Rapporto agli Azionisti Equitalia: Rapporto agli Azionisti

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Rapporto agli Azionisti Equitalia: Rapporto agli Azionisti
Equitalia:
Equitalia:
Rapporto
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Rapporto
Azionisti
Azionisti
Per un Paese più giusto.
A cura della Direzione Centrale Servizi Enti e Contribuenti, con la collaborazione delle altre
Direzioni Centrali e delle Unità Organizzative di Staff.
INDICE
Cap. 1
Il percorso verso la riforma della riscossione
4
1.1 Dall’unità d’Italia al secondo dopoguerra
4
1.2 La rinuncia alla statalizzazione: dall’appalto esattoriale ai concessionari
5
1.3 L’abbandono del “non riscosso come riscosso” e la ricerca dell’efficienza
6
1.4 Aspettative mancate e prove di riordino
7
1.5 La riforma epocale e la visione comune. La riscossione diventa pubblica
8
Cap. 2
12
La nascita di Equitalia e gli strumenti
2.1 La costituzione di Equitalia e l’acquisto delle ex concessionarie
12
2.2 Le funzioni specialistiche trasversali
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2.3 Poteri e competenze: l’attività di riscossione
15
2.4 Un confronto con gli altri operatori
18
Cap. 3
20
I risultati dei primi tre anni
3.1 Lotta all’evasione: raddoppiati gli incassi
20
3.2 Lo Stato risparmia
23
3.3 Il successo delle rateazioni
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3.4 Un rapporto migliore con i contribuenti: la via del fairplay
26
3.5 La riscossione a servizio degli enti e la fiscalità locale
28
Cap. 4
30
Questioni aperte e soluzioni proposte
4.1 Stop alle ipoteche per debiti inferiori a 8 mila euro
30
4.2 Burocrazia e cartelle: trovato il vaccino contro gli errori
32
4.3 L’alleanza telematica tra Giudice di pace, Comuni e agenti della riscossione
33
4.4 Il dialogo con la società civile e la nuova cartella
35
4.5 Questioni di privacy
36
4.6 Lo sguardo al futuro: un “sensore” sociale ed economico a favore della
collettività
37
Appendice
39
3
Cap. 1
Il percorso verso la riforma della riscossione
1.1 Dall’unità d’Italia al secondo dopoguerra
Con l’Italia unita la riscossione dei tributi ha assunto una grande rilevanza in
quanto fonte principale di sostentamento dello Stato per il conseguimento
delle finalità istituzionali e l’erogazione di servizi.
Dopo il 1861, fu avviato un processo di omogeneizzazione della struttura
amministrativa per l’unificazione dei sistemi di riscossione delle imposte e
delle metodologie organizzative che caratterizzavano gli Stati pre-unitari.
Prima dell’unità erano in vigore infatti:
a) il sistema della regia di Stato, che affidava l'amministrazione diretta
dell’attività di riscossione all'ufficio dell’ente impositore, che vi provvedeva
attraverso propri funzionari assoggettati a rapporto di lavoro diretto;
b) il sistema della delegazione, che consisteva invece nell'affidamento della
gestione del servizio a enti pubblici minori, solitamente Comuni, o a incaricati
particolari, sia di natura pubblica che privata, remunerati con percentuale
sulle riscossioni;
c) il sistema dell'appalto, vale a dire la cessione da parte dello Stato a
soggetti privati, con l'assunzione completa di rischio a carico di questi, dietro
il pagamento di un corrispettivo predeterminato volto ad assicurare al
soggetto pubblico un flusso regolare di fondi. Il sistema prevedeva anche il
trasferimento all'appaltatore sia degli oneri organizzativi sia di quelli
finanziari.
Tra i vari progetti, presentati alla Camera dei Deputati, ottenne
l’approvazione il disegno di legge proposto dal ministro Sella, che
rappresentò il primo Testo unico del sistema di riscossione delle imposte
dirette nell'Italia unita: la l. n. 192/1871, meglio nota, appunto, come “legge
Sella”.
Con tale legge si realizzò una sorta di “codice” della riscossione, sintesi dei
precedenti sistemi esistenti negli Stati pre-risorgimentali, la cui efficacia e
originalità è testimoniata dalla capacità di resistere e adattarsi a tempi
successivi.
Il Testo unico del 1871 introdusse le figure dell'esattore comunale e
consorziale, distinguendole in base all’ambito di esercizio del servizio.
Successivamente, la l. n. 140/1922 definirà l’ambito come “circoscrizione
esattoriale”, costituita da un singolo Comune (esattoria comunale) o da un
consorzio di Comuni (esattoria consorziale). Sebbene fosse destinato
all’esercizio di una pubblica funzione, l’esattore non fu considerato “pubblico
ufficiale”, ma “appaltatore di un pubblico servizio”, dunque un privato che
lavorava per lo Stato in base a un contratto esattoriale in cui si riscontravano
i caratteri delle concessioni amministrative. Si trattava di una figura ibrida
secondo la dottrina, ma frequentemente inquadrata dalla giurisprudenza
come un vero e proprio pubblico ufficiale.
Dopo l’esattore, fu istituita la connessa figura del messo notificatore,
introdotta dal Testo unico del 1902. Inizialmente le sue attribuzioni
riguardavano sia l’attività di notifica sia quella esecutiva. Successivamente,
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la l. n. 140/1922 affiancò ai messi gli “ufficiali esattoriali”, con conseguente
nuova attribuzione di funzioni: i messi notificatori vennero investiti
esclusivamente dell’attività di notificazione delle cartelle esattoriali e degli
avvisi di mora, mentre il compimento degli atti esecutivi spettava agli ufficiali
esattoriali o messi esecutori.
Infine, è necessario menzionare la l. n. 942/1939. Tale norma introdusse la
possibilità per “Le Casse di risparmio e i Monti dei pegni che hanno sezioni
di credito” di potersi aggiudicare “il servizio di esattoria comunale o
consorziale o di tesoreria provinciale, ancorché i loro statuti non prevedano
l’assunzione di tale servizio.” Ciò spiega come il sistema esattoriale sia
rimasto legato fino al dopoguerra alle banche e agli istituti di credito.
1.2 La rinuncia alla statalizzazione: dall’appalto esattoriale
ai concessionari
Il Ministero per la Costituente, nell'ambito dei lavori per la formazione della
nuova Costituzione, istituì una Commissione economica composta da
politici, rappresentanti di categoria, studiosi ed esperti del settore, cui fu
affidato il compito di presentare una relazione sulla situazione economica del
Paese.
Per quanto riguarda la riscossione, ci si interrogò sull’opportunità di
mantenere o meno il sistema di appalto esattoriale e utilizzare gli strumenti
propri della procedura privilegiata di esecuzione coattiva. Mentre consensi
unanimi portarono alla prosecuzione di un sistema privilegiato di esecuzione
ai fini del recupero dei crediti tributari, esito negativo ebbe la proposta di
statalizzazione del servizio in sostituzione dell’appalto esattoriale. Si decise,
così, di conservare il sistema di riscossione ante guerra, basato sulla legge
Sella e successive modifiche.
Nel 1963, in occasione della riforma tributaria, fu approvato con il d.p.r. n.
858/1963 il nuovo Testo unico delle leggi sui servizi della riscossione delle
imposte dirette. La disciplina non comportò modifiche sostanziali del
sistema, così come la successiva legge delega n. 125/1973. Quest’ultima,
però, introdusse diversi principi che sembravano prospettare un progetto di
statalizzazione della riscossione.
La nervatura e i meccanismi che tutt’oggi regolano operativamente il sistema
di riscossione coattiva delle entrate tributarie, anche se ormai
profondamente modificati nel tempo, furono indicati all’interno del d.p.r. n.
602/1973.
Il tentativo di statalizzare il sistema fu reiterato nuovamente con un disegno
di legge nel 1979. L’allora Ministro delle Finanze presentò alla Camera una
relazione accompagnatoria da cui emergeva l’opportunità di sopprimere il
sistema esattoriale allora vigente, che presentava alcuni lati negativi, tra cui
la tendenza a riversare i costi della riscossione sulla collettività, anziché
ricercare criteri autonomi di economicità del servizio, e il fatto che gli istituti
di credito avessero manifestato “una palese ritrosia” ad attivare le procedure
di riscossione coattiva, che la rendeva certamente “incompatibile” con le loro
finalità.
Tuttavia, il timore di dover affrontare una complessa e laboriosa
ristrutturazione dell’apparato della riscossione fece naufragare anche questo
disegno di legge. A ciò si aggiunsero il problema di cambiare sistema,
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procedendo contemporaneamente nell’attività di riscossione, e l’incognita
dei costi che la radicale mutazione del sistema avrebbe determinato.
Alla fine degli anni Ottanta, con il d.p.r. n. 43/1988, fu riorganizzata
integralmente la struttura dei soggetti dell’attività di riscossione. La legge di
riforma si proponeva di garantire il carattere pubblicistico dell’attività di
riscossione, affidandolo in concessione amministrativa a soggetti privati,
detti appunto “concessionari”.
L’elemento caratterizzante la riforma fu l’estensione della riscossione
coattiva mediante ruolo, che consiste nel recupero forzoso di un debito
iscritto a ruolo mediante notifica della cartella di pagamento. L’estensione
riguardava le imposte indirette, quali quella per la pubblicità, i canoni, i diritti
e le tasse locali, oltre che le entrate derivanti dall’utilizzazione dei beni del
demanio pubblico e del patrimonio indisponibile dello Stato. Inoltre,
riguardava anche la riscossione volontaria delle entrate patrimoniali dei
Comuni e degli altri enti locali (salvo che tali enti non preferissero affidarle al
proprio tesoriere). Si operava comunque un’importante distinzione: la
riscossione delle imposte dirette, a differenza di quelle indirette, poggiava sul
tradizionale principio del non riscosso come riscosso (obbligo che prevedeva
l’anticipazione di future entrate da parte del soggetto riscossore).
Il nuovo sistema introdotto con la riforma si proponeva di conseguire migliori
risultati in virtù della maggior efficienza ed economicità della gestione,
elementi che avrebbero avuto carattere prioritario nell’individuazione del
concessionario affidatario del servizio.
1.3 L’abbandono del “non riscosso come riscosso” e la ricerca
dell’efficienza
Le riforme intervenute nel sistema di riscossione alla fine degli anni Ottanta,
primi anni Novanta, non generarono nei fatti riscontri apprezzabili. Le cause
dell’insuccesso dell’attività riformatrice furono individuate, principalmente,
nel sistema remunerativo dei concessionari che, essendo svincolato da
criteri di efficienza, aveva portato a privilegiare le riscossioni attraverso
versamenti spontanei, un’attività meno onerosa e sicuramente più redditizia
rispetto all’espletamento delle procedure di riscossione coattiva.
In secondo luogo, l’obbligo del “non riscosso come riscosso” costringeva il
concessionario della riscossione a gravose anticipazioni di entrate future
all’Erario. Le entrate, che successivamente venivano conseguite solo in
minima parte, comportavano per i concessionari l’aumento continuo del
proprio indebitamento nei confronti dello Stato e la produzione di documenti
attestanti una gran massa di crediti inesigibili.
Infine, era stata evidenziata la mancata possibilità di utilizzo di sistemi
informativi che fossero tra loro compatibili e la necessità dei concessionari di
utilizzare le informazioni raccolte presso l’anagrafe tributaria.
A seguito di tali criticità venne disposta dunque la delega al Governo con la
l. n. 337/1998, con l’obiettivo per il legislatore di emanare uno o più decreti di
riordino della disciplina della riscossione e del rapporto con i concessionari,
conseguire un miglioramento dei risultati della riscossione mediante ruolo e
rendere più efficace ed efficiente l’attività degli operatori.
La legge delega voleva incidere sull’organizzazione e soprattutto sulle scelte
aziendali, prevedendo, in primo luogo, l’affidamento in concessione
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dell’attività di riscossione a società per azioni con capitale sociale pari ad
almeno 5 miliardi di lire (2.582.285 euro) e con una competenza allargata,
cioè che coprisse almeno tutto l’ambito provinciale.
Si abolì l’obbligo del “non riscosso come riscosso”, con l’introduzione di un
sistema dei compensi collegati alle somme iscritte a ruolo effettivamente
incassate, nonché alla tempestività e ai costi di riscossione.
Fondamentale importanza deve attribuirsi anche alla c.d. clausola estensiva,
con cui si decise di applicare il sistema di riscossione mediante ruolo alle
entrate dello Stato diverse dalle imposte sui redditi, nonché alle entrate degli
enti pubblici, compresi quelli previdenziali ed esclusi quelli economici.
Per semplificare e razionalizzare gli adempimenti burocratici, problema
costante nel rapporto tra Fisco e cittadini, furono poi adottati particolari
“modelli” di versamento diversificati in base al tipo d’imposta. Fu così istituito
il c.d. modello F24, per il versamento unitario di imposte, contributi
previdenziali e assistenziali e delle somme da corrispondere allo Stato, alle
regioni ed agli enti previdenziali in base alle dichiarazioni periodiche, e il
modello F23, per il versamento delle altre imposte erariali, principalmente
imposte indirette, oltre alla maggior parte delle entrate di pertinenza di enti
diversi dallo Stato.
Altra basilare novità riguardava la funzione e la struttura della cartella di
pagamento. Mentre nel vecchio sistema di riscossione la cartella
rappresentava un atto puramente comunicativo, che presentava le
indicazioni relative all’importo e all’oggetto della riscossione, nel nuovo
quadro normativo (di allora e di oggi) si trasformò in atto complesso, come
ingiunzione ad adempiere entro i sessanta giorni dalla notificazione.
Infine, la riforma introdusse strumenti operativi (il fermo amministrativo,
l’iscrizione d’ipoteca, la possibilità di accedere all'anagrafe tributaria, la
possibilità di intervenire direttamente sulle vendite in caso di espropriazioni
forzate) finalizzati ad agire in modo più incisivo e con risultati migliori.
1.4 Aspettative mancate e prove di riordino
Il d.lgs. n. 112/1999 abrogò il d.p.r. n. 43/1988, già ricco di novità, per
riscrivere la disciplina del rapporto tra Amministrazione finanziaria e società
concessionarie del servizio nazionale della riscossione.
L’obiettivo dichiarato del legislatore era lo stesso degli anni precedenti:
improntare il sistema alle esigenze di economicità ed efficienza.
Con la nuova norma il Ministero delle Finanze assumeva la vigilanza sui
concessionari, sia sotto il profilo della regolarità, tempestività ed efficienza
del servizio, sia sotto quello del rispetto delle norme e delle istruzioni
impartite.
Si inquadrava il sistema dei diritti e degli obblighi del concessionario riguardo
alla remunerazione del servizio, al rimborso delle spese relative alle
procedure esecutive, all’accesso, anche telematico, presso i sistemi
informativi degli uffici pubblici e degli enti creditori, oltre alla determinazione
della cauzione da prestare a garanzia di tali obblighi.
Veniva poi revisionato l’istituto del “discarico per inesigibilità” (cioè il
discarico delle quote iscritte a ruolo e non riscosse), venivano definiti gli
obblighi di versamento delle somme riscosse dal concessionario e le
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eventuali sanzioni applicabili in caso di omissioni, ritardi, irregolarità contabili
o altre violazioni.
Tuttavia, la riforma della riscossione, già pochi anni dopo l’entrata in vigore,
presentava improrogabili necessità di nuove soluzioni legislative, in quanto
deludeva le aspettative e allontanava la realizzazione degli scopi prefissati e
focalizzati sulla modernizzazione del sistema, sull’incremento del gettito e
sul recupero della c.d. “evasione da riscossione”.
L’onere finanziario che il bilancio dello Stato era chiamato a sopportare per
sostenere il sistema delle concessioni era sproporzionato rispetto agli
effettivi risultati conseguiti.
Tale sistema di fatto indirizzava le concessionarie a privilegiare non la
riscossione coattiva, bensì una gestione puramente “amministrativa” delle
somme versate spontaneamente dai contribuenti a seguito della notifica
della cartella di pagamento, con una scarsissima incidenza della vera e
propria attività esecutiva. Anche se la riforma del 1999 aveva introdotto
nuovi strumenti più incisivi per la riscossione, i dati portati
dall’Amministrazione finanziaria denotavano uno scarsissimo utilizzo di
questi strumenti e una ridotta operatività, con limitati risultati in termini di
deterrenza.
La maggior parte delle società concessionarie non aveva risposto alle
legittime aspettative di radicale cambiamento della propria cultura
imprenditoriale, perché avevano continuato a ispirarsi a una mentalità non
orientata alla massimizzazione delle riscossioni, alla necessaria
trasformazione della propria struttura organizzativa e delle proprie strategie
operative.
Da queste risultanze, emerse palesemente la necessità politicamente
condivisa di avviare un processo di riorganizzazione sistematica del mondo
della riscossione.
1.5 La riforma epocale e la visione comune. La riscossione diventa
pubblica
A seguito delle audizioni svolte e dopo aver analizzato i dati emersi da
un’indagine conoscitiva del settore, i parlamentari unanimemente si
indirizzarono verso il riordino radicale della riscossione.
Il mondo politico, dopo un dibattito di circa un anno, giunse alla conclusione
che una riforma degna di tale nome sarebbe stata non solo complessa, ma
avrebbe dovuto toccare in modo incisivo l’intera struttura del sistema fiscale
dello Stato. A differenza di quanto fatto in passato, si dovevano
abbandonare le soluzioni parziali o estemporanee, che avevano determinato
periodiche ripercussioni sul sistema e inevitabili interventi di carattere non
solo organizzativo, ma anche finanziario, di cui lo Stato doveva, di volta in
volta, farsi carico.
La volontà fu quella di riportare tutta la “filiera” tributaria sotto il diretto
controllo pubblico, in particolare del Ministero dell’Economia e delle finanze.
Tale fu l’impostazione politicamente condivisa a livello bipartisan.
Per soddisfare questo fine, la scelta di una struttura dedicata, con
l'assorbimento nell’Agenzia delle Entrate dei dipendenti dei concessionari,
apparve oggettivamente la più adatta.
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Il progetto di riforma fu posto al vaglio del Consiglio dei ministri nel marzo
2004, con un decreto legge che andò a costituire una società ad hoc, la
«Riscossione SpA», con il compito di acquistare le società concessionarie di
proprietà delle banche.
Il 30 settembre 2004 il Ministro dell'Economia e delle finanze presentava il
disegno di legge finanziaria per l'anno 2005, atteso con particolare interesse
per verificare e valutare le linee e gli indirizzi dell'esecutivo sulla riforma del
sistema di riscossione.
Tra le novità del disegno di legge, si stabilì che la durata delle concessioni e
degli incarichi di commissario governativo, delegato provvisoriamente alla
riscossione, era prorogata al 31 dicembre 2005 e proprio entro questo
termine si sarebbe dovuta portare a termine la riforma che avrebbe
ricondotto l’attività sotto “l'ombrello pubblico”.
La svolta epocale del sistema della riscossione in Italia, perseguita e
auspicata nel corso dei decenni, arrivò con il d.l. n. 203/2005
(successivamente convertito dalla l. n. 248/2005).
In primo luogo, il decreto dispose che fosse soppresso a decorrere dal 1°
ottobre 2006 l’allora vigente sistema di affidamento in concessione del
servizio nazionale della riscossione e, conseguentemente, che le relative
funzioni fossero direttamente attribuite all’Agenzia delle Entrate, che avrebbe
operato attraverso l’affidamento dell’attività a un nuovo organismo di diritto
privato, Riscossione SpA, società con capitale iniziale di 150 milioni di euro,
interamente partecipata dalla stessa Agenzia al 51% e dall’Inps al 49%.
Riscossione SpA veniva dotata di un ordinamento statutario che le
concedeva ampi poteri allo scopo di raggiungere gli obiettivi prefissati per il
recupero dell’evasione. Oltre a effettuare le attività di riscossione spontanea
e coattiva, si prevedeva anche la possibilità di svolgere le attività di
liquidazione e accertamento delle entrate e tutte le altre attività strumentali e
connesse.
La costituzione del nuovo organismo, però, richiedeva l’adozione di una
serie di misure idonee a “neutralizzare” i problemi inevitabilmente scaturenti
dalla transizione tra i due diversi sistemi operativi.
Primo tra tutti il problema della trasmissione dei carichi non riscossi (i
cosiddetti “residui di gestione”) dai passati concessionari alla società
pubblica e quello delle fratture temporali nell’attività di riscossione coattiva
che il passaggio avrebbe comportato. Il superamento di queste criticità si
realizzò grazie a una serie di disposizioni che concedevano alla nuova entità
pubblica la facoltà di acquisire le azioni delle società concessionarie,
operando come holding incorporante.
In tal modo si sarebbe evitata l’interruzione dell’attività: le società
preesistenti, divenute di proprietà di Riscossione SpA, avrebbero potuto
proseguire nell’attività di riscossione senza passaggi di residui di gestione,
anche dopo il mutamento di regime, in quanto si riconosceva alle società
concessionarie partecipate la permanenza dell’iscrizione all’albo dei soggetti
abilitati allo svolgimento delle attività di liquidazione, accertamento e
riscossione delle entrate degli enti locali.
Nel contempo Riscossione SpA sarebbe stata legittimata a esercitare
l’attività di riscossione, inclusa quella coattiva, anche attraverso i soggetti
partecipati in misura non inferiore al 51% del capitale sociale, garantendo in
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tal modo la necessaria gradualità nella riconduzione in mano pubblica
dell’attività di riscossione.
In particolare, Riscossione SpA, “ …anche avvalendosi di personale
dell’Agenzia e dell’Inps e anche attraverso le società per azioni partecipate
ai sensi del comma 7” avrebbe effettuato l’attività di riscossione mediante
ruolo e avrebbe potuto effettuare le attività di riscossione spontanea,
liquidazione e accertamento delle entrate, tributarie o patrimoniali, degli enti
pubblici, anche territoriali, e delle loro società partecipate, nel rispetto di
procedure di gara a evidenza pubblica. Qualora dette attività avessero
riguardato entrate delle regioni o di società da queste partecipate, avrebbero
potuto essere compiute su richiesta della regione interessata o previa
acquisizione del suo assenso. Infine, la società pubblica avrebbe potuto
effettuare altre attività strumentali a quelle dell'Agenzia delle Entrate, anche
attraverso la stipula di appositi contratti di servizio e, a tale fine, avrebbe
potuto assumere finanziamenti e svolgere operazioni finanziarie a questi
connesse.
Il cuore dell’attività di Riscossione SpA stabilito dalla legge sarebbe stato
dunque la riscossione a mezzo ruolo delle entrate tributarie, come
disciplinata dalle disposizioni di cui al d.p.r. n. 602/1973, con la
conseguenza che tutte le attività demandate al concessionario per la
riscossione territorialmente competente sarebbero state affidate a
Riscossione SpA e alle società partecipate.
Per aumentare l’incisività dell’azione di recupero coattivo dei crediti pubblici,
fu infine prevista la possibilità di cooperazione tra Riscossione SpA e
Guardia di finanza, rinviando a un decreto ministeriale la definizione delle
modalità operative.
In tal modo si realizzò l’operazione di appropriazione da parte pubblica
dell’attività di riscossione, senza per questo interromperne il funzionamento
ed eliminando l’eccezione italiana, che consisteva nell’affidamento ai privati
di tale attività, all’interno del panorama europeo.
Nel 2007 Riscossione SpA cambia denominazione sociale e diventa
Equitalia SpA, con l’intento di evidenziare la funzione sociale del nuovo
soggetto istituzionale. Il recupero dell’evasione, infatti, rappresenta un atto di
giustizia e di equità nei confronti di tutti coloro che pagano regolarmente le
tasse.
L’oggetto sociale di Equitalia consiste nello svolgimento dell’attività di
riscossione mediante ruolo, con i poteri e secondo le disposizioni del d.p.r. n.
602/1973, nonché l’attività di cui all’art. 4 del d.lgs. n. 237/1997.
Equitalia può inoltre:
− effettuare attività di riscossione spontanea, di liquidazione e
accertamento delle entrate, tributarie o patrimoniali, degli altri enti
pubblici anche territoriali e delle loro società partecipate;
− effettuare altre attività strumentali a quelle dell’Agenzia delle Entrate,
anche attraverso la stipula di appositi contratti di servizio;
− assumere finanziamenti e svolgere operazioni finanziarie connesse.
Con la statalizzazione della riscossione coattiva e la nascita della holding
pubblica si è voluto:
− garantire il governo unitario dell’attività di accertamento e riscossione
mediante ruolo;
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− uniformare le procedure e i comportamenti operativi su tutto il territorio
nazionale per l’attività di riscossione coattiva, superando la
frammentazione esistente;
− massimizzare l’efficacia della riscossione;
− migliorare il tasso di assolvimento spontaneo;
− migliorare il rapporto con il contribuente, esaltando la correttezza e la
trasparenza del nuovo approccio in virtù dei nuovi e più efficaci strumenti
di riscossione messi a disposizione dal legislatore nazionale.
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Cap. 2
La nascita di Equitalia e gli strumenti
2.1 La costituzione di Equitalia e l’acquisto delle ex concessionarie
Con la costituzione del Gruppo Equitalia il legislatore realizza uno dei più
importanti processi di insourcing della pubblica amministrazione degli ultimi
decenni.
Fino al 30 settembre 2006 l’attività di riscossione mediante ruolo era affidata
a 36 società concessionarie private e due rami di banche, operanti in 94
ambiti provinciali del territorio nazionale (con l’esclusione della Sicilia,
Regione a statuto speciale, dove operava la società Mps Serit Spa).
Sotto il profilo della distribuzione territoriale, a eccezione della regione
Sardegna, l’attività di riscossione dei tributi veniva svolta da società
differenti, determinando una disomogeneità in termini di modelli e approcci
operativi sia all’interno di una regione sia a livello nazionale.
Sul lato della compagine sociale la situazione si presentava ancora più
diversificata e complessa: le società ex concessionarie erano di proprietà di
54 banche e di 35 privati, riconducibili in parte ai quattro gruppi bancari più
grandi quali Intesa Sanpaolo, Banca Monte dei Paschi di Siena, Unicredit e
Banco Popolare, che nel complesso svolgevano attività di riscossione per
oltre il 47% dei Comuni e il 49% delle Province, coprendo un potenziale
bacino di cittadini pari a circa il 63%.
Per completare il quadro ante riforma del 2005 occorre ricordare il ruolo
centrale svolto dal Consorzio nazionale dei concessionari (Cnc) nell’attività
di riscossione, il cui compito era quello di provvedere, con mezzi e
procedure automatizzati, alla formazione dei ruoli, degli elenchi e degli altri
documenti esattoriali relativi ai servizi assegnati ai singoli concessionari.
Il processo di insourcing: la riscossione non si ferma
Per costituire il Gruppo Equitalia in tempi brevi e continuare l’attività di
riscossione senza soluzione di continuità, il legislatore ha riconosciuto a
Equitalia la facoltà di rilevare da subito la maggioranza del pacchetto
azionario delle società ex concessionarie, consentendo a queste ultime di
operare anche dopo la cessazione del regime di concessione.
L’avvio del processo di acquisizione ha richiesto inizialmente una rilevante
attività di raccolta e analisi delle informazioni riguardanti le società e un
insieme di adempimenti urgenti e finalizzati alla stipula dei contratti di
compravendita definitivi.
L’acquisizione da parte di Equitalia delle 36 società ex concessionarie della
riscossione e dei due rami d’azienda è avvenuta inizialmente con la
sottoscrizione di un contratto preliminare, nel quale le parti si sono
impegnate alla compravendita delle società salvo il buon esito delle verifiche
sulla situazione economico patrimoniale delle società stesse. La
sottoscrizione dei successivi “contratti definitivi” era appunto subordinata
all’esito di tali verifiche.
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L’operazione di acquisizione ha avuto riflessi anche nei confronti degli enti
locali, poiché alcune società concessionarie, prima del trasferimento della
loro proprietà a Equitalia, hanno scelto di cedere ad un’altra società creata
ex novo il ramo d’azienda che riscuoteva i tributi locali, possibilità prevista
dalla legge.
Equitalia, in meno di un anno, è riuscita nell’impresa di acquisire tutte le ex
concessionarie.
Contestualmente a quest’opera di acquisizione, Equitalia ha anche rilevato il
90,53% delle quote di partecipazione del Consorzio nazionale dei
concessionari (Cnc), che nel frattempo si era trasformato in società per
azioni (oggi Equitalia Servizi SpA).
Al 1° ottobre 2006 il Gruppo pubblico era composto, quindi, da una
capogruppo, e da 38 società partecipate, articolate in 37 agenti della
riscossione (ex concessionari) e una società di servizi, con attività
trasversale al resto del Gruppo (Cnc).
Le parti venditrici hanno ceduto alla nuova realtà la proprietà della
partecipazione delle società agenti della riscossione, definendo le modalità
per il trasferimento e per la determinazione del valore. Il corrispettivo è stato
definito nel valore del patrimonio netto, il risultato della situazione
patrimoniale alla data di cessione, calcolato applicando i criteri di valutazione
dell’attività di revisione.
La regolazione del prezzo di acquisto è avvenuta mediante l’attribuzione a
ciascuna parte venditrice di titoli (strumenti finanziari partecipativi) emessi
dal nuovo Gruppo pubblico.
Il nuovo modello organizzativo
Equitalia SpA si è strutturata da subito per svolgere efficacemente la propria
funzione di indirizzo e coordinamento dell’intero Gruppo. Ha definito il
proprio organigramma e nel primo piano industriale triennale ha individuato il
nuovo modello organizzativo di Gruppo.
In particolare, per superare la frammentazione iniziale del sistema post
acquisizione (composto da 37 agenti della riscossione di cui 21 c.d.
monoambito, cioè operativi solo su una singola provincia) e omogeneizzare
le procedure e i comportamenti operativi su tutto il territorio, il nuovo modello
organizzativo societario ha previsto una progressiva integrazione delle
società originarie verso una dimensione tendenzialmente regionale.
Il modello organizzativo ha puntato fin da subito al miglioramento
dell’efficienza e alla riduzione dei costi, realizzando significative economie di
scala e migliorando significativamente il rapporto con i cittadini contribuenti.
Nel primo triennio sono state compiute ben 30 operazioni societarie
straordinarie, che hanno cambiato la fisionomia del Gruppo, passato da 37 a
17 agenti della riscossione operativi sul territorio, Equitalia Giustizia, la
neonata Equitalia Veneto, Equitalia Servizi e, ovviamente, la capogruppo. In
particolare:
− n. 1 società monoambito: Lecce;
− n. 4 società con dimensione multi ambito nella stessa regione: Cerit,
Esatri, Emilia Nord e Romagna;
− n. 6 società con dimensione regionale: Friuli Venezia Giulia, Trentino Alto
Adige, Marche, Basilicata, Sardegna e Umbria;
13
− n. 6 società con dimensione sovraregionale: Polis, Nomos, Etr, Gerit,
Sestri e Pragma.
Tabella 1 - Le società partecipate al 1° gennaio 2010
14
2.2 Le funzioni specialistiche trasversali
L’acquisizione di Equitalia Servizi SpA
Equitalia Servizi SpA è la società del Gruppo Equitalia incaricata della
gestione delle attività relative all’elaborazione dei ruoli, alla predisposizione
dei documenti necessari alla riscossione (cartelle e avvisi di pagamento) e
all’erogazione di servizi strumentali ai processi coinvolti.
Equitalia Servizi svolge il ruolo di:
− interfaccia tecnologica tra gli agenti della riscossione e gli enti per
assicurare il continuo interscambio dei dati e delle informazioni relative al
processo di riscossione;
− fornitore di soluzioni tecnologiche innovative, a supporto delle società del
Gruppo e degli enti, finalizzate a rendere più efficaci ed efficienti alcune
fasi del processo di riscossione.
Questi obiettivi si inseriscono nel più ampio programma del Gruppo Equitalia
di realizzare un sistema di riscossione più efficace, che favorisca un forte
effetto di deterrenza all’evasione e migliori l’assistenza al contribuente.
La compagine sociale di Equitalia Servizi è costituita da Equitalia SpA e per
il 9,47 % da Serit Sicilia Spa.
La nascita di Equitalia Giustizia SpA
Equitalia Giustizia SpA è stata costituita con atto del 28 aprile 2008 ed è
interamente posseduta da Equitalia SpA. È nata per la gestione dei crediti
relativi alle spese di giustizia e alle pene pecuniarie (d.p.r. n. 115/2002,
Testo unico delle spese di giustizia) conseguenti ai provvedimenti giudiziari
passati in giudicato o divenuti definitivi dal 1° g ennaio 2008.
L’obiettivo prioritario è il potenziamento delle attività di riscossione di tutte le
spese, nell’ottica di rendere efficiente l’intero sistema amministrativo del
Ministero della Giustizia. Nel 2010 è stata siglata la convenzione tra
Ministero della Giustizia ed Equitalia Giustizia per sancire l’avvio ufficiale
delle attività.
Inoltre, in linea con l’obiettivo di razionalizzare l’amministrazione delle risorse
del sistema giustizia, il legislatore ha anche voluto affidare a Equitalia
Giustizia la gestione del Fondo Unico Giustizia (d.l. n. 143/2008 poi
convertito nella l. n. 181/2008), con l’intento di garantire da un lato
un’efficiente impiego delle somme sequestrate e dall’altro il recupero di
nuove risorse da devolvere al Ministero della Giustizia, al Ministero
dell’Interno e al Ministero dell’Economia a favore del potenziamento delle
proprie attività istituzionali.
2.3 Poteri e competenze: l’attività di riscossione
Il procedimento di acquisizione delle entrate di competenza dello Stato e
degli altri soggetti pubblici si articola in fasi diverse, che sinteticamente si
possono individuare in: accertamento, riscossione e versamento.
Nella fase di accertamento si quantifica l’ammontare del credito, la riferibilità
al contribuente e altri elementi dell’obbligazione tributaria ed è attività tipica
degli enti creditori (Agenzia delle Entrate, Inps, enti locali, consorzi etc.).
15
Le successive fasi di riscossione e versamento implicano attività poste in
essere dall’ente creditore, direttamente o attraverso l’agente della
riscossione, finalizzate a richiedere il pagamento di un tributo o di un
contributo. La riscossione è detta “volontaria” quando il contribuente
adempie alla richiesta spontaneamente, nei tempi e nei modi richiesti. Si
parla invece di “coattiva” quando, a fronte dell’inadempimento del
contribuente, viene effettuato il recupero forzoso del credito. La riscossione
coattiva ha come presupposto la formazione del ruolo, cioè l’elenco dei
debitori e delle somme da essi dovute formato dall’ente impositore, e inizia
con l’emissione da parte dell’agente della riscossione della “cartella di
pagamento”.
Tabella 2 – La riscossione coattiva: uno schema di sintesi
Nella cartella di pagamento si trova la descrizione di quanto si deve pagare,
la tipologia del tributo, chi è l'ente creditore. È indicato dove, come ed entro
quale scadenza effettuare il versamento, i soggetti a cui rivolgersi per
presentare un eventuale ricorso, come e a chi chiedere la rateazione delle
cartelle.
Dal momento della notifica della cartella di pagamento decorre il termine per
l’adempimento spontaneo da parte del contribuente e il mancato rispetto di
tale termine determina l’inizio dell’esecuzione forzata. L’importo riportato in
cartella, infatti, deve essere corrisposto entro sessanta giorni dalla data in
cui è avvenuta la notifica. Se il pagamento è effettuato entro questo termine
l'aggio dovuto all'agente della riscossione, che oggi è fissato per legge al 9%
di quanto iscritto a ruolo, è a carico del contribuente per il 4,65% mentre il
4,35% è a carico dell’ente creditore. Scaduti i sessanta giorni, la percentuale
di aggio è interamente a carico del contribuente e si aggiungono anche altri
oneri: interessi di mora (maturati giornalmente dalla data di notifica) e
16
sanzioni che vengono riversate sempre all’ente creditore mentre Equitalia
recupera i diritti di notifica e tutte le eventuali ulteriori spese che deriveranno
dall’attivazione delle procedure di riscossione.
Si ricorda, comunque, che dalla notifica della cartella l’agente della
riscossione procede con attività graduali atte al recupero delle somme
dovute. Sempre allo scopo di instaurare un clima di maggiore collaborazione
e trasparenza nei rapporti con i contribuenti, Equitalia ha introdotto, dal luglio
2006, una nuova tipologia di comunicazione: il sollecito di pagamento, un
“promemoria”, inviato in posta semplice al contribuente, per ricordare i debiti
ancora da saldare.
La riscossione coattiva dei crediti tributari e degli altri crediti pubblici ha
trovato, grazie a recenti interventi normativi, nuovi e incisivi strumenti di
realizzazione del credito.
Una delle principali novità introdotte nel 1999 (art. 18 del d.lgs. n. 112/1999)
è il diritto per gli agenti della riscossione di:
− accedere agli uffici pubblici tramite propri incaricati;
− accedere agli archivi detenuti dai pubblici uffici, anche in via telematica;
− prendere visione delle risultanze degli archivi stessi;
− estrarre copia degli atti riguardanti i beni dei debitori iscritti a ruolo e dei
coobbligati;
− ottenere in carta libera le relative certificazioni.
In generale, prima di attivare qualsivoglia procedura, Equitalia modula l’uso
delle stesse in funzione dell’ammontare del credito e della situazione
economico-reddituale del debitore.
Le principali procedure cautelari a garanzia del credito sono rappresentate
dal fermo e dall’ipoteca.
Il fermo amministrativo, sempre preceduto da un preavviso di 20 giorni per
consentire al contribuente di regolarizzare la sua posizione, è un
provvedimento che impedisce, durante il periodo in cui opera, l’utilizzo e la
disponibilità del bene.
In alternativa, quando il debito iscritto a ruolo supera determinate soglie,
l’agente della riscossione può iscrivere ipoteca sui beni immobili di proprietà
del debitore o di coobbligati al pagamento (art. 77 del d.p.r. n. 602/1973,
comma 1). Il contribuente è informato dell’avvenuta iscrizione ipotecaria
mediante comunicazione contestuale all’effettiva iscrizione, a mezzo posta
ordinaria.
Per quanto riguarda le procedure esecutive, l’agente della riscossione può
avvalersi del pignoramento, di beni mobili o immobili, atto complesso che
precede l’espropriazione forzata. Per quanto riguarda il pignoramento di beni
mobili si individuano con precisione, nell’abitazione del debitore, i beni da
sottoporre a espropriazione forzata, al fine di soddisfare il credito. Il d.p.r. n.
602/1973 individua nell’ufficiale della riscossione l’organo esecutore del
pignoramento. Trascorsi almeno dieci giorni dal pignoramento, si provvede
alla vendita dei beni pignorati.
La procedura di espropriazione dei beni mobili registrati è identica a quella
relativa ai beni mobili, con l’aggiunta di due formalità:
− il pignoramento dovrà essere trascritto al pubblico registro competente;
− il verbale d’asta, contenente l’aggiudicatario del bene, dovrà anch’esso
essere trascritto al pubblico registro.
17
Il pignoramento di beni immobili si sostanzia in un atto, denominato avviso di
vendita, che viene trascritto presso il pubblico registro competente in base al
luogo dove l’immobile è situato.
Un altro strumento a disposizione dell’agente della riscossione è il
pignoramento presso terzi. Si tratta di un procedimento che prevede la
possibilità di ordinare a un soggetto (ad esempio il datore di lavoro) di
versare direttamente all’agente della riscossione le somme che avrebbe
dovuto pagare al debitore iscritto a ruolo (ad esempio il dipendente).
I redditi da lavoro dipendente, e quanto a essi assimilato, possono essere
pignorati nella misura massima di un quinto del loro ammontare totale.
L’agente della riscossione, anziché attivare il procedimento presso il
Giudice, può notificare un atto di pignoramento di beni o crediti direttamente
al terzo debitore del soggetto iscritto a ruolo, ordinandogli di corrispondere a
sé gli importi scaduti o in scadenza (art. 72 e 72-bis del d.p.r. n. 602/1973).
Una forma particolare di pignoramento presso terzi è stata introdotta di
recente con l’art. 48-bis del d.p.r. n. 602/1973. Tale procedimento comporta
che le pubbliche amministrazioni e le società interamente pubbliche tenute a
erogare somme di importo superiore a diecimila euro possano procedere
all’adempimento soltanto dopo aver verificato in via telematica, mediante
una richiesta rivolta a Equitalia Servizi SpA, che il beneficiario del
pagamento non versi in condizioni di morosità derivante dalla notifica di
cartelle di pagamento. L’accertata morosità comporta la sospensione
dell’esecuzione del pagamento e la segnalazione all’agente della
riscossione territorialmente competente, affinché proceda al pignoramento
presso terzi del credito oggetto di pagamento.
Tra gli strumenti attribuiti all’agente della riscossione, rientra anche la
competenza a concedere il beneficio della rateazione del pagamento (prima
del 2008 andava richiesto a ciascun ente impositore con modalità
differenziate) a coloro che ne facciano richiesta e che si trovino in
temporanea situazione di obiettiva difficoltà.
La ripartizione del pagamento delle somme iscritte a ruolo può essere
concessa fino ad un massimo di 72 rate mensili per un importo minimo di
100 euro a rata.
Nel 2009 Equitalia ha introdotto la possibilità di richiedere una seconda
rateazione, nel caso di cartella notificata dopo aver già ottenuto una
rateazione. In questo caso, nell’accoglimento di una seconda istanza di
dilazione, si tiene presente anche del debito residuo del vecchio piano di
rateazione.
Le disposizioni per concedere le rateazioni sono ben definite, con obiettivi e
regole uniformi di valutazione delle istanze proposte. Lo strumento delle
rateazioni ha determinato un nuovo corso improntato alla trasparenza e
all’ascolto delle effettive difficoltà in cui possano trovarsi i contribuenti che
intendono regolarizzare la propria posizione fiscale e contributiva (cfr. par.
3.3).
2.4 Un confronto con gli altri operatori
Oltre Equitalia, nel nostro Paese la riscossione dei tributi è gestita da un
consistente numero di società private. Secondo l’ultimo aggiornamento
dell’elenco degli iscritti nell'albo dei soggetti abilitati a effettuare attività di
18
liquidazione e di accertamento dei tributi e quelle di riscossione dei tributi e
di altre entrate delle Province e dei Comuni, reso pubblico dal Ministero
dell’Economia e delle finanze, si riscontrano 86 società, oltre a quelle facenti
parte del Gruppo Equitalia.
Ricordando che l’elenco comprende anche società che operano in Sicilia e
che Equitalia non svolge attività di riscossione nell’isola, a oggi non si è in
possesso di dati, neanche parziali, che quantifichino la quota di mercato
acquisita dalla riscossione privata in tutto il Paese.
Per quanto riguarda l’attività di riscossione svolta da Equitalia a livello locale,
vengono serviti 6.457 Comuni su 7.711 (Sicilia esclusa), pari a una quota
dell’83,7% degli enti territoriali in esame (dato riferito al 31.12.2009).
È possibile invece evidenziare qualche elemento in più sul costo che i
contribuenti devono sopportare per quegli enti che affidano la riscossione a
soggetti privati (remunerazione dell’attività): la legge stabilisce che per
l’agente pubblico della riscossione l’aggio per la riscossione coattiva è
fissato al 9%, laddove quello per la riscossione spontanea è stabilito all’1%.
È evidente come la norma fissi in modo trasparente un tetto massimo alla
remunerazione dell’attività svolta da Equitalia, mentre nessun limite è
previsto per l’aggio praticato dalle altre società di riscossione.
Per quanto riguarda la riscossione (coattiva e spontanea) delle entrate
tributarie, il d.l. n. 40/2010 (cosiddetto “decreto Incentivi”), convertito dalla l.
n. 73/2010, ha introdotto maggiore trasparenza e concorrenza in materia di
riscossione dei tributi locali.
Nel dettaglio, la nuova norma prevede l’affidamento dal 1° gennaio 2011,
con procedure a evidenza pubblica, sia della riscossione spontanea, sia
della riscossione coattiva delle entrate degli enti pubblici territoriali. In
sostanza, Equitalia e tutte le società di riscossione iscritte nell’albo
pubblicato dal Mef parteciperanno a gare indette da Regioni, Province e
Comuni. Inoltre, viene eliminata la previsione secondo cui la riscossione
coattiva delle entrate di Province e Comuni venga effettuata di diritto da
Equitalia, nel caso in cui Province e Comuni non abbiano esercitato la
potestà regolamentare in materia di entrate proprie e in materia di Ici.
19
Cap. 3
I risultati dei primi tre anni
3.1 Lotta all’evasione: raddoppiati gli incassi
Come visto nei capitoli precedenti, dal 2006 l’attività di riscossione che in
precedenza era affidata in concessione dallo Stato a istituti bancari e a
società private è entrata totalmente in mano pubblica.
I risultati in termini di maggiore efficienza sono evidenti. Un primo dato rende
subito l’idea: con riferimento al totale degli incassi da ruolo si è passati da
3,8 miliardi del 2005 a 7,7 del 2009 (Tab.3).
Tabella 3 - Incassi da ruolo. Periodo 2005-2009 * (importi in milioni di euro)
* I risultati conseguiti nel biennio 2005-2006 sono riferibili al periodo di
gestione delle ex-concessionarie
In particolare, gli incassi da ruoli erariali ammontano, nel 2009, a circa 4
miliardi di euro, in aumento sia rispetto al 2008 (+6%) sia al 2007 (+15%) e
ancora più sensibilmente rispetto al periodo di gestione degli exconcessionari (+101% e +194%).
Anche i risultati conseguiti in relazione alle riscossioni da ruoli previdenziali
(Inps e Inail) sono da considerarsi assolutamente positivi: il totale degli
incassi ammonta infatti a oltre 2,4 miliardi di euro, in sostanziale aumento
rispetto al periodo 2005-2008.
Considerando anche gli incassi da ruoli degli enti non statali (Regioni,
Province, Comuni ecc.), il totale delle riscossioni da ruolo raggiunge la quota
di oltre 7,7 miliardi di euro, come evidenziato nella seguente tabella (Tab. 4).
20
Tabella 4 - Incassi da ruolo per ente impositore
Importi in milioni di euro
Negli ultimi anni è aumentato anche il recupero delle somme dai grandi
morosi, cioè coloro che hanno debiti superiori a 500 mila euro. Nel 2009 si è
registrato un incremento del 17,5% rispetto al 2008, per un importo di circa
1,5 miliardi di euro pari al 20% del totale riscosso.
L’andamento crescente della riscossione si è verificato in tutti gli ambiti
territoriali dove agisce il Gruppo Equitalia. Nel 2009, la somma dei volumi di
riscossione nelle tre grandi province, Roma, Milano e Napoli rappresenta
quasi il 30% del totale di Gruppo (Tab. 5).
21
Tabella 5 - Incassi da ruolo per Provincia nel 2009
22
3.2 Lo Stato risparmia
Con la costituzione di Equitalia il legislatore ha voluto aumentare l’efficienza
della riscossione attraverso la riduzione dei costi a carico dello Stato.
Obiettivi importanti soprattutto in una fase di congiuntura economica
sfavorevole come quella di questi ultimi anni. La crisi internazionale ha
richiesto, in molti Paesi, l’utilizzo di politiche espansive che, se da un lato
hanno consentito di arginare la catastrofe, dall’altro hanno fatto aumentare
vistosamente disavanzi e debiti pubblici.
L’esigenza diffusa in tutti i Paesi europei consiste nel tracciare un percorso
di crescita che passi attraverso il riequilibrio del bilancio, puntando su riforme
strutturali e contenimento della spesa.
È in questo quadro generale che va letta l’importanza di Equitalia: più risorse
vengono recuperate con la lotta all’evasione, meno diventa necessario
aumentare la variabile della tassazione e intervenire sulla spesa sociale per
contenere il deficit. In primo luogo, dunque, Equitalia consente la riduzione
dei costi a carico della collettività recuperando somme che altrimenti
sarebbero sottratte alla disponibilità del bilancio dello Stato.
Più in generale, l’evasione fiscale ostacola la crescita e riduce le risorse per
le politiche sociali. Combattere questo fenomeno produce un impatto
positivo sulle capacità di sviluppo dell’economia nel suo complesso, perché
tutelare la legalità fiscale significa salvaguardare i diritti di quei cittadini e di
quelle imprese che pagano regolarmente le tasse, con effetti benefici sulla
concorrenza e sulla produttività del Paese.
Fatta questa doverosa premessa sull’importanza della riscossione su un
duplice versante, aumento del Pil e riequilibrio dei conti pubblici, ci sono poi
altri aspetti specifici dell’attività di Equitalia che hanno inciso in modo
significativo sul contenimento dei costi a carico dello Stato.
Il primo riguarda l’abolizione della cosiddetta indennità di presidio. Fino al
2006, i concessionari, per lo svolgimento dell'attività di riscossione coattiva a
favore degli enti previdenziali e degli enti non statali, venivano remunerati
con un aggio pari mediamente all’8% delle somme riscosse, mentre per
quanto riguardava le riscossioni dai ruoli erariali veniva erogata annualmente
dallo Stato un’indennità fissa (c.d. indennità di presidio), che nel 2006
ammontava a 470 milioni di euro.
Dal 2007, in applicazione di quanto previsto dal legislatore per la prima fase
di attuazione del progetto di riforma della riscossione, l’ammontare del
compenso per l’attività a favore dell’Erario è stato progressivamente ridotto
(405 milioni di euro per il 2007 e 260 milioni di euro per il 2008), con una
drastica diminuzione dei costi a carico dello Stato, e quindi della collettività.
A partire dall’esercizio 2009, in coerenza con gli obiettivi di efficientamento
complessivo del sistema di riscossione, non più teso, come in passato,
esclusivamente a massimizzare gli utili da distribuire, l’indennità di presidio è
stata totalmente azzerata, determinando un radicale mutamento rispetto alla
situazione precedente alla riforma e annullando il relativo onere economico
a carico del bilancio dello Stato.
Conseguentemente, dal 2009 in poi, la copertura dei costi di funzionamento
di Equitalia viene assicurata, anche per le riscossioni dai ruoli erariali,
esclusivamente con un aggio del 9% riconosciuto sulle somme
effettivamente riscosse relative ai ruoli affidati. Se il pagamento viene
23
effettuato entro 60 giorni dalla notifica della cartella esattoriale, l’aggio è a
carico del debitore per il 4,65% mentre il restante 4,35% è a carico dell’ente
creditore; viceversa, se il pagamento viene effettuato oltre i 60 giorni, l’aggio
rimane totalmente a carico del debitore (cfr. par. 2,3). Con riferimento
all’andamento dei costi a carico della collettività successivamente
all’istituzione del Gruppo Equitalia i dati segnalano sensibili risparmi
complessivamente pari a 610 milioni di euro rispetto al 2005 (Tab 6).
Tabella 6 - Andamento dei costi a carico della collettività.
Periodo: 2005-2009
Importi in milioni di euro
* dati al 19.05.2010
Contestualmente alla riduzione dei costi, Equitalia ha agito sul fronte degli
incassi da ruolo. Ciò determina un deciso miglioramento dell’indice di ritorno
dell’investimento, inteso nello specifico come rapporto tra incassi realizzati e
costi sostenuti, in definitiva nel corso del 2009 è stato recuperato quasi
trenta volte l’investimento iniziale.
L’azione di Equitalia a favore del contenimento dei costi a carico della
collettività non si esaurisce con l’azzeramento dei costi “impropri” per lo
Stato riconducibili all’indennità di presidio.
Infatti, attraverso le operazioni di riorganizzazione dell’assetto societario
realizzate nel triennio 2007-2009 (cfr. cap. 2), sono stati conseguiti risparmi
anche strutturali, sia in termini assoluti (riduzione delle spese per i consigli di
amministrazione) sia in termini di razionalizzazione del contesto operativo
del Gruppo. Equitalia, inoltre, ha avviato un percorso di generale
efficientamento dei processi di acquisizione di beni e servizi, anche
attraverso la centralizzazione degli acquisti di Gruppo e la stipula di appositi
contratti di servizio con le società partecipate, in modo da omogeneizzare le
procedure, ridurre le spese da servizi in outsourcing, garantire il rispetto
delle normative vigenti in materia e favorire il costante adeguamento a criteri
di efficienza, efficacia ed economicità.
24
3.3 Il successo delle rateazioni
I risultati positivi maturati in termini di riscossione sono stati conseguiti anche
grazie allo strumento delle rateazioni delle cartelle che ha consentito ai
contribuenti in difficoltà di regolarizzare la propria posizione fiscale e
contributiva. Nel 2009, un anno di congiuntura economica particolarmente
sfavorevole, sono state concesse 450 mila rateazioni. In totale al 31.12.2009
le dilazioni di pagamento hanno superato quota 624 mila per un importo di
oltre 10 miliardi di euro (Tab. 7).
Tabella 7 - Rateazioni concesse al 31.12.2009 e importi
I dati sull’andamento delle riscossioni da ruolo rappresentano un significativo
contributo del Gruppo Equitalia alla collettività. L’incremento degli incassi dei
tributi non pagati, soprattutto in una fase di Pil negativo, va a vantaggio di
tutti i cittadini e in particolare di coloro che pagano regolarmente le tasse. In
questo contesto, il successo delle rateazioni si traduce in un aiuto concreto a
cittadini e imprese in difficoltà e consente di ottimizzare il rapporto tra società
di riscossione e contribuenti.
25
3.4 Un rapporto migliore con i contribuenti: la via del fairplay
Più di 8 mila sono le persone che lavorano in Equitalia per offrire, ogni
giorno, in tutto il Paese, un’attività di riscossione orientata alla massima
attenzione nei confronti degli utenti. Professionalità provenienti da 38 realtà
diverse, quelle degli ex concessionari della riscossione, uomini e donne con
background differenti che da quattro anni, però, possono fare riferimento a
un unico sistema di valori e procedure, a tutto vantaggio della qualità
dell’attività svolta.
Non si può tralasciare, inoltre, il grande lavoro anche umano del personale
che si interfaccia direttamente con i contribuenti, cercando di risolvere non
solo l’aspetto strettamente tecnico della richiesta, ma anche tentando,
attraverso il dialogo, di prevenire e gestire situazioni di tensione effettiva o
potenziale.
D’altronde la politica di miglioramento di assistenza ai contribuenti è tra gli
elementi che hanno spinto il legislatore ad affidare alla gestione pubblica il
sistema della riscossione a mezzo ruolo.
Come abbiamo visto in precedenza, uno degli strumenti che più ha risposto
alle esigenze dei cittadini, dei professionisti e delle imprese è stato quello
delle rateizzazioni, che dal 2008 vengono richieste a Equitalia, non più a
ciascun ente creditore, per poi essere concesse in base a dei parametri
prestabiliti. Con le nuove regole, fin da subito, la rateazione si è dimostrata
come lo strumento principe per aiutare i contribuenti ad assolvere i propri
impegni nei confronti di fisco e altri enti. La stessa documentazione richiesta
da Equitalia è calibrata in modo proporzionato al debito da rateizzare.
Equitalia, inoltre, si è impegnata nel presentarsi al pubblico con un’unica
identità aziendale e procedure uniformi, per migliorare la trasparenza.
In primo luogo, le comunicazioni da inviare al contribuente, oltre a essere
diventate più chiare, leggibili e omogenee per tutti gli agenti della
riscossione, sono state rimodulate nell’ottica di agevolare gli adempimenti e
instaurare un clima di maggiore collaborazione e trasparenza con il cittadino.
Dopo la notifica della cartella di pagamento, Equitalia ha deciso di introdurre
nel processo di riscossione il “sollecito di pagamento”, una sorta di
promemoria utile a ricordare il debito ancora pendente. A fronte del reiterato
mancato pagamento, l’agente della riscossione invia un documento con cui
si avvisa che si procederà ad avviare le azioni cautelari prescritte dalla
legge. L’agente della riscossione, prima di attivare le procedure esecutive
(pignoramento immobiliare, mobiliare e dei crediti presso terzi), notifica un
avviso di intimazione.
Questa serie di avvisi e solleciti rappresentano un comportamento orientano
a trasparenza e correttezza da parte dell’agente della riscossione che prima
di passare alle “maniere forti” intende invitare a più riprese il contribuente a
regolarizzare la sua posizione.
Contestualmente si registra un costante miglioramento delle iniziative a
favore dei cittadini e delle imprese. Sono stati rinnovati o aperti ex novo
sportelli concepiti per offrire un’assistenza standard in tutta la penisola
(layout uniforme, spazi di attesa più ampi, con sedute, aria condizionata,
taglia code, video con informazioni utili etc.). E’ stata adottata una strategia
di presenza sul territorio destinata a garantire capillarità e vicinanza: oggi
Equitalia conta 360 sportelli attivi, con incremento del 6% rispetto al 2008,
26
che distano in media tra loro non più di 16 chilometri. A titolo puramente
esemplificativo, prima dell’avvento di Equitalia sia a Roma sia a Napoli
esisteva un unico sportello della riscossione. Oggi, volendo garantire ai
cittadini una prossimità di assistenza e una riduzione dei tempi di attesa,
sono stati attivati 6 sportelli a Roma e ben 9 sportelli a Napoli, inclusi quelli
no-cash.
A oggi sono presenti sul territorio 1431 punti consulenza e casse,
incrementati del 16% rispetto al 2008. Inoltre, è stata prevista l’apertura di
sportelli di consulenza presso la sede degli Ordini professionali: in un primo
momento è stato stipulato un accordo diretto con l’Ordine dei dottori
commercialisti, poi esteso anche agli avvocati e consulenti del lavoro. Le
convenzioni sottoscritte sono passate dalle 42 del 2008 alle attuali 127.
Altri accordi sono stati finalizzati all’apertura di punti consulenza presso
l’Agenzia delle Entrate e l’Inps. Una collaborazione che va rafforzandosi, ma
che vuole andare oltre: offrire un’unica struttura che presenti accertamento e
riscossione dei tributi, in cui poter ottenere informazioni ed eventualmente
provvedere ai pagamenti, con conseguente miglioramento dei servizi. Gli
sportelli creati presso l’Agenzia delle Entrate e l’Inps sono passati da 12 del
2008 a 25 del 2009.
I siti internet del Gruppo seguono la stessa filosofia adottata per sportelli e
comunicazioni: un’immagine unica mantenendo i servizi offerti da ciascuna
partecipata nell’ottica della multicanalità utile sia per fornire informazioni sia
per effettuare pagamenti. On-line si possono trovare guide pratiche rivolte ai
cittadini, informazioni generali sulla riscossione e notizie aggiornate in tempo
reale riguardanti le società del Gruppo.
Sempre all’interno del nuovo sito Equitalia è stato ideato l’Estratto conto online: il nuovo strumento lanciato a metà del 2009, consente a ciascun
cittadino di accedere via internet direttamente alla propria situazione
debitoria aggiornata, a partire dall’anno 2000.
Un intervento utile a ridurre la burocrazia e a semplificare il dialogo tra
Equitalia, enti creditori e cittadini è stata l’emanazione di una direttiva c.d.
“antiburocrazia” (cfr. par. 4.2). Tale provvedimento consente a Equitalia di
sospendere le procedure di riscossione a fronte di un’autodichiarazione del
cittadino che attesti (allegando il relativo documento) una attestazione di
sgravio o sospensione emessa dall’ente creditore in conseguenza della
presentazione di un’istanza di autotutela, una sospensione giudiziale oppure
una sentenza della magistratura, o infine un pagamento effettuato in data
antecedente alla formazione del ruolo in favore dell'ente creditore. In questo
modo, il cittadino evita la spola tra uffici e affida tutto a Equitalia. Tale
iniziativa testimonia più di ogni altra il forte desiderio di avvicinarsi ai bisogni
dei cittadini scegliendo la via dell’impegno, della responsabilità e del fair
play. Un obbligo di trasparenza e correttezza che necessariamente deve
essere reciproco: da una parte Equitalia fa il massimo sforzo per spiegare al
contribuente qual è il perimetro di azione e quali sono le regole del gioco tra
Stato e cittadino; dall’altra il cittadino debitamente informato accetta queste
regole sapendo, però, che l’agente della riscossione è sempre pronto a
conciliare legalità e sensibilità sociale, imparzialità ed equità, efficienza
manageriale ed esercizio responsabile del diritto-dovere dell’essere
cittadino.
27
3.5 La riscossione a servizio degli enti e la fiscalità locale
Il settore della fiscalità locale non ha ancora trovato un assetto definitivo,
tuttavia, dall’insieme delle norme che si sono succedute nel tempo, è
sempre più evidente la necessità per gli enti locali di far fronte alle esigenze
finanziarie attraverso le risorse del proprio territorio. Diventa così sempre più
strategica, per gli enti stessi, la funzione di gestione delle entrate e la
necessità di presidiarne il processo in tutte le sue fasi.
In tale contesto il clima di innovazione che ha coinvolto e tuttora coinvolge
l’intero comparto della riscossione ha dato un forte impulso al cambiamento
dell’organizzazione all’interno delle società del Gruppo Equitalia.
Conseguentemente sono cambiate le competenze degli attori del nuovo
scenario, rafforzando e condividendo obiettivi comuni, da identificarsi in
tempi di processo accelerati, riduzione degli errori, contenimento dei costi di
gestione, uniformità dei processi.
Un ruolo decisivo nella relazione è svolto dalla rete territoriale, che
quotidianamente si confronta con i responsabili e gli operativi degli enti e
funge da elemento di raccordo tra le necessità degli stessi e le potenzialità
del Gruppo, in termini di efficacia della riscossione e strumenti a supporto.
Dal 2007 al 2009 sono più di 15 mila le unità organizzative di enti pubblici,
locali e nazionali, enti privati o società autorizzate che hanno scelto il “ruolo”
quale strumento per la riscossione delle proprie entrate.
In tale contesto rientrano molti enti dotati di adeguate capacità tecnologiche
per gestire efficacemente lo scambio di informazioni con il Gruppo Equitalia,
ma anche un elevato numero di soggetti che, per dimensione o capacità
economiche, non dispongono di sistemi informatici autonomi e utilizzano
sistemi poco efficaci, tipicamente cartacei, per dialogare con gli agenti della
riscossione.
Nel 2009, ad esempio, su circa 51 mila minute di ruolo prodotte più della
metà sono state generate mediante strumenti non integrati (ad esempio fogli
Excel) e trasferite al Gruppo Equitalia attraverso modalità poco sicure (ad
esempio e-mail).
Per andare incontro alle esigenze di ottimizzazione, Equitalia ha avviato un
progetto di sviluppo e diffusione di servizi web a supporto della riscossione a
mezzo ruolo, che risponde agli obiettivi strategici che la riforma della
riscossione ha posto a fondamento del mandato istituzionale di Equitalia:
− efficacia della riscossione;
− riduzione dei costi;
− miglioramento del rapporto con i cittadini.
In tale progetto sono state coinvolte, ciascuna per la sua parte, tutte le realtà
del Gruppo che operano nella relazione con gli enti, consolidando e, in
alcuni casi, acquisendo nuove abilità nell’ambito di una rinnovata cultura
aziendale, particolarmente orientata alla qualità, grazie anche alla
considerevole e impegnativa attività di formazione specialistica che ha visto
coinvolti, in momenti diversi, i vari attori del sistema.
In particolare, l’offerta Equitalia prevede per gli enti creditori la diffusione, a
titolo interamente gratuito, di una piattaforma di servizi web strutturata con
criteri modulari, caratterizzata dall’utilizzo di canali telematici, con
conseguente e progressiva eliminazione dei documenti cartacei, in sintonia
28
con i recenti dettami normativi, e con notevole risparmio di tempi e costi a
beneficio della collettività.
Tali servizi supportano, in maniera integrata, tutte le fasi del processo di
riscossione a mezzo ruolo, dalla formazione dell’elenco dei debitori alla
rendicontazione finale della riscossione.
L’utilizzo della piattaforma web permette, inoltre, di avere in linea gli
applicativi aggiornati senza necessità di investimenti da parte degli enti
creditori.
L’attività di diffusione di questi servizi, che si sta attuando grazie all’impegno
della rete territoriale di Equitalia, ha consentito a oggi di collegare più di 10
mila unità organizzative di enti creditori.
29
Cap. 4
Questioni aperte e soluzioni proposte
4.1 Stop alle ipoteche per debiti inferiori a 8 mila euro
Uno dei temi che di recente ha attirato l’attenzione dell’opinione pubblica
riguarda le ipoteche sugli immobili che, è bene sottolinearlo subito,
rappresentano una garanzia per i debiti fiscali dei contribuenti morosi e
rientrano negli strumenti cautelari che la legge mette a disposizione di
Equitalia per rendere efficiente l’attività di riscossione.
Il codice civile disciplina tre tipi di ipoteca, a seconda del titolo in base al
quale è richiesta l’iscrizione: ipoteca legale, volontaria o giudiziale.
L’art. 77 del d.p.r. n. 602/1973 ha introdotto una nuova ipotesi di ipoteca
legale prevedendo che, decorso inutilmente il termine di 60 giorni dalla
notificazione della cartella di pagamento, il ruolo costituisce titolo per
iscrivere ipoteca sugli immobili del debitore e dei coobbligati per una somma
pari al doppio dell’importo complessivo del credito per cui si procede.
Dalla semplice lettura della norma, dunque, emerge un elemento importante:
diversamente da quanto accade per l’espropriazione immobiliare, il
legislatore non ha imposto affatto la sussistenza di un credito di almeno
ottomila euro per poter procedere all’iscrizione d’ipoteca.
Le ragioni dell’assenza di un vincolo analogo a quello contemplato nell’art.
76 del citato decreto, che testualmente recita: “Il Concessionario può
procedere all’espropriazione immobiliare se l’importo complessivo del credito
per cui si procede supera complessivamente ottomila euro”, trovano
adeguata giustificazione, secondo diversi orientamenti dottrinali e
giurisprudenziali.
In primo luogo bisogna evidenziare che, in presenza di debiti inferiori agli
ottomila euro e, conseguentemente, del vincolo di impignorabilità, se
l’inadempimento del debitore si protrae nel tempo l’iscrizione ipotecaria
ottiene lo scopo di impedire che siano pregiudicate le ragioni creditorie
dell’agente della riscossione, nel caso altri creditori avviino l’espropriazione o
impongano altri vincoli reali sul bene in questione. Inoltre, la garanzia
ipotecaria assicura il diritto di prelazione sul ricavato della vendita
conseguente, per l’appunto, all’esproprio promosso da altri.
Bisogna poi sottolineare che in caso di fallimento del debitore in regime di
provvisoria impignorabilità da parte dell’agente della riscossione (provvisoria,
in quanto in base alla legge il debito genera interessi di mora ed è, per
questo, destinato a superare la soglia indicata), il bene immobile entra a far
parte dell’attivo fallimentare, per essere liquidato, e, grazie all’effetto
dell’ipoteca preventivamente iscritta, l’agente della riscossione può
soddisfarsi anche in questo caso con prelazione sul ricavato.
Non solo. La garanzia ipotecaria assicura il “diritto di sequela”: il debitore
resta libero di disporre del bene ipotecato, ma il trasferimento eventualmente
disposto non è opponibile all’agente della riscossione, che può soddisfarsi
sul bene acquisito da terzi.
30
In forza di queste argomentazioni, gli agenti della riscossione hanno, in
passato, provveduto a iscrivere ipoteca anche in presenza di debiti inferiori
agli ottomila euro.
A livello di Gruppo, tuttavia, al fine di scongiurare il ricorso immediato a
procedure aggressive per il recupero di crediti estremamente ridotti e di
favorire un clima di maggiore serenità nel rapporto con i contribuenti,
Equitalia aveva stabilito nel 2007 alcuni criteri da utilizzare per l’attivazione
delle procedure cautelari, tra cui l’iscrizione d’ipoteca, che tengono conto tra
l’altro dell’importo minimo per il quale si procede, della tipologia ed entità di
quanto posseduto dal contribuente, come pure dell’eventualità di gravami di
terzi.
In forza di questi criteri, gli agenti della riscossione hanno iscritto ipoteca
solo dopo aver inutilmente intrapreso, in presenza di beni di natura diversa,
altre iniziative di riscossione e non prima di aver, comunque, nuovamente
inviato una comunicazione (diffida) al debitore moroso per consentirgli
l’adempimento spontaneo.
La prassi delineata era confortata, del resto, da larga parte della
giurisprudenza. Si veda, in tal senso, per tutte la Commissione Tributaria
Provinciale di Cagliari sentenza n. 57/2008: “… è opportuno rilevare pure
che non è vero che l’iscrizione ipotecaria possa essere eseguita, a norma
dell’art. 77 del d.p.r. 602/1973, soltanto qualora il credito azionato sia
superiore agli 8.000 euro, poiché, al contrario, tale iscrizione è imposta in via
preventiva proprio per i crediti più modesti e cioè per quelli il cui valore sia
inferiore al 5% del valore dell’immobile da sottoporre ad espropriazione, al
fine di consentire al debitore di pagare nel termine di sei mesi, così evitando
la vendita all’incanto di un bene immobile di rilevante entità rispetto a quello
del credito azionato dall’esattore (art. 77, comma 2 e art. 76 del d.p.r. n.
602/1973). E’ vero che l’iscrizione ipotecaria è di regola preordinata alla
espropriazione immobiliare, ma il legislatore ha voluto predisporre tale
strumento anche in via cautelare ed onde dare al contribuente un ulteriore
termine per evitare la vendita all’incanto, il che giustifica che anche un
credito modesto autorizzi l’iscrizione ipotecaria ed elimina qualsiasi
questione di sproporzione, considerato anche che l’iscrizione ipotecaria
comunque non investe l’intero valore dell’immobile, ma soltanto l’importo
pari al doppio del credito per cui si procede (art. 77 comma 1)”.
In senso conforme, tra le altre, si veda anche la Commissione Tributaria
Provinciale di Milano, sentenza n. 346/2008.
Non mancavano, tuttavia, pronunce di segno opposto. Si veda, in tal senso,
per tutte la Commissione Tributaria Provinciale di Cosenza sentenza n.
183/2008: “L’eccezione di parte ricorrente in merito alla sproporzione del
valore del bene sottoposto ad iscrizione ipotecaria e l’importo del presunto
credito trova conferma per quanto di seguito. L’art. 76 del d.p.r. n. 602/1973
(espropriazioni immobiliari) recita:…. Dalla norma si evince con chiarezza
che l’esecuzione immobiliare, da parte dell’agente della riscossione, può
essere intrapresa, soltanto, quando il credito supera gli ottomila euro e
poiché, nel caso in esame, il credito tributario è inferiore a tale importo …,
l’azione espropriativa non trova legittimazione e di conseguenza non trova
applicazione (nei termini del divieto richiamato) tutto ciò che è funzionale a
tale azione, come è appunto l’iscrizione ipotecaria in contestazione”.
31
In senso conforme, tra le altre, la Commissione Tributaria Provinciale di
Reggio Calabria, sentenza n. 608/2009.
A dirimere la querelle interpretativa sono intervenute le Sezioni Unite della
Cassazione che, con sentenza n. 4077/2010, hanno così statuito:
“rappresentando un atto preordinato e strumentale all’espropriazione
immobiliare, anche l’ipoteca esattoriale soggiace al limite per essa stabilito,
nel senso che non può essere iscritta se il debito del contribuente non
supera gli 8.000,00 euro”.
In pratica la Cassazione è arrivata a questa decisione sulla base della
semplice qualificazione dell’iscrizione ipotecaria quale atto necessariamente
prodromo all’espropriazione.
Equitalia si è immediatamente adeguata, impartendo a tutto il Gruppo
istruzioni finalizzate a disporre il blocco delle iscrizioni sotto gli ottomila euro
e mettendo, tra l’altro, a disposizione presso gli sportelli degli agenti della
riscossione la modulistica con cui presentare istanza di cancellazione.
Con il “decreto legge incentivi” n. 40/2010 il legislatore è intervenuto
nuovamente sulla materia stabilendo che, dalla data di entrata in vigore della
legge di conversione del decreto, gli agenti della riscossione potranno
iscrivere ipoteca sugli immobili dei debitori solo se la somma da riscuotere
non è complessivamente inferiore agli ottomila euro.
4.2 Burocrazia e cartelle: trovato il vaccino contro gli errori
Quale ultimo anello della “catena tributaria”, Equitalia subisce lamentele e
critiche che spesso sono riferite a disfunzioni o errori degli enti creditori. Per
porre fine al verificarsi di queste situazioni incresciose, che danneggiano e
disorientano il contribuente, Equitalia ha emanato una direttiva che permette
al cittadino di sospendere, attraverso un’autodichiarazione, le procedure di
riscossione e di attivarsi per ricevere una comunicazione ufficiale da parte
dell’ente creditore.
È proprio la mancata o tardiva comunicazione da ente creditore ad agente
della riscossione in merito a provvedimenti di sgravio e sospensione che ha
costituto fino a oggi un vero e proprio “tallone d’Achille” per un nuovo
sistema di riscossione che punta a instaurare un rapporto sereno e
collaborativo con i contribuenti. È da questi intralci burocratici che si è diffuso
il cosiddetto fenomeno delle “cartelle pazze”, connesso allo stato di forte
disagio avvertito dai contribuenti, costretti a fare la spola tra uffici diversi per
dimostrare le proprie ragioni.
Questo fenomeno ha danneggiato non poco la percezione dell’attività svolta
dagli agenti della riscossione che, in realtà, in quanto incaricati della
riscossione del credito, non possono intervenire sul titolo esecutivo, perché
qualunque intervento in tal senso deve provenire dall’ente impositore.
Di fronte al persistere di questo tipo di problemi, Equitalia ha ritenuto di
adottare delle misure per tutelare tutti i contribuenti destinatari di cartelle o
procedure di riscossione non dovute e ha emanato il 6 maggio 2010 la
direttiva sulla “sospensione delle attività di riscossione”, nota come “direttiva
anti-burocrazia”.
Il provvedimento ha una portata fortemente innovativa, perché se il
contribuente è in grado di produrre a Equitalia una attestazione di sgravio o
di sospensione emessa dall’ente creditore in conseguenza della
32
presentazione di un’istanza di autotutela, una sospensione giudiziale oppure
una sentenza della magistratura, o anche un pagamento effettuato in data
antecedente alla formazione del ruolo in favore dell’ente creditore, la
riscossione è immediatamente sospesa. Insieme ai documenti probatori il
contribuente deve presentare anche una formale dichiarazione, con la quale,
sotto la sua responsabilità, attesta di aver già effettuato il pagamento oppure
di aver ottenuto il provvedimento rilasciato dall’ente o la sentenza di
accoglimento dal Giudice.
Equitalia ha predisposto un apposito modulo, piuttosto semplice e immediato
da compilare, per consentire l’autodichiarazione del contribuente, dove è
ben evidenziata anche la responsabilità in caso di dichiarazioni false o
mendaci ed è riportata l’informativa sul trattamento dei dati personali.
Entro i successivi dieci giorni, l’agente della riscossione porta all’attenzione
dell’ente creditore la documentazione consegnata dal debitore, al fine di
ottenere conferma o meno dell’esistenza delle ragioni di quest’ultimo. In
caso di silenzio degli enti, le azioni volte al recupero del credito rimangono
comunque sospese.
Un ulteriore passo avanti sarà costituito dagli interventi per rendere
tempestiva la comunicazione da ente creditore ad agente della riscossione,
in modo da ottimizzare ulteriormente il funzionamento della filiera fiscale. Su
questo punto, peraltro, Equitalia già ha partecipato a iniziative
interistituzionali a Roma, Napoli e presto anche in altri Comuni d’Italia, per
rendere automatico e quindi tempestivo lo scambio di dati sulle multe.
4.3 L’alleanza telematica tra Giudice di pace, Comuni e agenti della
riscossione
Un problema riconducibile alla macchina burocratica, soprattutto nelle grandi
città, è quello delle multe stradali. Basti pensare a Roma e alla grande mole
di ricorsi arretrati accumulati negli uffici del Giudice di pace.
Il cittadino che presenta ricorso o domanda di sospensione delle procedure
forzose di recupero spesso deve aspettare mesi per conoscere l’esito delle
sue richieste, mentre nel frattempo Equitalia è tenuta per legge ad andare
avanti con la riscossione.
Questo è un caso emblematico di come le disfunzioni, purtroppo, ricadano
sui cittadini costretti a subire continui rimpalli tra uffici.
È certamente un paradosso il fatto che la responsabilità oggettiva del
disservizio non sia imputabile a nessuna delle parti in causa, perché tutti gli
attori istituzionali espletano le proprie procedure in osservanza delle norme e
regolamenti. Quel che genera la disfunzione è la mancanza di
comunicazione tra le tre amministrazioni interessate: Giudice di pace,
Comuni e agenti della riscossione. Prendiamo il caso di Roma: Equitalia
Gerit, non essendo a conoscenza dei ricorsi e delle sospensioni, è costretta
a seguire l’iter di recupero delle multe iscritte a ruolo dal Comune.
La Prefettura di Roma, per mettere la parola fine a questa situazione, ha
convocato tutti i soggetti istituzionali per trovare una soluzione.
Sono apparse subito evidenti due cose: la necessità di meccanizzare il
processo del Giudice di pace e di rendere automatico il giro dello scambio di
notizie tra le varie amministrazioni. Su questi due capisaldi il gruppo di
lavoro, composto da Ministero della Giustizia, Equitalia, Comune, Prefetto e
33
Giudice di pace di Roma, ha stilato un protocollo d’intesa con l’obbiettivo di
automatizzare i processi del Giudice di pace di Roma e realizzare un
collegamento automatico fra sistemi, in modo da consentire l’immediata
esecuzione dei dispositivi.
In quest’ottica le parti hanno quindi firmato una convenzione, in base alla
quale il Ministero della Giustizia, in stretta collaborazione con il Giudice di
pace, si è impegnato a effettuare e rendere operativa la revisione
organizzativa dell’ufficio del Giudice di pace di Roma e la meccanizzazione
dell’intero processo, dall’accettazione delle domande di ricorso alla
pubblicazione delle sentenze.
Il Comune si è impegnato a mettere a disposizione una task force per
smaltire tutto il pregresso di domande inevase giacenti presso gli uffici del
Giudice di pace di Roma.
Equitalia si è impegnata a erogare le risorse economiche per l’acquisto e la
cessione in comodato d’uso gratuito al Giudice di pace di tutte le
infrastrutture tecniche necessarie alla meccanizzazione.
Tutti gli attori istituzionali, inoltre, hanno sviluppato sui propri sistemi la
capacità di scambiare informazioni in tempo reale utilizzando la SPC, la rete
telematica della pubblica amministrazione.
Grazie a questi accordi interistituzionali lo scenario che si pone oggi per il
cittadino è completamente diverso: il ricorso si presenta in formato
elettronico e viene istantaneamente inserito nel sistema del Giudice di pace
che, nel giro di pochi giorni, sempre utilizzando il sistema informativo,
accoglie o rigetta l’istanza e gli esiti sono resi disponibili sulla SPC il giorno
successivo alla decisione. Il sistema del Comune di Roma e quello di
Equitalia recepiscono immediatamente tali determinazioni e, quando
disposto, attuano immediatamente la sospensione di eventuali iter di
riscossione.
Quando il Giudice emette la sentenza, in modo analogo, questa è inserita
direttamente nel sistema e gli esiti nuovamente resi disponibili sulla rete
telematica e acquisiti da Comune di Roma ed Equitalia.
Tutto questo azzera di fatto i tempi tra il momento della decisione del
Giudice di pace e la conseguente sospensione delle procedure da parte
dell’agente della riscossione. Inoltre, quando il ricorso è contro un verbale
del Comune, e non su una cartella di pagamento, il Comune fa in modo di
non affidare ad Equitalia la riscossione del tributo fino alla definizione del
ricorso stesso, eliminando così il problema prima che nasca.
Il progetto è stato articolato in un piano di 12 mesi che vedrà il suo
compimento, compreso il recupero di tutto il pregresso, entro la fine del
2010.
Le somme investite da Equitalia sono state destinate alla creazione di un
polo nazionale del Ministero della Giustizia, che quindi si è così dotato della
capacità di applicare su scala nazionale quanto fatto per il Giudice di pace di
Roma.
È già attiva un’analoga convenzione, infatti, per il Comune di Napoli, per
mettere in pratica, senza bisogno di ulteriori sviluppi, l’esperienza di Roma,
ed è in programma di attivare Milano e, successivamente, tutti i Comuni
d’Italia.
34
4.4 Il dialogo con la società civile e la nuova cartella
A partire dal 2006 fino ad oggi, Equitalia ha effettuato un lavoro di
analisi/rilevazione interna ed esterna sulla qualità della propria attività.
Le rilevazioni interne hanno evidenziato che la cartella di pagamento è il
documento più importante nell’ambito delle comunicazioni che annualmente
si inviano ai contribuenti: nel 2009, infatti, dei 45 milioni di atti inviati, 19
milioni sono state cartelle.
Ulteriori analisi, condotte presso gli sportelli della rete e i call center, hanno
dimostrato che il 40% dei contatti gestiti da Equitalia è rappresentato da
contribuenti che richiedono informazioni, la maggior parte delle quali
contenute nella cartella di pagamento, considerata di difficile comprensione.
La semplificazione e rivisitazione di questo documento sembrava essere,
quindi, un primo, importante segnale del profondo rinnovamento di metodi e
obiettivi che Equitalia persegue.
Per improntare un piano d’azione completo Equitalia ha anche ricercato
spunti e suggerimenti all’esterno, iniziando uno scambio collaborativo con
Ordini professionali ed Associazioni dei consumatori.
In particolare, nel luglio 2006 è stato istituito presso il Ministero dello
Sviluppo Economico il Tavolo Tecnico tra la capogruppo Equitalia SpA e il
Cncu (Consiglio nazionale dei consumatori e utenti). Anche in questa sede
l’intervento più urgente si è focalizzato sulla revisione della cartella di
pagamento.
La conferma più diretta e veritiera è stata riscontrata ascoltando
direttamente la voce del contribuente, attraverso la prima indagine sulla
riscossione realizzata nel 2008 e ripetuta poi nel 2009. Anche in questo
caso, infatti, è emerso che il 43% di coloro che si recano allo sportello per
richiedere informazioni pone domande relative alla cartella di pagamento,
affermando che la documentazione redatta non è sufficientemente
comprensibile e che una documentazione più chiara, quindi in primis una
cartella di più facile lettura, contribuirebbe fortemente a migliorare la
percezione della qualità dell’assistenza resa al contribuente.
A fronte di tali evidenze, riscontrate su più fronti e in maniera concorde, si è
istituito, nel gennaio 2008 il primo Tavolo di lavoro che ha dato inizio al
Progetto “Nuova cartella”.
Gli sforzi progettuali sono stati principalmente indirizzati a un miglioramento
complessivo della modalità di esposizione del contenuto della cartella di
pagamento, attraverso la riformulazione e riorganizzazione dei testi, la
semplificazione del linguaggio e il ridisegno del layout grafico, in modo da
agevolare la comprensibilità ed intuitività del documento. Il tavolo di lavoro
per la nuova cartella ha coinvolto non solo il personale di Equitalia, ma
anche quello di Agenzia delle Entrate e Inps.
Il progetto della nuova cartella è stato sottoposto al vaglio delle 17
Associazioni dei consumatori che compongono il Cncu e del Consiglio
Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili, ottenendo in
entrambi i casi una completa approvazione.
Di rilievo il nuovo frontespizio del documento, nel quale è stata garantita una
migliore leggibilità e maggiore rappresentatività degli enti creditori, passando
da un massimo di quattro enti nell’attuale cartella ai dieci presenti nella
nuova.
35
Attraverso una ridefinizione dello spazio e delle informazioni è stata data
prioritaria visibilità al totale dovuto, all’immediata evidenza dell’ipotesi,
qualora ricorra, di coobbligazione, all’intimazione ad adempiere e, infine,
nella parte conclusiva del frontespizio è stato inserito un vero e proprio
vademecum per il contribuente. In esso, infatti, vengono sinteticamente
esposte le principali informazioni di cui il cittadino può avere bisogno nella
primissima fase di lettura della cartella di pagamento (come e dove pagare,
la possibilità di dilazionare il debito, cosa accade se si paga in ritardo,
l’ipotesi, qualora ne ricorrano gli elementi, di istanza di riesame e/o ricorso).
Anche nelle successive sezioni che compongono la nuova cartella sono stati
ridefiniti i contenuti e inseriti elementi che consentano di agevolare la
comprensibilità. Per esempio, nella pagina dedicata al “dettaglio degli
addebiti” sono state definite nuove tabelle a “lettura facilitata” ed è stata resa
più chiara e immediata l’informazione del compenso dovuto nell’ipotesi di
pagamento entro o oltre le scadenze.
La sezione che rappresenta più di ogni altra il frutto delle richieste promosse
dalle Associazioni dei consumatori è quella che è stata chiamata
“Informazioni utili”. In questa pagina sono sintetizzate le principali indicazioni
sugli oneri aggiuntivi connessi alla notifica, il computo dettagliato dei
compensi di riscossione e, in caso di pagamento effettuato in ritardo, gli
interessi di mora, una breve disamina delle somme aggiuntive, prevista dalla
disciplina dei contributi Inps e, in ultimo, l’indicazione delle spese per
l’eventuale attività esecutiva.
La nuova cartella è indubbiamente uno dei grandi progetti portati avanti dal
Gruppo Equitalia, ma non ne costituisce chiaramente l’epilogo degli sforzi
all’interno del cammino proattivo teso all’incontro partecipato con la società
civile per rispondere alle esigenze dei contribuenti.
4.5 Questioni di privacy
Equitalia ha da tempo intrapreso una serie di attività volte a garantire e
migliorare la propria conformità rispetto ai temi privacy, di cui al d.lgs. n.
196/2003.
L’Autorità Garante per la protezione dei dati personali ha emanato il 7
ottobre 2009 un provvedimento relativo al trattamento dei dati effettuato ai
fini della riscossione a mezzo ruolo, prescrivendo, tra le altre cose, la
necessità di introdurre misure di semplificazione a tutela del contribuente.
Il primo passo di Equitalia è stato quello di inserire nella cartella esattoriale
un’adeguata informativa privacy, prescritta dalla legge, per guidare il
contribuente nell’esercizio dei diritti spettanti. Allo stesso modo i siti web
aziendali sono stati implementati dando ampio spazio all’aspetto della
privacy policy.
L’informativa di cui all’art 13 del d.lgs. n. 196/2003, pubblicata online e
affissa in tutti i locali della società pubblica di riscossione aperti ai
contribuenti, illustra oggi con chiarezza:
1 - il titolare del trattamento dei dati personali;
2 - le finalità del trattamento dei dati dei contribuenti, utilizzati solo per scopi
istituzionali di riscossione, attribuite dalla legge;
3 - le modalità del trattamento di queste informazioni, che avviene anche con
procedure automatizzate, mediante l’ausilio di strumenti informatici,
36
telematici e manuali per il tempo e con logiche strettamente necessarie a
conseguire i fini per cui sono stati raccolti. Specifiche misure di sicurezza
sono inoltre adottate per evitare la perdita di dati, usi illeciti o non corretti ed
accessi non autorizzati, in modo da garantire la sicurezza e la riservatezza
degli stessi;
4 - il conferimento di dati da parte del contribuente, sia quando è reso
obbligatorio da norme di legge, sia quando è facoltativo, comporta un
trattamento limitato alla misura strettamente necessaria a fornire i servizi
richiesti o ad espletare funzioni direttamente connesse alla finalità
istituzionale di riscossione.
Equitalia ha istituito al suo interno l’unità di supporto “Compliance - Privacy
di Gruppo”, con il compito di avviare un percorso che porti ad un modello di
eccellenza in termini di conformità normativa e di sicurezza, affiancando le
società partecipate nella realizzazione del progetto di Gruppo per la
compliance evolutiva 2009–2010.
Particolare attenzione è stata rivolta all’aggiornamento del Documento
programmatico sulla sicurezza di Equitalia SpA, procedendo a un’attenta
revisione della mappatura di tutti i trattamenti in essere e a una rivisitazione
del “Regolamento e Politiche” per l’utilizzo delle risorse informatiche e
telematiche diffuso ad ogni avente diritto.
La stessa attenzione è stata posta nell’aggiornamento del Documento
programmatico sulla sicurezza degli agenti della riscossione, fornendo:
− un format per la redazione;
− modelli per la redazione di taluni documenti e comunicazioni obbligatorie
in tema di privacy.
Anche in conseguenza dell’interessamento del Garante, Equitalia sta
provvedendo al coordinamento in materia di policy delle società partecipate
attraverso la definizione dei profili di accesso ai sistemi gestionali di
riscossione, nonché l’analisi lungo tre dimensioni (requisiti normativi,
possibilità tecnologiche e impatto operativo) delle misure di sicurezza.
L’attività è finalizzata alla determinazione di linee-guida per gli agenti della
riscossione, condivise con gli stessi e anzi elaborate congiuntamente,
all’attivazione di un applicativo di gestione dei Documenti programmatici
sulla sicurezza di Gruppo idoneo a garantire la capacità di compilazione e un
supporto di manutenzione evolutiva che segua il passo dei provvedimenti
del Garante, delle novità normative e dell’evoluzione del modello societario
di Gruppo.
4.6 Lo sguardo al futuro: un “sensore” sociale ed economico a favore
della collettività
Come abbiamo visto, Equitalia, insieme con gli altri operatori della filiera
fiscale e previdenziale, è impegnata a trovare soluzioni tempestive e
adeguate alle disfunzioni ereditate dal vecchio sistema. Ma il ruolo
dell’agente della riscossione non può esaurirsi qui, deve ampliare il suo
raggio d’azione e andare oltre. Equitalia rappresenta un grande “sensore”
sociale ed economico, capace di analizzare le fonti di crisi sul territorio e di
individuare, insieme a tutti i soggetti coinvolti, le soluzioni per prevenire e
gestire le situazioni di difficoltà che si prospettano.
37
Nell’adempimento dei loro compiti istituzionali, infatti, oggi è richiesta alle
società del Gruppo Equitalia una capacità di lettura della vita sociale e
dell’evoluzione delle economie locali. Tutte valutazioni che possono
contribuire a orientare la governance del territorio.
Per questo motivo Equitalia vuole attivare una task force di “analisi
preventiva delle criticità sociali e territoriali” che coinvolga associazioni
imprenditoriali, università, organizzazioni e ordini professionali, con
l’obiettivo di fronteggiare tempestivamente situazioni diffuse di crisi che
altrimenti potrebbero diventare ingestibili.
Equitalia, in questo contesto, può mettere a disposizione un patrimonio
informativo basato su dati di assoluto valore strategico. All’interno del
Gruppo esistono funzioni specifiche che garantiscono la rilevazione
sistematica dei flussi informativi riguardanti l’andamento delle attività
operative.
Le principali variabili osservate, rilevate a livello provinciale e aggregate, a
seconda delle esigenze di analisi, a livello regionale o a livello degli agenti
della riscossione, fanno riferimento alle componenti tipiche della gestione
quali, ad esempio, il carico affidato in riscossione, i volumi di riscossione
conseguiti, le rateazioni concesse e revocate, le procedure esecutive e
cautelari.
Le analisi utilizzano molteplici punti di vista. L’andamento delle riscossioni,
ad esempio, viene monitorato con riferimento ai principali enti creditori, a
tempi e modalità di incasso (entro 60 giorni/post 60 giorni, con mora/senza
mora, da rateazione, da procedure di recupero, a seguito di insinuazione in
procedure concorsuali, ecc.); al carico affidato, articolato per classi di
importo o per anno di consegna dei ruoli, all’incidenza delle riscossioni di
importo rilevante sul totale degli incassi.
È evidente che queste informazioni, se opportunamente elaborate in base
alle finalità che si vogliono perseguire, possono dare un supporto concreto
alla scelte di politica economica e, soprattutto, diventano essenziali per
prevenire situazioni di disagio sociale dovute alle difficoltà oggettive di
famiglie e imprese.
L’analisi delle rateazioni concesse e revocate in una determinata provincia,
suddivise per classi di importo, potrebbe essere utile a segnalare una
situazione di forte disagio di una determinata classe di contribuenti, ad
esempio le famiglie che non ce la fanno a pagare bollettini anche di importo
molto basso. Stesso discorso vale per l’aumento di ipoteche e pignoramenti
in una determinata regione: se ad essere colpite sono soprattutto le imprese
vuol dire che a rischio non c’è solo l’azienda ma anche i posti di lavoro. Sono
solo degli esempi, ma rendono l’idea dell’importanza che la task force di
Equitalia può assumere per intervenire in tempo reale sull’economia.
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Appendice
Anche nel primo semestre del 2010 l’andamento delle riscossioni sta
rispettando la marcia intrapresa in questi ultimi anni. L’avanzamento degli
incassi al 30 giugno conferma l’impegno di tutto il Gruppo nel costante
miglioramento dell’attività di recupero delle somme dovute e non pagate dai
contribuenti. Le proiezioni per la fine dell’anno evidenziano una crescita dei
risultati rispetto al 2009 sia in valore assoluto sia in termini di incremento
percentuale su base annua.
Incassi da ruolo al primo semestre 2010
Importi in milioni di euro
Un miglioramento non solo quantitativo, ma anche qualitativo: gli agenti della
riscossione stanno sviluppando una serie di iniziative concrete che mirano a
facilitare la vita ai contribuenti. L’attenzione, quindi, si sta focalizzando sia
sul “quanto" riscuotere, sia sul "come" riscuoterlo. Equitalia anche nel 2010
sta proseguendo nel cammino per rendere sempre più trasparente il
rapporto tra cittadini e fisco. Si sta intensificando l’attività di assistenza ai
contribuenti, sta proseguendo la produzione di circolari e direttive interne per
cercare di smussare aspetti spigolosi legati agli obblighi normativi dell’attività
di riscossione, si stanno siglando nuovi accordi con le categorie produttive e
professionali per venire incontro alle esigenze e non sta diminuendo
l’attenzione rivolta alle difficoltà obiettive di famiglie e imprese che vogliono
mettersi in regola con il Fisco. Al termine del primo semestre dell’anno le
rateizzazioni concesse da Equitalia hanno superato le 834 mila unità per un
importo vicino ai 12 miliardi di euro.
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Rateazioni concesse fino al primo semestre 2010
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