Convenzioni tipo e valore di subentro

luglio 2015
Acqua N°45
Convenzioni tipo e valore di subentro:
due tasselli verso la “bancabilità” del SII
Laboratorio SPL
Collana Acqua
Abstract
La finanziabilità del settore idrico passa attraverso regole chiare in materia di responsabilità e rischi in capo alle gestioni.
Chiarezza sul perimetro del servizio, proroga della durata delle concessioni, modalità di pagamento del valore di subentro,
verifiche sulla sostenibilità economico-finanziaria delle gestioni, sono tutti aspetti che attendono una compiuta definizione.
L’ Autorità ha espresso i suoi orientamenti fornendo uno schema di convenzione tipo che supera l’ipotesi di schemi differenziati in base al modello gestionale e organizzativo (in house verso gara) circolata lo scorso anno.
Più critica appare l'inclusione delle acque meteoriche nel perimetro del servizio idrico, per i risvolti e le responsabilità
causati da anni di incuria e di urbanizzazione scriteriata. La previsione di una garanzia fedejussoria per partecipare alle
gare rappresenta una rilevante barriera finanziaria, oltre che un costo, che va bilanciato con l'esigenza di selezionare soggetti dotati di adeguata capacità patrimoniale.
REF Ricerche srl, Via Aurelio Saffi, 12, 20123 - Milano (www.refricerche.it)
Il Laboratorio è un'iniziativa sostenuta da (in ordine di adesione): ACEA, Utilitalia-Utilitatis, SMAT, IREN, CO.MO.I. Group, Veolia, Acquedotto
Pugliese, HERA, Metropolitana Milanese, Crif Credit Rating Agency, Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico e Cassa Depositi e Prestiti
Gruppo di lavoro: Donato Berardi, Francesca Casarico, Samir Traini.
e-mail: [email protected]
Gli ultimi contributi
n. 44 - Acqua - Responsabilità e solidarietà: AEEGSI avvia la perequazione economico-finanziaria nel
servizio idrico, luglio 2015
n. 43 - Acqua - Inerzie e inadempienze alla prova della Riforma Madia, giugno 2015
n. 42 - Acqua - Razionalizzazione delle partecipate locali: un'altra occasione mancata, giugno 2015
n. 41 - Acqua - Tariffa pro capite e opzioni tariffarie: l’articolazione 2.0
n. 40 - Acqua - Coinvolgimento e partecipazione: la via a sistemi idrici resilienti, maggio 2015
n. 39 - Acqua - La razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche: tra risparmi di spesa e decollo
industriale dei servizi, aprile 2015
n. 38 - Acqua - Regole, controllo e autonomia: la gestione del servizio idrico 2.0, aprile 2015
n. 37 - Acqua - Remunerazione del capitale e oneri finanziari: alla ricerca di regole coerenti e stabili
(Segue), marzo 2015
n. 36 - Acqua - Sviluppi delle tariffe, sostenibilità della spesa e Bonus idrico, marzo 2015
n. 35 - Ambiente - Rifiuti: a quando un 'Autorità indipendente?, marzo 2015
Tutti i contributi sono liberamente scaricabili, previa registrazione, dal sito REF Ricerche
La missione
Il Laboratorio Servizi Pubblici Locali è una iniziativa di analisi e discussione che intende riunire selezionati rappresentanti del mondo dell´impresa, delle istituzioni e della finanza al fine di rilanciare il
dibattito sul futuro dei Servizi Pubblici Locali.
Molteplici tensioni sono presenti nel panorama economico italiano, quali la crisi delle finanze pubbliche nazionali e locali, la spinta comunitaria verso la concorrenza, la riduzione del potere d’acquisto
delle famiglie, il rapporto tra amministratori e cittadini, la tutela dell’ambiente.
Per esperienza, indipendenza e qualità nella ricerca economica REF Ricerche è il “luogo ideale” sia
per condurre il dibattito sui Servizi Pubblici Locali su binari di “razionalità economica”, sia per porlo
in relazione con il più ampio quadro delle compatibilità e delle tendenze macroeconomiche del Paese.
Donato Berardi
Direttore
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Acqua N°45
Convenzioni tipo e valore di subentro:
due tasselli verso la "bancabilità" del SII
Le convenzioni oggi
Convenzioni
come strumento
di ripartizione di
responsabilità e
rischi tra gestore e
ente affidante
La convenzione di servizio è il contratto che disciplina l’affidamento, cioè i rapporti tra
ente affidante e gestore. Le convenzioni rivestono particolare importanza perché è da
queste ultime che scaturisce la distribuzione delle responsabilità e dei rischi tra le parti, il
perimetro del servizio, la durata dell’affidamento e i termini per una sua rinegoziazione.
Sono sempre le convenzioni del servizio a definire le modalità e i criteri per il subentro
di un nuovo gestore, alla scadenza dell’affidamento o nei casi di cessazione anticipata, e
quelli per il calcolo del valore residuo dei cespiti (terminal value).
Convenzioni
pre-AEEGSI:
regolazione per
contratto pura
Necessità di
riordino
Convenzioni
“robuste” come
strumento di
bancabilità degli
investimenti
Con il nuovo corso
baricentro spostato
sulla pianificazione
e definizione
qualità del servizio
Un aspetto quest’ultimo di grande delicatezza, perché influisce sulla robustezza delle
credenziali che il gestore è in grado di offrire a garanzia dei finanziamenti accesi.
Prima dell’avvento della regolazione AEEGSI, i rapporti erano disciplinati dalle disposizioni
presenti negli atti e nelle convenzioni stipulate tra le ex Autorità d’Ambito (ora Enti
d'Ambito, EGATO) e i gestori: si trattava quindi di una “regolazione per contratto” pura. I
contratti erano basati sulla Legge Galli1 e su quanto previsto nelle rispettive leggi regionali,
con una conseguente eterogeneità degli schemi e dei contenuti delle convezioni adottate
nei diversi territori. La situazione era complicata dalla mancanza di una stabile e organica
disciplina in materia di servizi pubblici locali.
Con il passaggio delle deleghe in materia di regolazione del SII ad AEEGSI è emersa
l’esigenza di un quadro contrattuale stabile, chiaro e di lungo periodo.
Da una parte, infatti, la definizione ex-ante di clausole robuste può agevolare la “bancabilità”
degli investimenti e la realizzazione degli interventi ritenuti indispensabili, riducendo al
contempo i costi del capitale per i soggetti regolati. Dall’altra la presenza di obiettivi chiari
permette di verificare l’efficacia della gestione, mentre l’efficienza e adeguati livelli di
qualità vengono promossi dalla regolazione centrale. Il tutto in un quadro di sostenibilità
economica e finanziaria della gestione, che non deve reggersi sui contributi ricevuti dalle
amministrazioni locali e/o dallo Stato.
L’attribuzione ad AEEGSI delle competenze di regolazione ha modificato il ruolo delle
convenzioni, spostandone il baricentro verso la pianificazione delle opere infrastrutturali e
dei livelli di qualità del servizio (premi e penalità), ridimensionando i contenuti economico
finanziari.
1
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L. n. 36 del 5 gennaio 1994.
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Convenzioni tipo e valore di subentro:
due tasselli verso la "bancabilità" del SII
Acqua N°45
Convenzioni tipo e valore di subentro:
due tasselli verso la "bancabilità" del SII
La prima consultazione
Una prima ipotesi
di discriminare le
convenzioni sulla
base del modello
gestionale
Regolazione
asimmetrica tra in
house e non
Le novità introdotte
dallo Sblocca Italia
In una prima consultazione risalente allo scorso anno2, AEEGSI aveva previsto una matrice
di schemi di convenzione tipo, alternativi tra loro, declinati sulla base di due criteri:
il modello organizzativo e gestionale scelto dagli Enti Locali3;
lo schema regolatorio scelto dall’Ente d’Ambito ai fini della definizione della tariffa4.
Lo scopo dell’Autorità essendo quello di dar vita a una disciplina il più possibile omogenea,
in grado di ricondurre ad un unicum le rilevanti eterogeneità presenti.
Veniva proposta una flessibilità maggiore nel raggiungimento dell’equilibrio economicofinanziario nel caso di affidamenti tramite gara e condizioni più stringenti per le gestioni in
house. Al contrario, al riguardo dell’efficienza del servizio, del controllo sulla realizzazione
degli investimenti e sul corretto svolgimento del servizio, alle gestioni in house veniva
assicurata maggiore flessibilità, mentre per le gestioni affidatarie tramite gara erano
previsti adempimenti e controlli puntuali e cadenzati.
Analogamente, con riguardo all’articolazione per schemi regolatori si proponeva una
differenziazione delle clausole contrattuali relative alla tutela della qualità del servizio
(più stringenti nei casi di variazione del perimetro dell’attività svolta) e degli aspetti
relativi al controllo degli investimenti e della loro finanziabilità (che divenivano stringenti
al crescere del fabbisogno del investimento).
Più recentemente, il Decreto Sblocca Italia ha introdotto novità normative in merito
all’organizzazione del servizio idrico modificando le norme del Codice dell’Ambiente5
riguardanti l’affidamento del servizio idrico integrato e promuovendo il modello di
gestione unica per ambito.
Una accelerazione che ha imposto un ripensamento degli orientamenti iniziali e la messa a
punto di una nuova strategia da parte di AEEGSI.
La seconda consultazione
Per tenere in debita considerazione le innovazioni normative, AEEGSI ha prorogato i
tempi di chiusura del procedimento e proposto alcuni primi orientamenti, contenuti in un
secondo documento di consultazione del giugno u.s.6.
Documento per la consultazione AEEGSI 171/2014/R/IDR del 10 aprile 2014.
Come noto, dopo il referendum del 2011, nel nostro paese sono adottabili tre diversi modelli gestionali: l’in house providing, l’affidamento diretto a società mista pubblico-privata, la concessione a terzi tramite gara pubblica.
4
Vedi Delibera AEEGSI 643/2013/R/IDR del 27 dicembre 2013.
5
D.lgs. 152/2006.
6
Documento per la consultazione AEEGSI 274/2015/R/IDR del 4 giugno 2015.
2
3
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Convenzioni tipo e valore di subentro:
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due tasselli verso la "bancabilità" del SII
Questo secondo intervento esplicita i contenuti minimi previsti dalla normativa nazionale7
per la predisposizione delle convenzioni tipo, distinguendo:
contenuti già oggetto di regolazione;
contenuti privi di valenza regolatoria;
contenuti a diretta valenza regolatoria non ancora regolati.
Per quanto riguarda il primo punto, AEEGSI ha già avviato la regolazione di alcuni aspetti,
quali i criteri e le modalità di applicazione delle tariffe, il loro aggiornamento annuale8, la
qualità tecnica e contrattuale, il livello di efficienza e affidabilità del servizio da assicurare
all’utenza, le modalità di controllo9, le modalità di rendicontazione delle attività del gestore
(unbundling)10.
Tra i contenuti che AEEGSI non ritiene di dover regolare all’interno delle convenzioni
tipo rientrano invece il regime giuridico prescelto per la gestione del servizio, che rimane
responsabilità degli EGATO, così come le opere da realizzare durante l’arco dell’affidamento,
l’obbligo di provvedere alla realizzazione del Programma degli interventi (PdI) e la
determinazione di penali e sanzioni in caso di inadempimento, nonché la definizione delle
condizioni di risoluzione anticipata della convenzione in conformità alle norme del codice
civile.
Le nuove convenzioni tipo: quali aspetti regolare
I contenuti minimi
Gli aspetti più
critici
L’ Autorità, dopo aver presentato una struttura di convenzione tipo (si veda la tabella
Allegata), rifacendosi a quanto prescritto dal Codice dell’Ambiente, si concentra sui criteri
previsti dalla normativa nazionale in materia ambientale11 che assumono una più diretta
valenza regolatoria.
In particolare, si tratta:
della definizione del perimetro delle attività rientranti nell’ambito della convenzione;
della durata dell’affidamento;
di strumenti per il raggiungimento e mantenimento dell’equilibrio economicofinanziario della gestione;
delle procedure di subentro nelle gestioni e dei criteri per la corresponsione del valore
residuo;
della prestazione di garanzie finanziarie e assicurative.
Art.151 comma 2 del d.lgs 152/06.
Delibera AEEGSI 643/2013/R/IDR del 27 dicembre 2013.
9
Documento per la consultazione AEEGSI 665/2014/R/IDR del 23 dicembre 2014 e documento per la consultazione AEEGSI
273/2015/R/IDR del 4 giugno 2015.
10
Documento per la consultazione AEEGSI 82/2013/R/COM del 28 febbraio 2013 e documento per la consultazione AEEGSI
539/2014/R/IDR del 30 ottobre 2014.
11
Art.151 comma 2 del d.lgs 152/06.
7
8
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Convenzioni tipo e valore di subentro:
due tasselli verso la "bancabilità" del SII
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due tasselli verso la "bancabilità" del SII
Superata la
differenziazione
delle convenzioni
tipo in funzione del
modello gestionale
Stretto
coordinamento
tra disciplina
delle convenzioni
e regolazione
tariffaria
Manca una
disciplina organica
per premi e sanzioni
Rispetto al primo procedimento avviato nel 2014 nei più recenti orientamenti sembra
superata l’ipotesi di una matrice di convenzioni tipo declinata sulla base dei tre modelli
organizzativi e gestionali ammessi (affidamento a gara, società mista pubblico privata e
in house providing) e dello schema regolatorio-tariffario prescelto.
Il diverso orientamento di AEEGSI sembra dettato dalla volontà di assicurare uniformità
alla disciplina dei rapporti contrattuali tra EGATO e gestori, evitando di erigere potenziali
barriere al processo di aggregazione propedeutico all’avvento della gestione unica.
Si condivide l’impostazione di AEEGSI di garantire uno stretto coordinamento tra la
disciplina delle convenzioni tipo e la regolazione della tariffa e della qualità del servizio.
In questo senso, potrebbe essere auspicabile che le convezioni tipo contemplino un
richiamo esplicito agli obblighi imposti dalla regolazione, con riferimento ad esempio
alle tempistiche e alle procedure per la definizione delle tariffe (modalità e tempi di
richiesta delle informazioni ai gestori da parte degli EGATO, modalità di “subentro” del
gestore agli EGATO in fase di proposta tariffaria nei casi di inerzia di questi ultimi).
Sul versante dei premi e delle sanzioni, AEEGSI appare lasciare ampio spazio
all’autonomia degli EGATO. Se in linea teorica tale scelta potrebbe essere condivisibile,
dall’altra emerge il rischio di registrare ex-post gli esiti di una eccessiva discrezionalità.
Sembra dunque auspicabile un quadro minimo uniforme, lasciando ai regolatori locali
la possibilità di prevedere disposizioni e adempimenti più stringenti, tenendo sempre
fermo il vincolo dell’equilibrio economico-finanziario delle gestioni.
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Struttura della convenzione tipo, contenuti minimi e fattispecie regolatoria
Struttura (1)
Contenuti minimi (2)
Tipologia
a. DEFINIZIONI
• (Perimetro del servizio idrico integrato)
valenza regolatoria
d. DURATA DELL’AFFIDAMENTO
• Durata dell'affidamento, non superiore a trenta anni
valenza regolatoria
1) DISPOSIZIONI GENERALI
b. REGIME GIURIDICO PER LA
GESTIONE DEL SERVIZIO
c. PRINCIPI GENERALI E OGGETTO
DELLA CONVENZIONE
2) OBBLIGHI DELLE PARTI
a. OBBLIGHI DEL GESTORE
b. OBBLIGHI DELL’ENTE AFFIDANTE
• Regime giuridico prescelto per la gestione del servizio
• Opere da realizzare durante la gestione del servizio come
individuate dal bando di gara
• Obbligo del raggiungimento dell'equilibrio economico-finanziario
della gestione e gli strumenti per assicurarne il mantenimento
• Obbligo di provvedere alla realizzazione del Programma degli
interventi
• Il dovere di prestare ogni collaborazione per l'organizzazione e
l'attivazione dei sistemi di controllo integrativi che l'ente di governo
dell’ambito ha facoltà di disporre durante tutto il periodo di
• Obbligo di dare tempestiva comunicazione all'ente di governo
dell’ambito del verificarsi di eventi che comportino o che facciano
prevedere irregolarità nell'erogazione del servizio, nonché l'obbligo
di assumere ogni iniziativa per l'eliminazione delle irregolarità, in
c. OBBLIGHI E MODALITÀ DI
CONSEGNA DEI BENI E DEGLI
d. RENDICONTAZIONE DELL’ATTIVITÀ
• Modalità di rendicontazione delle attività del gestore
DEL GESTORE
3) REGOLAZIONE PER CONTRATTO
a. QUALITÀ DEL SERVIZIO
b. CONDIZIONI DI FORNITURA DEL
SERVIZIO
c. MODALITÀ PER L’APPLICAZIONE
DELLE TARIFFE
d. MODALITÀ DI CESSAZIONE DELLA
CONVENZIONE E PROCEDURE DI
SUBENTRO
4) CONTROLLI E SANZIONI
5) DISPOSIZIONI FINALI
a. GARANZIE
b. PROCEDURE DI AGGIORNAMENTO
DELLA CONVENZIONE
• Il livello di efficienza e di affidabilità del servizio da assicurare
all'utenza, anche con riferimento alla manutenzione degli impianti
privo di valenza
regolatoria
privo di valenza
regolatoria
valenza regolatoria
privo di valenza
regolatoria
già oggetto di regolazione
della qualità tecnica e
contrattuale
già oggetto di regolazione
della qualità tecnica e
contrattuale
già oggetto di regolazione
in materia di unbundling
già oggetto di regolazione
della qualità tecnica e
contrattuale
privo di valenza
regolatoria
• Obbligo di adottare la carta di servizio, in conformità alla
normativa vigente
• Criteri e le modalità di applicazione delle tariffe determinate
già oggetto di regolazione
dall'Autorità e del loro aggiornamento annuale, anche con
tariffaria
riferimento alle diverse categorie di utenze, secondo le disposizioni
• Obbligo di restituzione, alla scadenza dell'affidamento, delle opere,
degli impianti e delle canalizzazioni del servizio idrico integrato in
condizioni di efficienza ed in buono stato di conservazione, nonché la valenza regolatoria
disciplina delle conseguenze derivanti dalla eventuale cessazione
anticipata dell’affidamento ed i criteri e le modalità per la
già oggetto di regolazione
• Modalità di controllo del corretto esercizio del servizio e l'obbligo
della qualità tecnica e
di predisporre un sistema tecnico adeguato a tal fine
contrattuale
• Le penali, le sanzioni in caso di inadempimento e le condizioni di
privo di valenza
risoluzione in conformità al codice civile e alle disposizioni della
regolatoria
• Obbligo di prestare idonee garanzie finanziarie e assicurative
valenza regolatoria
c. ADDENDUM PER GESTIONI IN CRISI
6) ALLEGATI TECNICI
a. RICOGNIZIONE DELLE OPERE
b. DISCIPLINARI
(1) v.articolo 151, comma 2, del d.lgs. 152/06
(2) v.articolo 151, comma 2, del d.lgs. 152/06, come modificato dall’articolo 7, comma 1, lett. e, del “Decreto Sblocca Italia”
Fonte: AEEGSI
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Perimetro del servizio idrico: anche post contatore e acque
meteoriche in tariffa
Altre attività
idriche, attività
non idriche, acque
meteoriche: cosa
fare rientrare nel
perimetro del SII?
La definizione del perimetro delle attività affidate è rilevante sia perché influisce sul
recupero dei costi da parte del gestore sia per le implicazioni in termini di apertura delle
stesse attività alla concorrenza, limite che verrebbe in parte superato tramite la scelta di
ricorrere a gare pubbliche per l’affidamento.
Nonostante si propenda per lasciare in capo agli EGATO ogni valutazione riguardo il
perimetro di affidamento, ivi incluse le attività idriche e non idriche autorizzate, AEEGSI
sembra orientata a ricomprendere tra le attività regolate i servizi post contatore e il
trattamento delle acque di origine meteorica. In particolare, per sostenere la validità
dell’inclusione delle acque “bianche” sotto il cappello della convenzione e del conseguente
riconoscimento in tariffa dei costi di raccolta e smaltimento, AEEGSI si appella alla
normativa nazionale e comunitaria12 , più volte richiamata in numerosi pronunciamenti
della giustizia amministrativa13 .
E’ questo un aspetto non secondario, in particolare per i risvolti concorrenziali per le
attività non idriche e per i servizi post contatoti, visto che si tratta di attività a mercato, che
vedono il gestore operare in concorrenza con altri soggetti.
Durata dell’affidamento: vale il principio comunitario della ragionevolezza
Possibilità di
andare oltre la
durata originario
dell’affidamento: in
quali casi?
Anche la durata dell’affidamento risulta fondamentale per permettere il recupero dei costi,
soprattutto per quanto riguarda la spesa per gli investimenti. La durata dell’affidamento
tuttavia implica un tipico trade-off tra la possibilità di recuperare gli investimenti (e
remunerare i capitali investiti) e la limitazione della concorrenza. Di fronte a tale circostanza
AEEGSI non è entrata nel merito ma ricorda le raccomandazioni della Commissione
Europea (CE) riguardo ad una durata “ragionevole”14.
Una vera innovazione introdotta da AEEGSI riguarda la previsione di rivedere la durata
originariamente prevista dalle convenzioni al verificarsi di eventi straordinari quali nuove
o ingenti necessità di investimento o processi di riorganizzazione e razionalizzazione
delle gestioni (gestione unica), così come incoraggiato dalla Legge di Stabilità 201515;
quest’ultima prevede infatti che la durata massima trentennale possa essere superata nei
casi di aggregazione fra gestori esistenti.
Le convenzioni dovrebbero dunque prevedere chiaramente le casistiche che giustificano
una revisione della durata della concessione e il limite massimo della proroga che potrà
essere concessa.
12
L'art. 74 del d.lgs. n. 152/06 ricomprende nelle acque reflue rientranti nel servizio idrico integrato anche le acque di dilavamento.
13
Si veda sentenza TAR Emilia Romagna 25 giugno 2010, n.6018; sentenza TAR Lazio 21 febbraio 2012 n. 1745; sentenza
Tar Marche 11 novembre 2013 n. 869
14
Comunicazione interpretativa sulle concessioni nel diritto comunitario 2000/C 121/02.
15
Contributo n.29 “Aggregazioni e in house nella Legge di Stabilità 2015”, gennaio 2015.
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Equilibrio economico-finanziario: strumenti flessibili di monitoraggio
Sostenibilità
economica e
finanziaria:
maggiore
attenzione all’in
house
Il monitoraggio
dell’equilibrio
economicofinanziario lasciato
agli EGATO: AEEGSI
non definisce il set
di indicatori
I limiti dei piani
economicofinanziari previsti
dalla regolazione
tariffaria
Un addendum per
le situazioni di
criticità economicofinanziaria
Per monitorare il raggiungimento dell’equilibrio economico-finanziario della gestione
vengono generalmente utilizzati indicatori di redditività e di capacità di rimborso del
debito, che devono essere valutati tenendo conto del modello organizzativo e gestionale
prescelto.
AEEGSI propone condizioni maggiormente stringenti nel caso delle gestioni in house
rispetto al caso degli affidamenti tramite gara. La scelta di porre un’attenzione dedicata
alle società in house è dettata dalla natura proprietaria completamente pubblica e dai
vincoli finanziari imposti dal Patto di Stabilità interno.
Tuttavia, vista la complessità che caratterizza la definizione di parametri di sostenibilità
dell’equilibrio economico-finanziario, AEEGSI sembra orientata a lasciare agli EGATO il
compito di assicurare un monitoraggio efficace. A ben vedere l’attuale regolazione tariffaria
prevede già strumenti di controllo dell’equilibrio economico-finanziario16.
In questo senso, da una parte appare condivisibile la configurazione delle convenzioni tipo
quale strumento di rimando allo schema tariffario adottato e alla sua eventuale evoluzione
lungo la durata della concessione. Dall’altra, vi è da rilevare che gli attuali piani economicofinanziari (e in particolare i rendiconti finanziari), sono sviluppati a partire da assunzioni
standard che non sempre si conciliano con le specificità gestionali e, conseguentemente,
con le richieste avanzate dal sistema creditizio all’atto della richiesta di finanziamento.
Inoltre, la mancata definizione di una batteria di indicatori di sostenibilità economicofinanziaria non appare coerente con la prassi internazionali di regolazione, in particolare
con quella del regolatore anglosassone Ofwat.
AEEGSI però intende tenere in debita considerazione particolari situazioni di criticità
che richiedano l’attivazione di misure di straordinarie di perequazione, con procedure
che andrebbero inevitabilmente a superare le clausole ordinarie previste in convenzione:
in questi casi, potrebbe essere utile inserire un addendum allo schema “base” della
convenzione che contempli l’integrazione della disciplina di perequazione e gli obblighi
della compliance per accedere a tali misure17.
Cessazione e procedure di subentro: tempistiche certe per il passaggio
di consegne
Procedure di
subentro rilevanti
per il processo di
accorpamento delle
gestioni
Le procedure di subentro sono uno degli aspetti qualificanti e assumono particolare
rilevanza alla luce del processo di accorpamento delle gestioni auspicato dal Decreto
Sblocca Italia. Come noto, l’intervento normativo ha previsto da una parte il subentro
del gestore unico alle gestioni oggi preesistenti, alla scadenza prevista degli affidamenti,
16
Si pensi al Piano Economico Finanziario, predisposto per monitorare l’efficienza gestionale e favorire il raggiungimento
dell’equilibrio economico da parte del gestore, e alla disciplina in corso di definizione riguardante sistemi perequativi in
favore di gestioni in disequilibrio finanziario o crisi aziendale.
17
Contributo n. 44 “Responsabilità e solidarietà: AEEGSI avvia la perequazione economico-finanziaria nel servizio idrico”,
luglio 2015.
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Due percorsi
differenziati
dall’altra l’obbligo di affidare il servizio entro i sei mesi antecedenti la scadenza della
concessione vigente.
Nella definizione delle procedure di subentro AEEGSI propone una distinzione di due
percorsi differenziati in base alla natura del gestore uscente:
gestore uscente come proprietario delle infrastrutture da trasferire al nuovo gestore
d’ambito;
gestore uscente configurato come gestore d’ambito.
Nel primo caso, tipica delle gestioni in salvaguardia, quando il gestore uscente possiede gli
impianti da cedere al nuovo gestore, la procedura di subentro deve essere dettagliata nella
convenzione prevedendo che l’EGATO effettui una ricognizione delle attività trasferibili al
termine degli affidamenti ed entro un mese dalla sottoscrizione della convenzione. L’EGATO
sarà chiamato anche ad individuare, su proposta delle gestioni in regime di salvaguardia,
l’importo esatto del valore di subentro che il gestore subentrante dovrà saldare entro i
90 giorni antecedenti l’avvio del nuovo affidamento. Una volta effettuato il pagamento, il
gestore uscente dovrà cedere i beni strumentali individuati nella ricognizione effettuata
d’intesa con l’EGATO. In questa fase è previsto anche il passaggio diretto e immediato
del personale dipendente al nuovo gestore qualora fossero verificati i presupposti di
sostenibilità e efficienza. In questi casi, anche al fine di monitorare l’evoluzione dei
processi di convergenza verso la gestione unica per ambito territoriale, AEEGSI richiede
la segnalazione da parte dell’EGATO alle amministrazioni competenti delle gestioni “fuori
dalla legge”, ovvero sprovviste di un titolo valido alla data di adozione della convenzione
tipo.
Nel secondo caso, quando il gestore uscente si configuri già come gestore unico d’ambito,
la convenzione dovrà prevedere che l’EGATO avvii la procedura di individuazione
del nuovo gestore almeno 18 mesi prima della scadenza naturale della concessione e
concluda il passaggio di “consegne” al gestore unico entro i 6 mesi antecedenti il termine
dell’affidamento in essere. Nel caso di conclusione anticipata del rapporto la procedura
di individuazione del nuovo soggetto deve essere avviata entro 3 mesi dall’interruzione.
Analogamente al caso di subentro a un gestore uscente proprietario degli impianti, l’EGATO
dovrà individuare, su proposta del gestore uscente, l’importo del valore di subentro da
pagare entro 90 giorni dall’avvio del servizio da parte del nuovo gestore, a cui seguirà la
cessione dei beni strumentali e del relativo personale.
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Il valore di subentro: vale quanto già definito nel MTI
Intervallo massimominimo per la
valorizzazione del
valore di subentro
già definito nel MTI
Voci che dovrebbero
rientrare nella
quantificazione del
valore di subentro
Proroga di
gestione per il
gestore uscente e
escussione delle
garanzie prestate
per il gestore
entrante in caso di
mancato pagameto
del terminal value
Gestioni cessate
ex-lege: procedure
semplificate per le
partite pregesse
La determinazione del valore residuo (terminal value) rappresenta un altro tassello
fondamentale della nuova disciplina18. Su questo aspetto AEEGSI era già intervenuta a
fine 201319 prevedendo un intervallo minimo-massimo per la valorizzazione del valore
terminale.
Il “pavimento” è il valore del capitale investito netto a fini regolatori (Regulatory asset base,
RAB), determinato per il calcolo degli oneri finanziari riconosciuti in tariffa20, mentre il
“tetto” è dato dal valore della RAB e degli eventuali conguagli pregressi già approvati dagli
EGATO, nonché dagli oneri finanziari a copertura dei fondi di garanzia eventualmente
richiesti dai finanziatori.
Sotto questo aspetto potrebbe essere opportuno precisare alcune voci che dovrebbero
rientrare nella quantificazione del valore di subentro, legate ai crediti commerciali
correnti ed al personale (come il fondo TFR) e alle altre partite patrimoniali, come i fondi
di accantonamento per il ripristino dei beni di proprietà di terzi, gli accantonamenti per
rischi alimentati da introiti tariffari e non integralmente utilizzati, i depositi cauzionali.
Resta da chiarire anche se siano da includere o meno i valori delle attività non regolate che
utilizzano le infrastrutture idriche.
Le convenzioni tipo dovranno prevedere che gli EGATO determinino il valore residuo dei
cespiti coerentemente con l’elenco di impianti certificati con la ricognizione delle opere. In
caso di mancato pagamento del valore di subentro nei termini indicati il gestore uscente
potrà continuare a gestire il SII in regime di prorogatio fino al subentro del nuovo gestore
e per un periodo coerente con le necessità di investimento espresse dal territorio21, mentre
nei confronti del gestore entrante vengono escusse le garanzie prestate al momento
della sottoscrizione del contratto e viene contestualmente avviato un procedimento
sanzionatorio.
AEEGSI infine prevede che nel caso delle gestioni cessate ex lege, il riconoscimento delle
partite pregresse può avvenire tramite procedure semplificate, quando sia mancante la
documentazione prevista dalla disciplina tariffaria.
Contributo n.19, “Valore residuo delle opere del servizio idrico: cercasi certezze”, luglio 2014.
Art.33 deliberazione 643/2013/R/IDR.
20
In dettaglio, il livello minimo del valore residuo è pari al valore residuo dei cespiti del gestore del SII calcolato come
l’ammontare del divario tra il valore netto delle immobilizzazioni realizzate (valore lordo delle immobilizzazioni al netto del
valore del relativo fondo di ammortamento) e il valore netto dei contributi a fondo perduto incassati per la realizzazione di
tali immobilizzazioni (valore lordo al netto del relativo fondo di ammortamento) per gli anni dal 1961 all’anno di subentro,
riaggiustato per ogni anno tramite un termine di deflazione degli investimenti fissi lordi. Al valore così ottenuto si aggiunge
il valore delle immobilizzazioni in corso del gestore uscente nell’anno di cessione dell’attività.
21
Coerentemente con il documento per la consultazione 171/2014/R/IDR.
18
19
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Convenzioni tipo e valore di subentro:
due tasselli verso la "bancabilità" del SII
Acqua N°45
Convenzioni tipo e valore di subentro:
due tasselli verso la "bancabilità" del SII
Garanzie imposte al gestore: fino a 5 anni di investimenti in fidejussioni
Richiesta di
fidejussioni a
copertura di
investimenti
quinquennali:
barriera all'entrata
nelle gare per le
nuove concessioni
Ruolo della Cassa
Conguaglio per il
Settore Elettrico
AEEGI propone che tra le garanzie richieste al gestore al momento della sottoscrizione del
contratto sia prevista la fornitura di una o più fidejussioni, capaci di “coprire” gli investimenti
dei primi cinque anni di affidamento con un meccanismo di aggiornamento rolling annuale
in modo da garantire gli interventi del quinquennio successivo. In questo senso, la garanzia
fidejussoria si configura come una prima barriera all’entrata per individuare i potenziali
soggetti capaci di partecipare alle gare per le nuove concessioni.
E’ in questa fase che la Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico (CCSE) può svolgere un
importante ruolo di riduzione dei costi del sistema: da alcuni mesi infatti è in discussione
in Parlamento un disegno di legge in materia ambientale22 che prevede l’introduzione del
Fondo di garanzia per il settore idrico, finalizzato ad incentivare il sistema creditizio e
finanziario a sostenere il programma degli investimenti nel settore, attraverso le garanzie
“assicurate” dal valore di subentro23.
In questo senso, AEEGSI propone di includere nelle convenzioni tipo una serie di garanzie
finanziarie e assicurative nel caso in cui l’EGATO individui un fabbisogno di investimenti
significativamente più elevato rispetto al valore di riscatto.
Conclusioni
AEEGSI fa un ulteriore passo per rendere appetibile il settore idrico. Gran parte degli
orientamenti espressi sembrerebbero andare nella giusta direzione. Si va verso uno
schema di convezione tendenzialmente uniforme, superando l’iniziale ipotesi di uno
schema articolato in base al modello organizzativo e gestionale prescelto dagli EGATO,
fermi restando i vincoli finanziari previsti dal Patto di stabilità interno per le società in
house.
In merito al perimetro del SII, la volontà espressa da AEEGSI di includere anche il
trattamento della acque meteoriche va sicuramente nella direzione di fare chiarezza su un
aspetto che è stato a lungo oggetto di contenzioso.
Per quanto riguarda invece l’inclusione delle altre attività idriche e non idriche nell’ambito
del SII si aprono questioni di opportunità, posto che sono attività in regime concorrenziale
e che in parte sono già oggi oggetto di una regolazione contrattuale tra gestore ed EGATO.
Positiva la possibilità di rivedere la durata originaria della concessione, anche alle luce
di quanto introdotto dallo Sblocca Italia, per promuovere le aggregazione tra gestioni
22
Si veda “Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il contenimento dell’uso eccessivo di risorse naturali”, c.d. “Collegato alle legge stabilità 2014” – AS 1676.
23
Contributo n.23, “Fondo di Garanzia per le Opere Idriche: uno strumento per facilitare l'accesso al credito”, settembre
2014.
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Convenzioni tipo e valore di subentro:
due tasselli verso la "bancabilità" del SII
Acqua N°45
Convenzioni tipo e valore di subentro:
due tasselli verso la "bancabilità" del SII
esistenti, purché questa possibilità non si traduca in un escamotage per procrastinare
indefinitamente le gare per la gestione.
Infine, l’introduzione nelle convezioni tipo delle modalità di pagamento del valore di
subentro rappresenta un passo fondamentale per rendere appetibile “finanziariamente”
il settore. La previsione di una garanzia fidejussoria a carico del nuovo entrante che copra
il valore degli investimenti dei primi cinque anni rappresenta uno strumento utile per
valutare la solidità finanziaria dei potenziali entranti, in grado di selezionare interlocutori
in grado di sostenere lo sviluppo infrastrutturale individuato nel bando di gara.
Infine, qualche nota stonata giunge dalla mancata definizione di una disciplina uniforme
per premi e sanzioni, lasciati alla discrezionalità dei singoli EGATO, con il rischio che si
assista ad una marcata differenziazione di trattamento tra territori, nonché dall’assenza
di indicatori di performance per valutare la sostenibilità economica e finanziaria delle
gestioni.
Tale ultimo orientamento porrebbe la nostra regolazione su un percorso diverso da quello
delle migliori esperienze di regolazione internazionale, laddove i regolatori definiscono e
impongono il rispetto di indicatori finanziari, coerenti con quelli adottati per la valutazione
del merito creditizio da parte delle società di rating.
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Convenzioni tipo e valore di subentro:
due tasselli verso la "bancabilità" del SII