Dossier di documentazione legislativa

CONSIGLIO REGIONALE DELLA CAMPANIA
Unità Dirigenziale Studi
Legislativi e Documentazione
Dossier di documentazione legislativa
Inquadramento Tecnico–Normativo della Proposta di Legge
“Istituzione del Garante regionale
dei diritti degli animali”
Ad iniziativa dei Consiglieri Giovanni Zannini, Vincenzo Alaia
e Michele Schiano Di Visconti
Reg. Gen. n. 380
Denominazione file:
Griglia metodologica per la stesura dell’analisi tecnico normativa
Data documento:
20/12/2016
Dirigente
Dott.ssa Rosaria Conforti
A cura
Dott. Enrico Flauto Unità Dirigenziale Studi Legislativi e Documentazione
Dott. Bruno Mazzarella Unità Dirigenziale Studi Legislativi e Documentazione
Inquadramento tecnico-normativo sulla proposta di legge:
“Istituzione del Garante Regionale dei Diritti degli Animali”
Reg. Gen. n. 380
Contenuto – Relazioni allegate – Necessità dell’intervento con legge – Rispetto delle
competenze legislative costituzionali – Normativa di riferimento
1
Contenuto
Quasi tutte le attività umane, direttamente o indirettamente,
incidono sulla vita degli animali. Le leggi che regolano in Italia i
rapporti tra umani ed altri animali sono tra le più avanzate e tra
queste, molte sono quelle espressamente emanate per tutelare gli
animali, il loro benessere e i loro diritti.
Negli ultimi anni, in particolare, una maggiore sensibilità della
intera comunità, dovuta anche a migliori conoscenze etologiche e
ad una più ampia diffusione della cultura e della filosofia animalista,
ha stimolato una maggiore attività legislativa dedicata, anche a
dimostrazione della volontà del legislatore di dotarsi di strumenti
normativi sempre più efficaci per contrastare i maltrattamenti degli
animali e per costruire un rapporto più maturo e consapevole con il
mondo animale. Le istituzioni si sono cosi fatte carico delle
problematiche afferenti agli animali (pensiamo anche alle iniziative
di Comuni che, pur in assenza di legislazione regionale, hanno
istituito uffici di interesse specifico ed emanato conseguentemente
appositi Regolamenti) per non parlare dell’aumento del numero di
associazioni per la tutela degli animali e di persone che dedicano il
proprio tempo libero nel volontariato animalista.
Purtroppo però è innegabile che maltrattamento e sfruttamento
degli animali siano ancora diffusi e che accanto al persistere di
atteggiamenti negativi di vecchio stampo, si siano affermate altre
pratiche di sfruttamento “più moderne” come ad esempio l’utilizzo
di sostanze anabolizzanti, dopanti, combattimenti clandestini o
competizioni non autorizzate tra cani. Altre situazioni di forte
illegalità sono rappresentate dai canili lager, dal traffico illegale di
animali e dagli abbandoni, puntualmente annotate dal mondo delle
associazioni e in particolare nel Rapporto sulle ecomafie redatto da
Legambiente.
Anche se nel nostro Paese è la Sanità il settore pubblico che si
occupa di animali (Ministero, Assessorati Regionali ed ASL) è
innegabile, in ragione del fatto che la vita degli animali si intreccia
con un'infinità varietà di aspetti della vita umana, che molti altri
settori siano interessati. Pensiamo all’ambiente piuttosto che al
commercio ma anche alla cultura, allo sport, alla pianificazione
territoriale e così via.
Con la proposta in argomento, la Regione Campania, nel
riaffermare i principi statutari, istituisce la figura del Garante
Regionale dei Diritti degli animali, di alto profilo professionale volta
a garantire in maniera polivalente tutta la materia.
L’istituzione dell’ufficio del Garante Regionale dei Diritti degli
animali, permetterà una visione il più possibile completa di tutto ciò
che avviene nei riguardi degli animali a livello regionale, una
visione d’insieme da garantire che le varie iniziative possano
coordinarsi ed armonizzarsi. Un punto di riferimento per enti locali,
ASL, Associazioni a cui poter dare risposte, stimoli, consulenze con
il potere di agire in giudizio in procedimenti per maltrattamento
2
Relazioni allegate
animali per le funzioni riconosciute sulla tutela degli animali,
sull’osservanza ed applicazioni delle leggi.
Il Garante è nominato con decreto dal Presidente del Consiglio
Regionale successivamente all’elezione da parte del Consiglio
Regionale tra persone che abbiano oggettive e riconosciute
competenze nel settore.
L’ufficio del Garante potrà anche avvalersi, a titolo gratuito, di
Consulenti esperti esterni per la realizzazione di particolari
interventi e progetti.
La proposta contiene sette articoli.
L’art.1 prevede le finalità della legge e le attività per il loro
raggiungimento.
L’art.2 istituisce il Garante regionale dei Diritti degli Animali che
svolge la propria attività in piena autonomia e con indipendenza di
giudizio e valutazione.
L’art.3 disciplina le funzioni del Garante.
L’art.4 stabilisce la modalità di nomina, i requisiti e le
incompatibilità del Garante.
L’art. 5 prevede l’istituzione dell’ufficio del Garante
L’art. 6 dispone in merito alla relazione annuale sull’attività svolta.
L’art. 7 contiene la norma finanziaria.
Dall’attuazione della presente legge derivano nuovi e maggiori oneri
per il bilancio della Regione Campania. E’ previsto che il Consiglio
Regionale provveda per le attività previste con le risorse umane,
strumentali e finanziarie disponibili alla data di entrata in vigore ed
un rimborso spese da corrispondere al Garante.
Si segnala, in ordine ai contenuti della relazione tecnico –
finanziaria, che la Corte Costituzionale ha avuto modo di
pronunciarsi ripetutamente in ordine agli obblighi di copertura
finanziaria delle leggi (anche regionali), dando così contenuto a
quel compito di tutela e salvaguardia degli equilibri di finanza
pubblica fissato dall’art. 81 della Cost.
Alle novità costituzionali si aggiungono le azioni di riforma operate
nell’ambito dell’ordinamento della finanza pubblica che dovrebbero
consentire di approntare maggiori strumenti di controllo e
monitoraggio degli oneri finanziari collegati agli interventi
legislativi,
introducendo,
nell’ottica
di
definire
il
giusto
bilanciamento tra spese ed entrate, una nuova impostazione nella
legislazione contabile, orientata non solo al rispetto della semplice
legittimità formale, ma in misura sempre maggiore a criteri di sana
gestione finanziaria e contabile e di corretto utilizzo delle risorse
pubbliche.
Al riguardo la Corte Costituzionale ha, nelle sue reiterate pronunce
in materia, sgomberato il campo da alcuni dubbi pregiudiziali e
riaffermato una serie di principi e norme inderogabili sul piano
dell’ordinamento contabile:
a) equilibrio di bilancio, già desumibile dal testo vigente
dell’art.81, quarto comma Cost., principio che opera
direttamente
prescindendo
dall’esistenza
di
norme
interposte;
b) principio esteso alle norme regionali, incluse quelle delle
Regioni e Province ad autonomia differenziata (principio
ribadito dalla Corte in numerose sentenze a partire dal
1961);
c) le disposizioni della L. n. 196/2009, in particolare l’art. 17 in
materia di copertura delle leggi di spesa, costituiscono
d)
e)
f)
g)
h)
i)
j)
k)
l)
m)
n)
o)
p)
regole specificative del principio di equilibrio del bilancio e
trovano applicazione anche per le leggi regionali;
la disciplina di cui al citato art.17 non comporta
un’innovazione al principio della copertura, bensì una
semplice puntualizzazione tecnica ispirata dalla crescente
complessità della finanza pubblica;
le leggi che istituiscono nuove spese devono contenere
un’espressa indicazione del relativo mezzo di copertura;
tale copertura deve essere credibile, sufficientemente sicura,
non arbitraria o irrazionale;
la copertura di nuove spese deve, inoltre, essere ancorata a
criteri di prudenza, affidabilità e appropriatezza “in adeguato
rapporto con la spesa che si intende effettuare”;
solo per le spese continuative ricorrenti è consentita, per le
Regioni, l’individuazione dei relativi mezzi di copertura al
momento della redazione e dell’approvazione del bilancio
annuale, in coerenza con quanto previsto dall’art. 3, co.1 del
D.Lgs. n.76/2000;
la copertura deve essere sempre valutata ex ante e deve
essere credibile e ragionevolmente argomentata secondo le
regole dell’esperienza e della pratica contabile;
non può essere consentita la cd. copertura ex post, in
quanto non corrisponde all’affermata congruità delle risorse
impiegate per la specifica finalità dell’equilibrio;
la tecnica di copertura esige un’analitica quantificazione a
dimostrazione della sua idoneità;
la declaratoria di assenza di onere non vale di per sé a
dimostrare il rispetto dell’obbligo di copertura, dato che non
si può assumere che, mancando nella legge ogni riferimento
alla cosiddetta copertura, cioè dei mezzi per far fronte alla
nuova o maggiore spesa, si debba per questo solo fatto
presumere che la legge non implichi nessun nuovo maggiore
onere: la mancanza o l’esistenza di effetti finanziari si
desume dall’effetto della legge e dal suo contenuto;
l’art. 24 co.1 della L. n.196/2009 stabilisce che il principio di
unità del bilancio, insieme a quelli di integrità e di
universalità, costituisce profilo attuativo, o meglio
specificativo, dell’art.81 Cost..
è da ritenere in contrasto con detto parametro costituzionale
la disposizione che dovesse istituire un vincolo di
destinazione tra un’entrata di natura corrente ed una
maggiore spesa afferente all’esercizio di competenza.
il principio della previa copertura della spesa in sede
legislativa è inderogabile e l’individuazione dei relativi mezzi
non può essere demandata agli organi di gestione in sede
diversa e in un momento successivo da quello
indefettibilmente previsto dall’art. 81 Cost. La relazione
tecnica assume, pertanto, non solo un rilievo illustrativo,
bensì dimostrativo del rispetto, da parte del nuovo
provvedimento legislativo, del parametro costituzionale sulla
copertura finanziaria degli oneri. La verifica della sussistenza
della copertura finanziaria delle leggi di spesa regionali,
estrinsecata per mezzo della relazione tecnica, deve
necessariamente transitare attraverso tre distinte fasi di
accertamento concernenti:
la morfologia giuridica degli oneri finanziari (richiamo alle
q)
r)
s)
t)
3
Necessità
dell’intervento
con legge
4
Rispetto delle
competenze
legislative
costituzionali
tipologie di spese previste dall’art.21, co. 5 ss. L.
n.196/2009);
la loro quantificazione;
l’individuazione delle risorse necessarie per garantire loro
copertura finanziaria.
la relazione tecnica deve fornire tutti i dati e gli elementi
necessari per una verifica della quantificazione e
dell’adeguatezza della copertura in considerazione dei vincoli
rappresentati dalle risorse a disposizione, avviando il
procedimento di quantificazione e copertura degli oneri
connessi alle nuove proposte di legge.
la relazione tecnica diventa lo strumento principale di nuovo
tale metodo, attraverso l’indicazione degli obiettivi che la/il
proposta/disegno
di
legge
intende
raggiungere,
evidenziando le finalità a cui deve mirare l’intervento
legislativo e che, attraverso la loro definizione è possibile
verificare ex post, per una buona riuscita dell’azione
normativa. La relazione tecnica, infatti, consente di
precisare la quantità di risorse necessarie al raggiungimento
degli obiettivi, le modalità e quindi l’impiego delle medesime
con riferimento alle fonti finanziarie utilizzate.
Si ritiene necessario l’intervento legislativo.
La pdl rispetta le competenze legislative costituzionali.
NORMATIVA DI RIFERIMENTO
Ai fini dell’approfondimento delle tematiche oggetto della proposta di legge
“Istituzione del Garante Regionale dei Diritti degli Animali”,
si elenca la normativa di riferimento.
PRINCIPALE NORMATIVA INTERNAZIONALE
Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Animale proclamata il 15 ottobre
1978 presso la sede dell'UNESCO a Parigi
PRINCIPALE NORMATIVA COMUNITARIA
DIRETTIVA 92/65/CEE DEL CONSIGLIO del 13 luglio 1992
che stabilisce norme sanitarie per gli scambi e le importazioni nella Comunità di
animali, sperma, ovuli e embrioni non soggetti, per quanto riguarda le condizioni di
polizia sanitaria, alle normative comunitarie specifiche di cui all'allegato A, sezione I,
della direttiva 90/425/CEE
REGOLAMENTO (CE) N. 998/2003 DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL
CONSIGLIO del 26 maggio 2003
relativo alle condizioni di polizia sanitaria applicabili ai movimenti a carattere non
commerciale di animali da compagnia e che modifica la direttiva 92/65/CEE del
Consiglio
REGOLAMENTO (CE) N. 592/2004 DELLA COMMISSIONE del 30 marzo 2004
che modifica il regolamento (CE) n. 998/2003 del Parlamento europeo e del Consiglio
con riguardo agli elenchi di paesi e territori
REGOLAMENTO (UE) N. 576/2013 DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL
CONSIGLIO del 12 giugno 2013
sui movimenti a carattere non commerciale di animali da compagnia e che abroga il
regolamento (CE) n. 998/2003
REGOLAMENTO DI ESECUZIONE (UE) N. 577/2013 DELLA COMMISSIONE del
28 giugno 2013
relativo ai modelli dei documenti di identificazione per i movimenti a carattere non
commerciale di cani, gatti e furetti, alla definizione di elenchi di territori e paesi terzi,
e ai requisiti relativi al formato, all'aspetto e alle lingue delle dichiarazioni attestanti il
rispetto di determinate condizioni di cui al regolamento (UE) n. 576/2013 del
Parlamento europeo e del Consiglio
PRINCIPALE NORMATIVA NAZIONALE
Decreto del Presidente della Repubblica 8 febbraio 1954, n.320
Regolamento di Polizia Veterinaria
Legge 14 febbraio 1974, n. 37,
in materia di accesso dei cani guida dei ciechi sui mezzi di trasporto pubblico e negli
esercizi aperti al pubblico
Legge 14 agosto 1991, n.281
Legge quadro in materia di animali di affezione e prevenzione del randagismo. Articolo
4 comma 1 sostituito dall’articolo 1 comma 829 della Legge 27 dicembre 2006, n. 296
e dai commi 370 e 371 dell’articolo 2 della Legge 24 Dicembre 2007, n. 244
Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (GU n.
300 del 28-12-2007 - Suppl. Ordinario n.285).
Decreto legislativo 12 novembre 1996, n. 633.
Attuazione della direttiva 92/65/CEE che stabilisce norme sanitarie per gli scambi e le
importazioni nella Comunità di animali, sperma, ovuli e embrioni non soggetti, per
quanto riguarda le condizioni di polizia sanitaria, alle normative comunitarie specifiche
di cui all'allegato A, sezione I, della direttiva 90/425/CEE.
Legge 21 novembre 2000 n.342
Misure in materia fiscale - Articolo 32 (Disposizioni in materia di spese veterinarie)
Circolare del Ministro della Sanità n.5 del 14 maggio 2001
"Attuazione della legge 14 agosto 1991 n.281".
Legge 31 luglio 2002, n.179
Disposizioni in materia ambientale.
Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 28 febbraio 2003
Recepimento dell'accordo recante disposizioni in materia di benessere degli animali da
compagnia e pettherapy. (Accordo del 6 febbraio 2003 tra il Ministro della salute, le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano in materia di benessere degli
animali da compagnia e pettherapy.
Decreto del Ministro della Sanità 28 marzo 2003
sulla distribuzione alle Regioni del fondo nazionale sul randagismo. Pubblicato in GU
n.140 del 19.06.2003.
Legge 1 agosto 2003, n.200
Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 24 giugno 2003, n. 147,
recante proroga di termini e disposizioni urgenti ordinamentali.
Legge 1 agosto 2003, n. 214
Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 27 giugno 2003, n. 151,
recante modifiche ed integrazioni al codice della strada
Decreto Ministeriale Salute 20 aprile 2005
Organizzazione del sistema di controllo sugli animali da compagnia provenienti da
Paesi terzi, introdotti al seguito dei viaggiatori e senza finalità commerciali in
applicazione del regolamento (CE) n. 998/2003. (GU n. 221 del 22.9.2005).
Legge 8 febbraio 2006, n.60
Modifica alla legge 14 febbraio 1974, n. 37, in materia di accesso dei cani guida dei
ciechi sui mezzi di trasporto pubblico e negli esercizi aperti al pubblico
Decreto Ministero della Salute 6 maggio 2008
Determinazione dei criteri per la ripartizione tra le regioni e le province autonome
delle disponibilità del fondo per l'attuazione della legge 14 agosto 1991, n. 281,
recante: «Legge quadro in materia di animali di affezione e prevenzione del
randagismo».
Decreto 26 novembre 2009 Ministero della Salute
Percorsi formativi per i proprietari dei cani.
Decreto Legislativo 15 marzo 2010, n.47
in materia di “Disciplina sanzionatoria per la violazione delle disposizioni di cui al
regolamento (CE) n. 1523/2007, che vieta la commercializzazione, l'importazione
nella Comunità e l'esportazione fuori della Comunità di pellicce di cane e di gatto e di
prodotti che le contengono”.
Legge 4 novembre 2010, n.201
Ratifica ed esecuzione della Convenzione europea per la protezione degli animali da
compagnia, fatta a Strasburgo il 13 novembre 1987, nonché' norme di adeguamento
dell'ordinamento interno
Decreto Ministeriale 9 ottobre 2012, n.217
Regolamento di attuazione dell'articolo 177, comma 1, del decreto legislativo 30 aprile
1992, n. 285, come modificato dall'articolo 31, comma 1, della legge 29 luglio 2010,
n. 120, in materia di trasporto e soccorso di animali in stato di necessità.
Legge 11 dicembre 2012, n. 220
recante "Modifiche alla disciplina del condominio negli edifici" che prevede la modifica
della disciplina degli immobili in condominio così come disciplinata dal codice civile del
1942.
Ordinanza del Ministro della Salute 6 agosto 2013 contingibile ed urgente
concernente la tutela dell’incolumità pubblica dall’aggressione dei cani.
Ordinanza del Ministro della Salute 4 settembre 2013
Proroga e modifica dell’ordinanza 21 luglio 2011 recante "Ordinanza contingibile ed
urgente che sostituisce l'ordinanza ministeriale 21 luglio 2009 concernente la
disciplina di manifestazioni popolari pubbliche o private nelle quali vengono impiegati
equidi, al di fuori degli impianti e dei percorsi ufficialmente autorizzati."
Accordo 24 gennaio 2013 tra il Governo, le regioni e le province autonome di
Trento e Bolzano, le province, i comuni e le comunità montane
in materia di identificazione e registrazione degli animali da affezione.
PRINCIPALI NORMATIVE REGIONALI
Umbria
Legge regionale 9 aprile 2015, n.11
“Testo unico in materia di Sanità e Servizi sociali.”
Piemonte
Legge regionale 18 febbraio 2010, n.6
“Norme per la detenzione, l’allevamento, il commercio di animali esotici e istituzione
del Garante per i diritti degli animali.”
Decreto del Presidente della Giunta regionale 28 novembre 2012, n.11-R
“Disposizioni attuative della legge regionale 18 febbraio 2010, n. 6, in materia di
animali esotici.”.
Puglia
Legge regionale 03 aprile 1995, n.12
“Interventi per la tutela degli animali d' affezione e prevenzione del randagismo.”