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ISTITVTO DELLA
ENCICLOPEDIA ITALIANA
FONDATA DA GIOVANNI TRECCANI
L’UNIFICAZIONE ITALIANA
Volume pubblicato con il contributo di
ASPEN INSTITUTE ITALIA
Capitoli scelti
per il sito di Aspen Institute Italia
SEZIONE III
LE ISTITUZIONI E LA CLASSE DIRIGENTE
Capitolo “Governo e Parlamento” di Paolo Pombeni
Capitolo “L’Amministrazione centrale” di Guido Melis
Capitolo “Partiti e movimenti” di Fulvio Cammarano
© riproduzione vietata. Tutti i diritti riservati.
Governo e Parlamento
Se accettiamo che la forza attrattiva del Piemonte, o meglio del Regno di Sardegna, nel
porsi come perno del processo di unificazione nazionale risiedesse in parte non piccola nel
suo essere di fatto l’unico Stato della penisola retto su un «modello costituzionale», non
possiamo fare a meno di partire, nella nostra riflessione, dallo spazio che si era conquistata nell’opinione pubblica italiana quella autentica ideologia della modernità che in politica era il costituzionalismo.
Il problema della rappresentanza nella gestione della cosa pubblica e nella legittimazione delle decisioni che venivano prese dagli organi dirigenti non era ovviamente questione
ristretta a ciò che il costituzionalismo avrebbe rappresentato dopo la canonizzazione che ne
fece in Europa l’esportazione dei principi rivoluzionari francesi sulle baionette napoleoniche e la conseguente reazione a cui furono costretti i sistemi politici che vollero resistere a
quella invasione. Anche i sistemi di antico regime avevano proprie forme di partecipazione
e di rappresentanza, certo complicate in Italia dall’intersecarsi di dimensioni locali e dimensioni che chiamavano in causa i rapporti dei territori con i sistemi imperiali in cui si trovavano a volta a volta inseriti (Spagna, Impero asburgico). Tuttavia la diffusione di un dibattito sulla riforma del sistema politico, pur avendo avuto dei precedenti, risaliva prevalentemente
alle trasformazioni che il nostro paese aveva subìto a seguito della conquista napoleonica.
La presenza di una tradizione di «partecipazione al governo» nell’antico regime prima
della conquista napoleonica venne rivendicata da una vasta letteratura, che non sfuggì anche
a mitizzazioni storicamente discutibili: come, ad esempio, l’assimilazione delle organizzazioni municipali del medioevo alle aspirazioni nazional-rivoluzionarie risorgimentali, propria –
per citare un caso notissimo – di Giosue Carducci nella sua Canzone di Legnano (che doveva
far parte di una più ampia opera significativamente intitolata Il Parlamento), composta nel
1876, anniversario sì della famosa battaglia tra il Barbarossa e la Lega lombarda (con Alberto da Giussano personaggio mitizzato), ma anche anno, come vedremo, della «rivoluzione
parlamentare». Un intervento con intenti più scientifici, ma non meno condizionato dal clima di cui s’è detto, fu la decisione presa dalla Camera dei deputati del Regno d’Italia nel 1911,
nel cinquantenario dell’Unità, di pubblicare una collezione di fonti parlamentari, intitolata
Le Assemblee del Risorgimento, cui seguì nel 1917 la raccolta, promossa dell’Accademia dei
Lincei nel 1913, Atti delle Assemblee costituzionali italiane dal medioevo al 1831.
Il parlamentarismo in Italia prima dell’Unità
Se si può discutere su quanto le esperienze che si susseguirono in età napoleonica (prima
tra il 1796 e il 1799, poi dopo la riconquista francese che si ebbe l’anno seguente) fossero
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Paolo Pombeni
Le istituzioni e la classe dirigente
più o meno foriere di un sistema costituzionale, e quanto già all’epoca accanto all’imposizione del modello francese (che non era già più quello della rivoluzione, ma quello più
autoritario dell’Impero) circolasse il modello, anch’esso mitico, inglese (specialmente nell’esperienza della Sicilia nel 1812-13, influenzata anche dalla Costituzione spagnola di Cadice approvata in quello stesso anno), è con i moti liberali del 1820-21 che in Italia si riaccese, dopo la prima fase della Restaurazione, una dinamica politica che puntava all’istituzione
del costituzionalismo e del parlamentarismo in senso moderno.
Già la Restaurazione aveva cercato in Europa di non contraddire del tutto la nuova
svolta in favore di una legittimazione dei sistemi politici in qualche modo a base rappresentativa: la semplice riproposizione dell’assolutismo, per quanto «illuminato», non poteva più bastare e Klemens von Metternich stesso e gli intellettuali che sostenevano il nuovo corso avevano promosso quel modello che si suole definire «monarchia consultiva». Il
compromesso era plasticamente rappresentato dalla Charte che il restaurato re Luigi XVIII
aveva concesso ai francesi nel 1814, consapevole di quanto sarebbe stato impresentabile
un semplice ritorno alla fase prerivoluzionaria.
L’Italia fu di conseguenza interessata da questo dibattito intellettuale (talora sottovalutato dalla storiografia) su quella che si potrebbe chiamare una versione moderata del
costituzionalismo, ispirata in parte al pensiero di Benjamin Constant, in parte al fascino
che esercitava sempre più il rinvio all’esperienza britannica dove sistema monarchico e
parlamentarismo si vedevano uniti in una felice convivenza. Due momenti mostrarono
ben presto la forza di queste idee. Il primo fu il biennio 1820-21, quando si verificarono
negli Stati italiani moti di natura riformatrice, che sfociarono in brevissime esperienze di
parlamentarismo, in seguito destinate ad avere un forte impatto sulla costruzione delle
ideologie costituzionali. Citiamo, solo a titolo di esempio, il volumetto del 1829 Essai sur
les anciennes Assemblées Nationales de la Savoie, du Piemont, et des pays qui y sont ou furent
annexes del barone Ferdinando Dal Pozzo, che era stato ministro dell’Interno nel breve
governo costituzionale sabaudo del 1821, sugli antichi Parlamenti di Piemonte, Savoia e
Monferrato.
Una seconda ondata di moti riformatori si scatenò nel 1830, sulla scia degli avvenimenti parigini, anche qui con la riproposizione del modello costituzionale monarchico
rappresentativo (la Charte concessa in quell’occasione non fu che una rielaborazione aggiornata di quella del 1814). La successiva rivoluzione (liberale) belga del 1831 con la sua
Costituzione che rivedeva solo limitatamente la Carta francese avrebbe confermato la bontà di quella iniziativa.
In entrambi i casi in Italia non vi furono né la forza né l’intelligenza politica nelle autorità al potere di cogliere l’occasione, anche per l’opposizione dell’Impero asburgico, che
iniziava il suo lento percorso di distacco dal riformismo politico che pure aveva conosciuto nel Settecento. Il fallimento pratico dei moti però non mise fine al dibattito intellettuale sulla necessità di avere sistemi costituzionali moderni sull’esempio della Francia, ma
soprattutto della Gran Bretagna, vero modello in cui sembravano convivere garanzie per
i diritti di libertà, partecipazione del popolo e stabilità del sistema monarchico contro ogni
pericoloso conato rivoluzionario.
Senza tenere conto della forza di questo mito positivo (la cui aderenza alla realtà storica può ben essere messa in discussione), risulta difficile capire il passaggio del 1848, che
costituì la vera premessa all’instaurazione in Italia di un regime politico di tipo costituzionale rappresentativo. Il fulcro di questo passaggio fu la concessione dello Statuto da
parte del re Carlo Alberto: dopo una iniziale resistenza nel gennaio alle pressioni di coloro che chiedevano la Carta, il 3 febbraio il «Consiglio di Conferenza» si orientava per la
concessione e il successivo 8 febbraio Carlo Alberto emetteva un proclama preannunciante le «basi di uno Statuto fondamentale per istabilire nei nostri Stati un compiuto sistema
di governo rappresentativo». Il 4 marzo il testo era effettivamente varato e conteneva la
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PARTE SECONDA
Governo e Parlamento
famosa frase, oggetto come vedremo di interpretazioni divergenti, «lo Stato è retto da un
governo monarchico rappresentativo» (art. 2).
Le molte polemiche susseguitesi specie nel secondo dopoguerra sulla reale portata di
questa formula sono tutte dominate da una scarsa conoscenza della storia comparata dei
sistemi politici europei dell’Ottocento (inclusa la famosa definizione di Maranini che parlava di «pseudoparlamentarismo»). Ovunque, in Europa, l’evoluzione del costituzionalismo fu graduale e dovuta più a trasformazioni politiche che si realizzavano nel tempo, che
non a modellistiche istituzionali imposte bell’e fatte in qualche decisione legislativa. Questo vale anche per il Piemonte sabaudo e per il suo Statuto che sarebbe diventato la Carta costituzionale del nuovo Regno dell’Italia unita.
Il sistema poggiava inizialmente su due puntelli: la conquista di una statuizione fondamentale che inquadrasse diritti e doveri dei cittadini, accanto alla fissazione tendenziale dei modi di funzionamento del potere pubblico; il riconoscimento che la legittimazione del potere risiedeva nell’origine «rappresentativa» del sistema di controllo,
affidato a un «parlamento» scelto attraverso elezioni. Questo metteva insieme il sistema
postrivoluzionario inglese del King in Parliament (il re non poteva decidere «sciolto» da
questo referente) e il principio della partecipazione al controllo del corpo della nazione
nelle forme che esso stesso si dava (qui il principio più banale era il no taxation without
representation).
Quella che potremmo chiamare la rivoluzione moderna stava tutta qui ed è improprio interpretarne le origini alla luce di quel che venne dopo, erroneamente presentato come lo sviluppo di princìpi traditi, quando in realtà si era trattato non di un’evoluzione ma
di una trasformazione, talora anche radicale, di princìpi che erano solo nominalmente
quelli delle origini.
Per dar vita al sistema rappresentativo, in Piemonte si mise subito mano a una legge
elettorale, progettata da un gruppo di nove esperti che, a testimonianza di quanto fosse
complessa la faccenda, pubblicò il 1° marzo 1848 una legge di ben 115 articoli. All’idea
che il corpo della nazione fosse costituito da tutti i soggetti fisici presenti sul territorio,
all’epoca aderiva solo una estremamente esigua minoranza di pensatori radicali e dunque
non suscita particolare stupore che in sostanza la partecipazione fosse consentita solo a
chi, per censo o per alto grado di istruzione, si riteneva fosse in grado di occuparsi «responsabilmente» degli affari pubblici. La scelta di basarsi sul collegio uninominale con sistema maggioritario a doppio turno rispondeva allo standard impostosi in Francia con varie peripezie (e dimostrava come l’ossequio al «modello inglese», che invece avrebbe previsto
il maggioritario semplice, fosse ben temperato: il doppio turno permetteva ampi margini
di intervento e manipolazione dall’alto).
Poiché questo sistema divenne, con qualche adattamento, quello poi adottato dal nuovo Stato nazionale, va tenuto presente che esso si legittimò risultando funzionale e non,
come in altri casi, un esperimento privo di basi sociali e di respiro politico. Il 27 aprile
1848 si tennero effettivamente le elezioni e l’8 maggio si riunì la prima sessione del Parlamento: ciò che lo differenziò da altri esperimenti tentati in quegli anni fu che esso ebbe
da subito un certo ruolo politico nel condurre la monarchia alla decisione storica di dichiarare guerra all’Impero asburgico e che fu mantenuto nonostante la sconfitta e l’abdicazione di Carlo Alberto.
Questo avrebbe distinto il Parlamento sabaudo da altri esperimenti dell’epoca, che da
un lato erano assai più rivoluzionari nella contrapposizione con i loro «poteri costituiti»
(fino all’estremo di quello della Repubblica Romana), e dall’altro erano naufragati miseramente con la restaurazione del 1849. Nel Regno di Sardegna il parlamentarismo si era
fatto strada non senza difficoltà, ma aveva retto: nonostante nel primo anno circa di vita
il Parlamento fosse stato sciolto e rieletto tre volte, i poteri costituiti (che andavano oltre
il solo giovane sovrano) avevano continuato a puntare sul costituzionalismo, fino a ottenere,
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P. POMBENI
Le istituzioni e la classe dirigente
col proclama di Moncalieri del 20 novembre 1849, un suggello regio alla sua versione moderata, che però lo manteneva bene in vita.
Quanto questa vita fosse vivace e importante si ravvisò nel decennio seguente: la politica di Cavour ben difficilmente avrebbe potuto esercitare la sua spregiudicatezza se non
avesse potuto contare su un complesso gioco di sponda tra opinione pubblica, sede parlamentare e circoli di corte. Era qui che si coglieva la «modernità» del Regno di Sardegna
rispetto alle altre componenti di un paese che non potevano inserirsi, vuoi per collocazione geo-politica (i territori soggetti all’Impero asburgico), vuoi per dimensioni ridotte (il
Granducato di Toscana), vuoi per insipienza dei sovrani e dei gruppi al potere (il Regno
delle Due Sicilie, lo Stato pontificio), all’interno di un’evoluzione storica in corso che andava verso il superamento di vecchie formule politiche.
Così lo Stato sabaudo fu legittimato a farsi riconoscere come soggetto credibile per
prendersi carico della turbolenza italiana e guidarla dall’arretratezza (non sottovalutiamo
il mito, assai vivo all’epoca, delle «società immobili» – la Cina ne era il grande esempio –
che erano state grandissime nel passato, ma ora sembravano avere perso le capacità «progressive») all’inserimento nei trend moderni. Il disporre di una costituzione che era a un
tempo «rappresentativa» e moderata era un elemento fondamentale, tanto più quando si
trattò di fronteggiare l’ipotesi di una sfida sul versante «mazziniano» che avrebbe potuto
originarsi dalla conquista garibaldina del Regno delle Due Sicilie, un territorio che per la
sua posizione nel Mediterraneo e per la sua ragionevole dimensione sarebbe potuto diventare interessante come polo italiano a sé (non si dimentichi che l’idea originaria di sottrarre l’Italia al controllo asburgico non contemplava una sua unificazione politica). A
fronte del pericolo di una «repubblica mazziniana» nel Meridione tutto questo era stato
messo tra parentesi.
La soluzione fu, come sappiamo, l’unificazione italiana per mezzo dell’incorporazione della Penisola nel sistema sabaudo: anch’essa una soluzione a suo modo pasticciata, ma
che sarebbe stata stravolta, assai più di quel che non si creda, dalle potenzialità intrinseche a quel «sistema rappresentativo» che sembrava una parola priva di contenuto.
Parlamento e governo al momento dell’unificazione:
tra modello inglese e modello francese
Nell’unificazione italiana governo e Parlamento giocarono un ruolo importante, anche se
da leggere nel contesto del grado di sviluppo che queste istituzioni avevano all’epoca in
cui si svolsero i fatti. Dal puro punto di vista letterale dello Statuto albertino i margini di
manovra potevano anche essere ristretti. La centralità monarchica era completa: il governo era il governo del re (art. 3: «al Re solo appartiene il potere esecutivo») e non si parlava del «gabinetto», ma di «ministri del re», senza alcuna menzione né di un primo ministro, né di un presidente del Consiglio. In teoria al re apparteneva anche una partecipazione
al potere legislativo assieme alle Camere (art. 6), anche se direttamente non esercitò mai
questo potere (visto che poteva farlo lo stesso attraverso i suoi ministri, e solo la legge del
14 novembre 1901 rese obbligatoria una previa delibera del gabinetto per la presentazione dei disegni di legge).
Ma questa era la lettera, ben presto messa in secondo piano per quel che riguardava
la figura del presidente del Consiglio dalla personalità di Cavour, che certo non poté annullare del tutto la sua dipendenza dal monarca (nel 1855 e nel 1859 dovette dimettersi
per i suoi contrasti con Vittorio Emanuele II), ma che divenne il perno centrale di tutta
la vita politica. Cavour però era anche, sia pure cum grano salis, un fautore del parlamentarismo (magari opportunamente manipolato), perché si rendeva conto di quanto ciò fosse necessario per legittimare la sua azione e vincere le numerose resistenze che incontrava.
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PARTE SECONDA
Governo e Parlamento
Nella fase seguita all’armistizio di Villafranca (12 luglio) e poi alla pace di Zurigo (1011 novembre 1859), Cavour, che si era dimesso dal governo, capì che ancora una volta il
Parlamento era il luogo centrale della legittimazione. La pace di Zurigo, negoziata da una
diplomazia asburgica che non aveva colto i tempi nuovi, prevedeva una cervellotica soluzione restaurativa con il reintegro dei sovrani deposti e la creazione di una confederazione italiana sotto Pio IX. Cavour, tornato a capo del governo il 20 gennaio 1860, promosse subito non solo un’azione politica sulla nuova base rappresentativa (i plebisciti a favore
dell’unione col Piemonte), ma una sua sanzione parlamentare, facendo approvare dalle
Camere i decreti di annessione l’11-12 marzo 1860.
Lo statista piemontese non era un sostenitore del Parlamento nel senso radicale del
termine, ma piuttosto nel senso costituzionale moderato. Lo dimostra una sua famosa risposta data il 21 aprile 1858 a una interrogazione del conservatore Luigi Federico Menabrea (che, sia detto per inciso, riprendeva, non sappiamo se intenzionalmente, un ragionamento molto simile di François Guizot al Parlamento francese il 18 agosto 1842):
L’on. Menabrea, se ho bene interpretato le sue parole, ci disse: questa vostra politica sarà
forse accettata dalla parte più colta della nazione, ma il popolo, il vero popolo, il popolo non
legale ha un’altra politica. Io sarei lieto di sapere cosa intende l’on. Menabrea per popolo
non legale. Io credo che la sola rappresentazione del popolo si trovi in questa Camera. Non
so se ci siano altre rappresentazioni; in verità, se pongo mente al nostro sistema elettorale,
che è uno dei più liberali d’Europa, io credo che sarebbe un errore immenso il dire che la
vera opinione della nazione non sia qui fedelmente rappresentata. Che questa politica abbia
trovato finora appoggio nella maggioranza dei deputati della nazione, è argomento per indurre che il vero popolo, legale e non legale, la approva (cit. in Pombeni 1994, p. 438).
Proprio in quest’ottica Cavour si premurò di condurre la sua rivoluzione moderata nel quadro del Parlamento, discutendo anche di questioni spinose, come la cessione di Nizza e della Savoia alla Francia (cosa che lo portò a un pesante scontro con Giuseppe Garibaldi). A
questo fine promosse subito un allargamento della rappresentanza parlamentare, aumentando i collegi da 204 a 387 (e ampliandone la dimensione: da 25.000 a 30.000 abitanti) e facendo votare il 25 marzo 1860 per un Parlamento allargato (pur con una partecipazione di
solo il 53,5% degli aventi diritto: la scarsa partecipazione era tuttavia un male endemico nell’Europa del periodo). L’intento era di dimostrare la partecipazione dei nuovi territori alla
trasformazione in corso, al di là del puro risultato dei plebisciti: anche Carlo Cattaneo fu
eletto, ma non accettò la carica per non dover prestare giuramento alla monarchia.
Contemporaneamente aumentavano anche i senatori, che erano di nomina regia, il
cui numero passò da 93 a 161, per arrivare di lì a non molto a 212 (ma sul ruolo del Senato torneremo).
Il precipitare inatteso degli eventi favorì la strategia «costituzional-parlamentare» di
Cavour. L’impresa dei Mille infatti (maggio-ottobre 1860) non solo consegnava quasi l’intera penisola al nuovo ordine, ma apriva anche una questione internazionale non di poco
conto: se non si consentiva al «moderno» Piemonte di prendere il timone della trasformazione ci si consegnava al rischio della rivoluzione mazziniana. Tuttavia, stabilizzare la situazione significava assorbirla nell’ottica del nuovo sistema politico: così venne fissato il
turno elettorale per l’intero nuovo territorio nei giorni 27 gennaio e 3 febbraio 1861 portando i collegi a 443 (uno ogni 50.000 elettori). Anche questa volta la partecipazione elettorale fu limitata (57%), ma a contare, secondo quanto abbiamo visto sopra, era quello che
gli oppositori di destra e di sinistra avrebbero chiamato «il paese legale». In termini politici, per quel che possono valere queste definizioni nell’incerta geografia parlamentare di
metà Ottocento, si ebbero circa 300 deputati «governativi» e un centinaio attribuibili all’arcipelago della sinistra.
Qui si aprì una delle questioni di fondo: la mancata convocazione di un’assemblea costituente per sancire la novità del Regno d’Italia. La Costituente era un’icona del passaggio
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Le istituzioni e la classe dirigente
di regime, come aveva insegnato la rivoluzione francese, ma proprio per questo non era esattamente popolare tra i governi europei. Tuttavia, essa era stata promessa da Carlo Alberto
quando era intervenuto a favore di Lombardia e Veneto nel 1848 (legge del Parlamento subalpino, 11 luglio 1848, n. 747) e «assemblee costituenti» si erano tenute a Modena, a Parma e in Toscana nel 1859. Cavour decise invece per una soluzione «continuista», ottenuta
però attraverso la legittimazione parlamentare, come scrisse a Luigi Carlo Farini: «L’Italia
non sarà legalmente costituita se non il giorno in cui i deputati di tutta la penisola proclameranno Vittorio Emanuele re d’Italia» (cit. in Arangio-Ruiz 1985, p. 25). Espresse molto bene qualche anno dopo, nel 1879, i ragionamenti di allora, il liberal-moderato Ruggiero Bonghi: «La costituente è una parola mite per dire rivoluzione» (Bonghi 1933, p. 195).
Il 18 febbraio 1861 si riuniva (sotto la presidenza di Urbano Rattazzi) il primo Parlamento italiano, il quale però continuava a contare le sue legislature a partire da quella
sabauda del 1848, sicché quella dal 18 febbraio 1861 al 7 settembre 1865 fu la VIII legislatura. Similmente il re continuò la numerazione sabauda (Vittorio Emanuele II) anziché iniziarla nuovamente da capo, considerando che egli era il primo re d’Italia, come si
fece proclamare dal Parlamento il 17 marzo 1861.
Il Parlamento aveva però sostenuto compattamente la soluzione dinastica della rivoluzione italiana, poiché il 14 marzo l’aveva approvata con 294 voti a favore e nessun contrario. I numeri non devono trarre in inganno: la partecipazione dei parlamentari ai lavori dell’Aula era molto scarsa. Fino all’ultima legislatura della Destra storica (la XII) la
partecipazione media si aggirava intorno al 30% dei membri, ma era arrivata a toccare anche il 19%. In parallelo, però, non vi erano grandi battaglie politiche, a eccezione di qualche momento particolare e per lo più di indirizzo generale. Per quel che riguarda i provvedimenti legislativi fino al 1870 ben l’80% di essi passarono con il 90% dei consensi; solo
a partire dal 1874-75 questo unanimismo si incrinò fortemente (allora solo l’11% dei provvedimenti vide un sostegno del 90% dei votanti).
A dispetto di questo, il Parlamento ebbe un ruolo importante nel promuovere la necessaria legislazione per l’unificazione del paese. È inesatto tanto sostenere che all’inizio
esistessero decise forze che, con linguaggio improprio, si definiscono federaliste, quanto
dipingere un quadro in cui tutti erano protesi all’omologazione del paese sotto un presunto colonialismo piemontese. In realtà la classe dirigente risorgimentale si pose il problema di cosa fare in rapporto a un paese che non era davvero facile da unificare.
In astratto si avevano davanti due vie, sulle quali il dibattito continuò a lungo. La prima era la via inglese, o almeno quella che si riteneva tale: il self-government, cioè un alto riconoscimento delle capacità di autogoverno delle varie comunità che formavano il paese.
Questa via, che all’inizio sembrava quella più facilmente percorribile, poiché erano coinvolte le realtà del Nord e del Centro fino alla Toscana, fu poi abbandonata in seguito allo
shock della conquista del Sud che aveva tradizioni municipali di segno molto diverso e di
ben scarsa efficienza. Così la soluzione «all’inglese» che Marco Minghetti fece balenare con
le sue proposte di legge sul decentramento presentate il 13 marzo 1861, fu lasciata cadere
dallo stesso Cavour che pare fosse inizialmente favorevole. Il deus ex machina dell’opposizione parlamentare fu il siciliano Giuseppe La Farina, presidente della Società nazionale,
che era favorevole al modello centralista-amministrativo della tradizione francese, ovviamente più adatto a controllare una rivoluzione in parte imposta dall’alto, scelta che lo storico Roberto Ruffilli ha giustamente etichettato come «liberal-autoritaria».
Comunque fosse, non è del tutto esatta la definizione di Cattaneo che parla di una
«unificazione a vapore», perché in realtà, l’unificazione giuridica sotto un unico codice si
ebbe solo con la legge 20 marzo 1865, n. 2248: un procedimento che si sviluppava in un
contesto difficile, col brigantaggio meridionale e fermenti legittimisti (nel settembre 1866
Palermo fu per una settimana quasi controllata da rivoltosi di varia estrazione) che certo
non invitavano a orientarsi verso modelli che dessero spazio ad autonomie locali.
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Governo e Parlamento
In questa fase il Parlamento non riuscì a esercitare un rilevante ruolo legislativo e anche quello politico fu lasciato per lo più ad alcuni grandi notabili. Del resto, come notava il relatore alle modifiche del regolamento parlamentare nel 1863, Carlo Boncompagni,
promuovere vivaci dibattiti e scambi di opinioni non era poi da considerarsi un obiettivo
interessante (si lasciava intendere che un regolamento tutto puntato a favorire grandi dibattiti e discussioni avrebbe complicato il raggiungimento di una produzione legislativa
spedita, poiché la gran parte dei parlamentari erano poco preparati per discussioni tecniche e amavano invece divagare in una retorica inconcludente).
In questa fase, dunque, il timone politico e amministrativo fu piuttosto nelle mani
dei governi, che peraltro si succedevano abbastanza rapidamente dopo che l’improvvisa
morte di Cavour il 6 giugno 1861 aveva creato un inevitabile vuoto di direzione: ministero Ricasoli (12 giugno 1861-3 marzo 1862); ministero Rattazzi (fino all’8 dicembre 1862);
ministero Farini (fino al 4 marzo 1863); ministero Minghetti (fino al 28 settembre 1864);
ministero La Marmora (fino al 31 dicembre 1865), seguito da un suo secondo ministero
(fino al 20 giugno 1866).
A testimonianza del ruolo non proprio brillante della Camera come istituzione (altra
questione è ovviamente l’azione dei grandi notabili liberali) sta la statura non eccelsa dei
suoi presidenti di questa fase: Sebastiano Tecchio (1862-63), Giovanni Battista Cassinis
(1863-65), il più rilevante in quanto era stato ministro della Giustizia con Cavour, Adriano Mari (1865-67).
Il Parlamento nell’età della Destra
Con l’acquisizione del Veneto grazie all’alleanza con la Prussia nella guerra all’Impero
asburgico (1866), si aprì la vera stagione unitaria della politica italiana, sia perché quella
regione era storicamente importante dal punto di vista simbolico (e non da ultimo significava la definitiva espunzione degli asburgici dall’Italia: Trento e Trieste erano terre di
confine che avevano avuto rapporti assai complessi con i due universi confinanti), ma anche perché era un importante serbatoio di classe dirigente per il nuovo Stato. Da questo
punto di vista l’acquisizione di Roma e del Lazio, che certo come rilievo simbolico era incomparabile con le conquiste precedenti, rivestiva un’importanza assai minore.
Il periodo che va dal 1866 al 1870 fu ancora di avvio del sistema, e in esso la dialettica più squisitamente politica, per quanto ristretta ai grandi notabili, dominò sul lavoro legislativo in senso proprio, per non dire sul controllo del governo. Qui va ricordato che la
teoria liberale classica, almeno così come era percepita in Italia (e ci riferiamo a personaggi come Minghetti, Luigi Palma o, più tardi, Gaetano Mosca), era molto preoccupata che
non si manifestassero confusioni tra il potere legislativo e quello esecutivo, come sembrava si andasse radicando nella prassi di alcuni paesi europei, Gran Bretagna inclusa.
È da dire a questo proposito che si stava sempre più indebolendo, da vari punti di vista, la finzione che il governo fosse «il governo del re»: non nel senso che il sovrano non
avesse potere e possibilità di inserirsi nelle attività dell’esecutivo, ma nel senso che ciò avveniva per lo più per via indiretta (i legami personali e mediati con la classe politica piuttosto ristretta, che aveva molte occasioni per scambiarsi opinioni e messaggi) e che comunque il re avrebbe sempre più dovuto tenere conto del contesto politico generale.
Naturalmente il monarca era facilitato nel suo gioco dalla mancanza sia di solide maggioranze parlamentari (queste si formavano semmai attorno al presidente del Consiglio
scelto dal re, non a priori per sostenere un proprio candidato), sia da un sistema elettorale con bassa partecipazione (il tasso di partecipazione fu del 57,1% nel 1861; raggiunse il
59,6% nel 1880, ma nel 1870 era sceso al 45,3%), dove un elettorato assai ristretto (circa
600.000 persone) sceglieva in maniera praticamente compatta un notabile locale o, più
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Le istituzioni e la classe dirigente
raramente, una figura di spicco nazionale, senza alcun riguardo alla collocazione che avrebbe assunto nelle dinamiche parlamentari.
La stessa procedura dell’incarico a una personalità politica di formare il governo rimase per lungo tempo un atto sostanzialmente ambiguo. Esso era inizialmente un atto privato del re che con «lettera autografa» invitava una certa personalità a iniziare le operazioni per costituire un governo (in questo contesto il re poteva invitare ad agire anche più di
una persona). Il decreto di nomina interveniva solo nel momento in cui l’incaricato avesse sottoposto al re la lista dei ministri (sulla quale il sovrano non mancava spesso di dire
la sua). Fu solo nel 1896, con la formazione del secondo ministero di Antonio di Rudinì,
che Umberto I procedette all’assegnazione dell’incarico con regio decreto.
Il fatto che il re, a seguito di consultazioni, tendesse a incaricare colui che veniva considerato maggiormente in grado di ricevere la fiducia del Parlamento, va ridimensionato,
non solo perché un Parlamento assai poco «politicizzato» nel suo complesso tendeva comunque ad appiattirsi su chi aveva in mano le leve del potere, ma soprattutto perché non
esisteva la prassi della «fiducia preventiva» (che venne introdotta solo a inizio Novecento,
in età giolittiana).
Con il decreto di incarico il governo entrava subito nella pienezza dei suoi poteri poiché si dava per scontato che avesse la fiducia del Parlamento. Era la trasposizione della
teoria britannica del fair experiment (tradotto nei nostri testi giuridici, in maniera un po’
approssimativa, come «sincero esperimento»): la fiducia al governo era in sostanza presupposta, salvo che intervenisse uno specifico voto di sfiducia su un provvedimento rilevante. Aggiungiamo che fino al 1892 non vi fu neppure l’abitudine a discutere in qualche modo dei programmi di governo: lo stesso «discorso della Corona», ovvero l’intervento formale
del monarca che esponeva gli indirizzi del «suo governo», non prevedeva di essere seguito da alcun dibattito, ma solo da una semplice replica formale di ringraziamento, prima
affidata al deputato più giovane, poi, dal 1863, a una commissione composta dal presidente della Camera e da cinque deputati eletti a maggioranza assoluta.
Ci fu, sin da una fase iniziale, il tentativo di dare sostanza alla posizione del presidente del Consiglio: Bettino Ricasoli, con un decreto del 28 marzo 1867, cercava di stabilire
che questa figura «rappresenta il gabinetto, mantiene l’unità di indirizzo politico e amministrativo di tutti i ministeri, e cura l’adempimento degli impegni presi dal governo nel
discorso della Corona, nelle sue relazioni con il parlamento e nelle manifestazioni fatte al
paese». Questa impostazione, però, non trovava consenso e per di più, dopo che Ricasoli
perse le elezioni del marzo, nell’ottobre 1867 il nuovo governo Menabrea abrogò formalmente quel decreto: la questione sarebbe stata rinviata di quasi dieci anni.
Ciò non significa che mancassero ai deputati, o meglio a quelli tra di loro che avevano un reale peso politico, i mezzi per porre problemi al governo: basti pensare che, nel periodo che consideriamo, la durata delle legislature non fu mai quella legalmente prevista.
In una prima fase a dominare il Parlamento furono di fatto i gruppi regionali, relativamente informali sebbene a volte assumessero delle denominazioni proprie, spesso imposte dal dibattito giornalistico («la Permanente» per il gruppo piemontese, «la Consorteria»
per quello toscano-emiliano, «il terzo partito» per il gruppo di Antonio Mordini e Cesare
Correnti staccatosi dall’opposizione). Si trattava di protagonisti della stagione risorgimentale, spesso con un passato di servizio nelle amministrazioni o comunque nelle élites degli
Stati preunitari. Il gruppo storico dei piemontesi, che discendeva da Massimo d’Azeglio,
aveva il suo uomo più rilevante in Quintino Sella (del cui ruolo come ministro delle Finanze parleremo a breve). Ma anche Rattazzi, che aveva dato vita con Cavour al famoso «connubio», cioè una sorta di union sacrée nel Parlamento subalpino in vista dell’avventura risorgimentale, e Agostino Depretis giocavano un ruolo importante. Assai significativo era
il gruppo dei lombardi, con Stefano Jacini ed Emilio Visconti Venosta, così come lo sarebbe stato il gruppo dei veneti con Luigi Luzzatti, e con due altri esponenti di spicco che
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PARTE SECONDA
Governo e Parlamento
però stavano al Senato, Fedele Lampertico e Alessandro Rossi. Poi c’erano gli emiliani con
Minghetti e Alfredo Baccarini, i toscani con Ricasoli, Guglielmo Cambray-Digny e Ubaldino Peruzzi. Nutrito il gruppo dei meridionali con uomini notevoli come Bonghi (che peraltro, pur essendo napoletano, dopo il 1848 aveva sempre operato al Nord), Silvio Spaventa, Pasquale Stanislao Mancini, Giovanni Nicotera, Francesco Crispi.
Di fatto il Parlamento fu animato a lungo da uno spirito unitario e quasi conformista a
difesa del risultato raggiunto dalla rivoluzione risorgimentale. Il 18 novembre 1864 Crispi,
l’uomo della gestione politica della spedizione dei Mille, che affermava sempre di rifarsi alla tradizione della Sinistra, aveva sostenuto in Parlamento «che la monarchia ci unisce e la
repubblica ci dividerebbe. Noi unitari innanzitutto siamo monarchici e sosterremo la monarchia meglio dei monarchici antichi». Una tesi che sostenne poi, ampliandola, in un pamphlet polemico che suscitò molto scalpore: Repubblica e Monarchia. Lettera a Mazzini.
La vicenda sulla quale si è spesso imperniata la distinzione tra la Destra e la Sinistra
(in seguito definite «storiche» per distinguerle dai nuovi significati che i termini andarono assumendo nel Novecento), cioè il presunto dissidio sul modo di conquistare Roma
(attraverso un accordo col pontefice, oppure con un’azione di forza) è meno chiara di quel
che viene fatta apparire: fino alla conclusione della vicenda, resa possibile dal venir meno della copertura francese al Vaticano, si trattò più di un esercizio per proclamazioni retoriche che di reali strategie divergenti.
La questione di fondo era il risanamento di bilanci pubblici gravemente provati dai
costi delle guerre e dall’avvio dello Stato unitario. Anche in questo caso il Parlamento finì per sostenere, al di là di prese di posizione di minoranze, la politica governativa, fosse
la liquidazione dell’asse ecclesiastico, o la assai più rigorosa politica di Sella, il famoso «ministro della lesina», che si affidò allo strumento fiscale con una tassa sulla lavorazione dei
cereali («tassa sul macinato») poi applicata da Cambray-Digny. Questa, entrata in vigore
il primo gennaio 1869, fu assai efficace, ma al prezzo di una compressione dei consumi
popolari di pane e polenta, per cui non giovò certo alla popolarità della nuova classe politica (peraltro la tassa fu mantenuta a lungo, fino al 1° gennaio 1884).
La conquista di Roma impose un ultimo passaggio di adeguamento della struttura
dello Stato unitario. La «questione romana», cioè i complicati rapporti con la sede del
papato, non può essere affrontata qui se non per quello che interessò la legittimazione
dello Stato in senso rappresentativo. Il Vaticano non era mai stato molto simpatetico
con la causa italiana, ma dopo i fatti del 1848-49 ci fu verso di essa una sostanziale chiusura (non si dimentichi che Pio IX ridusse allo stato laicale il frate che aveva somministrato gli estremi sacramenti a Cavour morente nel giugno 1861!). Già nel 1868 (dunque quando Roma era ancora pontificia) la Sacra Penitenzieria aveva enunciato la famosa
formula del non expedit (non conviene) a proposito della partecipazione dei cattolici alle elezioni, ma fu l’11 ottobre 1874 che Pio IX si pronunciò ufficialmente in un discorso contro la partecipazione cattolica alle elezioni e il 30 luglio 1876 una circolare del
Santo Uffizio precisava che il non expedit comportava una vera e propria proibizione di
andare alle urne.
Ci si potrebbe chiedere se questo scontro ebbe davvero gli effetti delegittimanti che
i polemisti di parte, sull’uno e sull’altro fronte, le attribuirono. In verità, un esame sereno della situazione non sembrerebbe condurre in questa direzione. L’astensionismo elettorale era forte, ma è dubbio che dipendesse dalla prescrizione vaticana indirizzata ai cattolici: non solo perché i praticanti a qualche livello erano ben più del 40-49% degli
astensionisti, ma perché il trend europeo di partecipazione al voto non era molto lontano
da quello italiano anche in paesi dove non esisteva il conflitto Stato-Chiesa, e soprattutto perché non ci sono prove che l’attenuazione del non expedit nel primo Novecento abbia fatto registrare un incremento di massa di votanti non attribuibile all’allargamento del
suffragio, ma al ritorno dei cattolici alle urne.
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Le istituzioni e la classe dirigente
In generale, poi, tanto il governo quanto molti membri del Parlamento cercarono di
tenere buoni rapporti specie col clero in servizio pastorale (e, per quanto possibile, anche
coi vescovi): questo non avvenne solo al Sud, dove il clero aveva una tradizione legittimista a favore del potere in carica, ma anche al Nord, pur in presenza di un movimento di
«azione cattolica» fortemente controllato dal Vaticano, che andava organizzandosi autonomamente e in maniera efficace. Non è affatto raro trovar menzionati tra i presenti ai
banchetti elettorali dei candidati governativi o liberali più in vista anche i parroci del collegio (questo ovviamente non accadeva con parlamentari legati alla massoneria).
In ogni modo, la Destra storica riuscì, con un’azione combinata tra i suoi uomini di
governo e i suoi leader parlamentari, a portare il bilancio in pareggio, come Minghetti annunciò alla Camera nel marzo 1876, e a consolidare il processo dell’unificazione amministrativa del paese. Questo però non avvenne senza che si indebolisse l’egemonia di quella élite dirigente, poiché la chiusura del Risorgimento che si era avuta con la conquista di
Roma segnava anche un cambiamento nella distribuzione del consenso politico.
Già alle elezioni del 20-27 novembre 1870, su 508 deputati eletti ben 184 entravano
in Parlamento per la prima volta segnando il rinnovamento della classe politica. Nelle successive elezioni (8-15 novembre 1874) la fisionomia di una Camera divisa in maniera sensibile tra maggioranza governativa e opposizione diveniva ben percepibile. Secondo stime dell’epoca (da prendere con qualche cautela per la difficoltà di attribuire le appartenenze
politiche) si sarebbero avuti 276 deputati «ministeriali» contro 232 che appartenevano all’opposizione (piuttosto composita). Interessante è che ben 147 di questi risultavano eletti nel Mezzogiorno, il che faceva della «Sinistra» un partito largamente meridionale.
Tuttavia, a far cadere il governo Minghetti nella seduta del 18 marzo 1876 fu più
un’imboscata parlamentare che non un conflitto ideologico. Determinante per la sconfitta del governo (242 voti contro 181) fu l’uscita dal blocco governativo dei toscani e del
gruppo di Centro di Correnti, in contrasto con Minghetti sulla soluzione da dare alla questione ferroviaria (se lasciarla all’iniziativa privata o statalizzarla completamente).
Sta di fatto che quella che venne pomposamente definita come «rivoluzione parlamentare» era in realtà uno scontro di fazioni all’interno del moderatismo italiano, mentre
l’andata al potere della Sinistra non avrebbe fatto registrare nessun radicale capovolgimento di equilibri nel sistema politico.
Il Parlamento nell’età della Sinistra
Se quanto appena affermato è vero, bisogna però chiedersi come mai il politico liberale
Nicola Marselli (che nel 1892 sarebbe stato fatto senatore) si fosse spinto a inventare quella fortunata etichetta. In realtà una qualche forma di «rivoluzione» incentrata sul Parlamento ebbe effettivamente luogo, sia perché si assistette all’avvento di una nuova classe
politica (legata alle élites urbane e alle professioni anziché alla tradizionale struttura dei
ceti possidenti), sia perché con questa nuova classe si inaugurò un modo di accostarsi alla politica relativamente diverso. Non si era prima «notabili» e poi «parlamentari», accreditando con la nomina a parlamentare la posizione sociale precedente e il diritto di continuare a esercitarla, ma al contrario si «diventava notabili» in quanto si era «parlamentari»
e l’esercizio del potere politico che si connetteva a quel ruolo era la garanzia e il mezzo per
mantenere una certa posizione sociale.
Non è un caso che proprio nell’età della Sinistra cominciasse quella critica antiparlamentare che poi divenne opinione comune e persino stereotipo: dalle battute popolari
sugli «avvocati senza clienti» che sedevano in Parlamento (molti membri della Camera
esercitavano almeno nominalmente la professione forense: erano già il 32,8% nel 1861, ma
raggiunsero il 40,1% nel 1882), a molta letteratura più o meno seria o seriosa. In questo
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Governo e Parlamento
campo aveva cominciato già nel 1862 Ferdinando Petruccelli della Gattina con la sarcastica galleria parlamentare I moribondi del Palazzo Carignano. Se si può capire la delusione di un Francesco Domenico Guerrazzi (il dittatore della Toscana nel 1848) di cui uscì
postumo nel 1875 Il secolo che muore, dove si parlava del Parlamento come una spia del
generale malessere ed esempio della meschinità e dell’affarismo di quell’Italia postrisorgimentale, in cui si era consumato il tradimento delle idealità democratiche e popolari, la
critica avrebbe poi assunto connotati «scientifici», o presunti tali, in opere in seguito divenute celebri come, I partiti politici e la ingerenza loro nella giustizia e nell’amministrazione di Minghetti (1881), Governo e governati in Italia di Pasquale Turiello (1882), Teorica dei governi e governo parlamentare del giovane Mosca (1884). Non sono che gli esempi
più noti di una pubblicistica diffusa, che poteva anche raggiungere toni più rozzi nella più
disinvolta polemistica cattolica o in quella repubblicana, e che sostanzialmente riproponeva quel cliché che Carducci aveva messo in versi nel 1871 in memoria di Vincenzo Caldesi: «impronta Italia domandava Roma / Bisanzio essi le han dato».
A dispetto di questa svalutazione dell’esperienza parlamentare (che non è un fenomeno esclusivo dell’Italia del periodo), con l’avvento al potere della Sinistra storica la Camera acquisì un sempre maggior potere e un peso politico più incisivo. Ciò non è in contrasto con la parallela crescita del potere del governo, perché questo diventava sempre più
un governo intrinsecamente connesso con essa, in stretta relazione biunivoca con le sue
dinamiche. Non a caso, registrando questo fatto, Mosca scriveva nel suo giovanile trattato del 1884 sopra citato che i ministri dovevano essere soprattutto «dei deputati influenti, dei vecchi parlamentari, dei capi gruppo che portino, ognuno per la sua parte, un contingente di amici devoti in sostegno del ministero» (Mosca 1982, p. 491).
Anche il parallelo consolidarsi del ruolo del presidente del Consiglio non era in contraddizione con questo. Con il decreto del 25 agosto 1876 Depretis diede una prima forma all’istituto, riprendendo le linee del decaduto decreto di Ricasoli, ma edulcorandone
le parti che entravano in urto col potere del monarca. Rimase così che il presidente del
Consiglio controfirmava i decreti di nomina dei ministri (e anche del presidente e del vicepresidente del Senato), ma si cancellò l’inciso «che egli propone», sia per lasciare l’illusione che ciascuno continuasse a essere un «ministro del Re», sia per non sovraordinare
troppo il presidente del Consiglio e, secondo alcuni, per mantenere anche formalmente il
potere di intrusione del re nelle nomine.
Ciò che risultò determinante fu il fatto che da allora in avanti il presidente del Consiglio diventò decisamente il perno di costruzione della maggioranza politica, che si formava non solo attorno al governo, ma per mezzo della composizione del governo e delle contropartite che il governo poteva offrire ai parlamentari che lo appoggiavano. Non sbaglia
chi vede in questo una premessa di quelle dinamiche che porteranno al «trasformismo», anche se il vocabolo è troppo debitore di polemiche ideologiche del tempo e delle fasi successive: sarebbe più esatto dire che ciò rispondeva a quelle dinamiche per cui si «governava al
centro» secondo un modello largamente diffuso nei sistemi parlamentari europei.
La rinnovata centralità del parlamentarismo, anche se di un parlamentarismo di tipo
parzialmente diverso, si vide nel fatto che il colpo di mano parlamentare del marzo 1876
dovette andare nell’autunno alla ricerca di una legittimazione elettorale. Era stata la «sinistra pura» di Benedetto Cairoli e Giuseppe Zanardelli a chiedere lo scioglimento anticipato della Camera e la verifica delle urne, nel tentativo di avere una maggioranza ben
connotata politicamente. E difatti, nel discorso di Stradella dell’8 ottobre 1876, Depretis
avrebbe orgogliosamente affermato: «noi siamo, o signori, un ministero di progressisti»,
presentando un ampio programma di riforme che era stato ribadito anche dagli altri leader del «partito».
La novità di impostazione era peraltro relativa, poiché il ministro dell’Interno, Nicotera, che era uno dei leader della Sinistra meridionale, non si fece scrupolo a usare
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Le istituzioni e la classe dirigente
pesantemente i prefetti e l’apparato statale per condizionare il risultato elettorale. Se è
vero che questa prassi era preesistente (e del resto era applicata anche in Francia e Germania, con l’argomento che il governo aveva diritto di spiegarsi alla pubblica opinione
per conquistarla alla propria causa), Nicotera la spinse all’eccesso attirandosi aspre critiche, ma anche raccogliendo un ottimo risultato: la Sinistra ebbe ben 414 deputati (su
508) e la Destra finì sbaragliata.
Naturalmente i numeri vanno interpretati, e non siamo di fronte a una maggioranza
compatta, ma a un coacervo di posizioni, non poche delle quali erano opportunismi che
salivano sul carro del vincitore; ma tutto rivelava un nuovo mondo, compresa l’elezione
del presidente della Camera, carica alla quale andava ora un politico di rilievo, Crispi, peraltro eletto con una maggioranza non proprio esaltante (232 voti su 374 votanti: dunque
già a questo primo importante appuntamento risultavano assenti 134 deputati).
Nella prima fase dell’età della Sinistra storica il Parlamento scontò, più che in passato,
l’attivismo del governo, che si avviava a essere il motore non solo dell’iniziativa politica (come in fondo era sempre stato da Cavour in avanti), ma anche dell’iniziativa legislativa, perché adesso legiferare cominciava a voler dire «riformare». Infatti, accanto a leggi che potremmo chiamare di gestione (pur su materie molto importanti: si pensi alla questione ferroviaria
o a quella fiscale), arrivavano leggi che oggi potremmo definire «programmatiche». Tipica
in questo senso fu la riforma dell’istruzione fatta approvare dal ministro Michele Coppino
tra il marzo e il giugno 1877, che prevedeva non solo un obbligo scolastico fino ai 9 anni
(norma tipica degli sforzi di «incivilimento» che in altri contesti erano iniziati già a fine Settecento), ma anche l’abolizione dell’istruzione religiosa (norma più «ideologica» che rientrava senz’altro nella sensibilità radical-massonica della Sinistra). In quest’ultimo contesto è
da inquadrarsi anche il disegno di legge presentato dal ministro della Giustizia Mancini, volto a contrastare gli abusi del clero, progetto che passò alla Camera per quanto in maniera
non brillante (150 a favore contro 100 contrari), ma che non superò poi l’esame del Senato.
L’iniziativa riformatrice fu in questi primi anni piuttosto vivace, anche se non concluse moltissimo: a fronte del passaggio di una legge sulla ricchezza mobile, si ebbero altre proposte che si impantanarono nei meandri della discussione parlamentare e della relativa instabilità dei governi. Da questo punto di vista l’esempio più famoso fu quello della riforma
della legge elettorale che iniziò il suo iter nel 1876-77 ma fu approvata solo nel 1882. Vedremo più avanti in dettaglio come questa vicenda, che qui viene richiamata solo per sottolineare come un accordo generico su un obiettivo, in questo caso il superamento della legislazione elettorale vigente, così inadeguata a rappresentare il nuovo paese, non riuscisse poi
a tradursi in qualche forma di largo accordo sull’impianto concreto della riforma.
Bisogna anche tenere presente che la classe politica doveva fare i conti con un contesto civile in movimento. Non solo c’era un certo fermento nel mondo liberale dotato di
organizzazioni non molto strutturate, ma comunque presenti, che facevano capo a varie
personalità sia della Destra che della Sinistra, ma stava crescendo anche il fenomeno organizzativo delle forze esterne al sistema: nel 1872 era nata la Consociazione repubblicana delle società popolari delle Romagne. Sempre in quell’anno si era costituita a Rimini
la Federazione italiana della associazione internazionale dei lavoratori di ispirazione anarchico-socialista, da cui nel 1879 si sarebbe staccato Andrea Costa con la sua famosa lettera Ai miei amici di Romagna. Nel 1874 era stata fondata l’Opera dei Congressi, nucleo coordinatore delle organizzazioni cattoliche per la loro presenza nel sociale, essendo la sfera
politica inibita per i noti motivi.
Questo contesto si rifletteva in modo limitato, ma non per questo del tutto irrilevante sul mondo politico che stava in Parlamento: nel maggio 1877, votando contro la tassa
sullo zucchero, il gruppo di Agostino Bertani e Felice Cavallotti ruppe con la Sinistra entro cui si era collocato pur essendone l’ala più radicale e si costituì come gruppo autonomo, subito etichettato come l’«Estrema».
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PARTE SECONDA
Governo e Parlamento
In un clima del genere la vita del governo non era facile e infatti il governo cadde a
fine 1877, nonostante Depretis il 26 dicembre finisse per succedere a se stesso. La perdita della fiducia sommava fattori diversi: il discredito di Nicotera e del suo uso spregiudicato dei poteri di ministro dell’Interno, che era giunto a violare il segreto telegrafico nella corrispondenza, fatto per l’epoca intollerabile; l’abolizione per decreto del ministero
dell’Agricoltura, industria e commercio, che venne considerata un affronto al Parlamento; in aggiunta, il bizzarro scandalo sulla «bigamia» di Crispi che, sposatosi con rito religioso con una donna che aveva ormai da tempo abbandonato, si era risposato con un’altra con rito civile nel gennaio del 1877.
Anche il secondo governo Depretis fu breve (26 dicembre 1877-24 marzo 1878) a testimonianza dell’accresciuto peso del gioco politico-parlamentare, che il presidente del
Consiglio non era in grado di controllare a suo piacimento. Il fatto era che stava tramontando un’epoca, come si sarebbe visto emblematicamente con la scomparsa di Vittorio
Emanuele II il 9 gennaio 1878 e di Pio IX il 7 febbraio di quello stesso anno, anche se il
passagio a una fase veramente nuova non sarebbe stato così rapido.
Per la verità la classe politica al potere ritenne di essere riuscita a superare brillantemente la prova di quel tornante. Soprattutto Crispi, all’epoca ministro dell’Interno, si
vantò di aver compreso l’importanza del momento su entrambi i fronti. Per quel che riguardava la successione alla Corona, egli sostenne di avere convinto il nuovo re ad accettare per la numerazione dinastica quella logica che il suo genitore aveva rifiutato (di qui:
Umberto I), gesto che doveva aprire all’integrazione di quelli che, in assenza di una qualche sorta di evento costituente, avrebbero quanto meno visto riconosciuta la novità del
Regno d’Italia rispetto al precedente Stato sabaudo. Per quanto invece atteneva alla scomparsa del pontefice fieramente avverso al Risorgimento, pur non essendo riuscito a contenere qualche turbolenza durante i funerali, Crispi aveva predisposto che il conclave potesse agire con piena libertà e indipendenza a Roma, mostrando così, a suo parere, la forza
della legge delle Guarentigie.
Si può discutere su quanto questa fosse una razionalizzazione ex post e anche un po’ artificiale di quanto avvenuto, ma costituiva pur sempre la spia di un certo modo di atteggiarsi della cultura della Sinistra storica, che si sentiva impegnata a essere la vera erede del Risorgimento e dei suoi valori. Da questo punto di vista la successione di Cairoli a Depretis
nel marzo del 1878 sembrava il coronamento di queste ambizioni. Non solo lo stesso presidente del Consiglio era una specie di incarnazione vivente di quel periodo eroico (protagonista delle Cinque Giornate di Milano, era stato poi con Garibaldi anche nella spedizione
dei Mille e persino nello sfortunato tentativo a Mentana di suscitare una sollevazione nello
stato pontificio), ma rappresentava la Sinistra settentrionale (solo Francesco De Sanctis nel
suo governo proveniva dal Sud), assai diversa da quella meridionale: ostile alla tassa sul macinato (che peraltro modificò un poco senza riuscire ad abolirla), convinta che l’ordine pubblico andasse gestito da una prospettiva realmente liberale, senza interventi preventivi autoritari basati su sospetti, decisa a venire a capo del rebus della riforma elettorale.
La svolta liberale di Cairoli non decollò, anche per il verificarsi nel novembre 1878 di
un attentato al re (peraltro sventato) che però mise immediatamente in allarme verso la politica del ministro dell’Interno Zanardelli, ritenuta poco energica contro la sovversione. Gli
ambienti di corte erano piuttosto ottusi e vedevano con sospetto quanto si stava facendo. Citiamo, per dare un esempio, quanto scrisse in un suo diario il futuro precettore di Vittorio
Emanuele III, il colonnello Egidio Osio: ricordando che la regina si era raccomandata a Cairoli per la salvezza del re dal pugnale dell’attentatore, notava che a queste parole
fu dato oltreché un senso proprio, un significato quasi fatidico di consiglio, anzi di ammonimento al Presidente del Consiglio dei ministri, la cui politica, con quella dello Zanardelli, sembrava portar la monarchia sull’orlo della rovina. La storia non potrebbe dire senza offendere la verità che il Cairoli operasse con malafede, o che tradisse, come con gran leggerezza
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Le istituzioni e la classe dirigente
od acredine affermavano alcuni, la monarchia stessa portando nuovi materiali alla costruzione di quel celebre “ponte verso la repubblica” del quale abbiamo già parlato. All’indole di
Benedetto Cairoli repugnava ogni atto subdolo od insidioso. Ma è certo che egli e lo Zanardelli seguivano una politica la quale, nonché spengere i moti sovversivi, doveva anzi facilitarli e incoraggiarli per il sistema di non contrariarli o moderarli in principio, anzi per una
indulgenza che non poteva riuscire ad altro, se non a sfrenare addirittura chi voleva perturbare il paese (Bondioli Osio, 1998, p. 35).
Questa citazione può ben illustrare un clima e anche essere una dimostrazione di cosa significava il peso della corte, visti i suoi orientamenti non propriamente illuminati. Così il
ministero Cairoli cadde nel dicembre, sostituito da un ministero Depretis, che prudentemente tenne per sé l’Interno: anzi, questa presenza del leader piemontese in quella delicata posizione fu costante anche nei ministeri seguenti, che fossero a guida di Cairoli o
sua. Se si eccettua il breve intervallo del secondo governo Cairoli, in cui l’Interno andò a
Tommaso Villa (14 luglio-25 novembre 1879), Depretis sedette ininterrottamente su quella delicata poltrona dal dicembre 1878 all’aprile 1887, quando, ormai minato nella salute, cedette la carica a Crispi, che non a caso dopo la sua morte gli sarebbe succeduto alla
guida del governo nel luglio 1887, altrettanto non a caso tenendosi il ministero dell’Interno. Basta questa sequenza per capire dove fossero riposte le chiavi della stabilità politica
e del potere del governo in questo periodo.
In effetti il ministero dell’Interno era la chiave sia per tenere tranquilli i timori del
conservatorismo italiano, dentro e fuori la corte, circa il consolidarsi delle forze politiche
extraparlamentari, sia per cercare di controllare la situazione alla Camera che era in grande e, secondo alcuni osservatori, spregiudicato movimento. Lo si vide con chiarezza nella tornata elettorale del 16-23 maggio 1880, quando la maggioranza governativa ottenne
solo 218 seggi (di cui 120 erano considerati poco favorevoli al governo che era stato in carica), mentre la Destra conosceva un clamoroso recupero, passando da 100 a 171 seggi,
raddoppiando nell’Italia settentrionale (da 31 a 61 seggi), ma soprattutto ricostituendosi
al Meridione dove era quasi scomparsa (qui si passava da 4 a 24 seggi). Si aggiunga che
anche l’Estrema aveva avuto una buona affermazione.
Anche se Cairoli poté sopravvivere momentaneamente, era evidente che il suo destino era segnato. Ancora una volta la spia fu l’elezione del presidente della Camera, dove il
candidato governativo, Coppino, l’uomo della riforma scolastica, fu sconfitto da Domenico Farini, candidato del liberalismo moderato. Il ritorno di Depretis al governo il 29
maggio 1881 chiudeva in un certo senso il ciclo della Sinistra storica propriamente detta.
Se apparentemente, con l’impulso dato alla riforma elettorale, come lasciava intendere la
chiamata al ministero della Giustizia di Zanardelli, si ritornava a innalzare il vessillo storico del progressismo liberale, nella realtà l’allargamento del suffragio avrebbe segnato il
ricompattamento del liberalismo italiano in senso tecnicamente conservatore, cioè concordemente interessato a impedire che la costruzione costituzionale messa in piedi dalla
rivoluzione risorgimentale potesse essere messa in questione dai condizionamenti di una
scena politica che andava rapidamente mutando con l’entrata in campo di forze sociali non
riconducibili sotto il controllo della leadership della fase fondativa.
Se non si tiene conto di questo contesto è difficile intendere cosa significò il passaggio del 1882-83, ma per farlo compiutamente è necessario soffermarsi su un altro aspetto
del parlamentarismo italiano: la presenza del Senato.
Il Senato regio e vitalizio
La presenza di una «Camera alta» era prevista dallo Statuto albertino e corrispondeva al modello bicamerale che era stato importato dalla Gran Bretagna. Per la verità, pochi sapevano
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Governo e Parlamento
che all’origine di esso non stava una dicotomia tra rappresentanza popolare ed «eccellenza personale» come si vagheggiava, ma più semplicemente un diverso modo di intendere
la società corporata pre-moderna. Semplificando molto, si può dire che il modello continentale era fondato su un’unica Camera dei ceti (o degli stati), classicamente divisa secondo la tripartizione francese, nobiltà, clero e «terzo stato» (cioè quelli che non appartenevano ai primi due). La ripartizione inglese prendeva invece in considerazione, anziché i
ceti, quelli che per semplificare potremmo chiamare i centri di potere: da un lato coloro
che una volta erano i feudatari (i Signori, i Lord), dall’altro le realtà corporate territoriali che esercitavano amministrazione autonoma (i borghi, le contee e le università, identificati come Commons, Comuni).
Questa distinzione storica si era persa e la percezione che si aveva era che in una Camera sedesse l’élite del paese (gli antichi meliores et maiores terrae), i migliori (àristoi, in
greco), nell’altra una rappresentanza che dava vita e forma al «popolo» genericamente inteso. Sarebbe stata l’interazione di queste due rappresentanze con la monarchia a garantire il governo «rappresentativo» della realtà del paese che era formata non solo da ciò che
l’«opinione» esprimeva attraverso le elezioni, ma anche da una diversa e più stabile opinione, che era quella di chi per formazione ed eccellenza personale si riteneva fosse in grado di dar corpo al sentimento profondo e storico della nazione.
La tradizionale soluzione di riservare la Camera alta semplicemente alla «nobiltà» non
era semplice in un contesto come quello del Regno di Sardegna che comprendeva già un’aggregazione di territori con diversa storia e quindi diverse filiere di nobiltà; e in più si era
in tempi in cui l’attribuzione di particolari competenze per semplice via ereditaria era profondamente messa in discussione. Ciò portò alla scelta di una soluzione di compromesso:
il Senato sarebbe stato formato da membri ritenuti «eccellenti» per servizi resi alla nazione
e alla Corona (tradizione dell’investitura), ma si sarebbe trattato di un’investitura di tipo
personale e non trasmissibile (nomina «a vita», ma per merito strettamente personale).
Nonostante questo compromesso, di cui non si era neppure pienamente coscienti, il
Senato risultò sempre una componente debole negli equilibri di sistema. Secondo la norma inglese del no taxation without representation, lo Statuto disponeva (art. 10) che le leggi che riguardavano tributi, bilanci e conti dello Stato dovessero essere prima sottoposte
alla Camera dei deputati, e già questo mutilava il rilievo della Camera alta. La sua stessa
composizione, poi, non era tale da renderla espressiva di una forza almeno morale. Delle
21 categorie previste dallo Statuto da cui selezionare i senatori (che dovevano avere almeno 40 anni compiuti), solo tre non riguardavano personale politico o legato ad alte cariche amministrative: erano rispettivamente la prima, che comprendeva i vescovi e gli arcivescovi, la ventesima, che contemplava «coloro che con servizi o meriti eminenti avevano
illustrato la patria», e la ventunesima costituita da «le persone che da tre anni pagano tre
mila lire di imposizione diretta in ragione dei loro beni o della loro industria».
È interessante soffermarsi su queste tre categorie. Dalla prima non furono scelti membri, per la vicenda del conflitto Stato-Chiesa, già apertosi nel Piemonte sabaudo. L’arcivescovo di Genova Andrea Charvaz, che era stato precettore del re, rifiutò la proposta di
nomina con una lettera imbarazzata in cui, pur ribadendo il suo lealismo allo Stato, faceva presente di non poter sedere in un consesso disapprovato dal capo della Chiesa cattolica. La categoria era stata probabilmente introdotta per similitudine con il modello inglese, dove i vescovi della Chiesa anglicana, Chiesa di Stato, erano membri di diritto della
Camera dei Lord. Anche lo Statuto proclamava la religione cattolica religione di Stato,
ma ovviamente l’efficacia di questa prescrizione era sminuita dal conflitto col Vaticano,
sebbene di fatto si usassero le cerimonie religiose come parte delle solennità anche civili
ogni volta che ciò fosse stato possibile, senza che si sollevassero problemi.
Il numero dei senatori nominati fra chi aveva illustrato la patria fu molto ridotto: considerando la composizione del Senato fino al 1913, si trattò appena dell’1% dei membri.
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Le istituzioni e la classe dirigente
I nomi più noti di questa categoria possono essere considerati Alessandro Manzoni, nominato già nel 1860, che partecipò anche a qualche seduta significativa, e Giuseppe Verdi, nominato nel 1874, che invece non pare abbia esercitato una qualche funzione degna
di nota.
Assai rilevante risulta invece la presenza di membri provenienti dalla ventunesima
categoria: considerando ancora una volta il periodo sino al 1913, si trattò del 37% dei membri del consesso. Questo dato percentuale così alto attesta che per «società civile» si intendeva più che altro l’alta borghesia dell’industria, degli affari e della finanza, e anche la
grande proprietà terriera.
Tuttavia, il maggior numero di senatori derivava in parte dalla politica, in parte dalle alte cariche amministrative, il che avrebbe potuto rendere il Senato una sede competente per la discussione delle leggi, mentre lo fu solo a un livello piuttosto modesto. Il
grande sviluppo nella composizione del Senato seguì il ritmo dell’allargamento dello Stato unitario: nel 1860 i senatori erano solo 93, ma già subito con la conquista del Nord e di
parte del Centro divennero 161, per raggiungere poi i 212 al momento del varo della prima legislatura unitaria (febbraio 1861).
La nomina del presidente dell’Assemblea spettava al re, ma ben presto quella designazione tenne conto della valenza politica che la personalità prescelta avrebbe dovuto assumere e di conseguenza anche delle sue capacità di indirizzo dei lavori nel quadro delle
più generali vicende parlamentari. Il presidente storico della fase di unificazione (185561) era stato Cesare Alfieri di Sostegno. A succedergli era stato chiamato, per testimoniare la nuova dimensione nazionale, un siciliano campione del costituzionalismo liberale,
Ruggiero Settimo, che peraltro, esule a Malta e in cattive condizioni di salute, non resse
mai la sua funzione, lasciandola al suo vicepresidente, il costituzionalista (e uno degli ispiratori dello Statuto) Federico Paolo Sclopis di Salerano, che assunse poi a pieno titolo la
presidenza nel 1863. Ma questi, che era un cattolico moderato, non si sentì di restare in
presenza di conflitti con la Chiesa e si dimise dopo neppure un anno, lasciando il posto
ad altri due personaggi notevoli: Giuseppe Manno (1864-65), anch’egli studioso di diritto costituzionale, e Gabrio Casati (1865-70), protagonista degli eventi lombardi del 1848,
ma anche ministro dell’Istruzione in Piemonte e promotore della riforma scolastica.
Dopo la sua presidenza, però, il Senato non conobbe più al vertice personaggi di grande rilievo: Vincenzo Fardella di Torrearsa (1870-74), Luigi Des Ambrois de Nevâche
(1874-76), Giuseppe Pasolini (1876; morì in quello stesso anno) e Sebastiano Tecchio
(1876-84) sono nomi che non hanno notorietà al di fuori della ristretta cerchia degli studiosi delle istituzioni parlamentari.
La rilevanza di quella che doveva essere la Camera dei migliori fu sempre molto limitata e se ne resero conto tanto i senatori stessi, quanto gli studiosi di diritto costituzionale. Nel 1870 Jacini, appena nominato senatore, salutava i suoi elettori di Terni dichiarando senza giri di parole: «È la Camera elettiva che fa e disfa le leggi e i ministeri, ai quali
è affidato il potere esecutivo, e che determina l’indirizzo della politica» (Jacini 1968, p.
58). Non molti anni dopo, nel 1877, il costituzionalista Palma, che non era certo un radicale critico delle istituzioni, scriveva nel suo Corso di diritto costituzionale: « La legge li dichiara il primo corpo dello Stato, ma [i senatori] sono gli invalidi della Costituzione. Essi non han forza davanti al re o ai ministri che li hanno nominati, e che possono spostarne
sempre la maggioranza e quindi dettarne le risoluzioni, né davanti al popolo che non li conosce» (cit. in Antonetti 1992, p. ix).
Proprio per queste ragioni il dibattito sulla necessità di riformare il Senato fu costante sin quasi dalle origini dello Stato unitario. A renderlo possibile fu l’illusione che lo Statuto fosse una Costituzione, come si direbbe in termini moderni, flessibile, cioè emendabile da riforme votate da una maggioranza parlamentare come qualsiasi altra legge, per
cui anche la normativa sul Senato avrebbe potuto essere cambiata. In realtà proprio la
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PARTE SECONDA
Governo e Parlamento
vicenda della mancata riforma del Senato mostra quanto questo modo di ragionare, pure
presente anche tra i giuristi dell’epoca, fosse inappropriato.
Ovviamente lo Statuto non conteneva norme sulle modalità della sua revisione, per
la semplice ragione che si trattava di una carta octroyée, cioè concessa dal sovrano senza
intervento del sistema di rappresentanza politica. Il modello inglese a cui si riferiva sembrava però implicare la validità della teoria per cui il Parlamento era contemporaneamente potere costituito e potere costituente, cioè aveva la piena sovranità anche per il mutamento della Costituzione. Il particolare non preso in considerazione era che in Gran
Bretagna non esisteva una Costituzione scritta, ma un rinvio, più o meno mitico, ad alcuni grandi principi generali che erano la Costituzione e che in quanto tali erano inemendabili, mentre tutto il resto non era «Costituzione», ma «legge sulla Costituzione», cioè un’interpretazione che dava attuazione, commisurata ai tempi, di quei grandi princìpi. Ciò in
presenza di una Costituzione scritta era invece molto difficile da realizzarsi.
Certo, qualcosa in questo senso era stato fatto. I giuristi ricordavano, per esempio,
che lo Statuto prevedeva in origine come bandiera nazionale la coccarda azzurra sabauda
per passare poi, nel plauso generale, al tricolore; che la religione cattolica era considerata
religione di Stato, aspetto poi lasciato da parte per ovvie ragioni storiche, come detto sopra. Tuttavia, non si trattava in questi casi di incidere veramente su strutture portanti dello Statuto, come sarebbe stato nel caso del Senato, per la cui riforma si dovevano toccare
il potere e la posizione del sovrano. A testimonianza del fatto che lo Statuto era assai più
«rigido» di quanto la dottrina non ammettesse, non si riuscì mai, neppure in epoca fascista, a far passare nessun progetto di riforma della Camera alta, neppure quelli partoriti in
diverse riprese dall’interno stesso del Senato a opera di suoi membri tutt’altro che radicali, preoccupati solo di rendere più autorevole il secondo ramo del Parlamento.
Non bisogna peraltro esagerare nel sottolineare l’impotenza dei senatori, che in buona parte dipendeva, più che da vincoli legali o da difetti di legittimazione rappresentativa, dalla scarsa volontà di impegnarsi in una battaglia politica da parte della gran maggioranza dei suoi membri che intendeva il «laticlavio» (la dignità senatoriale era indicata ancora
con il termine latino che indicava la toga dei senatori dell’antica Roma) come un’onorificenza e uno status symbol più che come un ruolo politico.
Bonghi, esponente della Destra, poteva lamentarsi nell’età della Sinistra che il Senato non intervenisse attivamente a bilanciare la Camera, perché sperava che, come in Gran
Bretagna, quel ramo del Parlamento potesse rappresentare la cittadella dei conservatori
sconfitti alle elezioni, ma taceva sul reale andamento della vita interna all’organo. Per spiegare la cosa con un esempio, ricordiamo che quando, nel maggio-luglio 1880, si ripresentò la questione della modifica della controversa legge sul macinato, modifica che il Senato aveva avversato, ma che ora il suo stesso vicepresidente Giuseppe Saracco invitava ad
accogliere perché ci si doveva «inchinare alla volontà della nazione», alla fine si arrivò al
voto di approvazione in una seduta in cui su 355 membri erano presenti 77 senatori (65
favorevoli, 11 contrari, 1 astenuto).
Non si trattava certo di un’eccezione. Nel periodo 1861-74 la presenza media di senatori alle sedute era del 26% del totale, scesa al 21% nel periodo 1874-86. Il risultato era
che di fatto quella Camera era dominata, come denunciò nel 1886 il senatore Andrea Guarneri, da un ristretto gruppo di professionisti della politica (il cosiddetto «piccolo Senato»),
che partecipavano attivamente e costantemente ai lavori. La situazione non cambiò neppure con un modesto ritocco del regolamento dell’assemblea (risalente al 1861) che si ebbe nel 1883 dopo una lunga gestazione.
Da questo punto di vista la vera mancata occasione per un ripensamento del ruolo di
equilibrio che avrebbe potuto avere il bicameralismo si ebbe in concomitanza con la riforma della legge elettorale per la Camera che entrò nella sua fase finale nel 1881-82. Come vedremo subito, anche in questo caso si finì in un vicolo cieco.
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Le istituzioni e la classe dirigente
La riforma elettorale del 1882, il trasformismo
e il nuovo orizzonte politico
L’inadeguatezza del sistema elettorale ereditato dal Regno di Sardegna per incanalare la
partecipazione popolare era evidente da tempo. Già nel suo discorso di Stradella del 1876,
Depretis si era impegnato solennemente per la riforma, ma molte e da tempo erano le proposte in tal senso, inclusa persino quella radicale del giovane Sidney Sonnino che nel 1870
aveva invocato, in funzione conservatrice, l’introduzione del suffragio universale, per non
parlare dei primi tentativi a favore di sistemi proporzionali.
La modifica richiesta andava in due direzioni. La prima riguardava l’allargamento
del suffragio, essendo il numero degli aventi diritto evidentemente troppo basso (621.896
soggetti). Come è noto, il problema era quello dei criteri per ammettere all’esercizio del
voto. Il dibattito fu lungo e animato: relatori del disegno di legge furono due personaggi
di spicco, Zanardelli alla Camera e Lampertico al Senato, che fecero sfoggio di grande
dottrina, richiamando le legislazioni straniere e discutendo le tesi che circolavano nel dibattito politico e giuspubblicistico europeo. La Camera approvò la riforma il 22 gennaio
1882 (202 voti a favore, 116 contrari), il Senato lo fece il 7 maggio di quello stesso anno.
La vera rivoluzione consistette nell’introduzione del principio in base al quale il criterio della «capacità» di essere attivi e responsabili nella gestione della cosa pubblica andava ricercato non tanto nel possesso di un certo livello di ricchezza personale (misurato
sul censo), quanto nel possesso di un certo grado di istruzione o di un servizio prestato
nell’amministrazione pubblica (compreso il servizio militare di due anni con frequenza
delle scuole reggimentali).
Sembrava scontato che la vera capacità fosse comunque data dal livello di istruzione.
Anzi, sostenevano i più ottimisti che proprio l’introduzione del sistema di istruzione obbligatoria avrebbe consentito di arrivare in maniera progressiva e non conflittuale all’introduzione del suffragio universale, una volta che l’istruzione obbligatoria avesse dispiegato appieno i suoi effetti. A titolo di curiosità ricorderemo che gli uffici di statistica furono
incaricati di effettuare specifici calcoli per pronosticare in quale anno si sarebbe raggiunto quel risultato: la risposta fu che la data sarebbe presumibilmente dovuta essere il 1950!
Il dibattito sulle modalità concrete in base alle quali riconoscere all’istruzione la dignità di requisito per entrare nella cittadinanza politica fu ampio e piuttosto vivace. Naturalmente si parlava solo di elettorato maschile con maggiore età (ora abbassata da 25 a 21 anni), in ossequio al pregiudizio dell’epoca, che non era solo italiano, secondo il quale le donne
non erano in grado di esprimere una opinione «indipendente», per cui avrebbero semplicemente replicato, con effetti distorsivi, le scelte di coloro da cui dipendevano (padri, mariti,
tutori). Per quel che riguarda il livello di istruzione si giunse a un accordo che riconosceva
come soglia accettabile il completamento del ciclo di istruzione elementare. Ma a questo
punto, con un certo colpo di mano, si fece passare un’interpretazione che considerava come
ciclo elementare obbligatorio quello che si concludeva con i primi due anni della scuola elementare. La forzatura era evidente, perché chi avesse abbandonato la scuola a sette anni,
ben difficilmente poteva essere a 21 qualcosa di diverso da un analfabeta di ritorno, ma bisogna tener conto del fatto che nella pratica l’ampio astensionismo, che interessava ovviamente in prima battuta le classi più disagiate, rendeva abbastanza limitato il rischio di partecipazione «autonoma» da parte di persone che avessero un limitatissimo livello culturale.
Anche in questo caso, per capire bisogna calarsi in una realtà molto diversa dalla nostra: andare al voto comportava un sacrificio e richiedeva una qualche comprensione del
meccanismo (i seggi non erano sempre di agevole raggiungimento; bisognava procurasi
da sé la scheda, perché non c’era scheda di Stato; occorreva essere informati sulle candidature). Dunque per le classi marginali l’esercizio del diritto di voto avveniva solo in presenza di un qualche «mediatore» che le avesse attivate, e questo non poteva essere che il
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Governo e Parlamento
meccanismo di cui disponevano per lo più i notabili appoggiati o dagli apparati pubblici (ecco la ragione dell’estensione di voto ai dipendenti dello Stato) o dalla loro ricchezza.
Probabilmente anche per queste considerazioni passò un’ulteriore norma che consentiva la dimostrazione del proprio livello di alfabetismo non solo con l’esibizione di diplomi scolastici, ma anche con una prova pratica: dimostrare davanti a un notaio la capacità
di compilare una domanda di ammissione alle liste. Anche in questo caso si pensava che
la faccenda non avrebbe inciso molto sul numero degli elettori, ma la classe politica sottovalutò la capacità di mobilitazione e di organizzazione dei nuovi partiti in via di formazione. Le ali estreme, inclusi socialisti e repubblicani (mentre i cattolici continuavano a
non partecipare), si misero a organizzare corsi di scrittura e in alcuni casi (non pochi secondo la propaganda conservatrice) anche a trovare notai compiacenti disposti ad accettare qualsiasi cosa come prova di alfabetismo. Sebbene non abbiamo dati attendibili per
capire quanto effettivamente questa clausola (il contestato art. 100) avesse inciso nella formazione del nuovo elettorato, la norma venne di fatto resa sterile da una riforma promossa da Crispi nel 1891, che prevedeva la revisione delle liste degli elettori.
In definitiva, la riforma realizzò un incremento massiccio dell’elettorato che passò da
621.896 a 2.017.829 di aventi diritto, il che anche da solo era sufficiente a far temere che
pure in Italia si verificasse quello che in Gran Bretagna l’ala più intransigente di conservatori e liberali aveva bollato al tempo della riforma del 1867 come il «salto nel buio».
A complicare le cose si aggiunse anche la modifica del sistema di voto: non si votava
più col collegio uninominale a doppio turno, ma con un collegio plurinominale (da 2 a 5
candidati a seconda delle dimensioni, per un totale di 135 collegi), con un turno unico e
con voto limitato in modo da lasciare uno spazio alle minoranze. Anche questo sembrava
un rischio, nel momento in cui si profilava all’orizzonte la presenza dei «rossi» e dei «neri», cioè dei partiti sino a quel momento extraparlamentari.
In realtà nessuna di quelle paure si rivelò fondata, almeno in una prima fase. I clericali continuavano a non presentare candidati e quanto ai socialisti, nelle elezioni del 1882
ne venne eletto uno solo, Andrea Costa a Ravenna, peraltro come candidato di una larga
alleanza di forze genericamente radicali
Ciò che qui ci interessa è che dal punto di vista parlamentare la riforma elettorale promosse una rimodulazione del modo di formazione delle maggioranze alla Camera. Da tempo si discuteva della necessità di «trasformare» i partiti storici di derivazione risorgimentale, con la motivazione che i tempi cambiati avevano reso obsolete le vecchie divisioni,
peraltro abbastanza teoriche, ereditate dal Parlamento subalpino. Ora, di fronte alla incognita del risultato che poteva uscire dopo un allargamento così cospicuo del corpo elettorale, Minghetti aveva prospettato quella che all’epoca sembrava la soluzione più avanzata, proposta da ciò che si riteneva la miglior scienza politica dell’epoca. Johann Kaspar
Bluntschli, teorico del costituzionalismo di grande successo, aveva sostenuto che l’equilibrio di un sistema politico si poteva ottenere in due modi, essendo per lui naturale che
si avessero quattro partiti (i radicali, i liberali, i conservatori e i reazionari). Il primo modo era quello classico «inglese» per cui si aveva una contrapposizione tra progressisti e conservatori liberali moderati, ma ciò implicava che i liberali tenessero sotto controllo i radicali e i conservatori i reazionari. Se invece la leadership dei due schieramenti fosse passata
alle estreme, diventava doveroso per quelli che Bluntschli definiva «i partiti virili medi»
allearsi al centro per evitare la vittoria dei due estremismi.
Sostenere che in Italia ci fosse un pericolo di egemonia degli estremisti era alquanto
azzardato, ma Minghetti intuì che invece c’era una volontà della tradizionale classe dirigente liberale di fare blocco per evitare che le sue conquiste potessero essere messe in discussione dai fermenti sociali che invitavano alcuni centri di potere a intervenire spiazzando il parlamentarismo.
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Le istituzioni e la classe dirigente
L’alleanza tra la Destra di Minghetti e la Sinistra di Depretis, che fu significativamente battezzata come «Unioni liberali monarchiche», o, talora, «partito costituzionale»
(termine appropriato, perché era la stabilizzazione della rivoluzione parlamentar-costituzionale il suo vero obiettivo), venne invece etichettata dagli avversari, cioè dai leader della Sinistra che vedevano minacciata la loro posizione (a partire da Crispi), come «trasformismo», cioè come un opportunismo di voltagabbana che pur di mantenersi al potere si
disinteressavano di qualsiasi coerenza ideologica (cosa che in parte era più che vera, peccato che fosse fenomeno ben presente anche assai prima della riforma del 1882).
L’esito delle elezioni dell’ottobre 1882 non fu sconvolgente: i ministeriali erano 289,
i dissidenti della Sinistra 19, quelli della «opposizione costituzionale» (il nuovo nome della Destra rimasta fuori del trasformismo) 144, quelli della «Estrema» 42.
A noi importa rilevare che esso non fu tale da stravolgere nella realtà gli equilibri affermatisi nel quinquennio precedente, ma fu tale da inaugurare una nuova stagione del
parlamentarismo italiano. In essa il Senato perse ulteriormente rilevanza, poiché non gli
era stato consentito di riformarsi – come pure Lampertico avrebbe tentato di fare – sfruttando le preoccupazioni per gli esiti della riforma elettorale, in maniera da acquistare un
peso rappresentativo che lo rendesse dialettico rispetto alla Camera. In compenso il governo incrementò ulteriormente il suo potere come motore reale della dinamica politica:
con il trasformismo sarebbe stato sempre più il presidente del Consiglio il perno attorno
a cui organizzare non solo la maggioranza parlamentare, ma la stessa dinamica di aggregazione politica in senso «moderato» che si proponeva al paese.
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P. POMBENI
L’amministrazione centrale
Torino, 4 aprile 1863. Al centralissimo teatro Alfieri va in scena per la prima volta una
commedia in dialetto piemontese di Vittorio Bersezio. È un testo che farà parlare di sé. Si
intitola Le miserie di Monsù Travet. Racconta, con crudo realismo e non senza un tocco di
sociologismo ante litteram, l’avventura borghese, anzi tipicamente piccolo-borghese, dell’impiegato dello Stato, quello che d’ora innanzi si chiamerà, con malcelata commiserazione, il travetto.
Monsù Travet è un «mezzemaniche» qualunque, in un ministero della Torino risorgimentale. Ha una moglie pretenziosa, una figlia nubile da accasare, un appartamento nel centro di Torino del quale deve mantenere il decoro. Tutta la sua vita si svolge
nella stridente contraddizione tra le miserie dell’essere e le ambizioni dell’apparire. L’essere è rappresentato dal magro stipendio dello statale, sempre meno bastevole ad assicurare il pane e il companatico, in una società che attraversa proprio in quegli anni momenti di intenso dinamismo sociale; l’apparire coincide con le necessità inderogabili
della rappresentazione pubblica (mantenere la serva, pagare puntualmente l’affitto
dell’appartamento, garantire le toilettes alla moda della signora così da consentirle di
frequentare qualche salotto borghese, coltivare amicizie sociali à la page). Il servitore
dello Stato, proprio in virtù della funzione privilegiata che gli è assegnata, non può pensare neanche per un attimo di mescolarsi con i ceti inferiori, specie con quei ceti illetterati che invadono in quegli anni la platea della nascente città borghese e ne diventano
in qualche modo i protagonisti: gli artigiani, gli «impiegatucci» privati senz’arte né parte, gli esponenti squattrinati della «bassa» magistratura, i giovani avvocati alle prime
prove del tirocinio, gli insegnanti delle scuole primarie e secondarie. Ma specialmente
Travet disprezza i «bottegai», questa nuova leva di arricchiti che si fa strada nella città
borghese minacciando, nella sua ascesa, di raggiungere e superare i livelli di reddito degli impiegati di Stato. E appunto «bottegaio», per colmo di sventura, sarà il padre del
pretendente della figliola. A quel matrimonio, che lo imparenterebbe con una famiglia
comunque agiata ma priva di prestigio sociale, Travet si opporrà dunque con tutte le
sue forze. Salvo, alla fine, cedere, sconfitto e umiliato nelle sue più intime convinzioni;
e addirittura, in una specie di catarsi finale, licenziarsi egli stesso dall’impiego di Stato
per seguire il consuocero nella nuova attività del piccolo commercio. Un dramma piccolo-borghese, sul cui sfondo Bersezio mette magistralmente in scena la realtà umiliante e un po’ squallida degli uffici ottocenteschi: i regolamenti autoritari, i superiori arroganti, i colleghi invidiosi e ostili, la vita alienante, insomma, del piccolo burocrate in
balìa degli eventi.
Agli impiegati torinesi accorsi in gran numero all’Alfieri – dicono le cronache giornalistiche del 1863 – la commedia però non piacque. Il pubblico si dimostrò freddo,
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Guido Melis
Le istituzioni e la classe dirigente
mormorò ai passaggi salienti, apparve palesemente scontento alla fine. Avvertì forse in
Travet il simbolo della propria inconfessata crisi di identità sociale.
«Servitori dello Stato»
Nel Piemonte preunitario, in realtà, la burocrazia sentiva ancora di costituire una casta.
Il servizio di Stato (sebbene si fosse già, da qualche anno, in epoca statutaria) era ancora percepito da chi vi militava quale prestazione di fedeltà personale al re, come nell’antico regime; le sue regole fondanti erano nient’altro che la prosecuzione degli antichi
codici di derivazione militare. Quando, nel marzo 1861, il Regno di Sardegna aveva dato luogo senza soluzione di continuità al nuovo Regno d’Italia, il nucleo fondante dell’impiego di Stato aveva continuato ad essere animato dalla medesima concezione delle istituzioni e da una analoga, forse ormai anacronistica, percezione di se stesso e del
proprio ruolo.
Eppure, quella piccola burocrazia piemontese nella Torino dei primi anni Sessanta
dell’Ottocento era al tempo stesso realisticamente simile, più di quanto essa stessa non volesse ammettere, alla grottesca figura tratteggiata da Bersezio nel suo personaggio. Basterebbe leggere il regolamento Cavour del 1853, la prima carta dei doveri (non dei diritti)
degli impiegati statali. Diritti, appunto, nessuno; doveri, moltissimi, e inderogabili: orari
d’ufficio indefettibili, mattina e pomeriggio con l’interruzione del pranzo talvolta da consumarsi «alla gavetta» nel chiuso dell’ufficio; turni obbligatori di presenza domenicale, per
tenere aperto l’ufficio e smaltire l’arretrato; obbligo per gli impiegati di tenere puliti i locali; disciplina ferrea, sanzionata da un vero e proprio catalogo di punizioni severissime
(dal richiamo semplice, che incideva sullo stipendio, al licenziamento in tronco, che coincideva spesso con la caduta in miseria); obbedienza assoluta all’autorità; sottomissione ai
superiori senza remissione; mansioni d’ufficio estese senza soluzione di continuità alla vita privata, nella quale occorreva tenere condotta irreprensibile, esemplare (abbigliamento
canonico, frequentazioni extralavoro vigilatissime, nessuna attività privata fuori dell’ufficio, divieto assoluto di bere, di frequentare case da gioco, di dare comunque scandalo nella pubblica opinione). Guai ad accompagnarsi con donne di malaffare. Impensabile una
famiglia irregolare. Proibito assistere a teatro a spettacoli disdicevoli. Comportamenti elettorali, s’intende, rigorosamente filogovernativi (Melis 2004, pp. 15-76).
Anche i luoghi, gli ambienti di lavoro dovevano adeguarsi al cliché. I palazzi dell’amministrazione dopo l’unità ebbero, nella loro collocazione urbanistica e nella foggia architettonica, un senso specialmente simbolico. Nella Torino sabauda occupavano il centrocittà, si addensavano attorno al Castello, convergendo poi, come un sistema di ideali
casematte, a protezione del potere, intorno alle moli di Palazzo Reale e di Palazzo Carignano: in piazza Castello, a pochi passi di distanza l’uno dall’altro, gli Esteri, l’Interno,
la Guerra, il ministero di Grazia e giustizia, le Finanze; in via dell’Arcivescovado il Catasto; in via della Posta la Marina; a Contrada di Po la Pubblica istruzione; in piazza San
Carlo i Lavori pubblici. A Firenze, nel breve interludio del trasferimento dei ministeri in
Toscana, lo Stato occupò il centro della vecchia città granducale, secondo una scelta di
continuità anche fisica con le sedi del vecchio regime che fu tipica di tutte le città ex capitali (dove in genere la Prefettura fu insediata nei palazzi di governo). Anche a Roma,
dopo il trasferimento della capitale, solenni edifici furono costruiti apposta per ospitarvi
i nuovi ministeri (come capitò per l’imponente mole delle Finanze nel quadrilatero di via
XX Settembre: scalinate monumentali, corridoi dei passi perduti, volte altissime, sterminati scantinati, le stanze degli impiegati distribuite simmetricamente, secondo una studiata frammentazione cellulare degli spazi); oppure, e successe più spesso, sedi dei ministeri furono i vecchi palazzi patrizi riadattati alla bell’e meglio, o i conventi religiosi
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PARTE SECONDA
L’amministrazione centrale
frettolosamente espropriati dopo il 20 settembre: e qui la disposizione isolata delle antiche celle delle monache e dei frati calzava perfettamente alla sistematica divisione degli
impiegati nel lavoro d’ufficio, alla frammentazione esasperata del lavoro minuto sulle «pratiche interminate».
In contrasto con la magniloquenza delle facciate, con la pretenziosa spaziosità di certi anditi e scalinate d’onore, l’aria, negli ambienti interni, in genere era malsana, angusti
gli uffici, affacciati su corridoi talvolta poco luminosi. C’era dappertutto – dicono le testimonianze – un odore stagnante, tipico dei ministeri: un misto di scarsa pulizia, di polvere d’archivio, di petrolio da lampade di cattiva qualità, di effluvi umani. Luce, lo si è
detto, poca: Quintino Sella, l’occhiuto custode del bilancio ai tempi della Destra, obbligava i suoi impiegati a portarsi da casa, a proprie spese, l’olio per le lampade o le candele. Polvere moltissima, sino a divenire una componente organica dell’ambiente. Nel primi regolamenti d’ufficio toccava agli impiegati, in orari prestabiliti e secondo preordinati
turni domenicali, tenere puliti i locali. Fastosi nell’aspetto esteriore, i palazzi dello Stato
celavano spesso all’interno una sobrietà di arredi quasi spartana, una modestia (si direbbe meglio una miseria) piccolo-borghese un po’ squallida: paraventi improvvisati, stufe
di fortuna, tramezzi improbabili, poggiapiedi posticci, tappezzerie consunte dal tempo e
dall’uso. A Firenze, nel 1865, nel nuovo palazzo del Consiglio di Stato furono addirittura risistemate quelle staccate dalle pareti della precedente sede torinese, pur di risparmiare la spesa di un nuovo acquisto.
Una burocrazia per la nuova Italia
Con tutto ciò, in quell’Italia in costruzione, essere impiegato di Stato costituiva ancora un
ambìto privilegio. Subito dopo l’Unità gli impiegati italiani non furono più di 11.000 (il
dato, al netto dei fuori-organico, soli ministeri, si riferisce all’anno 1876), residuo in parte (ma solo in parte) di una selezione delle precedenti burocrazie degli Stati preunitari. In
realtà nello screening successivo ai plebisciti molti dei vecchi burocrati degli antichi Stati
avevano preferito cambiare mestiere, o per fedeltà ai vecchi regimi o per manifesta inadeguatezza a inserirsi con bagagli professionali più che modesti nella burocrazia sabauda, più
moderna e meglio strutturata. Il nucleo fondante dunque restò piemontese (fu così quasi
sino alla fine dell’Ottocento), come da Torino provenne quasi tutto il vertice della nuova
amministrazione. Lo testimoniò nel 1866 l’inchiesta che un presidente del Consiglio toscano, Bettino Ricasoli, affidò al cavalier Antonio Binda, capo divisione del ministero dell’Interno, un funzionario di sua assoluta fiducia, dotato di rara autonomia di giudizio. Nella densa relazione messa agli atti del gabinetto, tutti i mali antichi della giovane burocrazia
del nuovo Stato erano severamente posti in evidenza: la tendenza esasperata alla routine
quotidiana e l’obbedienza cieca e assoluta ai regolamenti, uscita di sicurezza per un personale a ogni passo timoroso di sbagliare in proprio; la «tirannia dell’anzianità», che comprimeva il merito e premiava i mediocri, ghettizzando le giovani leve; lo «scoraggiamento», la «mancanza di zelo» e la «rilasciatezza» diffusi abbondantemente in ogni ufficio. Ma
soprattutto il dominio incontrastato dei «piemontesi», quintessenza di tutti i difetti «burocratici». Piemontesi i direttori di divisione, i prefetti, gli impiegati dei ministeri centrali, i
capi degli uffici provinciali; piemontesi gran parte degli impiegati che – secondo un sistema subito in voga – venivano spediti per periodi di due-tre anni nei vari capoluoghi, a portarvi ordine burocratico, attitudine alla disciplina e all’obbedienza gerarchica, uniformità
di linguaggio e di prassi amministrative. Se andava bene, routine e regolarità di esecuzione. Altrimenti, come il più delle volte accadeva, pignoleria esasperante, culto delle forme
fini a se stesse, conformismo. Con queste parole concludeva Binda, proponendo radicali
riforme destinate a restare, come tante altre volte, sulla carta:
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Le istituzioni e la classe dirigente
Funzionari forniti con pari abbondanza da tutte le Regioni meglio avrebbero saputo corrispondere alle svariate esigenze delle diverse Province del Regno, che in parte sono ancora fra di loro
ben diverse per indole e per costumi, di quanto non potevano fare quelli allevati da una Regione
sola (Archivio centrale dello Stato, Carte Ricasoli, b. 3, fasc. 18, sf. B).
Ma i piemontesi si sarebbero rivelati inamovibili, protetti da ministri anch’essi piemontesi (Urbano Rattazzi, Giovanni Lanza), uniti tra loro da fortissimi vincoli di solidarietà,
sorretti da una conoscenza profonda dei regolamenti, delle circolari ministeriali, degli ordini di servizio piuttosto che del diritto e della legge. È quanto avrebbe eccepito con indignazione Giuseppe Giannelli, napoletano, già funzionario del Regno delle Due Sicilie,
ma passato dopo il 1860 con entusiasmo patriottico a servire l’Italia, autore sotto lo pseudonimo di «Joseph pro domo sua» del vivace pamphlet Storia di un periodo dell’amministrazione italiana, edito però solo trent’anni più tardi, nel 1891. Egli avrebbe scritto nel
concludere con amarezza il suo libro-testimonianza:
La differente educazione politica, giuridica ed amministrativa fra me e i miei colleghi, che non
mi erano benigni, importava che, nella trattazione degli affari, mentre io fondava il mio parere
sulla legge e sulla ragione, essi ubbidivano ciecamente ad una giurisprudenza non sempre conforme ai principi regolatori del diritto e che si riferiva quasi sempre agli ordini politici dell’antico Piemonte (p. 47).
Conflitto culturale, prima ancora che politico, il contrasto tra Giannelli e i suoi colleghi subalpini sarebbe sfociato, alquanto tragicamente, addirittura in un duello, causato – sembra – da
una accesa vertenza sullo stile nel quale redigere un certo documento («quel frasario burocratico dell’antica amministrazione piemontese, un frasario che appo i meridionali non aveva riscontro che negli atti notarili delle peggiori epoche della letteratura italiana», ivi, p. 48). Consigliere di prefettura, poi sottoprefetto, Giannelli si sarebbe quindi dimesso dall’impiego,
ufficialmente per protesta contro un trasferimento impostogli – avrebbe scritto – «per motivi
politici», ma forse anche per la sua indomabile fedeltà agli «insegnamenti del Puoti» (ivi, p. 49).
Impiegato dello Stato, in quella prima amministrazione, lo si diventava comunque
non per aver sostenuto un concorso, ma per la cooptazione dall’alto (dopo il 1861 molto
per aderenze politiche: i ministeri si riempirono allora di veri o presunti ex patrioti, di
perseguitati dagli antichi regimi, di volontari della causa nazionale, di amici del governo).
Cooptazione seguita a sua volta da percorsi interni misti: promozioni per anzianità e, nei
passaggi salienti, avanzamenti da un grado all’altro per merito.
La struttura dei ministeri, uniforme com’era stata disegnata in origine dal regolamento Cavour (in teoria anche molto rigidamente, ma sarebbe intervenuta presto più di un’eccezione), ricalcava la figura geometrica della piramide: al vertice il ministro, dominus supremo di ogni cosa, unico responsabile dell’agire amministrativo davanti al re (ma quasi
subito anche davanti al Parlamento); poi, sotto di lui, il segretario generale (un politico,
o più spesso un alto funzionario di fiducia del ministro, con compiti di raccordo); quindi
la scala della gerarchia, digradante dal direttore generale, al capo divisione, al capo sezione, ai segretari delle varie classi, sino agli applicati (anch’essi divisi per classi). Ai piedi
della gradinata i volontari, giovani o meno giovani aspiranti senza stabilità del posto né
stipendio fisso, imparavano il mestiere in attesa di essere promossi al gradino immediatamente superiore e immessi così nella possibilità di iniziare la carriera. La copia degli atti (stesi in bella calligrafia, secondo quantità giornaliere tassativamente conteggiate e valutate dai capi ufficio) costituiva la prima forma di addestramento, nella convinzione che
memorizzare contenuti e stile delle pratiche («imparare copiando») costituisse la base della formazione stessa.
Nessun titolo di studio (tanto meno la laurea, inizialmente negletta) sosteneva e garantiva l’escalation burocratica, piuttosto le doti canoniche del buon impiegato (zelo e
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PARTE SECONDA
L’amministrazione centrale
operosità, ordine, riservatezza, rispetto dei capi, decoro del vivere e dell’apparire), giudicate senza possibilità di appello dagli immediati superiori gerarchici attraverso il sistema
temutissimo delle note segrete, gelosamente conservate nel fascicolo personale senza che
l’interessato ne potesse mai conoscere il contenuto.
Nel modello originario ideato da Cavour (a sua volta mutuato dallo schema francesenapoleonico filtrato dall’esperienza del Belgio costituzionale del 1831), l’amministrazione era dunque un apparato acefalo, interamente dipendente, senza residuo alcuno, dalla
politica. Poiché il ministro doveva, in regime statutario, rispondere al Parlamento, l’amministrazione a sua volta doveva operare sotto il ministro senza volontà propria, macchina inerte (e di «rotismi amministrativi» aveva infatti parlato Cavour nel dibattito parlamentare del 1852-53) dedita alla pura esecuzione «meccanica» del comando impartito dalla
politica. La firma ministeriale, atto finale di qualunque procedura interna, garantiva che
solo il potere politico potesse assumere la decisione amministrativa.
Principio consono al costituzionalismo ottocentesco, il mito della neutralità amministrativa celava in sé la sua contraddizione e il suo vizio: si sarebbe infatti tradotto, sin
dai primi anni, in un modello di funzionamento tipico, fondato sulla rinuncia (almeno
in apparenza: si vedrà anche in questo caso che la prassi introdusse poi le sue eccezioni) a qualunque protagonismo, ma anche a qualsivoglia discrezionalità burocratica. In
termini concreti ne venne un’accentuazione della esasperata divisione delle responsabilità (e quindi anche del lavoro) all’interno degli uffici. La pratica, impostata dall’alto
per iniziativa del ministro e dei suoi uffici di vertice (ben presto acquisì un suo rilievo
la segreteria personale dell’uomo politico), veniva trasmessa per competenza alla direzione generale interessata, o a più direzioni generali; queste procedevano a loro volta a
frammentarla e a distribuirla nelle varie divisioni, da cui poi, secondo lo schema gerarchico, essa «discendeva» per ulteriori partizioni alle varie sezioni e agli applicati che
l’avrebbero concretamente «lavorata». Il processo inverso, dal basso verso l’alto, presiedeva alla riunificazione del fascicolo, prodotto finale del contributo dei vari segmenti
della piramide burocratica, sino all’atto finale della firma ministeriale e alla «spedizione» (cui provvedevano appositi uffici posti al vertice). Il tutto (contenuti, tempi di lavorazione, trasmissione ai vari stadi del circuito) regolato in minuziose annotazioni dai
protocolli: quello generale del ministero, per gli atti in entrata e in uscita, e quelli interni, particolari dei vari uffici, secondo un sistema a rete nel quale nulla sarebbe sfuggito e ogni più insignificante passaggio avrebbe dovuto essere scrupolosamente annotato sui registri.
Che un simile sistema potesse dar luogo a ritardi e a sovrapposizioni di competenze
dovette risultare subito chiaro nei primi anni Sessanta dell’Ottocento. Che frammentando gli affari se ne potesse perdere il senso generale e la visione complessiva, anche. Nelle carte Ricasoli, quelle stesse che conservano la relazione di Binda sulla piemontesizzazione, si trova anche una preziosa indagine sui tempi (e i costi) di una pratica standard:
come acquistare alcune poltrone per il teatro San Carlo di Napoli, all’epoca dipendente
dal ministero dell’Interno. Il risultato finale dell’esperimento, annotato puntigliosamente dal funzionario che lo eseguì, rivelava come l’attività dell’amministrazione fosse ostacolata e ritardata da una serie, quasi parossistica, di adempimenti formali e di controlli
minuti (più di forma che di risultato, naturalmente) sino ad apparire già allora inefficiente e diseconomica. Tanto più che nel 1869, intervenendo in questo quadro la legge Cambray-Digny sulla contabilità di Stato e «l’occhiuto vaglio» della Ragioneria generale dello Stato, il sistema dei controlli si sarebbe ulteriormente inasprito. «Duplici e triplici
controlli», secondo l’espressione di Carlo Petrocchi, uno dei migliori funzionari dell’età
giolittiana, giacché già vigeva all’epoca, in base alla legge del 1862, il controllo esercitato dalla Corte dei conti, cui nel 1869 si aggiunse non solo quello del ragioniere generale
dello Stato (senza la cui firma gli atti implicanti spesa non potevano essere emanati), ma
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Le istituzioni e la classe dirigente
anche quello delle ragionerie centrali, istituite presso ogni ministero, tutte tra loro in relazione e assoggettate (sebbene non ancora gerarchicamente, come sarebbe stato solo nel
1923) alla Ragioneria generale. Nasceva intanto, grazie alle riforme di fine anni Sessanta, una influente quanto pervasiva «burocrazia della cifra».
Tuttavia nel 1853 la parola «burocrazia» (derivata dal francese, come dal paese d’Oltralpe derivarono altri termini del regolamento Cavour: tipico il dossier) non aveva ancora assunto il significato negativo degli ultimi decenni dell’Ottocento. Come si evince facilmente dagli atti parlamentari, Cavour considerava la sua riforma come una
necessaria modernizzazione dell’attività amministrativa, che (oltre a corrispondere, come si è detto, a fondamentali esigenze costituzionali di attribuzione della responsabilità) avrebbe piuttosto velocizzato le operazioni d’ufficio. Ma ciò che specialmente la
nuova organizzazione garantiva era la certezza dell’agire amministrativo, il suo ripetersi secondo forme e cadenze identiche in ogni tempo, luogo e circostanza: il che, in un
paese ancora largamente da unificare, diviso profondamente dalla geografia, dalla storia e dall’economia, dovette apparire (e in larga misura fu) un potente fattore di coesione nazionale. Non a caso (lo si legge nei primi regolamenti, lo si evince in tutta la memorialistica burocratica ottocentesca) l’iniziazione dell’impiegato appena assunto, dopo
il rituale della presentazione in ufficio e il giuramento, consisteva invariabilmente nella visita in archivio, magari con la scorta di qualche anziano, benevolo collega: era lì, a
contatto con la polvere degli antichi faldoni, che il giovane apprendista burocrate postunitario, dimenticati (se pure li aveva praticati) i suoi inutili studi giuridici, doveva
trarre ispirazione ed esempio dalle antiche pratiche: applicando a casi analoghi soluzioni già sperimentate dai suoi predecessori, imitandone il modo di ragionare, il linguaggio tipicamente burocratico, lo stereotipato stile di scrittura. Il nuovo copiava dal vecchio, dunque; il culto del precedente faceva aggio sulla pretesa di ragionare ex novo con
la propria testa; il passato si imponeva come l’accumulazione originaria cui ricorrere
per non sbagliare. Nella continuità dell’agire amministrativo, nella ripetitività dei comportamenti l’amministrazione della nuova Italia individuava, quasi per riflesso condizionato e inconsapevole, la garanzia della sua stessa prevedibilità, ciò che costituiva (ed
era per la verità esattamente così) uno dei punti di forza della sua stessa legittimazione
agli occhi dei cittadini.
Naturalmente tutto ciò si risolveva in una sorta di spesso e talvolta ottuso conservatorismo burocratico, scoraggiando l’innovazione, l’originalità delle soluzioni alternative,
la stessa capacità dell’amministrazione di stare al passo col progredire dei tempi (in certo
senso era come guardare alle proprie spalle, piuttosto che davanti a sé). Ma in compenso
radicava certezza, senso della continuità, uniformità nelle decisioni. Valori fondanti, tutti, dell’agire stesso dell’apparato.
Ritratti in un interno:
gli uomini (vecchi e nuovi) dell’amministrazione
La burocrazia della nuova Italia poté giovarsi, sin dai primi anni, di una classe dirigente di prim’ordine. I suoi esponenti di spicco (prefetti, direttori generali, ambasciatori, provveditori agli studi, ingegneri del Genio civile, direttori della statistica di Stato) figurano in molti casi a buon diritto nell’ambito dell’élite postrisorgimentale, alla
stregua degli uomini politici, dei pionieri della finanza privata, dei primi industriali
protagonisti della nascente impresa capitalistica, dei grandi proprietari terrieri e agrari. L’osmosi sociale e culturale, cioè la sostanziale unità e circolarità di estrazione e di
esperienze che fu tipica nel suo complesso di quella prima classe dirigente nazionale,
garantì, almeno sino al penultimo decennio dell’Ottocento, un idem sentire assoluto,
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PARTE SECONDA
L’amministrazione centrale
una comune adesione ai valori fondanti del nuovo Stato e della egemonia borghese che
lo caratterizzava.
Borghesi (o aristocratico-borghesi), legati ai modi di vita della civiltà urbana (e dunque a una certa idea tipicamente ottocentesca della modernità), mediamente colti (anche
se spesso nutriti di studi più letterari che giuridici), appassionatamente partecipi del mito patriottico-risorgimentale, i dirigenti dello Stato composero una galleria ricca di individualità prestigiose. Si distinsero, nei primi anni del regime unitario, alcune personalità
di funzionari di grande spessore, prima ancora che amministrativo, politico. Come fu il
conte Amedeo Nasalli Rocca, parmense, nato nel 1852, che, entrato per concorso nella
carriera prefettizia nel 1874, ne avrebbe percorso tutti i gradini, attraverso successivi trasferimenti in sedici sedi diverse situate in ogni regione d’Italia; e che di quella inestimabile esperienza di «scoperta dell’Italia reale» avrebbe lasciato traccia nelle sue Memorie di
un prefetto. O come Giacinto Scelsi, anch’egli prefetto (siciliano di Collegano, Cefalù, nato nel 1825), autore, per spirito di servizio e per diletto intellettuale, di una serie preziosa di statistiche compilate nel corso della sua movimentata carriera in giro per l’Italia. O
come Giuseppe Gadda, prefetto (il primo prefetto di Roma capitale, tra l’altro), ma anche ministro dei Lavori pubblici, deputato e senatore, autore nel 1866 del saggio La burocrazia in Italia, pubblicato nella «Nuova Antologia», che avrebbe rappresentato una delle prime, acute analisi del fenomeno burocratico italiano.
Si potrebbe continuare a lungo, specialmente elencando i prefetti della prima generazione, tratti tutti, o quasi, dalle file del patriottismo risorgimentale. Personalità di rilievo, capaci di imprimere il più delle volte alla vita delle province loro affidate un impulso autonomo, sollecitando le istituzioni locali e, se del caso, supplendo alla loro inerzia, interpretando
con duttilità e intelligenza il problematico rapporto tra un centro politico e amministrativo
lontano e isolato e una periferia distante e spesso in scarsa sintonia con le direttive nazionali. A Bologna, a Venezia, a Reggio Calabria (per dire ai punti estremi della penisola), i «grandi prefetti dell’unificazione» come sono stati anche chiamati, parlarono linguaggi e adottarono politiche spesso profondamente diversificati gli uni dagli altri, interpretando però da
vicino istanze e bisogni delle società locali loro affidate. A Palermo, nel 1866, un prefetto celebre che fu anche ministro della Destra, il patriota Luigi Torelli, reintrodusse la pratica borbonica di tenere udienza a palazzo nella fastosa sala viceregia di Palazzo dei Normanni, seduto – lui, funzionario dello Stato borghese e costituzionale – sul trono dorato utilizzato per
decenni dai suoi predecessori, aristocratici rappresentanti dell’assolutismo regio.
Non dissimili dai prefetti, d’altra parte, i funzionari posti al vertice delle altre amministrazioni garantirono quasi sempre al giovane Stato le medesime virtù.
Agli Esteri si affermò subito dopo l’Unità una prima generazione di diplomatici, per
lo più già formatisi nelle cancellerie europee negli anni del «capolavoro diplomatico» di
Cavour, quando i rapporti internazionali avevano consentito al piccolo Regno di Sardegna di svolgere una politica estera autenticamente europea. Ne fecero parte 125 «preunitari» e 76 reclutati proprio nel decennio cavouriano, in prevalenza nobili, anche se piuttosto appartenenti alla cosiddetta «nobiltà di servizio» che non a quella di spada; in genere
molto agiati, spesso figli di funzionari statali o di diplomatici, di magistrati, di alti ufficiali e dignitari di corte. Frequente nei loro curricula la qualifica di «possidente», forte il
legame familiare con la terra. Studi classici alle spalle, per lo più; lauree (anche se non
sempre) in giurisprudenza; prima lingua il francese; matrimoni altolocati; relazioni consone allo status; padronanza assoluta dei codici – innanzitutto quelli cavallereschi – di
appartenenza alla grande koinè sovranazionale rappresentata all’epoca dall’aristocrazia
europea.
Nelle amministrazioni finanziarie maturò l’esperienza di un nuovo ceto di specialisti
nei conti pubblici. Originariamente marginale, la professionalità dei ragionieri si sarebbe
affermata soprattutto dopo il 1869 (anno della già menzionata legge Cambray-Digny) per
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Le istituzioni e la classe dirigente
poi giungere a fine secolo a una piena conquista degli apparati da parte di funzionari dotati di studi e titoli specifici. Contò molto, negli anni dell’unificazione, la personalità e
l’impronta personale di Giuseppe Cerboni, toscano, nato nel 1827, già in carriera nella
burocrazia granducale, esperto e massimo cultore della partita doppia applicata alle pubbliche amministrazioni. Fu lui, divenuto nel 1876 ragioniere generale dello Stato (carica
che mantenne sino al 1891), a imporre alla contabilità di Stato il metodo della logismografia, complicato sistema di tenuta dei conti pubblici che molto avrebbe concorso a rallentare le operazioni di finanziamento e in generale l’attività delle pubbliche amministrazioni ma che, al tempo stesso, avrebbe rafforzato quel plafond specialistico (quel sapere
quasi iniziatico legato alla gestione dei numeri) che si tradusse in quegli anni nel potere
dei ragionieri all’interno delle amministrazioni. Nacque allora (e sarebbe presto divenuto proverbiale) lo stereotipo del ragioniere dello Stato: il piccolo burocrate diligente e scrupoloso, preciso e ordinato sino a rasentare la pignoleria, cultore assiduo delle forme, astratto e mai benevolo giudice – dall’esterno – della spesa dell’amministrazione.
Negli altri ministeri (specie in quelli direttamente impegnati nelle attività correnti)
la figura del ragioniere sarebbe divenuta ben presto impopolare, oggetto talvolta di esplicite polemiche, altre volte di caricaturali rappresentazioni.
Alla Pubblica istruzione (un ministero che a lungo si conservò diverso dagli altri, per
la fortissima influenza che vi ebbero i tecnici della scuola) gli anni Sessanta e Settanta dell’Ottocento videro l’affermazione di un’élite nazionale concentrata specialmente in due
settori chiave: il Consiglio superiore (ove sedettero gli uomini di scuola più esperti, spesso capaci di trasfondere nell’attività corrente una preziosa esperienza maturata sul campo) e il corpo degli ispettori scolastici (veri e propri clerici vagantes che percorsero l’Italia da cima a fondo, esaminando bilanci, controllando il funzionamento di istituti,
intervenendo drasticamente sulle frequenti patologie del sistema): uomini come il filosofo napoletano Antonio Labriola, per citare solo il più noto, le cui relazioni – veri e propri
saggi di analisi, ma anche di proposta didattica e pedagogica – costituirono parte decisiva
dell’accumularsi, nel primo ventennio postunitario, di uno specifico sapere dell’amministrazione nel campo dell’educazione delle nuove generazioni.
Nel ministero dei Lavori pubblici, che a partire dagli anni Ottanta dell’Ottocento
sarebbe stato il principale canale della spesa civile dello Stato, un ministro-tecnico, Alfredo Baccarini, impresse dal 1878 una forte spinta alla specializzazione, ispirandosi al
modello francese dei grandi corpi tecnici. Nel 1882 fu riordinato il Genio civile, unificando sotto l’egida dei suoi provetti ingegneri l’intera materia delle opere pubbliche, ivi
comprese le ferrovie. Nello stesso anno una nuova, provvida legge attribuì allo Stato
l’esecuzione diretta delle bonifiche di prima categoria, rimediando con la supplenza dell’azione pubblica all’assenteismo della grande proprietà latifondista. Ne derivarono, anche in questo caso, il potenziamento dell’intervento dell’amministrazione e l’affinamento, al suo interno, di competenze professionali di eccezionale valenza. Una nuova cultura
delle opere pubbliche trovò nel ministero terreno fertile per espandersi. Dal 1863 usciva il «Giornale del Genio Civile», inizialmente diretto da Aronne De Gaetani (un funzionario dell’ex Regno di Sardegna, genovese, con qualche esperienza giornalistica alle spalle). Strutturato in due parti, una «ufficiale» (leggi, decreti, circolari, atti
amministrativi in genere), l’altra dedicata alle «memorie, studi e pareri che abbiano ottenuto l’approvazione del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici», avrebbe rappresentato, per oltre quarant’anni il laboratorio nel quale affinare, in articoli frutto della
collaborazione assidua del personale del ministero, corredati rigorosamente di disegni
e progetti, i principali problemi tecnici connessi alla pionieristica stagione della «costruzione della nuova Italia».
Altrettanto importante fu, sotto un profilo assimilabile, l’opera via via più incisiva e
assidua della statistica di Stato. Istituita nel 1861 presso il ministero dell’Agricoltura,
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PARTE SECONDA
L’amministrazione centrale
industria e commercio (un apparato all’epoca di ridottissime dimensioni, ma che avrebbe conosciuto ben altro sviluppo a partire dagli anni Ottanta dell’Ottocento), la divisione
di statistica generale, collegata alla giunta centrale di statistica e alle giunte o commissioni locali poste nelle province presso le prefetture, divenne rapidamente uno dei centri pensanti della nuova amministrazione. Diretta dapprima da Pietro Maestri, poi (dal 1872) da
Luigi Bodio (il vero fondatore della statistica in Italia), la piccola cellula originaria divenne col tempo una direzione generale (nel 1870, ma la vera espansione si ebbe dopo il
1885), costituendosi come una straordinaria équipe di giovani funzionari-studiosi capaci di imporsi, per perizia e intelligenza operativa, non solo in Italia, ma nella scala esterna degli studi statistici internazionali. Nacque allora qualcosa di irripetibile: il modello
di un piccolo ma coeso apparato di specialisti, formato e gestito con criteri non burocratici, guidato con mano sicura da un direttore (Bodio) che fu al tempo stesso eminente
studioso e maestro premuroso per i suoi allievi, fondato su ritmi, consuetudini di lavoro, scambi intellettuali più simili alla prassi accademica che non al cliché degli impieghi
pubblici. Bodio, Carlo Francesco Ferraris, Vittorio Ellena, Nicola Miraglia, Vittorio
Stringher, Carlo De Negri, Luigi De Marchi, Alessandro Aschieri, Luigi Perozzo, Rodolfo Benini, più tardi Alberto Bosco di Ruffino, rappresentarono almeno sino alla fine
del secolo (poi la statistica fu «normalizzata» e l’eccezionalità dell’esperienza si smarrì)
l’esempio virtuoso di un’amministrazione pubblica capace di organizzarsi e di lavorare
al di fuori delle pastoie dei regolamenti, al di là delle supreme esigenze burocratiche del
servizio e dell’assillante condizionamento della legge di contabilità. Un’isola felice nella
quale maturò una pattuglia di giovani funzionari-ricercatori destinata tra l’altro a occupare nei successivi decenni le prime prestigiose cattedre di statistica istituite negli atenei
italiani (Marucco 1996).
Due tipologie di funzionari, insomma, andavano profilandosi in quei primi anni postunitari. Da una parte quella, più eterodossa, dei tecnici, degli esperti nelle attività sul
campo (i costruttori di strade, ponti e ferrovie; i prefetti impegnati sul fronte delle province più lontane dalla capitale; gli statistici, e anche – non se ne è ancora parlato, ma furono attivissimi – gli archeologi della direzione generale per le antichità, gli storici dell’arte delle Belle Arti e gli ispettori scolastici impegnati nella edificazione in periferia del
sistema nazionale dell’istruzione); dall’altra, la tipologia dei funzionari del controllo, dediti a garantire la certezza e l’uniformità delle prestazioni amministrative, a tutelare con
rigore il pubblico bilancio: i ragionieri delle Finanze (poi del Tesoro), le migliaia di impiegati dell’Interno, i compilatori e scrupolosi esecutori dei regolamenti, gli archivisti, i
gelosi custodi dei protocolli e dei registri, i sacerdoti insomma dello Stato produttore di
atti, erogatore di stipendi e di finanziamenti, certificatore di diritti, elargitore di attestati, garante delle relazioni economiche e sociali.
Due funzioni, due modi diversi di amministrare, forse persino due culture. Ne costituisce l’esempio più calzante (uno dei tanti possibili esempi, s’intende) il semplice raffronto tra due personalità, l’una anagraficamente più matura (appartenne alla generazione del Risorgimento), l’altra della leva immediatamente successiva; l’una negli anni della
piena maturità, l’altra in quelli della prima formazione; entrambe comunque attive in quel
primo decennio postunitario.
Romagnolo, nel 1860 poco più che trentenne, il prefetto Achille Serpieri appare, nella fotografia che correda il suo fascicolo personale, il tipico uomo del Risorgimento. All’epoca vantava a suo merito le campagne del 1848-49 e quella del 1859, ma si era soprattutto segnalato – giovanissimo funzionario – per aver «ridotto all’impotenza una congrega
di facinorosi nel circondario di Cesena» (catino di insofferenti spiriti repubblicaneggianti).
Volitivo, forse anche egocentrico, certamente incline all’azione, avrebbe compiuto la sua
carriera in varie province, suscitando per i suoi metodi sbrigativi e autoritari vivaci reazioni locali. La foto che campeggia nel suo prospetto biografico (la scheda del funzionario
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G. MELIS
Le istituzioni e la classe dirigente
conservata nel fascicolo personale) lo raffigura secondo il cliché romantico del patriota ottocentesco: sguardo perduto all’orizzonte, capigliatura brizzolata ma fluente e mossa, baffi folti, pizzo importante. Al collo – un paradosso – il fiocco nero, quasi da rivoluzionario
romagnolo (Melis 2000, pp. 7-8).
Se esisteva però una fisiognomica dell’impiegato pubblico della nuova Italia, essa, già
al volgere degli anni Sessanta verso il successivo decennio, non avrebbe più corrisposto
al ritratto – «eroico» ma già all’epoca alquanto anacronistico – di Achille Serpieri. Dopo
l’epica del Risorgimento, la stagione della prosa amministrativa si esprimeva anche, condizionandole, nell’attitudine degli uomini, nelle fogge più sobrie del loro vestire.
Nel 1862, a Torino, entrava nel ministero di Grazia e giustizia un giovane «aspirante volontario» che si sarebbe fatto molto valere: alto, squadrato, vestito di nero, timido e
impacciato nella sua andatura da montanaro, taciturno e quasi brusco nei modi, nemico
giurato della mondanità. Si chiamava Giovanni Giolitti e avrebbe impersonato, non solo
da funzionario, un mondo di virtù sommesse tipicamente provinciali, che nella scala della retorica civile postunitaria si sarebbe collocato all’estremo opposto rispetto al cliché
rappresentato da Serpieri: ordine, regolarità, riservatezza, scrupolosa osservanza degli
orari, custodia sacerdotale del segreto d’ufficio, indiscussa onestà personale, parsimonia
quasi maniacale nell’uso del denaro pubblico, incrollabile fedeltà nelle istituzioni, senso
saldo della tradizione. Era, per molti versi, il modello piemontese dell’«ordinaria amministrazione», cui sarebbe corrisposta una specifica antropologia del funzionario pubblico,
una sua immagine quasi emblematica: «sano, nessuna imperfezione, alto, snello, simpatico», si legge nelle note caratteristiche del giovane funzionario di prefettura Onorato Germonio, uno dei cosiddetti «prefetti dell’unificazione» (Acs, Ministero dell’Interno, Fascicoli personali, ad nomen); «giovane d’anni ma vecchio di senno, di contegno, di tatto», è
descritto il futuro prefetto Pietro Bertarelli nel 1879 (ibid.); e di un sottosegretario all’Interno, a delineare per contrasto quel che l’impiegato non avrebbe mai dovuto essere, si
annota puntigliosamente: «si è dovuto richiamarlo qualche volta pel suo carattere invadente e perché troppo ciarliero» (ibid.).
L’immagine fisica del burocrate di Stato era già fissata, almeno nei suoi tratti essenziali, dopo il primo periodo costituente del nuovo Stato. La tipologia di base non
differiva troppo da quella borghese del giovanissimo Giolitti. Caratteristiche (e in certo senso anche più caricaturali: le vignette umoristiche sulla stampa politica sono la prima «fotografia» disponibile del burocrate ministeriale) appaiono invece certe deformazioni per così dire professionali del dipendente pubblico di quegli anni: l’attitudine da
forzato dello scrittoio (la postura ingobbita, la miopia corretta dalle lenti spesse, la calvizie incipiente, il fisico precocemente appesantito), l’abbigliamento modesto e un po’
liso completato dalle fatidiche mezze maniche, simbolo inequivocabile del mestiere di
burocrate. Anche il contesto concorre alla messa in scena: tutt’intorno scaffali ingombri di faldoni straripanti di carte, scrivanie perennemente invase da pratiche arretrate,
calamai, tamponi assorbenti, timbri; più tardi (solo agli inizi del Novecento, però) le
prime monumentali macchine da scrivere, seggiole con ciambelle salva-natiche, predellini poggiapiedi, étagères di modesta fattura, scaldini e stufe primordiali. L’arredamento, spesso d’occasione, rifletteva il più delle volte il mediocre gusto piccolo-borghese
dei capi degli uffici: il giovanissimo futuro prefetto Amedeo Nasalli Rocca, nel 1874,
non avrebbe potuto fare a meno di notare con qualche lieve disgusto – lui che veniva
pur sempre da una famiglia di piccola nobiltà parmense, per quanto decaduta, e che in
circostanze più fortunate sarebbe stato certamente un ufficiale di cavalleria – «gli specchi, ninnoli e fronzoli del borioso salottino borghese» del suo futuro capo divisione Binda; né avrebbe potuto frenare l’istintivo moto di raccapriccio per l’abbigliamento «da
casa» del commendatore: «un paio di ‘inesprimibili’, una camicia aperta sul petto villoso e pantofole» (Nasalli Rocca 1946, p. 1).
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PARTE SECONDA
L’amministrazione centrale
L’amministrazione al lavoro
Nel ventennio «unitario» (all’incirca tra il 1861 e i primi anni Ottanta) l’amministrazione
conobbe una serie di mutamenti rilevanti, sebbene ancora lontani da quel «decollo amministrativo» (la administrative revolution in government, come è stata anche definita mutuando una terminologia coniata dalla storiografia inglese sull’epoca vittoriana) che sarebbe
intervenuto solo molto più tardi, con gli esordi dell’età giolittiana. Una serie di riforme
(o per meglio dire di tentate riforme: si profilava sin da quei primi tentativi la difficoltà
che sarebbe rimasta tipica di affrontare organicamente la questione amministrativa) si susseguì a partire da quegli stessi anni Sessanta dell’Ottocento, intensificandosi nell’ultimo
periodo di governo della Destra. La cosiddetta «rivoluzione parlamentare» della Sinistra
non ebbe riflessi immediati sugli apparati pubblici, sebbene Agostino Depretis, più dei
suoi immediati predecessori, avesse intuito l’esigenza di dare ordine ai ruoli organici, disordinatamente cresciuti nel decennio costituente, e di rafforzare il corpo delle regole sui
diritti e doveri degli impiegati, anche allo scopo di introdurre nell’universo autoritario degli uffici qualche primo, semplice elemento di garantismo liberale.
Del resto, che la Sinistra si preoccupasse degli impiegati era nell’ordine delle cose: la
composizione piccolo-boghese del suo elettorato di riferimento, resa più evidente dalla riforma elettorale del 1882, induceva Depretis e i suoi sodali a guardare con nuovo interesse al mondo degli uffici pubblici. A Stradella, nel celebre discorso prammatico del 1876,
il leader della Sinistra aveva infatti espressamente preso impegno in favore del miglioramento delle condizioni economiche della burocrazia di Stato e promesso di adottare, se
vittorioso, una specifica legge sullo «stato degli impiegati». Ne sarebbe poi derivato, infatti, un progetto di legge di stampo formalmente garantista (distinzione tra le categorie
di impiegati, prove di idoneità separate, limiti all’azione dei ministri sia pure senza intaccarne le responsabilità, norme certe su anzianità e avanzamenti, selezione in base al merito, pene disciplinari rigorosamente prefissate nella legge) che però, sopraggiunta la chiusura della sessione parlamentare, sarebbe decaduto senza essere approvato. Sarebbero
seguiti poi altri sfortunati tentativi: un nuovo progetto nel 1881, approvato dal solo Senato e poi decaduto; un terzo nel 1883, pure transitato nella camera alta, ma rimasto poi
negli uffici dell’altro ramo del Parlamento.
L’emergere comunque del tema dello stato giuridico era significativo di un obiettivo
proporsi della questione degli impiegati anche come parte della più vasta questione sociale.
La conquista di Roma, nel 1870, e l’imponente operazione del trasferimento nella nuova capitale del Regno degli uffici amministrativi aveva aperto un capitolo del tutto nuovo: centinaia di famiglie «burocratiche», provenienti da Firenze avevano vissuto il trauma del trasferimento (su cui si sbizzarrirono in quei mesi i vignettisti satirici, mettendo in pagina
comiche comitive di impiegati carichi di mogli, pargoli, servette, faldoni di carte d’ufficio e
le più improbabili masserizie domestiche), affrontato le traversie delle case in affitto nella
nuova sede, misurato con preoccupazione crescente l’inadeguatezza dello stipendio rispetto all’accresciuto costo della vita. Alla fine degli anni Settanta il tema dei «miseri», cioè degli stipendi troppo bassi (uno zoccolo che neppure l’apposita legge del 7 luglio 1876 era valsa a ridurre), divenne uno di quelli più urgenti, inducendo a formare un’apposita commissione
(aprile 1878) dalla quale sarebbe scaturita la legge del 24 dicembre 1880 sugli organici, primo, esile palliativo ai gravi squilibri retributivi esistenti tra l’alta e la bassa burocrazia.
Per non dire poi del tema dell’abitazione: nel bilancio di un piccolo impiegato (ma
anche in quello meno gramo di un funzionario di concetto) la pigione gravava in modo
così incisivo da indurre le classi dirigenti di fine secolo a porsi seriamente il tema della costruzione di alloggi «popolari» per i dipendenti dei ministeri, sino a dar luogo (ma solo nel
1907) al primo organico intervento in favore delle cooperative di impiegati.
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G. MELIS
Le istituzioni e la classe dirigente
Andava frattanto crescendo in quantità e ritmo il lavoro burocratico. Lo segnalavano le molte statistiche sulle pratiche correnti che le varie amministrazioni tenevano puntualmente aggiornate. La nuova legislazione successiva al 1876, superata la stretta imposta dal pareggio del bilancio e dalla politica della lésina, apriva campi inesplorati all’attività
di promozione e regolazione dello Stato: il che si traduceva quasi automaticamente in un
impegno maggiore degli uffici. La legislazione stessa andava complicandosi, con sempre
nuovi adempimenti affidati alla struttura dello Stato, nuovi obblighi di certificazione, inediti compiti di regolazione sociale. I protocolli, gli archivi stessi dell’amministrazione moltiplicavano le registrazioni, aprivano nuove categorie di pratiche, articolavano più nel dettaglio la classificazione dei documenti: segno inequivocabile del complicarsi dell’attività
amministrativa, del nuovo ruolo che lo Stato andava assumendo in campi e settori precedentemente preclusi.
L’effetto principale della nuova fase fu l’estensione delle piante organiche dei ministeri. La spinta dal basso di coloro che, in regime di «ruoli chiusi» (nessuna promozione
né aumento di stipendio se prima non si liberava il gradino della scala gerarchica immediatamente superiore), si esprimeva come una continua richiesta di allargamento degli
organici, finiva per agire nel senso di una moltiplicazione dei posti, unica via d’uscita per
l’escalation in carriera. Ma vi fu anche un effetto secondario, collegato strettamente al
primo, e consistette nell’attenuarsi di quell’impianto esasperatamente unitario e uniforme che era stato tipico dell’ordinamento Cavour e nella sperimentazione di un insieme
di variazioni.
Se si guarda alla mappa dei ministeri nei due decenni postunificazione ci si avvede a
colpo d’occhio dell’intenso dinamismo interno che dovette attraversare l’amministrazione centrale. Al ministero dell’Interno, dove un provvido ordinamento Ricasoli aveva nel
1861 distinto con limpida geometria i settori fondamentali dell’attività (amministrazione
civile, carceri, polizia, organizzazione interna), una pioggia di decreti parziali travolse e
modificò senza tregua gli uffici negli anni successivi, alterandone quasi subito la pianta
originaria. Emerse allora, ma senza che se ne giustificasse la funzione alla luce di un ordinamento complessivo, il ruolo cruciale del segretariato generale, al quale dopo il 1868
furono attribuite le competenze della vecchia direzione generale dell’amministrazione comunale, provinciale e delle opere pie e sanità continentale, nonché quelle della pubblica
sicurezza e altre, residue. Una sorta di potere a sé stante, nell’ambito del ministero, ben
lontano da quello che avrebbe dovuto essere – stando alla vecchia legge del 1853 – il ruolo coordinato delle direzioni generali.
Naturalmente tutto ciò non accadeva per caso. Nel segretariato dell’Interno si esprimeva la volontà della politica di gestire direttamente l’apparato, trasmettendogli senza
mediazioni l’ispirazione del ministro. Ciò che accadeva, a ben considerare, anche nel ministero degli Affari esteri, dove all’intervento di Ricasoli dell’ottobre 1866 avevano fatto
seguito nel successivo biennio ben tre riorganizzazioni, nel segno di una dialettica evidente (talvolta persino conflittuale) tra segreteria generale e gabinetto (nel cui protagonismo,
ancora una volta, si concentrava l’iniziativa della politica).
Ugualmente distante dal modello canonico (ma qui qualche scarto l’aveva già concesso lo stesso regolamento Cavour) fu l’organizzazione del ministero dei Lavori pubblici, imperniata su un segretariato generale forte di due divisioni, su tre direzioni generali (delle strade ferrate, delle acque e strade, delle poste) e su una amministrazione dei
telegrafi elettrici dello Stato e un corpo del Genio civile dotati entrambi, in modo diverso, di un elevato grado di autonomia gestionale. La specificità delle funzioni, specie di
quelle tecniche, suggeriva dunque l’allontanamento dalla uniformità assoluta del modello per ministeri e l’adozione, per servizi così particolari, di moduli specifici. A differenza di quanto accadeva all’Interno, però, qui non era tanto la politica a spingere per l’adozione delle variazioni, quanto piuttosto le forti componenti tecniche del ministero, in
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PARTE SECONDA
L’amministrazione centrale
nome di competenze specialistiche e di funzioni peculiari a loro volta legate a modelli di
organizzazione più consoni agli interventi da attuare.
Alle Finanze, dove dopo l’unità si era confermata una struttura di matrice sardo-piemontese ancora relativamente agile (un segretariato generale fiancheggiato dalle cinque
direzioni generali delle contribuzioni dirette, del demanio e tasse, delle gabelle, del tesoro e del debito pubblico), la politica finanziaria degli anni Sessanta dell’Ottocento e le riforme nella contabilità di Stato imposero quasi subito una maggiore complessità: accanto al segretariato (che nel 1871 si strutturava in un ufficio degli affari generali e in tre
divisioni) prese corpo un autonomo ufficio del macinato (preposto alla omonima tassa,
punto cruciale nella politica fiscale della Destra), mentre crebbero in numero i dipendenti e in materie la direzione generale del tesoro (sei divisioni e una ragioneria speciale), quella delle gabelle (un gabinetto, un ufficio del personale, sette divisioni e una ragioneria),
quella del demanio e tasse sugli affari (sette divisioni, delle quali una di ragioneria), quella delle imposte dirette, catasto e pesi e misure (tre divisioni, una ragioneria, una commissione centrale), quella del debito pubblico (cinque divisioni e una commissione di vigilanza). Era una proliferazione di uffici (e di funzionari) che non ebbe l’eguale in nessun
altro ministero, sintomo evidente della centralità che la politica del prelievo finanziario
assumeva nei governi della Destra storica. La Ragioneria, istituita come si è visto nel 1869,
assunse ben presto un rilievo autonomo, strutturandosi nel 1871 in quattro uffici e assumendo la direzione di fatto, attraverso il coordinamento dei conti, della rete delle ragionerie centrali esistenti nei vari ministeri. Nacquero anche un ispettorato per i tabacchi e
– seppure provvisoriamente – una direzione del contenzioso finanziario con sede a Firenze. La Cassa depositi e prestiti, istituita con una legge del 1863 inizialmente con sedi in
ciascuna delle città ove si trovava una direzione del debito pubblico, si sviluppò progressivamente in forma e secondo un modello di organizzazione autonoma.
Tanto divenne mastodontico l’apparato finanziario quanto fu evanescente (almeno sino agli anni Ottanta) quello del piccolo ministero economico, l’Agricoltura, industria e
commercio. Dal 1860 al 1870 si concentrarono su questo organismo ben 18 decreti, nell’intento di definirne (o, più spesso, di contenerne) l’espansione. L’ordinamento interno,
strutturato su tre divisioni (agricoltura, industria, commercio) con l’aggiunta nel 1867
della direzione di statistica, corrispose nel tempo a funzioni mutevoli, dapprima molto ridotte (sino alla soppressione, per furore liberista, subìta nel 1877, ma con pronta ricostituzione l’anno successivo), poi via via più rilevanti (sino alla crescita e consolidamento negli anni Ottanta come ministero di riferimento dei ceti produttivi del paese).
Infine la Pubblica istruzione. Dalla struttura del 1860 (sei divisioni, oltre al gabinetto del ministro e ad un corposo ufficio dell’ispettorato) alla riduzione apparente del 1871
(tre sole divisioni), cui corrispose però l’accorpamento della maggior parte delle materie
inerenti il governo della scuola (istruzione secondaria classica e tecnica, convitti nazionali, istruzione normale e magistrale, istruzione elementare e popolare, educazione femminile ecc.) sotto due provveditorati centrali, l’uno per l’istruzione secondaria, l’altro per
quella primaria e popolare, poi affiancati da un terzo provveditorato per l’istruzione artistica. Guidati da due funzionari di grande esperienza, Giuseppe Barberis e Girolamo Buonazia, i due provveditorati furono sino al 1878 i pilastri dell’organizzazione centrale; fermo restando che il ministero si resse specialmente su due fattori che ne costituirono la
peculiarità: l’ampiezza e il protagonismo della periferia (la grande rete delle scuole e delle università) e la centralità del Consiglio superiore, nel quale – con compiti in pratica di
co-governo – agirono le più eminenti personalità del mondo scientifico e accademico dell’epoca.
Insomma, già alla fine del primo decennio postunitario, un intenso dinamismo organizzativo, frutto a sua volta della oggettiva crescita delle politiche pubbliche, aveva inquinato in tutta l’amministrazione la limpida geografia delle strutture disegnata nel 1853 per
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Le istituzioni e la classe dirigente
il piccolo Regno di Sardegna. Le direzioni generali, concepite allora come lo scheletro
portante di tutti i ministeri, esistevano, ma sotto forme e con competenze le più varie, e
spesso fiancheggiate da altre strutture. In molti casi segretariati, ispettorati, uffici speciali agivano al di sopra e al di là delle canoniche direzioni. Talvolta (come accadde alle Poste dopo le riforme interne del 1869 e del 1870-75) restò il nome di direzione generale, ma
si modificarono sostanzialmente le funzioni. Ovunque, una burocrazia alle sue prime prove cercava (e spesso trovava con successo) forme nuove di organizzazione degli uffici, sperimentate sul campo.
Cooptata inizialmente a discrezione del potere politico, quella burocrazia fu presto
espressa dai concorsi, cioè da selezioni meritocratiche gestite direttamente dai vertici ministeriali su programmi di studio predisposti ad hoc dalle singole amministrazioni. Il merit system (come si è convenuto di definirlo, ragionando qualche anno fa sul suo avvento
pressoché simultaneo su scala europea: Cassese, Pellew 1987), si affermò in Italia gradualmente, in assenza di una legislazione generale, attraverso atti dei singoli ministri (decreti ministeriali, per lo più), contraddetto spesso (e molto a lungo) dalla prassi serpeggiante delle assunzioni «fuori sacco» e per chiamata diretta. Tuttavia, alla fine degli anni
Sessanta e specialmente con i primi anni Settanta dell’Ottocento il merit system cominciò a farsi largo anche nell’amministrazione italiana: nel 1871 fu pubblicato un decreto
per dividere gli impiegati del ministero dell’Interno in tre categorie, con distinzione tra
affari di concetto, operazioni di ragioneria e registrazione, conservazione e spedizione
degli atti; nel 1873 analogo provvedimento assunse il ministero della Pubblica istruzione, che dal 1874 richiese ai candidati dei propri concorsi certificazione del titolo di studio. Al ministero degli Affari esteri il principio del concorso pubblico si affermò (con eccezioni) a partire dalla seconda metà degli anni Sessanta (sebbene fosse stato introdotto
formalmente in Piemonte già all’indomani dello Statuto), ma fu specialmente nel 1869
che il modello si consolidò, con chiaro riconoscimento del requisito della laurea, definizione puntuale dei programmi, introduzione di regole tassative per la valutazione degli
esami e l’attribuzione dei punteggi. L’applicazione del sistema (come dimostrano le relazioni finali e i documenti di quei concorsi, oggi conservati nell’Archivio storico-diplomatico del ministero) richiese puntigliose messe a punto, graduali precisazioni di criteri e una volontà politica di selezionare i migliori che conobbe poi, con l’avvento di Francesco
Crispi e le nuove necessità connesse alla politica di potenza degli ultimi anni Ottanta, un
ulteriore rafforzamento.
Progressivamente il concorso divenne comunque la via normale per accedere ai pubblici impieghi. Nelle commissioni anziani dirigenti ministeriali e membri «laici» (per lo
più inizialmente esponenti del ceto politico, più tardi soprattutto professori universitari
di discipline giuridiche) garantirono insieme l’equità del giudizio e la sensibile partecipazione alle esigenze dell’amministrazione promotrice del bando. Quest’ultima istanza contò molto, forse più di quanto non accadesse in altri paesi. In Italia, sin dall’inizio, l’amministrazione rivendicò con forza il diritto-dovere di selezionare i propri quadri, non solo
non accontentandosi mai soltanto della qualità attestata dal titolo universitario o scolastico, ma espletando e governando le prove con propri programmi e propri esaminatori, stabilendo i criteri, formulando le graduatorie.
Un’analisi anche sommaria dei programmi concorsuali consente di definire i profili
culturali di quella burocrazia: di impianto prettamente giuridico, certo, ma con larghe
aree tecniche dotate di riconosciuto prestigio; formata sulla conoscenza teorica, ma al tempo stesso non necessariamente priva di un sapere pratico (o piuttosto pragmatico). Nel secondo decennio postunitario l’attività prettamente burocratica (cioè quella svolta alla scrivania, nel chiuso degli uffici) assunse un ritmo e un contenuto fedelmente testimoniato
dai regolamenti, dagli ordini di servizio e dalle circolari: estrema puntualità negli orari
(normalmente 8-12, con pausa per il pranzo, e poi 15-18, ma con molte varianti), minore
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PARTE SECONDA
G. MELIS
L’amministrazione centrale
controllo sulla intensità della giornata lavorativa. Amedeo Nasalli Rocca, prefetto di spicco nell’età della Destra, ha lasciato nelle sue memorie un quadro eloquente del suo apprendistato di giovane funzionario appena assunto nel ministero dell’Interno:
Ogni giorno s’accumulavano nuove pratiche in arrivo e in partenza sul tavolo del capo divisione;
quando i monti erano divenuti troppo alti, egli si decideva a dare il via agli incarti partenti e a distribuire quelli in arrivo fra noi subalterni, che li sbrigavamo in un momento, passando la maggior parte del tempo a fumare la pipa, a raccontare barzellette e a dormire. Vi era chi teneva due
cappelli; uno da mettere bene in vista, per far credere ad una momentanea assenza dall’ufficio, e
l’altro da adoperare per andare a giocare a bigliardo in un caffè di piazza Navona (Nasalli Rocca 1946, p. 7).
Non era forse sempre così. Gaspare Finali (figura tipica, per essere stato – nel corso della lunga carriera di civil servant – prefetto, deputato, segretario generale in più ministeri,
presidente della Corte dei conti) ha viceversa consegnato alle sue memorie il ricordo di
un’amministrazione senza orari («erano tutte le ore del giorno e della notte, meno quelle
date al ristoro del sonno e del cibo»), fatta di pochi impiegati operosi, dove all’assenza dell’incentivo economico si suppliva con quello morale, magari rappresentato dalla croce di
cavaliere (ai livelli alti) o dal semplice encomio scritto (ai più bassi) (Finali 1995). Del resto basterebbero pochi dati: nel 1866, dunque tre anni prima che la riforma contabile del
1869 rendesse ancor più complesse le operazioni, i mandati di pagamento «lavorati» nel
solo ministero dell’Interno furono 15.292; l’anno successivo, 19.153; e nel 1868 furono
24.203, per un valore pari ad oltre 36 milioni di lire: «e a questo numero di atti che importano parecchie operazioni – segnalava una relazione al ministro del gennaio 1870 – deve aggiungersi il lavoro non piccolo del pagamento delle spese fisse», all’incirca nell’ordine di 10.000 all’anno. A dieci anni dall’unificazione nazionale, gli atti di contabilità trattati
dalla sola amministrazione dell’Interno erano circa 50.000 all’anno, su un organico di 38
impiegati. Per i lavori di segreteria nello stesso ministero si registravano 372 affari giornalieri, su un organico di 143 impiegati. In archivio e nel servizio del protocollo 28 dipendenti realizzavano 720 registrazioni al giorno di documenti in arrivo e in partenza. Nei lavori di copia, 33 copisti producevano all’incirca 700 pagine al giorno.
Alla periferia del sistema: l’Italia dei comuni e dei prefetti
Il centralismo «all’italiana» fu organizzato, almeno in superficie, secondo il modello francese. La legge comunale e provinciale del 1865, che a sua volta riprodusse largamente lo
schema della precedente sardo-piemontese del 1859 (la legge Rattazzi) suddivideva il nuovo Regno in una sequenza discendente di livelli amministrativi, concepiti secondo una
scala sostanzialmente gerarchica: le province, i circondari, i mandamenti, i comuni. I vari livelli della filiera furono organizzati ognuno secondo moduli rigorosamente uniformi,
assolutamente impermeabili rispetto alla diversità di condizioni che invece li caratterizzava (diversità geografica, di dimensione territoriale e demografica, di esperienze storiche). Tutti i comuni (7.700, prima dell’annessione del Veneto nel 1866) ebbero un consiglio comunale, eletto proporzionalmente alla dimensione dai cittadini almeno ventunenni
in pieno possesso dei diritti civili e paganti le «contribuzioni dirette» nel comune. Tutti
ebbero a capo un sindaco, non elettivo ma nominato per decreto regio (quindi dal governo) fra i consiglieri comunali, insieme «capo dell’amministrazione e uffiziale del Governo». Tutti ebbero una solo relativa autonomia finanziaria e godettero in proprio dell’autonomia impositiva. I bilanci comunali, però, accanto alle spese dette «facoltative» dovettero
includere la lista preponderante di quelle «obbligatorie». Un severo sistema di controlli,
facente capo al prefetto e alla deputazione provinciale, limitò sin dall’inizio fortemente
l’autonomia comunale.
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PARTE SECONDA
Le istituzioni e la classe dirigente
Anche la provincia (che la legge definiva «corpo morale») si articolava nel medesimo
schema a cerchi concentrici: uno più largo (il consiglio provinciale, elettivo secondo criteri di censo), uno più ristretto (la deputazione provinciale, presieduta dal prefetto e composta di membri eletti dal consiglio provinciale a maggioranza assoluta di voti).
Centrale – nel sistema così disegnato – risultava il ruolo del prefetto, che rappresentava il potere esecutivo nella provincia, vigilava sulle pubbliche amministrazioni, sovrintendeva alla sicurezza (con diritto di disporre della forza pubblica e di richiedere l’intervento della forza armata), presiedeva, come si è appena detto, la deputazione e controllava
di conseguenza i comuni.
L’autonomia comunale e provinciale (si sarebbe poi piuttosto utilizzata in dottrina la
parola «autarchia», a significare la derivazione dal potere soprastante dello Stato) era dunque teoricamente garantita, ma al tempo stesso limitata da una serie di controlli, oltreché
dalla non elettività delle due figure centrali del sistema, il sindaco e il presidente della deputazione. L’assetto della finanza locale, inoltre, e lo stretto controllo sul potere di borsa
esercitato dallo Stato, lasciava intravedere il forte condizionamento che il centro esercitava comunque sull’intero sistema periferico.
Per altro, la geometrica simmetria di questo schema apparirebbe subito meno stringente quando ci si addentrasse, attraverso l’analisi del funzionamento concreto delle istituzioni, nella dinamica concreta della vita comunale e provinciale postunitaria. La stessa
mappa variegata degli enti locali, così diversi tra di loro a seconda della dimensione e della latitudine; la diversa distanza dal centro; la capacità maggiore o minore delle classi dirigenti locali di farsi sentire a Torino (e poi a Firenze e infine a Roma); il modo talvolta molto personale con il quale i singoli prefetti interpretarono la missione loro affidata di mediazione
tra centro e periferia; tutto ciò agì, sin dall’inizio, come un potente diversificatore, determinando un sistema di relazioni non necessariamente uniforme. Lo testimoniarono, tra
l’altro, le stesse circolari del ministero dell’Interno, preoccupate di assicurare per lo meno
i livelli minimi di osservanza della legge, nella tacita ammissione che un certo grado di disapplicazione delle norme doveva darsi per scontato. Ma ancor più lo documentarono le
politiche locali, agli antipodi talvolta le une dalle altre: fortemente consapevoli e inclini al
protagonismo istituzionale quelle messe in campo dagli enti locali nel Nord e nel Centro
del paese; passive e sostanzialmente immobilistiche quelle sperimentate nel Sud e nelle isole. Accadde, sin dall’inizio, che i rapporti tra le province e il centro, lungi dall’incanalarsi
(come avveniva, ad esempio, nella Francia di Napoleone III e poi in quella della Terza Repubblica) nella filiera istituzionale comune-prefetto-ministero dell’Interno, si avvalsero
della scorciatoia rappresentata dai deputati locali, ai quali la periferia spesso affidò le proprie istanze perché le rappresentassero al governo, senza più la mediazione del prefetto (secondo la sequenza personale sindaco-deputato-ministro). Sicché, un circuito improprio
(nel senso di essere fondamentalmente estraneo a quello disegnato nella legge comunale e
provinciale) si attivò quasi subito parallelamente a quello prescritto dalle norme. E in quel
circuito, propriamente politico più che amministrativo, transitarono interessi, alleanze tra
il ristretto ceto dirigente nazionale e gli esponenti locali del notabilato, e persino (di fronte ai provvedimenti più determinati del nuovo Stato) una certa inclinazione a temperare
l’effetto più rigoroso delle nuove leggi all’atto della loro applicazione in provincia, così da
modularne l’efficacia a seconda delle regioni, dei contesti economici-sociali, delle istanze
dei gruppi di potere locali. Insomma, la vocazione astrattamente centralistica dell’ordinamento contrastava con le condizioni di fatto, con le ragioni impellenti della geografia, di
un mercato economico non ancora unificato, con i condizionamenti dell’embrionale sistema delle comunicazioni, con il persistere di forti divaricazioni culturali a loro volta radicate nella lunga durata delle divisioni della penisola. L’ipotesi razionalistica dell’uniformità
(il grande mito borghese derivato in Europa dalla stagione napoleonica) si scontrava con
l’insopprimibile emergere della diversità.
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G. MELIS
L’amministrazione centrale
Era una contraddizione che avrebbe a lungo condizionato il faticoso processo della
formazione della nazione. Dal punto di vista politico produceva il primo e più vistoso
paradosso per cui una classe dirigente di idee e di cultura autenticamente liberali, e dunque autonomista e antistatalista, doveva poi scegliere giocoforza il modello di uno Stato tendenzialmente centralista se voleva (come voleva) risolvere le molte contraddizioni interne del paese. Al tempo stesso, però, quel «comando» dall’alto, che si voleva
fortissimamente realizzare, si dimostrava – per utilizzare qui l’espressione sintetica di
Raffaele Romanelli (1988) – concretamente «impossibile», dando luogo a una ambiguità di fondo tipica del centralismo «all’italiana». Ciò che emergeva, alla fine, e si affermava come il reale stato del rapporto centro-periferia, era la circolazione degli interessi, il compromesso tra bisogni della nazione in fieri e antiche rivendicazioni dei tanti
mondi locali, la contrattazione continua tra la capitale e la provincia.
A uno sguardo che oltrepassasse il livello strettamente politico-amministrativo dello Stato e degli enti locali, poi, la vita provinciale appariva, sin dal primo decennio postunitario, popolata (e talvolta anche animata) di soggetti variegati, talvolta avamposti
dello Stato in periferia (tutta la serie degli uffici ministeriali sul territorio, certo gerarchicamente subordinati al centro ma non per questo privi di una loro propria iniziativa
locale), talvolta snodi della sequenza degli uffici giudiziari. Soggetti pubblici in senso
stretto, ma anche (come capitò quasi subito, quasi a segnare l’inizio di un percorso che
avrebbe conosciuto svolgimenti significativi nel seguito degli anni) soggetti nati dall’iniziativa dei privati grazie all’appoggio o alla tutela della mano pubblica. Nei capoluoghi
di provincia, dunque, sotto l’egida delle prefetture, si annoveravano in quei primi anni
i distretti militari in tutte le loro articolazioni, i tribunali, nei centri maggiori le corti
d’appello e d’assise, più in basso le preture (un reticolo cruciale che qui può solo essere
accennato fu quello delle circoscrizioni giudiziarie, per lo più modellate, però, secondo
la geografia non sempre coerentemente uniforme delle antiche province), le sedi provinciali degli uffici finanziari dello Stato (dal 1869 le intendenze di finanza), quelle della
Pubblica istruzione (dal 1867 i provveditorati agli studi), le università, le camere di commercio (queste ultime tipiche, nel loro ermafroditismo istituzionale, di un certo modo di
concepire le rappresentanze economiche, come centri di imputazione degli interessi locali ma al tempo stesso delegati dallo Stato a svolgere funzioni pubbliche). Le quattro
corti di Cassazione disposte secondo una collocazione su scala territoriale che riproduceva le capitali degli Stati preunitari (a Torino, Firenze, Napoli e Palermo, poi dal 1875
anche a Roma) sarebbero state tardivamente unificate (ma solo per la materia penale) nel
1888, mentre per la Cassazione civile si sarebbe dovuto attendere il 1923. E sino alla legge Giolitti del 1894 (istituzione della Banca d’Italia) il sistema bancario nazionale si sarebbe articolato in ben sei istituti di emissione del tutto autonomi (Banca nazionale del
Regno d’Italia, Banca nazionale toscana, Banca toscana di credito, Banca romana, Banco di Napoli, Banco di Sicilia), a dispetto dell’originario disegno cavouriano di unificarli in un’unica banca nazionale.
L’amministrazione si complica: burocrazia e interessi
Con i primi anni Ottanta dell’Ottocento la burocrazia del nuovo Stato cominciò a cambiar pelle. Tre furono le dinamiche essenziali del mutamento. In primo luogo i numeri:
si innescò al volgere del decennio Settanta-Ottanta una crescita progressiva degli organici che avrebbe portato, intorno alla fine del secolo e dopo l’intensa parentesi segnata dai
governi di Crispi, a raggiungere e superare i 90.000 impiegati. In secondo luogo, causa
prima dell’aumento numerico, l’ampliamento delle funzioni: lo Stato, sotto la guida di
Depretis prima, poi dello stesso Crispi, andò gradualmente occupandosi di materie nuove,
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PARTE SECONDA
Le istituzioni e la classe dirigente
in ragione di una legislazione via via più attenta alla regolazione sociale, più vicina agli interessi economici, meno timida nei confronti dei pur sempre rispettatissimi diritti dei privati. In terzo luogo le competenze: si richiesero adesso al personale statale nuove culture,
più specifici talenti legati alle funzioni. E si irrobustirono specialmente i corpi tecnici, a
cominciare da quelli organizzati nel ministero dei Lavori pubblici (ma in generale i tecnici crebbero ovunque). La nuova legislazione degli anni Ottanta, sempre più distante dal
modello originario della legge universale e astratta, diede uno spazio inedito al ruolo delle burocrazie di settore. Accadde, per i Lavori pubblici, con alcune leggi cruciali di quei
primi anni del decennio. La legge Baccarini sulla derivazione delle acque (legge 10 agosto 1884, n. 2644), ad esempio, primo decisivo intervento in un campo strategico per la
futura produzione di energia elettrica, con la quale la pubblica amministrazione si vide
attribuire il delicatissimo compito di identificare e classificare le acque pubbliche. La legge infatti, nel rendere più facile la concessione, decentrava ai prefetti la competenza sulle piccole derivazioni (da sole l’80% del totale), investiva gli uffici del ministero del compito di compilare e tenere aggiornati gli elenchi (una sorta di ambizioso progetto, a ragione
definito «catasto delle acque»), ma soprattutto faceva dell’amministrazione il giudice ultimo – con propri atti, quali le circolari interpretative – dell’applicazione in concreto delle norme. Era come se, di fronte all’emergere di nuovi interessi (grandi e piccoli, distribuiti per lo più sul territorio), l’amministrazione venisse chiamata, in virtù delle proprie
competenze tecniche, a un ruolo arbitrale. Il regolamento attuativo della Baccarini (approvato nel 1910) avrebbe posto in chiaro che, in concorrenza di più domande di concessione, si sarebbe potuto disapplicare il criterio della priorità temporale in nome delle «ragioni di prevalente interesse pubblico»; e che queste ragioni sarebbero state identificate
grazie all’expertise della pubblica amministrazione di settore.
Più in generale le nuove leggi (successe nel campo delle bonifiche idrauliche, un settore strettamente collegato alle derivazioni di acque) previdero più complessi e articolati processi di interazione tra più soggetti amministrativi (prefetture, corpi tecnici dello
Stato, amministrazioni locali), delineando quella che a buon diritto potrebbe chiamarsi
una procedimentalizzazione delle decisioni amministrative. Si articolava, spesso nelle
norme della legge, o in quelle del regolamento attuativo (fu questa un’altra novità del periodo: la moltiplicazione delle fonti regolamentari, in genere molto corpose per numero
di articoli e altrettanto dettagliate per prescrizioni agli uffici), un percorso attuativo della legge lungo e cadenzato per tappe: quasi che la nuova responsabilità dell’amministrazione dovesse suddividersi in più livelli e gradi di partecipazione di uffici diversi alla decisione finale. Preoccupazione, quest’ultima, forse anche di natura garantistica, volta a
dividere il nuovo potere delle burocrazie: se non fosse che poi, in quella inedita trama di
passaggi in sequenza (di autorizzazioni, controlli, ispezioni, pareri tecnici), ebbero spazio di inserirsi gli interessi privati, via via insediati nei consigli e corpi consultivi che –
anch’essi – crebbero in molti ministeri come prodotto di un nuovo rapporto tra pubblico e privato.
Tipico fu il caso della nuova legislazione per il Mezzogiorno, primo embrione di un
indirizzo che sarebbe poi culminato, con i primi del Novecento, in un coerente intervento a favore di quell’area depressa. Si succedettero, tra il 1880 e il 1887 (data nella quale,
con il primo governo Crispi, l’intera politica italiana cambiò decisamente di passo) provvedimenti dedicati alle regioni e ai problemi del Sud: la legge n. 198 del 1881 sull’unificazione e conversione dei debiti redimibili del comune di Napoli; la legge n. 869 del 1882
sulle bonifiche dei terreni paludosi (intervento di taglio generale ma che trovò in alcune
regioni del Centro-Sud le sue più cospicue ricadute); la n. 872 del 1882 sul porto di Bari; la n. 1353 del 1883 sulla Cassa di soccorso per le opere pubbliche in Sicilia; la n. 1791
del 1883 sulla sistemazione e costruzione della piazza del municipio di Napoli; la n. 1985
del 1884 a favore dei danneggiati dal terremoto dell’Isola d’Ischia; soprattutto la legge n.
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G. MELIS
L’amministrazione centrale
2892 del 15 gennaio 1885, per il risanamento della città di Napoli, cui fecero seguito – ancora – il decreto n. 3618 del 1886 sull’ampliamento e risanamento e la fognatura napoletana, la legge n. 3958 del 1886 a favore dei danneggiati dall’eruzione dell’Etna e il decreto n. 4041 del 1886 sulla concessione della costruzione e dell’esercizio delle strade ferrate
secondarie in Sardegna.
Di tutti questi provvedimenti, ognuno dei quali inserito in una sua particolare visuale (mancava ancora un approccio sovraregionale alla questione meridionale), non è tuttavia difficile ravvisare alcuni tratti in comune, particolarmente in risalto nel provvedimento per il risanamento di Napoli del 1885. Qui, già all’art. 1, si dichiaravano di pubblica
utilità tutte le opere necessarie allo scopo del risanamento, identificate secondo un piano
del municipio approvato dal governo; si prevedeva inoltre di coprire la spesa dell’intervento con l’emissione di titoli speciali di rendita ammortizzabili, garantiti ed emessi dallo Stato; si introducevano particolari esenzioni d’imposta; si autorizzavano gli istituti di
credito fondiario a concedere prestiti a particolari condizioni; si delegavano al sindaco di
Napoli poteri a dir poco eccezionali; si istituiva una speciale giunta di sanità.
Nel complesso, insomma, venivano in evidenza nella legge alcuni caratteri tipici del
nuovo corso: poteri speciali circoscritti all’intervento, forte alleanza tra autorità statale e
amministrazioni locali (chiamate in prima linea a esercitare un ruolo di amministrazione
concreta dell’intervento), uso della leva fiscale (nella forma dell’esenzione d’imposta), utilizzazione degli strumenti del credito (con anticipazione di quello che poi sarebbe divenuto il credito speciale per il Sud). Naturalmente tutto ciò corredato, seppure la legge non lo
prevedesse ancora esplicitamente, da una specializzazione degli uffici. L’amministrazione
fronteggiò la nuova fase dotandosi di un complesso di regole interne, spesso di dettaglio,
volte a predefinire con sempre maggior precisione la gamma dei comportamenti degli uffici e dei dipendenti, e soprattutto a prevederne gli esiti pratici, a dettare tassativamente
modalità e tempi del lavoro burocratico, a rafforzare poteri ispettivi e verifiche formali. Il
fascicolo divenne il luogo ove depositare, attraverso la successione dei carteggi tra uffici, i
visti, l’acquisizione delle certificazioni, la citazione dei precedenti. L’archivio – luogo sempre più centrale – fu il deposito della memoria recente, al quale attingere per orientarsi nell’esaudire la nuova pratica. Corrispose a questa ulteriore burocratizzazione la crescita della normativa minore (si moltiplicarono i regolamenti interni), come al ministero dell’Interno,
ad esempio, ove nel solo primo triennio degli anni Ottanta si succedette una impressionante sequenza di regolamenti: per il corpo delle guardie di sicurezza a piedi (628 articoli), per
la polizia stradale, per gli ispettori di circolo dell’amministrazione carceraria, per le guardie di pubblica sicurezza a cavallo, per l’esecuzione della legge sulla pesca, per le guardie
di sicurezza a piedi e a cavallo (806 articoli).
Vennero anche introdotti nuovi strumenti pratici di comunicazione tra uffici. La direzione generale delle gabelle, nel giugno 1886, istituì il cosiddetto «Foglio d’ordine», spedito ogni giorno alle intendenze di finanza, alle direzioni del lotto e delle saline, alle manifatture tabacchi, alle agenzie per la coltivazione indigena dei tabacchi: «un metodo – si
leggeva nella circolare illustrativa – o una forma di corrispondenza speciale diretta ad evitare all’Amministrazione centrale la necessità di un vasto lavoro di redazione e copiatura
di lettere». Nel ministero di Grazia e giustizia, i tagli di organico furono compensati da
un programma serrato di recupero della produttività individuale degli impiegati, con nuovi orari e diverse modalità di assegnazione alle funzioni. Alla Pubblica istruzione si diede
luogo a vasti programmi di revisione e ristrutturazione degli archivi. Tipico il caso della
divisione dell’istruzione superiore, dove un dinamico dirigente, Giovanni Ferrando – poi
destinato a divenire prefetto con Crispi –, avviò nel 1883 un vasto progetto di ristrutturazione, riordinando le materie, ridistribuendo e specializzando il personale, accrescendo
i ritmi di produttività col ricorso massiccio al lavoro straordinario, uniformando metodi
di lavoro e comportamenti burocratici.
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PARTE SECONDA
Le istituzioni e la classe dirigente
Vennero anche in evidenza – e furono i primi sintomi di una vera e propria «rivoluzione culturale» destinata a manifestarsi con più incisività nel decennio di Giolitti – i limiti di quella formazione sul campo che aveva caratterizzato la burocrazia postunitaria.
Da più parti (e talvolta anche in sedi autorevoli) si invocò una formazione degli impiegati, specie di quelli di vertice, più mirata e razionale, non meramente affidata all’evolversi naturale della carriera e all’esperienza acquisita sul lavoro. Con l’avvento di Crispi
in almeno due ministeri chiave, l’Interno e gli Esteri, la cultura degli operatori dell’amministrazione sarebbe apparsa invecchiata, giustificando (in modi diversi) ambiziosi progetti di riforma. E in effetti, esauritasi o quasi la generazione dei prefetti dell’unificazione amministrativa, gli epigoni entrati in carriera negli anni Sessanta apparivano
obiettivamente meno dotati di quello spirito individuale e della consapevolezza alta dei
propri compiti che aveva spesso consentito ai predecessori di supplire con le proprie virtù personali alle lacune della guida amministrativa. Quanto ai diplomatici, poi, la tradizione sabauda, per quanto prestigiosa essa ancora apparisse, non sempre poteva offrire
le chiavi per interpretare al meglio la missione di ambasciatori e consoli di un giovane
Stato alla ricerca di una sua politica estera in un quadro europeo segnato da profondi,
recenti mutamenti. L’osmosi profonda che aveva sino ad allora caratterizzato i rapporti
tra vertici amministrativi ed élite politica alla guida del paese (un’osmosi, come si è visto, che affondava le sue radici nel Risorgimento) andava via via scomparendo. Inconsapevolmente forse, confusamente, l’amministrazione sentiva di non far più parte dell’identico continuum con la politica che aveva retto unitariamente le sorti dell’Italia
immediatamente postrisorgimentale.
Alla metà degli anni Ottanta dell’Ottocento, dunque, era come se la burocrazia protagonista sino ad allora della costruzione del paese sentisse d’avere esaurito il suo compito storico. Altrettanto avvertiva la politica più conscia dei tempi nuovi. Una nuova epoca, quella delle grandi trasformazioni economiche del primo Novecento e del futuro «decollo
amministrativo» che le avrebbe accompagnate, era infatti alle porte.
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311
Fulvio Cammarano
Partiti e movimenti
I grandi eventi politici e militari che condussero all’unificazione italiana furono il risultato dell’azione di una parte ristretta ma via via sempre più estesa delle popolazioni
degli Stati preunitari. Tale azione raramente fu una conseguenza di moti spontanei e
incontrollati mentre molto spesso apparve come esito di iniziative organizzate da gruppi, comitati, partiti, associazioni, circoli il cui intento politico era variamente e irregolarmente orientato da ideali, culture, interessi materiali e religiosi. Benché labili dal
punto di vista della stabilità organizzativa, le realtà associative che in questi anni operarono in Italia con l’intento di favorire, se non imporre, una visione politico-ideale,
anche quando fallirono, furono determinanti nel permettere la sperimentazione di quel
meccanismo psicologico, prima ancora che politico, con cui si definisce il rapporto di
comando/obbedienza sempre presente, per quanto debole o poco vincolante, all’interno delle organizzazioni politiche. Anche negli anni successivi al 1861, quando ai vincitori la strumentalità dell’organizzazione apparve superflua in un sistema di libertà, il
divario crescente tra Stato e società impose nuovamente – all’interno della sfera pubblica – il problema dell’organizzazione politica di parte.
Il partito, come strumento che andava al di là delle naturali divisioni all’interno della «classe che governa», sembrò a lungo, ai successori di Cavour, un residuo destinato a
estinguersi con la trasformazione in senso liberale della società. In realtà, terminata
l’emergenza dei primi anni postunitari, si cominciò ben presto ad avvertire l’effetto della contaminazione del modello delle pur esecrate formazioni antisistema con la loro capacità di imporre quella peculiare forza vincolante dell’obbligazione, indispensabile per
confrontarsi sul terreno della lotta politica anche in funzione della conquista del consenso elettorale.
Già negli anni del Risorgimento, insomma, il partito era percepito come un crocevia
indispensabile, indipendentemente dalla sua forma organizzativa, per presentarsi in modo
credibile sull’arena politica. Come disse Agostino Bertani nel 1863, sfidando persino il mito dell’azione diretta con cui Garibaldi aveva sino ad allora cercato di operare: «non vi ha
uomo per quanto potente di braccio, […] per quanto amato e seguito da popolo, che possa
riuscire in un’impresa quando prima non se la intenda col proprio partito» (La Salvia 1999).
Alla vigilia del 1848
La presenza nella penisola italiana, sin dagli anni della Restaurazione, di forze politicoideali in qualche modo riconoscibili pubblicamente era più o meno direttamente influenzata dal punto di vista ideale soprattutto dall’esigenza di sostenere o respingere i princìpi
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PARTE SECONDA
Le istituzioni e la classe dirigente
della rivoluzione francese. Decisamente ostili al retaggio delle nuove idee esportate dalle
truppe napoleoniche furono i controrivoluzionari che si richiamavano alla dottrina cattolica e che, dopo il 1815, moltiplicarono in diverse parti della penisola attività e iniziative
editoriali e associative – ridotte sia dal punto di vista della partecipazione sia da quello della diffusione – con cui s’intendeva non solo appoggiare la restaurazione al trono dei sovrani scalzati da Napoleone, ma soprattutto impedire la diffusione dell’ateismo e del razionalismo come precipitato culturale della rivoluzione. Nel 1817, dalle ceneri dell’antica Amicizia
Cristiana nacque a Torino Amicizia cattolica che raccolse consensi in una parte dell’aristocrazia e della cultura controrivoluzionaria piemontese.
Egualmente ridotto dal punto di vista numerico, ma in decisa crescita dopo la metà degli anni Trenta, apparve l’associazionismo politico e intellettuale riguardante la
cultura liberale, che in diversa misura guardava invece a un programma di allargamento delle libertà. Da questo punto di vista è importante registrare in questi anni la nascita di un fitto reticolo associativo a scopo sociale, economico e culturale che costituì, per
i notabili liberali destinati a formare le future classi dirigenti, un prezioso strumento
per conoscersi, stringere relazioni, discutere dei problemi della comunità locale e nazionale. In questi ambiti prepolitici, infatti, si fuoriusciva dalla vecchia logica dei circoli ricreativi, puntando a ricavare un utile sociale per l’intera comunità. Erano associazioni agrarie, casse di risparmio, società per la costruzione di teatri, società storiche,
circoli di lettura, in grado di elaborare e diffondere «opinione pubblica», promuovendo
spesso un dibattito di tipo assembleare che, come ricorderà Marco Minghetti, costituirà una palestra di indubbio valore per chi sarà chiamato di lì a breve a confrontarsi con
la politica attiva. Quei ristretti ambiti associativi scopertamente politici erano costretti
a mantenere le caratteristiche di elitaria segretezza e (in alcune componenti) di settarismo, tratti già presenti nel periodo napoleonico e destinati ad accentuarsi negli anni successivi al Congresso di Vienna, visto che nessun regime restaurato prevedeva alcuna libertà d’associazione.
Le due grandi componenti del liberalismo, che semplificando si possono definire moderata e rivoluzionaria, avevano nel complesso un’aspirazione comune che in estrema sintesi mirava a un progetto di indipendenza dall’influenza straniera nella penisola e a quello, connesso, di una più o meno accentuata estensione delle pubbliche libertà e della
partecipazione dei cittadini al funzionamento del sistema politico. Comune era anche l’apprezzamento per i principali motivi ispiratori della rivoluzione francese del 1789. Sino alla vigilia del 1848, però, non sempre si sarebbe potuto tracciare un confine netto tra le due
anime del liberalismo, visto che non pochi dei liberali che alimentavano il fenomeno delle crescenti iniziative editoriali e dell’associazionismo economico e culturale erano anche
protagonisti dell’attività cospirativa. In Piemonte, tuttavia, il movimento liberale seppe
sfruttare l’ambizione espansionistica di Carlo Alberto, trovando un momento di sintesi
nella comune avversione all’influenza austriaca in Italia. Il ruolo attivo della monarchia,
per quanto inizialmente avversa a concessioni di stampo liberale, favorì l’emersione di una
giovane generazione che si allontanò dalle suggestioni del liberalismo settario e del mazzinianesimo per approdare a una collaborazione con il sovrano.
In generale, comunque, un po’ in tutta la penisola, gli anni Quaranta favorirono,
nella disarticolata galassia di personalità, giornali, sette, opinioni che definiamo liberali, processi di distinzione soprattutto sui tempi e sugli strumenti d’azione. La componente più moderata preferiva insistere sulla necessità della formazione di una nuova
classe dirigente, della diffusione dei programmi oltre che sull’importanza della persuasione morale e della crescita di un’opinione pubblica favorevole alla trasformazione politica e costituzionale degli Stati italiani. In questo contesto ideale si collocarono le opere di Vincenzo Gioberti, Cesare Balbo, Giacomo Durando, Massimo d’Azeglio. Questi
scritti fornirono le basi politiche e propagandistiche ideali per la definitiva distinzione
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F. CAMMARANO
Partiti e movimenti
tra liberalismo moderato e rivoluzionario. Dal punto di vista organizzativo, infatti, i liberali più attenti al rispetto della legalità e inclini a guardare all’indipendenza nazionale come al prodotto della graduale diffusione di una maggiore libertà sottolineavano la necessità di operare per via informale facendo leva sull’influenza intellettuale e su un’attività
pubblicistica e giornalistica, politicamente impegnata. La grande eco di tali lavori presso
l’opinione pubblica fu determinante per dare impulso a una nuova prospettiva di unificazione nazionale che, ripudiando il metodo insurrezionale, si orientava verso l’ipotesi federalista e, indipendentemente da chi avrebbe presieduto la federazione italiana, verso un
politicamente proficuo incontro tra cultura cattolica e cultura liberale. Se tale illusione, e
in particolare il progetto del neoguelfismo giobertiano, era destinata a tramontare in seguito alla fuga di Pio IX a Gaeta, non altrettanto avvenne per la visione di una nazione da
costruire attraverso un paziente intreccio di risorse istituzionali.
La componente rivoluzionaria, erede diretta della tradizione giacobina, poneva invece l’accento sulla necessità di un’azione concreta e più diretta, in grado, anche con iniziative extralegali e violente, di liberare la penisola da influenze straniere e mettere fine ai
regimi assolutisti.
L’organizzazione più rilevante in questo ambito, incontrastata sino agli anni Trenta,
fu la carboneria, la cui ispirazione patriottica e liberale si era forgiata sull’ostilità al regime di occupazione napoleonico. Diffusa anche in altri paesi europei e fortemente influenzata dalla massoneria, la carboneria, le cui origini rimangono incerte, operava come società segreta con l’obiettivo di abbattere l’assolutismo e favorire l’indipendenza nazionale
in una cornice istituzionale repubblicana, anche se su questo punto le posizioni non erano del tutto omogenee. La struttura organizzativa era basata su singole e autonome associazioni con programmi locali, inquadrate su nove livelli gerarchici che culminavano nell’Alta e Potentissima Assemblea. Provvista di un complesso rituale d’iniziazione, che
prevedeva tra l’altro un giuramento e la condanna a morte per i traditori, la carboneria,
che vide passare tra le sue file, in modo più o meno fugace, numerosi protagonisti del Risorgimento, non riuscì a liberarsi del carattere esoterico tipico della setta segreta. Linguaggio e complessi rituali unitamente a un programma conosciuto solo dai vertici ne impedirono la diffusione e la resero più debole di fronte ai primi insuccessi operativi.
Fu tuttavia la Giovine Italia a occupare quasi completamente lo spazio politico della
corrente del liberalismo rivoluzionario. Giuseppe Mazzini ne fece uno strumento per giungere all’unificazione nazionale attraverso un nuovo modo di concepire il ruolo del popolo e dell’organizzazione politica. Non volle comunque rompere i legami con le altre realtà cospirative, in particolare con Filippo Buonarroti che in quegli anni aveva dato vita ai
Veri italiani, una setta venata fortemente di ideali socialistici. La Giovine Italia viene considerata la prima formazione politica moderna perché, pur mantenendo le caratteristiche
di un’associazione clandestina, si era dotata di un programma pubblico, e perché si percepiva come strumento di educazione politica e morale. Mazzini dichiarò esplicitamente
nella Istruzione generale per gli affratellati nella Giovine Italia che mezzi e scopo dell’associazione dovevano essere l’educazione e l’insurrezione. Inoltre l’Associazione, che poteva contare su un proprio periodico e sulla saltuaria pubblicazione di opuscoli e giornali, si auto-finanziava mediante la riscossione delle quote degli aderenti. Il numero degli
affiliati crebbe rapidamente anche grazie al proselitismo pubblico favorito dalla presenza
di un programma noto a tutti e di una buona rete di collegamenti interni garantita dai cosiddetti «viaggiatori». Il loro ruolo era quello di facilitare l’omogeneizzazione politica e la
forma unitaria dell’azione cospirativa delle «congreghe» provinciali (nominate da quella
centrale) sparse per tutta la penisola e che nel 1833 raccoglievano circa 12.000 affiliati (alcune fonti ritengono 50.000).
Per Mazzini, tutti i popoli erano chiamati a dedicare le proprie energie alla liberazione dall’oppressione dello straniero e dei tiranni e non a caso nel 1834 egli fondò la
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PARTE SECONDA
Le istituzioni e la classe dirigente
Giovine Europa, definita un «patto di alleanza tra i popoli d’Europa». L’attenzione verso il sociale, come momento decisivo di educazione alla politica consapevole, invece si
declinò, dal punto di vista organizzativo, nella creazione a Londra, dove viveva in esilio, nel 1841, di una branca della Giovane Italia: l’Unione degli operai italiani dotata di
un proprio periodico, «L’Apostolato Popolare».
La Giovine Italia raccolse maggiori adesioni nello Stato pontificio, nel Regno delle
Due Sicilie e nel Regno di Sardegna, Stati in cui la carboneria fu protagonista – rispettivamente nel 1817, 1820 e 1821 – di moti falliti che causarono la crisi dell’organizzazione.
Mazzini, un affiliato testimone di quella crisi, proprio nei limiti organizzativi e del programma carbonaro seppe cogliere l’occasione per rompere con il settarismo e rilanciare
nel 1831, con la Giovine Italia, il progetto di lotta ai regimi assoluti e di unificazione nazionale. Vicini alle posizioni della carboneria ma favorevoli a un sistema di monarchia costituzionale furono i «federati», cioè coloro che aderirono alla Federazione Italiana, sorta
su spinta della sede centrale parigina della carboneria, con l’intento di cercare consensi
tra i patrioti più moderati del Piemonte e della Lombardia.
La Giovine Italia, con la sua capacità d’influenza su migliaia di giovani di ogni ceto
sociale (a esclusione del mondo contadino), e nonostante i numerosi insuccessi militari, i
fallimenti delle azioni cospirative e le parziali eclissi operative, impresse nelle generazioni che si apprestavano a vivere l’ondata rivoluzionaria del 1848 un nuovo modo di concepire e organizzare la lotta politica come impegno etico totalizzante, strumento militante
di trasformazione della sfera pubblica: si trattava, per Mazzini, di un «piccolo» Stato destinato a entrare a far parte dello Stato vero e proprio e a trasformarlo.
Alla vigilia dell’unificazione (1848-60)
Il profondo rivolgimento politico causato dai moti del 1848 ebbe, tra le tante conseguenze, quella di mettere in moto un’intensificazione dell’attività politica anche dal punto di vista organizzativo. Le costituzioni concesse sotto l’incalzare degli eventi, indipendentemente dalla loro più o meno effimera durata, garantivano ai cittadini, quantomeno
implicitamente, il diritto di associarsi politicamente facendo così emergere il fenomeno
sommerso dell’intensa attività politica degli anni che precedettero il biennio rivoluzionario. Infatti, a partire dal 1846, quando l’elezione del nuovo pontefice Pio IX sembrò
confermare le aspettative del progetto nazionale neoguelfo, si formarono nuovi centri
di dibattito politico-intellettuale e si accrebbero le spinte per accordi tra gli Stati della
penisola. In realtà, il fallimento delle numerose speranze e delle diverse ipotesi corrispondenti ad altrettante fasi del periodo 1846-49 (il neoguelfismo, il cauto riformismo,
l’insurrezionalismo, l’ambigua guerra di Carlo Alberto giocata sia sul versante annessionistico sia su quello federativo, la fase democratica degli esperimenti «repubblicani»
a Roma e Venezia) sembrò dimostrare con i fatti la debolezza sia della prospettiva neoguelfa sia di quella mazziniana, ispiratrice del breve esperimento della Repubblica romana. Gli eventi del 1848-49, al di là della capacità di recupero dell’esercito asburgico,
avevano messo in luce il crescente divario all’interno della galassia liberale tra la componente moderata e quella democratica. L’obiettivo comune dell’indipendenza non aveva eliminato le apprensioni dei gruppi dirigenti moderati nei confronti dei possibili eccessi democratici dei processi costituenti.
Tra le macerie della rivoluzione era tuttavia rimasto ancora integro lo Statuto albertino con tutto ciò che comportava in termini di speranza di ripresa delle aspirazioni risorgimentali e di rafforzamento delle libertà politiche. Di fatto, dalla sconfitta del 1848-49
emerse una sorta di nuovo e ibrido progetto politico incentrato sul recupero della cultura moderata attraverso una nuova leva operativa, il governo costituzionale del Regno di
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F. CAMMARANO
Partiti e movimenti
Sardegna che, sotto la guida di Cavour, acquisì un profilo parlamentare trasformandosi
in una vera e propria centrale organizzativa del progetto annessionistico-unitario della
monarchia sabauda.
Fu proprio per integrarsi nel mosaico di forze che in tutta la penisola guardavano
al Piemonte come motore di una possibile unificazione che Mazzini, la cui azione continuava a essere, anche in Piemonte, fuori legge, sciolse la Giovine Italia per dar vita all’Associazione nazionale italiana, nella convinzione che il problema della guerra per l’indipendenza fosse prioritario rispetto a quello della democrazia, sebbene nei suoi appelli
venne sempre ribadita la necessità che la rivoluzione fosse anche sociale. Con l’Associazione nazionale Mazzini intendeva far nascere un movimento politico non clandestino che, interagendo con le forze moderate, potesse influenzare direttamente gli auspicati processi di unificazione in corso, indirizzandoli verso una successiva fase costituente.
Contemporaneamente diede vita a un Comitato centrale democratico europeo (1850)
per collegare i diversi esponenti delle cause nazionali del Centro-Europa e dei Balcani.
L’Associazione nazionale si fece promotrice della raccolta di fondi per la liberazione del
paese, mostrandosi particolarmente attiva in Liguria, in Piemonte e in Lombardia, dove vi furono, tra il luglio 1851 e la fine del 1852, circa un centinaio di arresti che si conclusero con l’impiccagione a Belfiore, alle porte di Mantova, di dieci patrioti. Il fallimento di un moto scoppiato a Milano nel febbraio 1853, sulla cui opportunità si erano
divisi gli stessi mazziniani, inferse un duro colpo al progetto di Mazzini che sperava ancora di mettere l’insurrezione popolare al centro dell’iniziativa politica unitaria. Dopo
quel fallimento egli fondò il Partito d’azione, con cui intendeva dare un profilo più militante e operativo alla sua attività cospirativa. Nel 1857, organizzò a Genova un tentativo di impadronirsi di armi che fallì come peraltro la concomitante spedizione di Carlo Pisacane a Sapri, promossa peraltro con l’intento di affrontare il problema
dell’indipendenza sulla base delle contraddizioni poste dalla questione sociale e dal conflitto di classe ignorato da Mazzini.
Le continue sconfitte delle iniziative mazziniane spinsero molti esponenti dell’intellighenzia democratica (tra cui, decisivo, Bertani) a pensare a una alternativa operativa o
ad avvicinarsi al pragmatismo del progetto piemontese, rinunciando alla tradizionale pregiudiziale antimonarchica. In particolare Daniele Manin, protagonista della resistenza
della Repubblica veneziana nel 1849, si allontanò definitivamente da Mazzini, fondando
nel 1857 la Società nazionale a cui, tra gli altri, aderì anche Giuseppe Garibaldi. La nuova organizzazione si poneva l’obiettivo di recuperare al progetto unitario l’intera galassia
dei democratici, disillusi circa la credibilità della sterile strategia mazziniana. Dopo la
morte di Manin, la Società fu rivitalizzata dall’avvocato siciliano, esule in Piemonte, Giuseppe La Farina che la utilizzò per coordinare e incanalare le nuove forme di organizzazione sorte a livello locale tra il 1859 e il 1860, favorendo la strategia cavouriana per il radicamento dell’egemonia sabauda. La forza di penetrazione della Società nazionale che,
non dimentichiamo, agiva alla luce del sole nel Regno di Sardegna e clandestinamente altrove, consisteva nel mettere in secondo piano il problema della forma politica statale a
cui venivano sempre anteposte l’indipendenza e l’unificazione italiana.
In virtù di queste premesse la Società seppe conquistare la fiducia di una cospicua
componente del movimento democratico più moderato che, nel giro di pochi anni, grazie
anche ai successi delle campagne del 1859-60, si trovò a orbitare stabilmente attorno alla
prospettiva monarchica. Si trattò di una sfida che mirava a estendere le basi del movimento unitario e che, raccolta dai democratici, si presentò come primo grande momento di
sintesi del movimento liberale in cui venivano riconosciuti ruolo e importanza delle componenti popolari nel perseguire il processo di unificazione nazionale. La Società, che aveva come proprio organo di stampa il settimanale «Il Piccolo Corriere d’Italia», era organizzata in un comitato centrale e in comitati provinciali e municipali (se ne contavano 94
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PARTE SECONDA
Le istituzioni e la classe dirigente
alla fine del 1859), per aderire ai quali era sufficiente fare domanda scritta e accettarne il
programma che nel 1860 era ormai sintetizzato dalle parole indipendenza, unificazione e
casa Savoia.
Più in generale, comunque, dal punto di vista delle organizzazioni politiche, il periodo che va dal 1859 al 1861 mise in mostra significativi fermenti associativi in stretta
relazione con la tumultuosa e rapida evoluzione della «questione italiana». Ovunque nella penisola, di fronte al collasso degli antichi regimi, si moltiplicavano, spesso a partire
da esigenze operative, forme di aggregazione politica, riflesso degli avvenimenti in corso e dell’intenso dibattito sui caratteri, i tempi e i modi dell’unificazione. Il fenomeno
appariva decisamente vivace nelle regioni centro-settentrionali e in particolare a Milano, Bologna, Livorno e nelle Marche, contribuendo a ridisegnare la nuova dislocazione delle forze liberali. Al progetto cavouriano sostenuto dalla Società nazionale si affiancò per un breve periodo quello di alcuni settori democratici in polemica con le cautele
del costituzionalismo parlamentare che, sostenuti informalmente dagli ambienti piemontesi ostili a Cavour, a partire dallo stesso sovrano, convinsero Garibaldi ad abbandonare la presidenza onoraria della Società nazionale per assumere quella della Nazione armata, evoluzione di un’altra associazione, i Liberi comizi con cui Urbano Rattazzi,
verso la fine del 1859, aveva voluto sfidare Cavour anche sul piano organizzativo. La
Nazione armata aveva per obiettivo l’unificazione sotto l’egida dei Savoia, ma il suo carattere ambiguo, monarchico e popolare allo stesso tempo, incontrò le ostilità degli ambienti liberali delle regioni centrali e di quelli dell’influente diplomazia britannica, determinandone una rapida fine. Nel complesso Cavour, attraverso l’azione aggregante
della Società nazionale, tendeva a ridurre l’autonomia dell’azione di Garibaldi, pur favorendolo negli obiettivi, come in occasione della campagna per «il milione di fucili»,
avviata dal condottiero nizzardo e sostenuta da un fondo controllato di fatto da La Farina. Per sfuggire al controllo governativo, Bertani diede vita a una Cassa centrale di
soccorso a Garibaldi e ai Comitati di soccorso che, pur nell’unità degli scopi pratici, intendevano porre le basi per dare – come ebbe a dire Bertani – «forza e partito» al programma e al prestigio militare di Garibaldi. Su queste basi presero forma, in molte località, i Comitati di provvedimento, strumenti attraverso cui, raggiunta l’unificazione,
il generale intendeva proseguire l’azione politico-militare per conquistare all’Italia Roma e Venezia.
I partiti parlamentari in Piemonte (1848-59)
La Camera dei deputati del Regno di Sardegna (eletta per la prima volta nell’aprile del
1848) rappresentò un’importante palestra istituzionale per l’organizzazione parlamentare di alcune grandi correnti politiche. Da quel momento, sull’esempio della tradizione
francese, cominciarono a essere utilizzati i termini di destra e sinistra relativamente alla
collocazione dei seggi rispetto al presidente della Camera. Nei banchi dell’estrema destra sedeva, guidato dal conte Clemente Solaro della Margarita, il gruppo dell’antiliberalismo legittimista, sostenitore di una politica filo-austriaca e sensibile alle richieste del
cattolicesimo più tradizionalista. Esisteva poi il centro-destra, a cui aderì Cavour appena eletto nel 1849. Tale gruppo di deputati, spesso assecondati da quelli della destra clericale, costituiva il principale nucleo di sostegno al governo. A queste formazioni si contrapponevano una sinistra moderata, che faceva capo a Rattazzi, favorevole all’annessione
della Lombardia e fautore nel 1849 dello sfortunato tentativo di riprendere la guerra contro l’Austria, e una sinistra democratica che, guidata da Lorenzo Valerio, Antonio Mordini, Agostino Depretis e Angelo Brofferio, aveva rinunciato alla pregiudiziale repubblicana accettando l’ambito parlamentare per battersi a favore di una trasformazione in
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Partiti e movimenti
senso progressista del sistema. Tali gruppi si identificavano con le personalità politiche
che li guidavano e avevano nei loro organi di stampa il principale strumento di riferimento organizzativo e di comunicazione pubblica, secondo una modalità che si apprestava a diventare una tradizione della vita politica ottocentesca. Nel corso dei primi anni di vita parlamentare, infatti, le redazioni dei più importanti giornali surrogavano spesso
la mancata formalizzazione di gruppi e correnti parlamentari, ricoprendo un ruolo di indirizzo e di proposta che ebbe un rilievo notevole nel dibattito politico. « Il Risorgimento» era l’organo del gruppo moderato cavouriano, spesso in polemica con «La Concordia» prima, «L’Opinione» e «Il Diritto» poi, espressioni del centro-sinistra; agli estremi
si registrava la battagliera presenza dell’organo dei cattolici «L’Armonia» e dell’intransigente alfiere della sinistra radicale «Il Progresso».
La dislocazione politica e topografica dei partiti parlamentari piemontesi venne sconvolta già nel 1850 dalla presa di posizione di Cavour a favore della libertà di stampa e delle leggi Siccardi, con cui, avviando la laicizzazione del Regno, di fatto confermava in ambito istituzionale la prospettiva modernizzatrice che aveva già caratterizzato la sua azione
in campo economico. Da allora Cavour avviò il distacco del suo gruppo dalla destra clericale avvicinandosi al centro-sinistra di Rattazzi, operazione che culminò nel 1852 con il
cosiddetto «connubio», cioè l’esplicita enunciazione di un’alleanza parlamentare destinata a fornire la base della maggioranza dei suoi futuri governi e a ridurre la forza dell’ala
democratica del Parlamento. Tale maggioranza permise il consolidamento in senso liberale e costituzionale del sistema restringendo il raggio d’azione della destra e limitando le
tentazioni antiparlamentari di Vittorio Emanuele II.
Dopo l’unificazione
All’indomani dell’unificazione del paese, il Parlamento subalpino divenne nazionale mantenendo, a livello politico, l’identificazione con la variegata galassia del liberalismo italiano. La sua composizione riproduceva, a grandi linee, la divisione politica che aveva accompagnato le vicende risorgimentali: da un lato la componente moderata e governativa
che si riconosceva nella politica cavouriana, dall’altro, all’opposizione, la componente democratica che, pur avendo abbandonato le pregiudiziali repubblicane e antisistemiche, affondava le proprie radici politiche nell’azionismo garibaldino e nella cultura mazziniana.
Due realtà che, negli anni successivi, sotto l’etichetta di Destra e Sinistra, finirono per attirare a sé raggruppamenti di parlamentari piuttosto eterogenei, spesso aggregati sulla base di appartenenze regionali o dell’influenza di singole personalità politiche. Per limitarci ad alcuni esempi, la Destra «toscana», la Sinistra «meridionale» e la Consorteria «emiliana»
erano espressione di un multiforme universo liberale che non si fondava né sull’organizzazione, né tantomeno sul partito extraparlamentare, per strutturare la sfera di una «politica» che si esauriva nell’incessante attività di dibattito e mediazione parlamentare a sostegno o meno del governo e degli interessi regionali.
Anche la classe dirigente italiana, sulla scorta del pensiero liberale europeo, giudicava estremamente pericolosa qualsiasi ipotesi di partito organizzato al di fuori del Parlamento. Per il moderato Bonghi «i partiti politici sono essenzialmente partiti che dividono
la classe che governa» (Bonghi 1933, p. 19). Nonostante l’assenza di appartenenze politiche rigide e l’avvio di un processo di omogeneizzazione della classe politica, all’indomani
dell’Unità i parlamentari di Destra e di Sinistra continuarono a rappresentare, sull’onda
delle divisioni emerse nel processo di unificazione nazionale, due raggruppamenti effettivamente contrapposti e alternativi. La percezione di un’identità e di una appartenenza politica forgiata sul terreno del conflitto risorgimentale, e come tale non facilmente riassorbibile, restò viva nei parlamentari quantomeno sino alla fine degli anni Settanta.
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PARTE SECONDA
Le istituzioni e la classe dirigente
La Destra storica rappresentava indubbiamente l’espressione più matura e consapevole della classe dirigente. Essa era composta, per lo più, da ristrette élites dell’Italia centro-settentrionale, i cui legami erano stati ulteriormente rafforzati dalla convinta adesione al progetto dinastico dei Savoia e dalla fedeltà alla vicenda risorgimentale cavouriana.
Una prospettiva che, per cultura e contingenza storica, rifiutava di considerare nel proprio programma qualsiasi tematica riconducibile alle questioni della democrazia e dell’inserimento delle masse nello Stato: «Il più delle volte sono gruppi di uomini che gli studi,
le consuetudini, e spesso anche le cospirazioni e gli esigli accostarono tra loro assai prima
che fossero riuniti nella stessa aula parlamentare» (A. Guerrieri Gonzaga, cit. in Salvestrini 1965, p. 80).
L’eterogeneità in termini di cultura, tradizioni e interessi di queste élite non era ridimensionata dalla convinta adesione a un progetto politico unitario e dall’aristocratica
convinzione delle finalità «etiche» del «fare gli italiani». Secondo il senatore lombardo Stefano Jacini «la Destra storica era stata un aggregato di uomini, per temperamento, per antecedenti e per convinzioni, disparatissimi, messi insieme dalle esigenze di un elevato e
patriottico opportunismo, negli anni della lotta per l’esistenza nazionale; concordi solo riguardo al modo con cui siffatta lotta si doveva combattere» (Jacini 1889, p. 225).
Complici le difficoltà dell’azione di governo, le divisioni interne al gruppo della Destra emersero in maniera piuttosto evidente negli anni successivi all’unificazione. Emblematica, a questo proposito, la frattura tra la componente piemontese e quella tosco-emiliana (definita dagli avversari «consorteria»), che si delegittimavano reciprocamente con
l’accusa di ambizioni egemoniche nella gestione dell’amministrazione pubblica. La stessa «consorteria», peraltro, era composta da due correnti, che si confrontavano sulla questione dell’impianto amministrativo del paese, e che riflettevano le due anime del moderatismo: al progetto dell’emiliano Minghetti, favorevole al decentramento, si contrappose
l’azione del toscano Bettino Ricasoli, successore di Cavour, volta a ribadire la necessità
dell’accentramento.
Queste divisioni, tuttavia, non mettevano in discussione i rapporti di forza parlamentari alla Camera. Non deve sorprendere, quindi, che nel momento stesso in cui si
assisteva a una proliferazione dei raggruppamenti politici – tanto che «con pochissimo
sforzo potremmo trovare almeno una dozzina di Destre e una mezza dozzina di Sinistre, senza contare i Centri [...]» («La Nazione», 8 novembre 1872, cit. in Cammarano
1999, p. 30) – si avviasse quel processo di allentamento delle frontiere ideologiche tra i
due schieramenti tradizionali in conseguenza del quale «gli uomini più eminenti di Destra e di Sinistra, della maggioranza e dell’opposizione si trovano ora in condizioni tali
che davvero sarebbe poco agevole il definire il confine che separa gli uni dagli altri in
fatto di princìpi» («L’Opinione», 9 dicembre 1871, ibid.).
Francesco De Sanctis era convinto che questa confusione per cui «non sappiamo più
cosa è Destra e cosa è Sinistra, e cosa vogliamo e dove andiamo» dipendesse dalla mancanza di «fibra» e di «coltura in tutti gli strati, o almeno negli strati più elevati»; ciò che
mancava era «una classe politica che [avesse] fede in certe idee, e le soste[nesse] virilmente e se ne fac[esse] propagatrice» (De Sanctis 1998, pp. 57-58). Anche la Sinistra non brillava per coesione interna. L’impressione era che «se l’opposizione fosse stata compatta,
l’indomani della pubblicazione della legge delle guarentigie, avrebbe potuto aspirare al
governo, ma essendo essa divisa quanto, se non più, della maggioranza, questa poté durare al potere qualche anno ancora» (Zanichelli 1898, p. 86).
Per gli uomini provenienti dalle varie tradizioni del liberalismo democratico e repubblicano, una volta acquisita – dopo la sconfitta di Mentana – la consapevolezza dell’impossibilità di azione sul terreno militare e del confinamento al ruolo di minoranza
parlamentare, si profilò un «rompete le righe» rispetto alle culture politiche di provenienza. La Sinistra, divisa al proprio interno, si orientò verso un lungo periodo di opposizione
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F. CAMMARANO
Partiti e movimenti
al governo degli eredi di Cavour. Le sue componenti principali erano costituite dalla Sinistra del Parlamento subalpino, capeggiata da Depretis, e dai democratici di derivazione mazziniana e garibaldina, le cui personalità più autorevoli erano Francesco Crispi,
Giovanni Nicotera, Benedetto Cairoli e Agostino Bertani. A queste due anime si collegò una parte consistente della deputazione meridionale, benché tale adesione fosse determinata più da un’avversione alla politica della Destra che non da una reale contiguità ideologica. La generica prospettiva di un liberalismo progressista non poteva essere
sufficiente per definire la fisionomia politica di una Sinistra che, fino alla prima metà degli anni Sessanta, rimase in gran parte legata al mito della partecipazione popolare al
completamento dell’unificazione territoriale del paese.
Una nuova fase, per l’opposizione, si aprì invece dopo il 1867, all’indomani del fallimento del progetto garibaldino di occupare Roma. «Finito il garibaldinismo – scrisse Bertani a Crispi – ognuno deve agire secondo le proprie convinzioni» (Crispi 1912, p. 330).
E le convinzioni erano davvero molteplici se si considera che nell’ottobre 1867, a contrapporsi al governo della Destra, presieduto da Menabrea, vi era una composita opposizione parlamentare in cui si distinguevano il Centro-Sinistra di Rattazzi, il Terzo partito di
Mordini, Nino Bixio e Depretis, la Sinistra di Crispi e la Permanente, un raggruppamento di parlamentari piemontesi guidato da Gustavo Ponza di San Martino. Se nei cinque
anni successivi all’Unità le generiche esigenze di rinnovamento e di apertura verso le istanze popolari si erano tradotte nell’opposizione al progetto di accentramento amministrativo e alla forte pressione fiscale, una volta esaurita la fase propulsiva delle vicende risorgimentali esse furono progressivamente invocate da numerosi settori della società esclusi o
insoddisfatti della politica della Destra.
Alcuni settori della Sinistra, consapevoli della propria subalternità all’interno del sistema politico, nel tentativo di modificare gli equilibri politici, optarono per un cauto riformismo amministrativo e tributario che, pur sacrificando qualsiasi ambizione in termini di progettualità politica, si riteneva potesse scardinare l’egemonia parlamentare della
Destra. Questo era l’obiettivo della Sinistra meridionale che, nel 1867, iniziò a raccogliersi in Parlamento attorno a De Sanctis, mentre, con l’ingresso italiano a Roma, Rattazzi e
lo stesso De Sanctis divennero gli ispiratori di una Sinistra «giovane» che prendeva le distanze da quella «storica» proprio per l’abbandono della pregiudiziale delle grandi riforme politiche.
Questo tipo di opposizione trovava il proprio bacino di provenienza principale nel
Mezzogiorno, riuscendo a coinvolgere ampie fasce dei ceti medi e della borghesia agraria che scorsero nella Sinistra non tanto lo strumento che avrebbe permesso una democratizzazione del sistema politico, quanto piuttosto un utile canale attraverso cui ridefinire i rapporti di forza tra le varie componenti regionali presenti in Parlamento. Nel
breve periodo l’obiettivo era quello allentare i drastici vincoli di bilancio imposti dalla
Destra, ritenuti ingiustamente punitivi da gran parte della realtà meridionale. Così a
fronte di un’Italia centro-settentrionale in cui l’originaria matrice azionista della Sinistra stava progressivamente traducendosi in una concezione di liberalismo più avanzato e aperto alle istanze di cauto progresso sociale, nel Mezzogiorno la fisionomia della
Sinistra appariva decisamente più complessa. Divisa tra il risentimento conservatore
del notabilato escluso dal potere e il volontarismo dei garibaldini, la Sinistra meridionale tradusse in maniera emblematica la rinuncia dell’opposizione costituzionale a individuare una propria identità politica anche al di fuori del negoziato parlamentare e
sulla base di un programma alternativo a quello della Destra. «Signori – disse nel 1874
De Sanctis alla Camera – che un’opposizione principalmente politica metta ogni volta
il sì ed il no, sia pure; ma io credo che in questione di riforme e di finanze non si possa
e non si debba stare sempre in sul no, unicamente perché le proposte vengono da avversari politici» (De Sanctis 1970, p. 43).
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PARTE SECONDA
Le istituzioni e la classe dirigente
Destra e Sinistra di fronte al problema dell’organizzazione
Dal punto di vista sociale sia Destra che Sinistra rappresentavano gli interessi della borghesia nazionale. La Sinistra disponeva di vasto sostegno tra la piccola e media borghesia,
oltre che tra la borghesia agraria del Sud, mentre la Destra – che era caratterizzata da una
forte omogeneità sociale e culturale tra rappresentanti e rappresentati – trovava i propri
consensi in ampi settori di borghesia agraria del Centro-Nord. Una identificazione tra
élite politica e detentori del potere nella società civile che traduceva una concezione aristocratica della politica come «arte di governo», riservata a chi aveva i mezzi per esercitarla:
La classe politica – disse Ruggiero Bonghi – è bene che non sia campata in aria; voglio dire,
è bene che abbia per ogni modo radice ed eserciti azione nel paese. Chi si vuole occupare di
politica, non ne deve campare. L’uomo politico deve essere un signore, che è sempre il
migliore mestiere, o un professore o un avvocato, o un medico, o un commerciante, o uno
scienziato, o un uomo di lettere; e quella classe politica è migliore, che più si trova fornita
da ciascuna di queste posizioni sociali in quelle proporzioni d’influenza che ciascheduna ha
nel paese. [...] Il pericolo maggiore, che sia possibile correre, è in ciò: che dalla vita politica
s’allontanino con nausea tutti quelli che hanno e che sanno (cit. in Salvestrini 1965, p. 75).
Sotto il profilo elettorale, la ristrettezza del suffragio favoriva il contatto diretto tra candidato ed elettori, alimentando un contesto notabilare in cui potevano emergere esclusivamente personalità in grado di far valere la propria autorità sociale nei ristretti ambiti
dei collegi uninominali, rendendo superflua la dimensione organizzativa e in gran parte
anche quella politico-ideologica. Una svolta maturò all’indomani della «rivoluzione parlamentare» del 1876, quando la caduta del governo Minghetti e l’avvio del primo governo guidato dalla Sinistra determinarono – soprattutto a destra – un’intensificazione delle
spinte organizzative, anche in vista dell’attesa riforma elettorale che però si realizzerà solo nel 1882. Dopo un iniziale disorientamento, la Destra avviò la creazione di una rete organizzativa che, accanto al raggruppamento parlamentare guidato da Quintino Sella, prevedeva la diffusione di associazioni costituzionali a livello locale. Nella primavera del 1876
fu così fondata l’Associazione costituzionale centrale, con sede a Roma, che avrebbe dovuto incentivare la nascita e coordinare l’attività delle associazioni periferiche, sulla falsariga dei modelli preesistenti come l’Associazione costituzionale di Milano e l’Associazione unitaria meridionale di Napoli. L’esito di questa operazione fu coronato da un certo
successo e in diverse città videro la luce associazioni costituzionali.
La loro struttura organizzativa e statutaria era piuttosto elementare: a grandi linee ogni
associazione era formata da soci la cui iscrizione, mediante versamento di una quota, era
subordinata alla condizione che avessero titoli per essere elettori. L’assemblea dei soci
avrebbe poi provveduto a eleggere sia il presidente sia il consiglio direttivo e, ogni anno,
era incaricata di approvare il bilancio dell’associazione presentato da revisori appositamente nominati. In prossimità di una scadenza elettorale, solitamente, il consiglio direttivo poteva cooptare soci per formare un comitato elettorale, cui era affidata non soltanto la gestione della propaganda pubblica (svolta quasi integralmente a mezzo stampa), ma anche
la definizione della lista dei candidati nel collegio locale e quella degli elettori «favorevoli».
Tali liste venivano poi ratificate dall’assemblea che, anche in una realtà particolarmente favorevole come quella di Reggio Emilia, non superava i 70-100 partecipanti.
A partire dal 1876 anche la Sinistra avviò una più intensa attività extraparlamentare,
organizzata su Associazioni progressiste, anch’esse coordinate da una struttura centrale.
Sia le «Progressiste» che le «Costituzionali» assumevano in realtà i connotati del comitato
elettorale, attivandosi soprattutto in prossimità delle elezioni.
La principale struttura propagandistico-organizzativa, tanto per la Destra quanto per
la Sinistra, rimaneva indubbiamente l’organo di stampa. Nel 1873 in Italia risultavano
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Partiti e movimenti
presenti 387 periodici politici (di cui 273 nell’Italia centro-settentrionale, Sardegna compresa) e 132 quotidiani (105 al Centro-Nord). La loro funzione superava di gran lunga la
stretta dimensione comunicativa: era attorno ai giornali, infatti, che le forze politiche prendevano forma, che si stipulavano nuove alleanze o si consumavano rotture tra eminenti
personalità dell’universo liberale: «Tu sai – scriveva un deputato della Sinistra a Giuseppe Zanardelli nel 1876 – quale importanza abbia sull’andamento del partito l’avere un organo stimato e autorevole e non ignori le premure che il Depretis ed altri amici si sono
date per ampliare e migliorare la redazione del ‘Diritto’» (cit. in Ullrich 1980, p. 411).
Il giornale rappresentava uno strumento di condizionamento dell’opinione pubblica
indispensabile, soprattutto in un contesto di sostanziale fragilità organizzativa:
La stampa venduta – scrisse il costituzionalista Vincenzo Arangio-Ruiz – è stata, in maggiori o minori proporzioni, una piaga costante, iniziata, dopo alcuni anni dalla costituzione del
regno d’Italia [...]. La condizione non florida della stampa periodica in Italia [...] contribuisce ad allargare la piaga, ed a confonderne il significato di ‘giornale ufficioso’ con quello di
‘giornale pagato’. Anche in ciò la sinistra ha volte in peggio e rese poi deplorevoli certe trovate, che già la Destra inaugurava. Con questa, l’ufficiosità era collettiva del ministero; con
la sinistra era diventata singolare: c’erano, difatti, l’organo del Depretis e l’organo del Nicotera [...]. La vera precipua ragione di tale mercimonio è la mancanza della organizzazione
dei partiti nella società, il difetto di forze sociali, legate pel trionfo di un’idea, a cui si consacrino danari, e per cui si fondino giornali. Questi, o sorgono per speculazioni private, o più
raramente, hanno il compito di rappresentare le idee di un uomo politico notevole. Nell’un
caso o nell’altro, il sussidio governativo è una conseguenza logica, inevitabile. Gli organi per
guidare la pubblica opinione sono indispensabili ai ministri (Arangio-Ruiz 1985, p. 303)
La non formalizzazione di una struttura politica nazionale da parte degli ambienti moderati e progressisti non era tuttavia imputabile alla mancata comprensione da parte delle
classi dirigenti dell’utilità del partito organizzato, quanto piuttosto alla convinzione che
la natura di «macchina» di queste organizzazioni avrebbe prodotto un deterioramento delle istituzioni liberali. Per Bonghi era «felice lo Stato libero in cui i partiti non si organizzano, e possono, senza pericolo di essere sopraffatti, cansare di organizzarsi ad associazioni, infelice e dimentico di sé quello che lascia organizzare nel suo seno associazioni intese
a dirittura a distruggerlo!» (Bonghi 1933, p. 144).
La consapevolezza di avere attuato il massimo sforzo riformista conciliabile con gli
interessi della borghesia, senza tuttavia essere riusciti ad avvicinare le masse al progetto
liberale, contribuì a mettere in moto uno spontaneo processo di convergenza «fra i partiti che si professano devoti alla monarchia liberale [...] poiché le condizioni del paese in cui
si agitano e minacciano le fazioni estra legali consiglia la riunione e la compattezza» («L’Italia Centrale», 20 ottobre 1882, cit. in Cammarano 1999, p. 166). Proprio muovendo da
queste premesse avrebbe preso forma, a partire dalle prime elezioni a suffragio allargato
del 1882, la prospettiva del trasformismo.
Gli esclusi dalla legittimazione costituzionale
All’esterno delle aule parlamentari, il principale ispiratore della politica della Sinistra
italiana nel periodo immediatamente successivo all’unificazione fu Mazzini. Rientrato
sul finire del 1860 dall’esilio londinese, fu promotore di un’intensa attività organizzativa e propagandistica volta a politicizzare l’associazionismo operaio e a illustrare alle classi popolari un percorso di emancipazione economica e morale. Grazie alle tolleranti disposizioni statutarie, nel corso degli anni Cinquanta dell’Ottocento le società operaie
avevano avuto una notevole diffusione nel Regno di Sardegna. Composte prevalentemente da artigiani e operai, ma dirette nella maggior parte dei casi da esponenti della
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PARTE SECONDA
Le istituzioni e la classe dirigente
borghesia, queste società – che rappresentarono le prime esperienze organizzate di intervento politico delle classi subalterne – si dedicavano essenzialmente all’attività di mutuo
soccorso ripudiando qualsiasi prospettiva di lotta di classe.
Con l’unificazione queste società conobbero un ulteriore impulso. In occasione dell’VIII congresso delle società operaie, tenutosi a Milano nell’ottobre 1860, i delegati delle
nuove associazioni d’ispirazione democratica si fecero portavoce di temi, quali l’introduzione del suffragio universale, che esulavano dai tradizionali problemi della beneficenza e del
mutuo soccorso tra soci. L’anno successivo, in occasione del congresso di Firenze, emerse
una netta frattura tra lo schieramento democratico-mazziniano e quello moderato, prevalentemente piemontese, sulla questione della legittimità dell’impegno politico per le società operaie. L’abbandono del congresso da parte della componente moderata, legata agli schemi tradizionali dell’associazionismo operaio, consentì ai mazziniani di mutare il congresso
in una piattaforma sociale e politica. Sul primo fronte, pur condannando lo sciopero – considerato da Mazzini immorale – venne avanzata la richiesta dell’abolizione degli articoli del
codice penale contrari all’associazionismo sindacale. Ma il dato più significativo fu l’approvazione di vere e proprie mozioni «politiche» sull’unificazione delle società operaie, sulla necessità del suffragio universale e dell’istruzione gratuita e obbligatoria. Lo sviluppo di questo movimento organizzativo – affiancato progressivamente dalla realtà della cooperazione
di consumo e produzione – è testimoniato dalle statistiche che, alla fine del 1862, registravano la presenza di 445 società operaie (di cui, tuttavia, solo 30 nel Mezzogiorno), con oltre
130.000 soci. Numeri che, oltretutto, sarebbero raddoppiati nel giro di un decennio.
A partire dalla metà degli anni Sessanta, tuttavia, si registrò un progressivo declino dell’influenza di Mazzini sul nascente movimento operaio. Esso si spiega con la crescente inconciliabilità tra la sua fiducia in un percorso di politicizzazione aconflittuale delle masse
(emblematico a questo proposito il cosiddetto «Atto di fratellanza» approvato in occasione
dell’XI congresso delle società operaie tenutosi a Napoli nel 1864, imperniato sul rifiuto del
conflitto di classe) e l’emergere di un disagio sociale in aumento. All’indomani di Mentana,
inoltre, anche il tema unificante del patriottismo aveva cominciato a perdere parte della propria attrattiva per le classi subalterne: per queste ultime la «pedagogia» esercitata dal contatto con le istituzioni era oscurata dalla coercizione imposta dalle rigide disposizioni in materia di ordine pubblico e tributario. Le violente e spesso spontanee manifestazioni di protesta
seguite nel 1869 all’introduzione della tassa sul macinato, decisa dal governo Menabrea per
sanare il disavanzo di bilancio, palesarono il disorientamento della struttura organizzativa
mazziniana del movimento operaio. I moti, che provocarono oltre 250 morti, un migliaio di
feriti e poco meno di 4.000 arresti, per quanto poco connotati ideologicamente, fecero emergere l’esistenza di un diffuso malessere sociale la cui pericolosità, per la classe dirigente liberale, era da ricondurre non tanto al processo di scollamento tra ceti popolari e istituzioni,
quanto alle potenzialità politiche eversive che questo avrebbe potuto comportare.
Il rifiuto da parte del pensiero mazziniano di forme di resistenza organizzata da parte delle classi subalterne contribuì a dischiudere un ampio margine di manovra alle prospettive di emancipazione sociale e solidarietà operaia promosse dalla fondazione a Londra, nel 1864, dell’Associazione internazionale dei lavoratori, i cui princìpi, ispirati da
Marx, si rivelarono apertamente in contrasto con quelli mazziniani. Nel giro di pochi anni, soprattutto all’indomani delle traumatiche vicende della Comune di Parigi, l’Internazionale divenne il polo d’attrazione delle giovani generazioni di rivoluzionari. Piuttosto
indifferenti allo spiritualismo mazziniano, queste si avvicinarono rapidamente alla cultura materialista del socialismo europeo, formandosi ideologicamente negli appassionati dibattiti che attraversavano l’Internazionale, a partire dal contrasto tra l’istanza del collettivismo marxista, teso a privilegiare i criteri dell’organizzazione e della centralizzazione
delle forze operaie al fine di conquistare il potere politico e di eliminare le divisioni di classe,
e l’ipotesi proudhoniana ispirata al federalismo e al mutualismo.
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F. CAMMARANO
Partiti e movimenti
All’interno di questo confronto mosse i primi passi l’attività cospirativa in Italia del
russo Michail Bakunin che, benché in contatto con Marx, che sperava di utilizzarlo per
contrastare l’influenza mazziniana sul movimento operaio italiano, sul finire degli anni
Sessanta aveva formulato una personale dottrina di un comunismo libertario basato sull’autodeterminazione delle singole comunità. Le sue idee nel Meridione venivano diffuse principalmente dal periodico «Il Popolo d’Italia», attorno a cui gravitava anche il principale circolo dell’estremismo mazziniano «Libertà e Giustizia».
Sperando di conquistare posizioni all’interno della Prima Internazionale, Bakunin
diede vita ad alcune società segrete, l’Alleanza delle democrazie socialiste o Fratellanza e poi l’Alleanza internazionale della democrazia socialista, che avevano per obiettivo
«la propaganda pubblica, l’organizzazione segreta della società e la sollevazione effettiva a mano armata» (Nettlau 1928, p. 59). L’arretratezza politica del mondo contadino, verso cui erano destinate le attenzioni di Bakunin, associata a una concezione «romantica» del momento rivoluzionario – che secondo l’anarchico russo avrebbe
necessariamente risvegliato «l’istinto profondamente socialista che è sopito nel cuore di
ogni contadino italiano» (Rosselli 1927, p. 165) – contribuivano a rendere fragile e poco strutturata questa rete operativa. Il rifiuto dell’azione politica e del partito, insieme
all’individuazione del soggetto rivoluzionario nel sottoproletariato e nei diseredati delle campagne, rendevano il progetto bakuniniano estremamente affascinante agli occhi
della scarsamente politicizzata e cospirativa cultura rivoluzionaria italiana, che si rifaceva al modello del «colpo di mano» risorgimentale, in cui fortuna e audacia contavano
più della dottrina e della preparazione.
Per queste ragioni Bakunin rappresentò, a partire dal 1871, il principale punto di riferimento in Italia delle sezioni dell’Internazionale, che da Napoli iniziarono a diffondersi nel resto del paese. Garibaldi, che non esitò ad aderirvi in virtù dei suoi princìpi di solidarismo umanitario, definì l’Internazionale «il sole dell’avvenire». Nello stesso frangente,
invece, era destinata ad approfondirsi la frattura tra Bakunin e Mazzini, complice la scomunica mazziniana degli avvenimenti della Comune di Parigi, che il patriota genovese
considerava incompatibili con i princìpi del proprio credo. Gli stessi, d’altronde, che l’avevano rapidamente convinto a prendere le distanze dall’Internazionale a cui pure inizialmente aveva aderito.
Nonostante incontrasse un’opposizione ideologica sempre più consistente, il mazzinianesimo continuò tuttavia ad accrescere la propria struttura organizzativa anche dopo
la morte di Mazzini, avvenuta nel marzo 1872. Questi, con il suo ultimo atto politico, il
XII congresso delle società operaie tenuto a Roma nel novembre 1871, si propose di superare le divisioni interne al proprio movimento ribadendo, in polemica con l’Internazionale, la validità sostanziale del suo pensiero sociale, sintetizzato nell’Atto di fratellanza del
1864 (già respinto da Marx come possibile statuto dell’Internazionale). In occasione del
XII congresso di Roma si riunirono 100 delegati quasi tutti mazziniani, in rappresentanza di 153 società. Tre anni dopo le società «affratellate» erano il doppio. A livello organizzativo il fulcro dei repubblicani era costituito dalla struttura militarizzata dell’Alleanza
repubblicana universale, composta da piccoli e autofinanziati comitati locali dotati di un
vertice centrale segreto. Per capacità organizzative, chiarezza di programma e forza propagandistica essa presentava numerose caratteristiche che in seguito saranno tipiche delle organizzazioni partitiche novecentesche.
Il congresso di Roma sancì di fatto la definitiva presa di distanza dagli internazionalisti, che si radicarono soprattutto in Romagna e nelle Marche per arrivare, secondo la polizia, al numero di 155 circoli e sezioni con oltre 32.000 iscritti, anche se, in realtà, questi
numeri nascondono la galassia di un associazionismo operaio i cui princìpi, il più delle
volte, avevano solo lontani riferimenti con il pensiero di Bakunin. Relativamente all’opzione tra i due grandi ideali che dividevano l’Internazionale, non esistevano dubbi. La
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PARTE SECONDA
Le istituzioni e la classe dirigente
grande maggioranza dei rappresentanti delle 21 sezioni internazionaliste italiane, intervenuta a Rimini nell’agosto 1872 al I congresso della Federazione italiana dell’Internazionale, confermò l’adesione al comunismo anarchico e federalista, senza però confrontarsi
sull’analisi concreta della questione sociale.
Sebbene il movimento socialista conoscesse una fase di espansione, l’assenza di riflessioni politiche più articolate di quelle della messianica «liquidazione sociale», permetteva al mazzinianesimo di rappresentare ancora la risposta politica più matura ai problemi dei ceti subalterni in Italia. Il tema della politicizzazione della classe operaia e quello
dell’organizzazione non potevano d’altronde essere tenuti distinti e, in tal senso, il socialismo «evoluzionista» di stampo marxista, appariva decisamente inadeguato. Lo stesso
Friedrich Engels doveva riconoscere che in Italia «la maledetta difficoltà è soltanto di riuscire a mettersi in contatto diretto con gli operai. Questi maledetti dottrinari bakunisti,
avvocati, dottori, ecc., si sono interposti dappertutto e si comportano come se fossero i
rappresentanti nati dei lavoratori» (cit. in Zangheri 1993, p. 353).
I repubblicani mantenevano una indubbia superiorità sul fronte organizzativo. Nei
primi anni Settanta la realtà semiclandestina dell’Alleanza repubblicana universale fu affiancata da una struttura organizzativa legale di carattere regionale. Modello e guida per
le nascenti consociazioni repubblicane fu la Consociazione romagnola, che funzionava come punto d’incontro tra la galassia di circoli e di società operaie repubblicane attive nel
territorio e la direzione regionale. La modalità organizzativa ricalcava i tradizionali organismi mazziniani: si trattava di gruppi composti da 10 membri che si autofinanziavano
con quote mensili. Ciascun gruppo eleggeva 3 membri destinati a prendere parte ai comitati circondariali incaricati, tra l’altro, del controllo amministrativo e finanziario delle
singole società. I membri dei comitati circondariali davano vita a un comitato generale dal
quale erano eletti, a maggioranza assoluta, i 7 membri della direzione regionale responsabili della guida politica della Consociazione.
Gli internazionalisti si trovavano in una situazione interlocutoria. Il II congresso della Federazione italiana, svoltosi a Bologna nel marzo 1873, vide la partecipazione di 60
rappresentanti di 11 federazioni e 23 sezioni e, accanto alla parola d’ordine dell’ateismo,
ribadì, sul piano dei princìpi, la condanna di ogni tipo di Stato in quanto ostacolo alla «libera e spontanea associazione dal basso all’alto» e alla proprietà collettiva dei mezzi di produzione e del capitale. L’unico vincolo imposto sul piano dell’azione concreta era quello
della solidarietà nella lotta economica, mentre per l’ennesima volta fu rigettato un progetto politico unitario, lasciando «a ciascuna federazione, sezione, nucleo od individuo la
piena libertà di seguire il programma politico che ritiene migliore e di organizzarsi pubblicamente o segretamente all’attuazione del medesimo» (cit. in Zangheri 1993, p. 383).
Un particolare accento fu posto sul tema della propaganda nelle campagne e a tal fine
si istituiva una commissione di «propaganda stabile» e una di «propaganda militante» da affiancare alla commissione statistica, per la raccolta dei dati sulla questione sociale, e a quella di corrispondenza, per i contatti tra internazionalisti. Nessun rilievo particolare fu dato
all’attività sindacale e di resistenza, considerata ininfluente per le sorti del proletariato e
utile solo al fine di rafforzare la coesione tra i lavoratori e aumentare l’impatto propagandistico degli ideali internazionalisti. Il Congresso fu interrotto anzitempo dall’intervento
della polizia che trasse in arresto alcuni dei principali esponenti dell’Internazionale italiana, tra cui Carlo Cafiero, Errico Malatesta, Andrea Costa, Lodovico Nabruzzi.
Una svolta parve determinarsi nel corso del biennio 1873-74 quando, sull’onda emotiva degli avvenimenti della Comune e di un’impennata degli scioperi (103 nel solo 1873
di fronte ai 13, di media, del decennio precedente), gli internazionalisti italiani si convinsero dell’esistenza di concrete prospettive insurrezionali. Secondo l’ideale settario di Bakunin, si trattava di dar vita a una decisa ondata di azioni esemplari che avrebbero risvegliato la coscienza annebbiata delle masse diseredate, trascinandole verso la rivoluzione.
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F. CAMMARANO
Partiti e movimenti
L’esito del progetto, tuttavia, fu fallimentare: le forze dell’ordine, scoperti i piani dei rivoltosi, fermarono sul nascere il movimento, coinvolgendo nella repressione anche i capi repubblicani (tra cui Aurelio Saffi, leader indiscusso dopo la morte di Mazzini, Alessandro Fortis, Eugenio Valzania, Federico e Alfredo Comandini) riuniti nell’agosto 1874
a Villa Ruffi, presso Rimini, per dare una risposta, quasi certamente negativa, alle richieste di collaborazione operativa provenienti dagli internazionalisti. Bakunin tentò in
maniera maldestra di portare avanti il piano insurrezionale, che aveva come obiettivo
l’occupazione di Bologna, anche dopo l’arresto di Andrea Costa, vero ideatore del progetto, ma fallì miseramente causando l’arresto di quasi tutti i congiurati. Obbligato alla
fuga, Bakunin, qualche tempo dopo, ammise con una certa dose di amarezza: «l’ora della rivoluzione è passata, non in causa degli spaventosi disastri di cui siamo stati i testimoni e delle terribili disfatte di cui siamo state le vittime più o meno colpevoli; ma perché, con mio grande rincrescimento, ho constatato e constato ogni giorno di nuovo che
il pensiero, l’esperienza e la passione rivoluzionaria non si trovano assolutamente nelle
masse» (cit. in Zangheri 1993, p. 432).
Se le prospettive internazionaliste parevano compromesse dopo il fallimento dei tentativi insurrezionali del 1874, due anni dopo la situazione parve mutare di segno in seguito agli esiti sostanzialmente favorevoli dei processi contro gli internazionalisti e alle
speranze di una politica meno repressiva da parte della Sinistra, ora al governo. In un
clima di rinnovata fiducia – nonostante le difficoltà – si tenne a Tosi, presso Pontassieve, il III congresso della Federazione italiana dell’Internazionale, che ribadì il credo nella rivoluzione come unico strumento per la risoluzione della questione sociale. L’approvazione della piattaforma finale, tuttavia, non poteva celare l’emergere di una corrente
«evoluzionista», ostile alle tradizionali attitudini cospirativo-insurrezionalistiche dell’Internazionale italiana, che faceva capo al giornale «La Plebe» fondato nel 1868 da Enrico
Bignami. Passata dall’iniziale orientamento democratico-radicale a un’impostazione socialista, «La Plebe» fu, con «Il Povero» di Palermo, uno dei pochi organi di stampa internazionalisti che non ruppe i contatti con il marxismo, ospitando a più riprese articoli di
Engels. Questa corrente segnalava l’emergere di una nuova cultura socialista, incline a
uno sperimentalismo gradualista ed evoluzionista che – ispirandosi agli ideali del comunardo francese Benoît Malon, esule a Palermo, e del pensiero positivista – non rifiutava
la lotta politica ed elettorale per il raggiungimento dei propri fini. Fu proprio su iniziativa di Bignami e di Osvaldo Gnocchi Viani che una quindicina di sezioni internazionaliste lombarde, piemontesi e venete formarono, nel 1876, la Federazione dell’Alta Italia
dell’Associazione internazionale.
Il declino del bakuninismo conobbe un’accelerazione a partire dall’aprile dello stesso anno, quando Cafiero e Malatesta, sulla falsariga del tradizionale modello insurrezionale, tentarono di promuovere un’ondata rivoluzionaria occupando alcuni villaggi del Matese, in Campania. Il fallimento della rivolta e la conseguente repressione, che oltre ad
autorevoli esponenti del socialismo colpì molte testate giornalistiche e circoli, segnarono
l’inizio del declino dell’anarchismo italiano, spingendo l’intero movimento socialista italiano a una fase di crisi e di ripensamento. Le difficoltà conosciute dal movimento internazionalista italiano rispecchiavano il più generale travaglio vissuto da tutte le correnti del
movimento operaio internazionale: se nel 1876 a Filadelfia era stato sancito lo scioglimento della Prima Internazionale, l’anno successivo a Gand si ebbe di fatto la dissoluzione
dell’Internazionale anarchica. Il declino della prospettiva anarco-insurrezionale per il socialismo italiano significava la fine di ogni illusione di emancipare il proletariato preservandolo dal contatto con la politica.
Testimonianza emblematica della trasformazione conosciuta dal socialismo italiano
è la lettera di Costa, pubblicata su «La Plebe» il 3 agosto 1879 con il titolo Ai miei amici
di Romagna. Il rivoluzionario imolese vi esponeva il travaglio politico di chi, pur senza
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PARTE SECONDA
Le istituzioni e la classe dirigente
abbandonare la fede negli obiettivi del comunismo anarchico, s’interrogava sulla complessità del progetto rivoluzionario, che richiedeva necessariamente una maggiore duttilità nell’individuazione degli strumenti da utilizzare e una più acuta sensibilità «per gli
affari di ogni giorno». Il ripensamento di Costa, che ebbe una vasta eco negli ambienti
socialisti italiani, era originato dalla constatazione del crescente successo della lotta politica organizzata condotta da numerose realtà del socialismo evoluzionista europeo e che
in Italia, invece, era appannaggio della democrazia radicale e mazziniana. «L’orrore per
la politica – scrisse pochi mesi più tardi – non deve farci dimenticare che noi viviamo in
un mondo politico: noi non possiamo e non dobbiamo rimanere indifferenti a quello che
avviene ogni giorno» (cit. in Manacorda 1971, p. 153). Muovendo da tali premesse, Costa era giunto a considerare inevitabile, in contrasto con l’ipotesi anarchica, la costituzione di un partito che fosse una federazione di tutte le componenti socialiste. Nonostante le numerose parentesi in carcere, iniziò così per l’internazionalista imolese una stagione
di febbrile attività che condusse, nell’aprile del 1881, alla nascita del settimanale «Avanti!» e, nell’agosto dello stesso anno, alla convocazione di un congresso clandestino a Rimini, cui partecipò una quarantina di delegati romagnoli, in cui venne approvata a grande maggioranza la costituzione del Partito socialista rivoluzionario di Romagna, in attesa
di dar vita a un partito nazionale. Il programma e il regolamento, pubblicati a qualche
giorno di distanza su «La Plebe», insistevano sul ruolo fondamentale del partito, concepito come federazione, ma dotato di una forza normativa e unitaria sconosciute alla precedente federazione dei circoli anarchici. Strumenti di lotta sino a quel momento considerati insostituibili, quali il ribellismo e l’insurrezione «sono da lasciarsi alla iniziativa
individuale, non possono né debbono essere levati a principio generale per tutti, non possono né debbono essere la condotta sistematica di un grande partito, che deve poter disporre di mezzi d’azione maggiori assai e poter muoversi alla luce del sole». La rivoluzione, benché necessaria ed inevitabile, «deve aver per organo un partito fortemente
ordinato, capace di provocarla, quando esistano le condizioni necessarie alla sua buona
riuscita, e d’inspirarla ed anche di dirigerla quando sia scoppiata» (cit. ivi, p. 166).
Di grande importanza anche il riconoscimento dell’utilità – in vista dell’irrinunciabile rivoluzione – della lotta politica quotidiana, della propaganda e delle riforme, era la
testimonianza di una significativa evoluzione del movimento socialista, che proiettava le
multiformi aspirazioni di Costa sul terreno del conflitto politico concreto. Ulteriore conferma fu offerta dalla decisione di accettare la partecipazione di candidati socialisti alle
elezioni amministrative e politiche, lasciando alle singole associazioni provinciali la scelta di considerare le candidature esclusivamente a fini propagandistici e agitatori, o di renderla effettiva. Tale direttiva, approvata in occasione di un congresso straordinario tenutosi nel febbraio 1882, consentì a Costa, eletto nella circoscrizione di Ravenna, di accettare
l’incarico, divenendo il primo deputato socialista nella storia del Parlamento italiano. Nel
frattempo, a Milano, il gruppo che faceva capo a «La Plebe» e alla Federazione dell’Alta
Italia dell’Internazionale (poi Federazione socialista dell’Alta Italia), era giunto alle stesse conclusioni circa l’opportunità di partecipare alla prova elettorale.
Il buon esito dell’operazione era tuttavia reso problematico dalla crescente influenza
esercitata sul movimento operaio lombardo dal Partito radicale di Felice Cavallotti, giornalista e letterato dal forte temperamento e dalla grande capacità oratoria. Forti di un prestigioso organo di stampa, «Il Secolo», e di un agguerrito e vivace drappello di deputati, i
radicali si presentavano come i legittimi eredi della tradizione democratica risorgimentale. Assieme ai repubblicani, nell’aprile del 1879 avevano creato la Lega della democrazia
il cui programma prevedeva, tra l’altro, la revisione in senso democratico dello Statuto,
l’introduzione del suffragio universale, la nascita di milizie popolari e la riforma fiscale.
Alla vigilia della riforma elettorale, l’ambizione principale dei radicali era quella di estendere la propria influenza nel vasto e organizzato tessuto operaio cittadino. Questo tentativo,
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F. CAMMARANO
Partiti e movimenti
lungi dall’essere coronato da successo, si tradusse in una vera e propria crisi di rigetto
che ispirò la nascita, all’interno del Consolato operaio di Milano (originariamente una
federazione di società di arti e mestieri a sfondo mutualistico), di una vera e propria cultura operaistica profondamente diffidente nei confronti della tradizionale dirigenza borghese del movimento operaio e decisamente più interessata alle tematiche salariali e alle rivendicazioni di classe. Emblema di questa svolta operaistica fu la presentazione, da
parte del Circolo operaio milanese, aderente al Consolato e guidato dal guantaio Giuseppe Croce e dal tipografo Augusto Dante, di una candidatura autonoma in vista delle elezioni, sotto l’etichetta di un costituendo Partito operaio composto interamente da
lavoratori manuali.
I cattolici
All’indomani dell’Unità, la tradizione cattolico-liberale disponeva ancora in Italia di buone radici. In occasione del congresso internazionale di Malines, nell’agosto 1863, l’invocazione di Charles de Montalembert a seguire le «due grandi idee», e cioè «l’unità religiosa della Chiesa cattolica, la libertà politica nelle odierne forme di governo», aveva trovato
particolarmente ricettivi i partecipanti italiani che mostrarono la volontà di muoversi sia
sul terreno religioso (con la creazione nel 1865, da parte del bolognese Giambattista Casoni, dell’Associazione cattolica italiana per la difesa della libertà della Chiesa in Italia)
sia su quello eminentemente politico (nel corso dello stesso 1863 il genovese Francesco
Montebruno aveva fondato a Genova gli «Annali cattolici», possibilisti in tema di dialogo
col liberalismo). Questo fervore aveva lasciato presagire la possibilità di una presenza cattolica organizzata alle elezioni del 1865 (si era perfino parlato di un «partito cattolico»), ma
l’ipotesi era naufragata immediatamente sotto l’attacco concentrico dei liberali governativi, poco disponibili a cedere posizioni ai cattolici, e della rivista dei gesuiti, «Civiltà Cattolica», che nel numero del 1° marzo 1866 aveva giudicato «chimerica» qualsiasi possibilità di conciliazione fra Stato e Chiesa.
Il movimento cattolico liberale tuttavia non vide frenato il proprio dinamismo, complice anche il prestigio dei suoi referenti internazionali, a partire dalle teorie di Dupanloup, diffuse in Italia da Alfonso Capecelatro. Vi era, oltretutto, qualche esponente dell’episcopato favorevole all’esperimento: il vescovo di Genova Andrea Charvaz, ad esempio,
aveva sostenuto il gruppo degli «Annali», anche quando questo si era trasferito a Firenze
nel 1866 e aveva fondato un nuovo periodico, la «Rivista Universale», che aveva lanciato
un’altra formula destinata a divenire famosa, «cattolici col papa, liberali con lo Statuto».
Sul fronte ufficiale l’ambiguità era ancora notevole. La prima pronunzia vaticana circa il divieto per i cattolici di partecipare alle elezioni (non expedit) arrivò il 30 gennaio
1868, attraverso una formulazione piuttosto equivoca, che non si comprendeva se contenesse un semplice suggerimento di opportunità o qualcosa di più. Benché riconfermata
solennemente dalla Sacra Penitenzieria il 10 settembre 1874, l’ambiguità sarebbe stata superata in maniera definitiva soltanto il 30 luglio 1886, quando il Sant’Uffizio statuì ufficialmente che «non expedit prohibitionem importat».
Alla vigilia del non expedit, il risveglio delle organizzazioni laicali cattoliche era stato
testimoniato dalla creazione, nel 1867, da parte di due aristocratici bolognesi – i conti Mario Fani e Giovanni Acquaderni – della Società della gioventù cattolica italiana, un’organizzazione prevalentemente religiosa che voleva reagire alla grave crisi di costumi e di dinamismo che colpiva la pratica sacramentale, per rispondere così alla crescente sfida
culturale portata dalle grandi correnti del protestantesimo europeo. La presa di Roma
cambiò profondamente il quadro d’azione: l’irrigidimento della questione politica faceva
sì che il Vaticano trovasse molto più utile rispetto al passato disporre di un «movimento
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PARTE SECONDA
Le istituzioni e la classe dirigente
cattolico». Non è certo casuale che nell’aprile del 1871 la «Civiltà Cattolica» inaugurasse
una rubrica intitolata «movimento cattolico» volta a dare voce alle iniziative internazionali del «movimento cattolico per la causa del papa», ma che rappresentava inevitabilmente
anche un invito alla mobilitazione dei cattolici italiani.
Questa si caratterizzò anzitutto come una controffensiva dell’intransigentismo. Dopo le iniziative bolognesi del 1867, era sorta a Firenze nel 1869 una Società promotrice
cattolica, mentre a Roma sorse alla fine del 1870 la Società romana per gli interessi cattolici che si dotò di un suo giornale, «La Voce della Verità», raccogliendo nel giro di un anno 1.100 iscritti e migliaia di simpatizzanti. Ne nacquero molte altre con intenti filantropici e sociali latamente politici, tanto che nel 1872 si riunirono in una Federazione detta
Piana (dal nome del pontefice Pio IX). L’invito rivolto dal papa ai giovani di opporsi «di
fronte alla virulenta empietà» non era caduto nel vuoto. Già nel corso delle celebrazioni
del terzo centenario della battaglia di Lepanto, tenutesi a Venezia nell’ottobre del 1871,
era stato letto un ordine del giorno a nome della gioventù cattolica per promuovere il primo congresso dei cattolici italiani che si svolse nel giugno del 1874 a Venezia, con una modesta partecipazione di sacerdoti, ma con una nutrita presenza di esponenti dell’emergente movimento laicale cattolico. Il discorso di apertura, incentrato sul culto del Pontefice
«Vicario di Gesù Cristo, dottore infallibile della fede e della morale», fu letto dal barone
siciliano Vito D’Ondes Reggio, cospiratore risorgimentale, poi deputato al Parlamento
subalpino e italiano, dimessosi dopo la presa di Roma.
Si trattava di un’evoluzione significativa: richiamandosi al pontefice come a una sorta di autorità suprema, ma inevitabilmente lontana, i laici si affrancavano dalla tutela di
un episcopato assai meno barricadiero di loro. Il rinvio a una dimensione totalizzante della dottrina cattolica apriva la strada a nuovi settori di intervento nei quali esistevano margini di autonomia, dal momento che la strumentazione della Chiesa in ambito sociale era
piuttosto modesta.
Il primo intervento di rilievo in questa direzione fu rappresentato dalla creazione, durante il congresso di Firenze del 1875, di un’Opera dei congressi, alla cui guida fu chiamato Acquaderni, che doveva articolarsi su base parrocchiale con «comitati» al fine di «sostenere le opere della estirpazione della bestemmia, dell’insegnamento della dottrina
cristiana, dell’accompagnamento del viatico, del denaro di S. Pietro». Evidentemente l’impostazione era di marca più religiosa che politica, ma è indubbiamente significativo il fatto che nel programma di azione si indicava come i cattolici dovessero «prendere parte alle elezioni provinciali e comunali, battersi per ottenere la libertà di insegnamento e creare
scuole cattoliche, diffondere la buona stampa» (cit. in Tramontin 1981, p. 337).
Negli anni della presidenza Acquaderni (1875-78), l’Opera – che poteva contare su 3
comitati regionali, 16 comitati diocesani e 533 comitati parrocchiali – restò prevalentemente confinata al contesto lombardo-veneto. Basata prevalentemente sulla realtà settentrionale della parrocchia, specie di area rurale e nelle piccole e medie città, l’Opera non
ebbe, nella prima fase, una vita agevole e sotto la presidenza di Scipione Salviati (187884) – complice il cambio di pontificato – conobbe una prima fase di crisi. L’espansione a
livello organizzativo (negli anni Ottanta si avevano 12 comitati regionali, 109 comitati diocesani e circa 1.300 comitati parrocchiali) e il successo dei congressi nazionali non poterono nascondere la perdita di slancio dell’anima «religiosa» del movimento, piuttosto scettica nei confronti della forte ideologizzazione dell’Opera. Nel 1881, insieme al cambio di
nome in Opera dei congressi e dei comitati cattolici in Italia, veniva approvata una serie
di statuti in cui si affermava l’esigenza della «difesa degli interessi religiosi e sociali degli
italiani», senza tuttavia venire meno alla tensione dei tempi.
In realtà, con la morte di Pio IX (7 febbraio 1878) e l’ascesa al soglio pontificio di
Leone XIII, il quadro di riferimento era mutato. In particolare ci si attendeva che il nuovo pontefice, non essendo direttamente coinvolto nella lotta del periodo risorgimentale,
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F. CAMMARANO
Partiti e movimenti
potesse essere meno rigido in materia di conciliazione e potesse incarnare il papa riformatore che ancora si attendeva.
L’incertezza degli equilibri parlamentari, oltretutto, sollecitava le élites cattoliche integrate a un intervento diretto sul terreno politico. La dissoluzione della Destra storica
aveva lasciato un vuoto prontamente percepito da questi settori, che faticavano a trovare
un’intesa con la Sinistra massonica e, almeno a parole, più «radicale».
La situazione, insomma, era in fermento: nel 1878 il giurista e storico torinese Federico
Sclopis lanciò la proposta di un «partito conservatore nazionale». Don Giacomo Margotti, il 29 ottobre dello stesso anno, scriveva un articolo sull’«Unità Cattolica» in cui, riformulando le sue posizioni del 1861, metteva apertamente in dubbio l’utilità dell’astensionismo, venendo prontamente redarguito dal campione dell’intransigentismo, don Davide
Albertario, che il 16 novembre lanciò sul proprio giornale la formula della «preparazione
nell’astensione». Nel febbraio del 1879 a Roma, nella casa del conte Paolo di Campello,
fu organizzato un incontro per parlare della possibile fondazione di un partito di «conservatori nazionali», a forte partecipazione cattolica. Il modello, evidentemente, era quello
del conservatorismo britannico, proprio in quegli anni promosso in Italia da Roberto
Stuart, che nel 1878 aveva addirittura fondato un periodico dal titolo «Il Conservatore»,
per sostenere la necessità storica dell’incontro fra cattolicesimo e liberalismo moderato.
Ben più importante del velleitario tentativo di casa Campello fu la fondazione a Firenze
in quello stesso anno della «Rassegna Nazionale», un periodico diretto da Manfredi da Passano che si proponeva di proseguire la tradizione dei «cattolici col papa e liberali con lo
statuto» e che per lungo tempo (sino alla chiusura, nel 1915) rappresentò un autorevole
punto di riferimento culturale, sostenuto soprattutto dalla vivace e colta élite veneta (tra
i finanziatori vi era l’industriale Alessandro Rossi, mentre tra i collaboratori stabili figurava il celebre costituzionalista Attilio Brunialti).
L’attesa apertura da parte del Pontefice fu solo parziale. Con l’enciclica Quod apostolici muneris (28 dicembre 1878), in cui veniva ribadita la condanna del socialismo, Leone
XIII aveva cercato di depotenziare la delicata questione dell’impegno politico, invitando
i cattolici a concentrarsi sull’azione sociale (il che peraltro non era semplice se si considera che molte misure amministrative di portata «sociale», implicavano evidenti conseguenze politiche, come dimostrò per esempio la partecipazione cattolica alle elezioni amministrative di Roma del 1881).
Il governo delle divisioni all’interno del movimento cattolico non era facilmente gestibile. Emblematico, a questo proposito, il caso di don Albertario, «l’atleta del giornalismo cattolico». Divenuto direttore de «L’Osservatore Cattolico», aveva immediatamente
incarnato il modello di un giornalismo popolare antiliberale, polemico e aggressivo nei toni. Albertario aveva introdotto una componente per così dire «di classe», sino ad allora
estranea allo stesso movimento cattolico intransigente, che aveva il suo bersaglio privilegiato nei cattolici delle élites lombardo-venete, perfettamente integrate all’interno del nuovo sistema politico e caratterizzate da una cultura modernizzante e disponibile al dialogo
e al confronto internazionale.
Il 1882, ben più del 1876, rappresentò la fine dell’originario spirito fondativo che
aveva presieduto alla nascita dello Stato italiano. Si concludeva l’epoca del liberalismo
classico, con il suo riferimento al modello britannico e si apriva una nuova fase in cui il
problema del governo della trasformazione sociale diventava prioritario rispetto all’originaria esigenza di consolidamento della fragile unificazione, con profondi riflessi anche
a livello di politica estera. Le elezioni a suffragio allargato, il successo dell’appello al trasformismo e la nascita di nuove organizzazioni socialiste, del movimento operaio e di quello cattolico, accelerarono l’evoluzione dei due grandi modelli lasciati in eredità dal Risorgimento: il partito setta e il partito d’opinione. Mentre i liberali scelsero, non senza conflitti
al loro interno, di abbandonare ogni prospettiva di organizzazione di parte, vale a dire di
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PARTE SECONDA
Le istituzioni e la classe dirigente
battaglia ideale, e di blindare il governo utilizzandolo come forma generale di organizzazione politica dell’Italia legale, le forze escluse dalla legittimazione costituzionale videro
invece nell’organizzazione la modalità più coerente e funzionale per contestare il sistema.
Il Partito operaio italiano e quello socialista rivoluzionario, il primo deputato socialista in
Parlamento, l’intransigentismo cattolico il cui antiliberalismo era sempre più politico-sociale e sempre meno temporalista, furono segnali inequivocabili, per quanto confusi, che
l’opposizione antisistema stava iniziando a concepire l’organizzazione non più come strumento eversivo separato dal contesto politico di riferimento, bensì come imprescindibile
percorso per la conquista del consenso.
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