Consiglio di Stato, Sezione Consultiva per gli Atti

Numero 04230/2013 e data 11/10/2013
REPUBBLICA ITALIANA
Consiglio di Stato
Sezione Consultiva per gli Atti Normativi
Adunanza di Sezione del 26 settembre 2013
NUMERO AFFARE 03131/2013
OGGETTO:
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. Ufficio legislativo.
Schema di decreto ministeriale recante “Modifiche ai decreti del Ministro dei trasporti e della
navigazione 17 maggio 1995, n. 317”, “Regolamento recante la disciplina dell’attività delle
autoscuole” e 26 gennaio 2011, n.17, “Regolamento recante la disciplina dei corsi di formazione e
procedure per l’abilitazione di insegnanti e di istruttori di autoscuola”:
LA SEZIONE
Vista la relazione trasmessa con nota Uff. Legisl. prot. n. 26972 del 27 agosto 2013, pervenuta in
data 28 agosto 2013, con la quale il predetto Ministero chiede il parere del Consiglio di Stato
sull’affare in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore ed estensore Consigliere Bruno Mollica;
Premesso e considerato:
I- Espone la relazione illustrativa che, a decorrere dal 19 gennaio 2013, sono applicabili
nell’ordinamento le disposizioni di cui al decreto legislativo 18 aprile 2011, n. 59, come modificato
dal Capo I del decreto legislativo 16 gennaio 2013, n. 2, con le quali è stato recepita nel diritto
interno la terza direttiva in materia di patenti di guida (2006/126/CE) e che, di conseguenza, dalla
predetta data sono parzialmente innovate le categorie di patenti di guida e modificati i limiti minimi
di età per conseguirle; novità, queste, che hanno trovato collocazione sistematica all’interno del
titolo IV del Codice della strada, di cui al decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, e successive
modificazioni ed integrazioni, ed hanno richiesto modifiche di coordinamento con le disposizioni
precedenti, tra le quali, per quanto rileva in questa sede, l’art. 123 del Codice della strada,
concernente la disciplina delle autoscuole.
L’articolo 123 citato, già modificato ad opera della legge 29 luglio 2010, n. 120 relativamente alla
formazione dei conducenti per il conseguimento di tutte le categorie di patenti di guida nonché in
materia di autoscuole consorziate e centri di istruzione automobilistica (con ciò superando il
disposto dell’articolo 335, comma 10, del D.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495, recante Regolamento di
esecuzione e di attuazione del Codice della strada), ha ulteriormente subito una riscrittura, ad opera
dell’articolo 10 del decreto legislativo 18 aprile 2011, n. 59, per effetto della introduzione
nell’ordinamento nazionale di nuove categorie di patenti comunitarie; correlativamente, espone
ancora la relazione, le sopravvenute disposizioni hanno richiesto l’introduzione di modifiche alla
“disciplina dell’attività di autoscuola” prevista dal D.M. 17 maggio 1995, n. 317, di cui allo schema
di regolamento all’odierno esame della Sezione.
Riferisce ulteriormente l’Amministrazione, con specifico riguardo alla predetta disciplina, che
l’attività di autoscuola, nell’originaria formulazione dell’articolo 123 del Codice del 1992, era
soggetta ad autorizzazione ed a limitazione numerica, in relazione alla popolazione, all’indice della
motorizzazione e all’estensione del territorio e che, in tale ottica, tutta la materia era improntata ad
un particolare rigore sotto il profilo, tra l’altro, dei requisiti patrimoniali per l’esercizio dell’attività
stessa; il decreto legge 31 gennaio 2007, n. 7, convertito in legge 2 aprile 2007, n. 40, aveva peraltro
introdotto la liberalizzazione del settore, fra l’altro, sostituendo il provvedimento autorizzativo con
la presentazione di una dichiarazione di inizio attività, e sul piano di ulteriori innovazioni si
collocano poi la già citata legge n. 120 del 2010.
Da ciò l’esigenza di un adeguamento della disciplina di cui trattasi al nuovo regime improntato alla
libera concorrenza fra le imprese anche mediante il ricorso, ai fini della dotazione dei veicoli
necessari all’esercizio della loro attività, “anche a quel ventaglio di strumenti negoziali che sono
oggi a disposizione di tutti gli operatori economici”: ciò nell’intento di favorire una crescita del
settore, “ rimuovendo non più giustificate limitazioni al libero esercizio dell’attività di carattere
imprenditoriale che, giusta l’entrata in vigore della nuova disciplina comunitaria in materia di
patenti, richiederebbero cospicui investimenti”.
Con lo schema in esame l’Amministrazione intende inoltre apportare modifiche al decreto
ministeriale 26 gennaio 2011, n. 17, “Regolamento recante la disciplina dei corsi di formazione e
procedure per l’abilitazione di insegnanti e di istruttori di autoscuola”, in ragione di alcune criticità
insorte in sede di prima applicazione, con particolare riferimento alla disciplina della formazione
periodica ed alla estensione delle abilitazioni.
Ribadisce da ultimo l’Amministrazione che la proposta regolamentazione si limita, in conclusione,
a modificare il decreto ministeriale n. 317 del 1995 in misura strettamente essenziale a garantire la
piena applicazione delle nuove disposizioni in materia di patenti di guida in vigore dal 19 gennaio
2013 nonché a rendere coerente la disciplina dal 1995 alle intervenute novità in materia di
liberalizzazione delle attività di autoscuola e superamento della dicotomia fra autoscuole di tipo A e
di tipo B, mentre minimali modifiche ulteriori allineano la disciplina alla prassi ormai in uso da
anni.
Riferisce altresì che ogni altro intervento di modifica, “pure opportuno ma non strettamente
urgente”, implicando valutazioni di più ampio respiro, viene espressamente rinviato ad un
successivo provvedimento “che potrà seguire la riscrittura degli articoli 335 e 336 del D.P.R. n. 495
del 1992”.
II- Lo schema di regolamento si compone di due capi (di cui il primo, relativo alle modifiche al
D.M. 17 maggio 1995, n. 317, con 10 articoli e, il secondo, concernente modifiche al D.M. 26
gennaio 2011, n. 17, con 2 articoli).
Il capo I, all’articolo 1, reca modifiche agli articoli 1 e 2 del D.M. n. 317 del 1995, rubricati,
rispettivamente, “Attività e limitazione numerica delle autoscuole” e “Capacità finanziaria”: in
particolare, viene soppresso il riferimento alla limitazione numerica, viene esteso l’ambito
dell’attività e viene sostituito il riferimento all’autorizzazione all’esercizio con il concetto di
avviamento dello stesso.
L’articolo 2 modifica l’articolo 3 del predetto decreto ministeriale, rubricato “Locali delle
autoscuole e dei centri di istruzione”, eliminando il richiamo all’autorizzazione e articolando
diversamente le dimensioni minime dei locali; viene altresì innovato il regime dei trasferimenti di
sede.
L’articolo 3 modifica gli articoli 4 e 5 del D.M. n. 317 cit., rubricati, rispettivamente, “Arredamento
didattico” e “Materiale per le lezioni teoriche”: viene soppressa la previsione che contemplava
requisiti aggiuntivi per le autoscuole di tipo A; viene introdotta una previsione più generale di
sostituzione dell’intero materiale didattico con supporti audiovisivi o multimediali ed è fatto
espresso divieto di sistemi e-learning.
L’articolo 4 riscrive l’articolo 6 del D.M. n. 317, rubricato “Materiale per le esercitazioni e gli
esami di guida”; l’articolo 5 riscrive l’articolo 7 dello stesso D.M., riproponendo in maniera
organica le pregresse disposizioni in tema di centri di istruzione automobilistica, anche con
riferimento alla dotazione veicolare, e di locali nonché in tema di adesione delle autoscuole al
consorzio che ha costituito il centro di istruzione e di riconoscimento del centro medesimo;
l’articolo 5 introduce altresì l’articolo 7-bis, che reca disposizioni comuni alle autoscuole ed ai
centri di istruzione automobilistica relative alla disciplina del parco veicolare.
L’articolo 6 modifica l’articolo 8 del citato decreto ministeriale, rubricato “Insegnanti ed istruttori”
(la cui rubrica viene sostituita con “Personale docente”) e sopprime gli articoli 9, 10 e 11 dello
stesso decreto.
L’articolo 7 riscrive l’articolo 12 del decreto, rubricato “Durata e modalità dei corsi”, assorbendo
anche i contenuti del soppresso articolo 11.
L’articolo 8 modifica l’articolo 13 del decreto in questione, rubricato “Registri e schede”, recando
disposizioni di coordinamento.
L’articolo 9 modifica l’articolo 14 del D.M. n. 317, rubricato “Norme transitorie”, in particolare
riscrivendo il comma 1 in coerenza con le modifiche apportate all’articolo 123 del Codice della
strada dall’articolo 20 della legge n. 120 del 2010, dettando altresì disposizioni in materia di
possibilità di mutamento dell’attività delle autoscuole con estensione alla formazione dei
conducenti per tutte le categorie di patenti.
L’articolo 10 reca disposizioni transitorie dell’emanando decreto.
Il capo II contiene, come già indicato, gli articoli 11 e 12, di cui il primo reca modificazioni al D.M.
n. 17 del 2011, in tema di disciplina dei corsi di formazione e procedure per l’abilitazione di
insegnanti e di istruttori di autoscuola e, il secondo, reca disposizioni in tema di entrata in vigore del
proposto regolamento, diversificata con riguardo alle modifiche al decreto n. 317 del 1995 rispetto a
quelle concernenti il decreto n. 17 del 2011.
III- Riferisce l’Amministrazione che sullo schema di provvedimento è stato acquisito il parere della
Conferenza unificata tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano.
IV- Ritiene la Sezione che lo schema di regolamento proposto sia conforme alla dichiarata finalità
di adeguamento della previgente disciplina al sopravvenuto regime di libera concorrenza fra le
imprese di settore anche mediante il ricorso “a quel ventaglio di strumenti negoziali che sono oggi a
disposizione di tutti gli operatori economici” e possa quindi costituire un primo elemento di
razionalizzazione del settore in linea con le indicazioni comunitarie, anche avuto riguardo
all’intento dell’Amministrazione di provvedere ad ulteriori interventi di modifica normativa.
Il testo della proposta regolamentazione non si sottrae, peraltro, ad alcune osservazioni di carattere
sia sostanziale che formale.
IV.1- Si osserva, in primo luogo, che non appare rispondente alle regole formali che presiedono
all’adozione di un regolamento la intitolazione, nel preambolo medesimo, dei contenuti dell’atto
regolamentare; si ritiene, pertanto, che tale intitolazione debba essere espunta dal testo, attenendo
essa alla successiva fase di pubblicazione.
Va osservato, nel contempo, che al testo regolamentare in esame non risultano allegate la relazione
tecnico-normativa (A.T.N., ai sensi della direttiva P.C.M. 27 marzo 2000) e l’analisi di impatto
sulla regolamentazione (A.I.R., ai sensi del D.P.C.M. 11 settembre 2008, n. 170): non si ritiene di
rilevare vizi di forma, anche avuto riguardo ad esigenze di celerità nell’espletamento dell’odierno
esame; tuttavia, la delicatezza della normativa introdotta avrebbe consigliato l’elaborazione di un
supporto analitico esplicativo più approfondito.
Resta fermo, per l’avvenire, l’obbligo dell’Amministrazione di adeguarsi a quanto prescritto dalle
precitate disposizioni.
Rileva altresì il Collegio che il parere “favorevole” della Conferenza unificata è stato emesso “nei
termini di cui in premessa”, e cioè, “con la richiesta di eliminare, all’articolo 11, comma 1, la lettera
b)” e con la presa d’atto che il Ministero “ha ritenuto di poter accogliere la richiesta formulata dalle
Regioni”; la Conferenza unificata ha quindi espresso un parere favorevole “condizionato”, ma di ciò
non sembra che l’Amministrazione abbia tenuto debito conto.
Si rende pertanto necessario richiamare l’attenzione dell’Amministrazione stessa su tale profilo.
IV.2- Alcune annotazioni di carattere “strutturale” vanno riferite al preambolo dello schema
normativo.
Si evidenzia, in primo luogo, al decimo “Visto”, che il riferimento all’articolo 17, comma 3, della
legge 23 agosto 1988, n. 400 va più correttamente inserito in periodo immediatamente precedente a
quello concernente la comunicazione al Presidente del Consiglio dei Ministri; il riferimento a
quest’ultimo va opportunamente riformulato nei seguenti termini: “Vista la nota del…, con la quale
lo schema di regolamento è stato comunicato al Presidente del Consiglio dei Ministri”.
Il riferimento al parere del Consiglio di Stato, che va inserito dopo il richiamo al parere della
Conferenza unificata, va riformulato nei seguenti termini: “Udito il parere del Consiglio di Stato,
espresso dalla Sezione consultiva per gli atti normativi nell’Adunanza del…”.
Esigenze di sintesi orienterebbero, sempre nel preambolo, ad evitare richiami normativi
eccessivamente descrittivi dei contenuti delle disposizioni (valga, a titolo esemplificativo, il
riferimento al terzo “Ritenuto”, relativamente al quale si suggerisce l’espunzione dal testo del
periodo di cui alla seconda riga, da “sì da chiarire” a “posseduta”).
Per uniformità con i restanti richiami normativi, va inoltre sostituito, al quarto “Visto”, seconda
riga, il richiamo alla data “10.4.2013” con l’indicazione del mese per esteso, e cioè: “10 aprile
2013”; analogamente, al sesto “Visto”, seconda riga, va espunto dal testo il richiamo al “30.1.2013”
e sostituito con “30 gennaio 2013”.
Da ultimo, per evidente refuso, risulta erroneamente apposta la virgola dopo il richiamo all’anno
“1995” al primo “Considerato” e al primo “Ritenuto”.
IV.3- Quanto all’articolato, si osserva, sul piano sostanziale, con riguardo all’articolo 11, che
relativamente alla intitolazione del Capo II, si fa riferimento alla disciplina dei corsi di formazione e
procedure per l’abilitazione di “insegnanti e di istruttori di autoscuola”; peraltro, l’articolo 6, nel
modificare l’articolo 8 del decreto n. 317 del 1995, stabilisce, alla lettera a), che la rubrica è
sostituita dalla seguente: “Personale docente”: analoga definizione andrebbe riportata, per
uniformità nel medesimo testo normativo, nella rubrica dell’articolo 11.
Ancora con riguardo al citato articolo, si richiama l’attenzione dell’Amministrazione sulla
previsione di cui al comma 1, lettera b), quinta riga, laddove stabilisce che “qualora il corso di
formazione periodica sia frequentato dopo lo scadere del predetto biennio, da tale data di scadenza e
fino all’avvenuta frequenza del corso si applicano le disposizioni di cui al comma 2” (id est, la
sospensione dell’abilitazione).
Ciò posto, il Collegio ritiene opportuno invitare l’Amministrazione a considerare l’ipotesi di
stabilire un limite ragionevole ala durata della sospensione, in funzione della necessaria permanenza
dei requisiti professionali in capo all’insegnante o all’istruttore sospeso dall’attività che resterebbe
verosimilmente vanificata in presenza di una notevole durata del detto periodo di sospensione.
Ulteriori osservazioni di carattere prevalentemente formale vanno riferite ai seguenti articoli:
-articolo 2, comma 2, lettera c), seconda riga: dopo le parole “delle stesse” va inserita la seguente
punteggiatura: “; “- ; va altresì espunta dal periodo la lettera “e”;
-articolo 3, comma 1, lettera a), prima riga: la parola “aggiungere” va sostituita dalle parole “sono
aggiunte”;
-articolo 5, comma 2, punto 1., terza riga: la parola “istallazione” va sostituita con la parola
“installazione”; al punto 2., prima riga, la parola “fatta” va sostituita dalla parola “fatto”; al punto
4., seconda riga, dopo la parola “o” va inserita la parola “ad”; al punto 5., quinta riga, l’indicazione
normativa per esteso “16 dicembre 1992, n. 495” va espunta dal testo e sostituita per uniformità da
“n. 495 del 1992”; alla ottava riga, dopo la parola “o” va inserita la parola “ad”; al punto 7., sesta
riga, la parola “fermo” va sostituita dalla parola “ferma”; al punto 11., quarta riga, va espunta dal
testo la parola “gli”;
-articolo 6, comma 1, lettera e) quarta riga: dopo la parola “hanno” va inserita la seguente
punteggiatura : “;”; analogamente, alla sesta riga, dopo la parola “competente”; alla lettera f),
seconda e terza riga, le parole “è sostituita dalla seguente” vanno sostituite dalle parole “sono
sostituite dalle seguenti”;
-articolo 10, comma 1, prima riga: vanno espunte dal testo le parole “n.”, “DM”, “del 1995”; al
comma 3, seconda e quarta riga, le parole “in favore” vanno sostituite dalle parole “nei confronti” e,
alla quarta riga, la congiunzione “ed” va sostituita dalla congiunzione “e”; al comma 4, sesta riga, la
parola “DM” va sostituita dalla parola “decreto”;
-articolo 11, comma 1, lettera b), prima riga: la parola “infine” va sostituita dalle parole “in fine” in
quanto riferita alla collocazione del periodo di seguito all’articolo 4, comma 1 ed all’articolo 9,
comma 1; alla lettera e), prima riga, la parola “nel” va espunta dal testo; alla seconda riga, tra la
parola “veicoli” e la parola “Utilizzo” va inserito il segno di separazione “-“ ; alla quinta riga, dopo
la parola “istruttori” va inserita la seguente punteggiatura: “;” e la congiunzione “e” va espunta dal
testo; alla settima riga, dopo la parola “ovvero”, va inserita la parola “di”.
Si suggerisce, da ultimo, una attenta rilettura del testo al fine di eliminare evidenti refusi e di
provvedere ad una accorta punteggiatura.
V- In conclusione, può esprimersi parere favorevole in ordine allo schema di regolamento proposto,
con le osservazioni di cui ai punti precedenti.
P.Q.M.
La Sezione esprime parere favorevole, con le osservazioni di cui in premessa, all’ulteriore corso
dello schema di regolamento in oggetto.
L'ESTENSORE
Bruno Mollica
IL SEGRETARIO
Maria Luisa Salvini
IL PRESIDENTE
Franco Frattini