficace gestione degli acquisti pubblici.
L’azione di governo, rivolta principalmente alla realizzazione dell’obiettivo primario di
contenimento della spesa, poggia gran parte delle sue aspettative proprio sul
processo di razionalizzazione degli acquisti come è evidente anche dalle
dichiarazioni di intento contenute negli ultimi documenti di programmazione
economica e finanziaria rivolte all’estensione dei modelli di e-procurement per
l’acquisto di beni e servizi nonché all’introduzione di soluzioni organizzative quali
l’outsourcing.
Ne è dimostrazione il continuo intervento normativo che si registra da alcuni anni a
questa parte, i dibattiti in corso e la sostanziale attenzione prestata a questo settore
ai diversi livelli istituzionali, prova di un’ormai acquisita coscienza delle possibilità di
incidere su questo terreno.
E’ evidente che per raggiungere l’obiettivo primario del risparmio diventa
fondamentale la realizzazione concreta ed efficiente del modello costruito che passa
attraverso lo sviluppo delle competenze in materia di acquisto tra tutti gli attori
coinvolti nel processo ed in particolare tra i detentori della funzione di management
pubblico ai quali è essenzialmente rivolta questa ricerca.
Tale funzione ha bisogno di essere supportata affinché sia messa in condizione di
sintetizzare i nuovi elementi di legalità, funzionalità ed economicità dei processi di
acquisto e possa cogliere le opportunità strumentali e strategiche rese possibili dalle
innovazioni introdotte a livello nazionale e locale.
E’ proprio ciò che si propone il Formez, in qualità di istituzione portatrice di obiettivi di
sostenimento dell’innovazione tecnologica ed organizzativa delle pubbliche
amministrazioni con questa ricerca e con le altre azioni di promozione che si stanno
attivando: mettere a punto le modalità di conoscenza sistematica per lo sfruttamento
di tali opportunità e fornire linee di indirizzo utili per la soluzione delle problematiche
emerse.
16
,QWURGX]LRQH
La adozione di nuovi modelli di acquisto è uno dei temi emergenti nel processo di
modernizzazione della pubblica amministrazione, anche alla luce delle possibilità offerte
dalle nuove tecnologie. Sinteticamente si possono evidenziare alcuni elementi di contesto
quali:
¾
la introduzione di modifiche al quadro legislativo di riferimento con la rimozione di molti
dei vincoli normativi che impedivano di utilizzare le potenzialità offerte dalle nuove
tecnologie;
¾
il proliferare, nell’ambito dei piani di e-government, di progetti e cantieri in molte
amministrazioni pubbliche centrali e periferiche dei quali l’e-procurement costituisce uno
dei principali filoni;
¾
il consolidamento dell’esperienza della Consip S.p.A., che sta ampliando la sua azione
su una gamma merceologica sempre più ampia di beni e servizi;
¾
gli obiettivi di risparmio negli acquisti di beni e servizi contenuti nella legge finanziaria
dello Stato per gli anni 2001, 2002 e nell’ultima legge finanziaria per il 2003. Se da un
lato le prime esperienze confermano la possibilità di ottenere dei risparmi, dall’altro il
ricorso alle nuove modalità, presenta dei ritardi nella attuazione dovuti ai tempi fisiologici
di recepimento ed implementazione delle innovazioni introdotte.
Il Formez ha costruito una banca dati dei casi di eccellenza (EHVW SUDFWLFH) dei progetti di
innovazione nella pubblica amministrazione. La banca dati è consultabile via web dagli
addetti ai lavori a contributo della diffusione delle esperienze. E’ interesse del Formez, in
considerazione della rilevanza che sempre più stanno assumendo i nuovi modelli di
acquisto, arricchire il contenuto di tale banca dati con la introduzione di casi di eccellenza in
materia di e-procurement.
A tal fine il Formez ha deciso di procedere all’affidamento della realizzazione di un progetto
di ricerca finalizzato alla individuazione e allo studio di EHVW SUDFWLFH nella Pubblica
amministrazione italiana in materia di e–procurement.
La ricerca rientra nelle attività che caratterizzano l’azione del Formez, essendo mirata ad
approfondire un tema attuale e rilevante all’interno del mondo della pubblica
amministrazione, che costituisce un interessante terreno di innovazione.
Tale approfondimento è orientato ad acquisire e formalizzare conoscenze sulla materia, a
favorire la circolazione di esperienze, a sensibilizzare le amministrazioni che non hanno
ancora sviluppato una sufficiente attenzione al tema, e ad indicare modelli di intervento e
percorsi di innovazione. In questo senso, la ricerca è volta a fornire stimoli, idee, indicazioni
da cui partire per alimentare le altre attività svolte dal Formez in tale campo, quali la gestione
della comunità di pratica degli approvvigionamenti, lo sviluppo di progetti di formazione, lo
scambio di esperienze, il supporto all’apprendimento.
Il presente documento contiene i risultati della ricerca finalizzata alla individuazione e allo
studio di EHVWSUDFWLFH nella P.A. Italiana in materia di e-procurement, promossa dal Formez.
La ricerca si è concretizzata in una indagine quali/quantitativa sullo stato dell’arte nella P.A.
italiana in riferimento alle prassi di approvvigionamento ed e-procurement, con particolare
riferimento alle amministrazioni regionali e locali, ed in un approfondimento di cinque casi di
grande rilevanza.
I contenuti del lavoro svolto sono organizzati in questo rapporto partendo da un quadro di
contesto sul tema degli approvvigionamenti, esposto nel capitolo 2, che ripercorre le
17
principali problematiche in un’ottica il più possibile completa, ovvero considerando aspetti di
carattere normativo, organizzativo, tecnologico, sia a livello “macro” della pubblica
amministrazione, sia a livello “micro” di singolo ente. Il quadro di contesto è inoltre arricchito
da alcuni sintetici riferimenti alle principali problematiche nel settore privato, che possono
costituire un utile spunto per ulteriori riflessioni. L’idea è di acquisire tutti gli elementi utili per
giungere a definire meglio i possibili percorsi di innovazione, tenendo conto delle peculiarità
del settore pubblico e senza cadere in meccanismi puramente imitativi delle logiche del
privato, ma confrontandosi con un quadro di informazioni e di concetti più ampio.
Dopo l’inquadramento del contesto, il capitolo 3 espone l’impianto della ricerca ed il modello
di analisi adottato, chiarendo che la tecnologia applicata agli acquisti (e-procurement) è
l’ambito principale di riferimento, ma che va completato analizzando altri aspetti, quali
l’organizzazione complessiva dei processi di acquisto, i ruoli all’interno dell’amministrazione,
la relazione con il mercato e gli strumenti, non solo tecnologici, per gestire efficacemente il
rapporto con i fornitori.
Il capitolo 4 entra invece nel dettaglio dei risultati della ricerca, in particolare illustrando gli
elementi emersi dai casi di studio approfonditi, indicando le diverse modalità di gestione,
tipologie di strumenti, soluzioni messe in campo dalle amministrazioni, e sistematizzandole
rispetto al modello di analisi.
Il capitolo 5, infine, trae le conseguenze dei risultati della ricerca, prefigurando i possibili
percorsi di innovazione nel settore, a partire dal quadro emerso sullo stato dell’arte, e
formulando alcune ipotesi su quali azioni possano essere condotte a livello nazionale, anche
dal Formez, per facilitare le amministrazioni nello sviluppo della funzione acquisti e per
accompagnarle in tali percorsi.
18
/DJHVWLRQHGHLSURFHVVLGLDFTXLVWR
/DIXQ]LRQHGLDSSURYYLJLRQDPHQWRQHOOHRUJDQL]]D]LRQL
La funzione di approvvigionamento all’interno di un’organizzazione è finalizzata ad
assicurare la disponibilità di beni e servizi necessari al suo funzionamento e a rendere così
possibile la realizzazione dei beni e dei servizi che ne costituiscono la ragion d’essere.
La rilevanza della gestione degli approvvigionamenti per una organizzazione sta quindi nel
fatto che questi condizionano le prestazioni dei suoi processi produttivi e hanno quindi un
forte impatto sui risultati finali dell’organizzazione stessa.
Il responsabile degli approvvigionamenti è il collegamento tra i suoi “clienti interni” (i
responsabili dei processi di realizzazione dei prodotti/servizi dell’organizzazione) e il mercato
dei fornitori esterni all’organizzazione. La possibilità di comprare “bene” risiede quindi nella
capacità da un lato di interpretare correttamente le esigenze dei clienti interni (cosa serve,
con quali caratteristiche, in quali tempi, a quale costo massimo, …) e dall’altro di conoscere
il mercato dei fornitori e di sapere come trarne vantaggio.
In questo senso l’approvvigionamento può essere visto come una fase di un processo più
ampio, che si estende oltre i confini della singola organizzazione e che presuppone a monte
la produzione di beni e servizi da parte di un fornitore, il cui “output” costituisce un “input” per
i processi di produzione interni all’organizzazione, che a loro volta sono finalizzati a
soddisfare dei clienti attraverso l’erogazione di prodotti o servizi.
La figura seguente mostra la collocazione degli approvvigionamenti nel processo che parte
dall’attività dei fornitori e raggiunge i clienti.
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"
# $ 19
La rilevanza degli acquisti per un’organizzazione fa capire quindi come il processo di
approvvigionamento non si possa ridurre alla sola attività di acquisto (la scelta del
contraente e l’acquisizione di beni e servizi), ma cominci molto prima - con la definizione e la
previsione dei fabbisogni che permette di definire le strategie di approccio al mercato dei
fornitori - e prosegua oltre, fino ad assicurare una “logistica di ingresso” coerente con le
esigenze dei processi produttivi per realizzare i quali è stato fatto l’approvvigionamento.
Per quanto riguarda la definizione dei fabbisogni, si tratta di definire con precisione quantità
e caratteristiche delle forniture necessarie, compresi gli eventuali servizi aggiuntivi che
possano accompagnare la fornitura facilitando l’integrazione con i processi interni, tenendo
conto della variabile tempo. In un’organizzazione che acquista grandi quantità di beni e
servizi diversi, il problema della definizione dei fabbisogni assume una complessità notevole.
Lo stesso vale per la logistica di ingresso, che consiste nella gestione di tempi e modalità di
consegna della fornitura al destinatario interno (ad esempio adottando o meno un
magazzino, che può essere organizzato in modi diversi).
La gestione dei processi di approvvigionamento, dunque, presenta diverse problematiche,
che vanno affrontate attraverso specifiche competenze tecniche e gestionali:
o
la complessità e la rilevanza della funzione approvvigionamenti, che costituisce un
elemento di connessione tra i fornitori e i processi produttivi interni;
o
la necessità di “comprare bene” per alimentare efficacemente i propri processi
produttivi e contribuire ai risultati finali dell’organizzazione;
o
l’esigenza di conoscere il mercato dei fornitori, di valutarli costantemente, di fare leva
su meccanismi di competizione per ottenere costi bassi e qualità elevata (includendo
in tale categoria diversi aspetti, come ad esempio i tempi di consegna, la presenza di
servizi accessori, le condizioni di garanzia);
o
l’opportunità di definire strategie di approvvigionamento articolate, a seconda del tipo
di fornitura, del suo impiego e della rilevanza all’interno dei processi produttivi.
20
*OLDSSURYYLJLRQDPHQWLQHOOD3$OHSULQFLSDOLTXHVWLRQL
Gli approvvigionamenti costituiscono uno dei temi di maggior interesse nell’attuale scenario
della pubblica amministrazione. Diversi soggetti, a vari livelli e per varie ragioni, ne
sottolineano la rilevanza.
A livello nazionale, il tema è all’attenzione del governo, essendo legato a pressanti esigenze
di contenimento e razionalizzazione della spesa, o più in generale di quadratura dei conti
pubblici, ma anche perché costituisce un terreno di innovazione e di impiego utile delle
tecnologie attraverso prassi di e-procurement, che possono essere lette come azioni
specifiche della politica di sviluppo dell’HJRYHUQPHQW, e quindi di consolidamento di
un’amministrazione pubblica capace di utilizzare al meglio le opportunità dell’informatica.
A livello di singola amministrazione, gli approvvigionamenti possono condizionare in modo
rilevante le prestazioni e la capacità di offrire servizi adeguati, e quindi il tema interessa sia i
responsabili della funzione acquisti, sia i dirigenti di “linea”, che, all’interno di un processo di
progressiva responsabilizzazione, sono sempre più chiamati a rispondere della qualità dei
servizi erogati, ad utilizzare al meglio risorse scarse, a far valere una logica di “cliente
interno” verso i loro colleghi titolari della funzione acquisti.
Il processo di devoluzione, poi, aggiunge un ulteriore elemento di complessità al sistema, in
quanto la ridefinizione di compiti, funzioni, risorse assegnate tra i livelli istituzionali introduce
altre dinamiche di cambiamento rispetto alla gestione dei flussi di risorse per gli
approvvigionamenti e, di conseguenza, alla stessa gestione degli acquisti.
In definitiva, il tema degli approvvigionamenti è al centro di dinamiche articolate, a livello
nazionale e periferico, sebbene la sua sostanza sia riconducibile alla grande esigenza della
pubblica amministrazione contemporanea: “fare meglio con meno risorse”.
/DIXQ]LRQHDFTXLVWLLQFKLDYHWUDGL]LRQDOH
La funzione acquisti nella pubblica amministrazione è spesso segnata da un’impostazione di
tipo burocratico, distante dall’approccio “fornitore-cliente” e disattenta rispetto alle molteplici
problematiche di qualità delle forniture e di impatto sui processi produttivi interni. Tale
impostazione “tradizionale” è caratterizzata dai seguenti elementi:
¾
un approccio “garantista” delle procedure, teso a ridurre o eliminare la discrezionalità
nella scelta del contraente, spesso a scapito della rapidità e dell’efficacia della selezione;
¾
una preminenza del criterio del “prezzo più basso” ed una disattenzione alla valutazione
della qualità dei beni/servizi;
¾
una maggiore attenzione all’adempimento e al rispetto delle regole formali piuttosto che
al risultato finale del processo di acquisto.
Tali elementi sono il riflesso di una normativa tesa a garantire la trasparenza e la legittimità
dei processi di acquisto attraverso la gestione di procedure ad evidenza pubblica per la
scelta dei fornitori. In origine l’asta pubblica (o pubblico incanto) era la procedura di
riferimento, anche per importi non elevati e di conseguenza, la prassi dominante era di non
operare una prequalificazione dei concorrenti, e di effettuare la scelta soltanto in base al
prezzo e non in base a una valutazione qualitativa dell’offerta. Successivamente, negli anni
novanta, il recepimento delle direttive europee ha aperto la strada ad altre procedure, come
21
la licitazione privata con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, oppure della
trattativa privata, anche per importi significativi.
Questo retaggio della tradizione ha senz’altro inibito lo sviluppo e il consolidamento, attorno
alla funzione acquisti, di un NQRZKRZ specialistico di conoscenza dei mercati e dei prodotti,
di gestione snella delle procedure, di programmazione e controllo, di servizio verso l’utente
interno degli acquisti, dando rilievo, piuttosto, alla dimensione normativa e amministrativa del
problema. Il risultato è che tale NQRZ KRZ è abbastanza “giovane” e sono poche le
amministrazioni ad averlo sviluppato in modo significativo.
Così, i titolari della funzione amministrativa hanno “preso il sopravvento” nella gestione dei
processi di acquisto, senza ricercare un’integrazione con i destinatari interni, spesso
estromessi da scelte di rilievo sugli approvvigionamenti necessari ad alimentare le proprie
attività.
In coerenza con tale scenario di prevalenza di una logica burocratica rispetto ad una
gestionale, la configurazione organizzativa tradizionale della funzione acquisti si caratterizza
per:
¾
l’accentramento della funzione su un'
unica unità organizzativa, giustificata dall’esistenza
di un approccio uniforme, dettato dalle procedure di gara e dal relativo NQRZ KRZ
amministrativo, con una tendenziale invarianza del processo e dei ruoli a seconda
dell’oggetto della fornitura;
¾
la scarsa rilevanza
approvvigionamenti;
attribuita
alla
programmazione
ed
al
controllo
degli
¾
la concentrazione di potere decisionale sulla destinazione e sul consumo delle risorse
nelle mani del titolare della funzione acquisti, anziché del responsabile di OLQH che
impiega le forniture;
¾
la conseguente assenza di una dialettica fornitore-cliente interno tra il responsabile della
funzione acquisti e il responsabile di OLQH; ma anche la mancanza di un controllo sulla
destinazione finale degli approvvigionamenti e sul legame con i prodotti/servizi realizzati.
Le domande che sorgono da tali considerazioni sono:
¾
le amministrazioni si sono mosse per superare l’approccio tradizionale della funzione
acquisti? In che misura?
¾
In che misura gli eventuali cambiamenti sono legati all’innovazione tecnologica in genere
e alla realizzazione di azioni di e-procurementin particolare?
¾
Quanto hanno influito sull’eventuale cambiamento le azioni realizzate a livello nazionale?
¾
Quali azioni è possibile immaginare in futuro per favorire il superamento dell’approccio
tradizionale?
L’azione esplorativa condotta nella ricerca consente di far emergere, come si vedrà più
avanti, alcune indicazioni in risposta a tali domande.
/DSROLWLFDQD]LRQDOHGHJOLDFTXLVWLQHOOD3$
Si è già accennato a come uno degli elementi che condiziona maggiormente il settore degli
approvvigionamenti sia l’esigenza, costantemente presente nell’azione dei governi negli
22
ultimi anni, di risanamento della finanza pubblica e di contenimento della spesa. Tale
esigenza ha portato ad un’articolata azione di riforma nel settore degli acquisti, finalizzata sia
a perseguire risparmi a livello nazionale, sia a migliorare l’efficienza gestionale degli enti, in
particolare attraverso lo stimolo all’adozione di prassi di e-procurement.
L’azione di riforma si è tradotta in provvedimenti caratterizzati da:
¾
la definizione di obiettivi di risparmio negli acquisti di beni e servizi, contenuti, ad
esempio, nelle leggi finanziarie dell’ultimo triennio;
¾
la creazione di strumenti e condizioni per il perseguimento dei risparmi, quali
l’introduzione del meccanismo delle convenzioni ed il conferimento alla CONSIP S.p.A.,
società interamente partecipata dal Ministero dell’economia e delle finanze, dell'
incarico
di stipulare convenzioni e contratti quadro per l'
acquisto di beni e servizi per conto delle
amministrazioni dello Stato, nonché la regolamentazione dell’e-procurement e la
rimozione di molti dei vincoli normativi che impedivano di utilizzare le potenzialità offerte
dalle nuove tecnologie (DPR 101/2002);
¾
l’introduzione di vincoli che, in maniera diretta o indiretta, condizionano l’esercizio della
funzione acquisti all’interno delle amministrazioni:
o
tra i vincoli indiretti si può citare la riduzione dei trasferimenti alle amministrazioni
locali (patto di stabilità interno);
o
tra i vincoli diretti si ricorda l’obbligo per gli enti locali, contenuto nelle due ultime
leggi finanziarie, qualora procedano in via autonoma agli acquisti, di adottare
come base d’asta al ribasso il prezzo delle convenzioni; o ancora il
provvedimento contenuto nell’articolo 24 della legge finanziaria 2003 che
prevede, tra l’altro, l’obbligo per le pubbliche amministrazioni considerate nella
Tabella C allegata alla legge medesima e, comunque, per gli enti pubblici
istituzionali, di approvvigionarsi mediante le convenzioni Consip;
La politica nazionale degli acquisti nella PA, quindi, è caratterizzata in parte dallo sviluppo di
strumenti e azioni di sostegno verso le singole amministrazioni, quali la creazione di un
particolare meccanismo per l’approvvigionamento di beni e servizi attraverso il sistema delle
convenzioni Consip e la normativa sull’e-procurement, in parte dall’imposizione di vincoli e
restrizioni.
,OUXRORGHOOD&RQVLSWUDLVWDQ]HGLHIILFLHQ]DVHUYL]LRHFRQWUROOR
Uno degli eventi più rilevanti nel settore degli acquisti è stato, dunque, il conferimento alla
Consip S.p.A., attraverso il Decreto del Ministro dell’Economia e delle finanze 24 febbraio
2000, dell’attribuzione di compiti in materia di acquisto di beni e servizi per conto delle
pubbliche amministrazioni.
Le principali attività affidate alla Consip sono le seguenti:
¾
assistenza alle pubbliche amministrazioni rispetto alla pianificazione e monitoraggio dei
fabbisogni di beni e servizi e definizione degli standard per analisi comparative;
¾
conclusione, per conto delle pubbliche amministrazioni, delle convenzioni e dei contratti
quadro con terzi fornitori per l’acquisto di beni e servizi e relativa comunicazione alle
stesse degli esiti e delle condizioni della convenzione conclusa;
¾
monitoraggio dei consumi e controllo della spesa mediante l’uso di tecnologie e soluzioni
organizzative innovative e attraverso strumenti di LQIRUPDWLRQWHFKQRORJ\;
23
La Consip si configura quindi come uno strumento per concretizzare i vantaggi di efficienza
e risparmio potenzialmente legati ad una centralizzazione degli acquisti per la pubblica
amministrazione, in particolare sfruttando le economie di scala e la forza contrattuale di un
unico grande contraente. Dal punto di vista del livello nazionale, in particolare del Governo e
del Ministero dell’Economia, si tratta dunque di uno strumento per perseguire efficienza
all’interno del settore pubblico in generale.
Dal punto di vista della singola amministrazione, la Consip può essere invece vista come un
soggetto che offre servizi, e che permette di “comprare bene”, mettendo a disposizione le
proprie conoscenze specialistiche (relative ai mercati, alla selezione di merci e contraenti,
alla negoziazione) per di più consentendo alle amministrazioni di impiegare diversamente le
risorse, umane e materiali, utilizzate per gestire i processi di appalto e selezione dei fornitori.
Il linea di principio, dunque, il modello Consip può generare per le amministrazioni vantaggi
non solo legati allo sconto ottenuto sulle forniture o alla qualità della selezione, ma anche al
ridimensionamento dell’attività di gestione di gare e contratti.
Sintetizzando quanto esposto finora, la Consip può essere vista, nella relazione centroperiferia, come un servizio di supporto alla periferia, che consente di raggiungere un
obiettivo di contenimento della spesa a livello nazionale. Tuttavia tale funzione di supporto
può tramutarsi in funzione di controllo e restrizione, sull’onda della pressante esigenza di
contenere la spesa, nel momento in cui si pongono dei vincoli alle amministrazioni sul ricorso
obbligato alle convenzioni.
Queste considerazioni sui rapporti centro-periferia possono suscitare alcune domande:
¾
il livello nazionale ha assicurato, con gli interventi recenti, un supporto al miglioramento
della funzione acquisti presso le amministrazioni?
¾
le istanze di controllo e restrizione sono condotte in modo da non inibire comportamenti
improntati all’innovazione e alla buona gestione?
Queste domande non rappresentano l’oggetto principale della ricerca, ma piuttosto alcune
questioni di sfondo relative al tema degli acquisti nella P.A. di cui tenere conto nella fase di
interpretazione dei risultati, e che possono trovare alcune prime risposte negli studi di caso
condotti.
/HSURFHGXUHGLHSURFXUHPHQWJDUDWHOHPDWLFDHPHUFDWRHOHWWURQLFRQHOQRVWUR
RUGLQDPHQWR
Le procedure di e-procurement sono state regolamentate a livello nazionale attraverso il
D.P.R. n. 101 del 4 aprile 2002, recante “criteri e modalità per l’espletamento da parte delle
amministrazioni pubbliche di procedure telematiche di acquisto per l’approvvigionamento di
beni e servizi”.
Il regolamento in questione disciplina le procedure telematiche di acquisto, termine che
indica sia i meccanismi di gara telematica, dove il contraente è scelto mediante strumenti
elettronici ed informatici, sia il cosiddetto mercato elettronico, attraverso il quale le
amministrazioni possono effettuare acquisti al di sotto della soglia di rilievo comunitario.
Secondo la normativa introdotta, gli attori dell’e-procurementsono:
¾XQLWj
RUGLQDQWH:
soggetto abilitato dall’amministrazione pubblica di pertinenza a
impegnare la stessa per l’acquisto di beni e servizi;
24
¾XWHQWH
: fornitore di beni/servizi abilitato a partecipare alle procedure telematiche
acquisto tramite il processo di autorizzazione;
di
¾JHVWRUH GHO VLVWHPD
: soggetto pubblico o privato di cui l’amministrazione può avvalersi
per la gestione tecnica dei sistemi informatici di negoziazione. Assumendone tutte le
responsabilità (fornisce garanzia bancaria o assicurativa), si occupa del trattamento dei
dati, nonché degli adempimenti di competenza dell’amministrazione in ordine
all’operatività del processo di autorizzazione;
¾UHVSRQVDELOH
del procedimento: è designato dall’amministrazione e provvede a risolvere
le questioni anche tecniche attinenti alla procedura, a verificarne la regolarità, a
sottoscrivere (anche con firma digitale) il verbale delle operazioni e il verbale di
aggiudicazione.
Le procedure definite interessano le amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, ma
anche le regioni e gli enti locali.
Per quanto riguarda le procedure di JDUDWHOHPDWLFD:
¾
l’amministrazione, almeno 60 giorni prima dell’inizio della procedura e nel rispetto della
normativa nazionale e comunitaria, pubblica il bando per l’abilitazione dei potenziali
offerenti, dove sono specificate tutte le informazioni necessarie.
¾
Successivamente, si procede all’emissione dell’avviso di gara, che va pubblicato sul sito
dell’amministrazione procedente 30 giorni prima della data fissata per l’inizio delle
operazioni.
¾
Infine, il citato avviso viene trasmesso mediante posta elettronica a tutti i soggetti
abilitati, almeno 10 giorni prima della data fissata per l’inizio delle procedure.
¾
Al termine della gara, il responsabile del procedimento verifica la regolarità e appone la
propria firma, anche digitale, sul verbale delle operazioni, prodotto in via automatica dal
sistema, e sul verbale di aggiudicazione, convalidando in tal modo i risultati del
procedimento.
Per quanto riguarda invece il PHUFDWRHOHWWURQLFR, i fornitori selezionati con apposito bando di
abilitazione espongono i propri cataloghi, divisi per settori merceologici, che si configurano
come un’offerta irrevocabile di vendita. L’ambito di applicazione del regolamento riguarda le
amministrazioni che decidono di effettuare gli approvvigionamenti di beni e servizi mediante
il ricorso a procedure telematiche di acquisto. In ogni caso, è fatta salva la possibilità di
ricorrere ai tradizionali meccanismi di scelta del contraente.
Con il regolamento sull’e-procurement, dunque, è stato introdotto un impianto normativo che
rende possibile la gestione degli acquisti in forma telematica, anche se le amministrazioni,
per implementare effettivamente tali soluzioni, sono chiamate a risolvere alcuni problemi di
carattere tecnologico e organizzativo. Perciò viene spontaneo chiedersi, all’interno della
ricerca:
¾
in che misura tali procedure sono state messe in pratica dalle amministrazioni?
¾
quali sono gli strumenti di e-procurement che hanno suscitato il maggior interesse da
parte degli enti? quali risultati hanno prodotto le applicazioni?
25
/DULFHUFDHLOPRGHOORGLDQDOLVLDGRWWDWR
Il modello di analisi adottato nella ricerca è stato concepito per realizzare una descrizione il
più possibile completa di come funzionano gli approvvigionamenti nelle amministrazioni
pubbliche considerate. In particolare, l’analisi non si limita ad approfondire l’utilizzo della leva
tecnologica e il ricorso a prassi di e-procurement, ma piuttosto considera tre grandi aree di
contenuto, viste in maniera integrata tra loro:
¾
gli aspetti organizzativi
¾
la gestione dei rapporti con il mercato
¾
la leva tecnologica e le soluzioni e-procurement
L’articolazione nelle tre aree fornisce una chiave di lettura delle innovazioni realizzate nel
campo degli acquisti, partendo dall’assunto che tali innovazioni consistono in interventi che
consentono di realizzare al meglio le finalità generali della funzione acquisti:
¾
ricerca sul mercato delle condizioni di fornitura migliori e soddisfazione rispetto alle
esigenze di realizzazione di prodotti/servizi
¾
perseguimento della qualità degli acquisti
¾
contenimento dei costi, sia delle forniture sia dei processi di gestione
¾
contenimento/ragionevolezza dei tempi del processo
/HWUHDUHHGLFRQWHQXWR
*OLDVSHWWLRUJDQL]]DWLYL
La prima area che viene analizzata è quella degli aspetti organizzativi. Si tratta, tra le tre
aree, di quella più complessa e articolata. Rientrano in quest’area tutti gli aspetti legati
all’organizzazione degli acquisti: quali sono le strutture dedicate, qual è la relazione con le
altre strutture, come si articola il processo, se questo varia in relazione alle diverse tipologie
di beni e servizi, come avviene la programmazione ed il controllo degli approvvigionamenti.
Schematizzando, l’area approfondisce i seguenti punti.
¾VWUXWWXUHHUXROL
: quali sono le strutture e i ruoli dedicati agli acquisti, dove sono collocati
nell’organigramma, quali attività e compiti svolgono.
¾SURFHVVL
: come si articola il processo di approvvigionamento in fasi e sotto-tipologie,
come e da chi viene presidiato il processo, quali aspetti critici presenta, quali procedure
amministrative vengono seguite.
¾SURJUDPPD]LRQH DSSURYYLJLRQDPHQWL
: come avviene la rilevazione dei fabbisogni e la
programmazione, il monitoraggio dei consumi e delle disponibilità, il confronto tra
budget/previsioni e consuntivo.
Al di là delle specifiche configurazioni organizzative, che possono variare in ragione della
tipologia di ente, della dimensione, o di altre caratteristiche specifiche, tali elementi
permettono di verificare se/quanto l’assetto organizzativo è coerente o meno con le finalità
generali della funzione acquisti, già dichiarate sopra.
26
Alcuni criteri guida per verificare tale coerenza sono contenuti nella tabella seguente, con
riferimento ad una generica “funzione centrale acquisti” e ad un generico insieme di
“funzioni/strutture di line”.
)XQ]LRQHFHQWUDOHDFTXLVWL
&RPSHWHQ]HVNLOOGD
NQRZKRZ
YDORUL]]DUHQHO
SURFHVVR
)XQ]LRQLVWUXWWXUHGLOLQH
specialistico sul processo di Conoscenze sui mercati e i prodotti
specifici
acquisto (procedure e strumenti da
adottare, modalità operative)
Definizione delle strategie di
approvvigionamento, sviluppo del
marketing di acquisto, governo
complessivo dei processi, messa a
punto di metodologie e strumenti
Interazione con la funzione centrale
lungo i processi di acquisto, gestione
diretta di alcune fasi (p.es. ordini
specifici)
GLDFTXLVWRFRQVXPR
“Comprare bene”, soddisfare le
esigenze contenendo i costi
Consumo “responsabilizzato” degli
approvvigionamenti generici
EVJHQHULFL
ricerca di economie di scala
5XRORFRPSOHVVLYR
QHLSURFHVVLGL
DFTXLVWR
5XRORQHOSURFHVVR
5XRORQHOSURFHVVR
GLDFTXLVWRFRQVXPR
±EVVSHFLILFL
Supporto di metodo alla OLQH per
“comprare bene”, oppure gestione del
processo in stretta interazione con la
Acquisto efficace, consumo
“responsabilizzato”
OLQH
Definizione/applicazione di strumenti
di programmazione dei fabbisogni e
controllo dei consumi
Osservanza/condivisione di
procedure e meccanismi di
programmazione
'LUH]LRQL
- Potenziare il ruolo di servizio alle
- ottimizzare l’impiego delle forniture
GHOO¶LQQRYD]LRQH
OLQHH
5XRORQHOOD
SURJUDPPD]LRQHGHL
IDEELVRJQL
Snellire le procedure
- Standardizzare modalità e strumenti
del processo di acquisto
- verificare l’impiego efficiente delle
forniture
- sviluppare conoscenze sui mercati e
i prodotti specifici
In altre parole, il modello di analisi è volto a stabilire se e quanto i processi di acquisto sono
adeguatamente presidiati all’interno dell’organizzazione, se sono inquadrati all’interno di una
strategia e gestiti attraverso un appropriato insieme di competenze tecnico gestionali.
/DJHVWLRQHGHLUDSSRUWLFRQLOPHUFDWR
La seconda area analizzata è relativa alla gestione del rapporto con il mercato, in cui si vuole
stabilire come l’amministrazione si relaziona ai fornitori e all’ambiente esterno, se e come in
questa relazione riesce ad ottenere condizioni economicamente vantaggiose per gli
approvvigionamenti. Schematizzando, l’area approfondisce i seguenti punti.
¾0RGDOLWj
H SURFHGXUH GL VHOH]LRQH DGRWWDWH H IRUPH FRQWUDWWXDOL:
procedure
amministrative maggiormente utilizzate e tipologia di situazioni, criteri di valutazione
(ribasso, offerta economicamente più vantaggiosa), ricorso a convenzioni e contratti
quadro, associazione con altre amministrazioni, impatto sull’efficacia degli acquisti.
27
¾0RGDOLWj GL DWWUD]LRQH VHOH]LRQH YDOXWD]LRQH GHL IRUQLWRUL
: esistenza di meccanismi
strutturati di valutazione che vanno al di là della singola gara, modalità di
pubblicizzazione dei bandi e altre forme di attrazione per i fornitori.
¾8WLOL]]R GHOOH FRQYHQ]LRQL &RQVLS
: valutazione della convenienza, adesione o meno
alle convenzioni per le diverse categorie di beni e servizi e motivazioni connesse.
La descrizione dei punti sopra elencati fornisce gli elementi per valutare l’efficacia nei
rapporti con il mercato, rispetto alle finalità generali della funzione acquisti, già dichiarate
sopra.
Alcuni criteri guida per tale valutazione sono elencati di seguito.
¾)XQ]LRQDOLWj HG HIILFDFLD GHOOH SURFHGXUH GL VHOH]LRQH DGRWWDWH H GHOOH IRUPH
FRQWUDWWXDOL. Si può riscontrare sulla base delle motivazioni che hanno indotto a
scegliere determinate procedure, della tendenza ad adottare procedure di tipo non
tradizionale.
¾&DSDFLWj GL DWWUDUUH IRUQLWRUL H GL DWWLYDUH PHFFDQLVPL FRQFRUUHQ]LDOL
. Si riscontra
sulla base dell’ampiezza, anche geografica, del parco fornitori, delle modalità di
attrazione degli stessi, della presenza di meccanismi strutturati di valutazione dei
fornitori, anche su base “storica”.
¾&DSDFLWj GL XWLOL]]DUH OH RSSRUWXQLWj RIIHUWH GDO FRQWHVWR HVWHUQR
, ad esempio
proponendo o aderendo a forme di associazione tra enti per gli acquisti, utilizzando le
convenzioni Consip, o comunque valutandone attentamente la convenienza.
/DOHYDWHFQRORJLFDHOHVROX]LRQL
e-procurement
La terza area che viene analizzata è quella della tecnologia, ovvero delle soluzioni ICT viste
come elemento strumentale all’organizzazione della funzione acquisti, nonché alla gestione
efficace dei rapporti con il mercato. In questo senso, l’area della tecnologia è fortemente
legata alle altre due aree di analisi, in quanto ciascuna soluzione tecnologica può essere
vista come funzionale ad una delle due o ad entrambe. Schematizzando, si può distinguere
quest’area in due ambiti:
¾6ROX]LRQL ,&7 IXQ]LRQDOL DOO¶RUJDQL]]D]LRQH GHOOD IXQ]LRQH DFTXLVWL
, sono i database
e le procedure informatiche relative ad una o più fasi del ciclo dell’ordine, ovvero quegli
strumenti che permettono di gestire in modo più efficace, rapido, automatico i processi
interni all’amministrazione, di monitorare lo stato degli ordini e dei consumi rispetto ai
contratti e alle convenzioni aperte, di controllare la fattibilità dell’ordine rispetto al budget
o al sistema autorizzatorio, di supportare il calcolo previsionale dei fabbisogni di beni e
servizi a livello complessivo e di singola struttura.
¾6ROX]LRQL ,&7 IXQ]LRQDOL DL UDSSRUWL FRQ LO PHUFDWR
, in cui rientrano gli strumenti più
comunemente identificati dalla denominazione e-procurement, dai più semplici, come la
diffusione dei bandi RQ OLQH, ai più complessi, come la gestione delle aste RQ OLQH o dei
market place, oppure l’albo dei fornitori informatizzato che supporta la valutazione delle
imprese attraverso meccanismi di elaborazione dei dati storici sul loro comportamento e
sulle loro prestazioni.
Tenendo conto di questa distinzione, l’analisi, con riferimento all'
area ICT, è volta a stabilire
quali soluzioni vengono adottate dalle amministrazioni, descrivendole ed esplicitandone
funzionalità, vantaggi e impatto sul processo di acquisto.
28
,OHJDPLWUDLOPRGHOORGLDQDOLVLGHOODIXQ]LRQHDFTXLVWLHJOLDOWULHOHPHQWL
GHOO¶RUJDQL]]D]LRQH
Come emerge dall’illustrazione finora svolta, esiste un legame di influenza fra le tre aree; in
particolare:
¾le soluzioni ICT sono funzionali a migliorare l’organizzazione, oppure i rapporti con il
mercato, o entrambi, e in questo senso condizionano le altre due dimensioni;
¾l’organizzazione e la gestione dei rapporti con il mercato sono dimensioni che si
influenzano a vicenda (ad esempio, a seconda di come si distribuisce la funzione acquisti
all’interno delle strutture, i rapporti con il mercato saranno gestiti in modo diverso);
Inoltre, tutte e tre le dimensioni, nella loro globalità, sono volte a realizzare al meglio le
finalità generali della funzione acquisti, già ricordate in apertura di questo capitolo.
Infine le tre dimensioni presentano alcuni legami con sistemi o elementi contigui che
caratterizzano l’organizzazione di appartenenza (strumenti/cultura ICT, sistemi di
programmazione e controllo, modello centri di responsabilità, ecc.)
Lo schema seguente rappresenta in modo sintetico il modello di analisi all’interno
dell’organizzazione di appartenenza.
$0 %,(17 (
(67 (512
%'&)()*,+.- //*0/1- %2+.354.36"67 3"+98)3
Struttura
Organizzativa
:; +/1- %2+.3
*=<.> ; - ?.8)-
Sistemi
di PeC
V L
W IOP XYXI
XP K9OT
Strumenti
ICT
Regolamenti
interni
Normativa
Acquisti
Z [.\
Cultura
ICT
Modello
CdR
H)IJ"JKL MEK
N K9OQP R
S=TL N IMUK
CONSIP
@BA CBAEDBFG
:
CdR: Centri di Responsabilità
PeC: Programmazione e Controllo
ICT: Information and Communication Technology
Come elemento che chiude l’esposizione relativa al modello di analisi, è opportuno
sottolineare che tale modello è finalizzato a:
¾descrivere in modo completo i casi analizzati;
¾fornire una chiave di lettura e interpretazione delle informazioni rilevate;
¾favorire la definizione di una mappatura del grado/tipologia di innovazioni nel settore
approvvigionamenti;
29
¾
sviluppare, a valle della ricerca, considerazioni sulle prospettive di cambiamento nel
settore (modelli a tendere, percorsi di avvicinamento), e sul ruolo delle istituzioni centrali
e del Formez come facilitatori del cambiamento.
/HDWWLYLWjVYLOXSSDWHQHOODULFHUFD
Nel presente paragrafo vengono ripercorse le attività in cui si è articolata la ricerca.
Elaborazione del modello di analisi. Nella fase iniziale della ricerca è stato elaborato il
modello di analisi, illustrato nei precedenti paragrafi, definendo così un quadro concettuale a
cui fare riferimento per lo svolgimento delle diverse attività. Gli interlocutori della ricerca sono
stati identificati nei responsabili dell’ufficio acquisti all’interno delle amministrazioni, nei
responsabili di settore, per le funzioni relative, ed in tutti gli altri attori rilevanti nel processo di
approvvigionamento.
Somministrazione del questionario preliminare. E’ stato inviato via e-mail un questionario ad
un campione di circa 300 amministrazioni, tenendo conto della tipologia di ente e della
distribuzione geografica, con l’obiettivo di identificare la presenza di esperienze rilevanti in
tema di acquisti ed e-procurement. Le domande erano quindi principalmente volte a stabilire
se l’amministrazione avesse adottato o meno determinati strumenti o soluzioni (ad esempio:
aste RQOLQH).
Valutazione dei risultati del questionario preliminare. I questionari raccolti hanno consentito
di svolgere una prima selezione delle amministrazioni che hanno assunto iniziative di rilievo
nel settore approvvigionamenti. I risultati del primo questionario sono riassunti nella tabella
seguente, mentre in allegato si trova l’elenco delle amministrazioni che hanno risposto, con
la collocazione rilevata per ciascun ente rispetto all’opportunità di condurre approfondimenti.
$PPLQLVWUD]LRQL
*UDGRGLULOHYDQ]D
%DVVR
0HGLR
$OWR
7RWDOH
&RPXQL
34
7
11
3URYLQFH
17
8
2
2
0
5
5HJLRQL
7RWDOH
Questionari approfonditi e interviste telefoniche. Successivamente, è stato somministrato un
questionario più approfondito, via e-mail, a 86 amministrazioni, ossia quelle che avevano
risposto al questionario preliminare. Inoltre, a tali amministrazioni è stata somministrata
un’intervista telefonica, che ha seguito l’impianto del questionario, e che ha consentito di
produrre alcuni documenti descrittivi delle esperienze, classificati come schede e work in
progress a seconda della diversa significatività delle informazioni fornite.
Realizzazione di indagini sul campo. I casi più rilevanti, identificati grazie alle interviste
telefoniche, sono stati ulteriormente approfonditi mediante un’indagine sul campo. La tabella
seguente elenca le amministrazioni su cui sono stati elaborati casi di studio (sulla base di
un’indagine sul campo), schede e work in progress. La documentazione relativa è allegata.
30
&RPXQH
&DVL
6FKHGH
:RUNLQSURJUHVV
Bergamo
Avellino *
Belluno *
Genova
Biella
Benevento
Torino
Pesaro
Catanzaro
Sassari *
Lecce
Siena *
Perugia
Vicenza
Lodi
Como
Napoli *
3URYLQFLD
Pisa
Salerno *
5HJLRQH
Emilia Romagna
Lazio
Lombardia
Liguria
DFXUDGHO)RUPH]$UHD0RGHUQL]]D]LRQHH'HFHQWUDPHQWR
Redazione del rapporto finale. Le informazioni raccolte con le diverse modalità illustrate, e
lette attraverso il modello di analisi, hanno portato all’elaborazione del presente rapporto.
31
,ULVXOWDWLGHOODULFHUFD
*OLDVSHWWLRUJDQL]]DWLYL
/DVLWXD]LRQHFRPSOHVVLYD
L’analisi effettuata fa emergere come l’organizzazione della funzione acquisti sia ancora
legata, in molti casi, ad un’impostazione tradizionale. Riprendendo i criteri di verifica illustrati
nel modello di analisi, infatti, si rilevano i seguenti punti.
Prevalenza del NQRZ KRZ amministrativo. La funzione centrale acquisti è caratterizzata da
competenze soprattutto sul piano amministrativo, non su quello più generale della gestione
efficace dei processi di approvvigionamento, che costituisce un NQRZ KRZ ancora molto
giovane e poco diffuso, per lo più limitato a poche grandi amministrazioni che hanno
sviluppato esperienze innovative.
Parziale integrazione tra struttura centrale acquisti e strutture di OLQH. Spesso le conoscenze
sui mercati e sui prodotti specifici, tipiche delle strutture di OLQH, non sono sufficientemente
valorizzate, ad esempio i dirigenti o gli esperti dei singoli settori, che molte volte sono i
fruitori degli acquisti, non sempre sono adeguatamente coinvolti nella selezione di fornitori e
offerte. Quando gli acquisti sono maggiormente decentrati, molto raramente vi è un ruolo di
supporto da parte della funzione centrale acquisti verso le diverse strutture, mirato a rendere
disponibile un NQRZKRZtrasversale sul processo.
Tendenza all’utilizzo di procedure “garantiste” e tradizionali. La prevalenza dell’approccio
burocratico amministrativo produce una tendenza ad utilizzare procedure di gara al ribasso,
anche quando sarebbe necessaria una valutazione qualitativa combinata a quella del
prezzo. Inoltre, molte amministrazioni interpretano in chiave restrittiva la possibilità di
ricorrere alle trattative private, e quindi di adottare procedure più rapide e flessibili, che,
associate a meccanismi efficaci di valutazione dei fornitori, potrebbero contribuire a una
maggiore efficacia delle modalità di approvvigionamento.
Debolezza dei processi di programmazione e controllo dei fabbisogni. La programmazione
degli approvvigionamenti è normalmente svolta su base incrementale, definendo variazioni
rispetto ai periodi precedenti, senza meccanismi accurati di budgeting e stima dei
fabbisogni. Inoltre, quasi mai si ha un quadro complessivo dei costi sostenuti per gli acquisti,
poiché di solito c’è sempre una quota di acquisti gestita dalle singole strutture organizzative,
normalmente non nota. In generale, comunque, non esiste quasi mai un reporting articolato
e affidabile sugli approvvigionamenti consumati dalle singole strutture organizzative, o per le
singole attività.
Limitata responsabilizzazione dei dirigenti di OLQH sul consumo degli approvvigionamenti. I
modelli manageriali attualmente adottati dalle amministrazioni (leve e responsabilità dei
dirigenti) e i sistemi di programmazione e controllo soltanto parzialmente sviluppati
determinano spesso l’assenza di incentivi al risparmio per i dirigenti di OLQH dato che il
consumo/risparmio realizzato dalle singole unità organizzative non è di solito noto o
esplicitato, e comunque non si traduce in un beneficio o premio per le strutture più “virtuose”
(ad esempio maggiore disponibilità di risorse per altri fattori produttivi).
32
/HWHQGHQ]HLQQRYDWLYH
Se è vero che l’organizzazione degli acquisti è per quasi tutti gli enti suscettibile di forti
miglioramenti, è anche vero che alcune amministrazioni hanno già realizzato idee e prassi
innovative che possono indicare come è possibile sviluppare l’organizzazione. In particolare,
gli studi di caso approfonditi hanno messo in luce una serie di orientamenti rilevanti sulle
tendenze in atto.
La promozione di una logica di servizio del settore acquisti verso le strutture di OLQH. E’ il caso
del Comune di Torino, dove, in coerenza con una politica di decentramento di poteri e
funzioni che include anche la funzione acquisti, il Settore Acquisti, Contratti e Appalti effettua
regolarmente interventi di formazione interna alle figure che, nelle altre unità organizzative,
si occupano di approvvigionamenti. Inoltre il settore ha elaborato un manuale operativo per
la gestione degli appalti, rivolto agli altri settori, svolgendo così una funzione di supporto e
guida metodologica. In questo modo, la funzione acquisti è esercitata localmente, dove c’è
una maggiore conoscenza dei fabbisogni, dei prodotti e dei mercati specifici, ma con un
supporto metodologico specialistico che rafforza la funzione stessa.
L’eliminazione dei magazzini. Risparmi significativi non si ottengono soltanto attraverso
sconti sulle forniture, ma anche razionalizzando il processo nel suo complesso. In
particolare, alcune grandi amministrazioni, come la Regione Lombardia o il Comune di
Torino, hanno ridimensionato fortemente i magazzini interni, in modo da ridurre
drasticamente i costi fissi dell’attività di approvvigionamento, “scaricando” il problema della
gestione del magazzino sui fornitori, attraverso l’impiego di convenzioni o contratti quadro
pluriennali. Questo problema sembra essere meno sentito da altre amministrazioni di
dimensioni minori, come ad esempio il Comune di Bergamo, dove la presenza di un unico
magazzino non è considerata un costo rilevante.
La definizione di corresponsabilità sugli obiettivi di risparmio tra settore acquisti e strutture di
OLQH Il Comune di Genova ha voluto superare la tradizionale deresponsabilizzazione sui
consumi, inserendo all’interno del PEG delle Direzioni un budget per gli acquisti: il rispetto
del budget rappresenta un obiettivo condiviso dal settore acquisti (che è il titolare del
capitolo di spesa) e dalla singola Direzione. In questo modo, il settore acquisti ha il compito
di garantire approvvigionamenti di qualità a prezzi concorrenziali, mentre le direzioni
operative sono chiamate a contenere le richieste nei termini economici fissati. Da segnalare
che i tetti di spesa per le Direzioni sono stati elaborati con l’approccio del “budget a base
zero”, attraverso un’analisi ad hoc.
La definizione di soluzioni operative originali nella gestione di gare e contratti, compatibili con
la normativa e orientate a coglierne i margini di flessibilità. Il Comune di Genova fornisce due
esempi in merito: il primo riguarda l’ipotesi di associare i servizi di pulizia e trasloco per le
scuole ad appalti di lavori (come consente la normativa sui lavori pubblici), in modo da far
gravare i relativi costi sulle uscite in conto capitale, sottoposte a restrizioni minori rispetto alle
uscite correnti. Il secondo esempio riguarda il ricorso sistematico alla trattativa privata per
abbreviare i tempi, giustificata, anche per importi significativi, dall’urgenza rispetto ai tempi,
più lunghi e incerti, delle gare ad evidenza pubblica.
Va segnalato che nell’ambito dell’analisi anche le amministrazioni più avanzate nel campo
degli approvvigionamenti non hanno ancora consolidato efficaci modalità di programmazione
e controllo dei fabbisogni. Ad esempio il settore acquisti del Comune di Torino è in grado di
controllare il consumo, da parte delle divisioni, dei beni e servizi acquistati centralmente;
tuttavia l’entità dei costi per beni e servizi acquistati localmente risulta difficile da
determinare, perché “sparsa in centinaia di capitoli di bilancio” e non catturata da altri
meccanismi di controllo. Un altro esempio viene dalla Regione Liguria che, attualmente,
basa la previsione del fabbisogno sul criterio dell’incremento o consolidamento della spesa
33
storica, mentre dispone di una reportistica sui costi degli approvvigionamenti soltanto per
categoria merceologica e non per destinazione.
34
/DJHVWLRQHGHLUDSSRUWLFRQLOPHUFDWR
/DVLWXD]LRQHFRPSOHVVLYD
$,OQXRYRVLVWHPDGHOOHFRQYHQ]LRQL&RQVLS
Il rapporto delle amministrazioni con il mercato dei fornitori, come accennato nel paragrafo
2.2.3, è stato fortemente condizionato dalle attribuzioni conferite alla Consip in materia di
acquisizione di beni e servizi per le P.A. e dalla normativa connessa. A tale riguardo, la
ricerca ha consentito di delineare una segmentazione delle amministrazioni in tre grandi
gruppi.
Un primo gruppo di amministrazioni, tendenzialmente di medio piccole dimensioni, non ha
preso in considerazione l’opportunità di utilizzare le convenzioni Consip, mantenendo,
essenzialmente per inerzia se non per disinformazione, le modalità tradizionali di approccio
al mercato, basate sul ricorso ad una cerchia di fornitori locali, probabilmente senza creare e
sfruttare stimoli alla concorrenza per perseguire risparmi. Si tratta di un comportamento che
può spiegare la reazione, a livello centrale, di rafforzare i vincoli sull’utilizzo delle
convenzioni, secondo le disposizioni contenute nell’attuale legge finanziaria.
Un secondo gruppo di amministrazioni ha invece cambiato, almeno in parte, il proprio
rapporto con il mercato, sia direttamente, aderendo ad alcune convenzioni del sistema, sia
indirettamente, utilizzando i capitolati Consip e fissando i prezzi delle convenzioni come base
d’asta per le proprie gare d’appalto. E’ il caso del Comune di Bergamo, dove il Servizio
provveditorato ha adottato tale modalità e ha constatato con sorpresa una disponibilità dei
fornitori locali ad abbassare notevolmente i prezzi rispetto al passato. Inoltre, grazie al
capitolato Consip, il Comune ha adottato un tipo di fornitura diverso, passando dall’acquisto
di fotocopiatrici al noleggio con modalità “global service” remunerato a costo unitario. Questo
secondo gruppo di amministrazioni è quello su cui le innovazioni apportate dal nuovo
sistema di acquisizione hanno avuto l’impatto maggiore.
Infine, un terzo gruppo di amministrazioni, quelle maggiormente avanzate e specializzate nel
settore acquisti, di solito grandi comuni o regioni del Nord, hanno valutato attentamente
l’opportunità di aderire alle convenzioni, ma quasi mai hanno riscontrato una convenienza,
per svariate ragioni, riconducibili al fatto che erano già in grado, grazie alla propria
esperienza, alla propria dimensione e alla propria forza contrattuale, di acquistare in maniera
conveniente. E’ emblematico a tale proposito il caso del Comune di Genova, dove
l’amministrazione ha acquistato cancelleria a condizioni più convenienti, rispetto al contratto
Consip, dallo stesso fornitore. La ragione economica che può spiegare questa situazione è
che il fornitore, presentando un offerta per la convenzione Consip, può essere portato a
formulare un ricarico leggermente maggiore per compensare l’incertezza su alcune
condizioni (ad esempio: indeterminatezza della sede dei destinatari dei beni).
Per questo terzo gruppo molto ristretto di grandi amministrazioni, il principale impatto non è,
per ora, legato all’utilizzo delle convenzioni, ma piuttosto alle opportunità di SDUWQHUVKLS e di
supporto per la realizzazione di progetti sperimentali, come è accaduto nel caso del Comune
di Torino che si è avvalso della collaborazione della Concessionaria per realizzare la prima
sperimentazione di asta RQOLQH.
Complessivamente, l’istituzione del sistema Consip ha generato senza dubbio effetti positivi,
ma è accompagnato da alcune criticità.
Gli effetti positivi sono legati all’oggettiva opportunità fornita alle amministrazioni, soprattutto
quelle classificate nel secondo gruppo, di acquistare alcune forniture a condizioni più
convenienti. Inoltre non va trascurato il risparmio legato al mancato espletamento delle gare,
significativo soprattutto per amministrazioni di medio piccole dimensioni, per le quali il costo
35
fisso del procedimento ha un’incidenza rilevante. Infine, più in generale, si è registrato uno
stimolo al cambiamento nel settore degli approvvigionamenti a favore di una crescita
culturale degli operatori.
Per quanto riguarda le criticità, invece, queste sono essenzialmente riconducibili al parziale
consolidamento dei servizi Consip. E’ stato segnalato da molte amministrazioni che il
servizio di convenzioni offerto risente di alcuni limiti che lo rendono soltanto parzialmente
conveniente o utilizzabile. Il primo limite riguarda l’incertezza dei tempi di validità delle
convenzioni. L’amministrazione che dovesse decidere di acquistare tramite la Consip invece
che con le proprie gare rischia di trovarsi da un giorno all’altro con la convenzione esaurita, e
quindi di dover attendere una nuova convenzione (su cui per ora non sembra vi siano tempi
standard garantiti), oppure di dover provvedere all’improvviso per proprio conto. Analogo
problema riguarda le convenzioni annunciate come imminenti dalla Consip e poi realizzate
molto tempo dopo, come è stato segnalato dal Comune di Bergamo. Il secondo limite
riguarda il fatto che non sempre le convenzioni incontrano esattamente i bisogni
dell’amministrazione.
%*OLDOWULDVSHWWLGHOUDSSRUWRFRQLOPHUFDWR
Al di là dell’impatto generato dalla Consip nel rapporto tra le amministrazioni e i fornitori, tale
rapporto è in generale caratterizzato dai seguenti elementi:
Scarsa attenzione alla valutazione dei fornitori. Escludendo le valutazioni specifiche
effettuate nelle singole gare, normalmente le amministrazioni non hanno un sistema
strutturato e formalizzato di valutazione dei fornitori in chiave “storica”, in grado di monitorare
e valutare la loro affidabilità e la capacità di erogare prodotti o servizi soddisfacenti.
Probabilmente tale funzione è in molti casi svolta in maniera informale dagli addetti alla
funzione, ma senza un meccanismo strutturato non diventa patrimonio dell’organizzazione.
Limitato ricorso agli acquisti in forma associata. Le esperienze di acquisti e convenzioni in
forma associata esistono per ora, tranne rare eccezioni, soltanto sulla carta. Alcune
amministrazioni regionali, e in qualche caso provinciali (come ad esempio la Provincia di
Pisa e la Provincia di Salerno, quest’ultima su input della regione Campania) sembrano voler
promuovere iniziative di acquisti in forma associata, anche a beneficio degli enti locali sul
proprio territorio, ma tali modalità non sono ancora giunte ad uno stadio di maturazione
sufficiente.
Mancata differenziazione o innovazione delle modalità contrattuali. Anche per i fabbisogni
più stabili e consolidati, le amministrazioni tendono a reiterare periodicamente le stesse
procedure di gara, senza considerare le alternative esistenti. Strumenti come i contratti
quadro pluriennali, che aiutano a gestire alcuni tipi di acquisti in modo più conveniente,
sono utilizzati molto di rado.
/HWHQGHQ]HLQQRYDWLYH
Gli studi di caso approfonditi hanno messo in evidenza alcune prassi innovative, messe in
pratica soprattutto da alcune grandi amministrazioni, comunali o regionali, del Nord Italia. Si
tratta di amministrazioni “grandi acquirenti”, con forte visibilità verso i fornitori, che hanno
principalmente l’esigenza di sfruttare al meglio la propria forza contrattuale, e in alcuni casi si
propongono come leader per gli enti del proprio territorio di riferimento nella politica degli
acquisti. In tale ambito, vanno segnalati i seguenti punti:
36
Valutazione dei fornitori strutturata e sistematica. Il Comune di Genova associa un ricorso
prevalente alla trattativa privata, anche per importi significativi, ad un sistema strutturato di
valutazione dei fornitori, assistito da un albo informatizzato. I dati rilevanti sul
comportamento delle società invitate alle trattative sono sistematicamente raccolti ed
elaborati, e supportano di volta in volta la definizione degli inviti successivi. In particolare
vengono considerate: a) l’affidabilità, intesa come reattività positiva agli inviti, per premiare e
riconvocare con maggiore probabilità quelle ditte che presentano regolarmente la loro offerta
quando sono invitate; b) la qualità delle precedenti offerte e forniture.
Attivazione di acquisti in forma associata. Rappresentano un modo per rafforzare il potere
contrattuale degli acquirenti, ma anche per mettere in comune e sviluppare le competenze
sui mercati e sul processo di acquisto. E’ il Comune di Torino, assieme alla Provincia, ad
avere attivato un’esperienza di questo tipo, coinvolgendo anche i comuni limitrofi. Il
meccanismo adottato prevede un’aggregazione aperta: la prima gara sarà effettuata
coinvolgendo 5 amministrazioni, con il Comune di Torino come ente capofila, ma il
fabbisogno richiesto potrà soddisfare anche altre amministrazioni, che non hanno aderito
all’aggregazione, per il residuo di quota libera ancora a disposizione. Secondo i promotori
dell’iniziativa, tale forma di acquisto produrrà un ulteriore rafforzamento del peso contrattuale
degli acquirenti, riscontrabile soprattutto per i servizi di telefonia, e una maggiore qualità dei
capitolati elaborati.
Innovazione nel definire l’oggetto della fornitura. Alcune amministrazioni hanno cominciato a
definire in modo diverso l’oggetto della fornitura, pensandolo in maniera integrata nel
processo produttivo interno, ed associando all’acquisizione di beni quella di servizi collaterali
che ne facilitino l’utilizzo e la gestione. E’ il caso della Regione Lombardia, che in luogo del
tradizionale acquisto di personal computer, acquisisce postazioni di lavoro in “global
service”, pagando un canone che comprende l’aggiornamento hardware e software delle
postazioni, oltre a qualunque intervento di manutenzione. Analoga esperienza è stata
realizzata dalla Provincia di Salerno relativamente alla funzione di edilizia scolastica. In altre
parole, si tratta di affidare in una logica di JOREDO VHUYLFH la gestione delle postazioni di
lavoro, alleggerendo così le strutture interne da un’attività routinaria.
Forme di intermediazione sul mercato regionale. La Regione Emilia Romagna ha in progetto
l’attivazione di un market place regionale, come strumento per facilitare gli acquisti frequenti
di beni e servizi standardizzati a costo contenuto (sotto la soglia comunitaria), da parte di
tutte le amministrazioni pubbliche del territorio regionale. L’ipotesi è di sviluppare un vero e
proprio mercato virtuale disponibile su Internet, dove i titolari della funzione acquisti dei
diversi enti possano scegliere tra prodotti simili offerti da una pluralità di venditori. Tale
meccanismo è orientato a rendere il mercato delle forniture locali più trasparente e aperto,
nonché a stimolare la competizione tra i fornitori. Si tratta dunque di un progetto ambizioso e
complesso, attualmente in fase di avvio e che potrà dare risultati non prima di uno o due
anni.
“Consip locali”. Alcune amministrazioni, tra cui la Regione Lombardia, ma anche la Provincia
di Pisa e di Salerno, hanno in progetto di istituire organismi con una funzione analoga alla
Consip a livello regionale o locale, al fine di fornire alle amministrazioni del territorio un
servizio più specifico e rispondente alle esigenze. L’aspetto interessante di questi progetti è
che si basano su una logica di sviluppo “dal basso”, in cui alcuni enti, consapevoli dei
benefici di un organismo specializzato sugli acquisti, che in prospettiva consentirebbe di
esternalizzare e rendere più efficienti molte fasi del processo, si impegnano, anche in una
logica associativa, a costituire tale organismo.
37
/DOHYDWHFQRORJLFDHOHVROX]LRQLHSURFXUHPHQW
/DVLWXD]LRQHFRPSOHVVLYD
Per quanto riguarda la tecnologia, la ricerca ha avuto l’importante funzione di fare luce
sull’effettiva consistenza delle soluzioni di e-procurement enfatizzato nei tempi recenti come
uno dei principali ambiti di innovazione nella pubblica amministrazione, valutandone le
ricadute organizzative. Nell’illustrazione del modello di analisi, è stato sottolineato come in
realtà la tecnologia abbia un ruolo strumentale nei processi di approvvigionamento,
evidenziando come lo strumento tecnologico non sia sinonimo di innovazione, e come
alcune innovazioni rilevanti possano anche prescindere dalla tecnologia.
In effetti i risultati della ricerca, pur indicando molteplici segnali di cambiamento nel settore
degli acquisti, portano a ridimensionare l’entusiasmo nato attorno all’e-procurement. In
particolare, emerge come le prassi di e-procurement siano estremamente rare e limitate a
pochissimi enti, per di più spesso soltanto in fase progettuale. Anche le amministrazioni più
innovative le hanno utilizzate per lo più in maniera parziale, ad esempio introducendo le aste
RQ OLQH ma non l’albo informatizzato per la valutazione dei fornitori (Comune di Torino),
oppure viceversa (Comune di Genova).
Non c’è dubbio che l’e-procurement costituisca un orizzonte di innovazione che può fornire
vantaggi concreti alle amministrazioni, come testimoniano i casi più avanzati, tuttavia il dato
principale che emerge è l’esigenza, per la gran parte delle amministrazioni, di un
ripensamento più complessivo dei processi di acquisto e dell’organizzazione connessa, che
naturalmente si avvalga anche della tecnologia.
L’utilità delle soluzioni e-procurement è anche confermata dal fatto che si sta consolidando
sul mercato un’offerta rivolta alle amministrazioni, realizzata da fornitori che si propongono
con un approccio integrato al problema della gestione degli acquisti. Per far sì che tali
soluzioni vengano utilizzate in modo efficace all’interno delle amministrazioni, tuttavia, è
necessario costruire un legame, tutt’altro che scontato, con la dimensione organizzativa e
gestionale esistente. Inoltre l’utilità della soluzione deve essere adeguatamente sostenuta
dal consenso degli attori interni coinvolti. In altri termini, se l’amministrazione non è pronta
ad usare tali soluzioni, il rischio è che i costi siano superiori ai vantaggi.
Complessivamente, l’utilizzo della tecnologia nel settore degli acquisti è caratterizzato dai
seguenti aspetti.
L’impiego di soluzioni ICT per gli acquisti richiede condizioni di base spesso non presenti. Se
si guarda alla generalità delle amministrazioni regionali e locali, molti enti non dispongono
delle condizioni ottimali per realizzare e utilizzare soluzioni ICT: la presenza di infrastrutture
informative e strumenti adeguati, l’effettiva disponibilità di postazioni di lavoro appropriate, le
conoscenze e capacità degli operatori coinvolti nel processo. Molto spesso, quindi, le
soluzioni ICT applicate agli acquisti possono risultare poco fattibili o richiedere costi elevati
rispetto ai benefici, quindi si può concludere che nel medio periodo non è immaginabile
un’estensione di massa di tali applicazioni, se non nelle forme più semplici (ad esempio i
bandi RQ OLQH). Inoltre, per gli enti più avanzati la piena informatizzazione di tutte le fasi dei
processi di acquisto richiede anche l’effettiva implementazione di strumenti collaterali, quali
la firma digitale.
Le soluzioni ICT funzionali all’organizzazione degli acquisti sono poco mature. Riprendendo
la definizione introdotta nel modello di analisi, ci si riferisce ai database e alle procedure
informatiche relative al ciclo dell’ordine, ovvero quegli strumenti che permettono di gestire in
modo più efficace, rapido, automatico i processi interni all’amministrazione, di monitorare lo
stato degli ordini e dei consumi rispetto ai contratti e alle convenzioni aperte, di controllare la
fattibilità dell’ordine rispetto al budget o al sistema autorizzatorio, di supportare il calcolo
38
previsionale dei fabbisogni di beni e servizi a livello complessivo e di singola struttura. Tali
strumenti sono molto poco diffusi, anche a causa della sopra citata mancanza di condizioni
di base, e sono normalmente associati a situazioni di forte investimento dell’ente sul
controllo di gestione e sulla responsabilizzazione dei dirigenti.
Le soluzioni ICT funzionali ai rapporti con il mercato sono diffuse soltanto nelle forme più
semplici. Ci si riferisce in particolare ai bandi RQ OLQH, che secondo alcuni testimoni, oltre ad
agevolare i fornitori nell’individuare le gare e nel reperire la documentazione, permettono
anche agli addetti alla funzione acquisti di “farsi un’idea” su come operano le altre
amministrazioni nell’elaborare bandi e capitolati. Le soluzioni più complesse e di maggiore
impatto sul processo, come ad esempio le aste RQ OLQH, sono state già implementate da
pochissime amministrazioni.
/HWHQGHQ]HLQQRYDWLYH
Nell’ambito della ricerca i casi approfonditi hanno messo in luce alcune prassi rilevanti di
utilizzo dell’ICT. Sono molto poche le amministrazioni più innovative che hanno realizzato
una rilevante esperienza di e-procurement, ma queste sono tendenzialmente impegnate a
progettare uno sviluppo ulteriore e un utilizzo su più ampia scala, a testimonianza dei
significativi vantaggi prodotti da tali strumenti. In particolare, si possono rilevare i seguenti
punti.
Aste on OLQH. Si tratta della modalità di e-procurement probabilmente più interessante, poiché
è già stata realizzata in forma compiuta, anche se da pochissime amministrazioni, ed ha
mostrato un impatto significativo sul processo di acquisto. Per rendere possibile l’asta RQ
OLQH, il Comune di Torino ha addirittura anticipato, nel proprio regolamento, i contenuti del
DPR 101/02, introducendo la possibilità di indire le aste, introducendo inoltre il meccanismo
del rilancio. I vantaggi rilevati sono: a) lo snellimento delle procedure di gara e la
conseguente riduzione di tempi e costi; b) la possibilità di ottenere sconti maggiori attraverso
il meccanismo del rilancio; c) l’opportunità di ampliare la rosa dei fornitori, soprattutto su una
scala territoriale più ampia, grazie alla maggiore accessibilità della procedura. Tra le
amministrazioni che hanno realizzato aste RQ OLQH vanno citate il Comune di Siena, e il
Comune di Genova.
Albo fornitori “intelligente”. L’albo fornitori del Comune di Genova è gestito mediante una
procedura informatica che, registrando i dati storici sul comportamento e le prestazioni dei
fornitori nelle trattative private, supporta la scelta dell’elenco di società da invitare di volta in
volta alle trattative. Secondo i testimoni intervistati, si tratta probabilmente dell’unico esempio
di albo informatizzato che non è una semplice anagrafica delle società fornitrici, ma che
fornisce un reale supporto alla gestione efficace del processo di acquisto.
Market place su Internet. Il già citato modello di intermediazione nel mercato regionale
progettato dalla Regione Emilia Romagna sarà reso operativo attraverso un sito Internet
dove le amministrazioni potranno acquistare beni e servizi standardizzati per importi sotto
soglia. La modalità telematica dovrebbe produrre i seguenti vantaggi: a) maggiore rapidità
del processo di acquisizione e minore carico di lavoro; b) elevata disponibilità di informazioni
su prezzi e condizioni delle forniture, e quindi maggiori opportunità di acquisizione
conveniente. Anche la Regione Lombardia ha attivato un progetto di market place, pur se
maggiormente focalizzato sugli acquisti interni piuttosto che sul servizio al territorio. E’
interessante notare che le amministrazioni regionali sembrano quelle più interessate alla
soluzione market place probabilmente perché sono articolate in strutture dotate di forte
autonomia, le direzioni generali, e il market place costituisce uno strumento di
decentramento dei processi di acquisto abbinabile a meccanismi di monitoraggio e controllo.
39
Sistema informativo per gli approvvigionamenti. Come accennato in precedenza, questo tipo
di strumenti riscuote un’attenzione minore rispetto alle soluzioni ICT più tipiche dell’eprocurement. Questa minore attenzione è forse spiegabile per via di un’oggettiva
complessità, legata anche all’interdipendenza con i più ampi processi organizzativi di
programmazione e controllo di gestione, che non si presenta, ad esempio, nel caso delle
aste RQ OLQH. Comunque, l’unico ente in cui si è riscontrato un investimento su un sistema
informativo per gli approvvigionamenti, con un’attenzione ai legami con gli altri sistemi
aziendali (contabilità finanziaria e autorizzazione alla spesa, controllo di gestione), è il
Comune di Torino. Pur non trattandosi di un sistema del tutto maturo, a Torino sembra
essersi verificata una concomitanza piuttosto rara tra presenza di una funzione acquisti
qualificata, attenzione al controllo di gestione e forte investimento sulla tecnologia.
40
,OIXWXURGHOVHWWRUHDSSURYYLJLRQDPHQWL
3HUFRUVLGLLQQRYD]LRQH
Osservando i risultati della ricerca, si può constatare che i cambiamenti introdotti nella
politica nazionale degli acquisti della PA hanno cominciato a produrre i loro effetti, e che
probabilmente continueranno a produrne nel medio – lungo periodo. In particolare, alcune
esperienze analizzate testimoniano la fattibilità del cambiamento.
L’effettiva consistenza di questo cambiamento dipenderà sia dalle singole amministrazioni,
sia dalla capacità delle istituzioni coinvolte ai vari livelli di sostenere i processi di
innovazione. In particolare, è possibile distinguere l’azione dei soggetti istituzionali su tre
livelli.
A livello nazionale, i diversi soggetti che concorrono alla politica degli acquisti sono il
Ministero dell’Economia e delle Finanze, la Consip, nonché le istituzioni che hanno l’obiettivo
di sostenere l’innovazione tecnologica e organizzativa della PA (Dipartimento per
l’Innovazione e le Tecnologie, Dipartimento della Funzione Pubblica, Formez).
Tali soggetti possono contribuire all’innovazione continuando l’azione avviata negli ultimi
anni, sviluppando le condizioni normative per facilitare le amministrazioni nella gestione degli
acquisti, consolidando il sistema delle convenzioni, e rafforzando i servizi, diretti ai singoli
enti, di formazione e assistenza sulla gestione degli approvvigionamenti.
Questo tipo di tendenza si sta in parte già realizzando, infatti sta proseguendo l’azione di
adeguamento normativo, mentre si sta verificando un rafforzamento del ruolo della Consip,
riscontrabile in un’offerta più ampia garantita dal sistema delle convenzioni, nonché
nell’attività specialistica di elaborazione dei capitolati, da cui tutte le amministrazioni possono
trarre vantaggio in termini di una maggiore capacità di ricercare le condizioni migliori di
fornitura sul mercato.
Va segnalato invece un rischio di inversione di tendenza riscontrabile negli attuali segnali di
centralizzazione della politica nazionale degli acquisti. In particolare, con il rafforzamento
dell’obbligo di ricorrere alle convenzioni Consip, la logica del servizio alle amministrazioni
potrebbe indebolirsi. In questo contesto la Consip potrebbe essere innanzitutto chiamata a
garantire la disponibilità di un’ampia gamma di convenzioni per non paralizzare l’attività degli
enti obbligati a ricorrervi, piuttosto che a sviluppare un’elevata qualità dei capitolati e
dell’azione di ricerca delle migliori condizioni di acquisto.
A livello regionale e locale, le regioni, ma anche gli enti locali di dimensioni maggiori,
possono promuovere la logica dell’azione associata tra più enti, e/o del servizio verso le
amministrazioni del territorio, attraverso organismi locali sul modello Consip, progetti di
associazione della funzione acquisti, o l’istituzione di market place fruibili da più enti. Le
azioni inter-istituzionali, in questo caso, dovrebbero favorire lo sviluppo e la diffusione di
competenze, nonché rafforzare la spinta al cambiamento all’interno dei singoli enti.
Anche in questo caso, la tendenza delineata si sta realizzando, soprattutto nell’area del Nord
Italia, come testimoniano le esperienze di gestione associata attivate da alcune
amministrazioni, nonché i progetti di istituzione delle “Consip locali”.
A livello di singola amministrazione, infine, i possibili percorsi di innovazione sono molteplici,
e in generale possono spaziare nell’ambito dell’organizzazione, del rapporto con il mercato,
dell’uso della leva tecnologica.
In generale, sta prendendo corpo da parte di dirigenti e funzionari la percezione della
rilevanza della funzione acquisti, della complessità dei problemi connessi e degli strumenti
41
necessari, anche se con livelli di consapevolezza differenziati. Tale percezione si riflette, ad
esempio, nel ricorso a nuove forme di acquisto, come le convenzioni pluriennali, con
riferimento alle modalità contrattuali, o il JOREDO VHUYLFH, con riferimento all’oggetto della
fornitura. Parallelamente, comincia a strutturarsi una domanda più specifica di strumenti eprocurement, mentre dal lato dell’offerta si affacciano sul mercato prodotti più maturi,
caratterizzati da soluzioni “chiavi in mano” basati su un approccio integrato ai problemi da
risolvere.
I risultati della ricerca, comunque, spingono ad evidenziare come le amministrazioni, che già
costituiscono un universo articolato per profilo istituzionale e per dimensione, si trovino in
condizioni molto diverse quanto a sviluppo della funzione acquisti. Così, mentre per alcuni
enti l’innovazione nei prossimi anni può significare cominciare a discostarsi dal modello
tradizionale, per altri può voler dire elaborare strategie di approvvigionamento più raffinate.
Segmentare l’articolato universo delle amministrazioni diventa quindi essenziale per
realizzare una politica nazionale degli acquisti efficace, completata da appropriate azioni di
sostegno all’innovazione.
,OUXRORGHOOHLVWLWX]LRQLQD]LRQDOL
I risultati della ricerca possono costituire uno stimolo, per le istituzioni del livello nazionale,
nel progettare e realizzare azioni di sostegno all’innovazione nel settore approvvigionamenti.
Tali azioni possono essere articolate sui diversi livelli istituzionali/territoriali appena
richiamati.
/HD]LRQLULJXDUGDQWLLOOLYHOORQD]LRQDOH
A livello nazionale, i principali soggetti che concorrono alla politica degli acquisti nella PA
sono chiamati a ricercare un’integrazione reciproca, per concordare i rispettivi ambiti di
azione, per stabilire sinergie con le iniziative condotte dagli altri soggetti, per verificare
preventivamente la coerenza e l’efficacia delle proprie azioni di sostegno con gli altri
protagonisti del cambiamento nel settore.
Tale integrazione potrebbe essere perseguita attraverso un vero e proprio comitato per
l’innovazione degli acquisti nella PA in cui sviluppare il confronto e coordinare l’azione di più
soggetti, ciascuno dei quali, chiamato a valorizzare il proprio ruolo e le proprie competenze,
dia il proprio contributo per un unico obiettivo.
In particolare, sarebbe opportuno definire in tale ambito un accordo tra i diversi soggetti
interessati per proseguire nelle attività di analisi e ricerca, per rispondere all’esigenza di
disporre di canali informativi aggiornati sulle evoluzioni del settore, mettendo a disposizione
del “comitato” i risultati di tali attività. La presente ricerca ha avuto un approccio di tipo
esplorativo, ed ha consentito di acquisire un primo quadro informativo, nonché di delineare
alcuni modelli di lettura della realtà del settore. Si tratta in futuro di realizzare ulteriori
indagini che possano fornire indicazioni su come evolve la funzione acquisti negli enti, in
modo da supportare costantemente la progettazione e la gestione dei diversi interventi.
Nell’ambito dell’attività di analisi, può essere opportuno approfondire il tema della
segmentazione delle amministrazioni, ovvero di raggruppare gli enti per tipologia o
problematiche da affrontare o fabbisogno di sostegno, per una gestione più mirata degli
interventi di formazione, assistenza, consulenza, servizi, sia da parte del Formez sia da
42
parte degli altri soggetti a livello nazionale. A titolo di esempio si ricorda che nella presente
ricerca è emerso come vi siano stati almeno tre tipi di comportamento diverso da parte delle
amministrazioni rispetto alle convenzioni Consip.
/HD]LRQLULYROWHDOOLYHOORUHJLRQDOHRORFDOH
Il ruolo delle istituzioni nazionali in questo caso può essere quello di ricercare un rapporto
privilegiato con le amministrazioni OHDGHU delle iniziative più avanzate di acquisti in forma
associata, organismi sul modello Consip, e altre azioni condotte con una logica interistituzionale. Tale rapporto dovrebbe essere finalizzato a diffondere le esperienze di questo
tipo, in maniera il più possibile mirata, promovendo ad esempio scambi con specifici gruppi,
in altri territori, che hanno esigenze e progettualità analoghe.
Ad esempio può essere opportuno organizzare brevi cicli di incontri, coinvolgendo dirigenti
della funzione acquisti delle amministrazioni regionali interessate, con l’obiettivo di
condividere le esperienze svolte, le soluzioni e gli strumenti adottati o da adottare, in merito
a:
¾
forme di intermediazione sul mercato regionale degli acquisti per la pubblica
amministrazione;
¾
progettazione o istituzione di organismi sul modello Consip (“Consip locali”);
¾
altre forme di servizio verso le amministrazioni sul territorio
Può essere inoltre opportuno definire forme di coinvolgimento delle amministrazioni regionali
o locali OHDGHU in questo tipo di esperienze, all’interno dei gruppi di lavoro composti dalle
istituzioni nazionali, in modo da arricchire l’interazione tra soggetti di livello nazionale e
regionale.
/HD]LRQLULYROWHDOOHVLQJROHDPPLQLVWUD]LRQL
In questa tipologia rientra la parte potenzialmente più consistente e rilevante di azioni volte a
sostenere l’innovazione, ovvero le attività di formazione e assistenza diretta. Attualmente,
nell’ambito del settore approvvigionamenti, il Formez conduce alcune attività, principalmente
improntate alla sensibilizzazione e alla diffusione di esperienze (banca dati dei casi di
innovazione disponibile su Internet, mailing list), che possono essere potenziate e
consolidate.
La presente ricerca ha fatto emergere la prevalenza, da parte delle amministrazioni, di un
approccio tradizionale alla funzione acquisti, associato alla mancanza delle molteplici
competenze tecniche per gestire efficacemente la funzione stessa.
In base a tali risultati, si può immaginare che l’innovazione nel settore approvvigionamenti
debba passare anche attraverso la formazione degli operatori impegnati nei singoli enti, e a
tale riguardo le istituzioni del livello nazionale possono giocare un ruolo sia come erogatori di
formazione, sia come soggetti che aiutano le amministrazioni a progettare la formazione e/o
ad acquistarla sul mercato.
In ogni caso, la progettazione formativa in tale ambito dovrebbe tenere conto delle seguenti
variabili:
¾
il contesto organizzativo di appartenenza, in termini di dimensioni e tipologia istituzionale,
che forniscono un riferimento oggettivo e rilevante sulla complessità della funzione
acquisti;
43
¾
il grado di evoluzione della funzione acquisti all’interno dell’amministrazione, ovvero
quanto l’ente si è distanziato dal modello tradizionale; questo permette di definire
l’alternativa tra una formazione di base ed una più avanzata;
¾
lo specifico profilo professionale in entrata/uscita, che, soprattutto negli enti dove
l’organizzazione è più articolata, diventa indispensabile da definire; può trattarsi ad
esempio di uno specialista nel marketing d’acquisto, oppure di un utente avanzato di
soluzioni tecnologiche per l’e-procurement
La tabella nella pagina successiva contiene un elenco sintetico dei possibili contenuti degli
interventi formativi, in funzione delle tre variabili indicate sopra, ipotizzando per semplicità
che le categorie siano le seguenti:
¾
per il contesto organizzativo di appartenenza:
o
amministrazioni grandi
o
amministrazioni piccole
¾
per il grado di evoluzione della funzione acquisti:
o
alto
o
basso
¾
per il profilo professionale:
o
direttivo
o
operativo
44
7DEHOOD ± &RQWHQXWL GHJOL LQWHUYHQWL IRUPDWLYL QHO VHWWRUH DSSURYYLJLRQDPHQWL VHFRQGR LO JUDGR GL
HYROX]LRQHGHOODIXQ]LRQHODGLPHQVLRQHGHOO¶HQWHHLOWLSRGLSURILORGHOGHVWLQDWDULR
*UDGRGLHYROX]LRQHGHOODIXQ]LRQHDFTXLVWL
%DVVR
Problematiche dei processi di acquisto e
modalità di gestione
(QWLJUDQGL
Le soluzioni e-procurement, condizioni di
base, costi e benefici dell’implementazione e
problematiche connesse
Nuove forme contrattuali e impatto
sull’organizzazione (contratti quadro, l"h m"no"h
p
kqYri skt ecc.)
Modalità di utilizzo di convenzioni e servizi
Consip
] ^E`9ab c `
_
`0ue)^Evfb g)`
La gestione operativa efficiente dei processi
di acquisto
Modalità e strumenti per la valutazione dei
fornitori
(QWLSLFFROL
L’approccio gestionale alla funzione acquisti
Problematiche dei processi di acquisto e
modalità di gestione
Gli strumenti e-procurement e i servizi cui
può accedere l’amministrazione
Vantaggi delle nuove forme contrattuali:
p
contratti quadro e lh mn9oh kqri sk
Modalità di utilizzo di convenzioni e servizi
Consip
] ^E`9ab c `
_
`0ue)^Evfb g)`
Modelli e strategie per la funzione
approvvigionamenti
Il ruolo di servizio della funzione acquisti L’evoluzione dei modelli di e-procurement e
verso i settori di h i jk
le problematiche connesse
]_^E`9ab c `
d0b ^UefUfYb g)`
] ^E`9ab c `
_
d0b ^UefUfYb g)`
$OWR
La gestione operativa efficiente dei processi
di acquisto
Modelli per la programmazione e controllo
dei fabbisogni e relazione con le
problematiche di controllo della spesa
Casi di eccellenza nella gestione degli
acquisti (enti grandi)
La gestione del ciclo dell’ordine
Tecniche e strumenti per la programmazione
e controllo dei fabbisogni
L’implementazione e la gestione degli
strumenti di e-procurement
Modelli e strategie per la funzione
approvvigionamenti
Lo sviluppo di modalità di acquisto in forma
associata
Casi di eccellenza nella gestione degli
acquisti (enti piccoli)
La gestione del ciclo dell’ordine
Tecniche e strumenti per la gestione dei
processi d’acquisto
Modalità e strumenti per la valutazione dei
fornitori
In conclusione, va segnalato che i riscontri emersi dalla ricerca mettono in guardia sulla
difficoltà di progettare e gestire efficacemente i percorsi formativi prefigurati. Infatti,
trattandosi di un NQRZ KRZ giovane per la pubblica amministrazione, non esiste un’offerta
formativa consolidata, e neppure dei profili professionali ben definiti.
Si intravede dunque la fattibilità dei percorsi di innovazione nel settore approvvigionamenti,
ma anche l’impegno che richiedono e, in definitiva, la loro complessità.
45
$OOHJDWL
7UDFFLDSHUO¶LQWHUYLVWD
/¶RUJDQL]]D]LRQH
5LFRVWUX]LRQHGHOSURFHVVRGLDSSURYYLJLRQDPHQWR
9
ricostruzione del processo: fasi, attori, ruoli
9
se lo schema varia per date tipologie di beni/servizi
9
punti critici/di forza
$VSHWWLRUJDQL]]DWLYL
9
esistenza e ruolo della struttura dedicata agli acquisti
9
quali sono gli attori rilevanti e come si distribuiscono tra di essi le attività tipiche del
processo di approvvigionamento
9
comunicazione settori-struttura dedicata
9
organigramma e eventuale regolamento dell’organizzazione
$VSHWWLJHVWLRQDOL
9
stipula contratti quadro
9
gestione albo fornitori
9
eventuali meccanismi di valutazione fornitori
$WWL DPPLQLVWUDWLYL H LQWHJUD]LRQL UHJRODPHQWDUL SHU OD JHVWLRQH GHL SURFHVVL GL
DFTXLVWR
9
regolamenti interni e modelli adottati
9
determinazioni dirigenziali in relazione all’utilizzo di convenzioni Consip e/o agli
acquisti in generale.
5LFKLHVWD GL UHSRUW VWDWLVWLFKH H DOWUR PDWHULDOH ULOHYDQWH SHU OD FRPSUHQVLRQH GHOOH PRGDOLWj
GLULFRVWUX]LRQHGHLYDORULGLVSHVDSHUFDWHJRULDPHUFHRORJLFD
46
/DSURJUDPPD]LRQHGHOODVSHVD
Ricostruzione del
approvvigionamenti
processo
di
previsione
del
fabbisogno
e
programmazione
9
definizione scala di priorità (rilevanza dei beni/servizi per l’attività dell’ente; ricorrenza
forniture)
9
individuazione carenze del processo di acquisto (es. determinazioni eccessive degli
importi contrattuali
9
individuazione dati di eccesso (es. forniture rinnovate o reiterate senza criterio
specifico)
9
confronto tra dati di consuntivo e stime riferite al budget
5LFKLHVWDGLUHSRUWVWDWLVWLFKHHDOWURPDWHULDOHULOHYDQWHSHUODFRPSUHQVLRQHGHOOHPRGDOLWj
GLULFRVWUX]LRQHGHLYDORULGLVSHVDSHUFDWHJRULDPHUFHRORJLFD
0DUNHWLQJG¶DFTXLVWR
9
esistenza e modalità di gestione di una classificazione merceologica che permetta di
individuare le aree potenzialmente interessate in ordine all’utilizzo di convenzioni
centralizzate
9
effettuazione di attività di analisi dei prodotti e dei mercati di riferimento dell’Ente
(caratteristiche dei beni; condizioni di offerta; caratteristiche e presupposti ricorrenti
delle tipologie di procedure utilizzate per acquisire le forniture) per valutare la
convenienza di adesione ad una convenzione
5LFKLHVWD GL UHSRUW VWDWLVWLFKH H DOWUR PDWHULDOH ULOHYDQWH SHU OD FRPSUHQVLRQH GHOOH PRGDOLWj
GLULFRVWUX]LRQHGHLYDORULGLVSHVDSHUPRGDOLWjGLDFTXLVWR
47
/HLQQRYD]LRQLWHFQRORJLFRJHVWLRQDOL
3UHVHQ]D GL HYHQWXDOL LQQRYD]LRQL WHFQLFRJHVWLRQDOL DQFKH LQ IDVH GL SURJHWWD]LRQH
FRQULIHULPHQWRD
,OVLVWHPDLQIRUPDWLYRGLVXSSRUWRDOO¶RUGLQH
9
modello: sistema dedicato al processo/sistema integrato (ERP)
9
sviluppo software: sviluppato in proprio/acquistato all’esterno e con quale
metodologia (es. ASP)
9
funzionalità: albo fornitori; monitoraggio/previsione fabbisogni; autorizzazione ordine;
tracking dell’ordine; liquidazione; valutazione prestazione del fornitore; gestione
magazzino; integrazione con la contabilità
9
tipologie di report prodotti
9
impatto sul processo
/¶DVWDRQOLQH
9
modello: al ribasso; a busta chiusa; offerta economicamente più vantaggiosa
9
sviluppo piattaforma e rapporto con il partner tecnologico
9
funzionalità del modello: definizione/diffusione capitolato; albo fornitori, spedizione
lettera invito; ricevimento offerte; graduatoria offerte, verbalizzazione gara; invio
offerte contenenti l’esito
9
attori rilevanti e ruolo nel processo
9
impatto sul processo di acquisto
,OPDUNHWSODFH
9
modello: settoriale/non settoriale
9
sviluppo piattaforma e rapporto con il partner tecnologico
9
funzionalità del modello: accreditamento fornitori; motore di ricerca dei fornitori;
richiesta specifiche dell’offerta; valutazione offerte; formalizzazione ordine;
registrazione procedura
9
attori rilevanti e ruolo nel processo
9
impatto sul processo di acquisto
,OEDQGRRQOLQH
9
modalità di pubblicazione ed eventuali altre forme di promozione della domanda di
forniture di beni/servizi finalizzate ad ampliare il marcato dei fornitori
48
/HFRQYHQ]LRQL&RQVLSHDOWUHFRQYHQ]LRQLVWLSXODWHGDDJJUHJD]LRQLGL(QWL
9
utilizzo convenzioni
9
utilizzo procedura on line
9
individuazione risorse e beni da acquisire tramite le convenzioni
9
vantaggi conseguiti
9
criticità emerse
49
5HSRUWUHODWLYLDJOLVWXGLGLFDVR
,OFDVRGHO&RPXQHGL%HUJDPR
3UHPHVVD
Il caso è stato elaborato sulla base di un’analisi documentale e di un’intervista, tenuta a
Bergamo il 18 ottobre 2002, rivolta al dott. Silvio Bonfanti, responsabile dell’ufficio
Provveditorato del Comune di Bergamo e sulla base di un aggiornamento datato a fine
marzo 2003.
,OFRQWHVWR
L’amministrazione lombarda oggetto di questo caso, il Comune di Bergamo, conta circa un
migliaio di dipendenti, e presenta una struttura organizzativa articolata, al primo livello, in
cinque grandi aree – comprensive sia dei servizi rivolti all’esterno sia delle attività interne –
coordinate da un direttore generale.
Tra gli elementi di contesto, il responsabile del servizio economato segnala che negli ultimi
sei anni si sono verificati diversi avvicendamenti al vertice dell’amministrazione, di direttori
generali portatori di impostazioni e ottiche diverse, e questo ha comportato dei continui e
frequenti riassetti della struttura organizzativa, causando, nei dipendenti, una non sempre
chiara visione delle nuove strategie dell’amministrazione.
*OLDVSHWWLRUJDQL]]DWLYL
D/DIXQ]LRQHDSSURYYLJLRQDPHQWLDOO¶LQWHUQRGHOODVWUXWWXUDRUJDQL]]DWLYD
L’organizzazione del Comune di Bergamo è articolata in aree, settori, servizi, agenzie, unità
operative e unità di progetto; la direzione generale, come indicato nel regolamento,
riconduce a sintesi unitaria l’operato di tali strutture.
Il Servizio Provveditorato è uno dei cinque servizi collocati nel Settore Servizi Finanziari
dell’area Risorse. Lo schema illustrato in figura riporta la struttura del Comune e la
collocazione del Servizio Provveditorato.
Direzione
Generale
Area
Servizi Generali
e Speciali
Area
Risorse
Settore
Servizi Finanziari
Servizio
Provveditorato
Settore
Risorse umane
Area
Territorio
Area
Lavori Pubblici
Area
Servizi Persona
e Comunità
Settore
Patrimonio
Altri 4 Servizi
50
Il Provveditorato è una struttura rivolta all’acquisizione di beni e servizi, principalmente quelli
necessari al funzionamento di tutti gli uffici, mentre alcuni settori hanno la possibilità di
acquisire direttamente alcuni beni e servizi di carattere specifico. L’obiettivo generale del
servizio è di acquisire le forniture al meglio dal punto di vista economico e qualitativo.
L’organico è composto da 19 addetti, alcuni con contratti part-time, che equivalgono a 16
unità di personale a tempo pieno. Di questi, uno è il responsabile del servizio, due
coordinatori di Unità Operativa, dieci impiegati e sei addetti ai servizi economali di traslochi e
logistica (trasporto dei beni).
Per quanto riguarda il processo di acquisto, si possono configurare quattro situazioni in cui il
processo di approvvigionamento cambia:
1) beni di investimento, per i quali la Direzione Generale decide gli acquisti e il
Provveditorato gestisce il processo;
2) beni e servizi standardizzati, utilizzati in tutti settori (cancelleria, materiale di consumo
informatico, arredi, strumentali di ufficio), e acquistati dal Provveditorato;
3) acquisti, per lo più di modico valore, richiesti dai vari settori, legati a necessità saltuarie e
non programmate (ad esempio pulizia tende, acquisto tappeti), curati dal Provveditorato su
richiesta dei diversi uffici;
4) beni e servizi di particolare profilo (autoveicoli e armi dei vigili urbani, personal computer,
servizi di ristorazione scolastica); curati in autonomia dai settori.
Di seguito vengono descritte le quattro situazioni elencate.
± %HQL GL LQYHVWLPHQWR. Su iniziativa della Direzione Generale, il Provveditorato verifica
con l’ausilio di altri uffici qualità e quantità del fabbisogno di determinati beni di investimento;
ad esempio, per l’acquisto di nuove vetture per rinnovare il parco auto dell’amministrazione
la verifica avviene in collaborazione con l’officina meccanica. Proseguendo nell’esempio, le
richieste degli utilizzatori sono filtrate dal Provveditorato e dall’officina, si formula così una
proposta d’acquisto alla Direzione Generale, che dà l’autorizzazione alla spesa per questi
beni, il cui acquisto è poi curato dal Provveditorato, che quindi svolge anche un ruolo di
filtro, mediazione, elaborazione delle richieste.
%HQL H VHUYL]L VWDQGDUGL]]DWL Si tratta della procedura relativa agli acquisti utilizzati
dalla generalità dei settori (cancelleria, materiale di consumo informatico, arredi, pulizie), ma
anche di alcuni beni destinati specificamente agli asili nido, alle scuole materne ed
elementari. Ogni anno, entro il mese di settembre, ogni dirigente ha la responsabilità di
predisporre il PEG per l’anno successivo, dove è compreso il budget per l’acquisto di beni e
servizi che verranno utilizzati dal proprio settore. Il Provveditorato viene a conoscenza
dell’informativa, riferimento per quanto riguarda l’ammontare di acquisti da effettuare per
l’anno successivo. Attraverso la contabilità di magazzino è possibile controllare la spesa di
tutti i beni e servizi, formulando così un’ipotesi di fabbisogno per l’anno successivo. Nel
mese di gennaio partono le gare per l’acquisizione di beni e servizi di cui si è ipotizzato il
fabbisogno, in genere sotto soglia europea, consentendo così il rifornimento delle scorte e la
soddisfazione dei fabbisogni.
%HQLGLPRGLFR YDORUH
. Le richieste sono espresse dal singolo settore al Provveditorato
di volta in volta, e riguardano acquisti al di sotto dei 5 milioni di vecchie lire. Si tratta di
acquisti non programmabili, in capo ai servizi come responsabilità di spesa. In questo caso,
per l’urgenza e per l’importo, queste spese seguono la trattativa privata, sono comunque
gestite dal Provveditorato che attiva la procedura d’acquisto tramite l’utilizzo dell’albo
fornitori.
±%HQL HVHUYL]LGLSDUWLFRODUHSURILOR Si tratta delle forniture più specifiche, per le quali,
spesso, la valutazione della qualità richiede particolari conoscenze tecnico-specialistiche,
51
tipiche dei settori (autoveicoli e armi dei vigili urbani, personal computer, servizi di
ristorazione scolastica). In tali casi il Provveditorato non interviene in alcun modo
nell’acquisizione, ma i settori gestiscono le gare e gli acquisti secondo il regolamento
comunale e la normativa vigente.
Rispetto a tali quattro situazioni, va sottolineato che in ogni caso il responsabile del settore
che utilizza le forniture è sempre il titolare del budget per il loro acquisto, ovvero colui che ha
il potere di spesa è colui che consuma le risorse. Così, quando il responsabile di un settore
comunica al Provveditorato di voler acquistare, ad esempio, un bene di modico valore, il
Provveditorato effettua l’acquisto attingendo dal budget del settore richiedente.
In altre parole, quindi, il Provveditorato è una struttura ausiliaria rispetto al titolare della
richiesta, il quale si occupa anche delle verifiche sulle forniture acquisite.
Secondo il responsabile del Provveditorato, tale meccanismo, che vale in generale per le
diverse tipologie di beni e servizi, rappresenta un forte stimolo di responsabilizzazione verso
i dirigenti, per una maggiore attenzione alle possibilità di risparmio.
Negli ultimi anni alcuni acquisti sono stati decentrati ai settori, ricadendo così nella
“situazione 4” descritta sopra. In particolare questo cambiamento ha riguardato la
ristorazione scolastica, prima effettuata in economia con personale inquadrato nel settore
economato, e successivamente gestita in appalto dai settori scolastici: si è preferito delegare
la gestione della fornitura alle unità più adeguate ad effettuare il controllo, in quanto
maggiormente vicine alle esigenze delle strutture scolastiche. Questi settori hanno in tal
modo sviluppato un proprio NQRZ KRZ del processo di acquisizione, delle procedure di gara
e per la definizione dei capitolati; sono in tutto e per tutto autonomi. Nel 1997 si è svolta la
prima gara relativa alla gestione delle mense scolastiche seguita sia dal Provveditorato sia
dai servizi scolastici; ad oggi la conoscenza delle caratteristiche del settore in merito si sono
talmente evolute che risulterebbe difficile per il Provveditorato riacquisire la procedura
d’acquisto. Vi è stato quindi una sorta di WXWRULQJ iniziale da parte del servizio di
Provveditorato, successivamente con l’impostazione di una nuova riorganizzazione è stata
affidata a loro la gestione del controllo, la definizione del capitolato e del contratto. In seguito
un consulente esterno ha aiutato a creare professionalità all’interno del settore.
E/DSURJUDPPD]LRQHGHOODVSHVD
Secondo quanto riferito dal responsabile del Provveditorato, la contabilità di magazzino
permette di fare stime attendibili relative ai fabbisogni di forniture per l’anno successivo.
Dopo l’aggiudicazione della gara annuale, il responsabile dei magazzini emette singoli ordini
alle ditte fornitrici per il reintegro di magazzino; alla fine dell’anno o del periodo il
responsabile degli acquisti conosce tutte le richieste di fabbisogno presentate e accettate, di
conseguenza è possibile sapere sia quanto era stato impegnato/previsto come spesa
all’inizio dell’anno e sia quanto avanza da spendere per esaurire il budget. Nel caso in cui la
soglia di spesa programmata per l’anno solare non sia stata raggiunta, l’amministrazione
continuerà anche nell’anno successivo ad acquistare fino alla copertura, per poi
ridimensionare la programmazione degli acquisti per l’anno successivo, tenendo conto della
necessità di esaurire il precedente contratto.
I report della contabilità di magazzino vengono trasmessi all’ufficio di contabilità e a quello di
controllo di gestione, quest’ultimo successivamente informa tramite relazioni i dirigenti di
settore elencando loro le spese realizzate nell’anno. Allo stesso tempo, il controllo di
gestione relaziona al Direttore Generale.
52
F6LQWHVLGHJOLDVSHWWLRUJDQL]]DWLYL
La descrizione riportata, relativa a come è organizzata la funzione approvvigionamenti nel
Comune di Bergamo, porta ad evidenziare i seguenti aspetti.
¾
Una scelta di tendenziale accentramento presso il Provveditorato delle procedure di
acquisto, comprese quelle relative a beni di modico valore, salvo che per alcuni beni e
servizi di carattere settoriale, in cui il processo, compresa la gestione della gara, è
totalmente demandato ai settori interessati.
¾
La responsabilizzazione dei singoli settori che fruiscono dei beni e servizi, i quali,
essendo titolari del budget per l’acquisto, sono maggiormente attenti a un risparmio di
risorse.
¾
La presenza di un magazzino beni centralizzato, teso a garantire la disponibilità
immediata delle forniture, e di unità di personale addetto a traslochi e trasporti.
¾
La presenza di una contabilità di magazzino che facilita il controllo sul consumo delle
risorse in relazione ai settori, nonché la programmazione per il ciclo successivo.
/DOHYDWHFQRORJLFD
Attualmente il Comune di Bergamo ha avviato la riflessione sull’opportunità di realizzare
progetti di e-procurement. La leva tecnologica è per ora utilizzata nelle forme meno
complesse, in particolare la presenza di bandi e capitolati RQ OLQH, che comunque,
nell’opinione del responsabile del Provveditorato, sono uno strumento importante per
trasmettere un cambiamento culturale che, in futuro, darà i suoi frutti. L’immagine di
maggiore trasparenza e accessibilità si coniuga ad un potenziale minor carico di lavoro
nell’interazione con i fornitori, che per ora, comunque, si presentano spesso alla sede
dell’ufficio anche solo per ritirare una copia della documentazione che potrebbe essere
acquisita da Internet.
Inoltre, il responsabile intervistato sottolinea che, soprattutto per realtà medie o piccole, la
possibilità di vedere come operano le altre amministrazioni, attraverso la presenza dei bandi
RQ OLQH rappresenta una fonte per il confronto e, talvolta, per acquisire soluzioni tecniche
interessanti da adattare al proprio contesto.
La realizzazione di procedure di acquisto RQ OLQH, dunque, è alla fase di verifica preliminare:
vi sarà a breve un incontro di un gruppo di lavoro su tale tema, rispetto a cui il responsabile
del Provveditorato sottolinea l’esigenza di acquisire uno strumento di cui gli operatori interni
si devono appropriare e devono saper gestire, senza delegare scelte sul processo di
acquisto al fornitore dello strumento tecnologico.
Per quanto riguarda l’uso della leva tecnologica per la gestione degli ordini, va detto che
esiste una contabilità di magazzino informatizzata, ma non è integrata con altri sistemi
informativi. Per il futuro si pensa all’attivazione di un programma integrato di contabilità
(generale, fiscale, del personale, analitica e controllo di gestione), a cui collegare anche la
contabilità di magazzino.
Nello sviluppo di tale sistema, si prevede di informatizzare l’emissione dell’ordine, in modo
che il dirigente di settore possa emettere un ordine (generando automaticamente i controlli
di disponibilità di budget e le registrazioni in contabilità), trasmesso in via informatica al
magazzino.
In sintesi, dunque, emergono i seguenti aspetti relativi all’utilizzo della leva tecnologica.
53
¾
La presenza di una contabilità informatizzata del magazzino, nonché un progetto di
contabilità integrata che potrà portare, in futuro, ad un’informatizzazione del ciclo
dell’ordine.
¾
Un utilizzo della tecnologia nel rapporto con i fornitori per lo più circoscritto alla
disponibilità di bandi RQOLQH sebbene sia allo studio la possibilità di attivare procedure di
acquisto RQOLQH
,OUDSSRUWRFRQLOPHUFDWR
Nell’esperienza del Comune di Bergamo, il rapporto con il mercato nella gestione degli
acquisti si sta evolvendo, nel tentativo di superare un approccio tradizionale. Secondo il
responsabile del Provveditorato questo passaggio da una funzione acquisti “attaccata alle
procedure” ad una più “capace di saper acquistare” è per molti aspetti ancora da sviluppare.
In questo senso si sconta il limite della presenza di risorse interne formate, e anche
selezionate, nella logica tradizionale.
La mancata specializzazione nella conoscenza del prodotto si riflette spesso sulla scelta del
criterio del massimo ribasso piuttosto che la possibilità di optare per il criterio
dell’economicamente più vantaggioso, che necessita di una struttura capace di valutare.
Tuttavia, se è vero che in generale prevale ancora una logica tradizionale, vanno sottolineati
i passi avanti per alcune tipologie di acquisti, come gli arredi scolastici e il vestiario. In
questo secondo caso è presente una commissione mista che si è sempre riunita per
valutare, oltre che il fabbisogno, anche il livello di qualità presente nei beni acquistati, e che
si sta specializzando sempre più.
Le gare per i materiali gestiti a magazzino avvengono, prevalentemente, seguendo la
procedura di asta pubblica, anche se la normativa nazionale consentirebbe il ricorso ad altre
procedure, dato che gli importi sono spesso al di sotto della soglia comunitaria.
L’acquisizione del materiale può avvenire con singoli ordini, comunque fino ad esaurire
l’importo stabilito.
Per gli acquisti a trattativa privata è presente un albo fornitori: per l’accesso all’albo è
richiesta l’iscrizione alla CCIAA e l’indicazione del fatturato degli ultimi tre anni per ciascuna
tipologia di prodotto per il quale si chiede l’iscrizione.
Il bacino dei fornitori è fortemente concentrato sul livello locale, per lo più provinciale,
probabilmente anche in ragione dei importi medi delle gare di non elevata entità.
Un elemento di novità e di dinamica nel rapporto con il mercato è stato introdotto
dall’operato della Consip. Le convenzioni Consip hanno indirettamente determinato un
risparmio e uno stimolo alla concorrenza, poiché, a partire dal prezzo Consip come base
d’asta, i fornitori locali si sono mostrati interessati ad operare ulteriori significativi sconti. E’
stato il caso del noleggio di fotocopiatrici, per i quali il prezzo finale praticato da aziende
presenti sul territorio della provincia è stato più interessante di quello praticato da Consip.
Il ricorso diretto alle convenzioni risulta ancora molto limitato, per due ragioni. La prima è che
in alcuni casi il fabbisogno non coincide con l’oggetto della convenzione (è accaduto ad
esempio per diversi beni di cancelleria). La seconda ragione, riconducibile alla non piena
messa a regime dell’attività Consip come servizio alle amministrazioni, è che spesso non ci
sono convenzioni disponibili per gli acquisti necessari, e che talvolta la Consip annuncia
l’imminente attivazione di una convenzione, che invece non viene attivata per lungo tempo,
“spiazzando” così l’amministrazione che crede di poter contare sul servizio annunciato. Caso
analogo è quello dell’esaurimento delle convenzioni attive, che non viene preannunciato.
In sintesi, dunque, i contenuti del caso riguardo ai rapporti con il mercato sono i seguenti:
54
¾
una tendenza ad utilizzare le procedure in chiave tradizionale: selezione al ribasso,
ricorso all’asta pubblica anche in situazioni per le quali la normativa nazionale ammette
la possibilità di procedure diverse (importi sotto la soglia comunitaria);
¾
un mercato di riferimento che si basa essenzialmente su fornitori locali, rispetto ai quali
l’introduzione delle convenzioni Consip ha costituito uno stimolo per una maggiore
concorrenzialità;
¾
un’attenzione all’operato della Consip, che non si è ancora tradotto in regolare utilizzo
delle convenzioni, anche perché la stessa Consip non garantisce, attraverso le
convenzioni che riesce ad attivare, la disponibilità dei beni necessari.
3XQWLGLIRU]DHFULWLFLWjHPHUVH
Dall’analisi effettuata emerge come la funzione acquisti presso il Comune di Bergamo
presenti elementi tipici di un approccio tradizionale, mescolati ad elementi che riflettono una
logica manageriale più avanzata.
Il principale punto di forza sembra essere proprio la presenza di un’impostazione gestionale
complessiva, all’interno dell’ente, che si caratterizza per:
¾
l’esplicita attribuzione della titolarità di spesa ai dirigenti dei settori che impiegano
effettivamente gli approvvigionamenti, con una responsabilizzazione delle linee verso il
risparmio sugli acquisti;
¾
la presenza di meccanismi per il controllo dei consumi (contabilità informatizzata di
magazzino) e l’attribuzione ai servizi competenti;
Inoltre, va segnalata una tendenziale apertura verso lo sviluppo futuro di soluzioni
tecnologiche, sia rivolte ad un più efficace rapporto con il mercato (acquisti RQ OLQH), sia ad
una razionalizzazione dei processi interni (informatizzazione del ciclo dell’ordine e
integrazione con la contabilità).
Per quanto riguarda le criticità, va rilevato invece un assetto della funzione acquisti
improntata maggiormente al rispetto delle procedure, piuttosto che all’efficacia del processo
di approvvigionamento. In particolare questo emerge dai seguenti elementi:
¾
le procedure utilizzate sono quelle tradizionali (prevalenza del criterio del ribasso, ricorso
all’asta pubblica anche per importi sotto la soglia comunitaria);
¾
il mercato di riferimento per gli approvvigionamenti è centrato sui fornitori locali.
55
,OFDVRGHO&RPXQHGL*HQRYD
3UHPHVVD
Il presente documento illustra il caso del Comune di Genova, con riferimento alla gestione
degli approvvigionamenti. Esso è stato elaborato sulla base di un’analisi documentale e di
un’intervista, tenuta a Genova il 31 ottobre 2002, rivolta alla dott.ssa Castagnacci, direttore
dell’Unità Affari Generali, del Comune di Genova, e ad alcuni suoi collaboratori.
,OFRQWHVWR
Il Comune di Genova è strutturato in 4 tipologie di unità organizzative: U.O. del Sindaco,
U.O. del Segretario Generale, Direzione Generale con le sue U.O. e le Direzioni, distinte in
direzioni di supporto e operative. In tal senso, il Comune presenta un’articolazione
complessa, riformata anche di recente (DGC n. 1007 del 9 agosto 2002).
In coerenza con gli ultimi disegni organizzativi, il Comune sta perseguendo una politica
diversa; in particolare, in relazione al processo di approvvigionamento, si stanno orientando
verso una gestione interamente accentrata delle procedure d’acquisto con la finalità di
razionalizzazione e di contenimento della spesa.
Nel corso degli anni il processo di approvvigionamento ha subito diverse modifiche. Fino al
1995 il processo di acquisizione era interamente accentrato, in seguito, al fine di soddisfare
al meglio le esigenze degli utenti interni e di ridurre i tempi d’espletamento delle procedure
d’acquisto, furono decentrate alle Direzioni molte decisioni sugli acquisti relativamente ai
beni e servizi caratteristici della loro attività istituzionale. Recentemente ci si è resi conto che
tale decentramento non ha comportato dei risparmi di tempo, in quanto i tempi necessari
all’espletamento delle procedure si sono ripercossi allo stesso modo sulle Direzioni, non ha
consentito il raggiungimento di economie di scala e non ha permesso la funzione di controllo
e monitoraggio sui livelli di spesa, in un momento delicato di decrescente disponibilità di
risorse.
Per tali motivi e in linea con i disegni politici dell’amministrazione, entro il prossimo anno si
realizzerà un accentramento della gestione degli approvvigionamenti; attualmente l’unità
“Affari Generali” sta cercando di definire al meglio il ruolo e le attività che dovrà espletare il
settore “Acquisti” senza creare rigidità e disservizi, percepibili come tali, soprattutto alle
Direzioni che presentano un ufficio acquisti ben organizzato.
56
*OLDVSHWWLRUJDQL]]DWLYL
D/DIXQ]LRQHDSSURYYLJLRQDPHQWLDOO¶LQWHUQRGHOODVWUXWWXUDRUJDQL]]DWLYD
Fino al 1995, il settore “Acquisti” era collocato all’interno di un’altra struttura “Gare, contratti
e appalti”, articolata in numerosi livelli e uffici, gestiti da diverse figure dirigenziali.
Attualmente il settore è situato all’interno della U.O. Affari Generali, dipendente in staff dal
Direttore Generale, ed è articolato in uffici di staff (Ragioneria e Albo fornitori) e in sei unità
distinte per tipologia di prodotto/servizio fornito:
•
vestiario e dispositivi di protezione individuale;
•
stampati e cancelleria;
•
combustibili e automezzi,
•
mobili e attrezzature d’ufficio;
•
pulizia e materiali di pulizia;
•
servizi vari dati in appalto, ovvero fornitura di servizi.
L’ultima unità rappresenta una sorta di serbatoio, ove trovano spazio quelle richieste di
fabbisogno non rientranti nelle precedenti classi e quelle richieste anomale che pervengono
dai settori (es. macchina fotografica, telecamera, materiale elettrico per le divisioni).
La divisione del settore acquisti per categorie merceologiche era già presente nel
precedente assetto organizzativo. In seguito alle disposizioni normative e contrattuali
sull’istituzione delle posizioni organizzative e alle nuove responsabilità attribuite ai funzionari,
è stata ricalcata la struttura base identificando un funzionario responsabile degli acquisti e
del procedimento per ogni settore.
In seguito, in fig.1, è illustrato l’assetto generale del Comune e, in dettaglio, la struttura
organizzativa del settore “Acquisti”.
57
)LJXUD2UJDQLJUDPPDGHO&RPXQHGL*HQRYD
Avvocatura
Gare e
contratti
Altre 4
U.O.
Segreteria
Generale
Direzione
Generale
Acquisti
Affari
Generali
Segreteria
organi cost.
Risorse
finanziarie
Ris. umane e
organizzaz.
Altri 3
Settori
Sistemi
informativi
Servizi
tecn.patrim
Acquisti
Polizia
Municipale
Territorio
Mob., Sv. econ
Ambiente
Divisioni
territoriali
Servizi
persona
Albo
Fornitori
Ragioneria
Vestiario
Stampati e
cancelleria
Combustibili e
automezzi
Mobili e
attrezz.ufficio
Pulizia e
materiale
Forniture e
Servizi vari
58
Attualmente, l’organizzazione della funzione approvvigionamento si sta muovendo verso un
maggiore accentramento, anche se permangono ambiti di autonomia per le Direzioni
riguardo a beni e servizi specifici.
Il settore “Acquisti” provvede all’acquisizione per l’intera amministrazione di quei beni e
servizi definiti ‘trasversali’, ovvero utilizzabili da più Direzioni, non necessariamente da tutte.
Infatti, gli acquisti accentrati riguardano anche i fabbisogni di poche direzioni e rientrano
nelle categorie merceologiche indicate in precedenza. In questi casi l’intero procedimento è
seguito dal settore sia nel caso di procedura ad evidenza privata sia nel caso di procedura
ad evidenza pubblica e la responsabilità della spesa fa capo al settore Acquisti e quindi
all’U.O. AA. GG.
Gli acquisti ‘specifici’, acquisiti autonomamente dalle Direzioni, riguardano beni e servizi
caratteristici la loro attività istituzionale; in tali casi il settore centrale riveste il ruolo di
consulente, di supporto per le unità coinvolte, svolgendo l’iter procedurale in caso di
trattative private oppure, laddove sia presente un ufficio acquisti decentrato, mettendo a
disposizione mediante l’albo fornitori i nominativi delle ditte da invitare, oltre a fornire ogni
altro tipo di supporto necessario.
Qualora consentito dalla vigente normativa il settore acquisti del Comune di Genova utilizza
la procedura ad evidenza privata o il cottimo fiduciario. Sin dal 1994 il regolamento
sull’attività contrattuale consentiva il ricorso a tale procedura per acquisti inferiori a 150
milioni di lire, soglia attualmente portata a 200.000 euro, in linea con la normativa nazionale
che permette tali modalità per acquisti urgenti. Stante i tempi di espletamento delle gare ad
evidenza pubblica, l’amministrazione ritiene che definire un fabbisogno urgente significhi
soddisfarlo in tempi brevi rispettando comunque i criteri di contenimento della spesa e di
trasparenza della procedura. Anche nel caso di ricorso alla trattativa privata, e comunque
prima di bandire una gara, il settore cerca di raggruppare richieste di beni /servizi di una
stessa categoria merceologica provenienti dalle diverse Direzioni, al fine di creare economie
di scala.
Attualmente, nell’ottica di razionalizzazione e contenimento della spesa, sono state adottate
nuove soluzioni gestionali per alcune tipologie di servizi:
•
Ad esempio, nel caso di servizi di pulizia e traslochi connessi all’esecuzione di lavori
di ristrutturazione di locali, è stato concordato con gli uffici interessati di comprendere
tale spesa nell’importo dell’appalto in quanto servizi strumentali ai lavori, non facendo
gravare la relativa spesa sul bilancio di parte corrente.
•
Per dare una risposta più veloce nonché per uniformare i costi, quando possibile ed
economicamente vantaggioso, il settore acquisti ricorre alla possibilità prevista per
legge di estendere l’importo di un contratto fino ad un quinto del suo importo.
•
Relativamente al ricorso ai contratti quadro e alle convenzioni, l’amministrazione sta
aspettando di completare il processo di gestione centralizzata degli
approvvigionamenti. In quest’ottica si potrebbe pensare ad una struttura ove in ogni
Direzione vi sia un referente degli acquisti, abilitato a effettuare acquisti mediante
delle richieste di acquisto (rda) validate dalla struttura centrale.
Al momento, relativamente alla fornitura di cancelleria è stato stipulato un contratto, con
durata biennale, fissato nell’importo ma libero di oscillare nei componenti. E’ stata espressa
la quantità minima di fornitura in maniera orientativa, per permettere alla ditta di formulare
l’offerta ma tale quantità non è vincolante per la struttura, invece risulta definito un importo
massimo non superabile che è quello impegnato.
59
E/DSURJUDPPD]LRQHGHOODVSHVD
Complessivamente negli ultimi anni le spese per gli acquisti operati dal settore centrale si
sono ridotte in media del 10% l’anno, senza che ciò abbia avuto ripercussioni negative sul
funzionamento delle Direzioni. I budget realizzati negli ultimi 5 anni, al fine di ottimizzare le
risorse, sono stati elaborati in relazione alle esigenze di razionalizzazione e contenimento.
Per quanto riguarda gli acquisti in c/capitale (investimenti, acquisti di beni superiori al milione
di vecchie lire, mobili, macchine), lo scorso anno sono state realizzate dal settore centrale
delle interviste alle varie direzioni. E’ stato in tal modo elaborato un piano degli investimenti
e, sulla base di questo, sono state fatte le richieste di stanziamento anche in base ad una
logica di priorità.
Relativamente alla spesa in parte corrente, sino all’anno scorso, la relativa programmazione
avveniva prendendo in considerazione l’assestato dell’anno precedente ed analizzandone le
discrasie rispetto alla previsione di bilancio, conseguentemente venivano elaborate le
previsioni per l’anno successivo confermando in genere il dato dell’assestato, specie se lo
stesso risultava inferiore alla previsione o nel caso si potesse ragionevolmente ipotizzare
una situazione congiunturale tale da permettere economie. Il direttore sottolinea che tali
scostamenti comunque sono sempre stati compresi entro il 5%, ritenendo che quando una
previsione si assesta intorno al 5% del consuntivo, la programmazione effettuata è stata
realizzata in maniera puntuale.
Per l’anno in corso, invece, i budget di spesa dovranno essere elaborati secondo la tecnica
del “budget a base zero”, ovvero partendo da un’analisi delle attività da svolgere all’interno di
ogni Direzione, quantificando la spesa necessaria ed assegnando ad ogni attività un indice
di priorità. Viene, quindi, abbandonata la logica di una previsione basata sul dato quantitativo
dell’anno precedente opportunamente corretto.
Nel 2001 sono stati elaborati dal settore, in relazione ai principali beni e servizi di carattere
trasversale (cancelleria, stampati, carburante, riparazione automezzi etc.) i budget per
ciascuna Direzione, sulla base dei dati storici opportunamente corretti, e dando notizia a
ciascuno delle proprie disponibilità per ogni tipologia di bene e servizio. L’andamento della
spesa è stato monitorato dal settore stesso, ma di fatto i tetti assegnati non sono stati
rispettati. Quest’anno il settore ha elaborato ugualmente i budget creando però, per le
Direzione più incisive (quelle con un impatto maggiore sulla spesa globale) degli RELHWWLYL
LQFURFLDWL FRQGLYLVL, e cioè uno degli obiettivi di PEG di queste Direzioni è il rispetto del
budget assegnato per ogni categoria merceologica. Il settore Acquisti ha avuto il compito di
garantire l’approvvigionamento di beni e servizi ad un prezzo concorrenziale, mentre le
direzioni operative sono state chiamate a contenere le richieste nei termini fissati.
I dati ad oggi disponibili riferiscono un trend di spesa tale da determinare il raggiungimento
degli obiettivi ed in alcuni casi un risparmio nella spesa che ha reso possibile prevedere un
abbattimento delle spese generali del 5% rispetto all’assestato 2002.
La condivisione degli obiettivi con alcune tra le direzioni comunali più incidenti a livello di
acquisti risulta essere abbastanza elevata, come confermano i monitoraggi costanti
effettuati di concerto con l’U.O. Controllo di Gestione. In particolare, può considerarsi
raggiunto l’obiettivo principale del contenimento della spesa programmata.
Peraltro il contenimento della spesa è nuovamente uno dei principali obiettivi da
raggiungere nel corso dell’esercizio 2003, al termine del quale si auspica una riduzione
media del 10% rispetto al consuntivo anno 2002.
Sempre nell’ottica di contenimento e razionalizzazione delle spese gestionali è inoltre in fase
di studio il progetto finalizzato allo svecchiamento ed alla redistribuzione del parco automezzi
comunali.
60
F6LQWHVLGHJOLDVSHWWLRUJDQL]]DWLYL
La descrizione riportata, relativa a come è organizzata la funzione approvvigionamenti nel
Comune di Genova, porta ad evidenziare i seguenti aspetti:
•
il ruolo del settore acquisti, attualmente, è sia centrale per gli acquisti trasversali sia
di supporto alle direzioni per gli acquisti specifici;
•
è in corso di realizzazione, la scelta di un maggiore accentramento della funzione
approvvigionamenti, anche mediante la nomina di referenti degli acquisti all’interno di
ciascuna Direzione abilitati a effettuare acquisti mediante delle richieste di acquisto
(rda) validate dalla struttura centrale;
•
la divisione del settore acquisti in unità dedicate alla acquisizione di specifiche
categorie merceologiche consente sia una maggiore linearità del processo per
l’utente interno e sia un immediato monitoraggio della spesa;
•
la propensione ad utilizzare principalmente la modalità del cottimo fiduciario o
trattativa privata, nell’ottica di un maggiore snellezza delle procedure e riduzione dei
tempi di d’acquisto;
•
la definizione di corresponsabilità tra unità centrale e Direzioni attraverso
l’individuazione di “obiettivi incrociati” di riduzione della spesa.
/DOHYDWHFQRORJLFD
Il Settore Acquisti sta attuando investimenti significativi sugli strumenti tecnologici per gli
approvvigionamenti. Attualmente il Comune di Genova si pone l’obiettivo di rendere fattibile
l’iscrizione diretta dei fornitori nell’albo via web e di permettere alle direzioni di accedere
sempre on line all’elenco fornitori aggiornato. E’ in fase di studio l’immissione di FDWDORJKL
RQ OLQH (il catalogo della cancelleria è già in formato telematico) per consentire alle direzioni
di mandare la richiesta d’ordine al settore Acquisti via rete.
Il ciclo dell’ordine non è integrato informaticamente con il sistema autorizzatorio; questo
genera un passaggio aggiuntivo, non automatico, che viene realizzato dal settore Acquisti
che, attraverso il sistema informativo del bilancio, può controllare la disponibilità sui capitoli,
l’impegno di spesa e la liquidazione delle fatture.
Inoltre il sistema informativo degli approvvigionamenti consente di monitorare i consumi di
ciascuna direzione per ogni categoria merceologica, in un’ottica di Controllo di Gestione.
Nello scorso mese di giugno, sono state condotte delle analisi dal settore Acquisti in merito
all’assegnazione degli obiettivi di PEG condivisi con le Direzioni operative. A tal fine sono
state inviate delle lettere (definite ZDUQLQJ) a quelle Direzioni che stavano già per superare la
soglia determinata programmata, ovvero quelle che avevano utilizzato il loro plafond in
maniera eccedente nei primi sei mesi di programmazione della spesa.
Tuttavia, l’aspetto più originale sembra essere legato alla gestione informatizzata dell’albo
fornitori.
D/¶DOERIRUQLWRULLQIRUPDWL]]DWR
L’albo fornitori informatizzato rappresenta lo strumento che caratterizza maggiormente il
caso del Comune di Genova dal punto di vista dell’utilizzo della leva tecnologica. Si tratta di
61
uno strumento inizialmente predisposto “in economia” ed in un secondo momento sviluppato
ed aggiornato con l’ausilio di una società esterna.
La principale finalità dello strumento è quella di strutturare un sistema di valutazione dei
fornitori che partecipano alle procedure di aggiudicazione, in particolare a quelle di trattativa
privata. Il sistema, infatti, non si limita a gestire i dati anagrafici e di categoria merceologica
delle società fornitrici, ma acquisisce ed elabora i dati sul comportamento delle società
invitate alle trattative.
In particolare, sulla base di tali dati, il programma definisce in modo semi-automatico l’elenco
di ditte da invitare ad una trattativa, sulla base dei seguenti criteri:
•
criterio “libero”, quello che consente di introdurre una componente di discrezionalità
legata a specifiche motivazioni del singolo caso;
•
rotazione, per garantire, nel rispetto della trasparenza e dell’uguale opportunità, la
partecipazione “a turno” dei soggetti iscritti all’albo, e in particolare per coinvolgere le
società iscritte più di recente;
•
affidabilità, intesa come reattività positiva agli inviti, per premiare e riconvocare con
maggiore probabilità quelle ditte che, quando invitate, presentano la loro offerta, e
quindi per ridurre il rischio che vi sia una bassa concorrenzialità su ciascuna
trattativa;
•
qualità delle precedenti offerte e forniture, per tenere conto delle prestazioni passate
delle società (ranking qualitativo).
A fine marzo 2003 l’applicativo informatico per la gestione dell’Albo Fornitori del Comune di
Genova risulta essere stato completato e collaudato per cui risulta imminente la sua messa
a regime.
Sono in fase di studio preliminare altri due applicativi informatici relativi rispettivamente alla
creazione e gestione delle R. d. A. (richieste di acquisto) che consentirà la razionalizzazione
delle procedure di acquisto nella fase successiva all’aggiudicazione della gara, consentendo
l’integrazione al sistema informatizzato anche della procedura dell’ordinativo bene/servizio
ed alla gestione informatizzata delle scorte presenti nei magazzini cancelleria, stampati e
vestiario.
E$VWDRQOLQH
In uno studio condotto nel mese di giugno 2002 è emerso che il Comune di Genova,
mediante lo strumento dell’asta RQOLQH, aveva realizzato transazioni significative in termini di
importi finanziari. In particolare su 10 gare effettuate si è giunti a tali risultati:
Totale posto a base di gara: euro 365.994,56.
Totale aggiudicato: euro 267.698,50.
Risparmio totale: euro 98.296,00.
Risparmio medio su prezzo base: 26,9%.
Tali transazioni erano state effettuate mediante un’esternalizzazione della procedura sulla
base di un accordo in forma di sperimentazione con una società esterna privata. Allo stato
attuale la procedura di identificazione del gestore della piattaforma telematica è bloccata alla
fase di valutazione di anomalia delle offerte presentate in sede di gara.
Nei mesi antecedenti l’espletamento della gara, il Comune aveva provato a ricorrere al
contratto di sponsorizzazione ma tale intervento non ha avuto esito favorevole.
62
Il direttore intervistato è dell’opinione che le società, che gestiscono le piattaforme
telematiche per le P.A., dovrebbero orientarsi a richiedere un compenso per il servizio di
intermediazione (market place) ai fornitori e non alle amministrazioni, sponsorizzando così
queste ultime e puntando sul ritorno commerciale di un’operazione innovativa. L’asta RQOLQH
instaura un processo di forte concorrenzialità; al fornitore non è concesso di ricaricare in
maniera eccessiva il prezzo offerto.
Un’ipotesi nata nel momento di realizzazione delle diverse aste, ma ancora in fase di
valutazione, è stata la seguente: partendo dal presupposto che il massimo risultato
economico si ottiene dalle aste ma si rischia di perdere in termini di qualità, sulle trattative
private il Comune vorrebbe implementare una gara mista, ovvero effettuare in primo luogo
una gara per determinare il livello qualitativo della fornitura (classificare in tal modo con dei
punteggi le offerte tecniche pervenute), effettuare successivamente una seconda gara sul
prezzo e operare allo stesso modo, ossia classificare con dei punteggi le offerte economiche
pervenute. In realtà l’ipotesi considera che l’offerta economica sia determinata partendo da
offerte tecniche certe e proseguendo in forma d’asta (durata prevista circa 30 minuti) per
arrivare ad altrettanti dati certi, derivanti da successivi rilanci operati dalle varie ditte.
Nel mese di gennaio 2002 il Comune era partito con l’obiettivo di avere un fornitore unico per
la gestione dell’albo fornitori e per le aste RQOLQH, tuttavia si è verificata una battuta d’arresto
per quanto riguarda le aste RQ OLQH. Ad oggi è presente l’albo fornitori che funziona
perfettamente e nel momento in cui il settore Acquisti individuerà il gestore della piattaforma,
verrà richiesto che il sistema fornito possa essere compatibile, ossia possa esportare e
importare dati dal loro albo fornitori.
L’individuazione del gestore sul cui portale effettuare gare telematiche ha subito una fase di
momentaneo arresto a seguito del contenzioso sollevato dall’impresa che, dichiarata in un
primo momento aggiudicataria provvisoria di gara (agosto 2002), è stata poi estromessa per
avere formulato offerta economica giudicata non congrua. L’esito del contenzioso si
dovrebbe avere entro la prima metà del mese di maggio 2003.
F6LQWHVLGHJOLDVSHWWLUHODWLYLDOODOHYDWHFQRORJLFD
La descrizione riportata, relativa all’utilizzo della leva tecnologica per la funzione
approvvigionamenti nel Comune di Genova, porta ad evidenziare i seguenti aspetti:
•
un’attenzione allo sviluppo del sistema informativo per gli approvvigionamenti in
relazione ai sistemi di programmazione e controllo di gestione, sviluppati all’interno
del settore acquisti;
•
un utilizzo della leva tecnologica per rendere più snelli ed economici alcuni processi
di acquisto, in particolare attraverso l’esternalizzazione dello strumento dell’asta on
line e mediante lo sviluppo di una sperimentazione d’avanguardia dell’albo fornitori.
,OUDSSRUWRFRQLOPHUFDWR
Nell’esperienza del Comune di Genova il rapporto con il mercato nella gestione degli acquisti
si sta evolvendo sia grazie all’utilizzo degli strumenti tecnologici, asta RQ OLQH e albo fornitori
informatizzato, sia mediante innovazioni gestionali che stanno entrando a regime.
Sin dal 1994, la principale modalità di acquisto è quella della trattativa privata, facendo
ricorso all’albo fornitori informatizzato per selezionare le possibili ditte da contattare. Tale
63
modalità, secondo il responsabile intervistato, consente l’attivazione di procedure interne più
snelle e economicamente più vantaggiose a livello di costi interni.
Si evidenzia un orientamento a mantenere, in alcuni casi, un bacino costante di fornitori pur
attivando dei meccanismi di valutazione, al fine di uniformare i costi e rendere le procedure
più snelle, mediante l’utilizzo dello strumento normativo che consente di far aumentare di un
quinto in più l’importo di un contratto di fornitura di un’impresa.
Il caso del Comune di Genova riveste un particolare interesse riguardo al tema delle
convenzioni Consip, poiché l’amministrazione non ha aderito ad alcuna convenzione, pur
avendo valutato attentamente tale opportunità, fino all’adozione della legge finanziaria 2003.
E’ stato organizzato un “gruppo di miglioramento” per valutare la convenienza delle
convenzioni Consip, coinvolgendo personale di diversi settori.
La valutazione si è basata su diverse motivazioni.
Convenzioni non attive per i beni e servizi necessari. Al momento della valutazione, non
c’erano convenzioni attive per alcune tipologie di beni/servizi necessari (es. acquisto di
automezzi).
Adeguatezza solo parziale delle convenzioni attive. Ad esempio per i buoni pasto l’importo
definito nella convenzione Consip era inferiore a quello che l’Amministrazione intendeva
erogare e non era previsto alcun meccanismo di adeguamento al valore nominale richiesto.
Rigidità nell’ampliamento della convenzione ad alcuni beni (item) appartenenti alla stessa
categoria merceologica. Nel caso della cancelleria ad es. i blocchi di carta non erano previsti
nei beni sottoposti a convenzione, e la ditta aggiudicataria non avrebbe potuto ampliare la
convenzione senza richiedere l’autorizzazione a Roma
Possibilità di acquisire convenzioni più convenienti, anche con lo stesso fornitore. Si è
verificato un caso molto interessante, relativo a beni di cancelleria, in cui lo stesso fornitore
della convenzione Consip, aggiudicatario al tempo stesso di gara espletata dal Comune, era
in grado di fornire a quest’ultimo condizioni più convenienti rispetto a quelle praticate alla
Consip. La ragione economica che può spiegare questa situazione è che il fornitore, quando
presenta un’offerta in convenzione Consip, può essere portato, in alcuni casi, a formulare un
ricarico leggermente maggiore per compensare la maggiore incertezza su alcune condizioni
(ad esempio: indeterminatezza della sede dei destinatari dei beni).
La non previsione delle consegne, i beni e servizi ordinati tramite convenzioni in periodi
frazionati. Il Comune, in un’ottica di contenimento della spesa, segue la politica di
eliminazione dei magazzini, limitandone la gestione ai soli casi imposti dalla legge; le
convenzioni stipulate dalla Consip con i fornitori non prevedono la possibilità di consegne
distribuite nel tempo e frazionate per le diversi Direzioni destinatarie.
L’esperienza dei funzionari intervistati li porta a concludere che le convenzioni Consip, così
come gestite finora, possono risultare convenienti o per amministrazioni piccole, comunque
dotate di scarso potere contrattuale, o per amministrazioni di dimensioni grandissime, come i
principali ministeri.
Solo di recente, in seguito all’adozione della legge finanziaria 2003, si è deciso, in luogo
dell’esperimento di gara ad evidenza pubblica, l’adesione ad alcune convenzioni stipulate
dalla Consip. In particolare, si è aderito alle convenzioni relative alla fornitura carburante in
rete, di gasolio da riscaldamento e di olio combustibile.
64
3XQWLGLIRU]DHFULWLFLWjHPHUVH
Dall’analisi effettuata emerge che l’obiettivo principale del Comune di Genova è la riduzione
della spesa, da perseguire attraverso vari strumenti e soluzioni, in ambito normativo,
organizzativo, tecnologico, coniugata ad un’attenzione ad assicurare gli approvvigionamenti
necessari ai diversi settori. I principali punti di forza della struttura sono elencati di seguito:
•
La tendenza ad accentrare i processi di acquisto per perseguire obiettivi di risparmio,
unita alla presenza di meccanismi di controllo di gestione in grado di monitorare i
consumi delle diverse direzioni. L’amministrazione ha esplicitato la corresponsabilità
tra settore acquisti e direzioni sugli obiettivi di risparmio, attraverso i cosiddetti
“obiettivi condivisi”.
•
La ricerca di soluzioni operative originali nella gestione di gare e contratti, compatibili
con la normativa e orientate a coglierne i margini di flessibilità. Tale elemento si
riflette nel ricorso sistematico alla trattativa privata per abbreviare i tempi della
procedura, oppure nel progetto di associare i servizi di pulizia e traslochi per le
scuole ad appalti di lavori, in modo da non aggravare ulteriormente la spesa di parte
corrente del bilancio.
•
L’azione sistematica di valutazione dei fornitori, operata attraverso un albo
informatizzato che elabora le informazioni sulle società che partecipano alle trattative
e sulle loro prestazioni.
•
L’impegno nella sperimentazione delle aste RQ OLQH come ulteriore strumento per
perseguire risparmi e snellimento delle procedure.
La principale criticità emersa nella gestione degli acquisti, sottolineata dal direttore
intervistato, è relativa al potere a volte restrittivo imposto dalla normativa statale: instaurare
un sistema privatistico con delle regole ancora legate ad una gestione pubblica. Le regole
delle procedure di gara pongono paletti troppo rigidi, soprattutto in un momento in cui gli enti
locali si trovano in sofferenza da un punto di vista di bilancio. Non è facile coniugare
l’esigenza di massima flessibilità, di rapidità di risposta, la possibilità di agire con libertà per
sfruttare al meglio tutti i margini di risparmio, con i vincoli, peraltro in gran parte necessari,
posti dalla normativa in corso.
65
,OFDVRGHO&RPXQHGL7RULQR
3UHPHVVD
Il caso è stato elaborato sulla base di un’analisi documentale e di un’intervista, tenuta a
Torino il 17 ottobre 2002, rivolta alla dott.ssa Mariangela Rossato, direttore del Servizio
Centrale Acquisti, Contratti e Appalti del Comune di Torino, e ad alcuni suoi collaboratori.
L’aggiornamento risale a fine marzo 2003.
,OFRQWHVWR
Con i suoi 14.000 dipendenti, il comune di Torino si colloca tra le amministrazioni locali più
grandi a livello nazionale, ed è caratterizzata da una significativa articolazione di uffici e
strutture sul territorio della città, oltre che, naturalmente, da una grande varietà di attività
svolte. Queste caratteristiche hanno spinto i vertici dell’amministrazione ad impostare, nel
1996, un modello organizzativo definito “holding”, caratterizzato dall’individuazione di otto
grandi divisioni verso cui decentrare il più possibile poteri e responsabilità, pur mantenendo
un nucleo di servizi centrali di supporto.
In coerenza con tale disegno, anche molte decisioni sugli acquisti furono decentrate. Il
settore “Economato” fu accorpato nel “Servizio Centrale Acquisti, Contratti e Appalti (ACA)”,
con un budget molto ridimensionato, mentre circa la metà del personale fu trasferito presso
le divisioni, con i compiti precedenti ma con funzione di coordinamento delle altre unità di
acquisti. Da allora, il nuovo servizio centrale si occupa di fornire un supporto ai processi di
acquisto, mantenendo una funzione di regia, e comunque curando l’acquisto, soprattutto
mediante contratti quadro, di beni e servizi generici che interessano l’intera amministrazione.
Due anni dopo l’approvazione del nuovo regolamento di organizzazione, il disegno di forte
decentramento ha mostrato alcuni limiti, in particolare rispetto alla capacità di sviluppare
un’efficace azione di contenimento della spesa, nonché di reagire adeguatamente ai vincoli
dettati dalla decrescente disponibilità di risorse.
Così, rispetto all’impostazione iniziale, si è reso necessario un “passo indietro”, rafforzando il
ruolo del servizio sul piano del monitoraggio e controllo sui livelli di spesa per beni e servizi,
nonché della ricerca di economie sugli acquisti.
A partire da questi elementi di contesto, nei paragrafi successivi viene illustrata la gestione
degli approvvigionamenti da parte del Servizio Centrale ACA, con riferimento agli aspetti
organizzativi, all’utilizzo della leva tecnologica e ai rapporti con il mercato.
Dal 1 marzo 2003 i settori Coordinamento Fornitura Beni e settore Acquisti (settori D ed E)
vengono sganciati dal Servizio ACA e assegnati al Servizio Centrale Affari Generali con le
stesse funzionalità, mentre il Servizio Centrale ACA diventa Servizio Centrale Giunta,
Contratti e Appalti con l’acquisizione delle competenze della Giunta e dei servizi collegati.
66
*OLDVSHWWLRUJDQL]]DWLYL
D/DIXQ]LRQHDSSURYYLJLRQDPHQWLDOO¶LQWHUQRGHOODVWUXWWXUDRUJDQL]]DWLYD
Come in parte anticipato, la struttura organizzativa del Comune di Torino è articolata in otto
divisioni, coordinate dalla Direzione Generale, ed in servizi centrali, collocati in staff alla
Direzione Generale, alcuni dei quali rispondono alle due Vice Direzioni Generali.
Il Servizio ACA è uno dei quattro servizi centrali collocati nella Vice Direzione Generale Affari
Istituzionali, cui rispondono anche le Circoscrizioni, definite nel regolamento come strutture
polifunzionali dotate di autonomia nella gestione dei servizi di competenza o delegati. Lo
schema illustrato in figura riporta la struttura del Comune e la collocazione del Servizio
Centrale ACA (ora Servizio Centrale Giunta, Contratti e Appalti).
VDG Servizi
tecnici
Direzione
Generale
Altri Servizi
Centrali
wxy z{ |{ }
~ x€ y ‚ x"ƒ){ „€ 
"
~}€ y }‚ ‚ }0x…††‚ € {
VDG Affari
istituzionali
4 Servizi
Centrali
Div. Edilizia
Div. Ambiente
Div. Economia
Div. S.Educativi
Div. S. Socio
assistenziali
Div. S.Culturali
Div. S.Tributari
Corpo Polizia
Municipale
La funzione approvvigionamenti è distribuita tra più strutture:
‡
Servizio Centrale Acquisti, Contratti e Appalti;
‡
Altri Servizi Centrali e Divisioni;
‡
Circoscrizioni.
Il Regolamento per gli approvvigionamenti ed economato evidenzia indirettamente gli
obiettivi sottesi alle forniture gestite dal Servizio Centrale ACA: omogeneità,
standardizzazione qualitativa, economie di scala; esplicitando che gli altri Servizi Centrali e le
Divisioni sono competenti per l’acquisizione di gruppi merceologici di beni e servizi
caratteristici della loro attività istituzionale.
Tale articolazione formalizzata nel Regolamento è stata sviluppata in coerenza con la
riorganizzazione realizzata nel 1996, improntata al modello del Comune “holding”, già citato
in precedenza.
L’organizzazione della funzione acquisti, dunque, segue un modello di tendenziale
decentramento, quanto meno per i beni e servizi più specifici delle divisioni.
Il Direttore del Servizio Centrale ACA sottolinea che il decentramento degli acquisti è gradito
a coloro che ricevono tale competenza, in quanto soddisfano più velocemente il proprio
fabbisogno, soprattutto per acquisti di basso importo. In realtà tale modello contrasta in
parte con le esigenze di controllo e contenimento della spesa, per cui lo sforzo
dell’amministrazione è di limitare il decentramento degli acquisti soltanto a categorie di beni
e servizi specifici, vincolando il più possibile gli altri settori all’acquisto mediante le
convenzioni centralizzate. Le criticità legate ai vincoli di spesa, aggiunte alla tendenza da
67
parte dello Stato ad imporre restrizioni sempre maggiori, stanno generando un ulteriore
ripensamento organizzativo.
La funzione acquisti decentrata ha però prodotto un aspetto positivo: l’analisi dei mercati e
dei prodotti è seguita con particolare attenzione, si è verificata una sorta di specializzazione
in ciascuna divisione per l’acquisto di beni e servizi ad essi relativi, che si è tradotta nella
realizzazione di capitolati ben predisposti. In particolare il NQRZ KRZ del mercato a livello
settoriale (conoscenza specialistica dei beni e servizi) si combina con il NQRZKRZ relativo al
processo di acquisizione a livello centrale - ACA. Il Servizio Centrale mette a disposizione
dei diversi settori modelli di capitolato, svolge funzioni di assistenza e supporto soprattutto
per quei servizi che per la prima volta si trovano a effettuare degli acquisti.
E,O6HUYL]LR&HQWUDOH$FTXLVWL&RQWUDWWLH$SSDOWLDWWLYLWjUXROLVWUXWWXUD
$WWLYLWjVYROWH
Il Servizio Centrale ACA si occupa degli approvvigionamenti di beni e servizi che interessano
più strutture dell’amministrazione, principalmente attraverso la stipula di contratti quadro e
convenzioni. La scelta di orientarsi verso questo tipo di contratti è stata dettata dall’esigenza
di ridimensionare drasticamente i costi fissi legati ai magazzini dell’amministrazione,
orientandosi a far ricadere gli oneri di gestione del magazzino sui fornitori. Data la
dimensione dell’amministrazione, nonché la tendenza a stipulare contratti che rispondano a
fabbisogni per una durata annuale o talvolta pluriennale, il valore dei contratti è mediamente
alto, quasi sempre molto al di sopra della soglia comunitaria.
Per quanto riguarda gli acquisti che interessano settori specifici, il Servizio Centrale ACA
non se ne occupa direttamente, ma mette a disposizione un supporto alle unità interessate,
sia attraverso corsi interni, sia mediante la standardizzazione di metodi e procedure (è stato
elaborato un manuale operativo per gli appalti, distribuito a tutte le Divisioni e Circoscrizioni),
sia seguendo direttamente i casi o le unità dove non c’è un’esperienza consolidata nella
gestione di acquisti. Tra le divisioni che gestiscono direttamente consistenti voci di acquisti,
a seguito del decentramento operato nel 1996, possono essere citate:
La Divisione Servizi Educativi, per la ristorazione operata nelle mense scolastiche e per gli
arredi;
Il Corpo di Polizia Municipale, per l’acquisto di armi, divise, attrezzature varie.
Nell’opinione del direttore del Servizio Centrale ACA, questo decentramento degli acquisti ai
settori ha l’importante vantaggio di sfruttare la maggiore conoscenza dei mercati specifici.
Un ulteriore compito del Servizio Centrale ACA è quello di contribuire alla programmazione e
controllo della spesa per approvvigionamenti. In tale ambito va rilevato un tentativo di
impostazione strutturata del processo di previsione del fabbisogno, in grado di superare la
logica della stima basata sul solo dato storico. In particolare, si sta lavorando ad un sistema
per formulare le proposte di bilancio relative agli acquisti sulla base del numero di dipendenti
di ogni unità organizzativa, suddiviso per grandi famiglie professionali, ipotizzando
l’esistenza di una relazione tra queste variabili ed il consumo di ciascuna tipologia di beni o
servizi.
Per completezza di informazioni viene riportato di seguito l’elenco delle attività svolte dal
Servizio Centrale ACA secondo il Regolamento dei contratti:
‡
‡
articolazione delle procedure pubbliche di gara, predisposizione di contratti e
convenzioni, coordinamento del processo di fornitura di beni e servizi e adozione di
contratti –quadro per gli acquisti centralizzati,
tenuta albo fornitori;
68
‡
gestione del sistema informativo approvvigionamenti;
‡
‡
predisposizione capitolati-tipo ai quali si attengono i servizi, le divisioni e le
circoscrizioni per le negoziazioni a loro attribuite;
gestione dei magazzini economali (ad eccezione di quello della Polizia municipale). In
virtù del principio di contenimento e razionalizzazione della spesa, l’esistenza e la
relativa gestione dei magazzini è prevista solo per gli articoli di abbigliamento, di
materiale infortunistico e per cerimonie e manifestazioni. Le unità organizzative del
comune mediante l’utilizzo di contratti quadro e convenzioni provvedono ad
acquistare beni e servizi che non comportano l’esigenza di magazzinaggio presso
locali e aree comunali.
In dettaglio all’ACA competono le negoziazioni relative a:
‡
acquisti mobili, arredi e strumenti per ufficio e per presidi socio-assistenziali;
‡
‡
acquisti di macchine attrezzature con relativi materiali di consumo e servizi di
assistenza (esclusi strumenti e materiali informatici e telefonici e relativo software);
acquisiti di materiale di cancelleria, stampati e materiali per pulizia
6WUXWWXUDGHO6HUYL]LR&HQWUDOH$&$HUXROLQHOSURFHVVRGLDSSURYYLJLRQDPHQWR
Fino al 28 febbraio il Servizio era ripartito in 5 settori:
Settore A – appalti beni e servizi
Settore B – appalti lavori pubblici
Settore C – contratti
Settore D – coordinamento economale e fornitura dei beni
Settore E – acquisti e selezione servizi
Va inoltre segnalato che all’interno dello staff del Direttore del Servizio Centrale sono
collocate figure che si occupano dello sviluppo dei sistemi informativi dedicati agli acquisti.
Il processo tipico di approvvigionamento di beni e servizi, ovvero quello basato
sull’acquisizione mediante gara per importi sopra la soglia comunitaria, si può schematizzare
in quattro fasi:
Fase 1. Definizione del capitolato e dei criteri di selezione, curata dai settori D ed E, ovvero
dagli altri settori con competenze d’acquisto. I settori selezionano le gare da predisporre
sulla base della programmazione del fabbisogno d’acquisto, predispone i capitolati curando
la stesura delle norme tecniche, ad esempio clausole di esecuzione della fornitura, tempi di
consegna, campioni da ricevere e previsione di verifiche e/o collaudi sul prodotto.
Fase 2. Scelta del contraente (espletamento della gara), curata dal settore A. Dopo aver
effettuato un controllo giuridico amministrativo sulla correttezza dei capitolati, Il settore
segue la procedura dalla pubblicazione all’aggiudicazione definitiva, per tutti i settori
dell’ente, compreso l’economato. In tale ambito si occupa anche dei controlli d’ufficio della
regolarità delle imprese che si sono presentate per partecipare all’aggiudicazione, nonché
della verifica dei requisiti richiesti.
Fase 3. Approvazione dell’aggiudicazione del contratto, curata dal settore A. Sulla base dei
risultati della procedura di aggiudicazione, il settore provvede all’approvazione
dell’aggiudicazione del contratto.
Fase 4. Esecuzione del contratto e degli ordini, curata dai settori D, E ed altri settori con
competenze d’acquisto. Il settore si occupa dell’esecuzione del contratto, tenendo da un lato
69
i rapporti con il fornitore e assicurando il rispetto delle condizioni contrattuali, e dall’altro lato i
rapporti con gli altri settori, che non ordinano direttamente i beni o servizi offerti in
convenzione, ma inoltrano le richieste di ordine all’ACA. In tal modo l’unità ordinante rimane
a livello centrale, per ragioni di controllo, anche se facendo leva sul sistema informativo
questa fase del processo è comunque poco onerosa per i settori.
Nella nuova struttura restano nella competenza del Servizio Centrale Giunta, Contratti e
Appalti le fasi 2 e 3 come servizio di supporto all’attività di approvvigionamento di tutti i
settori dell’Ente.
F/DSURJUDPPD]LRQHGHOODVSHVD
L’organizzazione degli approvvigionamenti nel Comune di Torino, seppure avanzata per
molti aspetti, sembra richiedere un maggiore sforzo sotto il profilo della programmazione e
controllo della spesa. Il Direttore del Servizio Centrale ACA ha segnalato infatti la difficoltà di
effettuare un monitoraggio preciso della spesa per beni e servizi, soprattutto per la parte non
gestita centralmente. Di fatto, mentre il Servizio Centrale ACA sta sviluppando specifici
strumenti di programmazione e controllo (si veda anche il paragrafo sulla leva tecnologica),
e può contare su una lunga serie storica di dati relativi agli acquisti centralizzati, non si è in
grado di dire a quanto ammonta la spesa totale del comune per gli approvvigionamenti.
Il Direttore segnala che leggendo il bilancio non si riesce a capire la reale portata della spesa
totale per acquisti, sparsa in centinaia di voci, e questo perché magari alcune spese si
trovano sotto determinate voci (ad es. mostre) che non prevedono l’indicazione di una spesa
per acquisti di beni e servizi. Più in generale, l’attuale sviluppo, non ancora maturo, di
sistemi di programmazione e controllo di gestione, preclude al momento la possibilità di un
controllo preciso sul fattore produttivo “approvvigionamenti”.
Va comunque segnalato che il Servizio Centrale ACA ha impostato il sistema informativo
degli approvvigionamenti nella prospettiva futura di realizzazione di un sistema di contabilità
analitica con cui dialogare, esplicitando sin da ora, nella gestione degli ordini, le informazioni
sul centro di responsabilità titolare della spesa e su quello che utilizza o consuma il bene o
servizio ordinato.
Tuttavia, le informazioni sugli acquisti effettuati in economia dalle divisioni (è consentito dal
regolamento l’acquisto per importi unitari inferiori a 12.395 euro), né quelle sugli acquisti
mediante gare gestite localmente, non sono registrate dal sistema.
Per quanto riguarda la previsione del fabbisogno di acquisti gestiti centralmente, si sta
sperimentando un meccanismo in grado di superare la logica della stima basata sul solo
dato storico. In particolare, si sta lavorando ad un sistema per formulare le proposte di
bilancio relative agli acquisti sulla base del numero di dipendenti di ogni unità organizzativa,
suddiviso per grandi famiglie professionali, ipotizzando l’esistenza di una relazione tra
queste variabili ed il consumo di ciascuna tipologia di beni o servizi.
Resta il fatto che per le spese decentrate nei diversi settori non esiste una vera
programmazione; nel momento della votazione del bilancio, ossia nel momento in cui
ciascun settore viene a conoscenza della reale disponibilità, si verifica una programmazione
degli acquisti da realizzare e delle priorità da soddisfare. La verifica a consuntivo delle spese
effettuate per acquisti è un aspetto a cui purtroppo non viene data molta attenzione a livello
decentrato, soprattutto per la presenza di priorità considerate superiori. Da parte sua il
Direttore del Servizio Centrale ACA sottolinea l’oggettiva difficoltà vissuta dai diversi settori a
occuparsi di tali verifiche, considerando la progressiva riduzione di personale e mezzi.
70
G6LQWHVLGHJOLDVSHWWLRUJDQL]]DWLYL
La descrizione riportata, relativa a come è organizzata la funzione approvvigionamenti nel
Comune di Torino, porta ad evidenziare i seguenti aspetti.
Una scelta di tendenziale decentramento della funzione approvvigionamenti, secondo cui gli
acquisti gestiti dalla funzione centrale dedicata sono soltanto quelli che interessano più
strutture o divisioni.
Il forte ricorso a convenzioni e contratti quadro e la conseguente drastica riduzione dei
magazzini interni, mirata alla riduzione di costi fissi, con la possibilità per ciascuna struttura
di effettuare al bisogno le richieste di ordine, che sono girate dal Servizio Centrale ACA ai
fornitori convenzionati.
La presenza di un Servizio Centrale dedicato agli approvvigionamenti con una vocazione di
supporto e guida metodologica alle divisioni, che si concretizza nella fornitura di corsi interni
rivolti alle figure che, nelle altre unità organizzative, si occupano di approvvigionamenti, ma
anche nell’elaborazione di strumenti operativi (ad esempio il manuale operativo per la
gestione degli appalti).
La presenza di un impianto normativo interno sugli acquisti aggiornato e coerente con le
azioni sviluppate (ad esempio: recepimento immediato dei contenuti del DPR 101/2002).
La presenza di meccanismi di programmazione e controllo dei costi per approvvigionamenti
in fase di sviluppo, ma in parte condizionati dal non pieno sviluppo di altri meccanismi
operativi (ad esempio: assenza di un sistema di contabilità analitica), con la conseguente
difficoltà a controllare la spesa effettuata localmente dai settori e a stabilire l’ammontare
totale dei costi che il comune sostiene per acquisti di beni e servizi.
/DOHYDWHFQRORJLFD
Il Servizio Centrale ACA ha sviluppato applicazioni tecnologiche rilevanti sia per la gestione
del ciclo dell’ordine, sia per l’innovazione delle modalità di acquisto, in particolare attraverso
le aste on line.
D6LVWHPDLQIRUPDWLYRGLVXSSRUWRDOO¶RUGLQH
La procedura informatica degli acquisti è un prodotto nato dalla collaborazione tra il servizio
centrale e il Consorzio CSI, che ha in gestione l’informatica del Comune di Torino. La nuova
procedura anche se non è ancora completa è attiva in maniera definitiva per le funzioni
principali che partendo dall’emissione dell’ordine arrivano alla liquidazione della fattura.
L’idea di realizzare un nuovo strumento informatico per gestire gli acquisti è nata negli anni
di sviluppo del modello decentrato, per tali motivi la procedura permette di gestire più centrali
di acquisto ed è collegata a quella del bilancio e degli atti amministrativi per permettere dei
controlli automatizzati in grado di snellire il processo e ridurne i tempi.
A seguire si riporta l’elenco dei diversi passi della procedura.
Passo 1. Ingresso impegni. Il funzionario di un certo settore entra nel sistema, viene
identificato e può svolgere le funzioni per cui è abilitato. Può emettere ordini e controllare lo
stato dei capitoli di bilancio e degli impegni di competenza del suo settore normalmente
nell’ambito di un contratto quadro a durata pluriennale.
71
Passo 2. Compilazione dell’ordine. Il funzionario indica il numero della determina dirigenziale
per la quale è stato dichiarato il fabbisogno di quella risorsa e dei capitoli di spesa assegnati,
compila l’ordine che perverrà al fornitore (solo dopo la firma del dirigente competente) e
indica il settore destinatario del bene in questione. L’indicazione della destinazione avviene
perché non sempre l’unità che gestisce la spesa si identifica con l’unità titolare e fruitore
della risorsa. A tale scopo sono previsti anche più campi di inserimento dati per indicare, ad
esempio nel caso del settore informatico gestore di acquisti di personal computer per l’intera
struttura, i diversi settori/servizi a cui è destinato il bene partendo da un unico ordine.
Il sistema controlla in automatico che l’ordine abbia copertura finanziaria.
Passo 3. Firma dell’ordine. Con la firma del dirigente, in modalità ancora cartacea, l’ordine
può essere inviato al fornitore e contemporaneamente parte una segnalazione di ordine
avvenuto per la struttura richiedente.
Passo 4. Controllo della fornitura. Il sistema provvede a stampare il modello di avvenuta
consegna del bene, di controllo della qualità dello stesso e, laddove necessario, delle
verifiche di collaudo.
Passo 5. Liquidazione fattura. Il sistema gestisce in modo automatico il processo di verifica e
liquidazione delle fatture. Dopo i controlli di avvenuta fornitura o prestazione del servizio la
procedura predispone la determina di liquidazione ed invia i dati alla procedura di gestione
del bilancio per l’emissione del mandato di pagamento del fornitore.
Va sottolineato che tale procedura è stata disegnata tenendo conto delle esigenze del
controllo di gestione e nell’ottica di una futura integrazione con un sistema di contabilità
analitica.
Le informazioni presenti nel sistema sono utilizzate per realizzare l’analisi di previsione del
fabbisogno per l’anno successivo; tali dati costituiscono il patrimonio storico informativo che
è sempre stato la base per la costruzione delle proposte di bilancio nei vari anni. Da
evidenziare che, anche seguendo una procedura più semplice e meno dettagliata, da circa
20 anni il comune rileva i dati relativi alle spese per beni e servizi.
I report prodotti dal sistema sono statistiche relative agli acquisti effettuati nel periodo
annuale. Nel sistema è riprodotto l’intero albero della struttura, in modo tale che per
ciascuna unità organizzativa è possibile conoscere la spesa totale per acquisti, la spesa
divisa per capitoli, per impegni. In tempo reale, per ciascun settore è possibile quantificare la
spesa effettuata per acquisti di beni e servizi rispetto all’impegnato.
Va infine segnalato che il sistema è integrato con l’albo fornitori e all’interno della procedura
sono individuati i fornitori divisi per categoria merceologica.
E$VWDRQOLQH
Il comune di Torino ha da tempo avviato un progetto pilota per lo svolgimento di gare RQOLQH.
A tale fine, in data antecedente al DPR 101/02,l’amministrazione ha integrato il regolamento
per la disciplina dei contratti per legittimare l’acquisto di beni e servizi anche attraverso
l’utilizzo di strumenti telematici e nuovi meccanismi di aggiudicazione, in particolare il
rilancio.
In tale occasione è stata ideata una procedura mista che, combinando la procedura
tradizionale e l’utilizzo della strumento tecnologico, intaccasse il meno possibile le regole
tradizionali. Successivamente la procedura mista è stata aggiornata con il recepimento del
DPR 101/02, recante “criteri e modalità per l’espletamento da parte delle amministrazioni
pubbliche di procedure telematiche di acquisto per l’approvvigionamento di beni e servizi”,
che disciplina le procedure telematiche di acquisto, termine che indica sia i meccanismi di
gara telematica, dove il contraente è scelto mediante strumenti elettronici ed informatici, sia
72
il cosiddetto mercato elettronico, attraverso il quale le amministrazioni possono effettuare
acquisti al di sotto della soglia di rilievo comunitario (200.000 euro).
Nella prima fase della sperimentazione, ossia nel mese di novembre 2001, è stato
pubblicato il bando, sia nella forma tradizionale (G.U. e albo pretorio) sia RQ OLQH (sito del
comune di Torino), della prima gara telematica nella forma di licitazione privata. La gara,
acquisto di biancheria varia occorrente agli asili nido e ai servizi socio-assistenziali si è
svolta nel mese di febbraio 2002 in collaborazione e con il supporto della Consip, la quale ha
messo a disposizione il proprio prototipo di piattaforma tecnologica. I fornitori interessati
hanno avanzato richiesta di partecipazione ed alle ditte selezionate il comune ha rilasciato
uno XVHULG e una SDVVZRUG per accedere alla negoziazione in tempo reale.
La sperimentazione ha avuto successo: sono state invitate 8 ditte, di queste 5 hanno
presentato le loro offerte e, nel corso della transazione, una serie di rilanci. Le imprese
hanno potuto seguire la contrattazione dalla propria sede e hanno potuto visualizzare in
tempo reale le offerte anonime di tutti i partecipanti. La negoziazione è durata
complessivamente circa 2 ore e sono pervenuti complessivamente 86 rilanci; la graduatoria
finale è stata stilata automaticamente dal sistema alla chiusura e lo sconto offerto dalla ditta
aggiudicataria è stato di circa il 20%.
L’esperienza,
come
dichiarato
direttamente
dagli
attori
coinvolti
all’interno
dell’amministrazione, è stata molto positiva sia dal punto di vista dell’adesione delle imprese
che hanno preso parte alla negoziazione, sia sotto il profilo della convenienza economica per
l’ente appaltante. Un ulteriore aspetto positivo è stato l’apertura del mercato per le imprese
non solo locali, ma presenti su tutto il territorio nazionale, che in altre circostanze sarebbero
state scoraggiate dalla necessità di espletare gli adempimenti tradizionali (ad esempio:
impegnarsi a recapitare l’offerta sigillata in tempo utile per la scadenza).
I vantaggi riscontrati per l’amministrazione sono:
- lo snellimento della procedura di gara e la conseguente riduzione di tempi e costi;
- la possibilità di ottenere sconti maggiori attraverso il meccanismo del rilancio;
- l’opportunità di ampliare la rosa dei fornitori, soprattutto su una scala territoriale più ampia,
grazie alla maggiore accessibilità della procedura.
Dopo tale esperienza il comune di Torino, avendone riscontrato il buon esito, soprattutto in
termini di maggiore rapidità, minori costi del processo e potenzialità di risparmio dettato dal
meccanismo del rilancio e avendo terminato la collaborazione con la Consip, ha messo a
bando un contratto di sponsorizzazione selezionando, tra i soggetti fornitori e gestori di
sistemi di e-procurement, quelli interessati a finanziare totalmente o parzialmente tali
iniziative. Nell’aprile 2002 il contratto di sponsorizzazione, in coerenza con quanto previsto
dal T.U. degli EELL, ha permesso di sviluppare una procedura competitiva tra le diverse
società produttrici di piattaforme telematiche, vagliando, tra i diversi progetti, quello più
adatto alle esigenze dell’amministrazione.
La piattaforma telematica, in fase di implementazione, sarà utilizzata per le gare RQ OLQH, la
gestione del market place e la gestione dell’albo fornitori integrata nella procedura che
gestisce gli acquisti.
I vantaggi dell’utilizzo dell’asta on line per le imprese sono, secondo i dirigenti intervistati:
•
la riduzione dei costi di partecipazione;
•
l’eliminazione del rischio di non ammissibilità alla gara per errori formali nei
procedimenti giuridico - amministrativi in quanto già dichiarati idonei e abilitati a
presentare offerte dall’amministrazione appaltante.
73
F0DUNHWSODFH
Tra le varie iniziative in fase di realizzazione, dovrebbe essere sviluppato a breve il mercato
elettronico, organizzato in categorie merceologiche per i seguenti settori di prodotti e servizi:
noleggio pianoforti, biancheria, complementi e accessori per arredamento, cancelleria per
servizi tecnici, carta uso plotter, stampati, macchine per ufficio e materiali informatici.
Tuttavia, nell’opinione dei funzionari intervistati, le potenzialità di sviluppo del market place
per una pubblica amministrazione sono ancora limitate. In particolare, è ancora un’incognita
la risposta dei fornitori ad una gestione dello strumento da parte di una pubblica
amministrazione, considerando che lo stesso non sarà visibile all’esterno ma solo rivolto a
utenti interni, e vista anche la scelta del Comune di Torino di puntare sulle convenzioni per
l’acquisto di molte forniture.
Alla luce dell’art. 24 della legge finanziaria per il 2003, il market place rappresenta oggi,
accanto alle Convenzioni Consip, la deroga all’obbligo di procedure di rilievo comunitario
anche per importi superiori ai 50.000 euro e GLYLHQH un utile ed agile strumento di
approvvigionamento.
G6LQWHVLGHJOLDVSHWWLUHODWLYLDOODOHYDWHFQRORJLFD
La descrizione riportata, relativa all’utilizzo della leva tecnologica per la funzione
approvvigionamenti nel Comune di Torino, porta ad evidenziare i seguenti aspetti.
Un duplice utilizzo della leva tecnologica, sia orientato all’organizzazione interna (sistema
informativo a supporto del ciclo dell’ordine), sia a rendere più snelli ed economici alcuni
processi di acquisto, in particolare attraverso le aste RQOLQH
Un’attenzione, nello sviluppo del sistema informativo per gli approvvigionamenti, verso i
collegamenti con gli altri sistemi aziendali, in particolare con la contabilità finanziaria e con i
sistemi di programmazione e controllo di gestione, che pure sono in fase di sviluppo.
Lo sviluppo di una sperimentazione di avanguardia dell’asta RQ OLQH che ha consentito di
introdurre il meccanismo del rilancio, e che diverrà una prassi sistematica nel futuro, seppure
tendenzialmente limitata ai soli prodotti dalle caratteristiche molto standardizzate.
,OUDSSRUWRFRQLOPHUFDWR
Le dimensioni dell’amministrazione comunale di Torino costituiscono un elemento rilevante
per inquadrare il rapporto con il mercato.
Come già visto, il Comune tende a gestire gli approvvigionamenti facendo uso
principalmente della formula delle convenzioni o contratti quadro, dove sono definite le
caratteristiche merceologiche dei singoli articoli, i prezzi unitari, l’importo globale, da
intendersi massimo, e la validità nel tempo. Tale scelta è condizionata dalla volontà di ridurre
i costi fissi legati alla gestione dei magazzini, ma anche dall’opportunità di sfruttare al meglio
la forza contrattuale dell’amministrazione e lo sviluppo di economie di scala.
Data l’entità degli acquisti gestiti, il Comune di Torino ha un potenziale contrattuale che gli
consente, in alcuni casi, di fare a meno di aderire a convenzioni associate con altri enti o alle
convenzioni Consip. Ciononostante, le modalità di rapporto con il mercato realizzate dal
74
Servizio Centrale ACA sono diverse, e comprendono la promozione di acquisti in forma
associata e il ricorso alle convenzioni Consip.
D$OER)RUQLWRUL
L’albo fornitori, gestito dal Servizio Centrale ACA, è distinto per gruppi merceologici secondo
un piano di classificazione che costituisce la base di riferimento per i supporti informatici
finalizzati alla gestione integrata degli approvvigionamenti. L’iscrizione è condizione
fondamentale per concorrere alle forniture di beni e servizi negoziate mediante trattativa
privata, con la sola eccezione delle spese minute e urgenti.
Tuttavia, dato che la modalità principale di acquisto è quella delle gare pubbliche al di sopra
della soglia comunitaria, la gestione dell’albo fornitori non è considerata dal servizio come
un’attività strategica.
Da ottobre a dicembre 2002 è stato pubblicato il bando di abilitazione suddiviso in tre
sezioni. La prima relativa alla revisione e aggiornamento dell’albo fornitori del Comune di
Torino, la seconda relativa alle gare telematiche e la terza al mercato elettronico. Così
facendo l’amministrazione, adeguandosi al contenuto del DPR 101, ha abbinato al bando
per l’aggiornamento altri due bandi di abilitazione fornitori per accedere sia alle gare
telematiche sia al mercato elettronico, specificando le classi dei prodotti con i relativi importi
massimi, che l’amministrazione stessa intende acquistare nell’arco del biennio 2002-2004.
E&RRSHUD]LRQLDOLYHOORORFDOH
E’ in fase di sperimentazione la funzione approvvigionamento in forma associata con altri
enti pubblici. L’obiettivo è stipulare convenzioni di durata pluriennale, coinvolgendo il
Comune, la Provincia e una pluralità di comuni di dimensioni minori.
Naturalmente, in questo tipo di esperienza, i comuni piccoli hanno tutto da guadagnare
dall’associazione con i due enti più grandi. Tuttavia, l’associazione porta vantaggi anche al
Comune e alla Provincia di Torino. In particolare, il direttore del Servizio Centrale ACA
prevede una maggiore convenienza per l’acquisizione dei servizi di telefonia, e più in
generale segnala due vantaggi:
‡
un ulteriore rafforzamento del peso contrattuale degli acquirenti,
‡
una maggiore qualità dei capitolati elaborati, grazie alla messa in comune
dell’esperienza di più amministrazioni.
Il meccanismo adottato prevede un’aggregazione aperta: la prima gara sarà effettuata
coinvolgendo 5 amministrazioni, con il Comune di Torino come ente capofila, ma il
fabbisogno richiesto potrà soddisfare anche altre amministrazioni che non hanno aderito
all’aggregazione per il residuo di quota libera ancora a disposizione. Nel futuro sarà prevista
sia la rotazione della nomina dell’ente capofila sia la possibilità di far aderire di volta in volta
anche altre amministrazioni interessate.
Ad oggi è stata approvata e sottoscritta la convenzione aperta ed il primo capitolato è
pronto.
Le amministrazioni comunali che non hanno aderito avranno comunque la possibilità di
acquistare direttamente dai fornitori scelti nel limite del tetto previsto per le spese in
economia attraverso il portale RUPAR Piemonte (http://acquisti.sistemapiemonte.it)
finanziato dal Comune mediante ordinativi on line ovvero in forma tradizionale su catalogo.
Interessante notare che il sistema informativo consente di conoscere le quote ancora libere.
75
E’ evidente che l’operazione è rivolta soprattutto ai numerosi piccoli comuni presenti sul
territorio. Un primo aspetto particolare consiste nel fatto che essa non parte da un soggetto
istituzionale preposto a svolgere funzioni di coordinamento, come la Provincia o la Regione,
e che si pone come un’esperienza di collaborazione tra soggetti uguali.
Alcune criticità si sono riscontrate nei lavori con i Comuni che hanno richiesto tempi più
lunghi del previsto per le iniziali asimmetrie informative. Un secondo aspetto di rilievo deriva
dal fatto che i Comuni aderenti alla convenzione per gli acquisti di beni e servizi non hanno
nessun obbligo di partecipare alle singole gare; ciò comporta un maggiore livello di
flessibilità e quindi un maggior incentivo a partecipare che potrebbero più che bilanciare i
minori risparmi conseguibili sulla base di una più ampia massa critica.
F&RQYHQ]LRQL&RQVLS
Il Comune di Torino, oltre al rapporto di collaborazione avuto in occasione della già citata
gara RQ OLQH, utilizzando il prototipo di piattaforma tecnologica della Consip, ha in alcune
occasioni aderito alle sue convenzioni. A seguire, in sintesi, sono illustrati i punti salienti
riscontrati dall’amministrazione in rapporto a tale strumento.
Disponibilità dei beni e servizi presenti nelle convenzioni: non si ha la possibilità di sapere
per quanto tempo un bene, oggetto di fornitura, possa essere considerato ordinabile in
quanto ancora disponibile. Tale incognita espone l’amministrazione al forte rischio di
rimanere improvvisamente scoperta.
Costi più elevati ma riduzione dei tempi nelle fasi procedurali: gli operatori del Comune di
Torino si sono resi conto che, confrontando i prezzi da sostenere aderendo alle convenzioni
Consip con quelli presenti nel mercato o da loro fornitori abituali, la convenienza spesso non
deriva dal minore importo, ma piuttosto dalla possibilità di “partire dall’ordine direttamente
senza fare la gara”.
Noleggio: la Consip spesso fa ricorso alla formula del noleggio invece che all’acquisto vero e
proprio. La diversa imputazione della spesa in bilancio, nella parte corrente piuttosto che in
conto capitale, genera degli ostacoli all’accesso dell’amministrazione all’utilizzo di tali
convenzioni, poiché i vincoli di spesa riguardano principalmente la parte corrente del
bilancio.
Secondo i funzionari intervistati, per i comuni di piccole dimensioni i vantaggi risultano in
proporzione più elevati. Il potere contrattuale della Consip consente di spuntare sul mercato
prezzi più bassi, oltre a contenere i costi di attivazione delle gare.
G6LQWHVLGHJOLDVSHWWLUHODWLYLDLUDSSRUWLFRQLOPHUFDWR
La descrizione riportata, relativa ai rapporti con il mercato nella gestione degli
approvvigionamenti nel Comune di Torino, porta ad evidenziare i seguenti aspetti.
Una propensione a sfruttare le proprie potenzialità contrattuali, definendo convenzioni
quadro pluriennali per importi elevati.
Una tendenza a valutare diverse modalità di approccio con il mercato, comprese le
convenzioni Consip, sul cui utilizzo, però, si riscontrano delle criticità.
L’attivazione di un’esperienza di acquisti in forma associata con altri enti, che possono
generare un ulteriore aumento del potere contrattuale, oltre ad una maggiore qualità del
processo di selezione.
76
3XQWLGLIRU]DHFULWLFLWjHPHUVH
Il comune di Torino, nell’ambito del processo di modernizzazione della P.A. e in particolare
nel processo di razionalizzazione della spesa può definirsi un caso esemplare di EHVW
SUDFWLFH. Il comune sta dimostrando una particolare attenzione ai processi di innovazione
come dimostrano i numerosi interventi normativi, organizzativi e tecnologici realizzati negli
ultimi anni.
Orientamento ad usare la leva organizzativa:
la ricerca di un equilibrio ottimale tra accentramento e decentramento dei processi
d’acquisto, teso a perseguire da un lato economie di scala sugli acquisti generici, dall’altro
una sufficiente snellezza di procedure per gli acquisti più tipici dei settori, o per gli acquisti di
basso importo;
l’esistenza di una struttura a livello centrale in grado di supportare e assistere i diversi settori
nelle loro attività negoziali, mettendo a disposizione il suo know how, organizzando corsi di
formazione e predisponendo una manualistica operativa ad uso interno;
la drastica riduzione dei magazzini nell’ottica di contenimento dei costi fissi, e l’attivazione di
convenzioni e contratti quadro per l’acquisizione di beni e servizi minuti.
Forte orientamento a usare la leva tecnologica, sia per migliorare l’organizzazione interna,
sia per innovare le modalità di acquisto:
l’adozione di una procedura informatica per gestire il ciclo dell’ordine, integrata con la
contabilità finanziaria e predisposta per l’integrazione con un sistema di contabilità analitica.
Il sistema informativo adottato permette di snellire il processo di acquisto, automatizzando
alcuni controlli, e di alimentare un sistema di monitoraggio degli acquisti;
la sperimentazione di aste on line per l’acquisizione di beni e servizi, e la connessa
introduzione del meccanismo dei rilanci.
Orientamento a cogliere le opportunità di innovazione offerte dalle norme:
l’adozione di contratti di sponsorizzazione per finanziare l’implementazione della piattaforma
tecnologica per le gare on line e il market place;
la parziale anticipazione e/o l’immediato recepimento e attuazione delle norme nazionali di
settore (DPR 101/02).
Orientamento a istituire sinergie con soggetti istituzionali nel territorio provinciale:
lo sviluppo di logiche cooperative a livello locale, approntando gare in forma aggregata con
altre amministrazioni.
La principale criticità riscontrata nel caso del Comune di Torino è relativa ai sistemi di
programmazione e controllo.
Presenza di un ciclo di programmazione e controllo degli approvvigionamenti non ancora
maturo:
la mancanza di una vera e propria programmazione della spesa a livello decentrato, e
l’attuale difficoltà a stabilire l’effettiva entità della spesa per beni e servizi
dell’amministrazione, in particolare per la componente gestita a livello decentrato.
la sperimentazione, soltanto in tempi molto recenti, di meccanismi di programmazione dei
fabbisogni gestiti centralmente che non fossero basati sui soli dati storici.
77
,OFDVRGHOOD5HJLRQH(PLOLD5RPDJQD
3UHPHVVD
Il presente documento illustra il caso della Regione Emilia Romagna elaborato sulla base di
un’analisi documentale e di un’intervista, tenuta a Bologna il 25 luglio 2002, rivolta alla
dott.ssa Anna Fiorenza, responsabile del Servizio Patrimonio e Provveditorato della Regione
Emilia Romagna e sulla base di un aggiornamento risalente a fine marzo 2003.
,OFRQWHVWR
La Regione Emilia Romagna negli ultimi anni ha individuato una serie di progetti di
modernizzazione che puntano a cambiare le prassi e le vecchie culture organizzative in
coerenza con le nuove finalità e i nuovi obiettivi dell’Amministrazione Regionale. Tra le azioni
più interessanti ricordiamo:
¾3URJUDPPD ³$JHQGD SHU OD PRGHUQL]]D]LRQH
” è un programma di innovazione
organizzativa ed amministrativa che affida un ruolo chiave allo sviluppo dei sistemi
informativi e dei supporti telematici per la riorganizzazione interna e la gestione dei
rapporti con le amministrazioni locali;
¾'RFXPHQWRGL3ROLWLFD(FRQRPLFDHILQDQ]LDULD
riferito al triennio 2001-2003, nel quale
viene individuata la priorità della diffusione nelle imprese delle nuove tecnologie,
attraverso il sostegno ad investimenti in strumentazioni informatiche e telematiche e nei
servizi connessi;
¾3LDQR 7HOHPDWLFR UHJLRQDOH
, con il quale la Regione intende perseguire la diffusione di
Internet e il miglioramento delle prestazioni nel territorio regionale, favorire l’investimento
in reti e servizi avanzati di telecomunicazioni, sviluppare e coordinare la domanda
regionale di servizi di telecomunicazioni.
Questo quadro di azioni tese al cambiamento, orientano anche l’evoluzione della funzione
acquisti. La Regione è oggi impegnata da una parte e coadiuvare i processi di
razionalizzazione della spesa interni all’organizzazione e dall’altra a supportare le
amministrazioni sul territorio nella gestione efficiente ed efficace delle attività di
approvvigionamento. A questo proposito sono stati elaborati i seguenti progetti:
¾3URWRFROOR G¶LQWHVD WUD 5HJLRQH (PLOLD 5RPDJQD 0LQLVWHUR GHOO¶(FRQRPLD H GHOOH
)LQDQ]H H &RQVLS, ha ad oggetto il progetto sperimentale per la “Razionalizzazione
degli acquisti di beni e servizi di Comuni e Province” della regione Emilia Romagna.
¾3URJHWWR ,QWHUFHQW(5
è il progetto di E-government con il quale l’Emilia Romagna
intende realizzare un sistema di intermediazione digitale a supporto del territorio della
Regione per lo sviluppo di una rete telematica quale struttura di supporto alle attività di
compravendita di beni e servizi tra imprese e amministrazioni operanti sul suo territorio.
Il progetto è in rapporto di complementarietà con il market place Consip.
Attraverso queste ultime iniziative la Regione ha voluto assegnare alla funzione acquisti un
ruolo chiave nella modernizzazione della “macchina” organizzativa attuando a tal fine una
profonda e radicale azione di innovazione di tutto il processo degli acquisti. Il percorso di
riforma è stato avviato attraverso la realizzazione di un manuale della procedura degli
acquisti.
78
*OLDVSHWWLRUJDQL]]DWLYL
La struttura organizzativa della regione è articolata in Direzioni generali, quattro trasversali e
sei di line. La sua organizzazione è ulteriormente sviluppata in Istituti e Agenzie di
produzione di beni e servizi come ad esempio la ATP, Agenzia trasporti pubblici o AERL,
Agenzia Emilia Romagna Lavoro.
I suoi dipendenti sono circa 3.183. La funzione acquisti è svolta dal servizio Patrimonio e
Provveditorato che è uno dei tre servizi della Direzione generale Risorse Finanziarie e
Strumentali che, a sua volta fa parte delle quattro Unità funzionali in staff alla Giunta
Regionale. La figura che segue riporta l’organigramma della Regione evidenziando la
collocazione del Servizio all’interno della struttura.
ˆŠ‰ ‹.Œ9YŽ)‘0’_‰ “_Œ)Ž)” ‘
Agricoltura
Presidenza
della Giunta
Risorse
finanziarie e
strumentali
Organizz.
sistemi
informativi e tel.
Affari
istituzonali e
legislativi
Ambiente e
difesa del suolo
e della costa
Programm.
teritoriale e
sist. di mobolità
Cultura,
formazione e
lavoro
Contollo di
gest. e sist.
statici
Patrimonio
e Provved.
Bilancio
risorse fin.
Attività
produtive,
commercio, tur.
Sanità e
politiche sociali
La struttura dedicata svolge a livello centralizzato l’attività di programmazione degli acquisti,
supporto tecnologico e metodologico ai settori e gestione degli ordini (per importi maggiori
100.000 euro). Il Servizio Patrimonio e Provveditorato si articola in otto unità, ciascuna
gestita da un titolare di posizione organizzativa. Le unità che partecipano al processo di
acquisto sono:
¾
pianificazione;
¾
acquisto di beni;
¾
acquisto di servizi;
¾
amministrazione e gestione gare e appalti.
Le altre unità organizzative si occupano rispettivamente di: gestione immobili e contratti,
gestione servizi interni, lavori pubblici, supporto giuridico.
Le attività di cui si occupa il servizio sono:
¾
acquisire beni e servizi, al fine di assicurare un corretto ed efficiente approvvigionamento
a tutti i livelli dell’organizzazione;
79
¾
coordinare la programmazione, anche sulla base delle richieste provenienti dalle altre
Direzioni generali, delle acquisizioni di beni e servizi necessari per il funzionamento
dell’Ente;
¾
assicurare il supporto informativo e consulenziale alle altre strutture organizzative volto a
garantire la corretta applicazione della normativa in vigore e delle procedure previste in
materia di acquisizione di beni e servizi e di patrimonio;
¾
coordinare le procedure tecniche e amministrative per gli acquisti e le forniture di beni e
servizi nel rispetto delle norme dettate dalla disciplina comunitaria e nazionale nonché
della L. R. 9/2000 e del regolamento attuativo della Giunta Regionale.
¾
curare la redazione delle proposte di legge e degli atti normativi di competenza degli
organi di governo regionale in materia di acquisizioni di beni e servizi e di patrimonio;
Vi sono infine altre attività non legate alla funzione acquisti come ad esempio: gestione dei
servizi interni; attività informativa ed informatica, funzioni di segreteria.
D/DSURJUDPPD]LRQHHLOFRQWUROORGHJOLDSSURYYLJLRQDPHQWL
La attività di programmazione, propedeutica alla proposta di bilancio preventivo, si sostanzia
nella predisposizione di un budget di spesa che deve essere approvato dalla Giunta. Le
unità elementari del budget sono sufficientemente aggregate da permettere l’espletarsi
effettivo dei poteri di gestione dei dirigenti titolari del potere di spesa.
Per quanto riguarda gli approvvigionamenti, la programmazione avviene a valle del processo
di approvazione del bilancio preventivo e si realizza attraverso un’analisi dei fabbisogni da
parte del Servizio Patrimonio e Provveditorato per quanto attiene agli acquisti dei beni e
servizi standardizzati, mentre le Direzioni Generali si occupano, ciascuna, della
programmazione degli acquisti di beni e servizi relativi al loro settore di competenza. La
durata di questo ciclo di ricognizione è annuale; la ricognizione dei fabbisogni dovrà essere
effettuata dal Servizio Patrimonio e Provveditorato entro il 31 ottobre dell’esercizio
precedente a quello al quale la programmazione è riferita.
Entro il 20/11, il Servizio Patrimonio e Provveditorato, tenuto conto della ricognizione,
esamina le richieste, dispone la proposta di delibera di programma e la protocolla, con
allegato programma di spesa.
Entro un giorno dalla presa in visione dell’atto, il responsabile di servizio formula il parere di
regolarità tecnica sulla delibera di programma; entro 3 giorni il Servizio Patrimonio e
Provveditorato invia in iter la delibera di programmazione; entro 45 giorni dall’inizio
dell’esercizio segue l’approvazione della delibera; entro 10 gg., dopo l’approvazione della
delibera, avviene la pubblicizzazione della delibera di programma con allegato programma di
spesa e estratto del programma
Dalla articolazione del ciclo risulta chiaro il ruolo centrale del Servizio Patrimonio e
Provveditorato nella fase di Programmazione degli acquisti di beni e servizi standardizzati
che si concretizza a seguito di una ricognizione dei fabbisogni provenienti dalle Direzioni
Generali.
E/HSURFHGXUHG¶DFTXLVWR
Le procedure alternative di acquisto sono definite nel manuale il quale prevede che
l’amministrazione possa ricorrere alle seguenti modalità di acquisto e selezione dei fornitori:
¾DIILGDPHQWR GLUHWWR
, è una procedura negoziata con la quale si provvede ad affidare
specifiche forniture di beni, servizi e lavori ad un unico soggetto privato.
80
¾DSSDOWRFRQFRUVR
, è una procedura di gara d’appalto che si applica per l’acquisto di
forniture e di servizi per importo di spesa presunto superiore a 100.000 euro (Iva
esclusa). Essa si applica, in generale, nei casi in cui l’Amministrazione ritenga di
acquisire beni e/o servizi mediante proposte e/o progetti di aziende con competenze
tecniche e scientifiche specifiche. Il sistema di valutazione dell’offerta si basa sia su
criteri economici che tecnici.
¾OLFLWD]LRQH SULYDWD
, è una procedura di gara di appalto che si applica per l’acquisizione
di forniture e di servizi per importo di spesa presunto superiore a 100.000 euro (Iva
esclusa). Essa può essere aggiudicata in base al criterio dell’offerta economicamente
più vantaggiosa a seconda che le forniture e i servizi siano di natura standardizzata o
implichino l’attivazione di processi progettuali da valutarsi discrezionalmente da parte di
apposita Commissione tecnica.
¾WUDWWDWLYD SULYDWD
, si intende la procedura negoziata di gara d’appalto per l’acquisizione
di forniture e di servizi per importo di spesa presunto compreso tra i 5.000 e i 100.000
euro (Iva esclusa) ad esclusione dell’affidamento diretto.
¾EXRQL HFRQRPDOL
, si intende la procedura negoziata tramite esplorazione di mercato,
con la quale si provvede ad affidare forniture di beni, servizi e lavori, quando la singola
spesa non superi i 2.500.000 di vecchie lire, si tratta quindi di spese in economia.
Il manuale specifica inoltre le procedure di conferma d’ordine e liquidazione della spesa:
¾RUGLQH DO IRUQLWRUH
, ha lo scopo di dare avvio alla fornitura tramite una conferma
d’ordine da trasmettere al fornitore, unitamente alla copia del contratto o dell’atto
d’aggiudicazione che deve trovarsi nelle mani del fornitore stesso affinché dia corso alla
fornitura;
¾OLTXLGD]LRQH
, è una procedura a valle di ogni procedura di spesa, è la fase che avvia il
pagamento di una data somma nei confronti di un Beneficiario.
La proceduralizzazione è stata svolta con il supporto consulenziale esterno e concepita
come presupposto per gli sviluppi futuri in termini di:
¾
attuazione del decentramento che svolga un reale supporto al processo di delega ai
diversi livelli organizzativi della funzione di acquisti.
¾
adozione di un sistema informativo integrato con i processi interni (SAP), il sistema non
è ancora operativo ma sono stati avviati tutti gli adempimenti necessari
all’implementazione di questo nuovo strumento informatico.
/DOHYDWHFQRORJLFD
Nell’ambito della funzione acquisti l’utilizzo della leva tecnologica è orientata verso due
finalità diverse. La prima è quella della razionalizzazione interna del processo di acquisti e
d’integrazione con gli altri sistemi informativi aziendali. La seconda è quella di gestione più
efficace del rapporto con il mercato, attraverso lo sviluppo di un market place regionale.
Rispetto alla prima finalità, la responsabile del Servizio segnala che la Regione sta per
adottare il sistema informativo SAP. Il sistema è allo stadio di ideazione, esso infatti non è
ancora operativo anche se è stata già comprata la licenza e si è in procinto di effettuare le
gare per la sua implementazione.
La seconda finalità è stata approfondita maggiormente. L’iniziativa più significativa adottata,
in questa direzione, dalla Regione Emilia Romagna è il progetto di Intercent-ER , nel testo
chiamato anche “market place”.
81
Intercent-ER è stato approvato molto di recente nell’ambito del progetto nazionale di egovernment. La finalità di tale progetto è di creare una piattaforma digitale che sia di
sostegno ai processi di acquisto e vendita dei beni e servizi tra le diverse imprese e
organizzazioni operanti sul territorio. Il market place si configurerà come un vero e proprio
mercato virtuale disponibile su internet dove i soggetti coinvolti nella attività di
compravendita, scegliendo tra prodotti simili offerti da una pluralità di venditori, acquistano
quelli che meglio rispondono alle proprie esigenze. In questo senso il market place si presta
ad acquisti frequenti di beni e servizi a costo unitario tipicamente contenuto e comunque per
importi complessivi inferiori alla soglia comunitaria. Il progetto rientra in un più ampio sistema
di intermediazione nazionale a servizio della Pubblica Amministrazione, che cercherà di
bilanciare in modo ideale il mercato della fornitura della PA tra i diversi fornitori nazionali e
locali.
Gli attori coinvolti nel progetto sono:
¾
le amministrazioni del territorio regionale (Regione, Province, Enti locali, Aziende
Sanitarie).
¾
le società fornitrici di beni e servizi.
Tale iniziativa sottolinea la volontà dell’amministrazione di standardizzare e semplificare i
propri processi di acquisto, attraverso una gestione associata di quelle attività di particolare
rilievo, come l’assegnazione della capacità di spesa o la selezione e qualifica fornitori, e un
incremento dell’autonomia decisionale ai diversi livelli ordinanti.
Il Progetto si pone anche un altro importante obiettivo, di diventare un reale elemento
infrastrutturale del Sistema regione a supporto non solo della amministrazione pubblica ma
anche e soprattutto degli altri attori economici, organizzazioni, imprese, ecc. che lavorano e
producono nell’ambito territoriale.
D*OLRELHWWLYLGHOPDUNHWSODFH
Il market place persegue una azione di sostegno all’innovazione che si sviluppa su fronti e
livelli differenti. Per meglio comprendere i vantaggi raggiungibili attraverso questo strumento
tecnologico può essere utile elencare gli obiettivi che esso si prefigge.
Per quanto riguarda la Pubblica Amministrazione locale gli obiettivi perseguiti sono:
Ÿ
DOLYHOORGHOODVLQJRODRUJDQL]]D]LRQH
¾
ridurre i prezzi di acquisto dei beni e servizi;
¾
standardizzare e ottimizzare la spesa;
¾
rendere le procedure di acquisto più rapide;
¾
facilitare il confronto tra prodotti grazie all’utilizzo di cataloghi on line;
¾
espandere la base fornitori e individuare quelli più competitivi.
⇒
DOLYHOORUHJLRQDOH
¾
fornire un supporto locale alle Amministrazioni, con lo scopo di favorire lo sviluppo
dei processi di aggregazione e razionalizzazione della spesa;
¾
facilitare l’aggregazione tra amministrazioni sul territorio nella gestione dei processi
d’acquisto, attraverso cui monitorare e interpretare i molteplici bisogni;
Sul fronte delle aziende ed imprese locali, gli obiettivi perseguiti sono:
Ÿ
DOLYHOORGHOODVLQJRODRUJDQL]]D]LRQH
¾
allargare il mercato e adottare nuovi canali di vendita;
82
¾
ridurre i costi di gestione e acquisizione ordini;
¾
favorire processi di pianificazione e ottimizzazione;
¾
recupero di competitività per le imprese, soprattutto di dimensioni medio-piccole in
particolar modo per i mercati locali, rispetto al sistema delle convenzioni.
Ÿ
DOLYHOORUHJLRQDOH
¾
rafforzare il mercato delle forniture locali, rendendolo più trasparente e aperto,
capace di stimolare atteggiamenti competitivi;
¾
promuovere un sistema di accreditamento locale fornitori.
Un’area di particolare interesse è quella della sanità dove oltre ai vantaggi già richiamati, il
market place dovrebbe favorire un approccio collaborativo tra la Regione e le Aziende
sanitarie, assicurando a queste autonomia decisionale e gestionale.
Dal punto di vista dell’organizzazione il progetto prevede la creazione di una Agenzia
d’acquisto regionale, che avrà il compito di promuovere e sostenere il processo di
razionalizzazione degli acquisti. Ad essa parteciperanno la Regione Emilia Romagna,
attraverso le proprie strutture regionali, l’Agenzia Sanitaria Regionale, ANCI, UPI, UNCEM.
Essa coordinerà le varie politiche di gestione degli acquisti nell’ambito delle diverse iniziative
promuovendo un’azione di omogeneizzazione delle procedure. L’Agenzia avrà il compito di:
¾
sviluppare e diffondere presso gli utilizzatori competenze metodologiche e normative
nell’intermediazione digitale;
¾
promuovere strumenti avanzati d’acquisto;
¾
sviluppare centri di competenze nei mercati di fornitura attraverso il diretto
coinvolgimento dei soggetti riconoscibili come leader nel mercato di fornitura per
quelle specifiche categorie merceologiche.
,OUDSSRUWRFRQLOPHUFDWR
Nella prospettiva di realizzazione del progetto Intercent-ER, il rapporto con il mercato sarà
incentrato sullo strumento del market place. La gestione del rapporto con i fornitori, intesa
come un processo continuo, partirà dalla definizione di criteri di accreditamento condivisi in
modo da guidare la risposta di adattamento dei fornitori alle nuove caratteristiche della
concorrenza. A partire da tale strumento le linee di tendenza perseguite dalla Regione Emilia
Romagna in relazione con il mercato si possono riassumere nei seguenti punti:
¾VYLOXSSR
GL FHQWUL GL FRPSHWHQ]H QHL PHUFDWL GL IRUQLWXUD
attraverso il
coinvolgimento dei leader dei mercati individuati dalle categorie merceologiche;
¾IRUPD]LRQH GL JUXSSL GL HQWL
per affrontare problematiche comuni: in prospettiva,
l’Ente capofila potrà porsi sul mercato come centro di eccellenza per la gestione e la
comprensione di specifici settori di mercato;
¾ULRUJDQL]]D]LRQH
H RWWLPL]]D]LRQH GHL SURFHVVL ORJLVWLFL,
con la possibile
creazione di centri per la gestione delle scorte e la distribuzione fisica. L’obiettivo di
questa azione è l’abbassamento dei livelli di scorta e, conseguentemente dei costi
indiretti;
¾VWDQGDUGL]]D]LRQHGHLFDWDORJKL
con conseguente possibilità di monitorare la spesa
e i prezzi.
¾VYLOXSSR GHOO¶RVVHUYDWRULR UHJLRQDOH SUH]]L
già attivato nell’ambito della sanità nel
1994 come strumento operativo/gestionale per acquisire efficienza ed economicità
83
nell’acquisto e nell’impiego di beni e servizi. A tale strumento è stato affidato il
compito di gestire un “paniere” di 1000 prodotti scelti per significatività dal punto di
vista economico, della diffusione, della necessità di rilevare informazioni per prodotti
di nuova introduzione o di monitorare particolari fenomeni commerciali;
6LQWHVLGHLSULQFLSDOLDVSHWWLHPHUVL
L’analisi portata avanti mette in evidenza come la Regione Emilia Romagna sia attualmente
impegnata in un significativo processo di riforma della funzione acquisti. Alcuni degli aspetti
chiave che caratterizzano questo percorso innovativo sono:
¾
l’attenzione alla dimensione di supporto verso le amministrazioni locali e di regolazione
del “sistema regione” con riferimento agli acquisti della PA, attraverso il progetto
Intercent-ER;
¾
l’utilizzo della leva tecnologica funzionale a questo disegno di supporto e regolazione;
¾
la propensione a gestire in maniera sistematica e ordinata i processi di acquisto interni
all’amministrazione regionale, attraverso la formalizzazione operata con il “manuale
delle procedure” relative alla programmazione e gestione degli approvvigionamenti.
84
,OFDVRGHOOD5HJLRQH/RPEDUGLD
3UHPHVVD
Il presente documento illustra il caso della Regione Lombardia elaborato sulla base di
un’analisi documentale e di un’intervista, tenutasi a Milano il 20 luglio 2002, rivolta alla
dott.ssa Maria Stella Contri, responsabile dell’unità “Economia della Rete” della Regione.
,OFRQWHVWR
La Regione Lombardia ha avviato un progetto di sperimentazione volto a snellire i
procedimenti amministrativi, a diffondere la tecnologia in tutti gli ambienti, a migliorare le
procedure di acquisizione di beni e servizi, a permettere di gestire i rapporti con i propri
fornitori in modo più efficace e efficiente.
L’iniziativa è stata realizzata per introdurre un sistema di gestione, dedicato esclusivamente
all’Amministrazione regionale, degli approvvigionamenti di tipo ricorrente via internet, per la
richiesta di offerte di fornitura e la relativa ricezione delle proposte da parte delle aziende
fornitrici.
La sperimentazione, iniziata nell’ottobre 2001 e terminata ad aprile 2002, ha riguardato gli
acquisti inferiori a 10.000 euro, per i quali non sono previsti vincoli di procedura. In seguito,
si è deciso di ricorrere al market place anche per acquisti fino a 20.000 euro (sottosoglia),
per i quali occorre la trattativa privata, ampliando anche il numero di categorie
merceologiche.
*OLDVSHWWLRUJDQL]]DWLYL
D/DIXQ]LRQHDSSURYYLJLRQDPHQWLDOO¶LQWHUQRGHOODVWUXWWXUDRUJDQL]]DWLYD
L’organizzazione della Regione è articolata in Direzioni generali, Servizi, Uffici e Unità
operative organiche. Le 17 Direzioni generali sono unità organizzative complesse e
articolate, corrispondenti a grandi aree di interessi, agli ambiti e alle politiche di intervento
regionale.
La Direzione generale, coinvolta nel processo di approvvigionamento è “Affari generali e
Personale” che si articola in 4 strutture di staff e 3 unità organizzative operative, in
particolare nell’unità “Contratti, Patrimonio e Servizi Tecnici”. La struttura in generale svolge
le funzioni di sviluppo e gestione del personale, gestione tecnica e valorizzazione del
patrimonio immobiliare e mobiliare, gestione delle risorse informatiche e telematiche interne
e la funzione acquisti e delle attività contrattuali.
Lo schema illustrato in figura riporta l’articolazione della Direzione AAGG.
85
DG
Affari Generali e
Personale
Gestione
Risorse interne
Organizzazione
e Personale
Sicurezza e
Polizia Locale
Attività
Istituzionali
Prevenzione e
Protezione sui
luoghi di lavoro
Contratti,
Patrimonio
e Servizi Tecnici
Rapporto con
i cittadini e
comunicazione
interna
Ambienti di
lavoro e
logistica
Contratti
Servizi operativi
Progetti e
Coordinamento
Lavori
Nuove opere
10 Sedi Territoriali
della Regione
Risorse
informatiche e
telematiche
E,OSURFHVVRG¶DFTXLVWR
Il processo di approvvigionamento della Regione segue due diversi canali: gli acquisti
superiori ai 20.000 euro sono realizzati a livello accentrato dalla struttura preposta mentre gli
acquisti di importo inferiore sono effettuati mediante il canale del market place e realizzati
dalle singole Direzioni generali, in maniera autonoma. In tale senso l’inserimento di tale
modalità ha comportato che il 60% delle acquisizioni non transitano più per l’ufficio acquisti
centrale. Ciò mette in evidenza la possibilità che l’utilizzo di strumenti di e-procurement abbia
avuto un effetto di volano del decentramento di certe categorie di acquisto, garantendo allo
stesso tempo il monitoraggio della spesa e la standardizzazione di prezzi e prestazioni.
L’utilizzo di strumenti di e-procurement, nella fase di sperimentazione, ha permesso di
ridurre di circa il 67% il tempo necessario a percorrere un intero ciclo di acquisto, ossia dal
momento della predisposizione dei documenti necessari, all’invio dell’ordine. In realtà le fasi
ove la tecnologia ha fatto principalmente leva, sono quelle relative alla richiesta, alla
valutazione dell’offerta e l’invio dell’ordine.
Di seguito si descrive la procedura che l’operatore abilitato deve seguire per concludere la
transazione nel sistema informatico implementato. Per ogni fase sono illustrate le
funzionalità attivabili:
¾
Invio di richiesta di offerta da parte del soggetto abilitato;
o
scelta del prodotto selezionato dall’elenco delle categorie merceologiche
o
possibilità di selezionare fornitori abilitati per visualizzare la descrizione del prodotto
prescelto
o
possibilità di spiegare precisamente cosa si vuole acquistare
¾
Ricevimento della RdO da parte del fornitore;
o
visualizzazione offerta in arrivo
86
o
creazione offerta
o
invio offerta
¾
Ricevimento offerte da parte dell’acquirente. Il sistema, in caso di più offerte, può
predisporre una graduatoria;
¾
Creazione ordine di acquisto al fornitore.
F/DSURJUDPPD]LRQHGHOODVSHVD
La programmazione della spesa che segue il canale del market place, ossia per importi
ridotti, viene effettuata nell’ambito dei budget delle singole Direzioni generali; per importi
superiori ai 20.000 euro, la programmazione è effettuata a livello accentrato dalla struttura
preposta mediante l’invio di moduli prestampati alle Direzioni generali. In tali stampati, per
ciascuna categoria merceologica, sono indicati i prodotti e le relative quantità richieste negli
esercizi precedenti dalle singole Direzioni con la richiesta di conferma o di eventuale
modifiche.
Per quanto riguarda gli aspetti gestiti dal market place, il sistema implementato consente la
memorizzazione di tutte le operazioni effettuate; in tal modo è stato possibile creare ed
alimentare un sistema di UHSRUWLQJ in grado di fornire ai dirigenti della Regione una visione
sia di insieme che di dettaglio dell’andamento della spesa, con possibilità di intervenire
durante l’anno.
Le tipologie di reportprodotte dal sistema sono:
¾
totale della spesa impegnata;
¾
totale della spesa per tipologia di bene acquistato;
¾
totale della spesa per ogni singolo fornitore coinvolto.
I report forniscono le seguenti informazioni:
¾
N° ordini effettuati;
¾
N° richieste di offerta;
¾
N° invii a fornitori;
¾
N° offerte ricevute.
In particolare il primo report consente di conoscere per ogni mese di attività sia l’evoluzione
della spesa complessiva, sia i principali indicatori di attività (richieste di offerta, offerte
ricevute, ordini effettuati); il secondo report consente di estrapolare l’andamento della spesa
relativamente a ciascuna categoria merceologica acquistata sia nel suo complesso, sia per
ciascun fornitore; il terzo report, infine, consente di analizzare le attività connesse ad ogni
singolo fornitore iscritto nell’albo.
/DOHYDWHFQRORJLFD
La finalità principale verso la quale si è orientata la Regione Lombardia è la gestione
efficace del rapporto con il mercato, attraverso lo sviluppo di un market place regionale.
Le fasi della sperimentazione attuate in collaborazione con il partner tecnologico, selezionato
quale fornitore del servizio oggetto di sperimentazione a seguito di una gara, sono state le
seguenti:
87
9
$QDOLVLGHOSURFHVVRGLDFTXLVWR
L’analisi si è articolata in:
•
informatizzazione dell’albo fornitori al fine di rendere visibile e immediata la selezione
da parte del personale addetto agli approvvigionamenti;
•
costruzione di una classificazione merceologica in modo da condurre ricerche per
prodotto, associando ciascun bene ai nominativi dei fornitori abilitati alla vendita. In
un primo momento, sono state individuate 6 categorie merceologiche (stampati,
depliant, cataloghi, materiale di consumo ed accessori elettrici e di illuminazione,
materiale informatico di consumo, timbratrici, articoli di cancelleria e fornitura
quotidiani, periodici, libri), in seguito, nella classificazione, ne sono state inserite altre,
arrivando ad una numero di categorie d’acquisto pari a 30.
9
$GDWWDPHQWR VRIWZDUH H FUHD]LRQH GL XQD VWDQ]D GL QHJR]LD]LRQH ULVHUYDWD
DFFHVVLELOHGD,QWHUQHW
.
9
)RUPD]LRQHGHOSHUVRQDOHLQWHUQRDOOD5HJLRQH
Questa attività, oltre all’obiettivo di permettere l’operatività del sistema, ha favorito l’adozione
dei nuovi strumenti da parte dell’organizzazione, favorendo la condivisione della finalità degli
strumenti stessi.
9
&RLQYROJLPHQWRGHLIRUQLWRUL
Questo intervento, articolato nell’invio di una lettera di invito a partecipare alla
sperimentazione, nell’azione di UHFDOO e comunicazione delle chiavi di accesso, ha permesso
di riscontrare una predisposizione favorevole dei fornitori a praticare le nuove modalità
introdotte.
D/HJDUHRQOLQH
L’attuazione di gare RQOLQH non si configura come alternativa alle gare tradizionali e a quelle
aggregate, ma come strumento di semplificazione delle procedure e di modifica
dell’orientamento del rapporto con i fornitori che si esercita soprattutto nei casi in cui si
compete sul prezzo. Il passaggio all’RQ OLQH sarà, quindi, graduale e dettato da un approccio
incrementale.
I problemi che la Regione si accinge ad affrontare in questa fase sono:
¾
scelta della piattaforma: interna/esterna;
¾
determinazione delle tipologie di acquisto da condurre con questa modalità;
¾
scelta delle funzionalità coperte dalla procedura;
¾
analisi delle conseguenze in termini di relazioni con il mercato.
E/HJDUHLQIRUPDDJJUHJDWD
La realizzazione di gare aggregate ha riguardato il settore sanitario, che rappresenta i 2/3
del budget regionale. La predisposizione di gare aggregate per le ASL e le AO si scontra
con la forte autonomia finanziaria di cui esse godono; per superare questo ostacolo è stato
stipulato un accordo quadro tra ASL e Regione sulla razionalizzazione degli acquisti.
88
La struttura che ha predisposto le procedure è stata informata al rispetto dei ruoli istituzionali
tipici del settore sanitario:
¾
Il Comitato guida, composto da cinque rappresentanti dell’Amministrazione centrale e
della Consip, definisce gli indirizzi strategici e gli obiettivi del progetto, identifica le
priorità da perseguire, definisce le linee guida degli interventi, promuove il progetto
presso le ASL, monitora il raggiungimento degli obiettivi e la valutazione dei risultati,
attiva una task force a supporto.
¾
Il Gruppo di lavoro (task force), composto da esperti di contratti, legali, tecnici,
rappresentanti della Consip, dell’ASL e delle AO, sviluppa le iniziative progettuali per la
spesa specifica delle ASL e delle AO, proponendo strategie d’acquisto e modalità
d’intervento, assicura e valorizza competenze specialistiche e EHVW SUDFWLFHV, supporta
lo sviluppo delle iniziative avviate dal progetto secondo gli indirizzi e le priorità condivise.
¾
L’azienda capofila attiva i canali di comunicazione necessari e riceve i mandati di
acquisto dalle unità decentrate che definiscono le quantità.
La gara è indetta per l’approvvigionamento di forniture per le quali è determinato un
ammontare minimo garantito (in base ai mandati pervenuti, che sono vincolanti per
l’acquirente) più una percentuale differenziale per permettere ad altri acquirenti decentrati di
aderire alla gara anche dopo la assegnazione della fornitura. Questo schema si differenzia
fortemente da quello della Consip, nel quale il fornitore non ha nessuna garanzia sulla
consistenza quantitativa finale del contratto e l’acquirente non ha la certezza della capienza
dell’ammontare massimo stabilito dalla convenzione.
In seguito all’espletamento delle prime tre gare (aghi e siringhe, materiali per la medicazione
e guanti) sono state rilevate le seguenti criticità:
¾
dopo la prima gara, attuata come licitazione privata e andata deserta, si è consolidato il
ricorso alla procedura aperta che non permette ai partecipanti di sapere chi è stato
ammesso a presentare un’offerta;
¾
grazie alla definizione accurata dei capitolati, le contestazioni dei fornitori si sono
concentrate più sul prezzo che sulle specifiche tecniche: il prezzo “spuntato” nella gara
ha infatti caratteristiche di visibilità tali da sortire un effetto calmierante sul mercato e da
inserire un elemento di “eccessiva trasparenza” che rompe le dinamiche competitive
consolidate tra i fornitori;
¾
i prezzi “spuntati” con il sistema delle gare aggregate costituiscono, inoltre, un metro
con il quale si deve confrontare la dirigenza delle ASL e delle AO. Infatti, anche se non
esiste l’obbligo di adesione o di motivazione della scelta di canali alternativi di acquisto
come nel caso delle convenzioni Consip, l’impossibilità di ottenere condizioni migliori
potrebbe agire da obbligo implicito;
¾
la necessità di predisporre un sistema informativo per le relazioni con le ASL e le AO e
un osservatorio prezzi in modo da monitorare chi acquista, cosa, a che prezzi, qual è la
durata dei contratti;
¾
le reazioni dei fornitori che devono modificare il loro modello logistico di consegna in
maniera da renderlo altamente flessibile.
,OUDSSRUWRFRQLOPHUFDWR
Durante la sperimentazione, un passo rilevante è stato il coinvolgimento dei fornitori; tale
fase ha permesso ai fornitori abituali e quindi, già iscritti all’albo, di sperimentare
89
gradualmente i nuovi metodi di approvvigionamento. Tale iniziativa ha, in seguito,
comportato un ampliamento del parco fornitori.
La Regione Lombardia ha stipulato un protocollo di intesa con la Consip, valevole per il
periodo di settembre 2000 – ottobre 2002, che verte su tre aree principali:
¾
sviluppo e diffusione dei sistemi di e-procurement
¾
aggregazioni locali di acquisto;
¾
centrale di acquisti regionale.
La centrale di acquisti regionale prospettata dal protocollo, non è concepita in un rapporto di
concorrenza con le convenzioni Consip, ma come entità complementare a quella a livello
nazionale. Ciò al fine di:
¾
evitare duplicazioni;
¾
orientare la scelta dei canali di acquisto più idonei a seconda della categoria
merceologica interessata, nell’ambito della autonomia dei singoli enti;
¾
creare i presupposti per un sistema multi-canale e multi-livello in cui siano precisate le
aree di competenza e siano limitate quelle di conflitto.
I maggiori ostacoli da superare allo stato attuale sono:
¾
l’inesistenza di un presupposto normativo che permetta di configurare l’obbligo di
adesione alle convenzioni della centrale acquisti regionale;
¾
l’incertezza sulla permanenza di un valido sostegno a livello di Amministrazione
centrale, date le novità introdotte dalla modifica del titolo V della Costituzione e le
tendenze accentratrici rilevabili dall’ultimo DPEF.
3XQWLGLIRU]DHFULWLFLWjHPHUVH
I principali risultati della sperimentazione (nov. 2001 - feb. 2002), considerando
inevitabilmente la riduzione dei costi di gestione del processo e dei costi di acquisto,
possono essere riassunti in:
9DQWDJJLLQWHUPLQLGLHIILFLHQ]D
Le trattative più banali e ripetitive, quelle che si riferiscono ad importi trascurabili, hanno
sempre pesato in maniera onerosa sulla operatività della Regione, in quanto il personale è
coinvolto in un numero elevato di operazioni. Il risparmio di tempo di attraversamento
connesso all’espletamento di una trattativa tipo, in seguito all’utilizzo del market place è
stato stimato intorno al 60%. A parte la fase di stesura del capitolato, indifferente rispetto
alla modalità tradizionale, il recupero si concentra nelle fasi di:
¾
richiesta delle offerte in forma digitale;
¾
valutazione delle offerte; l’uso di un sistema di e-procurement consente di ridurre i tempi
del confronto manuale e della stesura della graduatoria ordinando le proposte ricevute
secondo criteri di convenienza/economicità definiti dall’ente acquirente in sede di
preparazione della documentazione;
¾
invio dell’ordine in forma digitale.
90
0DJJLRUHFRQWUROORGHOODVSHVD
L’introduzione del sistema informatizzato per la gestione del processo di
approvvigionamento, e di conseguenza la reportistica che dal sistema si può estrarre,
consentono di monitorare l’andamento della spesa durante l’anno e attuare interventi
correttivi laddove si presenti la necessità.
*HVWLRQHGHOODFRPSOHVVLWj
L’inserimento di strumenti informatici evoluti, condotti con una necessaria gradualità per
permettere il passaggio da metodologie tradizionali a procedure improntate all’innovazione,
consente di gestire in maniera più trasparente ed efficiente la complessità delle operazioni
effettuate ogni anno dalle P. A.
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I sistemi di sicurezza alla base del sistema di e-procurement consentono di garantire la
massima regolarità e trasparenza nell’espletamento delle procedure di acquisto, a tutela
degli stessi fornitori. Infatti, una volta avviata la gara per l’acquisto di un determinato bene e
stabilito il termine di chiusura della stessa, né il funzionario della Regione, né il personale
gestore della piattaforma, ha alcuna possibilità di accedere anticipatamente alle offerte
presentate dai diversi fornitori. L’apertura delle buste digitali è effettuata soltanto in via
contestuale e alla scadenza del termine fissato.
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La gestione accurata dell’albo fornitori e l’acquisizione di informazioni sui prodotti e sui
mercati sono un momento determinante per la buona riuscita della trattativa, in quanto solo
la partecipazione di imprese realmente qualificate per la fornitura in oggetto garantisce che
le offerte siano rispondenti alle aspettative; spesso questa fase è trascurata, a vantaggio del
numero dei fornitori invitati e della competizione che si può innescare tra essi.
Selezionare i fornitori adeguati è un’attività onerosa che incide in modo decisivo sulla qualità
delle negoziazioni. In questa logica, tale funzione consente sia una migliore gestione
dell’albo fornitori, sia una maggiore conoscenza del mercato.
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Supporto e guida del servizio centrale acquisti In fase di attivazione un’esperienza di acquisto in forma
mediante condivisione di know how, corsi di associata con altri enti.
formazione e manuale operativo ad uso interno.
E’ stato organizzato un “gruppo di miglioramento” per
Forte ricorso a convenzioni e contratti quadro e la valutare la convenienza delle convenzioni Consip; la
drastica riduzione di magazzini interni e relativi costi valutazione non ha portato all’adesione in alcun caso.
fissi.
Sperimentazione di avanguardia
dell’asta on line, introducendo il
meccanismo del rilancio.
Attivazione di acquisti in forma associata con
altri enti, al fine di aumentare il potere
contrattuale e realizzare una maggiore qualità
del processo di selezione.
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Ricerca di un equilibrio ottimale tra
accentramento e decentramento dei processi
d’acquisto.
Presenza di corresponsabilità tra unità centrale Forte attenzione alla selezione dei fornitori con il supporto
dedicata agli approvvigionamenti e le singole dell’albo fornitori informatizzato.
direzioni, attraverso l’individuazione di “obiettivi
Utilizzo consolidato delle aste on line.
incrociati” di riduzione della spesa.
Esternalizzazione dello strumento
dell’asta on line.
Maggiore accentramento della funzione acquisti
per perseguire obiettivi di risparmio senza
creare rigidità e disservizi alle singole direzioni.
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Presenza di un impianto normativo interno sugli
acquisti aggiornato e coerente con le azioni
sviluppate.
Sviluppo del sistema informativo a
supporto del ciclo dell’ordine per gli
approvvigionamenti,
verso
i
collegamenti con gli altri sistemi
aziendali (contabilità finanziaria e
con i sistemi di programmazione e
controllo di gestione).
Sperimentazione d’avanguardia
dell’albo fornitori informatizzato.
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Forte ricorso al market place per decentrare e
velocizzare gli acquisti.
Coadiuvare i processi di razionalizzazione della
spesa interni all’organizzazione e dall’altra a
supportare le amministrazioni sul territorio nella
gestione efficiente ed efficace delle attività di
approvvigionamento.
Presenza di una contabilità
informatizzata del magazzino,
nonché un progetto di contabilità
integrata.
Sviluppo
di
soluzioni
tecnologiche
prevalentemente
rivolte
ad
una
razionalizzazione
dei
processi
interni
(programma integrato di contabilità)
Stipulato un protocollo d’intesa tra Regione Emilia
Romagna, Ministero dell’Economia e delle Finanze e
Consip, oggetto il progetto sperimentale per la
“Razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi di
Comuni e Province”.
market place
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Stipulato un Protocollo d’ intesa con la Consip, per
istituire una centrale acquisti regionale complementare
alla Consip.
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Disponibilità di bandi on line,
sebbene sia allo studio la possibilità
di attivare procedure di acquisto on
line.
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Riorganizzazione del processo di
approvvigionamento
Il mercato di riferimento si basa essenzialmente su
fornitori locali, ma l’introduzione delle convenzioni Consip
ha costituito uno stimolo per una maggiore
concorrenzialità
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Attribuzione esplicita della titolarità di spesa ai
dirigenti dei settori che impiegano effettivamente gli
approvvigionamenti, con una responsabilizzazione
delle linee verso il risparmio sugli acquisti.
Implementazione di gare on line “miste”.
Continua ricerca di soluzioni operative originali
nella gestione di gare e contratti.
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Ricerca di soluzioni operative originali nella gestione
di gare e contratti, compatibili con la normativa e
orientate a coglierne i margini di flessibilità.
Costituzione della Centrale Acquisti regionali
Implementazione gare on line.
Reingegnerizzazione dei processi in
funzione del market place; sviluppo
gare on line ed in forma aggregata.
Progetto Intercent-ER: realizzazione
di un sistema di intermediazione
digitale a supporto del territorio,
sviluppo di una rete telematica. Il
progetto è in rapporto di
complementarietà con il market
place Consip.
Consolidare le attività di servizio alle
amministrazioni del territorio.
Strutturare maggiormente i sistemi informativi
(SAP)
93
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&RPXQHGL$YHOOLQR
$VSHWWLJHQHUDOL
Il Comune di Avellino, in collaborazione con Finmatica, ha realizzato un progetto in tema di
sperimentazione di forme di e-procurement per attuare uno degli obiettivi strategici
dell’amministrazione, l’informatizzazione delle funzioni e dei servizi comunali quale nuova
forma di democrazia diretta e partecipata.
La scelta della società è stata operata soprattutto per le notevoli potenzialità del prodotto
offerto e per la sua capacità di adattamento alle esigenze dell’amministrazione.
Il progetto è partito a novembre 2001 e si trova al momento in fase sperimentale.
2ELHWWLYL
Attraverso la collaborazione con Finmatica, società attiva nel settore dell’H-EXVLQHVV
produttrice di un SW delle gare RQ OLQH, il Comune di Avellino si propone un abbattimento
dei tempi di gestione degli approvvigionamenti pari a circa il 60-70% e dei costi di
approvvigionamento sino al 30-40%. Altro vantaggio e’ la minor produzione e/o gestione di
documenti in formato cartaceo da parte della P.A., con conseguente semplificazione delle
modalità di lavoro.
3ULQFLSDOLD]LRQL
Le principali attività realizzate nella fase sperimentale del progetto sono le seguenti:
Accordo di collaborazione/sperimentazione con la società scelta.
¾
Inserimento nel sito istituzionale di un server guidato per la gestione delle gare
Esso risulta di facile utilizzo sia per i fornitori sia per gli operatori interni.
¾
RQ OLQH
.
Inizio della revisione interna dei procedimenti di acquisto. In particolare, si sta
proseguendo alla revisione del regolamento degli acquisti per tener conto delle
innovazioni possibili.
¾
Gestione di tre gare RQ OLQH relative ai seguenti prodotti: carta, prodotti di cancelleria,
orologi. Si è trattato di gare di importo alquanto basso, volutamente in rapporto al
carattere sperimentale dell’azione. Esse sono state effettuate nell’ambito delle unità
operative interessate con il supporto del responsabile del CED, in qualità di gestore del
sistema e della società esterna.
¾
Si è adottato il sistema della gara al massimo ribasso per due gare; per la terza, pur
avendo scelto il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, in sostanza ci si è
basati sul criterio del prezzo più basso a causa del peso prevalente di tale variabile
rispetto alle altre. Tuttavia, è importante sottolineare che il sistema consente
agevolmente di valutare l’offerta economicamente più vantaggiosa mediante la
ponderazione delle variabili rilevanti del bene/servizio da parte dell’utente.
¾
94
L’abilitazione del fornitore RQ OLQH è stata realizzata solo in seguito a pressioni sui
fornitori da parte dell’amministrazione. Limitatamente alla fase sperimentale si è deciso
di non effettuarla per singola categoria merceologica e di non limitarla alla singola gara,
ma a tutte quelle aperte. Inoltre, il fornitore ha la possibilità di inserire nel sistema
allegati informativi dei prodotti/servizi offerti.
¾
Il carattere anonimo del sistema ed il relativo elevato livello di sicurezza assicurato (è
impossibile entrarvi senza lasciare traccia) garantiscono la trasparenza e la correttezza
della gara.
¾
Si è avviata la riformulazione del regolamento interno degli acquisti in modo da definire
le nuove procedure a partire dagli orientamenti generali e dalle problematiche in tema di
sicurezza e che faciliti l’accettazione dei necessari cambiamenti organizzativi. Per
questo si è fatto ricorso ad una collaborazione esterna.
¾
Una eventualità che si sta valutando è relativa alla possibilità di consentire l’accesso alle
gare on-line con la Carta d’Identità Elettronica, altro progetto innovativo sperimentale in
corso di realizzazione.
Il progetto ha registrato un buon successo date le continue richieste di iscrizioni da parte dei
fornitori. Al momento, per quanto attiene alcuni aspetti organizzativi si è in attesa di
completare il Centro servizi ai cittadini in cui il CED verrà inglobato e di dettagliare tutte le
attività.
5LVXOWDWL
I risultati ottenuti con le prime 3 gare effettuate possono considerarsi buoni, più che in
termini economici, in termini di gestione complessiva del procedimento. Essi sono stati ben
recepiti nelle unità operative interessate alla sperimentazione, ad esempio nell’economato,
tanto che ne verranno probabilmente effettuate altre (vedi il caso dell’approvvigionamento di
carta).
3XQWLGLIRU]D
Un aspetto positivo dell’approccio assunto dall’amministrazione comunale alla tematica
affrontata consiste nell’aver avviato sperimentazioni gestionali per ora limitate in modo da
non precludere ulteriori e più interessanti sviluppi delle esperienze avviate (si pensa alle
possibilità di applicazione alle gare on line del criterio dell’offerta economicamente più
vantaggiosa per categorie di beni/servizi per cui sia utile o necessaria la sua applicazione).
Inoltre, va evidenziata l’attenzione posta anche sulle esigenze di regolamentazione e di
razionalizzazione complessiva delle procedure.
Altri punti di forza specifici del progetto vanno ricercati nelle potenzialità del sistema
prescelto e nella realizzazione di un sistema guidato di gare on-line nell’ambito del sito web
del Comune di Avellino, al momento già utilizzato per:
l’illustrazione delle finalità e delle metodologie di funzionamento del sistema;
¾
la pubblicizzare dei bandi di Gara;
¾
l’iscrizione dei nuovi Fornitori;
¾
l’accesso alla fase di negoziazione. Questa soluzione, supporta diverse tipologie di gara
come affidamenti diretti, trattative private, licitazioni private, appalti concorsi, pubblici
incanti.
¾
95
&ULWLFLWjHPHUVH
Tra le principali criticità emerse nella sperimentazione si sottolinea come ancora pochi si
affidano completamente alle nuove tecnologie; ciò vale sia per gli uffici che effettuano gli
acquisti sia per chi deve proporre la propria offerta.
Inoltre, appare difficile per ora uscire dalla fase di sperimentazione iniziale e lavorare alla
diffusione dell’esperienza all’interno dell’amministrazione a causa della scarsità di risorse
disponibili.
&RPXQHGL%LHOOD
$VSHWWLJHQHUDOL
Il servizio Economato, collocato all’interno del settore Finanza e Patrimonio, svolge in
maniera accentrata tutti gli acquisti ad esclusione di quelli informatici (personal computer e
software) che sono effettuati dal CED o dai singoli servizi.
2ELHWWLYL
L’obiettivo dell’amministrazione è di realizzare e implementare un sistema informativo
integrato a supporto del ciclo dell’ordine. Il sistema informativo attuale gestisce
esclusivamente le fasi di autorizzazione dell’ordine e di liquidazione. Per tali motivi è in fase
di studio un progetto che preveda l’ampliamento degli aspetti gestiti dal sistema (albo
fornitori, monitoraggio/previsione fabbisogni).
Allo stesso tempo, si rileva che l’esigua dimensione del comune e le collaudate pratiche di
interazione con le altre amministrazioni comunali del territorio, non hanno fatto emergere un
forte bisogno di innovazione relativamente all’utilizzo di strumenti di e-procurement.
3ULQFLSDOLD]LRQL
Le principali azioni svolte dall’Economato, in qualità di struttura dedicata al presidio dei
processi di acquisto, sono:
programmazione degli acquisti;
¾
gestione del ciclo dell’ordine per conto dei settori;
¾
marketing d’acquisto, consistente in analisi di mercato finalizzate alla ricerca di fornitori
“adeguati” in termini di:
¾
•
tipologia di offerta (anche in termini di ampiezza, es.: ricerca di un unico
fornitore capace di fornire le cartucce per tutti i tipi di stampanti);
•
integrazione con i processi dell’ente (es.: possibilità per i singoli settori di
rivolgersi direttamente al magazzino o eventualmente al fornitore che gestisce
il magazzino per l’ente).
L’esigenza di effettuare una ricerca di fornitori adeguati deriva dalla natura di distretto tessile
della provincia di Biella. Di conseguenza, la specificità delle attività produttive locali riduce la
percentuale di fornitori locali.
96
Il servizio realizza analisi di FXVWRPHU VDWLVIDFWLRQ rivolte agli utenti interni. Tali analisi sono
effettuate tramite un parere scritto a fine esercizio. Questa modalità è utilizzata anche per
una gestione dell’albo fornitori basata sulla valutazione delle prestazioni di quest’ultimi in
termini di efficacia, misurata attraverso l’impatto esercitato dalle prestazioni sull’attività
interna.
In merito alle modalità di approvvigionamento, va segnalata la stipula di contratti quadro per
la fornitura di gasolio.
La fase del processo di approvvigionamento condivisa con i settori interessati, è la
definizione del capitolato per beni di alto profilo tecnologico. Tale attività, particolarmente
delicata, talvolta spinge l’amministrazione a ricorrere anche a consulenze esterne; come è
accaduto nel caso della fornitura delle radio per i Vigili Urbani.
In casi più generali, il ruolo di internet risulta fondamentale; si ricorre a tale strumento per
avere un ampio ventaglio di informazioni su caratteristiche tecniche e prezzi di
prodotti/servizi da acquistare.
3XQWLGLIRU]D
Tra gli aspetti maggiormente positivi delle innovazioni attivate si sottolinea la particolare
attenzione posta sul livello di soddisfazione espresso dagli utenti interni e sulla valutazione
dei fornitori tramite analisi di FXVWRPHUVDWLVIDFWLRQ.
Inoltre, viene effettuata una continua ed attenta analisi dei mercati ed un aggiornamento
costante delle novità su esso presenti al fine di dare alla propria struttura prodotti e servizi di
qualità.
&ULWLFLWjHPHUVH
La principale criticità segnalata è relativa all’utilizzo delle convenzioni con la Consip. Il
comune non ha aderito alle convenzioni a causa dell’esistenza di contratti pluriennali già
stipulati relativi ad alcune categorie merceologiche. Inoltre, lo spiccato orientamento
dell’economo all’interazione diretta e cooperativa con i fornitori locali, ha prodotto come
effetto una maggiore qualità dei prodotti acquistati direttamente, rispetto a quelli oggetto di
convenzione Consip.
Si sottolinea, inoltre, che spesso le Convenzioni Consip riguardano tipologie di prodotti che
non coprono l’intera gamma di quelli utilizzati dall’ente; pertanto, volendo anche aderire in tal
senso, spesso si è costretti a rifornirsi sul libero mercato a prezzi non concorrenziali.
Il responsabile intervistato ritiene che convenzioni di questo tipo, che riguardano l’intero
territorio nazionale, rischiano di trasformarsi in veri e propri monopoli di fatto escludendo le
ditte piccole e medie a favore di grandi gruppi nazionali e non, contravvenendo le norme
della Comunità Europea sul libero mercato e la libera concorrenza. Dal punto di vista degli
enti locali, si tratta anche di una ingerenza di fatto nell’ambito dell’autonomia stessa
dell’ente.
97
&RPXQHGL3HVDUR
$VSHWWLJHQHUDOL
La struttura organizzativa del comune coinvolta nel processo di acquisizione dei beni e
servizi denominata Economato è collocata all’interno dell’Area “Servizi Interni”.
L’Economato è l’unità che gestisce il 70% degli approvvigionamenti del comune ad
eccezione di quelli di pertinenza dei settori, individuati dai regolamenti comunali. Si articola
nei seguenti uffici:
Acquisti beni
¾
Approvvigionamento servizi
¾
Riparazioni autovetture
¾
Utenze (gas riscaldamento – telefoniche)
¾
2ELHWWLYL
Il Comune di Pesaro ha deciso di aderire alle convenzioni Consip per aumentare il livello di
efficienza degli acquisti. Per lo stesso motivo, sono in fase di ideazione nuove iniziative in
relazione all’acquisto di beni e servizi RQOLQH.
L’economato è impegnato in prima persona nei nuovi processi di approvvigionamento
attivati, con il supporto ed il coordinamento dell’ufficio tecnico (CED).
Sono stati effettuati anche interventi di formazione specifici.
Le maggiori perplessità emerse riguardano la riservatezza dei dati.
3ULQFLSDOLD]LRQL
Si è fatto ricorso alle convenzioni Consip, in via sperimentale, per quanto riguarda l’acquisto
di:
materiale cartaceo - cancelleria;
¾
apparecchiature d’ufficio - fotocopiatrici;
¾
telefonia rete fissa;
¾
carburanti per autotrazione.
¾
I principali vantaggi scaturiti dall’esistenza delle convenzioni Consip sono relativi a:
consistenti economie di spesa;
¾
tempi di consegna (prevedibili, garantiti, standardizzati), per le convenzioni a cui
l’ente ha aderito;
¾
certezza dei costi da porre a base di gara nei casi in cui non risulti conveniente
acquistare tramite Consip;
¾
98
semplificazione delle procedure di contabilità e di gestione del servizio tramite nuove
modalità di approvvigionamento e programmi software a costi zero (es.: carburante).
¾
In tale contesto, particolare attenzione merita l’attività di marketing d’acquisto effettuata. Al
fine di introdurre strumenti per effettuare le scelte gestionali secondo criteri di convenienza,
sono stati condotti degli studi comparativi tra le modalità di noleggio, acquisto diretto e
leasing nel caso delle “autovetture”. Da tale studio è scaturito che la scelta del noleggio è la
più conveniente nel lungo periodo in quanto permette di risparmiare sui costi di gestione e
manutenzione del mezzo. Inoltre sono state studiate nuove eventuali modalità di gestione
del servizio di pulizia dei plessi comunali.
E’ stato aggiornato inoltre l’albo fornitori, al quale si può accedere tramite autocertificazione,
utilizzato in caso di trattative private.
E’ garantita l’assistenza a tutti i servizi comunali relativamente alle modalità di acquisto di
beni e servizi di pertinenza tramite convenzioni Consip.
3XQWLGLIRU]D
Tra i maggiori punti di forza si segnala la propensione ad effettuare analisi tecniche dei
beni/servizi e dei mercati di riferimento, oltre che analisi di tipo economico (valutazione e
confronto dei costi).
&ULWLFLWjHPHUVH
L’implementazione di strumenti di e-procurement, come l’asta RQ OLQH, crea forti sensi di
incertezza dovuti a problemi di affidabilità e riservatezza della procedura.
&RPXQHGL6DVVDUL
$VSHWWLJHQHUDOL
Il Comune di Sassari ha adottato recentemente un nuovo modello organizzativo per la
gestione del processo di approvvigionamento.
Non esiste un progetto di innovazione vero e proprio, un progetto “guida” sugli aspetti
organizzativi e gestionali dell’innovazione, ma esiste di fatto una innovazione di processo in
corso.
2ELHWWLYL
Gli obiettivi dell’innovazione del processo di acquisto sono di lungo periodo, nel breve
periodo il Comune di Sassari si è posto come principale obiettivo quello di un miglioramento
generale dell’organizzazione interna al processo con ricadute in termini di riduzione e
semplificazione delle procedure, riduzione dei costi e dei tempi di approvvigionamento,
migliore gestione e risoluzione dei problemi inerenti agli acquisti.
99
3ULQFLSDOLD]LRQL
Tra le principali azioni intraprese a questo scopo il Comune di Sassari ha prima di tutto
ristrutturato le competenze specifiche degli uffici preposti agli acquisti di beni e servizi.
E’ stato infatti istituito il Servizio Acquisti per la gestione del processo di acquisizione beni e
servizi. In termini di innovazione è questa la struttura centrale a cui si fa riferimento,
soprattutto per quanto riguarda la parte contrattualistica per determinate forniture di beni e
servizi.
La funzione principale di questa struttura è quindi quella di fornire servizi intersettoriali, un
supporto metodologico e soprattutto giuridico ai settori per l’approvvigionamento, oltre alla
gestione completa del processo di approvvigionamento per alcune determinate categorie di
beni.
Sono infatti completamente accentrati in questa struttura gli acquisti dei servizi di pulizia
locali, di affidamento dei buoni pasto e assicurazioni varie (automobili, personale, ecc.) per i
quali viene programmato il ciclo delle forniture e gestito l’ordine per conto dei settori.
Per quanto riguarda le altre tipologie di beni e servizi acquistati dalla amministrazione,
l’insieme delle procedure di acquisto e i metodi utilizzati sono gestiti autonomamente dai
settori competenti, i quali quindi prevedono e soddisfano il proprio fabbisogno. L’utilizzo del
Servizio Appalti e forniture è in questo caso soltanto collaborativo sugli aspetti contrattuali e
su norme specifiche relative alla stesura del Capitolato, mentre si occupa dell'
espletamento
delle gare pubbliche, della fase di pubblicazione bandi di gara, gestione delle stesse fino alla
firma e stipula del contratto d'
appalto. La gestione del contratto ed i successivi rapporti con
l'
appaltatore competono invece al settore coinvolto o alla struttura specifica se concerne i
beni e servizi di competenza.
Il bando di gara viene sempre pubblicato on line sul sito del Comune, in versione scaricabile,
e sono al vaglio le possibilità offerte da alcuni quotidiani di estendere la pubblicazione sui
propri siti, in modo tale da pubblicizzare maggiormente e assicurarsi un ampliamento della
concorrenza e quindi del mercato.
Altra azione intrapresa dal Comune di Sassari nel processo di innovazione degli acquisti
riguarda la modalità di acquisto.
Il ricorso alle convenzioni Consip rappresenta il principale punto di forza del processo di
riforma in atto, anche se ancora in fase di sviluppo. Inizialmente, l’amministrazione ha
utilizzato la Consip soltanto una volta per l’acquisto di carburanti. Per tutte le altre categorie
merceologiche si sono adottate modalità tradizionali di acquisto.
Al momento il ricorso alla CONSIP da parte del Comune di Sassari si sta estendendo anche
ad altri servizi offerti; oltre l’acquisto carburante, si è aggiunto la convenzione per acquisto di
cancelleria e di prodotti informatici (computer). Sono in corso le trattative per verificare
l'opportunità di provvedere tramite CONSIP anche per il servizio di pulizia degli uffici, e si
stanno acquisendo informazioni per l'appalto di gestione di alcuni fabbricati immobiliari,
quale ad esempio il Palazzetto dello sport.
Il Settore Contratti si sta adoperando per lo studio e la stesura di un nuovo regolamento dei
contratti, considerato che quello attualmente in vigore è oramai inapplicabile, a seguito
dell'evoluzione normativa successiva alla sua adozione.
Tra gli obiettivi del Settore è inoltre incluso anche il Regolamento degli acquisti in economia,
per adeguarci alle recenti disposizioni legislative e per accelerare le procedure di acquisti di
piccola entità.
Gli altri strumenti di e-procurement, che attualmente si stanno diffondendo, non sono stati
utilizzati.
100
Non sono state effettuate infatti aste RQOLQH, né utilizzati market place, sia per mancanza dei
mezzi tecnici a disposizione, sia perché ancora in fase di valutazione dal punto di vista della
effettiva convenienza economica data la struttura esistente.
3XQWLGLIRU]D
Per quanto riguarda gli aspetti organizzativi, la ristrutturazione avviata ha prodotto maggiore
chiarezza e trasferibilità delle procedure con riduzione dei costi delle stesse, introduzione di
figure specializzate per la gestione del processo e ricadute positive sui costi, maggiore
possibilità di gestione autonoma da parte dei settori di tutti gli acquisti funzionali alle politiche
di settore.
Anche per l’innovazione sulle modalità di effettuazione degli acquisti, che rientra in questo
processo riorganizzativo-gestionale, si sono riscontrati dei vantaggi.
Oltre ai minori prezzi di acquisto e alla riduzione dei tempi di approvvigionamento, in
particolare, l’amministrazione di Sassari, ha individuato il problema dei contenziosi (numerosi
e dispendiosi attualmente) come principale motivo di ricorso alla Consip. Anche per questo,
avendo avuto buoni risultati, si sta valutando l’opportunità di aderire ad ulteriori convenzioni
e all’effettuazione di altri acquisti mediante Consip.
Infatti il risparmio, da questo punto di vista, è (in previsione) consistente, per risorse umane
dedicate, costi di effettuazione dei contenziosi e tempo dedicato al problema.
&ULWLFLWjHPHUVH
Tra le criticità emerse nel Comune di Sassari vi è sicuramente un problema di risorse
(tecniche e umane) disponibili. Essendo una innovazione in atto come processo naturale,
senza a valle un progetto finanziato, è abbastanza normale che la messa in moto e
l’introduzione di personale specializzato e competente nella gestione degli acquisti secondo
il nuovo modello e i mezzi tecnologici e tecnici ancora in fase di implementazione siano di
difficile realizzazione in tempi brevi.
Inoltre la criticità di sviluppo dell’innovazione “tipica” del luogo, per posizione geografica e
abitudini consolidate (ad es. più del 50% dei fornitori sono del posto) rende il processo di
trasformazione e di adeguamento più lento, pur avendone già intrapreso la strada e
avendone riscontrato benefici.
&RPXQHGL6LHQD
$VSHWWLJHQHUDOL
Il Comune di Siena ha intrapreso il processo di innovazione del sistema degli acquisti in
maniera decisa già dall’inizio del 2001. Il Comune ha predisposto una piattaforma telematica
per la gestione degli acquisti on line, basando quindi principalmente sotto l’aspetto
tecnologico il processo di innovazione, in un’ottica di miglioramento ed efficienza anche dal
punto di vista dei rapporti con il mercato.
101
2ELHWWLYL
Il Comune di Siena ha realizzato un progetto di innovazione del sistema di acquisti interno
all’amministrazione. Il progetto ha come obiettivo la creazione di un sito web oriented per la
gestione di gare di appalto di beni e servizi in uso all’amministrazione. Il Comune ha puntato
decisamente l’innovazione del processo di acquisto sugli aspetti tecnologici che passano,
naturalmente, anche da una riorganizzazione e ristrutturazione delle funzioni connesse allo
sviluppo dei sistemi tecnologici.
3ULQFLSDOLD]LRQL
Il progetto ha previsto dapprima una fase preliminare di analisi di fattibilità.
Successivamente il Comune ha provveduto ad effettuare una verifica dei prodotti presenti
sul mercato che potevano essere oggetto di una gara d'
appalto RQOLQH.
A ciò ha fatto seguito la scelta e l'
adattamento del prodotto e, quindi, il test della procedura
mediante ricorso ad una simulazione.
La procedura prevede il caricamento di una lista fornitori che avranno modo di aderire alle
trattative ogni qualvolta il Comune farà richiesta. Le trattative possono essere di due tipi: al
ribasso e ad offerta segreta. La prima permette alle aziende di presentare la loro offerta e
rilanciarla sino alla scadenza stabilita. La seconda prevede una sola offerta e la
pubblicazione della graduatoria. Il sistema consiste in una semplice applicazione Web: i
fornitori non hanno la necessità di scaricare alcun software sul proprio PC. La scelta di un
abbinamento database-linguaggio di VFULSWLQJ ha consentito di ridurre molto i costi di
sviluppo e di modifica della applicazione. Tutta la comunicazione tra fornitore ed ente viene
effettuata in maniera crittografata e certificata utilizzando il protocollo SSL; tutte le password
e le offerte sono criptate e memorizzate su di un database; lo scambio di informazioni
sensibili fra fornitori e clienti sullo stato della comunicazione è ridotto al minimo necessario.
La semplicità ed immediatezza del sistema non ha necessitato per l’uso di significativi tempi
per la formazione. Generalmente si è provveduto per la prima gara eseguita da ciascun
servizio ad affiancare personale che avesse già acquisito dimestichezza con lo strumento.
Tra i cambiamenti tecnologici descritti, il Comune di Siena ha acquistato per questo uso
specifico un software denominato “NEGOTIA” . Sono iscritte nel sito ben 189 aziende e sono
state effettuate 43 gare per diversi beni di servizio (dati aggiornati al 20/06/02).
Tra i cambiamenti organizzativi nella gestione degli acquisti, l’aver reso il metodo di
effettuazione delle gare più rapido nel suo svolgimento ha necessariamente costretto il
personale che lo utilizza ad una maggiore attenzione nella stesura dei capitolati.
5LVXOWDWL
La procedura attivata ha permesso all’amministrazione notevoli risparmi sia economici che di
tempo. In particolare i vantaggi che si sono riscontrati riguardano il risparmio sugli acquisti,
garanzia di maggiore velocità nelle trattative, più trasparenza nella gestione dei rapporti con i
fornitori.
102
3XQWLGLIRU]D
Il progetto si configura come un imponente disegno di infrastrutturazione telematica al fine
di monitorare le gare d’appalto espletate dall’amministrazione. Le aziende sono informate via
e-mail delle gare riguardanti le categorie merceologiche inerenti alla loro specializzazione e
possono visionare direttamente in rete il bando di gara. Il progetto ha permesso così di
instaurare un rapporto trasparente con le aziende fornitrici.
&ULWLFLWjHPHUVH
Non essendo ancora utilizzata a livello nazionale la firma elettronica, alcuni passaggi fatti
ancora con invio di cartaceo risultano lenti e ridondanti. L’utilizzo di posta certificata e la
diffusione della firma elettronica renderebbe effettivamente completa la procedura, peraltro
già predisposta all’utilizzo di documenti firmati elettronicamente.
3URYLQFLDGL/RGL
$VSHWWLJHQHUDOL
L’unità Economato, collocata all’interno del settore “Servizi Finanziari e Programmazione
Economica”, espleta come struttura dedicata, nell’ambito del processo di
approvvigionamento, le attività di programmazione della spesa e di marketing di acquisto.
La scelta per una politica degli acquisti, accentrata al livello della struttura dedicata, si basa
sulle esperienze passate che hanno evidenziato la necessità di un controllo e di un
monitoraggio costante.
2ELHWWLYL
E’ in fase di valutazione la possibilità di aderire al progetto PAOL, ove l’obiettivo, con il
supporto e coordinamento della provincia di Milano, è rivolto all’implementazione ed
all’utilizzo dello strumento dell’asta RQ OLQH, con lo scopo di snellire le procedure di
acquisizione di beni e servizi avvalendosi dei vantaggi offerti da Internet. Inoltre
l’amministrazione si pone l’obiettivo di proseguire nelle attività di programmazione della
spesa e di marketing d’acquisto così da stimare la convenienza delle convenzioni Consip,
continuare nella standardizzazione di beni/servizi e calmierare i prezzi.
3ULQFLSDOLD]LRQL
La programmazione della spesa, antecedente la redazione del bilancio preventivo, avviene
tramite l’invio ai servizi della relativa modulistica con l’indicazione della spesa storica riferita
alle singole categorie merceologiche di approvvigionamento (ai servizi spesso sfugge questo
dato).
Il dato di spesa per categoria merceologica deriva da questa attività di previsione del
fabbisogno e ha come riferimento sia la spesa dell’anno precedente, sia la variazione delle
scorte, visualizzabile in tempo reale grazie al sistema informativo di gestione delle scorte.
103
Il marketing d’acquisto è un’attività sviluppatasi anche in seguito alle necessità di verificare
la convenienza delle convenzioni Consip; essa si esplica nelle seguenti operazioni:
analisi di mercato;
¾
analisi di FXVWRPHU VDWLVIDFWLRQ rivolta agli utenti coinvolti, con particolare riguardo ai
fruitori di prodotti ad alta tecnologia.
¾
La fase del processo di approvvigionamento, non accentrata a livello di struttura dedicata, è
la definizione del capitolato per beni di elevato profilo tecnologico. In questi casi i settori
interessati provvedono anche al controllo di qualità dei prodotti, al momento della consegna.
,O6LVWHPDLQIRUPDWLYRDVXSSRUWRGHOFLFORGHOO¶RUGLQH
Tra gli interventi di innovazione e semplificazione è stata data priorità allo sviluppo di un
sistema informativo a supporto del ciclo dell’ordine. Si tratta di un sistema informativo
sviluppato in proprio secondo la logica ERP.
I principali aspetti gestiti dal sistema sono:
monitoraggio e previsione dei fabbisogni;
¾
autorizzazione all’ordine (tramite e-mail);
¾
tracking dell’ordine, creazione di un archivio in rete dove è possibile visualizzare in
tempo reale lo stato dell’ordine;
¾
gestione del magazzino, creazione di un apposito software per la rilevazione dello
stato delle scorte e capace di segnalare quando esse vanno reintegrate. Il sistema
rende possibile, inoltre, visualizzare chi ha utilizzato cosa, coerentemente alla logica
della contabilità economica ed analitica adottata dall’amministrazione;
¾
integrazione con la contabilità finanziaria.
¾
Inoltre, lo sviluppo del sistema informativo, avendo comportato una rimappatura del
processo, ha evidenziato la precedente frammentazione delle attività di acquisto.
5LVXOWDWLDWWHVL
I risultati attesi sono:
aumento del numero potenziale di fornitori, con le conseguenti ricadute in termini di
qualità e prezzo dei beni;
¾
accelerazione dei tempi di istruttoria.
¾
Per ciò che concerne il sistema informativo a supporto del ciclo dell’ordine, la costruzione di
banche dati di serie storiche di consumi ottenuti grazie all’utilizzo di strumenti informatizzati
per il controllo della fornitura ha permesso di predisporre report collegati al pagamento delle
fatture. La prospettiva è utilizzare questi dati per mettere a punto le strategie di
approvvigionamento e definire gli standard di fabbisogno.
104
3XQWLGLIRU]D
Tra i principali punti di forza delle iniziative di innovazione attivate si segnalano:
•
l’orientamento a cogliere le opportunità di innovazione offerte dalle norme.
Particolare attenzione al livello di soddisfazione espresso dagli utenti interni e alla
valutazione dei fornitori tramite analisi di FXVWRPHUVDWLVIDFWLRQ.
•
L’orientamento all’uso della leva tecnologica, in particolare per la gestione delle
scorte e autorizzazione all’ordine, oltre che il tracking. Il sistema informativo adottato
secondo logica ERP, permette di ridurre il numero dei passaggi grazie ad una
maggiore chiarezza e sistematizzazione nello scambio di informazioni tra servizi e
struttura dedicata.
&ULWLFLWjHPHUVH
L’attuazione del cambiamento si scontra con la necessità di adeguamenti regolamentari.
In relazione alle convenzioni Consip, sono emerse criticità riguardanti la migliore reperibilità
dei fornitori locali (elemento critico soprattutto per i prodotti caratterizzati da una ampia
componente di servizio). Inoltre, per alcune convenzioni (cancelleria) si è rivelata
l’inadeguatezza dei beni/servizi oggetto di convenzionamento e la mancata rispondenza alle
necessità contingenti, questo a causa di un eccessivo livello di aggregazione delle
merceologie.
3URYLQFLDGL1DSROL
$VSHWWLJHQHUDOL
Il nuovo assetto organizzativo dell’Amministrazione Provinciale di Napoli ha rafforzato il
processo di centralizzazione delle attività di programmazione e gestione degli acquisti,
processo che vede il proprio fulcro nella Direzione Provveditorato ed Economato.
2ELHWWLYL
L’obiettivo di fondo, che è anche uno dei punti di forza dell’insieme di esperienze in corso,
consiste nell’avviare un processo complessivo di programmazione del ciclo di acquisti, in
collaborazione con gli utenti finali, di gestione centralizzata del ciclo dell’ordine per conto dei
settori che risponda a criteri di efficienza e di efficacia.
3ULQFLSDOLD]LRQL
Le funzioni principali svolte dalla nuova Direzione sono le seguenti:
interfaccia tra le richieste
dell’amministrazione;
¾
degli
utenti
interni
ed
i
vincoli
finanziari
105
programmazione del fabbisogno annuale di beni e servizi sulla base del
monitoraggio dei consumi storici, delle informazioni acquisite dai settori richiedenti
mediante procedura informatica e delle previsioni basate su scelte strategiche
dell’Amministrazione;
¾
gestione diretta degli acquisti di uso comune;
¾
gestione dell’Autoparco provinciale (veicoli istituzionali).
¾
La Direzione gestisce tutte le fasi del processo di approvvigionamento (analisi del
fabbisogno, acquisto e distribuzione), alcune delle quali in collaborazione con i settori, in
base a quanto disposto nel regolamento di funzionamento del Servizio Provveditorato ed
Economato. E’ fatta eccezione per la fase dell’esecuzione delle procedure ad evidenza
pubblica e della stipula dei contratti per i servizi necessari alla gestione degli immobili di
competenza dell’ufficio gare e contratti.
Ad ottobre 2002 alla Direzione sono state attribuite ulteriori funzioni relativamente alle
forniture di beni e servizi, all’espletamento delle procedure di gara, alla predisposizione dei
relativi contratti.
Le principali aree di innovazione attivate sono:
D
LOVLVWHPDLQIRUPDWLYRDVXSSRUWRGHOO¶RUGLQH
Il sistema informativo a supporto dell’ordine è un sistema integrato con il S.I. dell’ente in
logica ERP (Entreprise Resource Planning) sviluppato secondo metodologia ASP
(Application Service Provider), acquistato all’esterno (FINSIEL). Questo sistema permette di
“dialogare” con la contabilità finanziaria dell’Ente e di aggiornare i dati relativi alla
consistenza patrimoniale dell’’Ente.
L’introduzione del sistema informativo a supporto dell’ordine ha portato ad una
semplificazione delle procedure (grazie alla riduzione del numero di passaggi), ad una
maggiore trasparenza, ad una più rapida comunicazione delle giacenze di magazzino, ad
una maggiore chiarezza e sistematicità nello scambio di informazioni tra i settori e il
Provveditorato/Economato.
E /DSXEEOLFD]LRQHGHJOLDWWLGLJDUDHGHL)$4VXOVLWRLVWLWX]LRQDOH
La realizzazione di tale servizio, in linea con la normativa nazionale e comunitaria, consente
alle imprese partecipanti di avere immediata e gratuita disponibilità degli atti di gara attuando
pienamente il principio di massima partecipazione alle procedure di gara. Inoltre, la
pubblicazione dei quesiti formulati in merito ai bandi di gara completi di risposta garantisce,
altresì, il principio della par condicio tra i partecipanti.
F
/DUHDOL]]D]LRQHGLJDUHWHOHPDWLFKHGLDVWHRQOLQH
market placeHO¶XWLOL]]RGHL
FDWDORJKLRQOLQH
Il servizio delle procedure telematiche si avvale della piattaforma e-PA gestita in modalità
ASP dall’ATI BNL Multiservizi-FST S.p.A. Tale sistema, per la notevole flessibilità richiesta,
consente l’espletamento di procedure con qualsiasi criterio di aggiudicazione: dall’offerta
economicamente più vantaggiosa al prezzo più basso - in termini assoluti e in termini
106
percentuali - con offerta in busta chiusa e cifratura delle buste o con possibilità di rilancio
dell’offerta.
Il sistema prevede l’utilizzo della posta certificata che garantisce elevati standard di
sicurezza nonché il supporto di un help desk on line e il training dei fornitori per l’utilizzo della
piattaforma.
L’espletamento integrale della gara dovrebbe consentire un risparmio di tempo di
attraversamento stimato pari al 20% circa.
L’implementazione del market place consente di chiedere offerte ad una platea di fornitori
prequalificata e classificata per settori merceologici ovvero di effettuare direttamente gli
acquisti attraverso i cataloghi on line che gli stessi fornitori chiedono di pubblicare.
Si è sperimentata un’applicazione destinata ai soli settori interni. Si ritiene, tuttavia, di
estendere anche ad amministrazioni esterne il know-how acquisito, suddividendo i fornitori
in vari market place settoriali.
Dopo due mesi di sperimentazione, il 10 aprile 2003 si è svolta la prima asta on line per la
fornitura di armadi di sicurezza (base di gara 15.288,00 euro) alla quale sono state invitate
tutte le imprese iscritte all’Albo dei Fornitori della Provincia di Napoli per la categoria degli
Arredi di Sicurezza.
L'
esperienza si è svolta con il metodo dell'
asta inversa consentendo il rilancio sulle offerte. Il
rilancio con autoestensione consiste nella possibilità gli offerenti di rilanciare nell'
arco di
tempo stabilito per l'
asta sulle offerte che vengono a visualizzarsi sul sito. Inizialmente si era
previsto 1 ora più l'
estensione di 10 minuti dopo l'
ultima offerta a ribasso.
La procedura prescelta per l’aggiudicazione, l’offerta dinamica attraverso il sistema dei
rilanci (ben 20 da parte delle imprese partecipanti in 1 ora e 33 minuti di negoziazione) ha
consentito all’Amministrazione di ottenere un ribasso sulla base d’asta del 47,96%. Il
risultato appare ancora più apprezzabile se si pensa che la stessa fornitura è stata
aggiudicata lo scorso anno per un costo di 800,00 euro mentre oggi ha un costo di soli
510,00 euro.
Alla gara hanno partecipato sette ditte ciascuna delle quali dotata del kit per la firma digitale,
necessario per accedere al sistema, assicurando il più elevato standard di sicurezza delle
operazioni.
I vantaggi derivanti dall’utilizzo degli strumenti telematici nelle procedure di acquisto sono
evidenti:
1. sensibile riduzione dei costi di acquisto,
2. drastica diminuzione dei tempi necessari per l'
espletamento delle procedure,
3. massima sicurezza e trasparenza delle procedure.
Il risultato, frutto della collaborazione con BNL Multiservizi S.p.A. - FST Fabbrica Servizi
Telematici s.r.l., costituisce un ulteriore tassello del processo di razionalizzazione degli
acquisti che l’Amministrazione Provinciale di Napoli, ed in particolare la Direzione
Provveditorato ed Economato, perseguono ormai da tempo.
E’ stata inoltre programmata la realizzazione delle seguenti aste on line:
1. nell’ultima settimana di aprile avrà luogo un’asta on line per l’affidamento del servizio
raccolta e smaltimento rifiuti speciali con il sistema del rilancio delle offerte con
autoestensione.
107
2. Entro la metà di maggio avrà luogo un’asta on line per l´affidamento del servizio
assicurativo per la copertura di vari rischi per due natanti dell’Amministrazione. Il
criterio prescelto è quello delle Buste chiuse.
3. Agli inizi di maggio verrà indetta una licitazione privata con aggiudicazione mediante
asta on line (busta chiusa) per la fornitura di un ufficio mobile di protezione civile.
G /¶DGHVLRQHDOOHFRQYHQ]LRQL&RQVLS
Le convenzioni stipulate dalla Consip S.p.A. a favore delle Amministrazioni Pubbliche sono
state seguite con molta attenzione dalla Direzione Provveditorato sin dalla loro introduzione.
Infatti le prime gare espletate coinvolgevano settori di acquisti comuni a tutte le altre
Direzioni dell’Ente di fondamentale importanza per il funzionamento di base della struttura.
La prima Convenzione a cui si è aderito è stata quella del noleggio di fotocopiatrici che
introduceva una formula innovativa rispetto alla tradizionale acquisizione. In effetti, già in
precedenza la Direzione si era mossa verso la sperimentazione di nuove forme di
acquisizione di macchine d’ufficio che consentissero di evitare alti costi di ammortamento e
di manutenzione.
Questa convenzione ha permesso all’amministrazione provinciale di dismettere tutto il parco
delle fotocopiatrici ricorrendo totalmente al noleggio all-inclusive delle stesse. Inoltre lo
stesso parco macchine si è duplicato cosicché il patologico ricorso ad imprese esterne per le
fotocopiature di atti e documenti, a volte contenenti dati sensibili, è cessato del tutto.
Allo stesso modo, successivamente, previa una dettagliata analisi costi/benefici, si è
provveduto a dismettere la proprietà degli autoveicoli dell’Ente ricorrendo al noleggio a lungo
termine delle autovetture attraverso l’adesione alla Convenzione stipulata dalla Consip per i
veicoli ad uso civile.
L’Amministrazione ha aderito a molte altre Convenzioni Consip quali ad esempio la fornitura
di cancelleria, di carburante, di macchine fax e personal computer portatili, telefonia fissa e
mobile.
Per tutte le convenzioni si è applicata sin dal principio la procedura on-line per gli ordinativi,
grazie agli avanzati servizi di Amministratore di Rete offerti dalla Direzione Informatica.
I vantaggi principali ottenuti dalle adesioni alle Convenzioni Consip si rinvengono
principalmente nell’accelerazione delle procedure di approvvigionamento e nella liberazione
di risorse umane ora concentrate sulla funzione di programmazione e di rilevazione dei
fabbisogni dell’Ente. Inoltre, si registra in genere una riduzione dei prezzi unitari, una
migliore qualità del bene/servizio e, soprattutto, si sottolinea l’importanza di avere un unico
punto di riferimento per i problemi connessi a fatturazioni, servizi di assistenza e
manutenzioni.
L’iter da seguire per giungere ad una determinazione di adesione ad una convenzione
Consip, nonostante gli eventuali successivi atti di impegno di spesa precedenti l’ordinativo,
ha un tempo senza dubbio inferiore rispetto ad una indizione di gara ad evidenza pubblica,
dove gli atti amministrativi richiedono tempi che vanno ben oltre quelli di gara previsti da
norme di legge.
La struttura Consip ha reso possibile un elevato livello di flessibilità, in grado di rispondere in
modo adeguato ad una domanda spesso urgente e non programmata.
108
H
*HVWLRQHGHLVHUYL]LDVVLFXUDWLYL
La Direzione Provveditorato ed Economato svolge attività di
gestione in proprio di tutte le fasi inerenti ai servizi assicurativi:
Ë
5LVN LQVXUDQFH
, tramite la
elaborazione di un Piano dei rischi,
Ë
predisposizione dei capitolati,
Ë
gestione delle polizze,
Ë
monitoraggio dei sinistri.
Non sempre nelle P.A. tali funzioni vengono svolte dal Provveditorato, spesso fanno capo
alla segreteria Generale o all’Avvocatura, in altri casi ci si affida invece ad un Broker.
5LVXOWDWL
Il ruolo di impulso e coordinamento svolto dalla Direzione Provveditorato comincia a
delinearsi chiaro e dinamico.
Non oltre la prima decade di aprile si terrà la prima seduta di gara per l’affidamento della
fornitura di armadi di sicurezza (15.288,00 euro = a base di gara) mediante il sistema del
rilancio delle offerte con autoestensione della durata della seduta. A questa procedura
saranno invitate le imprese iscritte all’Albo dei Fornitori per la Categoria/Classe
merceologica.
Entro la prima decade di maggio si terrà, invece, la seduta di gara per la stipula di una
Convenzione per la fornitura di prodotti editoriali (importo stimato: 30.000,00 euro). Il relativo
bando sarà pubblicato sugli Albi Pretori, sul sito internet della Provincia, nonché sulle pagine
locali de La Repubblica. Anche in questo caso le imprese, prequalificate dal punto di vista
amministrativo, saranno invitate a presentare offerte con il sistema del rilancio e
l’autoestensione della durata della seduta.
Per quanto riguarda le modifiche regolamentari è stato predisposto il nuovo Regolamento
sul funzionamento del servizio Provveditorato ed Economato attualmente all’esame del
Consiglio Provinciale, al fine di dotare l’Amministrazione di tutti gli strumenti più flessibili
previsti dalla recente normativa.
Relativamente all’attivazione di forme di e-procurement in forma associata con le altre
Province campane, è stato stipulato il protocollo d’intesa.
Da segnalare la gestione informatica dell’albo fornitori, del monitoraggio e della previsione
dei fabbisogni, del magazzino e, soprattutto, l’integrazione del sistema con la contabilità
generale dell’ente.
3XQWLGLIRU]D
Oltre ai risultati positivi derivanti dalle gare telematiche e dalle convenzioni Consip, i
principali punti di forza delle innovazioni regolamentari e gestionali avviate
dall’amministrazione provinciale sono da rinvenire nell’approccio complessivo assunto e,
relativamente alle innovazioni gestionali, nell’avvio della costituzione di un sistema
informativo interno a supporto dell’ordine integrato con la contabilità.
109
&ULWLFLWjHPHUVH
Relativamente all’introduzione del sistema informativo a supporto dell’ordine integrato con il
sistema complessivo di contabilità, si sottolinea come punto critico il basso livello di
comunicazione intersettoriale, la mancanza di referenti negli uffici utenti, l’assenza di una
carta dei servizi, il basso livello di cultura informatica dei dipendenti.
3URYLQFLDGL3LVD
$VSHWWLJHQHUDOL
L’unità organizzativa Provveditorato nella provincia di Pisa è una struttura “senza portafoglio”
di recente costituzione; è priva di risorse finanziarie e gestisce gli acquisti in nome e per
conto dei centri di costo dell’amministrazione. Nel PEG 2002 i suoi obiettivi sono così definiti:
“Riduzione e monitoraggio della spesa attraverso la centralizzazione degli acquisti e
miglioramento delle forniture”.
2ELHWWLYL
Terminata la fase sperimentale di costituzione della nuova U.O. e di organizzazione del
servizio acquisti centralizzato con risultati apprezzabili, la struttura intende proseguire sulla
strada intrapresa, al fine di snellire ulteriormente i tempi delle procedure stesse e ridurre
ulteriormente l’incidenza della spesa nei vari PEG attraverso convenzioni e aste RQOLQH.
Gli obiettivi dell’innovazione del processo di acquisto sono di lungo periodo; l’ottica verso la
quale si orienta l’amministrazione è di far diventare la provincia una “agenzia di acquisto”,
una sorta di Consip locale per i 39 comuni della provincia: cataloghi RQOLQH, iscrizioni RQOLQH,
gare RQ OLQH e gestione del sistema degli acquisti RQ OLQH. A tal fine sono stati presi i primi
contatti con società fornitrici di piattaforme telematiche.
A fronte dell’obiettivo espresso nel PEG, “riduzione e monitoraggio della spesa”, un’ipotesi
da vagliare è la seguente: costruzione del bilancio e del PEG per obiettivi, lasciando la
responsabilità degli stessi ai centri di costo, come tuttora avviene, ma consentendo che i
finanziamenti siano gestiti dall’U.O. Provveditorato su input delle aree.
3ULQFLSDOLD]LRQL
La principale azione della provincia è stata la ristrutturazione organizzativa
dell’amministrazione, con l’articolazione in aree e servizi, la costituzione dell’unità
Provveditorato e il servizio acquisti centralizzato.
La fase iniziale del processo di approvvigionamento accentrato ha riguardato le forniture
igienico sanitarie con il metodo tradizionale del ribasso, introducendo però l’obbligo da parte
dei partecipanti alla gara di presentare insieme all’offerta i propri cataloghi e/o schede con i
relativi prezzi semplicemente per acquisire delle informazioni utili. Il risultato di questo primo
passo è stato sorprendente, lo scostamento calcolato tra le spese per gli acquisti di
materiale analogo effettuate negli anni precedenti dai diversi settori, e quelle effettuate per la
fornitura, si è rivelato molto ampio.
110
Un passo successivo ha riguardato l’implementazione della gara per la fornitura della carta;
tralasciando un primo momento di difficoltà per individuare le giuste caratteristiche
merceologiche e tecniche, la gara si è svolta con il criterio dell’offerta economicamente più
vantaggiosa e con l’inserimento di alcuni criteri di valutazione: tempi di consegna, livello di
qualità del prodotto, importi degli ordini minimi, ecc…
Un’ulteriore iniziativa è stata l’implementazione in maniera sistematica del “sistema gare”. A
tal fine si è provveduto ad una raccolta dei fabbisogni di tutti i settori e ad una pubblicazione
sul sito della provincia dell’elenco predisposto. A valle di tale pubblicazione numerose
aziende, presenti sul territorio nazionale hanno richiesto di essere invitate a partecipare alle
gare. Diverse sono state le altre gare implementate: arredamento d’ufficio, personal
computer, esternalizzazione del servizio di portierato.
I passi principali realizzati
approvvigionamento sono:
dalla
provincia
nell’innovazione
del
processo
di
definita la domanda, ovvero definite le caratteristiche dei beni/servizi da inserire nella
formulazione dell’offerta, diventa più facile stabilire la/le procedure relative agli ordini e
alle consegne. Tali procedure vengono codificate e richiamate nella convenzione di
fornitura;
¾
gli elementi caratterizzanti ogni tipologia merceologica, sia dal lato dell’offerta che della
domanda, sono inseriti nel Capitolato speciale e successivamente in un’apposita
convenzione con la quale la ditta aggiudicataria sottoscrive le condizioni di fornitura.
Analogamente gli ordini d’acquisto devono rispettare quantità minime e un numero
massimo di ordini in un dato arco temporale;
¾
l’ordinativo proviene dal centro di costo con il visto della direzione corrispondente e
contiene il riferimento al capitolo di bilancio e alla convenzione di fornitura. Il
provveditorato provvede al controllo, se l’ordinativo è regolare dà il “nulla osta” e inoltra
la richiesta alla ditta fornitrice;
¾
Tra le strategie di approvvigionamento si segnala il ricorso alle convenzioni Consip: tale
azione ha originato sia dei vantaggi che degli svantaggi. Per alcune tipologie di forniture il
prodotto offerto è stato superiore alle aspettative (es. carburante per la trazione e per il
riscaldamento), in altri casi (es. pc portatili) non ha soddisfatto le richieste. Le procedure con
la Consip si sono rivelate abbastanza fluide e un ulteriore vantaggio indotto si è riscontrato
nella maggiore snellezza anche all’interno dell’amministrazione.
La disponibilità di informazioni su internet relativamente a fornitori, prezzi e condizioni
d’acquisto ha facilitato notevolmente la predisposizione dei capitolati di gara particolarmente
efficaci; ciò ha consentito di avere dei riferimenti su mercati di dimensioni e contesti diversi
da quelli locali e di creare un archivio di informazioni utili di cui avvalersi nelle istruttorie di
gare.
5LVXOWDWL
Il portale della provincia e la pubblicazione dei bandi sul sito web si sono rivelati ottimi
strumenti per attirare l’attenzione di ditte a carattere nazionale; ciò a sua volta ha comportato
la predisposizione di un elenco dei fornitori. La razionalizzazione operata ha comportato un
miglioramento, un’uniformità dei prodotti/servizi forniti, un soddisfacente rapporto
qualità/prezzo, dei tempi di consegna ridotti e principalmente un contenimento della spesa
per acquisti che, negli ultimi tre anni, si è ridotta del 12%.
111
3XQWLGLIRU]D
La provincia pone una particolare attenzione alla definizione della domanda, ovvero
all’insieme delle caratteristiche tecniche e merceologiche che il prodotto/servizio deve
possedere.
E’ stata istituita una struttura dedicata al presidio dei processi d’acquisto, “senza portafoglio”,
con un esplicito ruolo di supporto all’attività dell’amministrazione.
E’ presente un forte orientamento a sinergie con soggetti istituzionali nel territorio
provinciale.
&ULWLFLWjHPHUVH
Sono state riscontrate difficoltà in fase di individuazione, nell’ambito del capitolato, di criteri
oggettivi di definizione delle caratteristiche dei beni/servizi (aspetti tecnico/economici,
modalità di consegna o di fornitura, ecc.). Essi sono utili alla valutazione del bene/servizio in
termini economici, di qualità, di modalità di fornitura e di gradimento dell’utenza.
3URYLQFLDGL6DOHUQR
$VSHWWLJHQHUDOL
In coerenza con il Piano H(XURSH che favorisce la crescita della Società dell’Informazione in
tutta l’area europea attraverso un’azione sinergica e collaborativa dei singoli Paesi Membri,
la Provincia di Salerno sta realizzando, a valere sulla Misura 6.2 del POR Campania, un
progetto di e-procurement finalizzato all’ottimizzazione del flusso di acquisti centralizzato per
la P. A. su scala regionale.
Tale programma/progetto, denominato “SIEP”, è volto alla realizzazione e alla gestione di un
sistema di e-procurement RQ OLQH per l’approvvigionamento di beni e servizi in grado di
gestire i processi di business per la Pubblica Amministrazione regionale.
Il sistema telematico sarà ospitato (come server) presso la Provincia di Salerno, sarà esteso
alle altre quattro Province campane (Province clienti) e successivamente dovrà essere
esteso a tutti gli altri Enti pubblici della Regione.
2ELHWWLYL
Gli obiettivi specifici che con il Programma/Progetto SIEP si intendono perseguire sono:
riduzione del costo amministrativo delle spese legate alle forniture di beni e servizi;
¾
riorganizzazione della domanda di beni e servizi della P.A. secondo principi di efficacia,
dell’efficienza e trasparenza;
¾
assegnazione di strumenti utili alla definizione e al controllo dei fabbisogni dell’Ente;
¾
utilizzazione di meccanismi di gara che assicurino la par condicio dei fornitori;
¾
accelerazione delle procedure di aggiudicazione;
¾
trasparenza nelle operazioni di gara;
¾
112
realizzazione di economie di scala mediante l’aggregazione delle esigenze di acquisto di
tutti gli Enti ricadenti nella sfera di interesse della Provincia;
¾
promozione di un corretto e razionale uso delle risorse nel rispetto di criteri di efficienza
che consentano di salvaguardare le specificità d’acquisto territoriali e settoriali;
¾
sicurezza nelle procedure di approvvigionamento;
¾
diffusione di buone prassi attraverso processi di trasferimento e apprendimento.
¾
3ULQFLSDOLD]LRQL
Il progetto si caratterizza come un insieme integrato di azioni di:
analisi dei flussi di approvvigionamento della P.A. nei diversi settori;
¾
elaborazione di un modello organizzativo che consenta non solo una corretta gestione
dei suddetti flussi ma anche un controllo interno costante;
¾
realizzazione di un sistema di e-procurement in grado di razionalizzare e ottimizzare le
dinamiche di approvvigionamento.
¾
Il progetto è stato presentato ad inizio aprile 2003 nell’ambito del “Primo Forum provinciale
sull’innovazione della Pubblica Amministrazione quale attuazione dell’e-government in
Campania” promosso dalla Regione. Allo stato attuale è in fase di predisposizione il bando
di gara.
3XQWLGLIRU]D
I principali punti di forza del progetto si rinvengono nei seguenti aspetti:
Coerenza con il Piano H(XURSH che favorisce la crescita della Società dell’Informazione
in tutta l’area europea attraverso un azione sinergica e collaborativa dei singoli Paesi
membri i quali devono pertanto organizzarsi localmente per realizzare servizi innovativi,
integrati e interoperabili attraverso una politica di coinvolgimento dei vari enti locali
(Regioni, Province, Comuni) e della realtà locale socio-imprenditoriale.
¾
Coerenza con la Misura 6.2 “Sviluppo della società dell’informazione” azione c, del POR
Campania 2000/2006.
¾
Coerenza con il documento relativo alla “Strategia Regionale per la Società
dell’Informazione”.
¾
&ULWLFLWjHPHUVH
Tra i principali punti di debolezza sinora rilevati si sottolinea:
La difficoltà di far diventare l’e-procurement
riorganizzazione degli acquisti.
¾
elemento di traino nel processo di
La frammentazione e dispersione delle competenze sugli acquisti degli EE.LL.
¾
La diffidenza per il mezzo da parte dei clienti, privati, fornitori.
¾
Le difficoltà logistiche, organizzative e gestionali.
¾
113
5HJLRQH/D]LR
$VSHWWLJHQHUDOL
L’area Economato è articolata nei seguenti servizi:
Provveditorato/Economato (forniture di beni)
¾
Approvvigionamento (forniture di servizi)
¾
I due servizi operano in maniera distinta per l’acquisto di beni e servizi.
L’acquisizione di software ed hardware è effettuata da una apposita unità appartenente
all’area Servizi Informativi. Gli acquisti di particolari strumentazioni tecniche possono essere
delegati, dalle aree interessate, all’area Economato.
Gli effettivi fruitori contribuiscono sia a definire il capitolato d’acquisto, fornendo all’area
Economato le caratteristiche tecniche dei prodotti da acquistare, sia ad effettuare, nella fase
di consegna, i necessari controlli di qualità della fornitura. Ne consegue che il processo di
approvvigionamento dell’amministrazione persegue una politica di acquisto di tipo
accentrato.
Il servizio Provveditorato/Economato svolge le seguenti attività:
programmazione ciclo acquisti;
¾
gestione del ciclo dell’ordine per conto dei settori;
¾
marketing d’acquisto, che si concretizza nelle attività di analisi di mercato e tenuta
dell’albo fornitori.
¾
2ELHWWLYL
L’obiettivo definito dall’amministrazione è di snellire e accelerare il processo di
approvvigionamento, in particolare gli aspetti amministrativi. A tal fine, è in fase di studio un
progetto per l’implementazione del mandato informatico di pagamento, sfruttando le
potenzialità gestionali derivanti dalla firma digitale. Attualmente è stata già attivata la
possibilità di eseguire le transazioni tra la struttura e il settore competente alla liquidazione
(Ragioneria) su formato elettronico, in parallelo alla tradizionale modalità, su supporto
cartaceo.
3ULQFLSDOLD]LRQL
All’interno dell’ente è in corso un progetto di riorganizzazione delle strutture e delle
procedure, ivi comprese quelle connesse agli approvvigionamenti.
Allo stato attuale sono già stati attuati i seguenti interventi:
sviluppo di un sistema informativo a supporto del ciclo dell’ordine finalizzato al
monitoraggio/previsione dei fabbisogni, alla fase di gestione delle scorte e alla gestione
del magazzino. Il sistema è integrato con la tenuta della contabilità;
¾
certificazione per la firma digitale anche in prospettiva del suo utilizzo in sede di
implementazione del mandato informatico di pagamento;
¾
utilizzo del catalogo on line per effettuare acquisti e verificare i prezzi di mercato;
¾
pubblicazione on line dei bandi di gara;
¾
114
modifiche normative coerenti con gli interventi in atto.
¾
5LVXOWDWL
I risultati riscontrati in seguito all’attività di innovazione del processo di approvvigionamento
sono riconducibili direttamente ai seguenti interventi:
lo sviluppo del sistema informativo ha comportato una maggiore trasparenza delle
procedure e un’accelerazione dei tempi di istruttoria;
¾
l’adesione alle convenzioni Consip ha avuto ricadute positive sugli standard di qualità e
di prezzo dei beni acquistati.
¾
3XQWLGLIRU]D
Gli aspetti più rilevanti delle iniziative di innovazione attivate si rinvengono nell’orientamento
a usare la leva tecnologica, in particolare per la gestione delle scorte e i mandati di
pagamento.
Inoltre, il sistema informativo adottato permette di integrare i dati sulle giacenze di
magazzino, disponibili in tempo reale, con i fabbisogni comunicati dai singoli servizi al fine di
effettuare un’adeguata programmazione della spesa.
&ULWLFLWjHPHUVH
L’attuazione degli interventi ha reso particolarmente evidenti i problemi connessi alle carenze
organizzative, gestionali e culturali in termini di difficoltà di orientamento al cambiamento
(es.: difficoltà emergenti nella ridefinizione delle procedure e strutture consolidate) e di
competenze professionali.
5HJLRQH/LJXULD
$VSHWWLJHQHUDOL
La struttura organizzativa della Regione Liguria è articolata in direzioni centrali e
dipartimenti, che si sviluppano, a loro volta, in settori, servizi ed uffici. Il settore
“Amministrazione generale”, collocato all’interno della direzione centrale “Affari
organizzativi”; si suddivide in 5 sezioni, in particolare nella sezione “Economato” e nella
sezione ”Provveditorato ed acquisti”. Il settore è competente per tutti i servizi generali di
funzionamento, gli aspetti amministrativi e tecnici dell’ente, e svolge sostanzialmente una
funzione di supporto interna alle strutture.
Il processo di approvvigionamento è sempre stato svolto a livello accentrato, per l’intero
ente, dalle due sezioni “Economato” e “Provveditorato ed acquisti”, salvo alcune gestioni
economali periferiche. Questa scelta organizzativa, compiuta nel 1997, ha avuto come
presupposto di base la dimensione relativamente ridotta dell’Amministrazione e, come
obiettivi da perseguire, la riduzione della spesa complessiva e l’uniformità della scelta dei
beni e delle procedure di gara.
115
In particolare, il settore centrale realizza generalmente la maggior parte degli acquisti di beni
e servizi (cancelleria, noleggi, stampati, arredi e attrezzature d’ufficio, vestiario, etc.) ad
esclusione di quelli informatici, mentre le singole strutture acquisiscono in maniera
autonoma, beni e principalmente servizi particolari e specifici della loro attività istituzionale.
La sezione “Economato” si occupa dell’acquisizione di beni e servizi con procedura
economale, il cui limite di importo è pari a circa 11.000 euro; la sezione “Provveditorato”,
oltre ad acquisire beni e servizi per importi superiori, provvede all’espletamento di tutte le
gare d’appalto anche per gli approvvigionamenti di beni e servizi con caratteristiche
specifiche, ossia di utilità dei singoli dipartimenti/direzioni (servizi generalmente di tipo
professionale, studi, ricerche, progettazioni, incarichi di assistenza, per i quali è necessario
indire una gara d’appalto). In questi casi le singole strutture propongono un capitolato
tecnico alla sezione, ossia definiscono le caratteristiche, i requisiti tecnici che deve avere il
bene/servizio richiesto e, successivamente all’aggiudicazione, provvedono a gestire il
contratto con i fornitori; il ruolo del Provveditorato è relativo alla gestione della intera
procedura di gara, fino alla firma del contratto. L’intero processo di approvvigionamento è
disciplinato dalla legge regionale sugli appalti n.12 del 6 aprile 1999 e dal regolamento dei
servizi di economato 1/77 e successive modifiche.
2ELHWWLYL
Attualmente i provvedimenti normativi sono in fase di revisione, l’obiettivo primario della
Regione, in tale contesto, è relativo all’imminente emanazione sia di una nuova legge sui
contratti, sia di un nuovo regolamento economale in grado di recepire e assorbire le recenti
disposizioni legislative statali in materia di innovazione e acquisizione telematica. Tali
provvedimenti saranno orientati ad assegnare maggiori capacità di spesa alla sezione
economale ed a disciplinare l’utilizzo di strumenti e di procedure di acquisto telematiche in
modo da migliorarne l’efficacia rispetto alle modalità tradizionali.
L’obiettivo definito dall’Amministrazione è di snellire e accelerare il processo di
approvvigionamento, attuando investimenti significativi sugli strumenti tecnologici.
Attualmente la Regione ha attivato una procedura telematica di acquisizione di beni e servizi
finora utilizzata per importi ridotti.
Un ulteriore traguardo da realizzare è automatizzare la procedura di richiesta dei beni e
servizi (rda), cercando di integrare tale procedura con quella contabile.
3ULQFLSDOLD]LRQL
/DSURJUDPPD]LRQHGHOODVSHVD
Le modalità di acquisizione dell’ente seguono generalmente due criteri: trattativa privata e ad
evidenza pubblica; la trattativa privata è considerata una procedura più agevole, garantendo,
comunque, competitività tra i fornitori.
Le convenzioni ed i contratti quadro, allo stato attuale, non sono ancora utilizzati;
l’Amministrazione si prefigge l’obiettivo di usufruire di tali strumenti successivamente
all’emanazione del nuovo regolamento dei contratti, che ne prevede l’esistenza e le modalità
di impiego.
La programmazione della spesa viene realizzata sia singolarmente dalle strutture,
relativamente al fabbisogno di beni e servizi di loro specifica competenza, sia dal settore
116
“Amministrazione generale”
predisposizione del bilancio.
per
il
fabbisogno
dell’intero
ente,
nel
momento
di
Rispettando tale divisione, i capitoli di spesa relativi all’acquisizione di giornali, arredi,
noleggio vetture di servizio, apparecchiature d’ufficio, beni di utilizzo trasversale,
manutenzione etc, sono assegnati al settore generale e per i quali sono direttamente
responsabili l’Economato o il Provveditorato in relazione all’importo destinato, mentre per i
beni e servizi specifici, i capitoli di spesa e le relative responsabilità risultano assegnate alle
singole strutture.
La previsione del fabbisogno, abbandonato il criterio dell’incremento o consolidamento della
spesa storica, che porta a incrementare sempre più la spesa, valuta la spesa sulla base
delle esigenze programmabili.
I dati presenti consentono di conoscere la totalità della spesa per categoria merceologica.
/DOHYDWHFQRORJLFD
Attualmente l’Amministrazione attraverso la gestione di una piattaforma telematica, affidata
ad una società esterna, sta realizzando gare d’appalto in forma digitale, ha istituito un
catalogo RQ OLQH per alcuni beni e servizi ed è in fase di attuazione l’operatività di un albo
fornitori informatizzato.
Un ulteriore obiettivo che si prefigge l’amministrazione, è di mettere in atto un vero e proprio
market place interno. L’intento primario è di realizzare tramite intranet un sistema di richiesta
dell’ordine informatizzato, in modo tale che le singole strutture possano, mediante la visione
in rete del catalogo e delle proprie disponibilità, inviare alla sezione competente un’e-mail di
richiesta.
All’interno dell’Economato è presente un sistema informativo interno, ossia un programma di
gestione economale; nel Provveditorato, invece, la richiesta dell’ordine avviene su supporto
ancora cartaceo.
In ogni caso, il sistema del ciclo dell’ordine non è integrato informaticamente con il sistema
autorizzatorio; questo genera un passaggio aggiuntivo, non automatico, che viene realizzato
dal settore “Amministrazione generale” che, attraverso il sistema informativo del bilancio, è
in grado di controllare la disponibilità su capitoli, la liquidazione e l’impegno.
E’ presente un catalogo on line, per la categoria merceologica relativa all’arredo e per alcuni
servizi di manutenzione, che sostituisce la gestione del magazzino. Ad oggi i magazzini per
gli arredi non sono quasi più impiegati; a tale scopo al fornitore è richiesto di ovviare a
questa funzione: in tutti gli ordini di arredo che pervengono al fornitore sono indicati i luoghi
presso cui consegnare, montare e installare i beni richiesti.
Il sistema telematico è operativo dal mese di luglio, anche se finora non è stato impiegato in
maniera intensiva. Gli acquisti RQ OLQH sono stati principalmente realizzati per le spese
economali, inferiori a 11.000 euro; è stata espletata una gara a trattativa privata indetta dal
Provveditorato, per l’acquisto di beni relativi alla categoria “arredo” per un importo inferiore a
51.000 euro.
Il sistema implementato permette l’accesso ai fornitori già abilitati gratuitamente (in
possesso dei requisiti generali minimi) mediante modalità molto semplici e chiare. Il sistema,
inoltre, per il processo di negoziazione prevede la possibilità di indire gare mediante una
pluralità di procedure: a rialzo, a ribasso, a busta chiusa, offerta economicamente
vantaggiosa parametrando un determinato indice, che combina l’aspetto di qualità del
prodotto con il prezzo offerto. Finora l’Amministrazione ha utilizzato solo la procedura al
ribasso, in quanto è quella già esplicitamente disciplinata, mentre è prevista la
117
predisposizione di un testo unico degli appalti regionali sotto soglia comunitaria, per
disciplinare tutte le fasi della procedura di gara, dalla pubblicità ai requisiti richiesti.
,OUDSSRUWRFRQLOPHUFDWR
Il rapporto con il mercato nella gestione degli acquisti si sta evolvendo grazie all’utilizzo degli
strumenti tecnologici, gare RQOLQH e gestione dell’albo fornitori.
In merito alle convenzioni Consip, la Regione Liguria ha aderito, due anni fa, solo a quella
relativa alla telefonia fissa. Tale contratto non si è rivelato conveniente, in quanto dopo poco,
lo stesso gestore ha proposto sul mercato un’offerta migliore sia quantitativamente che
qualitativamente, inserendo oltre ad i servizi di telefonia fissa, quelli di telefonia mobile e
connessione ad internet.
I motivi per i quali l’Amministrazione, nonostante operi un costante monitoraggio delle
convenzioni presenti e delle attente valutazioni in relazione alle esigenze e richieste
dell’ente, continui a non aderire alle convenzioni, sono relativi a:
•
presenza in essere di contratti già stipulati;
•
utilizzo dei riferimenti economici e/o tecnici dei capitolati già predisposti dalla Consip
per ottenere “prezzi migliori” e/o adeguare i beni e servizi convenzionati alle loro
esigenze.
L’Amministrazione, infatti, ha predisposto una gara per il noleggio delle vetture di servizio,
ove mettendo a base di gara il prezzo convenzione Consip, usufruendo dello stesso
capitolato utilizzato dalla Consip, è riuscita ad spuntare un prezzo inferiore. In altre occasioni
l’Amministrazione invece ha preso come punto di riferimento solo il prezzo o le condizioni di
capitolato utilizzate dalla Consip, in quanto in alcuni casi i beni e/o servizi convenzionati non
si adattavano al contesto, o alle esigenze dell’ente (ad es. per i buoni pasto il valore non
corrisponde con quello utilizzato dall’ente).
L’Albo fornitori, al momento, non è operativo; la legge regionale che, nel 1993, prevedeva la
sua implementazione è stata, nel 1999, modificata. L’attività, all’epoca, si sospese in quanto
l’ente si rese conto che la gestione e l’aggiornamento dell’albo dei fornitori che, fino a quel
momento, avveniva in modalità cartacea, comportava un impegno eccessivo per il
personale.
Oggi si sta pensando di riattivare questo strumento inserendo l’albo tra i servizi integrati, per
la gestione telematica, forniti dalla società esterna. In tal modo il servizio prevede sia una
raccolta di informazioni, per le ditte iscritte e abilitate ad entrare nel sistema, sia una
gestione informatizzata che si aggiorna automaticamente. Al fornitore iscritto, dopo 24 mesi,
scade la password di accesso, per averne un’altra deve reinserire i suoi dati (modifiche)
aggiornando così le informazioni.
Allo stato attuale, i fornitori sono invitati o perché si sono aggiudicati precedenti gare o
perché sono selezionati da diverse fonti.
Si prevede di disciplinare con atti amministrativi l’aspetto delle procedure di gara
telematiche, dell’albo fornitori e del mercato elettronico.
118
5LVXOWDWL
I principali risultati riscontrati nel settore dell’approvvigionamento si possono riassumere nei
seguenti punti:
•
una maggiore trasparenza ed efficienza delle procedure,
•
una riduzione dei tempi del ciclo di acquisto,
•
l’attivazione di un canale innovativo ed economico, finalizzato a migliorare il rapporto
tra la Regione e i fornitori
•
la possibilità di ricorrere all’RXWVRXUFLQJ come supporto tecnologico nel rispetto dei
vincoli di bilancio in linea con la contrazione della spesa per il personale
•
l’esistenza delle convenzioni Consip, intese come mero utilizzo dei riferimenti
economici e/o tecnici dei capitolati già predisposti dalla stessa, ha avuto ricadute
positive sugli standard di qualità e di prezzo dei beni acquistati.
3XQWLGLIRU]D
Dall’analisi effettuata emerge che l’obiettivo fondamentale della Regione Liguria è
raggiungere un maggiore controllo del livello della spesa in tempi rapidi riducendone i costi,
anche interni all’organizzazione, attraverso vari strumenti e soluzioni, in ambito normativo,
organizzativo, tecnologico. I principali punti di forza della struttura sono elencati di seguito.
•
l’impegno nell’acquisire beni e servizi mediante procedure RQ OLQH come ulteriore
strumento per perseguire risparmi e snellimento delle procedure;
•
l’orientamento a utilizzare gli strumenti dei cataloghi RQ OLQH e delle convenzioni e
contratti quadro e la concomitante riduzione dei magazzini;
•
l’intento di disciplinare con atti amministrativi tutti gli aspetti delle procedure di gare
telematiche, dell’albo fornitori e del mercato elettronico, mediante l’emanazione di
una nuova legge sui contratti e di un nuovo regolamento economale in grado di
recepire e assorbire le recenti disposizioni legislative statali in materia di innovazione
e acquisizione telematica;
•
il costante monitoraggio operato sulle convenzioni attuate dalla Consip al fine di
cogliere le eventuali opportunità offerte.
&ULWLFLWjHPHUVH
L'
utilizzo della procedura telematica è condizionato dalla variabile rappresentata
dall’iscrizione al sistema, per ciascuna delle categorie merceologiche considerate, di un
numero di fornitori sufficiente a garantire un’adeguata concorrenzialità e dunque, in
definitiva, dalla propensione delle imprese ad avvalersi di un tale canale di vendita.
119
:RUNLQSURJUHVV
&RPXQHGL%HOOXQR
2ELHWWLYLD]LRQLULVXOWDWLDWWHVL
La struttura del Comune di Belluno prevede il seguente sistema organizzativo finalizzato agli
acquisti:
Ë
Ë
il Servizio Provveditorato ed Economato si occupa della programmazione del ciclo
annuale degli acquisti e della gestione del ciclo dell’ordine per conto di tutti i Servizi
con riferimento alla maggior parte di beni e servizi di utilizzo comune;
il CED si occupa di tutti gli acquisti informatici;
Ë
i singoli Servizi gestiscono in proprio soltanto gli acquisti di beni/servizi specifici
(es.: consulenze dedicate alla singola unità).
Il motivo di questa scelta organizzativa è da riscontrarsi da un lato nella tendenza a rendere
più facilmente gestibile e monitorabile il processo di approvvigionamento dell’intera
amministrazione mediante la centralizzazione del processo nel Provveditorato, dall’altro nel
rendere possibili approvvigionamenti riferiti a specifiche tipologie di beni/servizi direttamente
da parte delle unità interessate e da parte del CED per quanto attiene gli acquisti di
beni/servizi informatici.
Il processo di programmazione degli acquisti viene effettuato dal Provveditorato/Economato
in base al monitoraggio dei consumi dei periodi precedenti ed alla previsione dei fabbisogni.
Anche le singole fasi del processo di pre-acquisto, acquisto e post-acquisto vengono gestite
normalmente dal Provveditorato. Fa eccezione la stipula dei contratti ad evidenza pubblica
gestita dal Servizio Gare e Contratti.
La stima dei fabbisogni e l’analisi di mercato è comunque spesso il risultato di un’intensa
attività di collaborazione con i Servizi interessati.
Le innovazioni avviate sia a livello organizzativo che programmatorio/gestionale perseguono
obiettivi di efficacia ed efficienza.
Sinora non sono stati adottati strumenti di e-procurement, fatta eccezione per l’adesione ad
alcune convenzioni Consip, la pubblicazione dei bandi sul sito del Comune e l’utilizzo di un
nuovo sistema informativo integrato (unico per tutto l’ente). In realtà, sono stati presi contatti
con la BiztoB per l’attivazione di un’asta on line, ma in seguito si è deciso di bloccare l’ideaprogetto a causa degli elevati costi prospettati. Evidenti la sensibilità sull’argomento e le
esigenze di formazione/informazione.
Sono state attivate tre convenzioni Consip (per i computer, per gli articoli di cancelleria e per
la telefonia fissa, quest’ultima in attesa di rinnovo).
Laddove si è deciso di non ricorrere alle convenzioni Consip, lo si è fatto per la presenza di
migliori condizioni riscontrate su altri mercati (locali e non). Alcuni acquisti di software
vengono effettuati in rete dal CED. Va, infine, registrata la prossima redazione di un nuovo
regolamento delle spese in economia nel quale probabilmente si darà maggior spazio
all’adozione degli strumenti di e-procurement.
Il sistema informativo per gli approvvigionamenti adottato dal Comune di Belluno, a partire
dal periodo 1995/1996, è parte integrante di un sistema integrato con il sistema informativo
120
dell’Ente, in particolare con il sistema di contabilità del settore finanziario e con il sistema
informativo del magazzino.
Non risulta invece attiva l’integrazione con l’albo dei fornitori che, del resto, non è ancora
stato informatizzato.
La novità rispetto al sistema precedentemente adottato sta appunto nell’avvio
dell’integrazione di tutte le più importanti procedure; non a caso, uno dei maggiori impatti
positivi conseguenti alla sua introduzione consiste nella maggiore
chiarezza e
sistematizzazione
relativa
allo
scambio
di
informazioni
tra
Servizi
e
Provveditorato/Economato.
La valutazione relativa all’utilizzo delle convenzioni Consip è essenzialmente positiva, in
particolare per quanto concerne la riduzione dei prezzi unitari, la semplificazione delle
procedure e la liberazione di risorse impiegabili ora in attività a maggior valore aggiunto.
Anche dalla pubblicazione dei bandi sul sito del Comune sono derivati una serie di vantaggi
in termini di semplificazione delle procedure sia per gli utenti interni che per quelli esterni, di
partecipazione di un maggior numero di aziende ai bandi, di riduzione dei tempi di lavoro e di
miglior impiego delle risorse.
Il nuovo sistema informativo integrato si presenta come il vero punto di forza del sistema.
La sensibilità riscontrata dal dialogo con il responsabile del Servizio ed evidente nel
processo di innovazione attivato fanno pensare che il processo, attualmente ancora in una
fase molto embrionale, possa essere passibili di sviluppi interessanti.
&RPXQHGL%HQHYHQWR
2ELHWWLYLD]LRQLULVXOWDWLDWWHVL
Il Servizio Provveditorato, coinvolto nel processo di acquisizione di beni e servizi, è collocato
all’interno del settore Finanza, Programmazione e Bilancio. Il Provveditorato è l’unità che sin dal 1996, svolge le seguenti attività:
gestione completa del ciclo di acquisto;
¾
previsione del fabbisogno;
¾
liquidazione.
¾
Gli interventi di innovazione sono stati rivolti sia a cambiamenti nella struttura organizzativa
del comune, sia ad una semplificazione delle procedure. Fino alla strutturazione dell’ufficio
Provveditorato, l’economato provvedeva a piccole forniture per l’intera amministrazione; non
si organizzavano vere e proprie gare ad esclusione del servizio di pulizia per gli uffici
giudiziari e per gli uffici del comune. Il settore dei Lavori Pubblici aveva la competenza di
predisporre e seguire gli appalti relativi ai lavori in generale. L’avvio del servizio è stato
permeato da rilevanti difficoltà operative; basti pensare che dagli acquisti economali si è
passati all’acquisizione di tutti i fabbisogni dell’Ente con procedure ad evidenza pubblica:
dalla semplice acquisizione con richieste di preventivo alle complesse procedure comunitarie
ed alle adesioni telematiche al sistema delle convenzioni Consip. Il suddetto Servizio,
costituito da una sola unita operativa, propone, predispone e gestisce tutta le fasi e microfasi
degli acquisti come ad esempio la redazione della delibera di giunta, le determinazioni di
indizione, gli avvisi, le lettera d’invito, la modulistica, il capitolato speciale d’appalto, il
121
contratto amministrativo, la gestione delle consegne dei beni e le verifiche dei servizi etc. In
questi anni, la crescita in termini finanziari degli acquisti, gestiti tramite gara, è stata
notevole.
Tra le principali iniziative attivate si segnalano:
Proposta dell’adozione del contratto di “JOREDO VHUYLFH” per la gestione e
manutenzione del patrimonio immobiliare, gestione e manutenzione del parco
autoveicoli e per la fornitura di abbigliamento per i Vigili Urbani (tale esperimento è
stato purtroppo abbandonato per incapacità delle imprese locali di fornire il servizio
richiesto).
¾
Servizio di informazione ad altre amministrazioni locali per la predisposizione di
capitolati di gara, procedure e regolamenti.
¾
Monitoraggio, tramite indagini di FXVWRPHU VDWLVIDFWLRQ, della soddisfazione degli
utenti interni all’amministrazione relativamente a beni/servizi forniti.
¾
Gestione informale, un prezzario completo;
¾
Realizzazione della fornitura di 244 articoli di cancelleria sin dal 1997, così come
proposta successivamente dalla Consip nel 2000.
¾
Nonostante la previsione regolamentare di istituire una commissione per l’adozione di un
albo fornitori, la sua mancata attivazione ha comportato la necessità di predisporre un albo
informale delle ditte presenti sul territorio, da invitare in occasione di gare ad evidenza
pubblica.
Il divario esistente tra le ditte locali e quelle convenzionate dalla Consip comporta delle
scelte che le amministrazioni pubbliche sono tenute a considerare con molta attenzione.
Attualmente con l’articolo 24 della legge finanziaria per il 2003, si offre la possibilità alle
amministrazioni di procedere in maniera autonoma all’acquisizione di beni e servizi, tenuto
conto dei prezzi convenzionati.
In tal senso si intende ridurre il divario di cui sopra e proseguire negli obiettivi di riduzione
della spesa.
Infatti, tra le strategie di approvvigionamento si segnala il ricorso sia al sistema delle
convenzioni Consip per alcune categorie merceologiche come la cancelleria, i carburanti, la
carta per fotocopiatrici sia l’effettuazione di acquisti in maniera autonoma come nel caso
dell’indizione della gara per l’affidamento del servizio di pulizia degli uffici comunali. Tale
approccio ha comportato più vantaggi che criticità. I primi sono relativi alla riduzione dei
tempi di approvvigionamento e dei costi di acquisto, e anche ai criteri di espletamento delle
gare. La riduzione dei costi è notevole per due spetti fondamentali: il primo è connesso al
maggior tempo di lavoro reso disponibile nell’ambito del servizio, costituito da una sola
risorsa umana; il secondo è connesso al basso costo dell'
adozione al sistema delle
convenzioni Consip. I problemi sono relativi ai malcontenti generati tra i piccoli fornitori locali,
che inevitabilmente risultano tagliati fuori. Ciononostante, non si registrano forme di
contenzioso con le ditte assuntrici di forniture di beni e di servizi.
Il percorso per la gestione del processo di approvvigionamento, sperimentando modalità
innovative di acquisizione, è lungo e graduale; l’obiettivo è di arrivare ad una gestione tipo
“JOREDOVHUYLFH´ che si occupi anche degli aspetti economico-finanziari.
122
&RPXQHGL&DWDQ]DUR
2ELHWWLYLD]LRQLULVXOWDWLDWWHVL
La struttura organizzativa del comune di Catanzaro, che gestisce il processo di
approvvigionamento, è il servizio Provveditorato Economato, collocato all’interno del settore
Patrimonio, Demanio, Provveditorato dell’Area Economico-Finanziaria.
Il servizio Provveditorato Economato, struttura dedicata al processo di approvvigionamento,
svolge in maniera accentrata tutti gli acquisti ad esclusione di quelli informatici (personal
computer e software) che sono effettuati dal CED. Questa scelta organizzativa è ispirata alla
ricerca di uniformità dei prodotti e di controllo della spesa attraverso la riduzione del numero
di procedimenti in essere per singola categoria merceologica.
Allo stadio attuale l’implementazione di strumenti di e-procurement, in particolare delle aste
, è un obiettivo di lungo periodo a cui si intende giungere tramite un approccio
graduale.
RQ OLQH
Tra le principali azioni intraprese per la gestione del processo, attraverso soluzioni innovative
e tecnologiche, è stata data priorità allo sviluppo del sistema informativo integrato ricorrendo
ad una consulenza esterna. Le fasi gestite dal sistema sono attualmente di monitoraggio, di
previsione del fabbisogno e di predisposizione dei documenti per la liquidazione.
I vantaggi conseguiti sono stati:
la semplificazione delle operazioni di liquidazione;
¾
il controllo della spesa.
¾
Si è rilevato empiricamente come la riduzione del tempo complessivo di attraversamento del
processo di approvvigionamento sia derivante dalla diminuzione sia del tempo di passaggio
da una fase all’altra, sia dalla riduzione di quello relativo alla realizzazione della singola fase.
Allo stato attuale, la struttura dedicata sta monitorando la soddisfazione dei clienti interni
rispetto al cambiamento per valutare le modalità e i tempi di ulteriori interventi.
E’ stato sperimentato il ricorso alle convenzioni Consip, ma in realtà l’attitudine ad un
rapporto diretto con i fornitori locali, che rappresentano più del 50% del parco fornitori, riduce
la percezione di convenienza di questo strumento rispetto alle modalità tradizionali.
&RPXQHGL/HFFH
2ELHWWLYLD]LRQLULVXOWDWLDWWHVL
La struttura organizzativa del comune di Lecce coinvolta nel processo di
approvvigionamento, prevede l’articolazione, all’interno del settore Bilancio, dell’ufficio
Provveditorato e economato in 3 unità.
L’Economato è l’ente che gestisce in maniera accentrata solo le piccole spese generali.
Al momento della presente indagine, è in corso di definizione la strutturazione completa
dell’ufficio Provveditorato, struttura dedicata al processo di approvvigionamento, con la
finalità di accentrare in un’unica U.O. la procedura “acquisti” per l’intera amministrazione.
123
Il comune si prefigge l’obiettivo di rendere operativo a tutti gli effetti l’ufficio, nel corso del
2003.
I risultati attesi sono:
1) il raggiungimento di un risparmio dei costi, nell’ottica di economie di scala;
2) un maggiore controllo della spesa;
3) una maggiore attenzione e standardizzazione rispetto ai fornitori, ai prodotti ed ai
servizi offerti.
A tal fine la principale azione intrapresa è stata la predisposizione e costituzione di un albo
fornitori di fiducia diviso per categorie merceologiche. Un elenco di fornitori da invitare, in
occasione di bandi pubblici, è destinato ad aumentare in prospettiva, nella ricerca di un
soddisfacente rapporto qualità/prezzo del prodotto/servizio acquistato.
Un’ulteriore azione è stata quella di coinvolgere i diversi settori dell’amministrazione
comunicando loro l’intenzione di articolare il Provveditorato e le funzioni ad esso relative,
richiedendo di predisporre ed inviare i relativi fabbisogni per l’anno 2003 all’ufficio stesso.
La modalità di approvvigionamento è di tipo tradizionale e si pone l’obiettivo di portare a
regime il processo di approvvigionamento accentrato in un’unica unità prima di aderire alle
convenzioni d’acquisto Consip, e comunque di considerare i prezzi Consip come base d’asta
per le gare di importo inferiore a 50.000 euro negli approvvigionamenti.
&RPXQHGL3HUXJLD
2ELHWWLYLD]LRQLULVXOWDWLDWWHVL
L’U. O. Provveditorato, competente in materia di gestione del processo di acquisizione di
beni e servizi, è collocata all’interno del settore Bilancio - Servizi Finanziari.
Il Provveditorato è l’unità che gestisce il 70% degli approvvigionamenti del comune; il
rimanente 30% è decentrato nelle diverse strutture periferiche.
Allo stato attuale è in corso di progettazione l’introduzione di un PON (Polo Unico Acquisti)
individuato nell’unità Provveditorato che accentri integralmente il processo di
approvvigionamento. In realtà, l’implementazione di strumenti di e-procurement si pone
come obiettivo di lungo periodo a cui il comune intende giungere tramite un approccio
graduale; per il momento, sono stati costituiti dei gruppi di lavoro per un’iniziale valutazione
di soluzioni adatte al contesto di riferimento.
Nell’ambito delle strategie di approvvigionamento si è fatto ricorso alle convenzioni Consip
per quanto riguarda l’acquisto di:
materiale cartaceo - cancelleria;
¾
strumentazione, in particolare fotocopiatrici – apparecchiature d’ufficio;
¾
gasolio (servizio riscaldamento) – carburanti e combustibili.
¾
Di particolare rilevanza è stata la consulenza fornita dalla Consip nella predisposizione del
capitolato di gara, relativo all’approvvigionamento dell’abbigliamento da lavoro. La Consip ha
fornito la sua esperienza in merito alla predisposizione del bando (definizione delle clausole,
etc.). In tale occasione il comune di Perugia, in qualità di amministrazione capofila, si è fatto
124
promotore dell’iniziativa coinvolgendo alcuni comuni e comunità montane dell’area territoriale
circostante.
Il principale punto di forza è da ricercare nella volontà di creare sinergie a livello locale per
attuare le migliori strategie di approvvigionamento, ricorrendo all’esperienza già consolidata
della Consip.
&RPXQHGL9LFHQ]D
2ELHWWLYLD]LRQLULVXOWDWLDWWHVL
Allo stato attuale la funzione di approvvigionamento non è svolta da una struttura dedicata;
nell’organizzazione comunale sono presenti 4 poli di acquisto divisi per categorie
merceologiche. L’obiettivo che si prefigge il comune, in prima istanza, è la riorganizzazione
della struttura, pervenendo in tale ambito ad un potenziamento dell’organico amministrativo.
Il sistema informativo utilizzato non è ancora a supporto del ciclo dell’ordine ed è impiegato,
ad uso interno, per la gestione dei buoni d’acquisto. Obiettivo intermedio è la messa a punto
di un software da sviluppare in proprio, che non presenta però particolari aspetti innovativi.
Le modalità di approvvigionamento sono finora svolte in modo tradizionale; si è fatto ricorso
alle convenzioni Consip, in particolare per la fornitura di cancelleria, ma i vantaggi possono
definirsi ancora relativi.
Da evidenziare che, nell’ambito delle modalità innovative per l’acquisizione di beni e servizi,
il comune ha sperimentato in via gratuita le piattaforme telematiche di due società al fine di
effettuare gare ad evidenza pubblica. I risultati possono definirsi soddisfacenti ma i costi di
acquisizione di tali software sono considerati ancora troppo elevati.
125
3URYLQFLDGL&RPR
2ELHWWLYLD]LRQLULVXOWDWLDWWHVL
Per la struttura della provincia di Como l’amministrazione ha previsto in particolare interventi
di innovazione e riorganizzazione del processo di acquisto. Tali interventi riguardano sia il
cambiamento del ruolo dell’ufficio economato sia, nell’ambito della semplificazione delle
procedure, modifiche regolamentari e la costituzione dell’albo dei fornitori.
L’ufficio Economato e Provveditorato è l’unità organizzativa dedicata al processo di
approvvigionamento, nel caso di acquisti speciali l’unità provvede solo alla predisposizione
del capitolato di gara.
La semplificazione dovrebbe far seguito all’insieme degli interventi normativi ed organizzativi
previsti in grado di dar luogo ad una maggiore flessibilità e ad uno snellimento delle
procedure gestionali.
In realtà, l’implementazione di strumenti di e-procurement si pone come obiettivo di lungo
periodo. All’interno dell’ente è avvertita l’esigenza di interventi di innovazione di tipo
organizzativo e tecnologico, ma la principale azione intrapresa sinora in tale direzione è stata
la predisposizione e costituzione di un albo fornitori di fiducia diviso per categorie
merceologiche.
Al momento della presente rilevazione, l’ente sta valutando la possibilità di aderire al
progetto P.A.O.L. della provincia di Milano relativo all’implementazione dello strumento di
asta RQ OLQH.
Ad oggi è presente un sistema informativo in grado di gestire l’albo dei fornitori ed è in corso
di predisposizione la pubblicazione dei bandiRQOLQH.
Si considera obiettivo di medio termine l’utilizzo dei contratti quadro e l’impostazione di un
primo approccio di marketing d’acquisto.
Le modalità di approvvigionamento sono di tipo tradizionale; la provincia ha fatto ricorso ad
alcune convenzioni Consip, utilizzando la procedura on line. I principali vantaggi scaturiti
sono:
¾minori tempi di approvvigionamento;
minore costi di acquisto.
¾
126
(OHQFRGHOOHDPPLQLVWUD]LRQLFRQWDWWDWH
Di seguito si fornisce l’elenco delle amministrazioni che hanno risposto al primo questionario
inviato.
$PPLQLVWUD]LRQL
Comune di Acquasanta
Comune di Aosta
Comune di Arpa
Comune di Arpino
Comune di Arquatascrivia
Comune di Asti
Comune di Avellino
Comune di Banchette
Comune di Belluno
Comune di Benevento
Comune di Bergamo
Comune di Biella
Comune di Cadenzano
Comune di Cagliari
Comune di Caltanissetta
Comune di Campobasso
Comune di Cascina
Comune di Castel Fiorentino
Comune di Catanzaro
Comune di Empoli
Comune di Enna
Comune di Frosinone
Comune di Genova
Comune di Ladispoli
Comune di Lanuvio
Comune di Lari
Comune di Lecce
Comune di Livorno
Comune di Lucca
Comune di Milano
127
$PPLQLVWUD]LRQL
Comune di Nuoro
Comune di Oristano
Comune di Padova
Comune di Palermo
Comune di Perugia
Comune di Pesaro
Comune di Pino Torinese
Comune di Porcari
Comune di Reggio Calabria
Comune di Rignano Flaminio
Comune di Rimini
Comune di Sassari
Comune di Scarperia
Comune di Siracusa
Comune di Tarquinia
Comune di Tivoli
Comune di Torino
Comune di Torrita Tiberina
Comune di Trapani
Comune di Udine
Comune di Verona
Comune di Vicenza
Prov. di Agrigento
Prov. di Ancona
Prov. di Ascoli Piceno
Prov. di Cagliari
Prov. di Chieti
Prov. di Como
Prov. di Crotone
Prov. di Cuneo
Prov. di Enna
Prov. di Frosinone
Prov. di Grosseto
Prov. di La Spezia
Prov. di Lecco
128
$PPLQLVWUD]LRQL
Prov. di Lodi
Prov. di Mantova
Prov. di Matera
Prov. di Modena
Prov. di Napoli
Prov. di Nuoro
Prov. di Oristano
Prov. di Palermo
Prov. di Parma
Prov. di Pisa
Prov. di Potenza
Prov. di Salerno
Prov. di Varese
Prov. di Venezia
Regione Emilia Romagna
Regione Lazio
Regione Liguria
Regione Lombardia
Regione Sicilia
Regione Toscana
Regione Umbria
129
'35/HSURFHGXUHWHOHPDWLFKHGHOFRQWUDHQWHVFKHPD
$PELWRGLDSSOLFD]LRQH
Le Amministrazioni centrali e periferiche dello Stato,
¾
Le Regioni, Province, Comuni, Città metropolitane, Comunità montane,
¾
di volta in volta, per l’approvvigionamento di beni e servizi, anche di importo inferiore alla
soglia comunitaria, decidono con provvedimento motivato e secondo le modalità previste dal
proprio ordinamento, di effettuare acquisti tramite procedure telematiche (autonomia delle
amministrazioni).
⇓
L’amministrazione comunica al gestore del sistema i dati necessari
⇓
rimane ferma la possibilità per le amministrazioni di effettuare gli approvvigionamenti di
beni e servizi con le tradizionali procedure di scelta del contraente;
¾
regioni e enti locali possono applicare le procedure telematiche se così dispongono
nell’ambito della propria autonomia e salvo che non aderiscano alle convenzioni
stipulate ai sensi dell’art.26 della legge 488/99;
¾
le procedure di telematiche di scelta del contraente possono essere adottate anche ai
fini della stipula delle convenzioni di cui all’art.26 della legge 488/99.
¾
$WWRUL
8QLWj
RUGLQDQWH
: soggetto abilitato dalla amministrazione pubblica di pertinenza a
impegnare la stessa per l’acquisto di beni e servizi.
8WHQWH: fornitore di beni/servizi abilitato a partecipare alle procedure telematiche di acquisto
tramite il processo di autorizzazione.
*HVWRUHGHO VLVWHPD
: soggetto pubblico o privato di cui l’amministrazione può avvalersi, nel
rispetto della normativa vigente in tema di scelta del contraente, per la gestione tecnica dei
sistemi informatici di negoziazione. E’ incaricato dall’amministrazione dei servizi di
conduzione tecnica dei sistemi e delle applicazioni informatiche necessarie al funzionamento
delle procedure telematiche di acquisto, assumendone tutte le responsabilità e fornendo
idonea garanzia bancaria o assicurativa. Il gestore è responsabile:
del trattamento dei dati;
¾
della cura degli adempimenti di competenza dell’amministrazione, in
all’operatività dei processi di autorizzazione (su richiesta dell’amministrazione). ¾
5HVSRQVDELOHGHOSURFHGLPHQWR
ordine
: è designato dall’amministrazione e provvede a:
risolvere le questioni, anche tecniche, attinenti alla procedura, compresa quella relativa
all’abilitazione degli utenti;
¾
130
verificare la regolarità della procedura e dell’offerta;
¾
apporre la propria firma, anche digitale, sul verbale delle operazioni, prodotto
automaticamente dal sistema, e sul verbale di aggiudicazione convalidando i risultati del
procedimento.
¾
Qualora previsto dalle disposizioni di legge regolanti l’attività negoziale delle pubbliche
amministrazioni, l’ente nomina un ufficiale rogante. Questi provvede a ricevere il verbale di
aggiudicazione, apponendovi la propria firma, anche digitale, su questo e sul verbale delle
operazioni di gara convalidati dal responsabile del procedimento.
3XEEOLFLWjDWWLFRPXQLFD]LRQL
I bandi di abilitazione, gli avvisi di gara e di aggiudicazione e ogni altra comunicazione
rivolta all’esterno sono pubblicati sul sito dell’amministrazione procedente e, quando
disponibile, sul sito individuato ai sensi dell’art.24, comma 1, della legge 340/2000.
¾
Le comunicazioni, le richieste e gli inviti agli utenti, si inviano telematicamente
all’indirizzo di posta elettronica indicato dal destinatario, nell’ambito della procedura
telematica di acquisto.
¾
Le operazioni effettuate nell’ambito delle gare telematiche e dei sistemi informatici di
negoziazione sono riferibili all’utente sulla base del processo di autorizzazione e si
intendono compiute nei tempi risultanti dalle registrazioni di sistema.
¾
Le offerte, dichiarazioni e atti, sono comunque successivamente confermati mediante
l’utilizzo dello strumento di sottoscrizione.
¾
3URFHGXUH
*DUHWHOHPDWLFKH
%$1'2',$%,/,7$=,21(
(dei potenziali offerenti alla partecipazione alle gare)
Pubblicato almeno 60 gg. prima dell’inizio delle procedure.
'HYH indicare il volume totale degli appalti per ciascuna delle categorie di beni/servizi che
l’amministrazione interessata intende aggiudicare nel periodo di validità dell’abilitazione.
3Xz specificare le diverse classi per le quali gli utenti sono abilitati in relazione alle loro
capacità tecniche, finanziarie ed economiche, al fine di garantire la massima partecipazione
alle procedure telematiche di acquisto.
Il bando contiene i seguenti elementi:
modalità di presentazione della domanda di abilitazione;
¾
categorie merceologiche e le eventuali classi di abilitazione degli utenti;
¾
criteri e modalità per la presentazione e la valutazione delle domande di abilitazione;
¾
sito in cui l’amministrazione rende disponibili informazioni relative a:
¾
•
documentazione tecnica, informativa e amministrativa, relativa all’individuazione
dei beni/servizi;
•
indirizzo di posta elettronica dell’amministrazione per la richiesta di informazioni;
•
metodologie per la classificazione delle offerte, per l’aggiudicazione, per la
segnalazione di offerte anomale;
131
•
casi di sospensione della procedura;
•
fattispecie di esclusione dell’utente;
•
descrizione dei sistemi informatici di negoziazione che saranno utilizzati nei
successivi avvisi di gara, con la descrizione, per ciascuno di essi, delle modalità e
dei criteri di scelta del contraente;
•
indicazione del responsabile di procedimento;
•
durata dell’abilitazione degli utenti (non superiore ai 24 mesi);
•
garanzie che il fornitore dovrà rilasciare preventivamente per accedere al sistema
informatico di negoziazione.
⇓
L’amministrazione delibera sulle domande di abilitazione nel termine di 15 gg. dalla
ricezione, comunicando all’utente:
quanto previsto nel processo di autorizzazione;
¾
categorie e classi per le quali risulta abilitato.
¾
⇓
$99,62',*$5$
Pubblicato almeno 30 gg. prima dell’inizio delle operazioni.
Entro il termine previsto per la comunicazione degli inviti, le amministrazioni deliberano
anche sulle domande di abilitazione inoltrate nei termini previsti dall’avviso di gara.
I requisiti previsti dall’avviso di gara sono identici a quelli previsti dal bando di abilitazione.
L’avviso di gara indica:
categoria di beni/servizi e classe che identifica i soggetti abilitati;
¾
modalità, conformi a quelle previste dal bando di abilitazione per la medesima categoria
e classe, di presentazione delle domande di abilitazione da parte dei soggetti non
precedentemente abilitati;
¾
descrizione del sistema informatico di negoziazione, scelto tra quelli indicati nel bando di
abilitazione, e delle metodologie utilizzate per procedere alla valutazione e
classificazione delle offerte;
¾
elementi del contratto da concludere (termini, quantità, qualità, luogo di consegna);
¾
criteri valutativi per procedere all’aggiudicazione.
¾
⇓
,19,72
Inviato via e-mail o tramite altri strumenti telematici indicati nel bando, ai soggetti abilitati
almeno 10 gg. prima dell’inizio della procedura.
132
Al suo interno sono indicate:
modalità per partecipare alla procedura;
¾
giorno e ora inizio operazioni.
¾
0DUNHWSODFH
Per gli acquisti sotto soglia e per gli utenti pre-selezionati, il sistema permette di valutare in
maniera automatica le offerte ricevute predisponendo una graduatoria sulla base dei criteri
scelti dalla unità ordinante tra le opzioni offerte dal sistema.
%$1'2',$%,/,7$=,21(
Indica:
categorie merceologiche in cui è organizzato il mercato elettronico;
¾
specifiche tecniche, costruttive e di qualità dei beni, nonché livelli dei servizi cui
raffrontare i beni e servizi offerti, al fine dell’abilitazione dei fornitori;
¾
modalità e requisiti, oggettivi e soggettivi, necessari per le domande di abilitazione e i
principi di valutazione delle stesse, nonché l’indicazione delle eventuali procedure
automatiche per la loro valutazione;
¾
durata dell’abilitazione;
¾
sito su cui sono rese disponibili le informazioni sul funzionamento del mercato
elettronico.
¾
133

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