IUIES JOURNAL

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IUIES JOURNAL

IUIES JOURNAL
Fourmonthly Journal on International Studies
volume 1 – number 3 – December 2007
Guest Editor
Kristina Touzenis
CONTENTS
pag.
Presentation, Kristina Touzenis
299
L’approccio dell’UNRWA nella riabilitazione delle abitazioni nei campi
profughi palestinesi in Libano, David Sacca
303
The international legal framework in the Guantanamo Bay prisoners case,
Andrea Valenti
339
Il traffico di esseri umani: un crimine globale nascosto dietro guerre e povertà,
Alessandra Fantin
375
Human rights and foreign direct investments, Leonardo Lapalorcia
411
Il ruolo bivalente della cultura nella piena applicazione dei diritti dei minori:
veicolo primario di promozione ed al contempo fonte di ogni tipo
di discriminazione, Alberto Zotti
437
The Contributors
Abstracts
497
499
Editorial Board
Laszlo Boros, Eötvös Loránd
Claudio Cressati, University of Udine
Alberto de Fabris, Isig
Giovanni Delli Zotti, University of Trieste
Marta Kollarova, Comenius University in Bratislava
Alberto Gasparini, president Iuies
Zdzislaw Mach, Jagiellonian University in Krakow
Vasile Puşcaş, University of Cluj-Nápoca
Helga Rabenstein-Moser, Universität Klagenfurt
Lev Voronkov, Mgimo University
Danilo Zavrtanik, University of Nova Gorica
Director
Alberto Gasparini
Editorial Executive Board
Anna Maria Boileau (editor in chief), Luciana Cominotto, Daniele Del Bianco, Maura Del
Zotto, Michela Sterpini, Giulio Tarlao.
IUIES JOURNAL is the fourmonthly journal of the International University Institute of
European Studies (IUIES).
IUIES was founded in 2000 as an International University Consortium among the University of
Trieste (Italy), the University of Udine (Italy), the University of Cluj-Napoca (Romania), the
University Eötvös Loránd of Budapest (Hungary), the University of Klagenfurt (Austria), the
Jagellonian University of Krakow (Poland), the University Comenius of Bratislava (Slovak
Republic), the Mgimo University of Moscow (Russia), the University of Nova Gorica
(Slovenia) and the Institute of International Sociology of Gorizia - ISIG.
Since 2005, IUIES is a member of the CEI - University Network and, in 2006, it got the legal
status with D.M. 12.04.06.
IUIES is an international centre of excellence in post-graduate training with seats in Gorizia
where it organises every year two MAs and PhD programme, which are all held in English.
IUIES is supported by the Board of the Supporting and monitoring institutions, composed by
the Autonomous Region of Friuli Venezia Giulia, the Chamber of Commerce of Gorizia, the
Consortium Polo Universitario di Gorizia, the Foundation Cassa di Risparmio of Gorizia, the
Municipalities of Gorizia, the Province of Gorizia.
© International University Institute for European Studies (IUIES)
Printed in: Grafica Goriziana - Gorizia 2007
Fourmonthly journal registered at the Court of Gorizia, no. 4/07 of 17.04.2007
ISSN 1971-9876
PRESENTATION
Kristina Touzenis
It is with great pleasure that I write this introduction to a volume gathering some of the best
dissertations I have had the good luck to follow during the first years of the Master in International Peace Operators. For some of the authors this is their first publication - but I am confident
it will not be their last, if they so choose and wish. In any case many have moved on towards
implementing the ideas and principles they advocate here and are actively contributing in the
fight for a wider reaching respect for human rights. Apart from the purely professional pleasure
of introducing the works of students for whom I have the highest respect, it is also with great
personal delight I introduce these authors, whom I have come to know as serious, committed,
intelligent and conscientious people of substance and at the same time as fun, considerate and
fascinating private persons.
As well may be imagined a volume like this will bring together a wide range of subjects
within the human rights field. I was very pleasantly surprised the first time I read all of them
(respectively in 2004 and 2005) because even though most of the authors do not have a legal
background, the legal framework and analysis in these dissertations are surprisingly clear and well
structured. What further delighted me was to read material with a fresh approach to the protection
of human rights - the approach of someone who has not been schooled in law for years.
An example of this is found in L’approccio dell’UNWRA nella riabilitazione delle case nei
campi profughi palestinesi in Libano (The UNWRA approach to the houses rehabilitation into
the refugee camps in Lebanon) by David Sacca (2005) who has a background as an architect. In
his study on the UNWRA approach in the Palestinian refugee camps in Lebanon he uses his
own experience in these camps, where he did his field research. The work focuses on the human
rights in the refugee camps in Lebanon with a special focus on how housing conditions
contribute to a continued denial of basic human rights. But this dissertation is more than a
“classical” analysis of the right to housing or the problems related to the rights of refugees or
stateless persons. It is a critical assessment of some of the programmes in force in the camps but
also an analysis of the problems faced by refugees in camps all over the world. «This work (...)
tries more than anything else to explain and understand how we can help» - this is a tale of real
lives, of identities and of sufferings of individuals and of, a big part of, an entire people. Anybody who reads David’s dissertation will realise that he is passionate about his subject - the
amazing contribution is that he manages to insert this passion and this cry for help and action
into an analytical framework - and a legal framework at that - even as a non-lawyer. This is the
perfect example of how theory and practice should meet, and it is a wonderful example of how
human rights law can be used as a critical tool not only by lawyers. Anybody looking for a concise
overview of what has brought the Palestinian refugees to Lebanon, of how their lives are really
like and how programmes have until now succeeded or failed, will benefit from these pages.
If anybody reads the work of Andrea Valenti The international legal framework in the Guantanamo Bay prisoners’ case (2005) before reading this introduction, they will be highly surprised to learn that his background is not legal either. It is wonderfully refreshing when one has the
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Kristina Touzenis
joy to read an article which clearly has been written simply because the author was interested in
the subject - it is so clear that this work has been done with a lot of enthusiasm. What springs to
the mind as quite extraordinary is how a non lawyer, with a background of about 20 lessons in
international human rights law, has been able to pin point right away the main problems related
to the prisoners held at Guantanamo Bay by the US. The dissertation gives a clear and concise
overview of problems related to International Humanitarian Law and to Human Rights Law.
«The Guantanamo Bay detainees know three things: they are enemy combatants, they are held
in indefinite detention, they have no rights». The indignation of a “lay-person” has been combined with a marvellous ability to make a field - a highly technical field - of law his own in a
very short time. Thus the indignation has found a theoretical framework on which to base its
highly relevant, acute and sharp critique. One of the great qualities of this work is exactly the
fact that it shows how common indignation can find a strong weapon in the use of international
law. Thus it was a great pleasure for me to read - as a lawyer - how someone without a legal
education managed to express his anger at injustice within a legal language - and doing it with
such capability is quite obviously an achievement in itself. This work shows clearly that “there
is nothing contradictory between countering terrorism and respecting human rights at he same
time” an important message which needs to be repeated in these times, a message which Andrea
managed to get through loudly, clearly and strongly (and “legally”!).
Il traffico di esseri umani: un crimine globale nascosto dietro guerre e povertà (The trafficking of human beings: a global crime behind wars and poverty) by Alessandra Fantin (2004)
deals with a problem which many people may think was eradicated with the prohibition against
slavery - the trafficking (and sale) of human beings. The dissertation examines carefully the international legal framework and then goes on to give concrete geographical examples on where
and how trafficking is being carried out - in our backyards. The theme of trafficking has gained
quite a lot of attention over the last years and Alessandra’s work inserts itself within this global
discussion. One of the many positive aspects of this work is that it looks beyond the prohibitions
of trafficking and the strictly related crimes - but also considers why trafficking becomes possible in the first place - how poverty and conflict very often are at the root of this violation of
many basic human rights. Alessandra is a lawyer and that shines through - but also her personal
and human concern is easily and clearly detected - and that is one of the things that make this a
strong thesis. It becomes even stronger when the follow-up to the dissertation is taken into
account; that Alessandra now works as a lawyer defending migrants/asylum seekers and possible victims of trafficking on a daily basis. When we spoke about this publication Alessandra
told me that today there were many things she would have written differently - I think that is
something we can all relate to, when “revisiting” old work. It is also a clear sign of her professional growth and the experience she has obtained these last four years - we can only hope
that she will use this experience in new writings.
The last two dissertations both try to propose solutions to existing problems. Human rights
and foreign direct investments by Leonardo Lapalorcia (2005) enters dangerous territory, but
comes out unhurt. The relationship between Foreign Direct Investment and human rights may
be mostly known for its potentially negative aspects: the dangers multinationals with the goal to
make an easy profit pose to local workers in developing countries. Leonardo keeps these
dangers in mind and proposes means of control. This is exactly one of the things that make this
such a good piece of work - finding the positive aspects of a way of development with many
inherent dangers and proposing how to curb these. This dissertation combines pragmatism,
critical analysis and the urgent need to find developing mechanisms that work. These pages are
of value to anybody who tries to make a link - a sustainable link - between human rights and
development. Many human rights advocates will stall when they see the title, but they should
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read through the text and discover that an open but critical mind can find valuable solutions to
very complex problems. The combination of economic analysis and law in this context, and in
this case, is a real success. Leonardo manages extremely well in his legal analysis and his parallels to other legal systems are superb. But no matter how much praise one could give the
analysis, the really strong point of this thesis remains the fact that it tries to use tools at hand to
improve respect for human rights, and that it does so very convincingly - it makes one realise
how the human rights discourse becomes important only when it is taken from its moral pedestal and put into the often chaotic framework of real life. The true achievement is that here it has
been shown how precisely that chaotic framework can be used positively, without compromising human rights. Anybody searching to promote an active and effective implementation
of human rights with a solid academic foundation should take a leaf out of Leonardo’s book.
Alberto Zotti actually wrote a much longer thesis than what appears in this publication and it
was certainly not an easy task to decide what to cut out! Already the title Il ruolo bivalente della
cultura nella piena applicazione dei diritti dei minori: veicolo primario di promozione ed al
contempo fonte di ogni tipo di discriminazione (The double role of culture in the full application
of children’s rights: primary means of promotion and source of all types of discrimination)
(2005) shows what a complex work this is. It is clear that Alberto has been driven by a passion
for his subject and by a feeling that the violations - daily violations - of children’s rights, is one
of the biggest problems of our time. This is not “only” a dissertation, it is an appeal to move
from rhetoric to action. To implement what has been ratified. “Much is said about children’s
rights, but in reality little changes”. This is what Alberto proposes to do something about. Introducing this ample work in relatively little space is not easy - what must be underlined is that
Alberto was inspired to do this dissertation while working with children in South America - so
again we have a study which links theory and practice - in this case practice has inspired
Alberto to go into detail to look at the theoretical basis for a sustainable promotion of children’s
rights - and from that point, using his own experience, proposes one way to obtain respect for
these rights. This dissertation covers a lot of ground, and it does so brilliantly, but I would like
to draw the attention to the suggestions on educating human rights - education with a human
rights approach. Alberto shows, with his feet well planted both in practical experience and in
theory, how adults should - and must - start looking at children in a different, more respectful
way. And he shows convincingly how a different approach to education may be the way forward if we want to reach a respect for human rights. Alberto’s is a call for action - we all talk
about children’s rights, many without even imagining the violations that take place right now,
Alberto suggests doing something and not just talking. What I personally appreciated in this text
was an emphasis on how important it is to listen to children. We talk too much about children
and not enough with them. Alberto has a profound understanding - human as well as legal - of
the Convention on the Rights of the Child. Many organisations would do a lot of good if they
had his approach.
When I teach this MA, I teach black-letter law and give examples of case-law and concrete
violations. And I very often get the question “well what can we do about these violations”. My
answer is, that raising awareness that Human Rights are actually embodied in hard-law instruments and that States have signed and ratified these and thus have a legal obligation to respect
the provisions in such instruments is a start. But there is no doubt, that there is a long way to go
and that violations of human rights are all too frequent. It is also true that working in this field it
is sometimes hard not to become rather cynical. I hope to have given these students at least a
small part of the basis they needed to start their work - in exchange, probably unknowingly,
they have given me motivation to continue mine.
L’APPROCCIO DELL’UNRWA NELLA RIABILITAZIONE DELLE
ABITAZIONI NEI CAMPI PROFUGHI PALESTINESI IN LIBANO (∗)
David Sacca
Premessa
Il conflitto che ha coinvolto i palestinesi ha prodotto una delle più grandi tragedie e delle più
lunghe sofferenze dalla Seconda guerra mondiale ad oggi. Numericamente, la Palestina è la
prima nella lista degli stati con il maggior numero di rifugiati dispersi nel mondo; come durata e
come coinvolgimento politico, il fenomeno è senza equivalenti nel dopoguerra.
Tutto questo dovrebbe portare a riflettere su un concetto importante: il popolo.
È, quindi, doveroso porsi alcuni quesiti: dopo quasi sessant’anni, la gente che vive ancora nei
campi profughi, come si sente? Come vive? Che identità ha? Chi l’ha portata a trovarsi lì?
Perché si trova ancora in quelle condizioni? Ma chi è questa gente?
Queste domande mirano a tentare di conoscere queste persone, i loro sentimenti e le loro
vere preoccupazioni.
Ciò di cui esse hanno estremo bisogno è di essere considerate come un popolo che ha la
facoltà di decidere e di cambiare il suo destino, di essere trattate come esseri umani e non più
come un problema da risolvere; questo in riferimento al modo in cui alcune organizzazioni
umanitarie - e specialmente l’UNRWA - lavorano per i palestinesi.
I rifugiati palestinesi sono dispersi in tutto il mondo; alcuni hanno avuto la fortuna di trovarsi
e di crescere nelle capitali dei paesi occidentali, altri si sono trovati a crescere nei campi profughi.
Vite differenti, ma accomunate da un unico fattore che ci lega ancora e ci legherà per tutta la
vita: essere palestinesi. È su questo che dobbiamo provare a concentrarci nel futuro.
Ci sono quasi quattro generazioni in cui i giovani sono nati e cresciuti nei campi, molto
spesso in zone in cui sono assenti il rispetto e l’ordine, presupposti indispensabili per far sì che i
∗ Questo lavoro non sarebbe stato possibile senza l’aiuto della mia professoressa e amica Kristina
Touzenis che, oltre alla revisione della tesi, in tutto il periodo, da me passato nei campi profughi
palestinesi, mi scriveva e-mail per sollevarmi il morale, quando mi sentivo “perso”. Ringrazio pure tutte
le persone che ho incontrato sulla mia strada, in quel periodo, in Libano e con le quali ho avuto approfondite discussioni che mi sono servite per lo sviluppo di questo lavoro, come il professor Sari Hanafi, il
dottor Olivier Dorighel, il signor Jean Christophe Saint-Esteben, l’architetto Jonathan Price e l’avvocato
Mohamad dell’Organizzazione palestinese dei diritti umani (PHRO): li ringrazio tutti. Ringrazio l’organizzazione Ajyal per avermi messo a disposizione il materiale utilizzato in questo lavoro. Ringrazio le
signorine Miriam Ivone e Samira Ayoub per il loro sostegno, la correzione e la sistemazione del testo. Un
ringraziamento speciale ai miei genitori, miei nonni, mio zio, mia sorella Sandra e la mia carissima amica
Caline per il loro sostegno morale. Ricordo tutte le persone che ho conosciuto in quel periodo e che me
l’hanno reso molto speciale: Rabih, Abou Azab, Yara Sfeir, Sura, Lena, Filippo, Yasmine, Yara Shamji,
Valerie. E alla fine, ringrazio e dedico questo lavoro ai profughi - palestinesi e non - di tutto il mondo,
sperando che serva a far capire una piccola parte della sofferenza che queste popolazioni sono obbligate a
sopportare ingiustamente.
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David Sacca
giovani crescano in un ambiente che li porti ad assumersi delle responsabilità e conceda loro
l’opportunità di decidere per il proprio futuro.
Si trovano, invece, in una situazione sempre peggiore rispetto a quella dei loro genitori e con
possibilità sempre minori per la soluzione della loro causa. Perciò, vivono quotidianamente nell’oscurità più totale e nell’incapacità di agire in modo adeguato per la loro libertà e la libertà
della loro terra.
Perciò, da buon palestinese, penso che dobbiamo ricominciare a lavorare con il nostro popolo, ancora il più vulnerabile al mondo, non presentando dei progetti già studiati o degli aiuti che
non centrano il problema, ma basandoci soprattutto sulla partecipazione di tutti ai progetti che
servono a migliorare la loro vita; questo per restituire loro la fiducia in se stessi e per coinvolgerli nel proprio ruolo come esseri umani attivi in questo mondo, perché non si sentano solo di
passaggio, ma con una causa ben definita: il ritorno in Palestina.
1. I rifugiati
Il problema dei rifugiati è un dramma storico che ha mantenuto una forte risonanza nel XX
secolo, diventando un fenomeno mondiale che ha comportato milioni di vittime. Per analizzare
il problema di questo fenomeno risulta opportuno ricordare cinque punti importanti: 1) il
perdurare dei problemi demografici legati alla costituzione dei paesi conservatori che hanno
agito in maniera estremamente protettiva per la loro popolazione e che hanno adottato una chiusura nei confronti degli altri paesi; 2) la costituzione degli stati dittatoriali, l’Unione Sovietica,
la Germania, l’Italia e la Spagna che ha portato alla fuga degli oppositori; 3) le conseguenze delle due guerre mondiali; 4) gli effetti del movimento ebraico e le loro conseguenze sul popolo palestinese; 5) infine, i fenomeni - quali la guerra, la fame e la povertà, che spingono migliaia di
persone a scappare dai paesi del sud del mondo verso i paesi europei e gli Stati Uniti - che non
solo portano ad avere dei rifugiati, ma portano a trasformarli in tali (Alto commissariato delle
Nazioni Unite per i rifugiati nel mondo arabo 2001).
La concatenazione di tali eventi, dopo cinque decadi di storia, ha portato ad un mondo in cui
in questo momento ci sono quasi 19.2 milioni di vittime d’emigrazione coatta, che cercano di
sopravvivere oltre i confini dei loro paesi d’origine, aiutate da 6.540 persone dell’UNHCR in
116 paesi; senza contare i milioni di profughi interni, condannati al vagabondaggio da infinite
guerre tribali (Burundi e Sri Lanka, Colombia e Angola, Sudan e Afghanistan). Di questi, oltre 6
milioni si trovano in Asia, da 7 a 8 milioni in Africa; ci sono quasi 4 milioni di profughi palestinesi in Medio Oriente (1). Si tratta di una stima sicuramente prudente.
Il primo segno mondiale di volontà di affrontare questo problema è stato la fondazione della
Società delle Nazioni nel 1920. Tra il 1920 e il 1922 il norvegese Fridtjof Nansen, operando
senza il supporto di alcuno, ha avviato diverse operazioni umanitarie di notevole spessore; grazie alla sua opera, è stato designato dalla Società delle Nazioni quale responsabile per i problemi
dei rifugiati, fino alla sua morte nel 1930 (Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati
nel mondo arabo 2001).
Il sostegno della Società delle Nazioni è rimasto attivo fino il 1945, data della fondazione
dell’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU). Fin da principio, l’ONU ha considerato la protezione dei profughi come un argomento d’importanza mondiale, constatando anche la necessità
di far prendere coscienza al mondo della situazione di queste persone che fuggono dal loro triste
destino in cerca di un futuro migliore.
1. United Nations High Commissioner for Refugees, http://www.unhcr.ch/.
L’approccio dell’UNRWA nella riabilitazione delle abitazioni ...
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Rispetto a questo, il problema dei profughi è stato il primo ad essere discusso; nell’agenda
dell’ONU, adottata il 12 febbraio 1946, si prendevano in considerazioni i seguenti punti (ibidem):
- la questione dei profughi è un argomento con conseguenze mondiali;
- l’impossibilità di obbligare il profugo a ritornare nel suo paese d’origine, anche se tale decisione risulta essere convincente;
- la formazione di un’organizzazione mondiale che abbia la responsabilità del futuro dei profughi;
- la missione principale, volta ad istituire organizzazioni che si preoccuperanno del ritorno dei
profughi nella loro terra d’origine.
Nel 1947 è stata istituita l’Organizzazione mondiale dei profughi, considerata una delle
agenzie delle Nazioni Unite.
Il suo compito consisteva:
- nel proteggere i profughi già considerati tali dalla Società delle Nazioni;
- a cui si aggiungeva una nuova quota di 2.1 milioni di profughi dispersi in Europa dopo la Seconda guerra mondiale (ibidem).
Nel 1949, l’Organizzazione delle Nazioni Unite ha deciso di istituire l’United Nations High
Commissioner for Refugees (UNHCR), cui spettava l’onere della protezione mondiale dei
richiedenti asilo politico e dei profughi involontari.
L’UNHCR, il 28 luglio 1951, è stata dichiarata ufficialmente Agenzia operativa delle Nazioni Unite.
A proposito dei “rifugiati” e dei “senza identità”, è importante notare che nell’art.1, punto d)
del suo Statuto viene definito il termine “rifugiato”. Da questa definizione sono escluse le persone che, al momento presente, sono protette da organizzazioni o agenzie delle Nazioni Unite che
non siano l’UNHCR. Solo nel momento in cui gli aiuti forniti da tali organizzazioni vengano interrotti senza aver concluso la loro missione, i soggetti possono godere delle condizioni di protezione da parte dell’UNHCR.
Secondo quanto sancisce l’art.1, punto d) appena richiamato, i palestinesi sono stati esclusi
dal mandato dell’UNHCR avendo già a loro sostegno l’United Nations Relief and Works
Agency for Palestinians Refugees in the Near East (UNRWA), organizzazione delle Nazioni
Unite creata nel 1949.
Perciò, non tutti i profughi sono stati riconosciuti - tanto meno se ne è chiesto il riconoscimento - come tali e solo pochi fra essi sono stati abbastanza fortunati da vedersi inclusi nei
registri dell’UNHCR e sotto la sua protezione.
1.1. Perché?
I rifugiati sono considerati le vittime più colpite da un conflitto tra due o più parti; sono le
persone più deboli che vengono cacciate a forza o indotte con il terrore a lasciare il loro paese
natio, ma viene loro rifiutata l’integrazione o addirittura l’ingresso, anche se ciò sarebbe illegale; poiché ogni individuo richiedente asilo - possibile rifugiato - ha il diritto, in seguito alla sua
domanda, di essere esaminato individualmente, proprio per evitare refoulement (UNHCR 1992)
in qualsiasi altra nazione.
Dunque, il loro non è un semplice cambio di residenza o un periodo di transizione: di fatto,
essi perdono un posto sulla terra e vengono catapultati in un niente, nei “non-lieux” di Augé o
nelle “nowhere ville” di Garreau.
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David Sacca
1.2. Dove si trovano?
In lager...
Il termine storico lager - campi - è indissolubilmente legato allo sterminio nazista. A questo
proposito si potrebbe obiettare che in realtà lager erano non solo quelli di sterminio, ma anche
quelli di lavoro e quelli di concentramento. Hannah Arendt ha ricostruito la genealogia del lager
mostrando come i campi di concentramento non sono stati un’invenzione del regime totalitario,
ma si sono evoluti progressivamente dai campi di custodia protettiva: «Essi apparvero per la
prima volta durante la guerra boera […] e continuarono ad essere usati in Sudafrica come in
India, per gli “elementi indesiderabili”; qui trovammo, per la prima volta, anche il termine
“custodia protettiva” che venne in seguito adottato dal Terzo Reich. Questi campi […] accoglievano i “sospetti” che non si potevano condannare con un processo normale, mancando il reato o
le prove» (Arendt 2001).
Altri studiosi ne collocano l’origine ancora più in indietro nel tempo (Rivera 2003).
1.3. Ruolo dei campi
Il prezzo che pagano e il peso che i profughi subiscono per il loro status sono tanto più
grandi dell’immagine che rappresentano nel mondo. La loro è una realtà di sofferenza vera e
tangibile, che si manifesta nei campi in cui vivono. Perciò, questi campi con i loro profughi dispersi nel mondo sono l’unica prova palese e indiscutibile che queste persone hanno subito una
tragedia, una tragedia che li ha spinti a lasciare le loro case e la loro terra, per abitare in queste
aree che non verranno mai lasciate, finché non riusciranno a tornare nella loro terra d’origine.
Insomma, il ruolo che gioca il campo è il ricordo sostenuto dalla memoria, perciò ogni giorno
che passa è un pezzo di memoria svanito nel passato.
1.4. Diritti
Gli abitanti dei campi profughi o i rifugiati non possono tornare da dove sono venuti, perché
i nuovi governi dei loro paesi non li rivogliono, hanno distrutto i loro mezzi di sussistenza e bruciato o confiscato le loro case. Ma non possono neanche andare avanti, perché nessun governo
vedrebbe di buon occhio l’afflusso nel proprio paese di milioni di senzatetto e qualsiasi governo
farebbe di tutto per impedire ai nuovi venuti di mettere radici.
In ogni modo, la loro presenza in questi paesi è temporanea e con uno scopo ben preciso; a
livello nazionale o municipale, i campi sono considerati come entità extra-territoriali, dove lo
stato d’attesa è di importanza politica e simbolica, a livello internazionale, per il diritto dei rifugiati al ritorno nella loro terra d’origine.
Per i rifugiati palestinesi, il diritto di ritorno è stato da sempre l’argomento più discusso in
assoluto in Medio Oriente (Takkenberg 1998: 230-249). Peretz, commentatore del Medio
Oriente da lungo tempo, ha parlato dell’esperienza dei rifugiati palestinesi nei confronti del
diritto di ritorno: «Since 1948, it has acquired emotional connotations of such significance that
the term became the basis of Palestinian nationalism in much the same way the return to Eretz
Israel became the foundation of Zionism. The concept of return permeates modern Palestinian
literature; it is at the core of history taught to children in refugee camps throughout the region,
and is usually the first thought expressed by average Palestinians when discussing Middle East
problems. To many the right of return is an important symbol; recognition would remove the
stigma of second-class citizenship imposed on Palestinians, a stigma that exists even in Jordan,
where by law the refugees have equal rights» (Peretz 1993: 72).
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Il motivo che ha reso il diritto al ritorno dei palestinesi così drammatico nel conflitto israeliano-palestinese, è che tutti i tentativi fatti dai rifugiati palestinesi in questo senso sono stati brutalmente annullati dal governo israeliano, che ha addirittura negato la mera esistenza di questo
diritto.
Al riguardo, nel 1992, l’allora primo ministro israeliano Shamir si è espresso sostenendo: «Il
termine diritto di ritorno per i palestinesi è una frase vuota e non ha significato pronunciarla»
(Makovsky 1992). «Non succederà mai, in qualunque modo, formale o immaginario. C’è solo il
diritto di ritorno per gli ebrei nella terra d’Israele» (Takkenberg 1998).
L’unico argomento contro il diritto al ritorno dei rifugiati palestinesi è che implementarlo
può minacciare l’esistenza dello stato d’Israele e il carattere ebraico del medesimo stato (Morris
1987; Takkenberg 1998).
Senza dubbio, i palestinesi hanno il diritto di tornare nella loro terra, la Palestina. Proprio
dall’inizio di questo conflitto, la Comunità internazionale ha mostrato chiaramente la volontà
del rimpatrio come soluzione per il problema dei palestinesi dispersi nel mondo; riguardo a ciò,
il 16 settembre 1948 è stato ufficialmente presentato, a livello internazionale, un rapporto redatto per l’Assemblea generale delle Nazioni Unite dal mediatore delle Nazioni Unite per la Palestina, conte Folke Bernadotte.
Il rapporto descriveva gli sforzi del mediatore per ottenere il consenso del governo provvisorio israeliano al ritorno dei palestinesi. Possiamo notare inoltre che, nel rapporto, il mediatore ha
insistito sull’imperatività del fatto, sul diritto dei rifugiati al ritorno nelle loro case, alla data più
vicina e fattibile possibile, è un diritto che deve essere indiscutibilmente riconosciuto dalle Nazioni Unite (2).
È importante porre l’accento sul fatto che il mediatore ha “raccomandato” che il diritto di ritorno dovesse essere confermato, anziché stabilito (anche se questo punto non è stato elaborato
nel rapporto); Bernadotte era dell’opinione che il diritto di ritorno per i rifugiati fosse già parte
della legge internazionale.
La missione del mediatore Bernadotte è finita con il suo assassinio, per mano di un terrorista
ebreo, il 17 settembre 1948, solo un giorno dopo aver sottoposto il rapporto. In ogni caso, l’Assemblea generale delle Nazioni Unite ha accettato le sue raccomandazioni, adottando la risoluzione 194 (3), la quale riconosceva uno sforzo di comprensione per rapportarsi con il conflitto in
Palestina e istituiva una Commissione di conciliazione per la Palestina che diventerà poi
l’UNCCP. Il paragrafo 11 della risoluzione prende in considerazione specificamente il problema
dei rifugiati, stabilendo che l’Assemblea generale: «Sostiene che i rifugiati che vogliano tornare
nelle proprie case e vivere in pace con i loro vicini devono avere la possibilità di farlo nel tempo
più breve possibile, e che devono essere riconosciuti, dai Governi o dalle Autorità responsabili,
dei risarcimenti per le proprietà di coloro che hanno deciso di non tornare e di coloro cui le
proprietà sono state distrutte o perse; questo, secondo i principi della legge internazionale. Sostiene inoltre, che la Commissione di conciliazione deve fare il possibile per facilitare il rimpatrio, l’insediamento, la riabilitazione economica e sociale dei rifugiati, il pagamento della compensazione e per mantenere delle strette relazioni con il direttore dell’United Nations Relief and
Works Agency for Palestine Refugees, in collaborazione con gli organi e le agenzie delle
Nazioni Unite».
Ma finché lo stato della Palestina non verrà riconosciuto, i rifugiati palestinesi dispersi nel
2. Progress report of The United Nations mediator on Palestine submitted to the Secretary-General
for Transmission to the Members of The United Nations, UN doc. A/648 (pag. 14).
3. Palestine progress-report of the United Nations mediator, UNGA res. 194 (III), 11 Dec. 1948. Per
il testo integrale si veda l’Allegato I della Risoluzione.
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David Sacca
mondo, nei campi o altrove, non avranno nessun diritto che li protegga, neanche quello al
ritorno. Viene loro attribuita la definizione di “senza-stato”; che equivale a stateless, apartheid,
apolide o heimatlos.
La definizione di questa parola risulta la seguente: «A person who is not considered as a
national by any State under the operation of its law» (4).
La nazionalità è il legame principale tra l’individuo e lo stato; allo stesso tempo, costituisce
la connessione tra l’individuo e la legge internazionale; di conseguenza, i senza-stato sono una
anomalia (Weis 1962: 1073-1096). Secondo Batchelor (1995: 232-259): «The stateless person is
denied the vehicle for access to expression as a person under the law». «Having no nationality,
one is stripped of even the right to have rights, there being no foundation from which other
rights might reliably flow».
Questo è evidenziato dal fatto che la Convenzione dei diritti del bambino protegge proprio il
diritto ad essere registrato ed avere una nazionalità (CRC - art. 7), perché la negazione di questo
diritto può portare gravi violazioni di altri diritti, durante la crescita del bambino e successivamente.
1.5. Tempo
Nei campi profughi il tempo è sospeso; è tempo, non è storia. I campi profughi vantano una
nuova realtà: una “transitorietà congelata”, un perpetuo, duraturo stato di temporaneità, una
esistenza fatta di tanti momenti rappezzati tra loro, nessuno dei quali viene vissuto come un
elemento di perpetuità e tanto meno come un contributo ad essa.
Per gli abitanti di un campo profughi, l’idea di effetti e conseguenze di lungo periodo non
rientra nella loro esperienza (Barman 2004). Essi vivono - letteralmente - giorno dopo giorno e
il contenuto della vita non è minimamente intaccato dalla consapevolezza che i giorni si congiungono e formano mesi e anni. In questo modo, si trovano in un nuovo stadio, lo stadio del né
carne né pesce, senza che ne sia stato stabilito un tempo di durata, ma soprattutto senza la consapevolezza che il ritorno alla condizione precedente è impossibile e non vi è la benché minima
idea della situazione e dell’ambiente che ci si potrà trovare davanti.
1.6. Identità
Avendo abbandonato o essendo stati cacciati dal loro precedente ambiente, i profughi
tendono ad essere spogliati delle identità che quell’ambiente definiva, sosteneva e riproduceva,
per trovarsi in uno spazio di attesa, senza nessuna identità sociale: sono costretti ad aspettare.
Da un punto di vista sociale, essi sono dei morti viventi, degli zombie. Le loro vecchie identità sopravvivono, in gran parte, con ricordi, immagini del passato che provano a materializzare,
ad esempio, riportando i nomi di luoghi del passato nel nome del campo che occupano o delle
strade del medesimo campo o addirittura chiamando i propri figli con i nomi dei luoghi d’origine.
Questo non è un fatto che si possa leggere come semplice trasformazione nel passaggio da
una società ad un’altra; nella condizione dei rifugiati, questo stato si estende all’infinito.
1.7. Trasformazione
Qualunque stadio costante possa alla fine emergere, può essere soltanto un imprevisto e inatteso effetto collaterale dello sviluppo interrotto o arrestato: la permanenza della transitorietà, il
4. UN Convention relating to the Status of Stateless Persons, adottata il 28 settembre 1954, entrata in
vigore il 6 giugno 1960. Testo: 360 UNTS 117 (No. 5158).
309
ruolo sociale eternamente sottodefinito, il trovarsi in una vita senza un ruolo sociale, le nuove
generazioni che nascono senza un riferimento e senza rispetto sociale ... .
Sono situazioni che favoriscono un ambiente rigido e non più “negoziabile”, un ambiente
basato su tutto il male che una società sana può insegnare: una verità, che il terribile destino dei
campi profughi palestinesi in Libano ha portato drammaticamente alla ribalta.
1.8. Organizzazione
In questo ambiente, dove l’unica legge riconosciuta è quella del più forte; dove il pesce più
grande divora quello più piccolo; dove la figura della donna è un semplice oggetto; dove non è
consentito essere bambini, si crea una gerarchia di poteri che gestiscono i campi, ognuno responsabile nella sua zona.
Le zone controllate sono numerose e ognuna viene definita come comunità popolare, con un
responsabile che la dirige. Per qualsiasi tipo di rapporto tra un’istituzione esterna (ONG, OI,
municipalità ...) e il campo, l’interlocutore da interpellare è il responsabile della zona.
2. I rifugiati palestinesi
I massacri di palestinesi sono stati condotti da israeliani ed arabi anche nel XIX secolo.
Comunque, l’aggressione militare israeliana sui villaggi e le città palestinesi ha cominciato ad
essere più massiccia nel 1947, spingendo centinaia di famiglie palestinesi a rifugiarsi in Libano,
Siria, Giordania ed Egitto.
In un primo tempo, questa migrazione non era considerata preoccupante dai vicini paesi
arabi, essendo la maggior parte di questi migranti palestinesi di media o alta classe sociale
(Morris 1987: 29-65), ma, nell’aprile-maggio del 1948, si verifica la più grande migrazione palestinese fuori della Palestina, denominata Al-nakba: quasi 750 mila persone lasciano le loro case e proprietà e cercano rifugio nei paesi vicini, dopo il massacro israeliano a Deir Yassin
(Hadawi 1969: 61).
2.1. Rifugiati in Libano
Così, dopo la guerra in Palestina e la vittoria israeliana, si contavano 120 mila profughi
palestinesi sul territorio libanese. Tutti aspettavano il momento del ritorno nelle loro case, dove
avevano lasciato le loro proprietà.
Molto più drammatica è stata la situazione alla quale il Libano ha dovuto far fronte nel
giugno 1967, quando, di nuovo la guerra ha messo faccia a faccia Israele e gli arabi. Si tratta
della guerra dei sei giorni [5-11 giugno 1967 (5)], finita con l’occupazione israeliana del Sinai,
della Cisgiordania e, in Siria, delle alture del Golan. L’occupazione israeliana della Cisgiordania
ha creato nuovi esodi palestinesi verso la Giordania e il Libano. Il numero dei palestinesi rifugiati in Libano ha raggiunto i 400 mila (6), quasi il 17% della popolazione libanese.
Un altro evento, questa volta in Giordania, segna la storia dell’esodo palestinese. Dopo gravi
problemi interni con i palestinesi, il re Hussein lancia un attacco militare contro i palestinesi;
questo evento è noto anche come Settembre Nero. Nonostante l’intervento militare siriano, nel
5. Dopo una lunga crisi, i militari israeliani attaccano l’Egitto, poi la Giordania.
6. L’80% dei rifugiati palestinesi erano musulmani e il restante 20% cristiani. I palestinesi erano tutti
ugualmente mobilitati per la lotta contro Israele.
310
David Sacca
settembre 1970, i militari giordani schiacciarono i fedayin (7). Eliminata dalla Giordania, l’OLP
trasporta la totalità delle sue attività militari nel sud del Libano. Allo stesso tempo, un nuovo
esodo porta il numero dei palestinesi in Libano a superare i 400 mila rifugiati.
2.2. Rifugiati palestinesi ed UNRWA
Dopo il conflitto arabo-israeliano del 1948, quasi 750 mila palestinesi sono diventati rifugiati. Per rispondere ai loro bisogni, l’Assemblea generale delle Nazioni Unite adotta, l’8 dicembre 1949, la risoluzione n. 302 (IV) creando la “United Nations Relief and Works Agency for
Palestine Refugees in the Near East” (UNRWA 2001).
I 750 mila profughi che arrivarono in Libano, Giordania e Siria, all’inizio furono ospitati in
tende e solo diverso tempo dopo furono spostati in campi stabiliti gestiti dall’UNRWA (Peteet
1997). Attualmente, dopo 56 anni, questa organizzazione continua a provvedere all’educazione
di base, alla salute, agli aiuti e ai servizi sociali per oltre 3.9 milioni di rifugiati palestinesi in
Cisgiordania, Gaza, Giordania, Siria e Libano.
Attualmente, i rifugiati palestinesi sono più di 10,2 milioni; un terzo di essi è registrato oggi
all’UNRWA e vive in 59 campi rifugiati, dispersi tra Cisgiordania, Gaza, Giordania, Siria e Libano, riconosciuti dall’UNRWA come facenti parte della sua area di lavoro.
Per sostenere questa graduale crescita di rifugiati, l’UNRWA ha affittato delle aree in tutti i
paesi prima ricordati ed ha costruito piccole case per alloggiare le famiglie palestinesi. Questi
terreni con costruzioni, oggi sono conosciuti come campi palestinesi registrati o ufficiali. I
servizi per i profughi, che l’UNRWA include tra le sue operazioni nel campo, includono le seguenti attività:
- educazione elementare e preparatoria;
- insegnamenti tecnici e professionali;
- formazione di base alla salute personale, compresa la salute della famiglia;
- erogazione dell’assistenza ospedaliera;
- servizi di igiene ambientale;
- sostegno ed assistenza per tutte le famiglie;
- servizi di sviluppo sociale per le donne, i giovani e persone disabili.
Gradualmente, l’UNRWA diventa il sostituto umanitario di un duraturo sostegno alla causa
dei palestinesi. Inoltre, l’UNRWA è stata esclusa dal mandato dell’UNHCR (United Nations
High Commissioner for the Refugees), come è stato messo in evidenza più sopra, quando si è
menzionato l’articolo 1 dello Statuto dell’UNHCR elaborato a Ginevra nel 1951.
È importante ricordarne due punti: il primo, in cui si precisa che l’UNHCR ha il compito di
preoccuparsi dei profughi dispersi in Europa ed il secondo, secondo cui questa organizzazione si
deve preoccupare dei profughi di cui non si occupa alcuna altra Agenzia delle Nazioni Unite.
Di conseguenza, questa esclusione dalla “legge internazionale” e dal “corpo governante i
rifugiati” rende i palestinesi senza parola e li esclude da tutti i dibattiti nell’arena internazionale;
contribuisce, sostanzialmente, alla marginalizzazione dei rifugiati palestinesi nell’attenzione a
livello mondiale. Inoltre, diversamente dall’UNHCR, il mandato dell’UNRWA è limitato a programmi e servizi di sostegno e non si estende a nessun tipo di competenza legale per proteggere
i palestinesi a livello politico, sociale, economico e culturale (8).
E cosi, il destino dei rifugiati palestinesi è rimasto irrisolto per tutto questo tempo. Questo
7. Termine arabo per indicare “i guerrieri”.
8. PARD, Annual Progress Report on Health, 2002. Il PARD-Popular Aid for Relief and Development è una ONG che lavora a Chatila, Beirut.
311
porta a poter affermare che è stato lo spostamento di massa di più lunga durata in assoluto: dura
da più di mezzo secolo, nonostante la dichiarata volontà dei paesi a livello internazionale di risolvere questo problema, come già descritto precedentemente.
Il governo israeliano ha trascurato completamente il problema dei profughi e non ha voluto
prendere in considerazione l’ipotesi di cambiare la sua politica nei loro confronti; perciò, la
Comunità internazionale si è spinta ad esplorare altre soluzioni.
La necessità di istituire l’UNRWA rispondeva quindi all’esigenza non solo di continuare lo
sforzo di supporto iniziale, ma soprattutto di promuovere la reintegrazione dei rifugiati nella
vita economica del Medio Oriente, tentando un’integrazione nei paesi ospitanti o un insediamento in altri paesi della regione (Takkenberg 1998: cap. 9).
Dopo cinquantasei anni d’esilio, la gran parte dei rifugiati palestinesi nel Medio Oriente vive
ancora in campi profughi e con lo status di rifugiati nel paese nel quale vivono. Le masse dell’esodo del 1948 hanno turbato i governi arabi, ognuno dei quali ha ritenuto opportuno varare
una propria legislazione, diversa da quella degli altri paesi, ottenendo come risultato una mancanza di linea comune.
La Siria, per esempio, ha concesso tutti i diritti civili ai rifugiati palestinesi, permettendo loro
di beneficiare dei servizi forniti dallo stato esattamente come qualunque cittadino siriano, con
l’esclusione dei diritti politici; cioè della possibilità di esercitare il diritto di voto e di occupare
qualunque posizione politica (deputato, ministro o presidente della repubblica), garantiti
dall’art. 25 del Patto sui diritti politici e civili: «Every citizen shall have the right and the opportunity, without any of the distinctions mentioned in article 2 and without unreasonable restrictions: (a) to take part in the conduct of public affairs, directly or through freely chosen representatives; (b) to vote and to be elected at genuine periodic elections which shall be by universal
and equal suffrage and shall be held by secret ballot, guaranteeing the free expression f the will of
the electors; (c) to have access, on general terms of equality, to public service in his country».
In effetti, ai rifugiati palestinesi che risiedono in Siria non è stata concessa la nazionalità
siriana e quindi vengono esclusi dalla vita politica, dall’elezione parlamentare e dal voto.
La Giordania, diversamente, ha dato ai palestinesi il passaporto giordano, permettendo loro
la partecipazione alla vita giordana a tutti i livelli.
La situazione in Libano è molto diversa. Il governo libanese ha sempre considerato i palestinesi come degli alieni e non ha concesso loro nessun diritto a livello sociale, politico o civile.
Come risultato, i palestinesi in Libano hanno la peggiore condizione di vita rispetto ai palestinesi che vivono nel resto della regione (Ayal Center 2003).
2.3. Libano come paese ospitante
2.3.1. Campi
Il Libano è una piccola repubblica (10.452 kmq) che ha vissuto numerosi movimenti interni
ed esterni; il più grande è stata l’immigrazione forzata di centinaia di migliaia di palestinesi nel
1948. Ciò ha portato ad avere sedici campi rifugiati ufficiali distribuiti in tutto il Libano, ma i
maggiori sono cresciuti intorno a Beirut e nelle città marittime di Tiro e Sidone.
Oggi, solo dodici di questi sedici campi rifugiati ufficiali sul territorio libanese sono gestiti
dall’UNRWA; degli altri quattro, tre sono stati distrutti durante la guerra civile libanese (19751990) e mai ricostruiti ed il quarto era stato volontariamente evacuato prima della guerra.
Attualmente, ci sono, in Libano, 399.152 rifugiati palestinesi iscritti all’UNRWA (9), che
9. Dati UNRWA al dicembre 2004.
312
David Sacca
costituiscono quasi il 10% della popolazione libanese. Questa cifra non prende in conoiderazione i palestinesi che sono immigrati o che hanno ottenuto la nazionalità libanese. È importante
segnalare che l’ultimo censimento è stato fatto nel 1950, di conseguenza l’UNRWA stima la popolazione basandosi su un tasso di crescita annua pari al 2.2%.
I rifugiati palestinesi che risiedono entro i limiti ufficiali di questi dodici campi sono il 53%,
ciò significa 210.155 (10). Gli altri vivono nelle città o nei villaggi libanesi, ma sopratutto in
quelli che sono definiti campi non ufficiali o non registrati o più semplicemente raggruppamenti o gathering.
Sono raggruppamenti di famiglie che abitano, insieme, in tende o in baracche di zinco, su un
terreno occupato. Questi gathering si trovano nei luoghi più diversi, vicini ai campi ufficiali o
vicino alle strade principali o sulle spiagge lungo il mare o in qualunque altro luogo possibile.
L’organizzazione Danish Refugees Council (DRC) ha svolto uno studio approfondito su questi
raggruppamenti e la loro situazione, definendo gathering un numero minimo di venticinque
famiglie o case; questo ha portato a identificare trentanove gathering dispersi su tutto il territorio libanese. Sono campi non ufficiali che, nonostante si tratti ugualmente di rifugiati palestinesi, non sono raggiunti dai servizi dell’UNRWA, come avviene per gli altri dodici campi ufficiali; di conseguenza, le condizioni di vita sono le peggiori a livello sanitario, educativo e di salute in generale.
2.3.2. Classificazione dei palestinesi
I palestinesi in Libano possono essere divisi in tre categorie, in relazione alla loro registrazione presso l’UNRWA (United Nations Children Fund 1995):
- residenti e registrati nel 1949 - Questa categoria include i palestinesi (e i loro discendenti)
residenti dal 1948 e che sono stati registrati nel censimento condotto nel 1949-1950 dall’UNRWA e dalla Croce rossa internazionale. Queste persone hanno documenti d’identità e
di viaggio regolari e beneficiano di tutti i servizi dell’UNRWA;
- residenti, ma non registrati nel 1949 - Questa categoria include i palestinesi (e i loro discendenti) residenti dal 1948, ma che non sono stati registrati nel censimento del 1949-1950;
include inoltre i rifugiati giunti in Libano dopo la guerra del 1967. Dal loro arrivo in Libano,
il Ministero degli interni libanese ha fornito loro una carta d’identità e un documento di
viaggio, ma la loro mancata registrazione all’UNRWA impedisce di beneficiare dei servizi
erogati dallo stesso;
- residenti dopo il 1967 - Questa categoria include palestinesi (e i loro discendenti) arrivati in
Libano dopo il 1967 e che non sono stati registrati dal Ministero degli affari interni libanese
o dall’UNRWA. Non hanno carta d’identità o documenti di viaggi e non beneficiano dei
servizi dell’UNRWA.
2.3.3. Legislazione
La storia dei palestinesi in Libano, per tutti questi cinquantasette anni, è stata difficile e priva
di reali tentativi di alleggerire la miseria nella quale i rifugiati vivono.
In concreto, la comunità palestinese in Libano ha dovuto far fronte a difficoltà insormontabili, inclusa la povertà, l’impossibilità di lavorare e la marginalizzazione politica. Lo stato libanese ha palesemente fallito nell’elaborare una politica che regolamentasse i diritti e i doveri dei
rifugiati palestinesi (Ayal Center 2003).
10. Ibidem.
313
La politica ufficiale libanese ha sempre trattato in modo brutale il problema politico dei diritti civili dei palestinesi che vivono in Libano dal 1948, continuando a negare a questo popolo i
basilari diritti umani.
È opportuno far riferimento al Patto internazionale sui diritti civili e politici conosciuto come
International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR), approvato nel 1966 ed entrato in
vigore nel 1976 dopo aver ottenuto la sottoscrizione di più di trentacinque paesi. Il Patto internazionale sui diritti civili e politici è stato firmato dallo stato libanese nel 1972, ma ciononostante non viene rispettato nei confronti dei rifugiati palestinesi che si trovano ospiti nel paese.
Si ritiene necessario, al fine di comprendere adeguatamente la situazione, analizzare alcuni
degli articoli che costituiscono l’ICCPR:
- l’art. 12 sancisce la libertà di movimento e la libertà di scegliere la propria residenza e recita:
«1. Everyone lawfully within the territory of a State shall, within that territory, have the right
to liberty of movement and freedom to choose his residence. 3. The above-mentioned rights
shall not be subject to any restrictions except those which are provided by law, are necessary
to protect national security, public order (ordre public), public health or morals or the rights
and freedoms of others, and are consistent with the other rights recognized in the present
Covenant». Ciò significa che i rifugiati palestinesi, che sono legalmente sul territorio, sono
costretti a rimanere nei campi e i loro spostamenti sono vincolati, in violazione all’articolo
12. Tale violazione è un fatto assolutamente critico per i rifugiati palestinesi;
- l’art. 14, concerne i problemi legali ed il diritto ad avere una difesa legale quando non si abbia la possibilità economica di sostenerne il costo. Dal momento che tale articolo non viene
applicato ai palestinesi, è facile trovare situazioni in cui ragazzi di un campo sono accusati di
reati minori, che spesso non hanno commesso, ma che non hanno la possibilità di difendersi
in modo adeguato; l’impossibilità di ottenere una rappresentanza legale, rende totalmente
vuota di contenuto l’uguaglianza di fronte alla legge;
- l’art. 16, riguarda il diritto ad avere un riconoscimento d’identità, nel senso che ogni persona,
in qualunque luogo sia, ha il diritto di avere un’identità che gli consenta un riconoscimento
legale della sua persona. I palestinesi in Libano sono profughi da più di 57 anni e diverse
migliaia di essi sono senza alcun documento di riconoscimento;
- l’art. 17, concerne la violazione del diritto alla privacy. Questo è ormai diventato un problema quotidiano nella vita dei palestinesi in Libano, concretizzato soprattutto dal fatto che
l’esercito libanese tiene un cordone sanitario attorno ai campi del sud - Ein el Helweh, Rashidiye e Burj el Shamanli - con check point con tanto di blindati che servono a limitare l’accesso ai campi e ad impedire che entrino materiali da costruzione. Inoltre, per ogni conflitto
interno libanese, i palestinesi vengono prima incolpati e poi subiscono dei raid da parte dei
militari libanesi dentro i campi e nelle loro case;
- l’art. 19, tratta della liberta di espressione, una mancanza assoluta per la comunità palestinese in Libano. Questo articolo è collegato anche all’art. 22;
- l’art. 22, tratta della libertà di formare associazioni, strumento importante per esprimersi democraticamente in maniera efficace al fine di ottenere e difendere i propri diritti e soddisfare
i propri bisogni; purtroppo, lo stato libanese viola questo articolo vietando la possibilità di
associazione ai non libanesi;
- l’art. 24, stabilisce che ogni bambino ha il diritto di ottenere la nazionalità del paese in cui si
trova al momento della nascita. È ovvio che un essere umano non può nascere già con lo
stato di profugo, ma lo stato libanese non consente di avere la nazionalità libanese nemmeno
ai bambini nati da madre libanese e padre palestinese.
Questi sono gli articoli in relazione ai quali si evidenzia maggiormente nella relazione
libanese-palestinese la violazione da parte dello stato libanese dei diritti dei palestinesi.
314
David Sacca
Questa situazione è dovuta a più motivi, tra cui la questione del bilancio demografico libanese. In questo modo, viene tenuto a distanza il pericolo di far cambiare il make-up della società
libanese. Altri motivi, più recenti, hanno a che fare con le negoziazioni bilaterali e multilaterali
per la pace nel Medio Oriente. Il commento di Fathi Kleib’s (11) al riguardo non era una esagerazione: «Gli unici diritti che rimangono ai palestinesi in Libano sono il diritto di risiedere e il
diritto di morire».
2.3.4. Residenza
In base alla convenzione di Ginevra per i rifugiati del 1951, gli articoli 27 e 28 garantiscono
che i rifugiati devono avere un documento d’identità speciale (12). Ai palestinesi richiedenti
asilo nel mondo occidentale è concesso lo status di rifugiato, con un documento speciale per gli
spostamenti che consente la possibilità di risiedere nel paese ospitante e che li porta dopo
diversi anni ad acquisire la nazionalità del paese in cui risiedono. Questo perché i profughi palestinesi non si trovano in paesi dove opera l’UNRWA e perciò vengono trattati come qualunque
rifugiato sotto l’egida dell’UNHCR.
Purtroppo, l’unica azione libanese rispetto a questo problema è stata di concedere ai palestinesi il diritto di residenza e di dar loro un documento di spostamento speciale, il “Document
de voyage pour les Réfugiés Palestiniens au Liban”, nonostante che il Libano dal 1997 abbia
aderito alla convenzione di Ginevra (13).
Inoltre, il Ministero degli affari interni libanese ha condizionato il diritto alla residenza legale alla registrazione presso l’UNRWA nel 1949-1950, fatto che attribuiva importanza eccezionale al registro dell’UNRWA, anche se la registrazione non era intesa come un censimento dei
palestinesi.
2.3.5. Lavoro e benefici
Tra tutte le difficoltà a cui i rifugiati palestinesi devono far fronte nella società libanese,
quella più intollerabile è il divieto ai palestinesi di svolgere qualunque lavoro retribuito.
È stato universalmente riconosciuto che il lavoro è un diritto fondamentale per qualunque
persona, al fine di darle l’opportunità di raggiungere un livello di vita accettabile; ciò è stato
statuito, in particolare, dall’art. 6 e dall’art. 7 dell’International Convenant on Economic, Social
and Cultural Rights (ICESCR) e ribadito anche dall’articolo 11.
La legge sul lavoro degli stranieri in Libano, secondo il decreto n. 17561 del 18 settembre
1962, è basata sul Principio del trattamento reciproco. Tuttavia, dal momento che i palestinesi
non appartengono ad uno stato riconosciuto, ad essi non è applicabile il decreto sul trattamento
11. Portavoce del Fronte democratico di liberazione del Gruppo di guerriglia palestinese.
12. Article 27, Identity papers. The Contracting States shall issue identity papers to any refugee in
their territory who does not possess a valid travel document. Article 28, Travel documents. 1) The Contracting States shall issue to refugees lawfully staying in their territory travel documents for the purpose
of travel outside their territory, unless compelling reasons of national security or public order otherwise
require, and the provisions of the Schedule to this Convention shall apply with respect to such documents.
The Contracting States may issue such a travel document to any other refugee in their territory; they shall
in particular give sympathetic consideration to the issue of such a travel document to refugees in their territory who are unable to obtain a travel document from the country of their lawful residence. 2) Travel
documents issued to refugees under previous international agreements by Parties thereto shall be recognized
and treated by the Contracting States in the same way as if they had been issued pursuant to this article.
13. The International Committee of the Red Cross. Http://www.icrc.org.
315
reciproco e ciò li porta ad essere esclusi da questo diritto. Ma i palestinesi sono profughi, perciò
dovrebbero essere trattati secondo la legge che tutela i profughi (Ayal 2003).
Secondo l’art. 7 di questa legge, non si può concedere un permesso di soggiorno agli stranieri che non abbiano un contratto di lavoro in Libano. Al contrario, i palestinesi non hanno lavoro,
anche se possiedono il permesso di soggiorno, come stabilito nel 1982, dopo l’invasione israeliana, dal ministro del lavoro Adnan Moroua sotto la presidenza di Amin Gemayell, in riferimento al decreto numero 1/289 in data 18 dicembre 1982. In questo modo, la maggior parte
delle attività lavorative sono state riservate solo alle persone di nazionalità libanese. La “decisione ministeriale” del 1982 è una delle conseguenze dell’invasione israeliana dello stesso anno,
assieme ad altre decisioni e dure leggi che costituiscono una chiara violenza ai diritti del popolo
palestinese, spinto ad una grande sensazione di tristezza e di malinconia nei confronti del mondo.
Successivamente, è stata emanata dal ministro del lavoro Assaad Hardan una “decisione ministeriale” che ha portato al decreto numero 1/621 (15 dicembre 1995), nel quale si specificano
le attività o i posti che sono esclusivamente riservati ai libanesi e di conseguenza vietati ai palestinesi.
Attualmente, più di settanta professioni sono riservate alle persone di nazionalità libanese
(ibidem). Il primo articolo del decreto recita (14):
«Tutti i lavori o gli impieghi seguenti sono solo per le persone di nazionalità libanese:
a) Impiegati
Gli impieghi direttoriali e bancari e specialmente le cariche di: direttore generale, direttore,
vice direttore, capo degli impiegati, tesoriere, contabile, segreteria, documentarista, archivista, venditore, rappresentante, consigliere commercialista, capomastro, caporeparto, magazziniere, cambista, tintore, analista, farmacista, elettricista, elettronico, imbianchino, vetrario,
meccanico, portiere, guardiano, autista, cuoco, cameriere, barbiere, insegnante, geometra.
b) Titolari di aziende
Le attività di commercio in generale, imprenditore, gioielliere, produzione di abbigliamento
e calzature, immobiliari, pasticceri, stampatori, tipografia, distribuzione».
Alla fine di ogni anno, il ministro del lavoro emana un nuovo rapporto, comunicando quante
attività possono essere aperte ai palestinesi.
Quanto descritto finora risulta in contraddizione con l’art. 25 della Dichiarazione universale
dei diritti umani: «Ogni persona ha il diritto ad uno standard di vita adeguato per la salute e il
benessere della propria persona e della propria famiglia, inclusa l’alimentazione, l’abbigliamento, l’abitazione, l’assistenza dei servizi sociali e l’assistenza medica, il diritto di sussidio
in caso di disoccupazione, malattia, disabilità, vedovanza, vecchiaia o altri problemi della vita
fuori al proprio controllo».
Per i motivi indicati sopra, molto raramente i palestinesi in Libano ottengono il permesso di
lavoro. Solo l’1% della popolazione palestinese riesce ad avere un permesso di lavoro ed a beneficiare di un lavoro regolare (Ajyal Center 2003).
Negli articoli 8 e 9 dell’ICESCR si parla di sicurezza sociale e del diritto di costituire/aderire
a sindacati, che però mancano per i palestinesi che si trovano in Libano, anche per quelli che
hanno il permesso di lavoro e che pagano regolarmente i contributi.
A causa di questa situazione, l’esperienza dei lavoratori palestinesi in Libano è estremamente
difficile, con tassi di occupazione talmente bassi che non si riscontrano in alcun altro paese ultra
povero (Sayingh 2001).
14. Gazzetta Ufficiale dell’11.01.1996.
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2.3.6. Abitazioni
Una “decisione ministeriale” proibisce l’introduzione di materiali e strumenti da costruzione
nei campi profughi; questo al fine di non dare l’opportunità ai campi di allargarsi e di trasformare le case in palazzi; in particolare, nei gathering sono vietate le costruzioni solide e il tetto delle
abitazioni deve essere sempre in zinco; se tale divieto venisse violato, le autorità libanesi si
riservano la possibilità di distruggere la costruzione difforme.
Perciò, le condizioni delle abitazioni e dei gathering sono estreme. Particolarmente in questi
ultimi anni, là dove i tetti delle strutture abitative sono di zinco e spesso sono usurati, con le piogge ciò comporta allagamenti all’interno della struttura. Sussiste, inoltre, il problema degli sbalzi
termici dal caldo al freddo e, non di minor peso, l’inquinamento acustico (Aiyal Center 2003).
Uno standard decente di vita è garantito nel Patto internazionale sui diritti economici, sociali
e culturali del 1991, articolo 11 (15). Nel 1996, il Comitato dei diritti umani nel suo commento
generale sull’articolo sosteneva che: «In the Committee’s view, the right to housing should not
be interpreted in a narrow or restrictive sense which equates it with, for example, the shelter
provided by merely having a roof over one's head or views shelter exclusively as a commodity.
Rather it should be seen as the right to live somewhere in security, peace and dignity. This is
appropriate for at least two reasons. In the first place, the right to housing is integrally linked to
other human rights and to the fundamental principles upon which the Covenant is premised.
This “the inherent dignity of the human person” from which the rights in the Covenant are said
to derive requires that the term “housing” be interpreted so as to take account of a variety of
other considerations, most importantly that the right to housing should be ensured to all persons
irrespective of income or access to economic resources. Secondly, the reference in article 11 (1)
must be read as referring not just to housing but to adequate housing. As both the Commission
on Human Settlements and the Global Strategy for Shelter to the Year 2000 have stated:
“Adequate shelter means ... adequate privacy, adequate space, adequate security, adequate
lighting and ventilation, adequate basic infrastructure and adequate location with regard to work
and basic facilities - all at a reasonable cost”» (Committee on economic, social and cultural
rights 1991: 114, par. 7).
Di conseguenza, in relazione al diritto di alloggio, è importante considerare il concetto dell’adeguatezza, poiché per giudicare se le condizioni delle case sono conformi o no a quanto il
patto sancisce si richiede la valutazione di diversi fattori. Nonostante l’adeguatezza sia determinata dalla combinazione del fattore sociale, economico, climatico, ecologico e altri, il Comitato
sostiene che ci siano altri fattori da identificare e prendere in considerazione, in ogni caso da
studiare (ibidem: par. 8).
Uno standard decente di vita include:
a) la protezione legale del titolo di godimento. Tutte le persone devono possedere un grado
di protezione dell’abitazione che garantisca la copertura legale contro l’espulsione forzata, la persecuzione e il terrore. Di conseguenza, le autorità statali dovrebbero prendere
delle misure immediate che mirino a garantire la sicurezza legale dell’alloggio nel rispetto delle persone che vi abitano e che in questo momento sono prive di tale protezione
(ibidem);
15. Art. 11 - The States Parties to the present Covenant recognize the right of everyone to an adequate
standard of living for himself and his family, including adequate food, clothing and housing, and to the
continuous improvement of living conditions. The States Parties will take appropriate steps to ensure the
realization of this right, recognizing to this effect the essential importance of international co-operation
based on free consent.
317
b) accessibilità dei servizi, materiali, accessori e infrastrutture. Una casa adeguata deve
disporre dei servizi per la salute, la sicurezza, il conforto e la nutrizione. Tutti coloro che
rientrano nel diritto di alloggio, devono avere un accesso facilitato alle risorse naturali e
alle risorse comuni, all’acqua potabile, energia per cuocere alimenti, per il riscaldamento
e l’illuminazione, servizi sanitari e per l’igiene personale, luoghi per la conservazione dei
cibi, spazi per il deposito dei rifiuti, fognature e servizi d’emergenza (ibidem);
c) accessibilità economica (ibidem);
d) abitabilità: per essere adeguate, le case devono essere abitabili, cioè devono rispondere
ad una serie di necessità, quali lo spazio adeguato, la protezione da freddo, umidità, calore, pioggia, vento o altri rischi per la salute, da rischi strutturali e da agenti patogeni. Deve essere inoltre, garantita la sicurezza fisica degli abitanti.
Il Comitato suggeriva agli stati di applicare sistematicamente i “principi dell’abitare
sano” predisposti dall’OMS, che ormai vede le case come il fattore ambientale più spesso
associato a condizioni di malattia nelle analisi epidemiologiche: per esempio, le condizioni di vita e di alloggio non conformi allo standard minimo sono sistematicamente associate a più elevati tassi di morbilità e mortalità (ibidem);
e) accessibilità: le case adeguate devono essere accessibili a coloro che hanno titolo per
usufruirne. Ai gruppi svantaggiati deve essere garantito pieno e sostenibile accesso a risorse abitative adeguate. In particolar modo, a gruppi svantaggiati quali anziani, bambini,
disabili fisici, malati terminali, individui HIV-positivi, persone con problemi medici
cronici, malati di mente, vittime di disastri naturali, persone che vivono in aree soggette a
disastri naturali ed altri, deve essere assicurato un certo grado di priorità per quanto concerne l’abitazione. Sia le politiche che la legislazione sulla casa devono tenere pienamente in considerazione gli speciali bisogni di abitazione di questi gruppi. In molti stati
l’aumento di accesso alla terra per gruppi sociali senza terre o impoveriti dovrebbe costituire uno scopo centrale delle politiche. Devono essere definiti chiari obblighi dei governi, diretti a concretizzare il diritto di tutti ad un luogo sicuro dove vivere in pace e
dignità, ivi compreso il diritto di accesso alla terra (ibidem);
f) localizzazione: le case adeguate devono trovarsi in aree che permettano la possibilità di
trovare un’occupazione, di usufruire di servizi sanitari, di scuole, di asili per i bambini e
di altri servizi sociali (ibidem);
g) adeguatezza culturale: la tecnica di costruzione delle abitazioni, i materiali utilizzati e le
politiche di sostegno all’abitazione devono consentire in modo adeguato l’espressione
dell’identità culturale e la diversità dell’abitare. Le attività dirette allo sviluppo o alla modernizzazione nell’ambito dell’abitazione devono garantire che le dimensioni culturali
dell’abitare non siano sacrificate e che, fra l’altro, siano garantite le attrezzature tecnologiche moderne adeguate (ibidem).
Per quanto riguarda la proprietà degli stranieri in Libano, possiamo invece far riferimento al
Decreto legislativo n. 11614, emesso il 4 gennaio 1969, che stabilisce quanto segue: «Lo straniero può possedere una proprietà in Libano con dei limiti ben precisi secondo la legge; indipendentemente dalla nazionalità, esclusivamente agli arabi, invece, è concessa la possibilità di possedere più di una proprietà».
In base alla legge appena citata, quindi, il palestinese potrebbe acquistare un’abitazione o
avere delle proprietà.
Ma il problema delle case è cresciuto considerevolmente dopo le guerre civili libanesi, i conflitti e le guerre nei campi che hanno visto una distruzione totale delle strutture abitative.
Lo stato libanese, in considerazione di questo nuovo fenomeno, ha emesso una nuova legge
che vede esclusi i palestinesi dalla possibilità di possedere una proprietà, impedendo loro di be-
318
David Sacca
neficiare della legge precedente.
La legge in questione è la n. 296, emessa il 20 marzo 2001; nell’ultima parte del primo
articolo viene stabilito: «Nessun diritto reale di alcun tipo può essere acquisito da qualsiasi
persona che non possiede la cittadinanza di uno stato riconosciuto, o da qualsiasi persona se tale
acquisizione è in contrasto con le norme della costituzione relative alla proibizione di
insediamento (16) non si può appropriarsi di nessun tipo di proprietà qualunque sia per le persone che non hanno la nazionalità di un paese riconosciuto o per qualunque altra persona se
l’appropriarsi viene incontro allo statuto per il fatto del rifiuto dell’insediamento».
In questo modo, lo stato libanese ha vietato totalmente ai palestinesi il diritto di avere una
proprietà in Libano. Di conseguenza, i palestinesi vengono costretti a stare dentro i campi
palestinesi, distribuiti su 1134.2 dunums (1 dunum = 1000 m2) di territorio, con una densità di
145 persone ogni 1000 m2 (Ajyal Center 2003).
2.4. Palestinesi in Libano
2.4.1. Eventi politici
Fino all’invasione israeliana del 1982, l’OLP (Organizzazione per la liberazione della Palestina) era il maggiore sostenitore dei servizi per i palestinesi. Fondata nel 1964, come organizzazione palestinese nazionalista, che raccoglieva tutte le altre organizzazioni palestinesi esistenti
e rivolta a realizzare uno stato palestinese dipendente.
Dopo la guerra arabo-israeliana nel 1967, il potere è passato a diversi capi dei gruppi armati
di fedayin; il più rilevante è stato Yasser Arafat, capo di Fatah e diventato in seguito leader dell’OLP.
Dal 1970, l’OLP aveva la sua base in Libano e realizzava degli attacchi contro Israele, essendo questo l’unico territorio utile rimasto dal quale attaccare il nemico. Tale strategia era stata
approvata durante gli accordi del Cairo del 3 novembre 1969, alla presenza del Presidente della
Repubblica Egiziana, Gamal Abdel Nasser (17), dell’allora Presidente della Repubblica Libanese, Charles Helou e del leader dell’OLP, Yasser Arafat.
Gli accordi riconoscevano il diritto alla residenza dei palestinesi in Libano, il diritto di partecipare alla lotta armata del loro popolo e di essere armati, nel rispetto dei principi e della sovranità libanese. I leaders si accordavano inoltre sul diritto di passaggio dei fedayin attraverso le
frontiere libano-israeliane e sulla presenza dell’unità di comando dell’OLP nei campi profughi
palestinesi in Libano.
L’Organizzazione disponeva di circa 10 mila soldati, miliziani e di diverse migliaia di persone con mansioni a livello politico e sociale, interamente retribuiti dall’OLP.
Veniva, inoltre, realizzata un’organizzazione, denominata “Mezza Luna Rossa Palestinese”
(MLRP), facente parte dell’OLP. Si tratta di una catena di ospedali e di infermerie che si trovano in tutti i campi profughi in aiuto ai palestinesi. Dopo le guerre e gli attacchi da parte di
israeliani e arabi, la MLRP esiste ancora, ma con serie difficoltà economiche.
Esisteva l’associazione Al-Sumud, una catena di industrie e negozi che insegnavano abilità
lavorative e procuravano lavoro ai rifugiati palestinesi; questa associazione è stata totalmente
16. Shafie S., Palestinians Refugee in Lebanon, in: www. forcedmigation.org/guides/fmo018/fmo018.pdf.
17. Presidente della Repubblica Egiziana dal 1956, ha seguito una politica pan-araba che lo portò a
diventare il leader del socialismo arabo e del movimento dei paesi non-allineati. La nazionalizzazione del
canale di Suez, da lui decisa nel 1956, provocò la reazione anglo-francese e di Israele, da lui fronteggiata.
Nel giugno 1967 fu sconfitto da Israele nella guerra dei “Sei giorni”.
319
distrutta dopo gli attacchi israeliani del 1982.
Insomma, l’OLP offriva ai palestinesi un programma nazionale che metteva assieme le loro
aspirazioni e trasformava la tragedia da problema umanitario a problema politico nazionale, con
necessità di una soluzione.
È proprio contro questa prospettiva che Israele si è battuta e si batte ancora. Perché il problema dei profughi è solo una parte della questione, ma un movimento nazionale è tutt’altro. Da
quel momento, l’OLP è diventato il bersaglio d’Israele. I suoi leaders sono stati perseguitati ed
assassinati all'estero ed i suoi membri arrestati nei “Territori occupati” (18).
Distruggendo l’OLP, Israele pensava di poter eliminare la richiesta palestinese di giustizia ed
auto-determinazione.
Questo spiega perché, finché è stato in piena salute, l’OLP ha potuto aiutare il suo popolo,
dandogli un riferimento e una causa ben precisa; soprattutto, ha cercato di non renderlo dipendente dagli aiuti altrui.
Dopo l’invasione israeliana del Libano, l’OLP è stata obbligata a chiudere quasi tutte le sue
istituzioni. Oltre a questo, la Guerra del golfo (1990-1991) ha portato all’espulsione di migliaia
di palestinesi che nel “Golfo” lavoravano, con il conseguente taglio degli aiuti finanziari ai parenti palestinesi, come di quelli dai paesi arabi che sostenevano l’OLP.
Per queste ragioni i campi palestinesi sono diventati più affollati e più poveri e l’OLP è stata
obbligata a chiudere tutti i suoi centri sociali e culturali ed a ridurre il budget della Mezza Luna
Rossa Palestinese.
Negli accordi di Oslo, il 13 settembre 1993, il fronte israeliano (sionista) ottenne una vittoria
decisiva. Yasser Arafat, capo dell’OLP, riconobbe il diritto di Israele ad esistere, senza il riconoscimento del diritto palestinese all’auto-determinazione ed al rimpatrio.
Con un unico colpo di penna, ed una famosa stretta di mano, non solo accettò la versione
israeliana della verità storica, ma tradì la gente, i veri eroi, della cui causa era forse stato a lungo
il rappresentante, quella gente che aveva conservato la tessera di profugo per 45 anni (19481993) (19).
Israele aveva acquisito il diritto di definire pubblicamente il conflitto per come aveva sempre
fatto: non un conflitto fra lo stato di Israele e tutto il popolo palestinese, ma un conflitto fra
Israele e 2 milioni di palestinesi residenti nella West Bank e nella striscia di Gaza.
Alla luce della decisione di Madrid-Oslo, il destino di 4 milioni di profughi palestinesi, che
erano stati costretti a vivere all’estero e privati dei loro averi per 45 anni, era stato trasformato:
da violenza nazionale numero uno, riconosciuta a livello internazionale e che pure era stata la
ragione dell’esistenza dell’OLP, a piccolo problema.
Ora i profughi erano diventati un puro problema umanitario, da risolvere con l’intervento
degli stati arabi o da lasciare alla pietà degli uffici di immigrazione nel mondo.
Perciò, i profughi si sentono abbandonati a se stessi; basti pensare che negli accordi di Oslo
essi sono un problema da trattare nella fase finale dei negoziati, insieme a quelli più spinosi:
Gerusalemme, gli insediamenti, la definizione di uno stato palestinese.
Di conseguenza, dopo gli accordi di Oslo, tutto il mondo, si è mostrato favorevole alla nuova
autonomia palestinese nel territorio di Gaza e nella Cisgiordania.
18. Ben Efrat R., Israele e i profughi palestinesi: tutto al punto di partenza, in: www.medmedia.org/
review/numero3/it/art8.htm.
19. Ibidem.
320
David Sacca
2.4.2. Chi eroga i servizi?
Le due organizzazioni più coinvolte nell’assistenza ai palestinesi in Libano sono l’UNRWA
e la MLRP, oltre a diverse ONG locali ed internazionali.
La sopravvivenza dei rifugiati palestinesi in Libano dipende dal sostegno della comunità.
Questa assistenza è canalizzata da diverse ONG che sono cruciali negli aiuti ai rifugiati.
Nel 1996, prendendo come casi di studio tre campi palestinesi, è stata condotta una ricerca
sulla valutazione dei bisogni, che ha rivelato la differenza tra i veri bisogni delle persone e i
servizi forniti loro (Velupillai 1996). Ciò che è emerso da questa ricerca è che gli scopi dell’UNRWA e della MLRP non si sono sviluppati in funzione dei bisogni della popolazione palestinese e si è evidenziato che la loro situazione finanziaria è fortemente influenzata dalla politica.
In effetti, si è rivelato che l’UNRWA ha grandi difficoltà nel soddisfare i bisogni di aiuti
sociali, e che la MLRP assume persone non qualificate, oltre ad avere problemi di equipaggiamento e finanziari. Il problema più grave è che nessuna di queste organizzazioni svolge una valutazione dei bisogni di questa gente per pianificare il soddisfacimento dei loro veri bisogni; di
conseguenza, non hanno tra loro nessun coordinamento allo scopo di aiutare la popolazione.
2.4.3. Condizioni di vita
Nella stessa ricerca sopra citata si sono analizzati trenta casi in tre campi profughi e ne è
emerso che:
- il 93% dei rifugiati palestinesi in Libano ha dei problemi di salute derivanti dalle pessime
condizioni sanitarie e dal non-smaltimento dei rifiuti;
- il 63% di queste persone ha problemi di accesso all’acqua potabile;
- il 60% di queste stesse persone ha problemi di affollamento nell’alloggio.
D’altra parte:
- il 46.7% di queste persone ha problemi di salute derivanti dalla situazione di disoccupazione;
- il 23% derivanti dalla povertà.
In conclusione:
- il 50% dei problemi è legato alle pessime condizioni sanitarie;
- il 16.7% è legato al trauma del dopo-guerra.
Lo stesso studio mostra che, per migliorare lo stato di salute, i primi due bisogni (su dieci) della popolazione palestinese in Libano sono legati al riconoscere loro i diritti sociali, civili e politici
e al diritto di ritornare in Palestina. Il terzo e il quarto bisogno sono legati alla salubrità dell’ambiente, alla sanità ed all’affollamento; gli altri riguardano il migliorare i servizi educativi e sanitari.
A questo punto possiamo ricordare gli effetti sulla salute derivanti da alcune violazioni dei
diritti umani (20):
- le violazioni o la poca attenzione ai diritti umani possono avere serie conseguenze sulla
salute; per esempio, pratiche tradizionali dannose, schiavitù, torture e trattamenti disumani, violenza contro le donne e i bambini;
- le politiche ed i programmi sanitari nella loro implementazione e programmazione possono promuovere, ma anche violare i diritti umani; per esempio, libertà dalla discriminazione, autonomia individuale, diritti di partecipazione, tutela della privacy e diffusione
delle informazioni;
20. WHO, Linkages between heath and human rights, in: www.who.int/hhr/HHR%20linkages.pdf.
321
- la vulnerabilità alle cattive condizioni di salute può essere ridotta prendendo iniziative per
rispettare, proteggere e realizzare i diritti umani; per esempio, la libertà da dischiminazioni sulla base di razza, sesso e genere, diritti alla salute, al cibo ed alla nutrizione, all’educazione e alla casa.
Il diritto alla salute è garantito dall’art. 12 del Patto sui diritti economici, sociali e culturali
[ICESCR (21)].
Il Comitato dell’ICESRC ha commentato che:
« - La salute è un diritto umano fondamentale ed indispensabile per l’esercizio di altri diritti
umani. Ogni essere umano ha il diritto di godere degli standard più alti possibili di salute che
portano a vivere con dignità. La realizzazione del diritto alla salute può essere ottenuta con
approcci diversi e complementari, quali la formulazione di una politica della salute, o l’implementazione di programmi di salute sviluppato dall’Organizzazione mondiale per la sanità o
l’adozione di strumenti legali specifici. Inoltre, il diritto alla salute include alcuni aspetti che
sono attuabili per via legale (Committee on Economic, social and cultural rights 2000: par. 1).
- Il diritto alla salute è strettamente connesso e dipendente dalla realizzazione di altri diritti
umani, contenuti nella Carta internazionale dei diritti, inclusi i diritti al cibo, alla casa, al
lavoro, all’educazione, alla dignità umana, alla vita, alla non discriminazione, all’uguaglianza, alla proibizione della tortura, alla privacy, all’accesso all’informazione e alla libertà di
associazione, riunione e movimento. Questi ed altri diritti e libertà concernono componenti
essenziali del diritto alla salute (ibidem: par. 3);
- Il Comitato interpreta il diritto alla salute, così come definito dall’articolo 12.1 [della Convenzione internazionale sui diritti economici, sociali e culturali], come un diritto inclusivo
che si estende non solo alle cure tempestive ed adeguate, ma anche alle cause sottostanti della salute, quali l’accesso ad acqua sicura e potabile e ad adeguata igiene ambientale, l’adeguata disponibilità di cibo sicuro, di nutrimento ed alloggio, condizioni lavorative ed ambientali salubri, accesso all’educazione ed alle informazioni connesse alla salute, compresa la
salute sessuale e riproduttiva. Altro aspetto importante è la partecipazione della popolazione
ai processi decisionali riguardanti la salute a livello comunitario, nazionale ed internazionale
(ibidem: par. 11).
- Elemento fondamentale è la lotta alla discriminazione: le strutture, i beni ed i servizi sanitari
devono essere accessibili a tutti, specialmente ai gruppi più vulnerabili e marginali della popolazione, di diritto e di fatto, senza discriminazioni secondo nessuna delle ragioni vietate
(ibidem: par. 12).
- Sebbene la Convenzione preveda la realizzazione progressiva e riconosca gli ostacoli posti
dalla limitatezza delle risorse disponibili, essa tuttavia impone agli stati firmatari numerosi
obblighi di attuazione immediata. Gli stati firmatari hanno obblighi immediati in relazione al
diritto alla salute, quali la garanzia che il diritto possa essere esercitato senza discriminazioni
di qualsiasi tipo (art. 2.2) e l’obbligo di intraprendere passi (art. 2.1) diretti alla piena attuazione dell’art. 12. Questi passi devono essere deliberati, concreti e puntare alla piena realizzazione del diritto alla salute (ibidem: par. 30)».
21. Art. 12 - 1. The States Parties to the present Covenant recognize the right of everyone to the
enjoyment of the highest attainable standard of physical and mental health. 2. The steps to be taken by the
States Parties to the present Covenant to achieve the full realization of this right shall include those
necessary for: (a) The provision for the reduction of the stillbirth-rate and of infant mortality and for the
healthy development of the child; (b) The improvement of all aspects of environmental and industrial
hygiene; (c) The prevention, treatment and control of epidemic, endemic, occupational and other diseases;
(d) The creation of conditions which would assure to all medical service and medical attention in the
event of sickness.
322
David Sacca
La legislazione libanese avversa ai palestinesi, l’incapacità di gestione dell’UNRWA, l’assenza dell’OLP e i conflitti interni hanno portato la condizione dei palestinesi in Libano a peggiorare sempre più, portandoli a sopportare le peggiori condizioni di vita rispetto agli altri campi
palestinesi dispersi nel Medio Oriente, provocando il più alto tasso di disoccupazione, il più
basso livello di istruzione e le peggiori condizioni di salute e di esclusione sociale.
2.5. Palestinesi rimossi in Libano
Le ripetute azioni militari contro i campi palestinesi in Libano, l’invasione israeliana del
1982, la guerra civile libanese dal 1975 al 1990 e la “guerra dei campi” tra il 1985 e il 1987 hanno distrutto gran parte delle case e delle infrastrutture nei campi, specialmente nella città di
Beirut e nell’area di Sidone.
Queste guerre hanno portato alla distruzione totale di due campi (Nabatiyeh e Tal el Zaatar)
e alla relativa evacuazione dei loro abitanti. Il risultato di tutto questo sono state settemila famiglie palestinesi senza casa e nuovamente sulle strade. Parte di loro hanno migrato verso l’Europa (Germania, Danimarca e Svezia), un’altra parte è rimasta in Libano.
Lo spostamento più consistente si è verificato a Beirut, durante la “guerra dei campi”. Era
l’anno 1985, quando la milizia libanese (Amal) lanciò un attacco contro i palestinesi. Quasi 873
famiglie scapparono dai loro campi per rifugiarsi a vivere in tende e edifici inagibili.
Il governo libanese negò loro qualunque tipo di aiuto e proibì sia di ricostruire i loro campi
distrutti, sia la costruzione di nuovi campi per accoglierli.
La ragione di questa posizione ufficiale del governo libanese era legata al problema palestinese di sempre, ovvero il tawtīn. Lo stato libanese proclama il suo appoggio al popolo palestinese contro il nemico israeliano, perciò rifiuta il tawtīn.
Tawtīn, termine in lingua araba, vuol significare l’ipotesi di naturalizzazione. Il Libano è una
bomba demografica. Quattrocentomila palestinesi, in un paese di equilibri misurati con il
contagocce, sono un terremoto.
Precedentemente alla prima Intifada, la stampa libanese aveva condotto una campagna di demonizzazione contro i palestinesi, ai quali una parte dei libanesi attribuisce tutt’ora la responsabilità della guerra civile. I campi sono stati descritti come terra senza legge, pieni di armi,
arricchiti dal crimine e dagli aiuti internazionali gestiti in modo mafioso.
Uno dei più feroci gruppi estremisti cristiani, i “Guardiani del Cedro”, tramite il loro sito
web registrato nel nord dell’America, hanno chiesto più volte l’espulsione dei palestinesi, fuori
del Libano fenicio verso i paesi arabi; recentemente questo stesso gruppo ha annunciato pubblicamente alla televisione che ogni persona libanese deve ammazzare una persona palestinese.
Questi fattori hanno portato ad uno spostamento di massa delle famiglie, che ora occupano
palazzi in stato di decadenza, parcheggi e aree non adibite alla costruzione, in condizioni fisiche
inaccettabili. In questo periodo, abbiamo 34 raggruppamenti in Libano, campi che non sono
completamente sostenuti dall’UNRWA.
3. Il mio lavoro sul campo
3.1. Domande ed ipotesi
Nonostante le restrizioni nel godimento dei diritti umani più ovvi e del diritto al lavoro e
nonostante le misere condizioni di vita alle quali i rifugiati palestinesi sono costretti nei campi
profughi in Libano, essi continuano a sopravvivere:
- per attaccamento alla vita, i palestinesi con le proprie sofferenze hanno creato dei mec-
323
canismi di sopravvivenza;
- questi meccanismi non sono stati ben studiati dagli osservatori e la loro importanza è sottostimata;
- lo sviluppo di questi meccanismi ha nascosto molti problemi agli occhi degli osservatori,
che dovrebbero quindi cercare di raggiungere strumenti di lettura più efficaci in relazione
alle condizioni dei beneficiari dei loro interventi;
- questo fatto porta le organizzazioni umanitarie a non raggiungere il loro scopo con i
programmi di sviluppo, ad entrare in conflitto tra loro - soprattutto l’UNRWA con il resto
delle ONG - ed alla fine a peggiorare la situazione.
In particolare, qual è l’approccio dell’UNRWA, rispetto a quello di altre ONG, nella riabilitazione delle abitazioni nei campi profughi palestinesi in Libano?
3.2. Obiettivi
Scopo di questo studio è l’analisi delle condizioni delle “baraccopoli” nelle quali vivono i
palestinesi nei campi in Libano, attraverso l’esame sia dei beneficiari degli interventi che delle
organizzazioni umanitarie coinvolte.
In generale, gli obiettivi del lavoro sono stati:
- descrivere le condizioni di vita degli abitanti;
- individuare la relazione tra le condizioni delle abitazioni e le caratteristiche degli
individui che vi abitano;
- capire il lavoro dell’UNRWA nella riabilitazione delle abitazioni e confrontarlo con quello di altre ONG che operano con il medesimo scopo;
- formulare delle valutazioni, al fine di migliorare l’approccio di queste organizzazioni ai
programmi di sviluppo, in generale nei campi e in particolare nella riabilitazione delle
abitazioni.
3.3. Sul terreno
Sono arrivato in Libano all’inizio del mese di marzo dell’anno 2005 e da quel momento fino
a novembre dello stesso anno ho passato il mio tempo nei campi profughi palestinesi. Mi sono
interessato soprattutto alla situazione delle abitazioni e dello stato delle famiglie, lavorando e
collaborando con diverse ONG:
- PARD, Popular Aid for Relief and Development, ONG libanese che opera a Chatila, alla
periferia di Beirut;
- PU, Première Urgence, ONG francese che lavora nel campo di Ein el Helweh a Sidone;
- UNRWA, United Nations Relief and Works Agency for Palestinian Refugees in the Near
East, a Beirut.
Parallelamente, ho lavorato per organizzare alcuni workshop con i ragazzi del campo - e con
l’aiuto di alcune ONG locali - sul problema della gestione dei progetti di sviluppo, che purtroppo “piovono” sui campi profughi palestinesi da tutte le parti, ma senza preoccuparsi dei loro
veri bisogni e senza centrare il loro obiettivo. In un certo senso, aiutare i ragazzi ad esprimere la
loro opinione riguardo al cambiamento che si verifica nel loro proprio spazio, si può anche definire un lavoro di partecipazione.
Il tempo trascorso in questi luoghi, il contatto diretto con il popolo palestinese, con le sue
istituzioni politiche e con le organizzazioni operanti in loco, mi hanno aiutato ad aprire gli occhi
su diversi punti che sono oscuri per le persone che ne sono al di fuori.
Per analizzare al meglio l’approccio dell’UNRWA nella riabilitazione delle abitazioni nei
campi profughi palestinesi, ho ritenuto opportuno prendere in considerazione anche il lavoro di
324
David Sacca
altre due organizzazioni, PU e MPDL. In questo modo ho avuto un riscontro pratico della differenza nell’approccio e nel genere di lavoro svolto dai due tipi di organizzazione.
Tramite interviste, ho tentato di capire come funzionano le due ONG, la loro politica e il tipo
d’intervento che effettuano nei campi profughi. Ho optato per le interviste perché è risultato
difficile reperire informazioni su di esse, per carenza di documenti o ricerche precedenti, a causa
della loro recente presenza in Libano.
Il fatto di essere appena entrate in scena, mette a dura prova il lavoro delle due organizzazioni, essendo esse in continua competizione con altre ONG internazionali con cui condividono la
stessa intenzione di lavorare alla riabilitazione delle abitazioni nei campi profughi palestinesi; ma,
soprattutto, ciò che risulta per loro difficile è trovarsi davanti all’agenzia “storica”, l’UNRWA.
3.4. Metodo e materiali utilizzati
Lo studio che ho condotto nel corso della ricerca è basato su:
- il rapporto personale con le persone incontrate, a cominciare dalla gente comune per
arrivare ai politici e ai responsabili delle organizzazioni con cui ho lavorato;
- le visite fatte con l’UNRWA, tra venerdì 3 e venerdì 10 giugno 2005, nei campi profughi
palestinesi in Libano:
- il campo di Beddawi e Naher el-Bared al Nord,
- il campo di Ein el Helweh a Sidone,
- il campo di Burj al Barajneh a Beirut,
- il campo di Rashidieh al Sud,
con il fine di documentare la situazione delle abitazioni ricostruite o riabilitate ed incontrare i nuovi beneficiari di questo programma;
- gli incontri con i responsabili dell’UNRWA su questo progetto:
- Mr. Jonathan Price, Consultant - Project coordinator (Shelter Rehabilitation).
- Mr. Abdel Latif Issa, Relief & Social Services Project Coordinator (RSSPC),
- Mr. Yahya Akkawi, Project Engineer (PE);
- un’intervista ai responsabili delle due ONG che attualmente - uniche - stanno operando
nella riabilitazione delle abitazioni nei campi profughi palestinesi, e cioè:
- Mr. Olivier Dorighel, Shelter Program Coordinator di Première Urgence,
- Mr. Jean-Christophe Saint-Esteben, Country Coordinator - Lebanon di MPDL;
- un questionario distribuito ai beneficiari del programma di riabilitazione delle abitazioni
lanciato da PU a Sikke, un gathering nel campo di Ein el Helweh a Sidone.
3.5. Problemi incontrati
I problemi riscontrati possono essere raggruppati in tre categorie principali:
- burocratici: attualmente (22), la situazione politica in Libano è piuttosto precaria e ciò,
naturalmente, va a scapito della sicurezza pubblica. La mancanza di stabilità porta, come già
è avvenuto più volte in passato, a focalizzare ancora una volta l’attenzione pubblica sulla
situazione nei campi profughi, mettendo i palestinesi nella “lista degli indagati”. Ciò
comporta molti impedimenti per il lavoro sul terreno: la situazione delicata implica difficoltà
per entrare e uscire dai campi, difficoltà per incontrare le persone, ma soprattutto rende il
lavoro condizionato, in quanto si riscontra nei discorsi delle persone una certa influenza della
situazione politica del momento;
- sociali: la reazione degli intervistati davanti ad un questionario e davanti ad un estraneo che
22. Nel 2005 (N.d.C.).
325
studia la loro condizione è piuttosto “innaturale”. È facilmente riconoscibile un atteggiamento insolito, nelle loro parole e dei loro discorsi, quando tendono ad esasperare la situazione
cercando di ottenere qualche aiuto in più. Per ovviare a questo fenomeno, ho tentato di guadagnare la loro amicizia, ho provato ad evitare gli atteggiamenti tipici del social worker
dell’UNRWA o di altre ONG che lavorano in questo ambiente. Per ottenere risultati attendibili, ho passato più di due mesi nello stesso ambiente nel campo d’Ein el Helweh, dove sono
riuscito a conoscere qualche famiglia con la quale ho potuto stabilire un rapporto d’amicizia
che mi ha portato ad avere un discorso più vicino alla realtà e quindi più utile per una valutazione più obiettiva;
- interazione tra beneficiario e social worker. Ho riscontrato un atteggiamento piuttosto ambiguo dei beneficiari, o delle persone del campo, nei confronti degli operatori provenienti dalle
organizzazioni umanitarie. Per rendere più chiara la situazione, è utile riferire un episodio.
Ho effettuato un controllo con lo staff dell’UNRWA, che era stato in passato responsabile
del programma di sviluppo del campo, per studiare le condizioni e lo stato dei beneficiari
dopo la riabilitazione/ricostruzione delle loro case. Ma stranamente, questa volta, ho notato
che la gente non faceva altro che ringraziare continuamente l’UNRWA e per tutte le domande poste ai beneficiari, la risposta veniva fornita dallo stesso staff dell’UNRWA, senza nemmeno dar loro l’opportunità di esprimersi, se non solo per ringraziare. Dopo che ciò si è verificato diverse volte, ho chiesto chiaramente al responsabile di far parlare le persone interessate per capire i loro veri bisogni.
4. Il problema degli insediamenti
Tutti i popoli rifugiati e, più in generale, i popoli in movimento sono continuamente a rischio
per i diversi motivi citati nella prima parte del presente lavoro.
L’UNHCR ha identificato i rischi maggiori di malattie e di decessi che si verificano nei
periodi di crisi e disastri.
Dopo cinquantasette anni d’esilio, non possiamo più considerare i palestinesi del Medio
Oriente in uno stato d’emergenza; essi non condividono le specifiche caratteristiche sanitarie dei
rifugiati. Dopo il lungo tempo trascorso, si può constatare che le malattie riscontrate non sono
solo di natura infettiva, ma si tratta spesso di malattie croniche. I rifugiati in Libano vivono ancora in campi i cui standard non si avvicinano per nulla ai livelli minimi di sicurezza e di igiene
(Fafo 2000).
Questa prima parte dello studio prende in considerazione l’impatto ambientale, specialmente
sulle case e sulla salute delle persone.
4.1. Impatto ambientale
L’ambiente è un fattore chiave nella salute della popolazione. Durante la rivoluzione industriale, le malattie infettive sono state le più pericolose per la salute pubblica: l’organizzazione
sanitaria carente e l’affollamento nelle aree urbane favorivano la diffusione del fenomeno. Ma ai
nostri giorni, le malattie croniche costituisco un legame importante tra la salute collettiva e
l’ambiente costruito (Gostin 2003: 1390-1394).
Un messaggio chiave è stato lanciato nella conferenza di Rio sull’ambiente nel 1992, e cioè
la necessità di collocare i problemi dell’educazione e dell’ambiente nel contesto delle politiche
socio-sanitarie ed economiche (World Commission on Environment and Development 1987):
«Focused investments in education, healthy work conditions, environmental sanitation, and a
326
David Sacca
safe water supply are extremely effective in improving health and well being, as well as in increasing productivity and economic growth».
L’ambiente immediato delle abitazioni rappresenta il “paesaggio” di ogni giorno, che può
aiutarci o compromettere il nostro stato fisico, mentale o sociale. In pratica, si è riconosciuto da
molti anni che l’ambiente delle abitazioni è uno dei fattori più importanti che influiscono sulla
salute umana: la qualità dell’area interna, rumore, umidità, temperatura, affollamento sono solo
una parte dei problemi che possiamo trovare in una abitazione (World Health Organisation 1988).
4.2. Le abitazioni
Nella storia, la gente ha costruito le case per proteggersi dagli elementi della natura e per
procurarsi un ambiente confortevole nel quale vivere. Ma, purtroppo, in molte parti del mondo,
specialmente nei paesi in via di sviluppo, abbiamo ancora gravi problemi da affrontare riguardo
questo punto.
La maggiore parte delle case, nei campi profughi palestinesi, sono state costruite
dall’UNRWA nel 1950, per sostituire le tende erette originariamente nel 1948 per accogliere gli
sfollati dopo la guerra arabo-israeliana. Con il passare degli anni, molte famiglie sono riuscite a
migliorare la situazione delle loro case e ad ampliarle.
Sostiene il WHO (World Health Organisation): «A healthful environment must do more
than merely limit the occurrence and spread of physical diseases and infections. It must permit
individuals of all ages to conduct useful household activities without undue fatigue and without
putting an excessive burden upon any organ of the body. The housing environment also should
be comfortable, pleasant and provide a social setting for active and passive recreation, rest and
exercise» (ibidem: 10).
In assenza di una definizione universale di che cosa può costituire una casa salubre, il WHO
ha sviluppato un manuale di linee-guida, basate su ricerche internazionali, che forniscono indicazioni e raccomandazioni basilari per un’abitazione sana. Dopo la pubblicazione del manuale,
molte organizzazioni che lavorano su questo argomento hanno iniziato a elaborare e pubblicare
degli studi che indicano i requisiti principali per una sana abitazione.
L’OMS ha fatto varie ricerche sull’influenza dell’abitazione sulla salute e ha elaborato vari
indicatori che potrebbero mostrare se un’abitazione è salubre o meno (23).
4.2.1. Gli effetti sulla salute
È stato stimato che trascorriamo due terzi della nostra vita in casa e nei suoi immediati dintorni. Alcune persone però - come i bambini e le loro mamme, i vecchi, i disabili, i malati cronici e i non lavoratori - passano più tempo in casa e di conseguenza sono più a rischio di ammalarsi a causa della situazione delle abitazioni.
Case in cattive condizioni possono influire negativamente sulla salute di queste persone in
tre modi:
- facilitando la trasmissione delle malattie infettive;
- interferendo con i bisogni fisici;
- provocando danni alla salute a causa della struttura interna e/o della costruzione.
23. L’elenco comprende accessibilità, sicurezza, umidità, condizioni igieniche e numero di persone
per m2. WHO technical meeting on “Housing-Health Indicators”. Results of review and data availability
screening in Member States, Rome, Italy, 15-16 January 2004, Summary report, in: http://www.euro.who.int/ Document/NOH/house_indic_rep.pdf.
327
a) Affollamento
Ormai, l’interesse e gli studi dei ricercatori sulla relazione tra essere umano e spazio sono
diventati scienza. Sinteticamente, ogni persona ha bisogno del suo spazio e più gli spazi sono
ridotti, maggiori difficoltà avremo. Nel 1877, dopo aver studiato le statistiche demografiche in
Inghilterra, il Dr. Farr ha formulato una legge sulla densità della popolazione: «the nearer
people live to each other, the shorter their lives are» (24).
Secondo il WHO, la dimensione, lo stato e il numero delle stanze devono essere tali da agevolare le attività condotte nelle stanze stesse; questo fatto diminuisce la diffusione delle infezioni, attenua lo stress mentale e soddisfa i bisogni sociali di una famiglia. Insomma, gli effetti
fisici sulla salute derivanti dall’affollamento sono più quantificabili di quelli psicologici.
b) Freddo, umidità e ambienti chiusi
Portano facilmente a diversi problemi di salute tra i più comuni e conosciuti.
c) Impianti igienici
Il WHO afferma che il controllo degli impianti igienici, nell’ambiente fisico umano, limita i
danni a livello di sviluppo fisico, di salute e sopravvivenza. L’obiettivo di tale controllo è di minimizzare le malattie infettive che possono essere trasmesse tramite cibo e bevande.
4.2.2. Migliorando le abitazioni si migliora la salute
Il WHO riconosce la relazione tra le condizioni delle case e la salute delle persone che vi
abitano, espressa da da due affermazioni:
Better Housing = Better Health
Poorer Housing = Poorer Health
L’UNHCS crede nel bisogno di migliorare gli insediamenti umani allo scopo di migliorare la
loro salute. In ogni modo, è già stato stabilito che le abitazioni con condizioni sanitarie critiche
portano a maggior rischio per i problemi di salute.
Ci sono difficoltà nel distinguere quale sia la causa più importante che contribuisce al verificarsi di tali problematiche, ovvero il reddito familiare, la nutrizione, l’occupazione saltuaria o,
globalmente, l’appartenenza a classi sociali povere.
Insomma, il legame tra abitazione e salute è una questione storica che si è consolidata con il
tempo, per diventare, ora, un problema da prendere assolutamente in considerazione.
Nel 1993 il WHO ha pubblicato una “strategia per la salute” in ambito europeo, chiamata
“Health for all”. In essa identifica le case idonee per vivere in buona salute ed afferma che «tutte
le persone della regione devono avere l’opportunità di vivere in abitazioni che facilitino una
buona salute».
Nel 1999, sulla stessa scia, il governo inglese ha pubblicato Saving lives: Our healthier
nation per continuare sulla strada del miglioramento della salute della nazione.
4.3. Considerazioni riassuntive
Si è largamente riconosciuto che l’ambiente influisce sullo stato della salute mentale e fisica.
La qualità e le condizioni della casa giocano un ruolo decisivo nello stato di salute dei residenti.
In ogni caso, non esiste nessuna definizione di cosa costituisce una casa salubre. Molti problemi di salute sono legati direttamente o indirettamente alla casa stessa, e i bambini sono special24. Fotocopia di un documento storico fornitomi da una collega, che l’ha ottenuto dal Department of
General Practice and Primary Care, University of Glasgow.
328
David Sacca
mente i più colpiti dalle sistemazioni più povere.
Rimedi veloci per intervenire su queste case sono complessi, costosi e spesso inutili. Per
migliorare la salute a livello della popolazione è necessario un cambiamento che parta dall’origine, dalle diseguaglianze nella società. Normalmente, i politici hanno finora affrontato il problema agendo sulle conseguenze sulla salute prodotte dalle abitazioni malsane, senza affrontare
le cause evidenziate sopra, per esempio la crescita della popolazione, la povertà, l’urbanizzazione. Per questi motivi, ci troviamo ora nella situazione di dover riabilitare le abitazioni precarie
esistenti e di doverne costruire di nuove, cercando di riabilitare anche l’ambiente nel quale sono
collocate.
Durante una discussione con un membro del WHO in Libano circa la situazione dei campi
profughi palestinesi, mi è stato fatto notare che una casa con spazi più ampi, con buone situazioni igieniche e sanitarie, aiuta senza dubbio gli abitanti e li rende meno malati, anche se questa
conclusione vale per malattie leggere come la febbre, la bronchite, le infezioni gastrointestinali,
l’influenza, ecc.; invece non basta, per ottenere cambiamenti nell’ambito delle malattie croniche
come problemi cardiaci, diabete e ipertensione, che sono più legati allo stile di vita malsano e
soprattutto all’ambiente di vita.
Così, ritorniamo all’origine del problema esposto in precedenza, cioè al ruolo che giocano,
sulla salute delle persone, fattori come la densità, la povertà e l’urbanizzazione degli insediamenti.
Per esaminare un esempio pratico, possiamo prendere come caso di studio il campo di Ein el
Helweh, localizzato a 3 km a sud-est della città di Sidone. Questo campo è stato realizzato nel
1949 su un’area di 290 dunums (0,29 km2). È il campo più grande in assoluto in tutto il Libano,
sia come popolazione che come ampiezza. All’interno di questo campo ci sono 45 mila rifugiati
registrati, ma in realtà conta quasi 60 mila persone.
Un semplice calcolo ci indica che la densità nel campo è di quasi 200 mila persone/km2; questo è un dato estremamente allarmante, visto che nelle città con maggiore densità di popolazione, nel sud del mondo, l’indice si aggira intorno alle 30 mila persone/km2.
Tutto questo porta ad avere abitazioni molto piccole, spesso non raggiunte dal sole e con
ventilazione assente; in questo modo si crea un ambiente inquinato, che facilita la diffusione di
tutti i tipi di malattie (Department of Refugee Affaire 1998).
5. Le organizzazioni
Le organizzazioni che lavorano per aiutare i palestinesi in Libano, sono varie e specializzate
in campi diversi; prenderò in considerazione quelle che hanno lavorato sulla riabilitazione delle
abitazioni.
Rispetto alle condizioni nelle quali si trovano le abitazioni dei rifugiati palestinesi nei campi
profughi in Libano, queste agenzie sono poche e per di più hanno iniziato a lavorare da poco
tempo (meno di due anni per ogni ONG).
Parliamo di:
- UNRWA (Agenzia delle Nazioni Uniti, già presentata più sopra),
- MPDL (Movimiento por la Paz, el Desarme y la Libertad, ONG spagnola),
- PU (Première Urgence, ONG francese),
- MAP UK (ONG inglese),
- INMA’ (ONG locale).
329
5.1. L’UNRWA
5.1.1. L’UNRWA ai nostri giorni
Oggi, l’UNRWA opera in cinque luoghi - Giordania, Siria, Libano, Cisgiordania e Striscia di
Gaza - come ospite in tutti questi paesi. Operando solo in seguito all’approvazione di questi
paesi e sotto la loro legislazione, non ha nessuna forza politica e non è nemmeno il rappresentante politico dei palestinesi. Costituisce comunque la più grande organizzazione che operi a loro sostengo.
L’UNRWA dal 1950 (25) fornisce servizi essenziali e basilari - che includono l’educazione,
la salute, il sostegno e servizi sociali - a beneficio di circa 2,5 milioni di rifugiati palestinesi
(396.891 in Libano, 417.346 in Siria ed 1,76 milioni in Giordania).
Si riteneva, all’epoca della sua istituzione, che l’UNRWA sarebbe stata un’organizzazione
temporanea; il suo budget è basato su donazioni e il suo mandato originario di tre anni viene regolarmente rinnovato per un termine di altri tre anni (26). Questi fattori, unitamente alle crisi
ormai costanti nel Medio Oriente, hanno impedito all’UNRWA di avviare dei programmi di sviluppo a lungo termine. In ogni modo, da qualche anno, l’Agenzia sta provando ad esaminare
nuove vie attraverso le quali promuovere programmi di sviluppo nella comunità palestinese.
Parte degli interventi dell’UNRWA, nel dipartimento del Relief and Social Services, prendono in considerazione la riabilitazione delle abitazioni, includendo in questo concetto la riparazione e/o la ricostruzione.
Priorità dell’UNRWA è di assicurare che ogni famiglia di rifugiati viva in una casa le cui
condizioni rispettino in qualche modo gli standards minimi. L’UNRWA ha già iniziato tre progetti di riabilitazione a partire dall’anno 2000 (2000/2001, 2001/2002, 2002/2003) con i fondi
dell’ECHO (European Commission Humanitarian Aid Office) per un totale di 412 case (27) e
per altre 50 case con i fondi del governo canadese e statunitense.
5.1.2. Cambiamento dell’UNRWA
Nel maggio del 2004, l’UNRWA ha organizzato una conferenza a Ginevra insieme all’Agenzia
e alla Commissione di sviluppo del governo svizzero. In questa sede è stata formulata una nuova e
unica politica, che ha sposato l’opportunità di un cambiamento radicale nella politica d’azione.
Questa politica è basata sulla scissione del diritto politico e legale dei rifugiati palestinesi a
tornare in Palestina, dal loro diritto di migliorare le proprie condizioni di vita nei campi.
Da molti anni si giustificano le omissioni nei confronti dei palestinesi sostenendo che deve
essere riconosciuto il loro diritto al ritorno, ma il diritto al rispetto dei diritti umani e il diritto al
ritorno non sono inscindibili. Al riguardo si è parlato di due tipi di diritti, il che ha portato ad investire nel futuro dei campi e ad accettare e legittimizzare per la prima volta questa iniziativa.
Oltre a ciò, la conferenza di Ginevra ha esplicitato che per rendere più efficace lo stato di
“riabilitazione” dei campi bisogna prendere in considerazione l’approccio urbanistico al campo,
lo stato delle costruzioni e i programmi di interventi sociali.
Di conseguenza, l’UNRWA ha lanciato una nuova proposta di riabilitazione per i campi
25. Http://www.un.org/unrwa/index.html e dal documento Proposal on Shelter Rehabilitation inviato
dall’UNRWA all’ECHO il 15 dicembre 2004.
26. Http://www.un.org/unrwa/index.html.
27. Dal documento Proposal on Shelter Rehabilitation (15 dicembre 2004), in: www.un.org/unrwa/index.html.
330
David Sacca
profughi palestinesi in Siria, Giordania e Libano, finanziata dall’ECHO per un totale di 2.750.000
euro, denominato “Shelter Rehabilitation in Refugee Camps in Syria, Lebanon and Jordan”.
5.1.3. “Shelter Rehabilitation in Refugee Camps in Syria, Lebanon and Jordan”
Questo programma è iniziato il 1° gennaio 2005, con una durata di dodici mesi; beneficeranno di questo programma 332 famiglie palestinesi, pari a 1.708 persone, nei tre paesi citati. Nel
solo Libano sono presenti 141 famiglie, pari a 743 persone.
5.1.3.1. I beneficiari
I beneficiari di questo progetto sono rifugiati palestinesi registrati come “Special Hardship
Cases” (SHC) ovvero “Casi di speciale sofferenza” e che vivono in condizioni molto pericolose.
Possiamo notare che in Libano questo progetto va a beneficio anche di rifugiati palestinesi che
non sono registrati come “Special Hardship Cases”, ma che vivono in case non sicure i cui proprietari non sono economicamente in grado di sostenere i costi di manutenzione o di ricostruzione.
Le famiglie beneficiarie devono essere regolarmente residenti nel campo riconosciuto dall’UNRWA e l’abitazione deve essere considerata come necessitante di riabilitazione.
Ci sono due livelli di priorità per la scelta delle abitazioni su cui intervenire:
Priorità A: abitazione strutturalmente non sicura e non salubre;
Priorità B: abitazione con necessità di serie riabilitazioni, ma non urgenti o critiche; questo
criterio include le abitazioni che sono parzialmente non sicure dal punto di vista
strutturale.
L’abitazione non sicura è definita secondo i seguenti indicatori:
a case non ventilate;
b case che hanno gravi problemi di fessurazioni e infiltrazioni;
c case soggette ad allagamento;
d presenza in famiglia di membri disabili fisicamente e/o mentalmente;
e presenza in famiglia di membri che necessitano di isolamento perché affetti da malattie
contagiose o perché aggressivi a causa delle condizioni psichiche;
f presenza in famiglia di problemi di sicurezza sociale, il che implica la separazione tra
maschi e femmine.
I beneficiari che non risiedono in un campo riconosciuto dall’UNRWA, ma sono presi in
considerazione per questo progetto per le pessime condizioni della loro abitazione, devono
essere proprietari del terreno sul quale è costruita l’abitazione che viene risistemata.
5.1.3.2 Special Hardship Program
Gli “Special Hardship Program” (SHP) dell’UNRWA prevedono un’assistenza materiale e
finanziaria diretta per i rifugiati più svantaggiati e vulnerabili, come le donne in stato di vedovanza o abbandonate dal marito o divorziate, i vecchi, i malati cronici, i disabili e i bambini. Le famiglie “SHC” sono considerate le più povere tra i poveri della comunità dei rifugiati palestinesi.
Le famiglie registrate come Special Hardship Case (SHC) hanno il diritto al cibo, all’assistenza economica e alla riabilitazione delle case; hanno la priorità nei programmi organizzati dal
Dipartimento dei servizi sociali e godono, inoltre, della precedenza nella frequenza ai centri di
formazione professionale. Lo status di queste famiglie è regolarmente rivisto e controllato dai
Social Workers (SW).
Il 5.9% dei rifugiati palestinesi registrati ricevono assistenza nell’ambito dello SHP. La più
alta percentuale di rifugiati in questa categoria si trova in Libano; l’11% dei rifugiati palestinesi
331
in Libano, corrispondenti a 11.500 persone, sono registrati come SHC, a causa delle loro condizioni economiche difficili: 7.115 di questi abita nel campo (28).
Le famiglie, residenti dentro o fuori il campo, presentano le domande per lo SHP tramite
l’ufficio del Relief and Social Services dell’UNRWA, compilando i documenti necessari. Successivamente, il Social Workers visita le famiglie per redigere una relazione sulle condizioni sociali; su questa base, il Social Workers espone la sua valutazione riguardo alla categoria del relativo programma in cui deve essere inserita la famiglia. Una volta approvata la domanda, la
famiglia ha il diritto di beneficiare dell’assistenza, in termini di beni essenziali, piccoli prestiti e
riabilitazione delle case. Ogni Social Workers formula una sua lista personale delle condizioni
della casa e dei suoi bisogni di riabilitazione per lo SHC (Price 2005).
Senza dubbio, questo programma è di grande aiuto per le famiglie; ma, come accade solitamente, ogni programma di sviluppo o di aiuto dell’UNRWA si trasforma con il tempo in un peso per l’agenzia e per i beneficiari stessi, per il fatto che l’UNRWA è un’agenzia di stampo
estremamente burocratico e con molti dipendenti. Questo può causare la perdita di efficienza in
un programma così delicato.
Perciò, vediamo delle famiglie “SHC” nella categoria Z (che sarebbe la più bisognosa), proprietari di case ricostruite e ammobiliate; nello stesso momento, però, possiamo incontrare famiglie che si trovano in condizioni estreme, ma senza nessun aiuto: il loro unico “errore” è di non
conoscere le persone giuste dentro il sistema.
Semplicemente, ci vuole un controllo continuo, più efficace e serio su tutte le famiglie e i
requisiti richiesti, per la partecipazione a questo programma, devono essere studiati in un modo
tale che siano dinamici durante tutto il tempo della partecipazione.
In altre parole, occorre dare un termine di scadenza che spinga queste famiglie a non “stare in casa aspettando l’aiuto dell’UNRWA”, ma a provare a migliorare la propria situazione anche da sole.
5.1.3.3. Riabilitazione delle abitazioni
L’Agenzia del Relief and Social Services Programme (RSSP) provvede ai servizi di riabilitazione, nello specifico:
- ricostruzione delle case che sono difficilmente riparabili;
- riparazioni consistenti, per prevenire deterioramenti;
- riparazioni minori, per prevenire lavori costosi in un secondo tempo.
La natura e lo scopo dell’intervento viene concordata tra i beneficiari e lo staff dell’UNRWA.
Dal momento che la superficie dei campi profughi è limitata, dovunque viene programmato
l’intervento in modo da tener conto dell’allargamento delle famiglie. Quando la riabilitazione
viene eseguita, si tiene in considerazione che le fondamenta devono essere in grado di sostenere
almeno un ulteriore piano e devono essere realizzati, come minimo, una stanza sana (intendendo
non umida, non fredda, …), un’area per cucinare e un’area igienico-sanitaria per ogni famiglia.
Più la famiglia è numerosa, più dovranno essere gli spazi a disposizione.
5.1.3.4. Norme e standards
Gli standards per la messa a norma delle case dei palestinesi nei campi profughi sono stati
per diversi anni gli stessi, senza che vi fosse apportato alcun cambiamento. In pratica, dal 1950,
anno da cui l’UNRWA gestisce la responsabilità dei servizi nei campi, ha sostituito le tende con
28. Http://www.un.org/unrwa/index.html e dal documento Proposal on Shelter Rehabilitation, (15 dicembre 2004).
332
David Sacca
dei semplici “ricoveri” con muri e tetti solidi, di 10-25 m2 ognuno, composti da uno a tre stanze.
Per la revisione degli standards dobbiamo aspettare il 1983 e, successivamente, il 1995, il
2000 e il 2001 per arrivare all’ultima verifica nel 2002 (29).
Alcune revisioni hanno creato dei problemi sociali tra i beneficiari. Ad esempio, nel luglio
del 2001 sono stati apportati dei miglioramenti al sistema. Sono stati intonacati i muri interni
della casa e, inoltre, il materiale del lavello della cucina è stato modificato da acciaio inossidabile a marmo; quest’ultimo cambiamento ha suscitato problematiche, dal momento che i beneficiari degli interventi precedenti avrebbero voluto anch’essi godere di tale tipo di ristrutturazione (Myhrman 2003).
Gli standards delle norme di ristrutturazione sono i seguenti (30):
- Numero delle stanze:
1-2 persone:
1 stanza, cucina e servizi igienici (1 unità)
3-4 persone:
2 stanze, cucina e servizi igienici (2 unità)
5-7 persone:
8 persone e più:
- Dimensioni delle stanze:
soggiorno/stanza da letto: 14 m2
cucina:
10 m2
servizi igienici:
5/6 m2
aree di passaggio:
2 m2
A causa delle risorse economiche limitate e nel tentativo di riuscire a riabilitare/ricostruire
più case possibili, si è stabilito che ogni famiglia può beneficiare della riabilitazione una volta
ogni cinque anni, oppure dopo dieci anni per la ricostruzione della casa.
Il cambiamento delle condizioni delle abitazioni influisce direttamente sulla situazione di salute degli abitanti della casa, soprattutto sulle malattie leggere come raffreddore, febbre, bronchite, disturbi gastrointestinali, influenza, ecc.
Su questo, ho potuto però riscontrare personalmente che la riabilitazione non ha soddisfatto
appieno i bisogni più impellenti in alcune situazioni familiari. Ho incontrato due famiglie che
hanno trovato la loro casa meno accessibile. Una, perché un membro della famiglia era costretto
ad utilizzare una sedia a rotelle e la sua nuova casa aveva l’accesso dall’esterno con una scaletta; anche nel secondo caso, ho incontrato un membro della famiglia su sedia a rotelle che si è
trovato nella sua nuova casa con un piano in più che può essere raggiunto solo con delle scale;
dal momento che negli standards dell’UNRWA per i programmi di riabilitazione delle case non
è inclusa l’installazione di un ascensore, le persone disabili in tali condizioni non possono usufruire appieno, o talvolta per nulla, del servizio fornito.
Ovviamente, questi episodi si verificano a causa di una mancanza di rapporto e comunicazione tra i responsabili del programma di riabilitazione delle case nei campi, quali l’ingegnere e
l’architetto, ed i proprietari della casa, per conoscerne i bisogni minimi; per raggiungere un
obiettivo soddisfacente basterebbe visitarli una volta in loco, per capire lo stile di vita di queste
famiglie.
Inoltre, sul piano sociale, un argomento da non sottovalutare sarebbe il rispetto della privacy.
Ciò significa, per la cultura di queste persone, riuscire a dividere gli ambienti tra genitori e figli
e tra maschi e femmine, in camere da letto separate.
29. Da documenti presso l’UNRWA-Lebanon Field Office e colloqui con persone presso lo stesso
ufficio.
30. Proposal on Shelter Rehabilitation (15 dicembre 2004), in: www.un.org/unrwa/index.html. Annex
II: Brief on Shelter Rehabilitation Program, Guidelines and Standards.
333
Le famiglie composte di quattro o meno persone - che, secondo le norme stabilite, hanno la
possibilità di avere una o due stanze, cucina e bagno - sono sicuramente meno soddisfatte delle
famiglie formate da più di quattro membri.
Ancora, possiamo notare una differenza tra coloro la cui casa è stata ricostruita e quelli con
casa riabilitata. Il problema è legato allo spazio; solo in pochi casi nella riabilitazione vengono
aggiunte delle stanze, come avviene invece nella ricostruzione. In base allo spazio disponibile e
al numero dei componenti del nucleo familiare, possono essere aggiunte delle stanze, sempre
nel rispetto delle norme stabilite dall’UNRWA per il programma della riabilitazione delle case.
Sempre su questo tema, possiamo notare che una parte dei beneficiari lamenta che nella
nuova casa c’e’ meno privacy di prima. Quando le case sono costruite con stanze su piani differenti, raggiungibili solo con scale esterne, l’effetto è che i genitori con bambini piccoli non lasciano dormire da soli i figli e di conseguenza sono obbligati a dormire tutti nello stesso locale
al piano inferiore.
Inoltre, alcune famiglie sono dispiaciute di non poter usare alcune stanze ai piani superiori
come stanze da letto, durante l’inverno, perché non ci sono i bagni ai piani superiori. L’inverno
in Libano è freddo e, di conseguenza, le famiglie trovano troppo disagevole uscire la notte per
raggiungere il bagno al piano inferiore.
5.1.3.5. Esecuzione dell’intervento
Per gli interventi, l’UNRWA dispone di appaltatori o di un altro programma chiamato aided
self-help nella riabilitazione delle case. Il fatto di scegliere una opzione o l’altra dipende dalla
fattibilità del lavoro da parte dei proprietari della casa e dalla loro condizione familiare.
Appaltatori: tutte le strutture e le rifiniture del lavoro, fondamenta, travi, colonne, solai, pareti divisorie e rifiniture sono direttamente a carico di un’agenzia di appaltatori che assicurano la
stabilità della struttura e l’esecuzione dei lavori a norma.
Aided Self-Help: l’Aided Self-Help è basato su un sistema di lavoro volontario, in cui anche
le famiglie contribuiscono al lavoro. Il loro intervento riguarda lavori di rifinitura e quindi l’intonacatura, la sistemazione dei tubi, l’impianto elettrico, la tinteggiatura, la copertura, la messa a
punto di finestre e porte, nonché la scelta dei materiali.
L’Aided Self-Help è utilizzato per la ricostruzione e la riparazione; l’agenzia d’appalto è responsabile della struttura; tutto il resto viene completato dagli stessi beneficiari.
5.2. Le ONG
Come già accennato precedentemente, abbiamo diverse organizzazioni non governative
provenienti da paesi diversi, che lavorano nei campi profughi palestinesi dando loro aiuto per la
salute, l’educazione, con programmi di sviluppo sociale, con la riparazione di acquedotti e altri
aiuti materiali.
In realtà sono poche le ONG che hanno operato nei lavori di riparazione/ricostruzione di
case; i loro interventi sono inoltre recenti e alcuni non sono ancora terminati. Queste organizzazioni sono: Movimiento por la Paz, el Desarme y la Libertad-MPDL, Première Urgence-PU,
Medical Aid for Palestinians-MAP UK e Social and Cultural Development Association-INMA’.
Il motivo per cui la presenza delle ONG nel panorama libanese è stata così tardiva, lo si deve
attribuire a due problematiche fondamentali. La prima è puramente legislativa, mentre la
seconda è legata ad un fattore di natura economica.
La prima problematica che intendo illustrare è legata alla costituzione libanese, nella quale si
334
David Sacca
vieta qualsiasi tipo di costruzione. Ad esempio, i tetti delle abitazioni non possono essere costruiti con materiale solido (calcestruzzo), per evitare la successiva costruzione, su questo piano,
di muri portanti e quindi avere delle costruzioni elevate in altezza.
Inoltre, fino a poco tempo fa, era completamente vietato far entrare materiali da costruzione
nei campi. Il timore dello stato libanese è di vedere i campi profughi trasformarsi in vere e proprie città, nonostante le critiche condizioni di vita. La giustificazione a questi divieti è nel rifiuto
dell’insediamento, poiché il governo libanese appoggia il diritto al ritorno. Questa è ormai una
risposta di routine, per giustificare ogni verificarsi di violazione dei diritti umani nei confronti
del popolo palestinese.
La seconda problematica è più delicata da affrontare. Il fatto che l’UNRWA sia il primo organismo responsabile dei profughi palestinesi, sia per anzianità che per disponibilità di fondi,
pone le ONG internazionali in una posizione di estrema cautela per non trovarsi a scontrarsi con
un’organizzazione più consolidata e conosciuta. Per questo motivo, le ONG operano prevalentemente nei gathering, aree non coperte totalmente dai servizi UNRWA nonostante si trovino in
condizioni ben peggiori rispetto ai campi.
Le ONG che vogliono lavorare nella riabilitazione delle case trovano molta difficoltà, data la
notevole necessità di fondi. Ci sono donatori che mettono a disposizione grosse somme di denaro per una situazione di emergenza come la condizione del popolo palestinese. Chi riceve queste
rilevanti somme non è disposto a metterle in comune e dividerle fra tutte le organizzazioni
esistenti.
Fino a non molto tempo fa, era l’UNRWA l’unica a fornire questo servizio ai palestinesi e,
naturalmente, l’unica a ricevere finanziamenti. Ora l’UNRWA si trova a lavorare con altre tre
ONG in tutto il Medio Oriente: PU e MPDL nei campi palestinesi in Libano e Istituto per la cooperazione universitaria-Icu in un campo palestinese in Giordania. Ciò evidenzia che le ingenti
somme che arrivano alle organizzazioni ora vengono suddivise. L’ECHO, uno dei più generosi
donatori, divide l’importo stanziato in quattro parti e lo distribuisce alle organizzazioni.
Naturalmente, questo fatto non ha giovato per nulla all’UNRWA e specialmente ai suoi funzionari, che tenevano sotto controllo gli appalti, i costruttori e i materiali usati per la ricostruzione.
Conclusioni
Da più di mezzo secolo i palestinesi vivono dispersi nel mondo; siamo in presenza della
quarta generazione di palestinesi, in tutti i paesi in cui si trovano. Particolarmente vulnerabili
sono quelli che vivono nei campi.
Questa ricerca ha preso in esame come le organizzazioni umanitarie, responsabili dell’aiuto
ai palestinesi nei campi profughi, agiscono nei loro confronti.
La cosa più importante che emerge da questo lavoro è che non vi è nessuna collaborazione
tra le varie organizzazioni; e questo porta a non conoscere gli effettivi bisogni delle persone.
Una seria valutazione sui bisogni di queste persone vulnerabili, svolto dalle organizzazioni
umanitarie operanti sul territorio ci porterebbe a conoscere le necessità di queste persone e
quindi ci aiuterebbe ad agire con l’approccio migliore per dare loro aiuto.
Dopo più di cinquanta anni dalla sua nascita ed anche a causa degli eventi politici che ci sono succeduti nel Medio Oriente, l’UNRWA - il primo e il più grande protettore per i bisogni dei
palestinesi - ha perso molto della sua efficacia e, a volte, è addirittura un inconveniente per i palestinesi.
L’UNRWA ha bisogno di una riqualificazione a tutti i livelli, specialmente del suo staff,
composto in massima parte da palestinesi che sentono di essere fortunati per essere inseriti
335
dentro il sistema dell’UNRWA e dimenticano il loro popolo nei campi.
Questa ricerca ha preso in considerazione la vita di queste persone nelle loro case, le loro
condizioni, i loro bisogni, le loro sofferenze e le loro idee per un miglioramento della propria situazione.
Il nostro popolo nei campi è stanco e ormai è pronto ad arrendersi in questa ultima guerra;
all’inizio sembrava che la si combattesse tutti assieme, ma alla fine si è capito che quelli, che
pagano il prezzo più alto sono proprio loro, quelli che sono nei campi da quasi sessant’anni, con
tutti i diritti violati, anche quelli più ovvi.
Perciò, quello di cui hanno bisogno adesso è più fiducia in se stessi; a questo si arriva offrendo loro l’opportunità di esprimersi su tutti quei programmi che si organizzano per portar loro aiuto: per esempio, il Self Help Program dell’UNRW, che non viene mai attivato, e i “lavori
in partecipazione” che vengono lanciati dalle ONG, ma che sono ancora molto limitati.
Il presente lavoro può essere visto come uno studio sull’approccio dell’UNRWA nella riabilitazione delle case nei campi profughi palestinesi, paragonato a quello delle altre ONG che lavorano in questo settore, ma ci spiega anche e soprattutto la situazione della gente che vive nelle
case entro questi campi; ma, soprattutto, vuole aiutare a capire in che modo possiamo intervenire,
affinché questi luoghi vengano eliminati, dando alle persone una condizione di vita migliore e
riconoscendo loro una identità che gli permetta di decidere della propria vita.
Acronimi utilizzati nel testo
acronimo
descrizione estesa
DRC
Danish Refugee Council
ECHO
European Commission Humanitarian Aid Office
ICCPR
International Covenant on Civil and Political Rights
ICESCR
International Covenant on Economic, Social & Cultural Rights
ICU
Istituto per la Cooperazione Universitaria (ONG italiana)
INMA’
ONG Locale (Social and Cultural Development Association)
MAP UK
Medical Aid for Palestinians (ONG Inglese)
MLRP
Mezza Luna Rossa Palestinese
MPDL
Movimiento por la Paz, el Desarme y la Libertad
OI
Organizzazione Internazionale
OLP
Organizzazione per la Liberazione della Palestina
ONG
Organizzazione/i Non Governativa/e
ONU
Organizzazione delle Nazioni Unite
PARD
Popular Aid for Relief and Development
PU
Première Urgence (ONG francese)
RSSP
Relief and Social Services Program
SHC
Special Hardship Cases
SHP
Special Hardship Program
UNCCP
United Nations Conciliation Commission for Palestine
UNCHS
United Nations Centre for Human Settlements
UNHCR
United Nations High Commissioner for Refugees - Alto Commissariato delle Nazioni
Unite per i Rifugiati
UNRWA
United Nations Relief & Works Agency for Palestine Refugees in the Near East
USA
United States of America
WHO
World Health Organisation - Organizzazione Mondiale della Sanità
336
David Sacca
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THE INTERNATIONAL LEGAL FRAMEWORK IN THE
GUANTANAMO BAY PRISONERS CASE
Andrea Valenti
Introduction
«Undermining the authority of law can only lay the foundation for future violations, whether
by terrorists or by states committing abuses in the name of counter-terrorism» (Duffy 2005: 1).
This paper will try to set out the parameters of the international legal framework applicable
to the responses to the events following the atrocities committed on 11 September 2001. It will
try to point out the critical importance of respecting the international rule of law.
How much have the norms and mechanisms of the international legal system been
undermined in the so-called “war on terror”, officially proclaimed by President G. Bush in the
immediate aftermath of the terrorist attacks on America?
No matter how painful and abhorrent the attack could be, public security should not be
pursued without regard to the rights guaranteed by human rights treaties. The UN Commission
on Human rights has stated that all measures to counter terrorism must be in strict conformity
with international law, including international human rights standards (1).
The paper will try to show that there is nothing contradictory between countering terrorism
and respecting human rights at he same time.
1. Sources of international law
From which sources does the legal framework derive?
Although formally only an indication to the International Court of Justice, Article 38 of the
Statute of this legal body (The Court, whose function is to decide in accordance to international
law … shall apply: a) international conventions, whether general or particular, establishing
rules expressly recognized by the contesting states; b) international custom, as evidence of a
general practice accepted as law; c) the general principles of law recognized by civilized nations) is generally considered the starting point to list the sources of international law. The
principle sources are the international conventions, customary international law, and the
general principles of law as recognized by civilized nations. The Conventions and customary
law may well be considered the most important ones.
States are bound by becoming parties to one of the UN conventions, such as the
International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR), 1966. Other UN human rights
treaties relevant for the theme of the article include the Convention against Torture and other
Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CAT), 1984, and the International
Convention on the Elimination of all Forms of Racial Discrimination (CERD), 1966.
Once a State is bound by a treaty, it must fulfil the obligations deriving from it in good faith
(very clearly explained by the Latin maxim pacta sunt servanda). The rules governing the for1. Resolution 2001/37, 23 April 2001.
340
Andrea Valenti
mation, modification, suspension and termination of international treaties are contained in two
multilateral conventions, the Vienna Convention on the Law of Treaties of 1969 (VCLT) and the
Vienna Convention on the Law of Treaties between States and International Organizations or
between International Organizations of 1986, not yet in force. According to article 27 of the
VCLT, a State may not invoke the provisions of its internal law as justification for its failure to
perform a treaty.
Only States which are parties to a treaty are bound by it, and an international treaty can not
produce obligations on a State not party to the treaty (2). States generally become bound
through ratification or accession (3), but a State that has just signed but not ratified a treaty is
only obliged to refrain from acts which would defeat the object and purpose of the treaty (4).
In addition to international treaties, States are also bound by regional treaties adopted by
regional organizations (binding for the ratifying States members of the organization). Although
they not apply outside a specific area, they help consolidate international standards and
contribute to the formation of human rights law in other regions. The most important regional
human rights treaties are the European Convention for the Protection of Human Rights and
Fundamental Freedoms of 1950 (ECHR), the American Convention on Human Rights of 1969
(ACHR) and the African Charter on Human and People’s Rights of 1981.
In international human rights law, States must adhere to customary law, regardless of any
treaty obligation. International custom should be considered as evidence of a general practice
accepted as law (5). Customary law derives from the practice of States. State practice means
any act or statement by a State from which views about customary law can be inferred; it includes physical acts, claims, declarations (General Assembly Resolutions), national laws, national judgments and omissions. It can be also created by the practice of international organizations (Akehurst 1977). The practice must be uniform, consistent and general. There has to be as
well the conviction that such practice reflects law. Generality of practice does not mean universality. The fact that a number of States follow a certain course of conduct, and other States do
not protest, may be sufficient to affirm the generality of the practice. Once a customary rule of
international law has come into being, all States are bound by it. States may however avoid
obligation on the bases that the rule is not jus cogens (Duffy 2005: 6-9). Just as international
law is created by States, so is it changed by them. An international convention (treaty-based
rules) may be amended by the parties through the adoption of another international agreement
(6). The modification or “abrogation” of rules of customary international law is more complicated. Such a rule come into being when most States follow a certain behaviour. It may lose its
binding force where the practice of States ceases. This characteristic assume particular significance as the violation of the law may bring to the creation of a new one. Not every violation of
an international rule leads to a change in the law. Some customary rules are particularly difficult
to modify due to their status as jus cogens norms. Such rules represent the most basic human
values, as those connected to the fundamental prohibition on the use of force (7), basic human
rights and core humanitarian law principles. As rules considered to protect fundamental values
for the humanity, they have the additional characteristic of creating obligation erga omnes, for
everybody, by a State versus the whole international community. As a consequence, determining that a jus cogens rule no longer exist, would require not only general but universal State
2. VCLT, Section IV, articles 34-8.
3. VCLT, article 11.
5. Statute of the ICJ, article 38(1)(b).
7. UN Charter, article 2(4).
The international legal framework in the Guantanamo Bay prisoners case
341
practice and strong evidence that the value it protects is no longer considered a fundamental one
by the international community.
These are the so-called hard law instruments, all of them binding.
In order to determine the content of these hard law instruments, one can consider judicial
decisions and the writings of legal scholars for the determination of rules of law, which include
the decisions of international courts (such as those made by the International Criminal Tribunal
for the former Yugoslavia (ICTY) and the International Criminal Tribunal for Rwanda (ICTR))
and national jurisprudence as well (8). They provide evidence and authoritative interpretations
of the content of customary or treaty law.
Alongside, there are some non-binding instruments, known as soft law or subsidiary sources.
Soft law may be as well adopted by way of UN or regional resolutions and declarations. Even
if they are not-binding, soft law instruments are important because the evolution of human
rights shows that commonly these standards become hard law (International Bar Association’s
2003: 57).
The jurisprudence of human rights bodies provide important guidance on the interpretation
and application of human rights law. A distinction may be done between the UN treaty monitoring bodies, to monitor the implementation of the treaty itself and to investigate complaints that
the provisions of the treaty have been violated, and the UN thematic mechanisms, appointed by
the UN Commission on Human Rights to investigate complaints of a particular human rights
violation, in all countries, whether or not the State is bound by treaties.
The body monitoring the implementation of the ICCPR is the Human Rights Committee. Its
general comments give authoritative guidance on interpretation of the ICCPR (9). Other UN
treaty monitoring bodies include the Committee against Torture (10) and the Committee on the
Elimination of Racial Discrimination (11).
UN thematic mechanisms include the Working Group on Arbitrary Detention (12) and the
Special Rapporteur on Torture (13).
On the regional level, the Inter-American Commission on Human Rights carries out on-site
visits, acts on complaints submitted by individuals or groups, prepares special studies and makes recommendations to governments. The Inter-American Court on Human Rights examines
cases submitted by state parties to the ACHR or by the Inter-American Commission, and can
issue advisory opinions (14). The European Court of Human Rights considers complaints from
individuals, groups or States alleging a violation of the ECHR (15).
This paper will try to prove that certain of these international human rights standards have
come under threat.
2. International humanitarian law and international human rights law
The rules that govern armed conflict come from a branch of international law, known as
international humanitarian law (IHL), that is applicable to armed conflicts, and a core of in8. Statute of ICJ, article 38(1)(d).
9. ICCPR, article 28(1).
10. Convention against Torture, article 17.
11. Convention on the Elimination of Racial Discrimination, article 8.
12. UN Commission on Human Rights, resolution 1991/42, 5 March 1991.
13. UN Commission on Human Rights, resolution 1985/33, 29 May 1985.
14. ACHR, articles 33, 41 and 64.
15. ECHR, articles 19, 32, 34, 47.
342
Andrea Valenti
ternational human rights law (IHRL) that applies in all situations. Both are hard or treaty law
instruments, therefore binding.
IHL consists of a number of treaties negotiated over more then a century. It is the body of
rules which, during armed conflict, protects people who are not or are no longer participating in
the hostilities and restricts the means and methods of warfare for the benefit of all. Its purpose
is to limit human suffering during a conflict. The rules are to be observed by governments, their
armed forces, armed opposition groups and any other parties to the conflict.
The principal international instruments dealing with IHL are the four Geneva Conventions of
1949 and the two Additional Protocols to the Conventions adopted in 1977. The first Convention is the one for the Amelioration of the Condition of the Wounded and Sick in Armed Forces
in the Field, the second is the one for the Amelioration of the Condition of Wounded, Sick and
Shipwrecked Members of Armed Forces at Sea, the third is the one Relative to the Treatment of
Prisoners of War, and the fourth is the one Relative to the Protection of Civilian Persons in
Time of War. For the purpose of this article we will analyse the third and the fourth convention.
The two Additional Protocols are: the Protocol Additional to the Geneva Conventions relating
to the Protection of Victims of International Armed Conflict (Protocol I) and the Protocol Additional to the Geneva Conventions relating to the Protection of Victims of Non-International
Armed Conflict (Protocol II).
The laws and customs of war were the subject of efforts at codification undertaken in The
Hague first, and were based partly upon the St Petersburg Declaration of 1868. One should add
to this Hague Law the Geneva Law (16). The Hague Law basically fixed the rights and duties of
belligerents in their conduct of operations and limited the choice of methods and means of
injuring the enemy in an international armed conflict, while as we have seen the Geneva Law
protects the victims of war and aims to provide safeguards to persons not taking part in the
hostilities. This two branches of the law applicable to armed conflict have mingled and today
are considered to form a single complex system known as International humanitarian law.
Many provisions of the IHL are today recognized as customary law. All States are therefore
bound not only by those treaties to which they are a party, but by customary law as well.
Where a treaty is applicable, its binding nature on the parties to the conflict is not affected by
the fact that an adversary may violate the obligations contained therein. Reciprocity in the observance of IHL was a traditional principle that has been rejected in modern IHL (Meron 2006).
Non-observance of binding rules by one party does not justify violations by another (17). IHRL
protects and promotes a broad range of rights, such as the right to life, liberty and security,
freedom of expression or religion and many others. It is intended to ensure a basic standard of
protection for all human beings, at all times, in all places.
Human Rights obligations include negative obligation not to violate protected rights and
positive obligation to take necessary measures to ensure their protection.
IHRL can be found in international and regional treaties that are binding for the States that
have become parties to the treaty through ratification. On 3 June 2005, 154 States have ratified
the ICCPR (18). In addition to international and regional treaties, the UN Charter, binding on all
191 UN member States might be seen as a human rights instrument imposing human rights
obligations on the member States, as it promotes and encourages respect for human rights and
for fundamental freedom for all without distinction as to race, sex, language or religion. To the
binding treaty provisions we can add the soft law standards contained in the various resolutions
16. The Conventions of 1864, 1906, 1929 and 1949.
17. AP I, article 51(8) and VCLT, article 60(5).
18. See Office of the High Commissioner for Human Rights, www.unhchr.ch.
343
and declarations of the UN General Assembly or other international or regional bodies. States
are as well obliged to respect certain fundamental rights and freedoms through customary
international law, regardless they have ratified a treaty.
3. Armed conflict, international conflict and non-international conflict
An armed conflict exists whenever there is a resort to armed force between States or protracted armed violence between governmental authorities and organized armed groups or between such groups within a State. The definition above was provided by the ICTY (19), as
armed conflict is not defined in IHL treaties.
The term war often has an emotional connotation, as clearly the term war on terror. The
term was coined on 20 September 2001, in the immediate aftermath of the terrorist attacks on
America, by the US President G. Bush. For the more practical legal scopes the question is
whether there is an armed attack, and if so which IHL rules apply.
First of all the question whether there is an armed conflict involves a mere factual assessment: has there been a clear start of active hostilities? There is no problem when the war is declared at least by one of the parties to the conflict (20).
The essential distinction to point out when speaking about an armed conflict is whether it is
an international or a non-international conflict. An international armed conflict exists where
force is directed by one State against another, no matter the duration or the intensity of the
conflict. However some conflicts may not meet the conflict threshold. An international conflict
may arise as well when a State or a group of States intervene in a non-international conflict with
their own troops or by giving direct military support to the operations of one of the parties. Legal scholars comments differ on the amount and means of support a State might give not to become itself involved in the conflict. States are not strictly responsible for international wrongs
committed on their territory, but they are responsible for acts of individuals or groups over
whom they exercise “effective control”. After September 11 this grey area has become even
murkier. In his address to the nation of September 11, President Bush stated that in the seeking
of those responsible for the terrorist acts, no distinction would be made between the terrorists …
and those who harbour them. Therefore emerged the link between the Taliban regime and the
Al-Qaeda terrorist group. The September 11 attacks have been made possible by the decision of
the Taliban regime to allow the parts of the Afghanistan that it controls to be used by Al-Qaeda
(21). In his Statement of 2 October 2001, the NATO Secretary General Lord Robertson held
that Al-Qaeda was protected by the Taliban regime. Did he want to imply that if you protect a
group you exercises overall control on it? Whether the Taliban exercises overall control over
Al-Qaeda has never been subjected to rigorous studies because of the imminence of the military
action that followed the terrorist attacks. We may ask ourselves whether the standards for the
attribution of responsibility to the States have changed after the war in Afghanistan, given the
generally positive State responses to the whole attack. Is it now sufficient that a State harbour
and support a group to be responsible for its acts no matter the overall control on the same
group? The consequences would be wide, as many States would become responsible for terrorism. If applied to US interventions abroad, such as the support to the Northern Alliance in
Afghanistan or, speaking of the past, its support to the Contras in Nicaragua, this new standard
19. Case No. IT-94-1-AR72, Prosecutor v. Duško Tadić.
20. Geneva Conventions, common article 2(1).
21. Letter dated 7 October 2001 from the Permanent Representative of the US to the UN addressed to
the President of the UN Security Council.
344
Andrea Valenti
would render the US responsible for the actions of these groups. Despite the grey area after the
September 11 attacks, it appears likely that the high threshold of the effective control over a
group conduct for the attribution of responsibility remain valid.
There are different views on whether a non-international conflict becomes an international
one simply by the intervention of another State in the conflict. Whenever a State chooses to
send its troops in a State where there was going on a non-international conflict, the conflict
arises into an international one (Aldrich 2000). Other commentators requires the conflict to be
symmetric to be considered an international one, therefore an external intervention transform
the conflict into an international one only when the State intervenes to support the rebels fighting the government forces (Fleck 2005). Since the 1970s, armed conflicts in which peoples are
fighting against colonial domination, alien occupation and against racist regimes in the exercise
of their right of self-determination, are also included as international armed conflicts for the
purpose of IHL (22).
A non-international armed conflict usually occurs between governmental forces and an
armed group, or two or more armed groups and as the parties are clearly different in terms of
strength, it is an asymmetric one (State v. armed group). There is a bigger dispute whether a particular armed conflict meets the conflict threshold or it can be qualified as internal disturbances
and tensions or isolated and sporadic acts of violence, which are explicitly excluded from the
scope of the IHL. This protocol shall not apply to situations of internal disturbances and
tensions, such as riots, isolated and sporadic acts of violence and other acts of a similar nature,
as not being armed conflicts (23). Factors relevant to such a factual determination include the
nature, whether it is a military or police operation, intensity and duration of the violence, and
the nature and organization of the parties (Sassoli 2003): are any on-going hostilities of such an
insufficient scale or intensity so to be considered sporadic violence?
To constitute a party to the conflict, the armed group must be capable of identification and
have a certain degree of internal organization (24). Non-international armed conflicts generally
arise within a State, although the geographic limits are not an essential characteristic of non
international armed conflict (25).
IHL applies from the very beginning of the conflict until the close of military operations.
The closure of he hostilities vary between the IHL instruments (26).
In relation to a situation of occupation, considered as well an international armed conflict, the
IHL obligations of the occupying State continue until one year after the occupation comes to an end.
During an armed conflict, IHL continues to apply in the whole territory of the warring State
(27). The reach of IHL extends far beyond the immediate area of military operations or battle
zone. The territory of States parties constitute the area of war (Greenwood 1995).
4. Human rights during emergencies; derogable and non-derogable rights
Human rights protection is most important in times of national and international strain. The
framework of HRL applies at all times, including times of emergency or armed conflict. However, in times of public emergency, a range of rights may be suspended, and then a more re22. AP I, article 1(4).
23. AP I, article 1(2).
24. See ICRC Report on IHL and Contemporary Armed Conflicts.
25. ICTY jurisprudence.
26. GC IV, article 6 and GC III, article 118.
27. ICTY, Tadić, Jurisdiction Appeal Decision.
345
strictive body of core human rights law applies. There is a very good synergy between IHL and
IHRL in armed conflict, such that many of the provisions of one branch of law must can be
interpreted in light of the other.
Most international human rights treaties allow States to derogate from certain human rights
guarantees, when there is a public emergency threatening the life of the nation, but to the extent
strictly required by the situation (28).
The restrictions could apply when … necessary to protect public safety, order health or
morals or the fundamental rights and freedoms of others (29). However, these restrictions apply
to a limited number of rights such as freedom of movement (30), freedom of conscience and
religion (31) and freedom of expression (32). Article 19 lists the conditions of restriction, that
must be provided by law and be necessary.
However, a number of human rights are non-derogable, so they can never be restricted or
suspended, not even in times of emergency. There is a core of rights that must be protected at all
times. The list of non-derogable rights differ from treaty to treaty. The ICCPR in article 4(2)
lists the following rights as non-derogable: right to life (33), prohibition of torture (article 7),
prohibition of slavery [article 8 (1),(2)], prohibition of imprisonment because of inability to fulfil a contractual obligation (article 11), the principle of legality in the field of criminal law (article 15), the recognition of everyone as a person before the law (article 16), freedom of thought,
conscience and religion (article 18). The ACHR has a longer list in article 27(2) which includes
right to juridical personality (article 3), right to life (article 4), right to human treatment (article
5), freedom from slavery (article 6), freedom from ex-post facto law (article 9), freedom of conscience and religion (article 12), rights of the family (article 17), right to a name (article 18),
rights of the child (article 19), right to nationality (article 20), and right to participate in government (article 23). The ECHR in article 15(2) lists specifically as non-derogable norms only right
to life (article 2), prohibition of torture or inhuman treatment (article 3), prohibition of slavery
[article 4(1)] and non-retroactivity in criminal law, (ex-post facto), (article 7). However, international courts and bodies interpreting human rights treaties have frequently pointed out that
certain aspects of other rights which are not non-derogable, are also applicable at all times.
The Human Rights Committee has explained that the fact that some of the provisions of the
Covenant have been listed in article 4(2), does not mean that other articles may be subjected to
derogation at will, even where a threat to the life of the nation exists. In General Comment No
29, para. 6, the Committee has expressed the view that the principles of legality and the rule of
law require that fundamental requirements of fair trial (34) must be respected during a state of
emergency. Only a court of law may try and convict a person for a criminal offence. The
presumption of innocence must be respected. In order to protect non-derogable rights, the right
to take proceedings before a court to enable the court to decide without delay on the lawfulness
of detention, must not be diminished by a State party’s decision to derogate from the Covenant.
In fact, among the rights that can be suspended are the procedural guarantees (safeguards
against arbitrary arrest, for ex. access to counsel and the right to challenge the detention before a
court, and fair trial rights, for ex. the presumption of innocence, the right to a competent, independent and impartial tribunal, and the right to appeal). Similarly, the Inter-American Court of
28. ICCPR, article 4, ECHR, article 15 and ACHR article 27.
33. Suspended under conditions set in article 6.
34. ICCPR, articles 9 and 14.
346
Andrea Valenti
Human Rights held that the guarantees of articles 7(6), right to personal liberty (… this remedy
may not be restricted or abolished) and 25(1), right to judicial protection, are judicial guarantees from which derogation is not allowed.
Derogation is possible only under the following narrowly defined conditions: a public
emergency threatening the life of the nation, the state of emergency must be officially proclaimed, the derogation State must immediately inform the other state parties of the derogation,
the derogating measures must be strictly required by the exigencies of the situation, the measures must not involve discrimination solely on the ground of race, colour, sex, language, religion or social origin, the measures must be consistent with other obligations under international
law (International Bar Association’s 2003: 54-55).
Not every national disturbance or catastrophe justifies derogation. The European Court of
Human Rights has defined the public emergency as an exceptional situation of crisis or
emergency which affects the whole population and constitutes a threat to the organized life of
the community of which the State is composed (35). The ICCPR requires that even during an armed conflict measures derogating from the Covenant are allowed only if and to the extent that
the situation constitutes a threat to the life of the nation (36). The European Court of Human
Rights states that it falls in the first place to the national authorities to determine whether the life
of their nation is threatened by a public emergency. The Court also held that States do not enjoy
an unlimited power in this respect. The Court held that it is empowered to rule on whether
States have gone beyond the extent strictly required.
The ACHR refers to an emergency that threatens the independence or security of a State
Party (37), while the ICCPR and the ECHR refer to a public emergency threatening the life of a
nation (38).
Everyone on the territory affected by public emergency must be aware of the fact that some
rights might be limited. The Human Rights Committee has stated that this requirement is essential for the maintenance of the principles of legality and rule of law at times when they are most
needed (39). Any State Party to the present Covenant … shall immediately inform the other State Parties to the present Covenant of the derogation, … of the provisions from which it has derogated and of the reasons by which it was actuated (40). Derogation must be strictly required
by the exigencies of the situation (41), a standard intentionally high, given the important implications of derogation that suspends certain human rights protections. It follows that such
measures should be no more, and for no longer, than strictly necessary. The Human Rights Committee has stated that this requirement relates to the duration, geographical coverage and material
scope of the sate of emergency … (42). The European Court of Human Rights has ruled that it is
the court that has to determine whether States have gone beyond the extent strictly required.
Measures taken to support the derogation must be strictly necessary and proportionate to the
emergency in question (43). The Inter-American Commission has held that this requirement
covers the prohibition on the unnecessary suspension of certain rights, imposing restriction
more severe than necessary, and unnecessarily extending the suspension to areas not affected
35. Lawless v. Ireland, 1 July 1961.
36. Human Rights Committee General Comment No 29, para. 3.
37. ACHR, article 27(1).
38. ICCPR, article 4 and ECHR, article 15.
39. General Comment No. 29, para. 2.
40. ICCPR, article 4(3), ECHR, article 15(3), ACHR, article 27(3).
42. See General Comment No 29, para. 4.
43. Human Rights Committee, General Comment No 29, para. 4.
347
by the emergency.
Article 4(1) of the ICCPR and article 27(1) of the ACHR state as well that the derogation
measures have not to involve discrimination solely on the ground of race, colour, sex, language,
religion or social origin.
A derogation from some norms of human rights treaties must not affect other international
obligations, both treaty and customary. Derogation from one human right treaty does not signify
derogation from another, even if the articles are the same in both the treaties. A derogation can
never entitle a State parties to the treaty to infringe those rights (Duffy 2005: 295-296).
Derogation from treaty responsibilities does not affect customary law obligations. For instance, if a dispute arose as to the right to impose prolonged arbitrary detention in the event of a
derogation, and such detention is prohibited by international custom, it becomes relevant that
nothing could justify derogation from this principle. The prohibition is not explicitly made nonderogable in human rights treaties, but by the interpretation of the human rights bodies.
Derogation from human rights treaties can not justify derogation from IHL, as the latter do
not permit of any derogation (44). Provisions relating to fair trial rights, or the rights of the
detainees will remain applicable, irrespective of derogation from certain human rights treaties.
5. The Afghan conflict
On 7 October 2001 the United States forces assisted by a coalition of other States launched a
military attack directed against the Taliban Regime in Afghanistan in response to the terrorist
attack of 11 September 2001. At that time, the Taliban controlled almost the whole country and
was thus its effective government. There was clearly an international armed conflict between the
Taliban representing a sovereign State (supported by elements of Al-Qaeda), and the United States
and its allies. Consequently, IHL and the Four Geneva Conventions to which both the United
States and Afghanistan are parties became applicable. Before that date there was a non-international armed conflict in Afghanistan going on between the Taliban and the Northern Alliance (the
ICTY defined the armed conflict when there is a resort to armed force between States or protractted armed violence between governmental authorities and organized armed groups (45).
The Taliban government had been definitely removed on 19 June 2002, when the new President Karzai was sworn in. At that point the legal representatives of Afghanistan became friendly
government to United States and its allies. Remnants of the Taliban and elements of Al-Qaeda
fought the new Afghan government and its allies (United States and a coalition of States). We
had States v. armed groups. Here we could either have an international or non-international
armed conflict (see above international and non-international armed conflicts). After 19 June
2002, the conflict changed into a non-international armed conflict. The non-international armed
conflict arises between a State or coalition of States and an armed group. The Taliban regime
was defeated thus did not represent and controlled Afghanistan any more. As the Northern
Alliance supported by the coalition forces won the conflict, after 19 June 2002, we have a new
situation on the ground. The new Afghan government supported by the Western allies continue
to fight the now rebels, therefore the armed groups composed by the remains of the Taliban regime and Al-Qaeda. Therefore the conflict became non-international as we had a State, even
though supported by a coalition of States, fighting armed groups within its territory.
As noted above the conflict in Afghanistan might have ended on 19 June 2002. But is it
44. Human Rights Committee, General Comment No 29, para. 3.
45. Prosecutor v. Duško Tadić, Case No. IT-94-1-AR72.
348
Andrea Valenti
really so? Officially, for the united States the war is over but in coordination with the government of Afghanistan, the coalition here continues to train the Afghan National Army, provide
civil affair support, and disrupt, deny and destroy terrorists and anti government forces in order
to establish a stable and secure Afghanistan (46). It is clear that military operations are still on
going. If the international conflict is over and change its character into a non-international one,
there is no legal bases to detain POWs, the Geneva Conventions stop to apply (47), and the prisoners should be released, or prosecuted with all procedural guarantees (48). Uncertainty after
11 September 2001 has spread over the wars. Is the Afghan conflict over, or, as part of the War
on Terror still on?
6. The case study of Guantanamo Bay
Just after the beginning of the military campaign in Afghanistan on 7 October 2001, the
United States began detaining persons in Afghanistan and elsewhere in the world. Since early
January 2002, hundreds of people which are nationals of some forty States, have been transferred to the detention facilities on the United States Naval Base in Guantanamo, Cuba.
From that date on and until the end of the war the conduct of the parties to the conflict has
been regulated by the IHL. As stated above, IHL comes to operation in times of armed conflicts
and applies beyond the termination of the hostilities to a general close of military operations. As
IHRL applies at all times, the two standards of law have temporally overlapped and therefore
applied simultaneously during that armed conflict
The location of the detention camps on Guantanamo Bay is an attempt to avoid the application of human rights standards present in the US constitution and access to US courts. The US
authorities claim that the base is beyond US sovereignty.
The Guantanamo case raises multiple human rights concerns. This article will try to review
the human rights standards to be applied. Is the sovereignty question an important issue? What
is the detainees status? We will focus on the procedural rights to be accorded and analyse the
basic human rights never to be neglected.
The Guantanamo Bay prison camp opened four years ago, but the area itself has been under
the US jurisdiction for more than a century now. In February 1903, the US signed a lease
covering Guantanamo Bay with the US-supported Cuban president. The agreement provides
that the United States recognises the continuance of the ultimate sovereignty of the Republic of
Cuba over Guantanamo Bay, on the other hand the Republic of Cuba consents that during the
period of occupation … the United States shall exercises complete jurisdiction and control over
and within side areas (49). The lease was continued by a subsequent treaty signed in 1934, in
which the United States declared the purpose to continue the lease indefinitely. The US
occupation of the bay survived the 1959 Revolution and remains a significant bone of contention with the Castro regime, which refuses to accept lease payments from the US. The US
recognises the continuance of the ultimate sovereignty of the Republic of Cuba over the land
and water of the area mentioned above. On the other hand, Cuba consents that the US exercises
complete jurisdiction and control over and within the area. A US court in 1992 described
Guantanamo Bay as a military installation that is subject to the exclusive control and jurisdic46. Press Release of the US Department of Defence, 10 January 2004.
47. Apart from articles 3 and 4, GC III.
48. GC III, articles 118, 119 and 130.
49
article III, Agreement between the United States and Cuba for the Lease of Lands for Coaling and
Naval Stations, 16-23 February 1903
349
tion of the US…and is entirely self sufficient, with its own water plant, schools transportation
and entertainment facilities. Despite this, the US claims that the Bay lies beyond its sovereignty
and therefore beyond the jurisdiction of US courts. As an argument to asses this fact, the US
cites the Agreement which indeed leaves the ultimate sovereignty to Cuba. This could not possibly be an argument as, as we stated above, IHL does not apply only to the zone of the conflict,
nor within States borders. The ICTY has stated that with respect to prisoners of war, the conventions apply to combatants in the power of the enemy, it makes no difference whether they are
kept in the vicinity of hostilities (50). So the question is whether Guantanamo detainees are in
the power of the United States forces, and we can here clearly state that they are. It does not
matter where such persons are held, they could be detained all over the world. The obligations
deriving from the IHL therefore have to be applied no matter the sovereignty question. And
what about the IHRL in regard to the sovereignty question? IHRL applies in respect of all
persons in a State’s territory or subject to its jurisdiction, it may extend beyond the borders of
the State where it exercises its authority or de facto control (Duffy 2005: 274, 282-289). The
Guantanamo detainees are within the exclusive de facto control of the United States. The
location on land that is not US sovereignty is therefore of no significance for IHRL. The InterAmerican Commission on Human Rights in a request to the US government to protect the
detainees noted that the determination of a State’s responsibility for the violation of the IHRL of
a particular individual turns on … whether, under the specific circumstances, that person fell
within the State’s authority and control (51).
So the US government asserts that the bay lies beyond the jurisdictional purview of US
courts. On the other hand US officials have also argued that it is under US jurisdiction for the
purposes of excluding the application of the Torture Victim Protection Act which gives US
courts jurisdiction over torture committed in foreign jurisdictions (52).
7. The status of the Guantanamo detainees
Every person in enemy hands must have some status under international law: he is either a
prisoner of war (POW) covered by the Third Geneva Convention, a civilian covered by the
Fourth, or a member of the medical personnel covered by the First. There is no intermediate
status; nobody in enemy hands can be outside the law (53).
The government of the United States determined that: the Third Geneva Convention applies
to the Taliban detainees but not to the Al-Qaeda detainees; neither the Taliban nor the Al-Qaeda
detainees are entitled to POW status; nevertheless, all Taliban and Al-Qaeda detainees are to be
treated humanly and consistent to the principles of the Third Geneva Convention (54). The document is very unclear. How can the White House first entitle the Taliban to GC III protections,
and then affirm that both the Taliban and Al-Qaeda fighters will not be granted POW status?
The very core of the Third Geneva Convention is the protection you afford horse de combat
through POW status.
50. Tadić, Jurisdiction decision
51. Inter-American Commission on Human Rights, Precautionary measures in Guantanamo Bay,
Cuba, 13 March 2002
52. See the confidential report prepared by a Working Group of lawyers for the US Secretary of Defence, assessing legal constraints on the interrogation of the detainees, available at www.washingtonpost.com/wp/srv/nation/documents/040403.pdf
53. ICRC commentary to GC IV (p. 51).
54. White House fact Sheet, Status of detainees at Guantanamo, 7 February 2002.
350
Andrea Valenti
During and after the war in Afghanistan the United States has sized and flown to Guantanamo a lot of people of varies nationalities. The authorities has categorized the detainees, collectively, as enemy combatants. The United States believes that the individuals detained at Guantanamo are enemy combatants, captured in connection with an on-going armed conflict. They
are held in the capacity under the control of US military authorities (55).
International law recognizes a distinction between lawful and unlawful combatants, also
referred as privileged and unprivileged combatants. The former are combatants who have the
legal right to take part in hostilities, as party to the conflict. When sized they must be granted
the status of POW and treated in accordance to the Third Geneva Convention. These combatants
may not be prosecuted for taking part in hostilities, unless they have committed a violation of
the Geneva Convention.
The term enemy combatant was defined by the US Department of Defence in an order in
July 2004: an enemy combatant … shall mean an individual who was part of or supporting
Taliban or Al-Qaeda forces, or associated forces that are engaged in hostilities against the
United States or its coalition partners. This includes any person who has committed a
belligerent act or has directly supported hostilities in aid of enemy armed forces (56).
As a matter of international law, the enemy combatant classification does not denote the
legal status of prisoners.
Any State is of course at liberty to create legal categories for its citizens, provided those
persons are treated in accordance with international standards. However, the legal consequences
of being classified as an enemy combatant raise different legal questions. For instance, there has
not been an official notification about the criteria by which someone could be considered an
enemy combatant. We can imagine that the scope of creating a completely new legal categorization could be that of detaining them without charge or trial and more generally not applying the
normal procedural guarantees that are to be applied under the common legal categorization of
privileged and unprivileged combatants.
Three important consequences come from the status of privileged combatants: first they are
allowed to conduct hostilities and can not be prosecuted for doing so unless their conduct
amounts to a war crime or crimes against humanity, second they are legitimate targets to the
opposing forces, and third in the case of capture they are afforded POW status.
By contrast unlawful or unprivileged or illegal combatants are fighters who are not members
of the armed forces or any voluntary or militia corps belonging to a party to the conflict, and as
such they do not have the privilege to combat and may therefore be prosecuted. The detainees
have been described on many occasions as unlawful combatants. This term has some legal
significance when captured by the alternative term unprivileged combatants. However, they are
entitled to the judicial guarantees set out within GC IV as civilians.
According to the Third Geneva Convention relative to the Treatment of Prisoners of War,
Prisoners-of-war are persons belonging to one of the following categories, who have fallen into
the power of the enemy: (1) members of the armed forces of a party to the conflict, as well as
members of militias or volunteer corps forming part of such armed forces, (2) members of other
militias and members of other volunteer corps, including those of organized resistance
movements, belonging to a party to the conflict and operating in or outside their own territory,
55. Letter from the First Secretary at the US Embassy in London to solicitors acting for the claimants
in the Abbasi case, 2 July 2002.
56. Combatant Status Review Tribunals Order of the Deputy Secretary of Defence of 7 July 2004,
www.defenselink.mil/news/Jul2004/d20040707review.pdf.
351
even if this territory is occupied, provided that such militias…fulfil the following conditions: (a)
that of being commanded by a person responsible for his subordinates, (b) that of having a fixed
distinctive sign recognizable at a distance, (c) that of carrying arms openly, (d) that of conducting their operations in accordance with the laws and customs of war (57).
The classification of the Guantanamo detainees has been the subject of much debate.
First of all the determination of the status of individuals must be made on an individual case
by case basis. If persons have been accorded a status collectively without any individual
assessment, the detention does not meet the principle of legality and is arbitrary.
The ICRC in a press release of 8 February 2002 admitted that there were divergent views
between the United States and the ICRC on the procedures which apply on how to determine
that the person detained is not entitled to POW status. It is on the detaining power to demonstrate that the person is not entitled to POW status. A competent and independent tribunal has
then to determine the person status (58). On 16 January 2002 the UN High Commissioner
issued a statement in which she expressed the view that where the status of detainees is disputed
a competent tribunal should make the determination (59).
The classification of POW status must be made strictly in accordance with article 4 of GC
III. POW status is therefore automatically accorded to persons who fought in the armed forces
of a State, as, for instance, the legitimate representatives of Afghanistan government during the
war: the Taliban. Indeed the government was not recognized representative of the country, but
they were the de facto government of Afghanistan, and the effective armed forces of the country
(all the parties to the conflict do not neglect this fact). And this is a first consideration: some of
the people sized during the conflict may well be entitled the status of POW. Which means,
according to article 118 GC III, that they should have been repatriated by now.
The US government recognized that the Third Geneva Convention could apply to the Taliban forces, but they justify the continual denial of POW status invoking article 4(2)(b) GC III.
They sustain that the Taliban forces were not distinguishable from the civilian population of Afghanistan. The White House Press Secretary held that under article 4 of the Geneva Convention
Taliban detainees are not entitled to POW status. To qualify as POW’s under article 4 Taliban
detainees would have to have satisfied four conditions. He went on enumerating the four condition members of militias, volunteer corps or organized resistance movements belonging to a
party to the conflict would have to have to be entitled the POW status. He described the criteria
that apply to irregulars fighting alongside government forces. As the US and their allies have
recognized that the Taliban were the de facto representatives of the country, they were the armed forces party to the conflict and therefore automatically entitled POW status. The four criteria
refers only to the irregulars. The ICRC commentary to article 4 GC III, confirms that during the
1949 Diplomatic Conference on the Geneva Conventions it was stated that the four conditions
apply to militia and corps of volunteers not forming part of the regular armed forces, and not to
regular armed forces (60). It is implied that regular forces are in uniform so you can easily distinguish between combatants and non-combatants - otherwise regular armed forces would have
a huge advantage in the conduct of war operations.
The fact that the armed forces may have been armed militants who did not conduct operations in accordance with the laws of war does not affect their right to POW status. Where they
57. GC III, article 4.
59. Statement of High Commissioner for Human Rights on Detention of Taliban and Al-Qaeda Prisoners at US Base in Guantanamo Bay, Cuba, 16 January 2002.
60. Available at www.icrc.org.
352
Andrea Valenti
have carried out acts such as the targeting of civilians or protected property, prohibited under
IHL, their classification will not be altered. In fact, they may well respond for breaking the
Conventions, for war crimes, for crimes against humanity, as well as the US armed forces (61).
This US confusion between regulars and irregulars may confuse the treatment of the armed
forces. The criteria are very clear and simple.
How can we consider the real irregulars, including Al-Qaeda fighters, whose POW entitlement depends on meeting the four conditions of article 4 GC III? Al-Qaeda is a clandestine organization, composed of persons based in various countries. The US did not recognize to AlQaeda members POW status on the grounds it is an international terrorist group not party to the
Geneva Conventions and its members are not covered by the Conventions. However, they might
be members of other militias or volunteer corps belonging to the Taliban side. It is a factual determination if the Al-Qaeda members have met the four requirements to be entitled POW status.
In Afghanistan neither Taliban fighters nor members of the Northern Alliance have openly worn
a distinguishable sign as an uniform. But since most of these combatants were not attempting to
disguise themselves as civilians among the local population, the lack of a uniform may not prevent
to consider them, once sized, prisoners of war. The lack of a proper sign may not therefore be a
barrier to accord also Al-Qaeda members POW status. The last criterion, that of conducting
operations in accordance to the law of war, can not be made by one side against the other in the
context of the conflict. It is insufficient for the detaining power to note that the opposing forces are
not fighting in accordance with the IHL requirements. The question is distinct from the question
whether they have committed violations. Accusing someone of not fighting in accordance with
IHL dispositions during a conflict is tricky, because we are in a conflict, and the other party may
well do the same accusations. The accusation is very generic. So the last criterion if literally
applied may take away POW status to every single armed group, because it is very broad.
While analysing the four criterion it emerged a strong doubt that maybe the Al-Qaeda
members should have been accorded the POW status.
However, in any situation where there is uncertainty as to the status of captured combatants,
article 5 GC III applies. Should any doubt arise as to whether persons… belong to any of the
categories enumerated by article 4, such persons shall enjoy the protection of the present
Convention until such time as their status has been determined by a competent tribunal.
Therefore they must be presumed POW’s. Moreover the onus is on the detaining power to
demonstrate that the prisoners do not deserve POW status. This burden correspond to the very
serious consequences for the combatants losing their POW status (they can be prosecuted just
for the mere fact of taking part in hostilities). The protections due to POW’s under GC III go in
some respects beyond those guaranteed by IHRL. Those include the right to be protected,
particularly against acts of violence or intimidation and against insult and public curiosity (62),
to complete latitude in the exercises of their religious duties, including attendance at the service
of their faith (63), to be treated with due respect for rank and age, to be allowed to send and
receive communication, and to keep personal property and effects (64).
There is no gap between the Third and the Fourth Geneva Conventions. If an individual is not
entitled to the protection of the Third Convention as a POW,…he or she necessarily falls within
the ambit of the Fourth Convention, provided that its Article 4 requirements are satisfied (65).
65. ICTY, Prosecutor v. Delalić et al., Case IT-96-21-T, Judgement (Trial Chamber), 16 November
1998.
353
Persons protected by the Convention are those who, at a given moment and in any manner
whatsoever, find themselves, in case of a conflict or occupation, in the hands of a Party to the
conflict or Occupying Power of which they are not nationals.
Nationals of a State which is not bound by the Convention are not protected by it. Nationals
of a neutral State who find themselves in the territory of a belligerent State, and nationals of a
co-belligerent State, shall not be regarded as protected persons while the State of which they
are nationals has normal diplomatic representation in the State in whose hands they are (66).
If not accorded the POW status, the detainees must be protected as civilians. Should persons
that have fought with the opposing party as unprivileged or unlawful combatant when sized be
protected as civilians? When they got involved (taking up arms) in hostilities they surely lost
their status of protected civilians and became party to the conflict. Once sized they get back
their status as civilians and are afforded the GC IV protections. The ICRC Commentary on GC
IV held that if members of a resistance movement … do not fulfil the conditions of article 4(2)
GC III, they must be considered to be protected persons within the meaning of the present
convention. Unprivileged combatants are entitled to be treated as civilians upon capture, and
afforded the protections of GC IV (W.T. Mallison, S.V. Mallison 1978).
Unprivileged combatants can be prosecuted for taking part in hostilities though. Anyway
they must be afforded the protections of GC IV. The ICRC Commentary on GC IV notes that
the fact that they are protected as civilians does not mean that they can not be punished for their
acts, but the trial and sentence must take place in accordance with the provisions on due
process of Article 64 and those that follow it (67).
Article 4 GC IV seems to exclude from the protection of the convention nationals of a
neutral State who find themselves in the territory of the belligerent State, and nationals of cobelligerant States if the State of which they are nationals has normal diplomatic relations with
the State in whose hand they are. A recent ICTY jurisprudence determined that this exclusion
should be treated restrictively. In the Tadić case it noted that GC IV should be understand to
protect persons with a perceived allegiance to the adversary and persons that are not nationals of
the State in whose hands they are (68). So the real scope of GC IV is to protect civilians to the
maximum extent possible.
Some non-US nationals held in Guantanamo were arrested for their allegiance or perceived
allegiance to enemy forces. Following ICTY jurisprudence they must be protected by GC IV.
If any detainee is excluded for any reason from both GC III and GC IV, he is protected by
customary law. Captives have certain fundamental rights under customary international law.
The ICTY has held that the general principle of respect of human dignity is the basic statement
of human rights and humanitarian law. The essence of the whole corpus of IHL as well as IHRL
lies in the protection of the human dignity of every person. This principle is intended to shield
human beings from outrages upon their personal dignity…carried out by unlawfully attacking
the body or by humiliating or debasing the honour, the self respect or the mental well being of a
person (69). The most basic requirement is that during armed conflict all persons, no matter
what their status, must be treated with humanity [Preamble of the Hague Conventions of 1899
and 1907; the ICJ has recognized these humanitarian requirements as customary in the Corfu
Channel Case (ICJ Reports 9 April 1949, p. 22 … such obligations are based not on the Hague
66. GC IV, article 4.
67. For the protection of detainees held on the national territory of the detaining power see articles 126
and 71-76 GC IV.
68. Prosecutor v. Tadić, case No. IT-94-1-A, Judgment (Appeal Chamber), 15 July 1999.
69. Prosecutor v. Anto Furundzija (Judgement), case No. IT/95-17/1-T, 10 December 1998.
354
Andrea Valenti
Convention of 1907…which is applicable in time of war, but on certain general and wellrecognized principles, namely: elementary considerations of humanity…)]. Common article 3 to
the Geneva Conventions and Article 75 of the First Additional Protocol to the Four Geneva
Conventions, are binding as customary law. They provide a minimal level of protection for all
persons in the hands of a party to the conflict. According to the ICJ, Common Article 3 reflects
customary international law applicable in all situations of conflict (70).
Common article 3, as articulating core protections for persons taking no part in hostilities and
persons who once did, has been described as a convention in miniature (71). It provides to afford
as well all the judicial guarantees which are recognized as indispensable by civilized peoples.
Article 75 of Additional Protocol I applies to persons who do not benefit from any greater
protections. This provision, reinforced by article 45 AP I, represent the most basic protection
under IHL due to any human being detained for any reason related to the conflict. The ICRC
Commentary to article 75 AP I notes that it represents a minimum standard which does not
allow for any exceptions.
Fundamental human rights standards must always be respected. Thus non-derogable human
rights and IHL form the minimum standards applicable to an armed conflict. Human Rights
Committee held that even during an armed conflict derogation to ICCPR dispositions are
allowed only in times of threat to a nation’s life (President Bush declared national emergency by
reason of the terrorist attacks (72). However, the United States has not formally announced its
intention to derogate from the terms of the ICCPR and has not field a derogation notice as
required under article 4(3) of the ICCPR).
8. Detention in human rights conventions, IHL and in the Guantanamo case
At present, there are roughly 500 detainees at Guantanamo, most of them arrested in
Afghanistan just after the war, but many handed over to the US by other countries of the antiterrorist coalition. There are some 35 different nationalities, 18 different languages…There are
some people who are extremely well educated and westernized, and some people who are not at
all. There are some very young people and some very old and wise people. There are people
who speak English well, people who don’t speak English at all. There are some who go in with
mental disorders, there are some very secular, and some deeply devout (73).
The right to liberty and security is enshrined in article 9 ICCPR, article 5 ECHR and article 7
ACHR. Basically the arrest of all suspects, including suspected terrorists, must be carried in
accordance with such procedures as are established by law (74) and under the conditions
established beforehand by the constitution of the State Party concerned or by a law established
pursuant thereto (75). This is a fundamental principle that characterizes any system of law,
national or international. Failure by a State to respect its own rules, procedures and regulations
will make the arrest arbitrary.
Anyone arrested shall be informed of the reasons of the arrest (76). The ACHR explicitly
70. See Military and Paramilitary activities in and against Nicaragua, ICJ Reports 1986.
71. See ICRC Commentary to GC IV, Commentary to Common Article 3.
72. See www.defenselink.mil/ra/mobil/pdf/proclamation.pdf.
73. Daryl Matthews, a forensic psychiatrist based in Hawaii, who spent a week at the Guantanamo
Prison Camp.
74. ICCPR, article 9(1), ECHR, article 5(1).
76. ICCPR, article 9(2), ECHR, 5(2), ACHR, 7(4).
355
indicates that no one shall be subject to arbitrary arrest or imprisonment (77). The arrested
person must be afforded the right to challenge the lawfulness of the arrest or detention before a
competent curt (78). The ACHR goes further on establishing that this remedy may not be
restricted and abolished (79).
Any person arrested or detained shall be brought promptly before a judge and shall be
brought to trial within a reasonable time or otherwise be released (80). As the word promptly is
not defined, the Human Rights Committee has determined that the delay should not exceed a
few days (81).
Apart from article 7(6) ACHR, articles on liberty and security of the main conventions (82)
are derogable rights in times of national emergency because not explicitly indicated as nonderogable. However, the Human Rights Committee has held that arbitrary deprivation of liberty
can never be justified, even during states of emergency (83). This can be easily deducted by the
fact that every single arrest shall be made in accordance with procedures prescribed by law. the
right to challenge the lawfulness of detention before a court has been considered non-derogable
by the Human Rights Committee too.
During a conflict, IHL permits arbitrary, preventive or administrative detention of combatants to preclude further participation in hostilities. In time of conflict or of peace, detentions
may also be justified where persons are accused of having committed a crime for which they
may be punished (for instance, unprivileged combatants may be prosecuted for taking part in
hostilities, privileged combatants for having committed war crimes or crimes against humanity),
or where there is reasonable suspicion that the individual has committed an offence. The suspicion must be specific and relate directly to the individual subject to the arrest, and not to individuals of particular suspect groups.
When there is no clear legal basis for the detention of any individual (persons detained in
relation to an armed conflict under IHL, shall be released when the conflict ceases to exist
unless prosecuted for other offences) the detention is arbitrary.
Because of the recent terrorist attacks, many States have introduced regulations that permit
administrative detention. In the United States and in the United kingdom, have been introduced
laws that permit arbitrary detention of non-citizens on grounds of national security. A US
regulation on custody procedures issued on 20 September 2001 allows the Immigration and
Naturalization Service (INS) to detain non-citizens without charge for up to 48 hours, and for an
additional reasonable period of time in the event of emergency or other extraordinary circumstance (84). The terms reasonable, emergency and extraordinary can be interpreted very broadly
and such a regulation sets free hands to the person who is to interpret it. Similarly the US Patriot
Act gives the Attorney General wider authority to detain immigrants. The Attorney General can
detain non-citizens if he has reasonable grounds to believe that they are or have engaged in a
terrorist activity. The Acts allows detentions of 7 days, after which the Attorney general begins
the deportation proceeding, brings charges against him or her, or authorise his or her release. A
non citizen who is to be deported abroad but whose removal is not foreseeable in the near
future, may be detained for up to six months if he or she is a threat to national security.
78. ICCPR, article 9(4), ECHR, 5(4).
82. ICCPR, article 9, ECHR, article 5, ACHR, article 7.
84. Code of Federal Regulations, Title 8 Aliens and Nationality, Part 287.3(d).
356
Andrea Valenti
Which law could justify the prolonged detention of the Guantanamo Bay detainees? They
have been collectively referred to as dangerous enemy combatants, with what is not a legal
classification established in national or international law. A massive prolonged detention on
grounds of possible involvement in criminal acts with a scope of prevention, cannot find a
justification in the international legal framework. There may well have been a legal basis for
detention for some of the detainees on grounds of a real armed conflict going on so to prevent
further participation of regular forces (the Taliban). But the US authorities have declared the
conflict in Afghanistan as concluded. The vague term of war on terror is still on the agenda, but
can we detain a bunch of people on grounds of an indefinite war on terrorists all over the world?
Other detainees may have been detained as unprivileged combatants taking part to hostilities.
Again, the real war is over. Others can be detained on grounds of committed war crimes or
crimes against humanity. Not in a prolonged and indefinite detention though.
Arbitrary detention is also a conduct prohibited by customary law and is often qualified as
jus cogens (see above), as a rule belonging to that very restricted set of norms from which no
derogation is ever admitted under international law (Hannikainen 1990). The extremely
authoritative Restatement(Third) of the Foreign Relations Law of the United States supports the
qualification of the prohibition of arbitrary detention as a jus cogens rule.
The continued justification that the enemy combatants are a threat to the national security of
the US and the affirmation of their intelligence value, cannot be sufficient criteria for a lawful
detention.
Deprivation of liberty during an armed conflict is governed by IHL. IHL permit detention
during the conflict up to end of hostilities. GC III has established that the only purpose of
captivity in war is to prevent the prisoners from further participation in the war. Prisoners of war
are amongst the most vulnerable victims of war and therefore in need of special protection. According to the Charter of the International Military Tribunal, murder or ill-treatment of POWs is
a war crime (85). Article 118 GC III states that POWs must be set free without delay at the end
of hostilities. As we have seen above, some people held in Guantanamo have the right to be
entitled POW. They are not accorded such a status merely for convenience. Labelling them
enemy combatants make the whole case very unclear. A lot of discussions arise upon their
status, meanwhile they are held in captivity because one day they could give useful information
on the war on terror (Donald Rumsfeld). Article 119 GC III states that prisoners of war against
whom criminal proceedings for an indictable offence are pending may be detained until the end
of such proceedings, and, if necessary, until the completion of the punishment. The same shall
apply to prisoners of war already convicted for an indictable offence. If they are responsible of
war crimes or crimes against humanity they are to be detained up the end of the war and then
put on trial with all the procedural guarantees accorded. The same apply to protected persons
under GC IV (86). The individuals detained in Guantanamo Bay are held far beyond the active
end of hostilities in Afghanistan and are therefore held in arbitrary detention. The US administration keep things murky by declaring the way I would characterize the end of the conflict is
when we feel that there are not effective global terrorist networks functioning in the world that
these people would be likely to go back to and begin again their terrorist activities (87). The
United States Military Order of 13 November 2001, Detention, Treatment, and Trial of certain
Non-Citizens in the War against Terrorism under which these individuals may be held, permits
detention of persons against whom there is reason to believe that they are, or were members of
85. International Military Tribunal, article 6 (b).
87. Donald Rumsfeld, Department of Defense, News Briefing, 28 March 2002.
357
Al-Qaeda, have engaged in international terrorism against the United States, or have knowingly
harboured an individual falling into these categories (88). The expression reason to believe is
very vague and unclear. At the end it permits the arrest of persons without any certainty and
proves they did something for which they may be prosecuted under criminal law. The basic
principle of legal certainty is here far under challenge. The Order is unclear as to the purpose
and length of the detention. It does not require all the detainees to be brought to trial: the Secretary of Defense shall take all necessary measures to ensure that any individual subject to this
order is detained … and, if the individual is to be tried, that such individual is tried only in accordance with section 4 (89). The expression if the individual is to be tried rises lot of concerns.
It clearly demonstrate that the individuals are held and will be held in Guantanamo for preventive reasons, qualifying their detention as arbitrary.
9. Fair trial rights in human rights conventions and in IHL; the Guantanamo case
All categories of prisoners may be prosecuted for the commission of international crimes
such as war crimes or crimes against humanity. GC III provides that any POW subject to
judicial proceeding is entitled to a fair trail (90). Wilfully depriving a prisoner of war of the
rights of fair and regular trial prescribed (91) is considered to be a grave breach of the Convention. Judicial guarantees generally recognized as indispensable (92) are to be afforded to civilians who are subject to penal sanctions.
But what are the main judicial or procedural guarantees to be granted? Safeguard against
arbitrary arrest, as for example access to counsel and the right to challenge the detention before
a court, and fair trial rights, as for example the presumption of innocence, the right to a competent, independent and impartial tribunal and the right to appeal.
The United States Military Order established Military Commissions before which certain
non-citizens may be put on trial. To protect the United States and its citizens, and for the
effective conduct of military operations and prevention of terrorist attacks, it is necessary for
individuals subject to this order pursuant to section 2 hereof to be detained, and, when tried, to
be tried for violations of the laws of war and other applicable laws by military tribunals (93).
The order held that it is necessary for individuals suspected of terrorist activities to be detained.
It is not clear the real reason of detention neither the duration. Article 84 GC III states that a
POW is to be tried only by a military court, specifying that the court has to offer the essential
guarantees of independence and impartiality as generally recognized.
Often the reason to establish such tribunals is to permit special procedures to be applied
which do not correspond to normal standards of justice. The Human Rights Committee has
stated that the trial of civilians in such courts should be very exceptional and may only take
place under conditions set out in article 14 ICCPR which grant fair trial guarantees (94).
Section 1(f) of the Military Order clearly states that, given the danger to the safety of the
United States and the nature of international terrorism, it is not practicable to apply in military
commissions under this order the principles of law and the rules of evidence generally recogniz88. Military Order 2(a) (1).
89. Military Order 2(b).
90. GC III, articles 82-88 and 99-107.
93. Military Order, section 1(e).
94. Human Rights Committee General Comment No. 13, para. 4.
358
Andrea Valenti
ed in the trial of criminal cases in the United States district courts. Again a very broad statement. The principles of law cannot be applied by Military Commissions. What does it mean?
Procedural guarantees suspended? Even if later on the order states that a full and fair trial will
be accorded, doubts may arise on how to interpret the dispositions set in the order.
The minimum standards for a person not being a POW and not qualifying as a protected
person under GC IV is provided by article 75(4) AP I that states that an accused shall have
before and during his trial all necessary rights and means of defence. So we have basic process
rights afforded to all categories of detainees under IHL. All necessary rights means all the rights
for a fair trial generally recognized by the human rights conventions.
Article 102 GC III, states that a prisoner of war can be validly sentenced only if the sentence
has been pronounced by the same courts according to the same procedure as in the case of
members of the armed forces of the Detaining Power. Thus, the detainees which are eligible to
POW status cannot be tried before the Military Commissions.
Under IHRL, the right to a fair trial is established by article 14 ICCPR. Certain aspects of the
article, as the right to be entitled to a public hearing are subject to specific restrictions, for
reasons of moral, public order or national security in a democratic society…On the other hand,
the European Committee on Human Rights has found that security considerations do not justify
a trial not hold in public (95).
However, basic fair trial rights apply in all circumstances. The principle of legality and the
rule of law require that fundamental requirements of fair trial must be respected during a state
of emergency (96). The Inter-American Court has stated that minimum due process rights are
the guarantees applicable in state of emergency (97). A study of the Council of Europe noted
that while the ordinary system of criminal justice is subject to considerable strain during conflicts, there is no scope for compromise in the need to provide a fair procedure (98).
An arbitrary deprivation of the right to life has been recognized in the provisions of the
Military Order. An individual may be punished in accordance with the penalties provided under
applicable law, including life imprisonment or death (99). If the death penalty is invoked, a
violation of fair trial rights may also give rise to the violation of right to life.
10. The right to be tried by a competent, independent and impartial tribunal
Any individual subject to this order shall, when tried, be tried by military commission (100).
The right to be tried by a competent, independent and impartial tribunal is absolute and may
suffer no exception (101). Even during an armed conflict no sentence may be passed and no
penalty may be executed on a person found guilty of a penal offence related to the armed conflict
except pursuant to a conviction pronounced by an impartial and regularly constituted court (102).
Resort to Military Commissions has raised a lot of concerns for the application of IHL and
IHRL dispositions. First of all POWs may be sentenced by the same courts according to the
95. See Doorson v. Netherlands, ECtHR judgement of 26 March 1996.
96. Human Rights Committee General Comment No. 29, para. 16.
97. Judicial Guarantees in State of Emergency, Advisory Opinion of 6 October 1987.
98. See McBride, Study on Principles.
99. Military Order, section 4(a).
101. Human Rights Committee, Gonzales del Rio v. Peru, 28 October 1992.
102. AP I, article 75(4).
359
same procedure as in the case of members of the armed forces of the Detaining Power (103).
There is to be an equivalency in the treatment of persons who are to be put on trial. That is not
the case that the Military Order contemplate. The Military Order refers to individual subject to
this order as the people whom the order is directed to. The term “individual subject to this
order” shall mean any individual who is not a United States citizen (104). It explicitly excludes
US citizens from the trial before the Military Commissions, therefore in breach with article 102
GC III, setting at the same time a huge discrimination precedent, clearly condemned in IHRL
conventions. As already noticed, detainees must be presumed POW until a competent tribunal
pronounce itself on their status. As being POWs, they are to be treated the same as the armed
forces of the detaining power. The US government solved the question according them the
doubtful status of enemy combatants.
The Military Commissions raises concerns as to their independence and impartiality. The
executive of the United States (the President and the Secretary of Defence) have e very discretionary power. The detention authority of the Secretary of Defence is explained in the third section of the Order. Any individual subject to this order shall be detained at an appropriate location designated by the Secretary of Defense outside or within the United States (105). It has to
be detained in accordance with such other conditions as the Secretary of Defense may prescribe
(106). The section 4(b) of the Order deals with the authority of the Secretary of Defense regarding trials before Military Commissions. The Secretary of defence can issue orders and regulations for the appointment of the Military Commissions. Orders and regulations issued includes
rules for the conduct of the proceedings of the Commissions including modes of proof. The Secretary of Defence provides the time and place for the Military Commissions to sit. The lawyers
are designated by the Secretary of Defence (107). The revision and the final decision upon a
conviction or sentence is to the President or the Secretary of Defence (108). The Commissioners
are military officers who are ultimately answerable to the Secretary of Defence and the President. Given the fact that The President and the Secretary of Defence have made public comments on the guilt of the detainees (below), the military Commissioners could be subject to
command influence. This could be a real threat to the impartiality and independence of the
Military Commissions. The Human Rights Committee has held that the jurisdiction of special
courts should be strictly defined by law (109). The Military Commissions are responsible over a
broadly defined category without a limit in time. All this shortcomings plus the overwhelming
predominance of the executive over the judiciary, pose a serious threat to the legal system, even
more if we consider that the Commissions could pass death sentences.
The United States itself has criticised the use of military tribunals because they do not ensure
civilian defendants due process before an independent tribunal (110). Various independent
intergovernmental bodies and NGOs has found that the use of Military Commissions is a real
threat to the right to a fair trail.
The military will act as interrogators, prosecutors, defence counsel, judges, and when death
sentence are imposed , as executioners (111).
106. Military Order, section 3(e).
107. Military Order, section 4(c)(5).
108. Military Order section 4(c)(8).
109. Human rights Committee, Concluding Observations: Iraq, 19 November 1997.
110. Report of the State Department on the human rights in Peru, 25 February 2000.
111. See Lord Steyn, Guantanamo Bay: the Legal Black Hole.
360
Andrea Valenti
11. The right to defend oneself through a counsel
The prisoner of war shall be entitled … to defence by a qualified advocate or counsel of his
own choice. Failing a choice by the prisoner of war, the Protecting Power shall find him an
advocate or counsel … (112).
The procedure shall provide for an accused to be informed without delay of the particulars
of the offence alleged against him and shall afford the accused before and during his trial all
necessary rights and means of defence (113).
As pointed out above, even in armed conflict situation individuals must be afforded all
necessary rights and means of defence, as a minimum standard of protection valid for everybody. The ICRC commentary held that the former expression must be interpreted to include the
right to communicate with a qualified attorney. He must be able to understand the assistance
given by a qualified defence lawyer otherwise the defendant would not have the benefit of all
necessary rights to defence (114). The right to be assisted explicitly applies before and during a
trial, so from the early stages of detention. To be given the choice to choose or having appointed
a defence counsel is a capital right that can make a trial fair.
The protected persons under GC IV shall have the right to be assisted by a qualified
advocate or counsel of their own choice … (115).
IHRL explicitly c of Principles provide for the detainee the right to defend himself or be
assisted by a counsel (116).
ECHR through its article 6(3)(c), and ACHR through its article 8(2)(d) provide for the same
dispositions.
What about the Guantanamo detainees? The Military Order deals with detention, treatment
and trial of the detainees.
Under the Department of Defence order (DOD Order), the Chief Defence Counsel appoints
(or the accused can choose) a military officer to act as counsel. The accused can appoint a
civilian lawyer, providing the latter is a US citizen. In this case, the defendant will be still
represented by a military lawyer, even against the defendants wishes, in fact, representation by
Civilian Defense Counsel will not relieve Detailed Defense Counsel of the duties specified in
Section 4(C)(2) (117). The defendant must be represented at all relevant times by the military
counsel. For the civilian lawyer, the access to documents and participation in proceedings is
limited. The qualification of a Civilian Defense Counsel does not guarantee that person's presence at closed Commission proceedings or that person’s access to any information protected
under Section 6(D)(5) (118). The Military order No 3 of 5 February 2004 provides explicitly for
the monitoring of lawyer-client communication. This is a breach of the respect of the
confidentiality of the lawyer-client communication. The fact that the military counsel must be
present at all relevant times, clearly impede a confidential communication.
In Guantanamo Bay detainees have been held and interrogated for prolonged periods without
access to counsel. The few detainees designated to be put on trial have the right to a counsel.
The same right may arise doubts if we consider the procedures and the appointment of military
113. AP I, article 75(a).
114. ICRC Commentary on AP I, para. 3096.
116. UN Body of Principles, article 11(1).
117. Department of Defence Order, article 4(C)(3)(b).
118. Department of Defence Order, article 4©(3)(b).
361
counsels as stated above. The other are kept without legal representation, therefore in clear
breach of the dispositions requiring a lawyer from the earliest stage of detention. There is no
reason to compel the defendants to accept military legal representation. The Human Rights
Committee noted that there is a clear violation of the right to choose a defence counsel the
moment the defendant is compelled to choose a military one, despite the fact that there is a
civilian ready to run his defence.
12. The right to be presumed innocent
Everyone charged with a criminal offence shall have the right to be presumed innocent until
proved guilty according to law (119).
This is one of the fundamental human rights. Even in armed conflict one has the right to be
presumed innocent until proved guilty. Anyone charged with an offence is presumed innocent
until proved guilty according to law (120). The article 66 of the International Criminal Court
guarantees such right even to people being accused of war crimes, crimes against humanity and
genocide. The Human Rights Committee has stated that this is a non-derogable right among the
fair trial rights (121). In its Comment No 24, para. 8, the same Committee qualifies the right as
international customary law.
The Guantanamo detainees have had this right violated so many times by US officials, and
among them the President and the Secretary of Defence. They have made a lot of public
comments on their guilt. The President referred to them as these killers and as these terrorists
(122). Terrorists who once occupied Afghanistan now occupy cells at Guantanamo Bay (123).
The Secretary of Defence Donald Rumsfeld described them as being among the most dangerous, best-trained, vicious killers on the face of the earth (124). According to Vice President
Dick Cheney they are devoted to killing millions of Americans.
These public comments may well prejudge the outcome of a possible trial. In the eyes of millions of people they are not innocent but guilty, considering the enormous power of the mass
media that had reported the comments. This is a clear breach of the right both according to
IHRL and IHL. From the first deportation to Guantanamo, some of the detainees have been released. Even though now free they were considered guilty. Article 14(2) ICCPR states if they
are charged with a criminal offence, they must be presumed innocent until proved guilty. Many
of those people held in Guantanamo were not even charged with an offence.
13. The right to appeal
The right to have once conviction or sentence reviewed by a higher tribunal is confirmed by
the ICCPR and the Geneva Conventions. Everyone convicted of a crime shall have the right to his
conviction and sentence being reviewed by a higher tribunal according to law (125). This right is
inherent in the right to a fair trial. The right to appeal necessary involves judicial oversight.
120. AP I, article 75(4)(d).
121. Human Rights Committee No 29, para. 11.
122. The White House new release, 28 January 2002.
123. President Bush, State of the Union address, 29 January 2002.
124. American Forces Information Service, new release, 27 January 2002.
362
Andrea Valenti
The Geneva Conventions consider this right not absolute though. Every prisoner of war
shall have, in the same manner as the members of the armed forces of the Detaining Power, the
right of appeal or petition from any sentence pronounced upon him … (126). This right is
accorded to POWs only if the armed forces of the detaining powers are also accorded this right.
Article 73 GC IV, states almost the same for the protected persons.
The right to appeal or review once sentence or conviction becomes essential when there are
pending death sentences. In his comment No 6, para. 7, the Human Rights Committee noted that
in death penalty cases, all the procedural guarantees of article 9 ICCPR, must be applied.
The individual shall not be privileged to seek any remedy or maintain any proceeding,
directly or indirectly, or to have any such remedy or proceeding sought on the individual's
behalf, in any court of the United States, or any State thereof, any court of any foreign nation,
or any international tribunal (127). As shown above, the right to appeal is clearly neglected in
any US civil court and in any civil court all over the world. Instead, the Secretary of Defence
shall designate a Review Panel consisting of three Military Officers…The Review Panel shall
review the record of trial and, in its discretion, any written submissions from the Prosecution
and the Defence and shall deliberate in closed conference (128). It is established that the review
will be done by a three-member panel of military officers appointed by the Secretary of
Defence. The review consist only of a review of the record of the trial. The judiciary is completely put aside, while the executive rules the appeal procedure. After the panel review, the
whole case can be forwarded with a recommendation to the Secretary of Defence. The final
decision over the appeal resides with the President, if he has not appointed the Secretary of
Defence to perform this function (129). It is good to point out that the President designates who
is going to be subjected to the Military Order, and the Secretary of Defence may select the
suspects for trial by the Military Commissions (130).
The Military Order and the Department of Defence Order have established an executive
review and eliminated a judicial review or appeal. The question is whether the review panel may
provide a revision by an independent and impartial body. Being the military officials in question
subjected to the chain of command of the Secretary of Defence and of the President, this is very
doubtful. The Military Commissions appear to violate the Conventions regulations concerning
the right to appeal.
14. The concrete implications of POW status
As we have seen basic rights relating to detention, the procedural guarantees and the fair trial
rights apply to the Guantanamo detainees whether they are POWs, civilians or unlawful or
unprivileged combatants not entitled to a greater protection (through, as a minimum standard,
common article 3 to the Geneva Conventions and article 75 AP I). POW status is not essential if
we consider the protection of the basic human rights. The creation of a new legal category, the
enemy combatants, is very doubtful, and just because new, subjected to a lot of interpretations
on the application or not of IHRL and IHL standards.
Only two issues have a different protection if afforded to individuals with POW status: the
rules governing interrogation and the repatriation at the end of the conflict.
127. Military Order, section 7(b)(2).
128. Department of Defence Order, article 6(H)(4).
129. Department of Defence Order, article 6(H)(5).
130. Department of Defence Order, article 6(A)(1).
363
Every prisoner of war, when questioned on the subject, is bound to give only his surname,
first names and rank, date of birth, and army, regimental, personal or serial number, or failing
this, equivalent information (131).
Therefore, the eventual interrogation appear to be strictly limited to the information listed
above in the article. But, no physical or mental torture, nor any other form of coercion, may be
inflicted on prisoners of war to secure from them information of any kind whatever (132). So
basically there is no limit to interrogation unless the information are extorted with coercion. The
US government has suggested on many occasions that affording POW status may be prejudicial
upon the security on the US, which may depend on the information obtained during interrogations. But there is no prohibition in questioning POWs. The prohibition refers to an information
obtained through an unlawful coercion. In fact, prisoners of war who refuse to answer may not be
threatened, insulted, or exposed to unpleasant or disadvantageous treatment of any kind (133).
Physical and psychological harassment is prohibited as core of IHL protections in common
article 3 and article 75 AP I.
Denying the detainees captured during the war against terrorism the status of POW, their
detention may be indefinite (134).
Article 118 GC III goes like prisoners of war shall be released and repatriated without delay
after the cessation of active hostilities. This right does not apply to individuals being charged
with a criminal offence whatsoever. In that case the detaining authority may prolong the detention. the US may charge the Guantanamo detainees and detain them in legal detention. The
problem is that if you accord them POW status, eventually you will have to set them free. This
is perceived by the US administration as a real threat to national security, because as Donald
Rumsfeld once said, one day they could give useful information on the war on terror. And here
we are back on their status of enemy combatants. It is perceived that if they are not accorded
POW status, the detention may be indefinite.
But the problem is that if the war is over and the IHL does not apply any more, there must be
a reason for detention under IHRL (that apply always). Such justification arises when the
individual is charged with an offence (135). In his General Comment No 8 on article 9 ICCPR,
the Human Rights Committee has noted that preventive detention must be controlled by the
provisions of article 9, it must not be arbitrary, and must be based on grounds and procedures
established by law, information of the reasons must be given, and court control on the detention
must be available.
Whether or not they are POW, civilians, unprivileged combatants or enemy combatants, the
principle of legality per se exclude prolonged or indefinite detention, especially when the detention is arbitrary. You may not detain hundreds of people without any charge, any perspective on
when the detention may end, simply on the grounds that they are perceived by US authorities to
be dangerous. This is arbitrary.
15. Condition of the detainees at Guantanamo
But how exactly are the prisoners treated at Guantanamo Bay?
The International Red Cross and Amnesty International have pointed out that the detainees
134. The English Court of Appeal, Abbasi case.
135. ICCPR, article 9.
364
Andrea Valenti
are being held in contravention of the Geneva Convention, the ICCPR and the US Constitution.
The Guantanamo Camp X-Ray was a sort of collection of outdoor cages in which the
detainees were not allowed to speak to each other in the first month (January 2002). They were
not allowed to call for prayers or pray in the cage. They were given ten minutes for eating. Only
after a mass four-day hunger strike the no-talking rule was lifted, a loudspeaker was put up to
broadcast the call to prayer, more time was given for meals, and Korans were provided.
The construction of the new detention facility (Camp Delta) began on February 27, 2002. On
April 28, 2002 they were moved to Camp Delta, several kilometres from the naval base. The
new facility was built by a division of the Vice President Dick Cheney former company Halliburton, at a cost of 9,7 million dollar.
The jail was constructed using international shipping containers. Each container houses five
prisoners in separate 2 x 3 meters cells, with eight containers making up a cellblock. They are
made of steel, not air-conditioned, with half the cell space occupied by a metal bed fixed to the
wall. These cells are smaller than the death row facilities in Texas. Camp Delta prisoners are
permitted to leave their tiny cells only two times a week for a 15 minute shower and exercise
session. That means that they are held almost the whole week in their steel and non air-conditioned cells in fierce tropical heat, unless they are called to an interrogation session, which can
happen at any time of the day or night. The so-called exercise yards consist of 7,6x5,5 metres
cages, where they can exercise alone, wearing manacles on their hands and feet. It is not strange
that up to ten percent of the prisoners suffer mental health problems and are taking anti-depressants.
The letters parents or friends are getting from their sons, husbands or fathers are censored by
blacking out lines considered to be controversial or not in line with the official statements about
the detainees conditions.
There is no darkness in the cells. The lights are on 24 hours.
There is a punishment block as well. The India block, as it is known, has cells with no
windows, just four walls and a roof made of tin, a light bulb and an air conditioner with a very
specific aim. They put the air conditioning on and it is extremely cold. In the morning you are
taken your blanket away and given back in the evening. Torture or ill-treatment? The combined
effect of the measures and the duration of the methods used and its repetition is to be taken into
consideration in determining the nature of the practices. According to the European Court of
Human Rights (136) a combination of different techniques like hooding, subjecting the detainee
to a loud and continuous sound, sleep deprivation and deprivation of liquids do not amount to
torture but to ill-treatment. The European Court decision has been heavily criticized by
international legal commentators. On the other hand the Human Rights Committee (137) ruled
that such forms of sensory deprivations may amount to torture. In its report on human rights in
Colombia, the Inter-American Commission described similar sensory deprivation treatment as
torture. The UN Special Rapporteur on Torture in its 1985 Report described as torture prolonged denial of rest or sleep; prolonged denial of food; prolonged denial of sufficient hygiene; and
prolonged denial of medical assistance. A doubt may arise on the word prolonged. For how
many days you have to be prevented from sleeping so that the practice applied may be considered torture? Fortunately a time limit was given by the rules of the Inter-American Commission,
which in his report on human rights in Colombia stated as form of torture being prevented from
sleeping for up to eight days. The Guantanamo air conditioner and the lights on for 24 hours are
to be considered as systematic measures that in my opinion may well be considered torture.
136. Ireland v. the United Kingdom.
137. Sandich v. Uruguay.
365
The psychological harassment they are going through may well be considered torture. The
definition of torture is “…severe pain or suffering, whether physical or mental…” (138). In this
case we are dealing with severe mental suffering.
But who can testify the ill treatment or torture?
Journalists are allowed to “visit” the facility. But they, like family members, lawyers and human rights investigators, have no access to the detainees themselves. The prisoners have contacts with officials of the ICRC, with occasional visitors from the intelligence services and
foreign ministries of their home countries. The visits offer a superficial openness about the lives
of the occupants. Yet the testimony of former detainees, together with rare scraps of information
from censored mail, official statements and the odd comment from those who have been inside,
make us figure out quite a coherent portrait.
As a French prisoner wrote in a postcard to his family in August 2002, “if you want a
definition of this place, you do not have the right to have rights”.
Before being flown to Guantanamo, in a prison in Mazar-i-Sharif, Afghanistan, Arabic prisoners testify there were differential treatments, apparently according to national background and
skin colour, which is totally illegal (139). We are not to forget that there are Australians, Britons
and French prisoners as well.
When some of them were being held in a Kandahar prison, they slept and sat in small groups
under canvas canopies, on the bare earth in wintertime. For the first 20 days a strict no-talking
rule was enforced. They were allowed to sleep not more than an hour. They were never told
they would be taken to Cuba. The last thing the US captors did before dispatching them to Cuba
was to shave off their beards and moustaches, a process they found humiliating.
Those initial images of blinded, deafened, mute and bound man in glaring orange became a
potent weapon in the hands of those who opposed the manner in which the US administration
was coping with terrorism.
On the 4th anniversary of the first transfers of detainees to Guantanamo Bay, Amnesty
International made public new testimonies of the use of torture and ill-treatment against the
prisoners.
The testimonies include that of one of the first detainees flown to Guantanamo, the Sudanese
national Sami al Hajj and that of the Yemeni businessman Abdulsalam al-Hela.
In Guantanamo, around 500 men have been treated with complete and utter disdain of the
type that nobody should be forced to endure. It is not surprising that after years of uncertainty
about their faith, some of these man have expressed the intention to die rather than remain in
Guantanamo indefinitely (140).
Sami al Hajj was a journalist working for the television station Al-Jazeera. In December
2001 he was sized in Pakistan by the Pakistani police while on duty to cover the inauguration of
the new Afghani government. In January 2002 he was transferred to US authorities to the
Bagram air base in Afghanistan. He was clearly a civilian sized during an international armed
conflict on the territory of a State that gave indirect approval to the coalition attack on the
Afghan regime. He had to be entitled to the protections under GC IV plus IHRL protections that
apply always and everywhere.
During the days spent in the Bagram detention centre he states that he was severely physically tortured and had dogs set upon him, was held in a cage in a freezing aircraft hangar and was
often given frozen food. We can well say that that the treatment amounts to torture.
139. See dispositions on discrimination in IHRL and IHL.
140. Amnesty International.
366
Andrea Valenti
He was then transferred to a Kandahar prison where he states he was sexually abused by US
soldier, threatened with rape, forced into stress positions, forced to kneel for long periods on
concrete floors, beaten by guards, not allowed to wash for over 100 days. Ill-treatment or torture? In Mutaba v. Zaire, the Human Rights Committee noted that beating is considered torture.
In Estrella v. Uruguay the same Committee ruled that beating, hanging a detainee up with hands
tied behind the back (a stressful position) was to be considered physical torture. Other forms of
physical cruelty considered torture by the UN Special Rapporteur on Torture include: beatings
which cause wounds, internal bleeding, fractures, or cranial traumatism, sexual aggression, including rape. The fact that Sami al Hajj was not allowed to wash for over 100 days goes far beyond the prolonged denial of sufficient hygiene described as torture by the UN Special Rapporteur on Torture.
He was transferred to Guantanamo on 13 June 2002, hooded, shackled and gagged for the
duration of the flight. He did not know where is he going, why are they moving him, what are
the charges against him, if any, and his family did not know of his transfer.
At Guantanamo he was constantly interrogated about possible links between his employers
and Al Qaeda. When he was interrogated for the first time, he has been deprived of sleep for
over two days. He states that some guards shattered his knee cap, he was beaten on the soles of
his feet, dogs where used to intimidate him, has been given less time for recreation because he is
black. Ill-treatment or torture? Discrimination? In Denmark, Norway, Sweden and Netherlands
v. Greece, the European Commission on Human Rights, the practice of falanga or bastinado
(beating of the soles of the feet) is a method of torture known for centuries. According to the
Commission if skilfully done, breaks no bones, makes no skin lesions, and leaves no permanent
and recognizable marks, but causes intense pain and swelling of the feet. The shattering of a
knee cap through beating is a fracture provoked intentionally and according to the UN Special
Rapporteur on Torture amounts to torture.
He also witnesses the desecration of the Kuran in 2003, when some US soldiers written
obscenities on a copy of the Muslim’s holy book. Freedom of religion? Was it a gesture to
provoke a reaction in the Muslim detainees which are thought to be deep believers? According
to some examples given by the European Commission of Human Rights in the Greek Case,
which include the use of insulting language, the desecration of the Kuran, may be considered
psychological torture because mental suffering can amount to torture. In fact non-physical
torture is the infliction of mental suffering by creating a state of anguish and stress by means
other than bodily assault (141). In article 1 of the Convention against Torture we may read any
act by which severe pain or suffering, whether physical or mental…
Sami al Hajj has a number of medical needs due to a disease because of which he was
prescribed drugs for the rest of his life. He has not been provided with these drugs since in US
custody. According to the UN Special Rapporteur on Torture a prolonged denial of medical
assistance is also a form of torture.
In July 2005 he went on a hunger strike with up to 200 other detainees. They demanded better conditions, to stop the heavy handed approach with the detainees, and give them the health
care they needed.
He communicates with his family through letters via Red Cross. The letters are censored and
arrive with a four months delay. Sami’s brother told Amnesty that they receive only two letters
per year.
Abdulsalam al-Hela is a businessman from Yemen. In September 2002, while on a business
meeting in Egypt, he was abducted by Egypt authorities and handed over to US officials. His
141. Greek Case, European Commission of Human rights.
367
relatives heard from him only a year after the arrest through a letter smuggled out of a prison in
Afghanistan. They wanted to interrogate him about his contacts in Yemen. As a result he
become a victim of the US practice of secret detention, being taken from country to country
without any recourse to court, access to lawyers or contact with his family.
His final destination was Guantanamo. Before that he was held in Afghanistan in secret,
illegally and incommunicado, for two years. He was held there in a pitch dark prison with no
light 24 hours a day. He states that there he was stripped naked and regularly interrogated, suspended from the ceiling for long periods, having one hand cuffed to the wall to impede normal
rest. During the detention he lost 31 kg. due to constant interrogations and sensory deprivation a
lot detainees lost their minds. The Inter-American Commission considers the extended incomemunicado detention a form of psychological torture. The UN Special Rapporteur on Torture
points out that the effects of psychological and physical torture cannot be entirely separated. For
the Special Rapporteur, being kept in constant uncertainty in terms of space and time is a
method of psychological torture. In Estrella v. Uruguay, the Human Rights Committee stated
that hanging a detainee up with hands tied behind the back and stripping him and subjecting him
to various blows was subjecting him to severe physical and psychological torture. The mere
fact of stripping the detainee for an interrogation amounts to psychological humiliation and it is
a degrading situation which may well cause mental suffering. While the suspension from the
ceiling is considered torture as well by the UN Special Rapporteur on Torture, the fact of having
one hand cuffed to the wall and so forced to stay in a stressful position combined with other
techniques has been considered ill-treatment by the European court of Human Rights in the case
Ireland v. the United Kingdom. Other for a like the Human Rights Committee in Sandic v. Uruguay, or the Inter-American Commission in its report on human rights in Colombia or the UN
Special Rapporteur on Torture, consider such a combination to constitute torture.
About that period he said that wounds are too many and that he doesn’t want to reopen them.
He stated that the conditions were very, very bad.
He was transferred to Guantanamo on 17 September 2004. he suffers from high cholesterol
and diabetes and was constantly been denied adequate medical care. While there he was regularly beaten, insulted and verbally abused by guards. Once he refused to go to interrogation because prayer time had not been called. As punishment all his belongings were removed from his
cell and he was forced to sleep on the floor. A prolonged denial of medical assistance is defined
torture (142). As stated above international fora agree on the fact that beating is considered torture. According to the European Commission of Human Rights the use of insulting language
constitute an example of psychological torture (143). Not calling prayer time for deep believers
may amount, if constantly repeated, to psychological torture.
He expresses his anger at the fact that many Afghan and Pakistani detainees have been
released, yet most Arab detainees remain. Discrimination? Presumption of guilt on the bases of
someone race or religion?. Considering someone guilty before putting the person on trial is per
se a violation of human rights in the main human right conventions. The fact of presuming
someone guilty solely on the base of the person’s nationality, colour or religion is a breach of
the main human rights conventions dispositions on discrimination (144).
During the most recent hunger strike he held that detainees were being forcefully fed through
nasal-gastric tube during Ramadan. Provocation of the detainees through humiliation of their
religious habits?
142. UN Special Rapporteur on Torture.
143. Greek Case.
144. ICCPR, article 2, ECHR, article 14, ACHR, article 1.
368
Andrea Valenti
Through the testimonies we can see that the methods applied at the Guantanamo Bay prison
camp constitute torture. Through the various international fora we can see that even insulting
someone is considered psychological torture. We can conclude that the absolute prohibition of
torture and ill-treatment in whatsoever a circumstance is not respected by the American
authorities. Not even an emergency situation may justify such measures (145). Thus, in my
opinion, the techniques systematically used against the Guantanamo detainees constitute torture.
16. The UN body of principles and the convention against torture
If we consider the Body of Principles for the Protection of all Persons under any Form of
Detention or Imprisonment, all persons under detention shall be treated in a human manner and
with respect for the inherent dignity of the human person (146). Underlining that the prisoners
must be treated in a human way excludes by deductive reasoning (interpretation) all forms of ill
treatment and torture. We may well say by testimonies (based on factual assessment as well)
that the detainees were ill treated and maybe tortured. The line between ill treatment and torture
is very subtle (thin). Forms of humiliation of the prisoners which do not respect the dignity of
the human being has been recorded (see above).
There shall be no restriction upon or derogation from any of the human rights of persons
under any form of detention or imprisonment recognized in any State pursuant to law (147).
There cannot be any derogation whatsoever from the IHRL dispositions.
The principles shall be applied without distinction of any kind, such as race, colour, sex, language, religion, ethnic origin (148). We have pointed out that there were cases of discrimination
based on the race of the prisoners that privileged Western detainees over Muslims, and Pakistani
and Afghans over Arabs.
No person shall be subjected to torture or cruel, or inhuman or degrading treatment or
punishment (149). Article 7 provides a comprehensive explanation of article 6 when it states
that the term “cruel, inhuman or degrading treatment or punishment” should be interpreted so
as to extend the widest possible protection against abuses, whether physical or mental, includeing the holding of a detained or imprisoned person in conditions which deprive him, temporarily or permanently of the use of any of his natural senses, such as sight or hearing, or of his
awareness of place and the passing of time.
A detained person shall have the right to defend himself or to be assisted by a lawyer or a
counsel as prescribed by law (150).
Promptly after the arrest or after each transfer he shall be entitled to notify members of his
family, and if he is a foreigner he has the right to communicate with the diplomatic mission of
the state of which he is a national (151). Abdulsalam al Hela’s family heard from him only a
year after his arrest in Egypt.
He shall have the right to be visited by and to correspond with the members of his family and
the outside world in general (152).
145. ICCPR, articles 7, 4(2), ECHR, articles 3, 15(2), ACHR, articles 5(2), 27(2).
146. UN Body of Principles, principle 1.
369
According to principle 36 a detained person suspected of a criminal offence shall be
presumed innocent, principle 37 states that the person suspected has to be brought before a
judicial or other authority promptly after his arrest, while principle 38 held that the suspect is
entitled to trial within a reasonable time.
The Convention Against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or
Punishment under its article 1 explains what the term torture exactly means: … any act by which
severe pain or suffering, whether physical or mental is intentionally inflicted on a person for
such purposes as obtaining from him…information or a confession, punishing him for an act he
has committed … . Torture is generally considered as one of the worst human rights violations.
The right to be free from torture is also universally accepted to be customary international law.
The Convention against torture provides for two main developments in the prohibition of torture
(if we compare it with the ICCPR): a definition and its criminalisation.
No exceptional circumstances whatsoever, whether a state of war or a threat of war, internal
political instability or any other public emergency, may be invoked as a justification of torture
(153). In this sense we can’t talk of any human right suspension because of exceptional circumstances.
Article 4 of the Convention requires every state party to criminalize torture under its national
laws and to provide appropriate penalties (154).
The term ill-treatment is often used to include cruel, inhuman or degrading treatment. In
contrast to torture, there is no clear definition of what can be considered inhuman or degrading
treatment in international law. Its consideration is made on a case-by-case basis. However,
according to article 16 each State Party shall undertake to prevent in any territory under its
jurisdiction other acts of cruel, inhuman or degrading treatment or punishment which do not
amount to torture as defined in article…. The degree of severity of ill-treatment falls below the
severity of an act of torture (155).
It would be impossible to incorporate every known form of torture and ill-treatment into the
language of each treaty. For these reasons international law relies also upon the authoritative
interpretations of the UN Special Rapporteur on Torture, the Human Rights Committee, the
European Court, the European Commission on Human Rights, the Inter-American Commission
on Human Rights and others. The American Convention on Human Rights (ACHR) gives the
most complete definition of the treatment which amounts to torture considering the other human
rights treaties reviewed.
Many international commentators consider pointless insisting on a distinction between
torture and ill-treatment. Any distinction is academic because both are equally prohibited by the
international instruments.
In the prison context, the psychological harassment of prisoners by staff or administration
personnel can amount to ill-treatment if it results in the degradation of the prisoners’ dignity.
It’s determination will depend on the manner and the frequency in which the personnel has
inflicted psychological harassment upon the prisoner.
17. International response to Guantanamo
Since the opening of the Guantanamo Bay prison camp, there has not been a proper reaction
from the international community to this human right scandal. As we have seen through this
153. Convention against Torture, article 2(2).
154. Article 7 of the ICCPR prohibit torture but does not give any definition of it.
370
Andrea Valenti
paper the violations are evident and clear. From the procedural guarantees, indefinite and
arbitrary detention without charge, no trial, to the serious breaches of the main human rights
treaties that strictly prohibit any form of torture, the Guantanamo detainees detention may well
be considered illegal.
State parties to the Geneva Conventions have positive obligations to ensure the respect of the
Conventions. The High Contracting Parties undertake to respect and to ensure respect for the
present Convention in all circumstances (156). The ICRC Commentary to GC I states that states
are not simply entitled, but are obliged to take measures to respond to violations of IHL (157).
The obligation is both a positive and a negative one. The negative demand from the states to refrain from committing violations, facilitating violations or cooperating with an offending state.
As the United States has been violating the Conventions four years by now, every single state
that cooperate with the US in handing it suspected terrorist that are then transferred to Guantanamo commit a violation of the Conventions as well. The positive obligations involve measures
of prevention. These measures are not prescribed, but states may recourse to the ICJ or the
Human Rights Committee could be invoked by one state against the other. At a minimum, there
is always the possibility to make diplomatic representations that the violations should stop.
A specific positive obligation under IHL is the obligation, in the event of grave breaches of
the Conventions, to seek out and prosecute the individuals responsible. The High Contracting
Parties undertake to enact any legislation necessary to provide effective penal sanctions for
persons committing, or ordering to be committed, any of the grave breaches of the present
Convention defined in the following Article. Each High Contracting Party shall be under the
obligation to search for persons alleged to have committed. or to have ordered to be committed,
such grave breaches, and shall bring such persons, regardless of their nationality, before its
own courts (158). The grave breaches of the Convention include wilful killing, torture or
inhuman treatment, including biological experiments, wilfully causing great suffering or serious
injury to body or health, compelling a prisoner of war to serve in the forces of the hostile
Power, or wilfully depriving a prisoner of war of the rights of fair and regular trial prescribed
in this Convention (159).
Under IHRL law states may not transfer persons within their jurisdiction to another state
where there is a significant risk of rights violations, which may be implicated if states where
asked to transfer persons to Guantanamo for detention. The Inter-American Convention to Prevent and Punish Torture includes among the situation where extradition will not be granted, the
existence of grounds to believe that the person will be tried by special or ad hoc courts in the
requesting state (160). The Military Commissions set by the US authorities to trial the Guantanamo detainees are special or ad hoc courts.
As the International Law Commission, where there are huge breach of the human rights conventions, any state has an interest in acting to invoke the responsibility of the offending state,
stopping the violation, and ensuring that the wrong is put right (161).
Certain huge violations are not matter of the state itself, but of the international community
as a whole. In few words the states should not take any measure that directly or indirectly
facilitate or contribute to the violation, and they should act through diplomatic or other channels
to end the violations.
156. Geneva Conventions, article 1.
157. ICRC Commentary to GC I, p.18.
160. Inter-American Convention to Prevent and Punish Torture, article 13.
161. International Law Commission’s Articles on State Responsibility, article 48.
371
On the matter we can testify a complete passiveness of third states. The problem is that at a certain point the tolerance of third states may contribute to a shift in customary law. the United States
may be judged harshly. But other states will be judged for their failure to protect the rule of law.
Recently, an independent UN Commission has invoked the immediate closure of Guantanamo on grounds of grave human rights violations. It asks the US authorities to provide the detainees with a fair trial. The members of the Commission had planned a visit to the detention
centre in November last year. However, they cancelled the originally planned visit on grounds
that the US authorities did not want them to speak to the detainees directly. Their report (162) is
based on the information obtained from the US government, the former detainees, the detainees’
lawyers and the NGO’s.
After the UN Report had been published, a UK minister and a German politician invoked the
closure of the detention centre. Until to-day, no reaction has come from the EU leaders. The
White House spokesman Scott MacClallan has rejected the UN Report on grounds that the UN
Commission had never visited the camp, and that it based its Report only on the detainees’
lawyers’ testimonies. He added that the UN should conduct serious research elsewhere in the
world, that the Guantanamo detainees are treated humanly, that here we are speaking of dangerous terrorists and that Al-Qaeda terrorists are well trained to spread false accusations. The
US Secretary of State legal adviser John Bellinger, in his reaction to the UN Report, has held
that the great majority of the persons are held at Guantanamo in accordance with the rules of
war, but as Al-Qaeda is not part to the Conventions, the detainees are not allowed POW status.
The contradictions in the two US representatives’ speeches are evident. The spokesman MacClallan violates the presumption of innocence clause by labelling the detainees “dangerous terrorists”, while the legal advisor Bellinger first spoke of the rules of war, so basically of IHL, and
then neglected the detainees’ POW status which is the very core of every protection under IHL.
Conclusion: Indefinite time for torture
The Guantanamo Bay detainees know three things: they are enemy combatants, they are held
in indefinite detention, they have no rights, not even the right to appeal or the right to know why
they are held in detention. They are not charged of any criminal offence. They are not put on
trial. They can be kept in arbitrary detention till their death.
Last year the Federal Court has ruled that the enemy combatants have the right to know what
they are charged for and the right to appeal. Last November the Senate of the United States has
changed this decision. The argumentation presented by the republican majority was that in the war
on terror there may well be some human rights limitation. According to them, the terrorists are
counting on this rights to challenge the international community. They decided that the habeas
corpus cannot be applied to the Guantanamo detainees. Therefore, they can be kept in indefinite
arbitrary detention without being charged and put on trial. The implication is that this can be applied not only to the Guantanamo detainees, but to every single person defined enemy combatant.
To enemy combatants does not apply the habeas corpus. This means that in situations of threat to
the life of the nation or huge political crisis, the government can label the normal political opponents enemy combatants. If you eliminate the habeas corpus you eliminate an important part of the
democratic rules that govern civilised countries. This kind of behaviour that is hostile towards
the legal application of the conventions and the human rights in general, creates the moral environment in which torture is only a step in the achievement of important political goals, thus justifying it.
The bare fact that you hold someone in indefinite detention may well be considered torture.
162. UN Report, Geneva, 16 February 2006.
372
Andrea Valenti
Acronyms
ACHR
AP I
CAT
CERD
ECHR
GC
HRL
ICCPR
ICRC
ICTR
ICTY
ICJ
IHL
IHRL
INS
NATO
POW
UK
UN
US
VCLT
American Convention on Human Rights
Additional Protocol I
Convention against Torture and other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment
International Convention on the Elimination of all Forms of Racial Discrimination
European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms
Geneva Convention
Human Rights Law
International Covenant on Civil and Political Rights
International Committee of the Red Cross
International Criminal Tribunal for Rwanda
International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia
International Court of Justice
International Humanitarian Law
International Human Rights Law
Immigration and Naturalization Service
North Atlantic Treaty Organization
Prisoner Of War
United Kingdom
United Nations
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IL TRAFFICO DI ESSERI UMANI: UN CRIMINE GLOBALE
NASCOSTO DIETRO GUERRE E POVERTÀ
Alessandra Fantin
Introduzione
Molto spesso si ritiene che la schiavitù sia un concetto legato al passato, ad un passato molto
lontano, fatto di schiavi in catene obbligati nella costruzione di antiche piramidi o al lavoro coatto
nei campi di cotone. È questa un’immagine veritiera?
La mia analisi parte proprio da qui, dal cercare di capire come e perché nella realtà attuale possano
ancora esistere forme di asservimento. Tra questi, la più grave, è il traffico o tratta di esseri umani. La
schiavitù moderna è spesso legata allo spostamento di masse di persone in cerca di un futuro migliore.
Per questo motivo ritengo che non si possa analizzare il traffico di esseri umani senza conoscere e
considerare il traffico di migranti. Le organizzazioni criminali e le rotte, a volte, sono le medesime.
Ho cercato quindi di analizzare come siano organizzati, come riescano a svilupparsi e che tipo di
relazione vi possa essere tra le persone oggetto di questi due traffici illegali. Il traffico di esseri
umani comprende al suo interno tutti i tipi di sfruttamento. In questa analisi ho preferito focalizzare
la mia attenzione sul traffico di donne e bambini, in particolare a scopo sessuale. Ho analizzato le
relazioni esistenti fra il traffico e le condizioni economiche-sociali, culturali e di discriminazione
dei paesi di origine, cercando di capire quanto accade alle vittime e se sia possibile individuare delle
cause comuni e delle possibili soluzioni.
Ho preso in considerazione alcune convenzioni internazionali che riguardano la tutela delle
donne e dei bambini, oggetto di tratta, e come l’Unione Europea stia cercando di affrontare il
problema, giacché il traffico verso i suoi stati è molto elevato. Ho analizzato e messo a confronto
paesi di arrivo e di transito come la Germania e l’Italia, che ha una buona legislazione al riguardo.
Inoltre, ho esaminato l’Albania, paese di origine e di transito, che ha adottato negli ultimi anni un
piano per combattere il traffico di esseri umani coinvolgendo tutta la società e che, di fatto, sta
riducendo la tratta di bambini e di giovani donne.
Le convenzioni internazionali sono rispettate nella realtà? Quali responsabilità hanno gli stati in
tutta questa questione? Si può sconfiggere questa schiavitù globale moderna?
Nella mia analisi ho cercato di capire più a fondo tutto ciò.
La definizione di traffico o tratta di esseri umani (trafficking in human beings) e di traffico di
migranti (smuggling) a cui faccio riferimento sono quelle contenute nei protocolli addizionali della
Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata e transnazionale.
376
Alessandra Fantin
1. La schiavitù moderna: le cause
La schiavitù è l’espressione estrema del potere di sopraffazione e di possesso di un uomo nei
confronti di un suo simile. La Convenzione contro la schiavitù del 1926 la definisce come lo stato o
la condizione di un individuo sul quale sono esercitati tutti, o parte, dei poteri che derivano dal
diritto di proprietà [art. 1 (1)]. Lo schiavo è quindi una persona a cui è tolta la libertà personale, la
dignità umana e ogni diritto civile, ma prima di tutto è un soggetto che subisce la violazione del
diritto primario: quello di essere un uomo e di venire riconosciuto come tale. La Convenzione
supplementare relativa all’abolizione della schiavitù, della tratta degli schiavi e pratiche analoghe
alla schiavitù del 1956 definiva come tipi di schiavitù:
- la servitù per debito, che consiste nella condizione di asservimento di una persona per un prestito
contratto che non può essere estinto;
- la servitù della gleba, che è la condizione di chi risulta per legge, per consuetudine o per accordo
a lavorare su un terreno appartenente ad altra persona e a fornire ad essa determinati servizi
senza poter mutare il proprio stato;
- la pratica di dare in matrimonio o promettere in matrimonio una donna contro la sua volontà
dietro compenso alla famiglia o cedere una donna a terzi a titolo oneroso da parte del marito o
dei membri della famiglia;
- ogni pratica che comporti da parte del genitore o di un tutore di dare in affidamento ad un terzo un
minore per consentire lo sfruttamento della sua persona o delle sue capacità lavorative (art. 1).
La Convenzione dell’OIL (International Labour Organization) n. 29/1930 invece definisce all’art. 2 il lavoro forzato come «ogni tipo di lavoro o servizio esigibili da una persona sotto minaccia
di una punizione e per i quali questa persona non si offre volontariamente» (2).
La schiavitù, che è ovunque illegale, si manifesta nella società attuale sotto svariate forme, alcune delle quali sono identiche a quelle sopra menzionate, altre connesse alla realtà del nostro tempo.
Le forme più diffuse vanno dal lavoro vincolato o schiavitù per debito, allo sfruttamento sessuale,
alla schiavitù moderna del traffico di esseri umani fino alle forme peggiori di schiavitù minorile che
negli ultimi anni hanno assunto proporzioni inquietanti.
La sola schiavitù per debito riguarda, secondo l’Anti-Slavery International (3), la più antica
organizzazione internazionale per i diritti umani, almeno 20 milioni di persone nel mondo. Inoltre,
la stessa organizzazione ha dichiarato, nel novembre 2002, che circa 111 milioni di bambini sotto i
15 anni vivono nel mondo in condizioni di schiavitù e che i minori sono utilizzati per la
prostituzione di strada o nei bordelli, per la pornografia, per l’accattonaggio, per il traffico di droga,
nel lavoro nero, per il traffico di organi o come soldati. Il traffico di esseri umani, che cercherò di
analizzare, è il fenomeno che però si è sviluppato maggiormente a livello mondiale in questo ultimo
decennio e che racchiude in sé varie forme di schiavitù e di servitù moderna. Secondo l’Onu la sola
tratta di esseri umani si configurerebbe oggi come un affare che presenta attualmente un tasso di
crescita del 40-50% annuo (Degani 2002).
Sembra impossibile che nel XXI secolo si possa parlare ancora di forme di asservimento, ma
1. Convenzione contro la schiavitù, 1926, art. 1: «Slavery is the status or condition of a person over whom
any or all of the powers attaching to the right of ownership are exercised».
2. Convenzione OIL 29/1930 art. 2; «all work or service which is exacted from any person under menace
of any penalty and for which the said person has not offered himself voluntarily».
3. Anti-Slvery International, Milions of the world’s children are slaves, 20/11/02, www.antislavery.org.
Il traffico di esseri umani: un crimine globale nascosto dietro guerre e povertà
377
quali le cause?
Questa situazione si ricollega indubbiamente a processi ampi di mutamenti sociali cominciati
dopo la Seconda guerra mondiale, come l’aumento vertiginoso della popolazione nel mondo e l’instaurarsi di processi di globalizzazione dei mercati. La combinazione di questi eventi ha implicato
un accrescimento della povertà e della disoccupazione e determinato migrazioni continue che coinvolgono un numero di persone sempre più elevato. Tale correlazione ha fatto crescere però esponenzialmente l’offerta di potenziali schiavi e nel contempo ne ha abbassato il prezzo, tanto che oggi, probabilmente come mai prima nel corso della storia, si assiste alla possibilità di utilizzare forza
lavoro, riducibile potenzialmente allo stato servile, in misura del tutto sovrabbondante (Bales 1999).
Le trasformazioni avvenute poi nel corso degli anni Novanta nell’Est-europeo, il persistere di
una iniqua divisione del lavoro e della disponibilità di risorse tra Nord e Sud del mondo, nonché il
riproporsi sullo scenario internazionale di crisi politiche e di guerre, hanno aumentato le disuguaglianze sociali, le conflittualità inter-etniche e la militarizzazione dei territori. Tale situazione socioeconomica disastrosa ha alimentato spostamenti di popolazione e i traffici illegali ad essi collegati.
Lo sfruttamento economico degli individui è in ogni caso l’unico ed esclusivo fine del traffico di
migranti e di esseri umani. Il denaro è lo scopo comune sia in capo ai trafficanti, sia spesso in capo
alle stesse vittime, ma con obiettivi diversi, come andrò ad analizzare in seguito.
È necessario rilevare che alla base vi è sempre una domanda ed un’offerta di immigrazione elevati ed è sulle cause e sulle motivazioni che è necessario investigare.
Non si può non rilevare che le organizzazioni criminali, secondo il Dipartimento di stato statunitense, muovono ogni anno dalle 700 mila ai quattro milioni di persone. Si stima che il guadagno
netto vada dai sette ai dieci miliardi di dollari, un aumento notevole visto che nel 1994 era stimato
in circa quattro miliardi di dollari (Marani 2000). Secondo l’Anti-Slavery International il fatturato
netto annuale raggiunge invece i 13 miliardi di dollari, mentre l’OIM (Organizzazione internazionale delle migrazioni) lo valuta sui 7 miliardi di dollari annui.
In ogni caso, tali cifre ci fanno ben comprendere l’entità del fenomeno tanto che giustamente
Raymond Kendall, segretario generale dell’Interpool, definisce il traffico di esseri umani come una
delle attività più remunerative per le multinazionali del crimine (ibidem). La tratta degli esseri
umani è, dopo il traffico di droga, l’attività criminosa che comporta maggiori guadagni per la criminalità organizzata transnazionale, un circolo vizioso nel quale operano tutti i livelli del crimine, dai
piccoli gruppi alle reti internazionali (Vigna 2004).
Gli enormi profitti e il basso rischio hanno trasformato questo problema in uno dei più gravi a livello mondiale, e sicuramente in quello che cresce più velocemente. Se da un lato nel traffico, in
particolare in quello di migranti (smuggling), la domanda ad emigrare è elevata, dall’altra sussiste
per i trafficanti un pericolo di essere colpiti da sanzioni e da pene che in diversi paesi sono molto
esigue rispetto ad altri crimini quali il traffico di armi o lo spaccio di droga. Tutto ciò sembra un
paradosso perché trafficare esseri umani appare un crimine di importanza minore rispetto a quello di
altri commerci illeciti, quando l’oggetto di tale traffico è spesso la vita degli uomini, gli stessi
uomini che le armi e le droghe uccidono. In questo modo le persone sono diventate beni di scambio
e prodotti di consumo da usare a piacimento in nome del denaro. Ciò indica chiaramente la mancanza di valori che si sta generando nella società contemporanea, nella quale i diritti umani elementari come la dignità, la libertà, il rispetto non contano più nulla dinanzi al profitto.
Tale traffico è reso possibile anche grazie all’omertà e alla copertura offerta alle organizzazioni
criminali da taluni settori corrotti della politica, della burocrazia, della diplomazia, in particolare del
378
Alessandra Fantin
personale presente nelle ambasciate, nei consolati e tra le forze dell’ordine, specialmente nei paesi
di origine e di transito dei flussi migratori (4).
Ma cos’è e com’è organizzato nella realtà il traffico di esseri umani, dato che ai nostri giorni è
divenuto uno dei principali problemi dell’Unione Europea e di varie zone del mondo?
2. Traffico di esseri umani: dallo smuggling al trafficking
2.1. Lo smuggling - traffico di migranti
Nei Protocolli addizionali della Convenzione delle Nazioni Unite di Palermo, di cui parlerò in
seguito, si distinguono due tipi di traffico umano: lo smuggling of migrants - traffico di migranti,
ossia l’organizzazione dell’immigrazione clandestina e il trafficking in human beings - tratta o traffico degli esseri umani.
Entrambi i traffici sono un mercato criminale che scaturisce dall’incontro tra una domanda di
emigrazione e un’offerta di immigrazione, entrambe irregolari, favorite dalle progressive restrizioni
degli ingressi regolari introdotte per legge dai paesi occidentali. Esistono però alcune differenze tra
questi tipi di domande e di offerte di migrazioni, mentre sono comuni alcuni aspetti di fondo che
andrò ad analizzare.
Nello smuggling sono i potenziali migranti che, disponendo a volte di un capitale proprio, si
rivolgono ai rappresentanti delle organizzazioni che gestiscono il trasferimento per soddisfare il loro
desiderio di emigrazione. Ciò significa che vi è una libera scelta o meglio una richiesta precisa da
parte del migrante di poter usufruire di un servizio per il trasporto e l’introduzione nel paese di destinazione. Si può dedurre quindi che l’ingresso irregolare nel paese finale e le successive situazioni
di asservimento siano da porsi in relazione anche alla disponibilità o meno da parte del migrante
delle risorse necessarie per sopportare i costi previsti per il viaggio (Degani 2002). Si stima che per
arrivare a destinazione, ai migranti vengano chieste cifre molto elevate. Per raggiungere la Germania dalla Russia sono richieste somme comprese tra i 6 e i 18 mila dollari (Global Survival Network
1997). Da numerose indagini è emerso che per giungere dalla Cina in Europa si possono impiegare
da sei mesi a circa due anni e una somma non inferiore ai 10-15 mila dollari (Aa.Vv. 2000), mentre
il traghettamento illegale dal Nord-Africa alla Spagna è pagato fino a 3 mila dollari, sebbene comporti forti rischi. Negli ultimi dieci anni, infatti, i migranti annegati nel canale di Gibilterra sarebbero circa tremila (5). Si comprende quindi, dato le cifre elevate richieste per raggiungere il paese di
destinazione, come a volte anche i casi di iniziale migrazione irregolare si possano trasformare poi,
durante il viaggio, in situazioni di trafficking.
Quali motivi inducono masse di persone ad indebitarsi, a vendere tutto, a rischiare la vita pur di
spostarsi da un paese ad un altro?
Il motivo principale che spinge le persone ad abbandonare il proprio paese è fuggire dalla mise4. Commissione parlamentare d’inchiesta sul fenomeno della mafia, Relazione della Commissione sul
traffico degli esseri umani, relatore Senatrice Tana De Zulueta, 2.12.00, doc. XXIII, n. 49. Pino Arlacchi, per
anni direttore esecutivo dell’ufficio ODCCP delle Nazioni Unite, afferma che «un carico di armi o una partita
di droga possono essere vendute da un trafficante una sola volta, correndo rischi elevati con le forze di polizia. Dalle prestazioni di esseri umani spogliati della propria dignità, si possono ricavare profitti che si
rinnovano continuamente» (Arlacchi 1999).
5. IOM News, n. 3, 1998.
379
ria, nella speranza di trovare, in Occidente, un modo per migliorare le proprie condizioni di vita,
trovando un lavoro onesto che permetta di mantenere se stessi e la propria famiglia nel paese
d’origine. Molto spesso sussiste nei potenziali migranti l’errata convinzione, alimentata dalle false
informazioni veicolate dalle organizzazioni criminali, ma anche dai mass media, che nei paesi occidentali esista una smisurata domanda di lavoro in grado di garantire rapidi ed ingenti guadagni.
I migranti scoprono solo all’arrivo nel paese di destinazione la cruda realtà. Entrare irregolarmente in un paese straniero occidentale significa essere un senza-nome, una non-persona, che di
conseguenza non gode di alcun diritto. Questi esseri umani si ritrovano, infatti, in uno stato nel quale giuridicamente non sono presenti, e di conseguenza i diritti che vengono loro riconosciuti sono
esigui; in Italia riguardano esclusivamente la tutela della salute, quando la persona necessiti principalmente di cure urgenti o essenziali, si trovi in stato di gravidanza o sia affetto da malattie infettive. I clandestini però raramente conoscono ciò, nel caso ne abbiano bisogno, e soprattutto sono pieni di paure e non sanno a chi rivolgersi per le proprie necessità primarie. Non possono di certo indirizzarsi alla polizia (verrebbero espulsi), sono spesso soli, senza soldi e molte volte incapaci di
comprendere e parlare la lingua del nuovo paese. Il lavoro che era stato loro promesso dai trafficanti
o che immaginavano di trovare non esiste e non possono pensare di trovare un lavoro regolare perché privi di documenti di soggiorno. Ecco perché, anche chi è partito dal proprio paese avendo saldato il debito, si ritrova intrappolato dal sistema stesso e facile vittima di pratiche schiavistiche e di
servitù. Come si è sviluppato e come può svilupparsi un traffico simile?
2.1.1. Lo smuggling in Italia: origine e rotte
A partire dagli anni Ottanta, l’Italia si è trasformata da paese di emigrazione in paese di frontiera. La penisola italiana, insieme alla Spagna e alla Grecia per la posizione geografica, è divenuta
un paese di destinazione o spesso di passaggio obbligato per raggiungere altri paesi europei.
Lo smuggling iniziò a svilupparsi maggiormente nel nostro Paese nei primi anni Novanta in concomitanza con il cosiddetto “esodo biblico” di provenienza albanese. Alcuni stranieri si avvalevano
di pescatori o di persone munite di motoscafi e barche per essere trasportati da una sponda all’altra
del Mediterraneo o dell’Adriatico dietro un corrispettivo.
A menti criminali fu ben presto chiaro che la nuova occasione offerta da una domanda di emigrazione che proveniva da più aree e da più continenti avrebbe comportato guadagni sicuramente
strabilianti (Pace 2000). Si aprì così un nuovo mercato dalle vaste proporzioni, nel quale fecero ingresso le organizzazioni criminali, con l’aggiunta ben presto di quelle mafiose (è il caso della criminalità albanese che agisce in accordo con la Sacra Corona Unita pugliese e della Camorra con la
criminalità nigeriana), che cominciarono ad agire come agenzie in grado di fornire una molteplicità
di servizi specializzati e finalizzati allo spostamento delle persone e all’introduzione illegale in un
paese di destinazione. Negli anni si sono così creati dei rapporti sempre più saldi tra le organizzazioni criminali, che agiscono nei paesi esteri ed hanno ramificazioni tali da operare come vere e
proprie holding, e le mafie italiane (Motta 2001: 40). Le relazioni d’affari consistono in scambi di
determinati servizi e prodotti. Ad esempio, da una parte le mafie italiane consentono lo sbarco dei
clandestini sulle coste meridionali pugliesi, calabresi e siciliane, e provvedono al controllo del territorio fornendo assistenza logistica. In cambio, ricevono forniture di droga, di armi, di sigarette o un
compenso per consentire l’occupazione del territorio per l’esercizio della prostituzione e della mendicità da parte delle persone oggetto di tratta, che vengono, in questo caso, gestite direttamente dai
380
Alessandra Fantin
gruppi stranieri (6).
Nel Meridione le coste interessate sono quelle pugliesi per quanto riguarda la rotta con l’Albania, le coste calabresi per la rotta marittima Libano-Turchia e quelle siciliane per la rotta marittima
con l’Africa. Nei primi cinque mesi del 2004 sono stati rintracciati dalle autorità italiane ben 46.825
migranti che tentavano di entrare in Italia irregolarmente dalle coste meridionali, con un incremento
pari al 13% rispetto allo stesso periodo del 2003 (7). Migliaia entrano, senza essere fermati dalla polizia, dalle rotte via mare sopra indicate e dal confine italo-sloveno. L’ultima sanatoria italiana del
2002 (la penultima si era svolta nel 1998) è stata la più estesa regolarizzazione mai verificatasi in
Europa e riguardava circa 700 mila clandestini.
Per comprendere il problema è però necessario indagare anche su come possono formarsi rotte di
questo genere. Le correnti del traffico illegale italo-sloveno, ad esempio, sono state suddivise in sei
rotte, secondo quanto riportato dal dott. Nicola Maria Pace, procuratore distrettuale antimafia della
Procura di Trieste:
1) Bangladesh. La rotta più importante seguita dalle organizzazioni per il trasferimento dei migranti va dal Bangladesh a Mosca in aereo con visto per affari. Da qui vengono trasportati a
bordo di autovetture o camion in Ucraina, in prevalenza a Kiev. Dopo una breve permanenza a
Kiev vengono trasferiti a Budapest dove viene organizzato il passaggio illegale in Slovenia ed il
successivo attraversamento del confine con l’Italia. In questi paesi di transito sono presenti soggetti criminali che fanno capo alla medesima organizzazione capeggiata da cittadini del Bangladesh. Tale organizzazione spesso si avvale di una manovalanza di diverse nazionalità per singole operazioni di trasporto e per il transito alle frontiere, in quanto per l’attività è necessaria una
perfetta conoscenza del territorio. L’ingresso in Italia per lo più avviene per aree confinarie di
Trieste, Gorizia, Tarvisio (Pace 2000).
2) Macedonia-Montenegro-Kossovo-ex-Jugoslavia. I flussi migratori illegali da queste nazioni si
diversificano in una prima tappa nella città di Lubiana (Slovenia) o in alternativa Zagabria
(Croazia). Gli immigrati raggiungono tali luoghi o autonomamente oppure accompagnati da
emissari delle organizzazioni criminali, mascherati da agenti di pseudo agenzie turistiche. Le basi
operative di Lubiana fanno capo a due esercizi pubblici denominati “Subus” e “Solea” che costituiscono l’abituale punto di riferimento per chi dalla Slovenia vuole giungere in Italia. In tali
luoghi vengono organizzati i trasporti, che in genere avvengono a mezzo di autovetture e furgoni
da parte dei cosiddetti passeur. Questi, dopo l’attraversamento del confine italiano, consegnano le
persone ad altri incaricati che li trasportano fino ai luoghi di destinazione finale (ibidem).
3) Romania. L’immigrazione illegale di cittadini rumeni è gestita da organizzazioni locali a struttura
semplificata che, senza alcuna remora, pubblicizzano su giornali locali o sui muri delle città la
loro disponibilità a portare persone in Italia. La rotta attraversa la stessa Romania, la Croazia, la
Slovenia e infine, con le modalità sopra indicate, gli stranieri vengono introdotti in Italia. La destinazione finale per i rumeni in Italia sono le grandi città come Milano, Torino e Roma.
4) Sri Lanka-Filippine-Pakistan-Egitto. I vertici delle organizzazioni sono stabilmente insediati
nei paesi d’origine, dove concertano tutte le fasi dei viaggi illegali verso l’Italia e gli altri stati
6. Contributi della DIA (Direzione investigativa antimafia), Ministero degli interni alla Conferenza europea per la prevenzione e la lotta al traffico di esseri umani: una sfida globale per il XXI secolo - Bruxelles settembre 2002. DIA, Progetto Shqiperia, La criminalità in Italia, 1999.
7. Dati del Ministero degli interni.
381
dell’Unione Europea. Il territorio che funge da snodo è l’Ungheria dove fanno tappa e si concentrano tutti i flussi migratori illegali. Qui le organizzazioni si appoggiano a strutture private
che mettono a disposizione dei clandestini i locali idonei al loro soggiorno, in attesa del successivo smistamento. Nell’area di confine ungherese-sloveno e ungherese-croato ha spadroneggiato per anni Josip Loncaric, il più importante organizzatore della “tratta dei clandestini” tanto
che detiene le linee di immigrazione verso l’Italia di cittadini cingalesi, filippini, egiziani e cinesi. Loncaric, arrestato il 27 novembre del 2000 in Slovenia, è stato condannato a 14 anni di
reclusione, ma attualmente è latitante. Iniziò la sua carriera criminale come tassista di immigrati
attraverso la frontiera italo-slovena ed in pochi anni ha creato in Albania una organizzazione di
200 persone; tanto che gli ingenti profitti criminali gli hanno permesso l’acquisto di una
compagnia aerea, con sede a Tirana, utilizzata per il trasferimento di immigrati (8).
5) C.S.I.-Ucraina-Moldavia-Lettonia-Estonia-Bielorussia. I flussi provenienti da questi paesi riguardano in prevalenza giovani donne destinate ad essere sfruttate nella prostituzione con modalità similari alla riduzione in schiavitù. In tale gestione interagiscono due distinti livelli dell’organizzazione: una prima struttura, essenzialmente formata da passeur, si occupa dei transiti
ai confini e dei trasporti delle ragazze, generalmente giovanissime, fino alla loro consegna
all’altra organizzazione (in genere formata da serbi, croati, bosniaci o albanesi) che le prende in
carico sfruttandone la prostituzione con metodi intimidatori e violenti. L’ingresso in Italia è
quindi preceduto da un reclutamento nel paese d’origine avvenuto, in genere, mediante la
promessa di un lavoro ben retribuito nel nostro paese; dopo di che le ragazze vengono trasferite
a Budapest, che raggiungono in maniera legale con regolare visto turistico. Successivamente
vengono fatte proseguire per Lubiana, dove ad attenderle vi sono passeur che hanno il compito
di far loro attraversare i boschi che separano la Slovenia dall’Italia e di consegnarle nei luoghi
indicati dall’organizzazione. Le indicazioni vengono comunicate via telefono all’autista solamente dopo che è giunto in Italia e dopo che l’automezzo si è adeguatamente allontanato dal
confine. Di norma vi sono poi persone di nazionalità italiana che, avvalendosi di furgoni appositamente noleggiati, trasportano nei luoghi di destinazione pattuiti con i trafficanti sia le ragazze che altri immigrati assieme ai quali esse hanno varcato illegalmente il confine. I furgoni
sono preceduti da auto staffetta che segnala l’eventuale presenza di pattuglie della polizia lungo
il tragitto. La Procura della Repubblica di Trieste ha accertato che queste giovani sono condotte
nelle aree di servizio dislocate lungo l’autostrada A4 che collega Trieste a Venezia, dove le ragazze sono fatte spogliare, controllate e successivamente acquistate da organizzazioni che ne
sfrutteranno la prostituzione (Ciconte, Romani 2002).
6) Cina. La gestione di tale flusso si può definire atipica perché si differenzia da tutte le altre
modalità operative, per i suoi collegamenti internazionali e per gli spiccati interessi in gioco. Le
investigazioni più recenti hanno permesso di individuare due delle quattro linee migratorie che
dalla Cina portano all’Italia passando dalla Slovenia; la prima è gestita dal già citato Josip Loncaric, che ha anche sposato la figlia di Xiu Bailing, capo delle organizzazioni cinesi in Italia,
mentre la seconda fa capo a Vojko Mijanovic, cittadino sloveno. Nell’immigrazione dalla Cina
si assiste ad una vera e propria compravendita di esseri umani, che di massima si realizza
attraverso l’acquisto dell’organizzatore sloveno, tramite la malavita orientale di un gruppo di
8. Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno della mafia, Relazione della Commissione sul
traffico degli esseri umani, relatore: senatrice Tana De Zulueta, 2.12.00, doc. XXIII n. 49.
382
Alessandra Fantin
cinesi al prezzo medio di 5,5 mila euro a persona. Prima di giungere in Slovenia, costoro attraverseranno la Russia, l’Ucraina, la Romania o l’Ungheria e di qui con i vari mezzi di trasporto,
il gruppo giungerà in Slovenia dove verrà consegnato a chi ha fatto “l’ordinativo”. Rimane comunque a carico dell’organizzatore sloveno l’introduzione del gruppo cinese in Italia. Una volta
giunti nel nostro Paese, vengono trattenuti coattivamente finché i parenti o altre persone
interessate (come gestori di ristoranti cinesi) non pagano una sorta di riscatto per ottenere o la
libertà o la disponibilità a lavorare per loro (ovviamente in tale caso i clandestini lavoreranno
avendo in cambio solamente vitto e alloggio fino all’estinzione del debito). Il prezzo del riscatto
si aggira sui 13 mila euro. La criminalità cinese in Italia si sta specializzando anche nel prestito
usuraio, nel gioco d’azzardo e nel riciclaggio del denaro sporco (Mazzeo, Trifirò 2001).
Le rotte dei traffici sopra evidenziate del confine italo-sloveno vengono riconfermate anche dall’esperienza e dal lavoro svolto nel raggio d’azione dal Centro di prima accoglienza “San Giuseppe”
di Gorizia (in ottemperanza alla legge Napoletano-Turco), centro del Friuli Venezia Giulia che è
stato attivato il 12 febbraio 2001 (tab. 1 e graf. 1).
Il centro può ospitare persone entrate irregolarmente in Italia e fermate dalle forze dell’ordine,
per il tempo necessario all’espletamento delle pratiche di respingimento o espulsione in Slovenia;
raramente per l’avvio della procedura per chiedere lo status di rifugiato.
Il responsabile del Centro (9) afferma che le persone che vi giungono arrivano spesso da lunghi
viaggi fatti in situazioni estreme dove la sopravvivenza è a rischio. Le presenze maggiori sono date
dai curdi provenienti dalla Turchia, dall’Iran, dall’Iraq e dai serbi e dai rumeni.
La situazione del confine italo-sloveno è però radicalmente mutata in questi ultimi anni.
Tale area era quella che vantava il più elevato passaggio via terra di persone per poter accedere
all’Unione Europea.
Osservando i dati di seguito riportati (anche se solo parziali ed esigui rispetto alla situazione
generale), si nota che, dopo i successi ottenuti dalla Procura antimafia di Trieste, la decisione del
governo italiano nel 2002 di “militarizzare” il confine per qualche mese, l’utilizzo di pattuglie miste
(italo-slovene) e gli accordi bilaterali tra i due paesi, i traffici sono drasticamente diminuiti. Fondamentale è stato poi l’importante impegno della Slovenia che ha introdotto una adeguata legislazione
che prevede pene severe contro il traffico di migranti (prima era prevista una semplice contravvenzione) oltre ad un rafforzamento dei controlli. La Slovenia dal maggio 2004 è entrata a far parte
dell’Unione Europea e anche se non ha ratificato il trattato di Schengen sta lavorando in tal senso.
L’insieme di tali politiche restrittive e la connessa informazione avutasi all’estero di ciò (ad esempio, in paesi quali l’Ucraina, l’Albania, ecc.) ha determinato lo spostamento da parte della criminalità organizzata delle rotte dei traffici di esseri umani.
Indubbiamente questo tipo di azioni è importante, ma come detto non risolve il problema del
traffico umano perché nel caso specifico ha determinato solamente un notevole aumento ed incremento via mare dello stesso, in particolare in Sicilia.
Nei primi sette mesi dell’anno del 2002 sono sbarcati 9 mila immigrati, contro i 2 mila dell’anno
precedente (10).
La meta privilegiata continua a restare Lampedusa e la situazione d’emergenza è sotto gli occhi
di tutti; basti pensare che dal 29.09.04 al 9.10.04 (quindi in 10 giorni) sono sbarcate ben 1.787
9. Intervista al responsabile del Centro “San Giuseppe”, novembre 2004 ed agosto 2002.
10. AGI, “Clandestini: in sette mesi 9 mila sbarchi sulle coste siciliane”, 24.08.2002, www. Agenziaitalia.it.
383
persone (11), senza considerare che in tutto il 2003 nel Centro di permanenza temporanea ed
assistenza (CPTA) di Lampedusa sono transitate 7.500 persone in un centro che ne può contenere
solo 190: dati questi che devono far riflettere per diversi motivi (12).
Tab. 1 - Centro San Giuseppe di Gorizia - Numero servizi offerti a persone straniere
2001
febbraio
60
marzo
aprile
circa 1.000
maggio
circa 1.000
giugno
circa 1.000
luglio
984
agosto
1.204
settembre
382
ottobre
296
novembre
224
dicembre
77
Fonte: Centro San Giuseppe di Gorizia
2002
gennaio
febbraio
marzo
aprile
maggio
giugno
luglio
agosto
2003
231
256
282
174
358
169
179
177
gennaio
febbraio
marzo
aprile
maggio
giugno
luglio
agosto
settembre
ottobre
novembre
dicembre
127
110
99
72
108
100
79
140
159
164
104
75
Prima di tutto per l’incapacità nel gestire la situazione da parte dello stato, che si ripercuote
anche nelle esigenze e nei diritti primari delle persone sbarcate. I centri di permanenza temporanea
ed assistenza sono criticati aspramente da molte associazioni umanitarie per le condizioni nelle
quali vengono tenuti o meglio trattenuti gli esseri umani senza dimenticare che chi entra irregolarmente in un paese straniero commette un’infrazione amministrativa, non certo un crimine.
Ritengo che non è soltanto continuando a fare rimpatri di massa o disponendo politiche migratorie sempre più restrittive che si risolve il problema, perché chi scappa dalla miseria o da persecuzioni da parte di regimi incivili continuerà a farlo.
Basti pensare che i paesi definiti del Terzo Mondo, ospitano più dei due terzi della popolazione
mondiale, ma possiedono solo il 16% del reddito globale (13); inoltre, si stima che 2 miliardi e 800
milioni di persone vivano attualmente con meno di 2 euro al giorno (14).
Il divario tra paesi ricchi e poveri è sconcertante e non ci si può certo meravigliare se esiste una
11. AGI, “In nove giorni 1.787 arrivi, 1.153 rimpatri”, 09.10.2004, www.Agenziaitalia.it.
12. Lo scopo dei CPTA è identificare gli stranieri intercettati sul territorio italiano privi di regolare
permesso di soggiorno, in vista del rimpatrio per un tempo massimo di trattenimento di 60 giorni.
Un’indagine dell’organizzazione “Medici senza frontiere” del gennaio 2004 ha rilevato che nei CPTA in
Italia, gli edifici sono inadeguati, i contatti con il Servizio sanitario nazionale sono scarsi ed è insufficiente o a
volte inesistente l’assistenza legale agli stranieri presenti. Vi è un abuso nella somministrazione di
psicofarmaci e spesso si riscontra all’interno la presenza sia di ex-detenuti che di immigrati irregolari (Medici
senza Frontiere, Rapporto sui CTPA, gennaio 2004).
13. Undp 1997, dato tratto “Per una psicologia della pace” di Antonella Sapio, Angeli, 2004.
14. Rapporto Manitese 2003, dato tratto da “Per una psicologia della pace” di Antonella Sapio, Angeli,
2004.
384
Alessandra Fantin
volontà a migrare ad ogni costo pur di migliorare le proprie condizioni di vita.
È interessante anche notare, dai dati sopra riportati, che in realtà a migrare è ancora una piccolissima percentuale di persone rispetto a quello che è il numero dei potenziali migranti e rifugiati. Ciò
non significa che il problema non sussista, ma a volte nel discorso politico e nell’opinione pubblica
dei paesi europei sembra quasi che in Europa si sia riversata e si riversi una massa sproporzionata di
migranti. La sproporzione sussiste esclusivamente rispetto alla capacità recettiva dell’Europa.
PERSONE ACCOLTE AL CENTRO S.GIUSEPPE
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3
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0
mese
Grafico 1
È dunque necessario agire sul problema alla fonte, interrogandosi meglio sui motivi che determinano questa domanda di migrazione che sarà in continuo aumento. Per questo è essenziale sviluppare e rafforzare politiche di cooperazione e di sviluppo, di scambi commerciali nei paesi d’origine. Inoltre chi incentiva nei paesi d’arrivo il lavoro nero non fa altro che alimentare in tutti i sensi
i traffici di migranti.
2.2. Il traffico o tratta di esseri umani
Il trafficking in human beings o tratta degli esseri umani consiste nella compravendita e nello
sfruttamento dei soggetti, in genere donne e bambini, che sono introdotti nei paesi di destinazione
dei flussi migratori, spesso contro la loro volontà. Infatti, a differenza di quanto accade nello smuggling, nella tratta le vittime vengono di solito reclutate direttamente dai gestori del traffico mediante
meccanismi di sopraffazione, di ricatto, di inganno e di coercizione, per poi essere vendute e
385
sfruttate come lavoratori forzati, schiavi per l’industria del sesso, nel mercato degli organi, e così
via. La tratta si caratterizza quindi, non solo per una situazione di sfruttamento e di uso della persona, ma anche per il continuo senso di dominio esercitato nei modi più crudeli dal trafficante/sfruttatore sulla vittima.
Spesso accade, nel caso di bambini e minorenni, che siano le stesse famiglie che, ritrovandosi in
estreme situazioni di povertà, vendano i propri figli ai trafficanti. Talvolta sono amici di famiglia,
coinvolti direttamente o indirettamente nei traffici di persone, che convincono i familiari delle
future vittime ad inviarle all’estero a cercare una vita migliore e per guadagnare denaro. La mancanza di educazione e l’estrema povertà rendono le persone molto vulnerabili e facili prede di tali traffici. Le famiglie ignorano assolutamente in quale tipo di realtà li stanno mandando e pensano invece
che così facendo miglioreranno sia la propria condizione personale, sia l’esistenza dei propri figli.
Molto spesso può risultare difficile comprendere la differenza tra smuggling e tratta/traffico di
esseri umani perché può accadere che nella fase iniziale del processo ci siano, in entrambi i casi (e
quindi non solo nello smuggling), una volontà a migrare da parte del soggetto e l’esistenza di un
debito che la persona trafficata ha contratto, sotto inganno, con l’organizzazione criminale per
raggiungere ed entrare irregolarmente nel paese di destinazione. Una volta giunta nel paese non le
viene più concessa la possibilità di estinguere il debito originario, perché questa è la catena che
tiene legata la persona oggetto di traffico all’organizzazione criminale che la sfrutta. In conformità a
quanto stabilito dall’art. 3 del protocollo di Palermo contro la tratta di persone, la distinzione
fondamentale tra questi due tipi di traffici va individuata quindi all’arrivo nel paese di destinazione
dove, solo chi è vittima di tratta, sarà e/o continuerà ad essere sfruttato ed a subire abusi.
Il numero delle persone trasportate da un paese ad un altro per essere ridotte in schiavitù sta
aumentando in maniera vertiginosa nel mondo tanto che l’Anti-Slavery International ritiene che
siano oltre 200 milioni gli esseri umani vittime di questi abusi.
Le rotte hanno direzioni dai paesi del Terzo Mondo a quelli industrializzati. Le principali cause
vanno ricercate, per i paesi in via di sviluppo, nella povertà, nella disoccupazione, nella mancanza
di istruzione e di accesso alle risorse. Nei paesi di destinazione invece, nella perdita di valori, nell’uso di manodopera a basso costo e non dichiarata e nella domanda sempre più crescente di sesso a
pagamento. Esistono però traffici e rotte interni agli stessi paesi in via di sviluppo perché la tratta è
un fenomeno complesso che ha radici nelle economie, nelle politiche e nelle culture del mondo.
Infatti esistono modelli culturali che legittimano socialmente i rapporti di tipo servile e lo sfruttamento violento di donne e minori.
Nella tratta a scopo sessuale si stima che, dall’inizio degli anni Settanta ai nostri giorni, la sola
compravendita di donne e bambini destinati al commercio sessuale in Asia ammonti a circa 30 milioni di individui (Arlacchi 1999). Nella sola Bangkok, alla fine degli anni Ottanta, si contavano 100
mila donne obbligate alla prostituzione; meno di dieci anni dopo le donne raggiungevano quasi i 2
milioni, di cui il 40% si reputa fossero minorenni (15). In Thailandia e in Vietnam l’industria del
sesso è divenuta parte integrante dell’espansione del settore turistico [nella sola Thailandia la crescita del settore della prostituzione produce il 15% del prodotto interno lordo del paese (Lean
1988)] e generalmente i bordelli sono di proprietà delle famiglie dei locali funzionari di polizia che
fanno sottostare le ragazze a condizioni estremamente gravose ed a una disponibilità di ventiquattro
15. Dato riportato nella Relazione sul traffico di esseri umani tratta da G. Melillo - intervento prodotto
nell’incontro di studio del CSM a Frascati nel 2000.
386
Alessandra Fantin
ore al giorno (16).
Si è calcolato che il 70-80% dei turisti che affluiscono ogni anno in Asia faccia uso dei servizi
forniti dall’industria del sesso e che nella sola Europa le donne straniere occupate nel mercato del
sesso siano tra le 250 mila e le 500 mila l’anno (17). L’Unione Europea stima che tali donne provengano per due terzi dall’Europa dell’Est e per un terzo dai paesi in via di sviluppo.
Le vittime della tratta a scopo di sfruttamento sessuale sono giovani donne e bambini.
La razza, il sesso o altre forme di discriminazione possono contribuire alla possibilità per donne
e bambini di divenire vittime del traffico?
La tratta di donne a scopo di asservimento sessuale costituisce un’esplicita manifestazione di
violenza contro la donna, anche perché la stragrande maggioranza delle vittime del traffico sono
donne, e quindi la tratta la si può considerare come il risultato della discriminazione basata sul sesso. Si potrebbe ravvisare, a mio avviso, una vera e propria violenza strutturale e, a volte, culturale
sulle donne e i bambini nel caso di sfruttamento sessuale e sfruttamento in genere, perché intrinseco
al sistema stesso della società.
La violenza è uno dei meccanismi di dominio posti in essere dall’uomo nei confronti della donna
per garantirsi la sua subordinazione. Si può osservare che le giovani donne, vittime della tratta,
provengono da paesi nei quali sussiste un’assenza di riconoscimento dei diritti delle donne, una
maggiore esposizione femminile al rischio povertà e il ricorso alla violenza come metodo di
regolamento dei conflitti familiari. Ecco perché ritengo che su questo aspetto “di genere” bisogna
operare non solo aiutando e tutelando le vittime della tratta, ma con progetti adeguati che mirino a
cambiare l’interno della società civile stessa. Ciò è anche sancito dalla Convenzione sull’eliminazione di tutte le forme di discriminazione nei confronti delle donne del 1979 che all’art. 5 dispone
che gli stati devono adottare «adeguate misure al fine di modificare gli schemi ed i modelli di comportamento socio-culturale degli uomini e delle donne e di giungere ad una eliminazione dei pregiudizi e delle pratiche consuetudinarie o di altro genere, che siano basate sulla convinzione dell’inferiorità o della superiorità dell’uno o dell’altro sesso o sull’idea di ruoli stereotipati degli uomini e
delle donne».
Alla Conferenza mondiale delle Nazioni Unite contro il razzismo del 2001 svoltasi a Durban
(Sud-Africa) sono stati considerati i legami esistenti tra il traffico di esseri umani e la dischiminazione razziale, evidenziando l’importanza che riveste l’appartenenza etnica rispetto al coinvolgimento nel mercato del sesso. In numerose situazioni di tratta è evidente, infatti, il collegamento tra
emarginazione sociale ed appartenenza razziale. Inoltre, dagli studi formulati dal Relatore speciale
sui migranti, istituito nel 1999 dalla Commissione diritti umani delle Nazioni Unite, le donne appartenenti a certe razze ed etnie sarebbero vittime di abusi in misura maggiore rispetto ad altre (18).
La discriminazione razziale può quindi non solo costituire un fattore di rischio per il traffico, ma
può anche influenzare il trattamento che le donne subiscono nei paesi di destinazione. Infatti, questo
atteggiamento rivolto verso appartenenze specifiche può alimentare il commercio di donne provenienti da particolari aree del mondo. Tale aspetto non è di secondaria importanza, ed è indubbiamente contrario a quanto stabilito da numerose convenzioni e protocolli internazionali, partendo
16. Global Alliance against traffic in Women, International for Migrant, Cambodian and Vietnamese sex
workers along Thai-Cambodian border, marzo 1997.
17. “Special focus. Modern slavery: trafficking in women and children”, Trends in organized crime, vol.
3, n. 4, summer 1998: 4 e II.
18. Rapporto ONU.
387
dalla Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo [art. 2 (19)], fino alla Convenzione internazionale sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale che all’art. 1, fornisce la definizione nella legge internazionale del concetto di “discriminazione razziale” che sta ad indicare «ogni
distinzione, restrizione o preferenza basata sulla razza, il colore, l’ascendenza o l’origine nazionale
o etnica, che abbia lo scopo o l’effetto di distruggere o di compromettere il riconoscimento, il
godimento o l’esercizio, in condizioni di parità, dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali in
campo politico, economico, sociale e culturale o in ogni altro settore della vita pubblica».
I diritti umani che vengono violati nell’ambito della tratta devono essere osservati, a mio avviso,
anche sotto il profilo discriminatorio dell’appartenenza “di genere” e di quello razziale perché solo
considerando anche tali aspetti sarà possibile operare in maniera efficace sia nei paesi di origine sia
in quelli di destinazione. Come sarà esaminato nel dettaglio in seguito, si può ridurre ciò con progetti specifici educativi ed economico-sociali.
Quali esempi di meccanismi culturali e sociali possono ruotare intorno a questo tipo di realtà e in
che condizione sono poste le vittime di tali traffici?
Quale ruolo può avere la famiglia d’origine?
3. Profilo delle donne e minori albanesi, nigeriane, dell’Est-Europa e dell’ex-Unione Sovietica
vittime della tratta a scopo sessuale nei paesi dell’Unione Europea
Le donne albanesi hanno un’età spesso compresa tra i 14 e i 18 anni, sono generalmente nubili e
soffrono di una completa subordinazione psico-fisica ai loro protettori.
In diverse zone dell’Albania la società è di tipo rigidamente patriarcale, le donne continuano ad
essere considerate “res” di appartenenza all’uomo e con pochissimi diritti, quindi i metodi di reclutamento e sottomissione sono, in questo caso, il ricorso a forme brutali di violenza. Infatti, nella società albanese sono ancora molto forti i riflessi del codice Kanum, un codice di comportamento di
origine arcaiche che pone al centro della società non l’individuo, ma la famiglia di cui è capo il più
anziano o il primo dei figli. È chiaro che in questo modo i diritti del gruppo prevaricano i diritti dei
singoli, con l’aggiunta che le donne non vengono considerate individui, ma al pari di un oggetto di
personale proprietà dell’uomo che ne può usufruire a proprio piacimento. Tanto che il codice non riconoscendo alle donne alcun diritto, legittima le eventuali condotte violente del marito ed identifica
la donna come colei che è preposta allo svolgimento di ogni tipo di lavoro, soprattutto quelli di
fatica e di peso (Degani 2002). È naturale che ancora oggi nelle società con una radice e cultura
fortemente maschilista, la donna si ritrovi a subire forti discriminazioni in ogni campo solo perché
donna. Si è riscontrato che il metodo di azione più utilizzato dagli sfruttatori albanesi è quello di
attirare le giovani fingendosi innamorati (si parla sempre di uomini conosciuti al tempo della scuola
o di vecchi “amici”) e di dipingere un quadro roseo della vita che faranno in Italia o in altri paesi
europei. Procedono poi ad uno stupro “iniziatico” per abbattere l’autostima della ragazza che è
cresciuta in una cultura in cui l’onore delle donne e il loro valore sociale sono legati alla verginità
19. Art. 2 - Dichirazione diritti dell’uomo: «ad ogni individuo spettano tutti i diritti e tutte le libertà enunciate nella presente Dichiarazione, senza distinzione alcuna, per ragioni di razza, di colore, di sesso, di lingua,
di religione, di opinione politica o di altro genere, di ordine nazionale o sociale, di ricchezza, di nascita e di
altra condizione».
388
Alessandra Fantin
pre-matrimoniale (Danna 2002). Questo fornisce la garanzia che le ragazze non possono tornare
indietro, poiché, ormai infamate, non verranno più accolte dalle proprie famiglie di origine.
Le donne nigeriane hanno aspetti similari alle donne albanesi: sono spesso minorenni e subiscono una completa subordinazione psico-fisica ai loro protettori.
Per le donne nigeriane è forte il condizionamento esercitato dalla cultura del paese (si pensi, ad
esempio, all’uso dei riti voodoo per vincolare la vittima alla volontà del trafficante); infatti, in Nigeria si riscontra una struttura piramidale costituita da ghanesi e nigeriani che si avvalgono di donne
del posto, ex-prostitute, per avvicinare le ragazze con problemi economici in famiglia o ragazze
madri diversamente da quanto avviene in Albania (Ciconte, Romani 2002).
La promessa è quella di un lavoro in fabbrica o come domestica o come cameriera. A volte le
giovani vengono vendute dalle loro stesse famiglie; ci sono poi casi in cui le ragazze non sono attirate con false promesse di un regolare lavoro, ma vengono messe al corrente che in Europa dovraino offrire prestazioni sessuali.
Le ragazze nigeriane, una volta arrivate in Italia o negli altri paesi europei, vengono costrette a
pagare il “loan” dando a colei che chiamano Madam o Maman, svariate migliaia di euro: le prime
cifre indicavano 15 mila euro, ora si parla di 40 mila euro.
Il “loan” è il rimborso delle spese sostenute per il viaggio, l’avviamento all’esercizio della
prostituzione, il pagamento dell’alloggio (in genere condiviso con Maman), del vitto, degli interessi
e di eventuali multe per “infrazioni disciplinari” (Parsec 1996). Tale cifra viene comunque rivelata
esattamente solo all’arrivo in Europa, quando non hanno più possibilità di sottrarvisi.
Maman, ovviamente, possiede un permesso di soggiorno ed è la figura che ha il compito di mantenere i contatti con le mafie internazionali. È lei che preleva, mensilmente, dagli incassi di ogni ragazza la sua percentuale e la restante parte la invia all’organizzazione in Nigeria. È sempre lei a
mandare parte dei guadagni mensili ai familiari rimasti in Africa (Arlacchi 1999). Questi ricevendo
regolari rimesse di entità non trascurabile, dato il divario tra le valute in gioco, non hanno motivo di
interrogarsi sullo stato di salute delle parenti emigrate, credendole ben impegnate in lavori onesti e
dignitosi.
Le relazioni tra le ragazze e le famiglie d’origine vengono ridotte al minimo dalle organizzazioni
criminali che però mantengono un contatto con i parenti delle vittime, perché ciò costituisce una
buona opportunità di riscatto. Le ragazze sanno che in caso di ribellione o fuga saranno i loro parenti in Africa a pagarne le conseguenze venendo poi minacciati e a volte uccisi (ibidem).
Inoltre i riti voodoo, minacciati o effettuati, sono una forte arma di intimidazione, pressione e
costrizione per le ragazze che provengono da queste zone dell’Africa, poiché sono strumenti molto
potenti di condizionamento psicologico.
Una ragazza ha raccontato quanto le è successo a Torino quando ha effettuato un’azione che le
era vietata. «Era andata a casa di un cliente senza dirlo. Al suo rientro a casa l’avevano chiamata in
camera da letto, avevano preso degli aghi e delle lamette con le quali l’avevano tagliata all’altezza
del petto, sulle palpebre, al capo, alla schiena e sui piedi; avevano preso dei liquidi in boccette, una
polvere ed una specie di crema con dei piccoli vermi vivi e sulle ferite le avevano cosparso la
polvere: si trattava di “giugiu”, un rito magico per non farla scappare perché, se fosse scappata,
avrebbe potuto morire o le sarebbe potuto succedere qualche altra cosa di male» (20).
20. Corte di Assise di Cagliari (presidente Alessandro Lener, estensore Claudio Gatti), n. 8, 2000, Sentenza contro Sussarello Vinicio+15, 20 luglio, pp. 53-54, (citato in: Ciconte e Romani, op. cit.)
389
Sempre a Torino una Maman sottopose a rito voodoo una nigeriana che raccontò l’esperienza:
«mi ha tagliato le unghie, mi ha strappato dei peli dalle ascelle e dal pube e dei capelli, mi ha punto
un dito per fare uscire delle gocce di sangue e mi ha detto che se fossi scappata, con quel sangue
sarebbe riuscita a ritrovarmi» (21).
Durante una perquisizione a Modena fu trovata una «bambolina, poi vi erano dei pacchetti
contenenti polveri, pezzi di unghia, capelli, materiale sicuramente organico. C’erano delle borsine
di plastica con all’interno slip da donna con il nome della ragazza e tutto l’armamentario che si
adopera per i riti voodoo» (22).
In Italia e negli altri paesi europei, oltre alla figura dominante di Maman, un ruolo centrale viene
svolto da altre donne africane, anch’esse ex-prostitute che hanno saldato il loro debito e che hanno
una posizione di comando nella conduzione di tutta l’attività delle case, dove vengono segregate le
sventurate.
Il ruolo maschile è svolto nell’azione del reclutamento delle giovani africane nel paese d’origine
e nell’organizzazione, più complessa, del loro trasporto nel paese di arrivo e nella distribuzione
nelle varie località.
Nel paese di arrivo gli uomini vengono utilizzati solo come polizia interna per mantenere l’ordine e il controllo delle ragazze.
Le donne nigeriane e le keniote provengono da culture che disprezzano la prostituzione, da
ambienti che non accetterebbero mai le donne che hanno fatto un’esperienza del genere se non con
penalizzazioni emarginanti (De Rita 2001: 27). All’orrore della prostituzione forzata di oggi si
aggiunge un domani fosco per tutte queste donne che non hanno alcun futuro nei luoghi di
provenienza. Non hanno un futuro qui e non lo hanno altrove.
Le donne dell’Est Europa e dell’ex-Unione Sovietica: in media presentano un’età maggiore (2430 anni) e si caratterizzano per la mobilità geografico-territoriale, determinata dalla minuziosa organizzazione che effettua dei trasferimenti continui.
Si riscontra in questo traffico una struttura mafiosa ed il reclutamento in Moldavia, Romania,
Ucraina è simile a quello nigeriano con la differenza che non ci sono figure femminili di controllo.
In tali società la famiglia è caratterizzata da madri che lavorano, padri spesso dediti all’alcol e da
una disoccupazione molto alta (Moro 2002). La proposta di un’alternativa di vita migliore viene
subito ben accolta e queste donne finiscono, spesso senza rendersene conto, nelle mani di una tratta
messa in piedi da reti internazionali della criminalità organizzata che gestisce l’arrivo delle giovani
nei paesi di destinazione, quali l’Italia, la Germania e la Francia (Loncle 2001).
Da indagini è risultato che per le rumene e le moldave, l’odissea comincia spesso a Timişoara,
dove vengono attirate da procacciatori locali. Prosegue poi all’Arizona Market di Brcko, il più
grande centro di contrabbando della Bosnia-Erzegovina, oppure a Novi Sad, in Serbia, dove si è
sviluppato un vero e proprio mercato delle schiave. Trafficanti rumeni mettono all’asta ucraine,
moldave, rumene, bulgare e russe. Spogliate ed esibite, sono acquistate per circa 500 euro da protettori serbi che, prima di inviarle in Albania, le stuprano e le maltrattano (ibidem). In tutti i casi, a tali
giovani donne, che iniziano il loro primo viaggio con un visto di transito (che dura magari 15 gior21. Tribunale di Torino, Procura della Repubblica (PM Paolo Borgna), n. 21373/00, Richiesta di misura
cautelare nei confronti di Edosomwan Adesuwa Dora+2, 14 novembre 2000.
22. Tribunale di Modena, Corte di Assise (presidente Mauro Lugli), n. 2/01, Procedimento penale a carico
di Aizeboje John+5, udienza del 9 gennaio e del 23 marzo 2002.
390
Alessandra Fantin
ni) o un visto turistico, una volta giunte nel paese di destinazione viene tolto il passaporto, per cui
senza denaro ed alcun documento diventano una nullità, una merce senza alcun riconoscimento.
4. Diritto internazionale sul traffico di esseri umani
La schiavitù, il traffico di migranti e la tratta di esseri umani rivelano una realtà dinamica che gli
stati non riescono a controllare. Finora, solamente la schiavitù era definita nel diritto internazionale
e fu ufficialmente abolita durante l’età dell’Illuminismo e proibita, senza nessuna eccezione, dalle
leggi internazionali che vanno dall’art. 8 della Convenzione internazionale sui diritti civili e politici,
all’art. 4 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, all’art. 6 della Convenzione americana
sui diritti umani ed all’art. 5 della Carta africana sui diritti umani. L’ultimo paese nel mondo che ha
ufficialmente abolito la schiavitù è stata la Mauritania nel 1983.
Il traffico di esseri umani non è certo un commercio illegale paragonabile a quello della droga e
delle armi, infatti sono gli esseri umani ad essere oggetto della tratta e di certo non si può negare
che essa sia una schiavitù “moderna”. Nel traffico sussiste sempre una connessione fra lo sfruttamento e la reclusione della persona coinvolta in un tipo di lavoro forzato, o altro. In questo modo
vengono violati diritti inalienabili contenuti nella Dichiarazione dei diritti dell’uomo, quali il diritto
alla vita, alla libertà e alla sicurezza della propria persona, alla dignità umana, alla salute, all’uguaglianza, alla famiglia nonché i diritti previsti a tutela del lavoratore.
Lo Statuto di Roma della Corte penale internazionale, del luglio 1998 (entrato in vigore il 1° luglio 2002), fa rientrare il traffico di persone nella schiavitù, disponendo che per riduzione in schiavitù si intende «l’esercizio su una persona di uno o dell’insieme dei poteri inerenti al diritto di proprietà, anche nel corso del traffico di persone, in particolare di donne e bambini a fini di sfruttamento sessuale» e riconosce tale crimine tra quelli contro l’umanità.
Secondo lo Statuto della Corte penale internazionale si è però di fronte ad un crimine contro
l’umanità solo quando è commesso nell’ambito di «un esteso o sistematico attacco contro popolazioni civili» e con la consapevolezza di effettuarlo contro un considerevole numero di vittime. Inoltre si specifica che si intende per «attacco diretto contro popolazioni civili condotte che implicano la
reiterata commissione di taluno degli atti preveduti al paragrafo 1 (tra i quali la riduzione in
schiavitù) contro popolazioni civili, in attuazione o in esecuzione del disegno politico di uno stato o
di una organizzazione, diretto a realizzare l’attacco» (art.7). Lo Statuto della Corte penale internazionale nasce in un ambiente di diritto umanitario internazionale ed è dunque ovvio che tale disposizione sia stata pensata per certi tipi di contesti. Il fatto poi di identificare il traffico di esseri umani
come un crimine contro l’umanità è decisamente un segnale molto importante che lo Statuto lancia
a livello internazionale ed a tutti i singoli stati. In questo modo, innanzitutto, ne riconosce l’esistenza e la necessità che il traffico di esseri umani sia perseguito penalmente, circostanza che in diversi
stati non accade. A ben guardare però, viene da domandarsi quando il traffico di esseri umani possa
realmente essere considerato un crimine contro l’umanità e di conseguenza quando si possa affermare di essere di fronte ad un attacco sistematico contro un numero considerevole di vittime, in attuazione di un disegno politico di uno stato o di una organizzazione.
Si comprende la difficoltà di calare nella realtà una situazione simile che forse doveva essere
meglio definita, perché l’indicazione di un numero considerevole di vittime pone il problema anche
della stessa quantificazione. È anche vero che nell’ambito del diritto umanitario i crimini di guerra
391
vengono definiti con questi criteri.
Qual è il limite che mi pone a dire che il traffico è stato commesso in un esteso attacco alle popolazioni civili e quindi perseguibile come crimine contro l’umanità e quando quello stesso traffico
non lo è? Forse si potrebbe considerare il traffico di esseri umani per l’atrocità che racchiude, soprattutto se effettuato nei confronti dei più indifesi come i bambini, un crimine contro l’umanità
perché una persona viene spogliata della propria stessa vita e posseduta in tutti i sensi da un altro
soggetto. Durante la Sessione speciale dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite dedicata all’infanzia (New York, maggio 2002) Kofi Annan ha parlato di oltre 30 milioni di bambini trafficati.
Certo tale traffico non corrisponde ad un disegno politico di uno stato o di un’organizzazione, ma
spesso di reti di organizzazioni criminali che hanno come unico piano quello di fare soldi organizzando “attacchi globali” contro le fasce di popolazione più indifese nel mondo. Forse anche questi tipi di
attacchi andrebbero presi in considerazione come crimini contro l’umanità anche perché, a ben guardare, distruggono ed annullano le giovani vite di coloro che dovrebbero divenire il futuro di uno stato.
Le vittime del traffico vengono in qualche modo sradicate dalle zone povere ed emarginate dalle
quali provengono e che in questo modo diventano ancora più povere e senza un domani. In ogni
caso non si può non riconoscere che lo Statuto della Corte penale internazionale, che è stato pensato
per situazioni di conflitto, inserendo il traffico di esseri umani tra i crimini contro l’umanità, lancia
un chiaro monito a tutti gli stati al fine di prenderlo in seria considerazione ed attuare adeguate
misure legislative atte a reprimerlo.
Dagli anni Novanta in poi, l’impegno da parte di numerose organizzazioni internazionali e
dell’Onu, in particolare, è stato sempre più forte. Le Nazioni Unite hanno costituito appositi organismi atti ad occuparsi di tale grave questione con un relatore speciale sulla vendita di minori, la prostituzione minorile e la pornografia infantile; una relatrice speciale sulla violenza contro la donna;
un relatore speciale sui migranti. Segno evidente che il traffico di esseri umani è fortemente legato e
connesso a varie realtà ed aspetti. Inoltre l’Onu ha prodotto convenzioni e protocolli molto significativi in tema di traffico umano, con una attenzione particolare alle donne e ai bambini.
La Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti dell’infanzia, adottata nel 1989, ha riconosciuto il
diritto del fanciullo all’educazione (art. 28), il diritto di essere protetto contro lo sfruttamento economico e di non essere costretto ad alcun lavoro che metta a repentaglio la sua educazione o nuoccia alla sua salute, al suo sviluppo mentale, fisico, morale o sociale (art. 32). All’interno della stessa
Convenzione è disciplinata inoltre la tutela del minore da qualsiasi forma di sfruttamento sessuale e
quindi gli stati devono prendere misure adeguate per prevenire il rapimento, la vendita o il traffico
di bambini [artt. 34, 35, 36 (23)].
23. Art. 34 - «Gli Stati parte si impegnano a proteggere il bambino da tutte le forme di sfruttamento e di
abuso sessuale. Per questi scopi, gli Stati parte dovranno in particolare adottare misure nazionali, bilaterali e
multilaterali per prevenire: a) l’induzione o la coercizione di un bambino ad esercitare qualsiasi attività
sessuale illegale; b) lo sfruttamento dei bambini nella prostituzione e in qualsiasi attività sessuale illegale; c)
lo sfruttamento dei bambini nella pornografia».
Art. 35 - «Gli Stati parte dovranno adottare tutte le misure appropriate nazionali, bilaterali, multilaterali
per prevenire il rapimento, la vendita o il traffico di bambini in qualsiasi modo o forma».
Art. 34 - «States Parties undertake to protect the child from all forms of sexual exploitation and sexual
abuse. For these purposes, States Parties shall in particular take all appropriate national, bilateral and
multilateral measures to prevent:
(a) The inducement or coercion of a child to engage in any unlawful sexual activity;
392
Alessandra Fantin
Tali norme non sono di poco valore perché oltre alle tutele poste nei confronti dei minori,
pongono l’educazione dei bambini come bene primario che ogni società deve riconoscere, tutelare e
perseguire. La Convenzione dispone che prima di tutto gli stati dovrebbero rendere la scuola
primaria gratuita e libera per tutti i fanciulli. In molti paesi ciò non accade perché anche se la scuola
primaria esiste, spesso è a pagamento e quindi concessione per pochi. Di conseguenza le percentuali
di analfabetismo sono estremamente alte.
Penso che investire sull’educazione rendendo almeno la scuola primaria gratuita, di libero
accesso a chiunque ed obbligatoria per i fanciulli sia essenziale perché oltre a dare loro un minimo
di istruzione, li si toglierebbe dalla strada e dall’alto rischio di essere facile oggetto di sfruttamento
e di traffico di tutti i tipi.
Per rafforzare poi l’impegno dei singoli paesi per combattere lo sfruttamento sessuale dei minori,
le Nazioni Unite hanno elaborato nel 2000 il Protocollo facoltativo alla Convenzione sui diritti
dell’infanzia relativo alla vendita dei minori, alla prostituzione minorile e alla pornografia infantile
(24). All’interno di questo Protocollo si segnala l’importanza di risolvere il problema dello sfruttamento sessuale affrontando i fattori che contribuiscono a determinarlo come il sottosviluppo, la povertà, l’emarginazione delle famiglie problematiche, la mancanza di istruzione, la migrazione urbana-rurale, i conflitti armati, le disparità economiche, il comportamento sessuale irresponsabile degli
adulti (artt. 8, 9, 10). Il Protocollo inoltre definisce in termini precisi sia la vendita che la prostituzione e la pornografia minorili.
L’art. 2 definisce: «La vendita di bambini è intesa come ogni atto o transazione in cui un bambino è trasferito da qualunque persona o gruppo di persone ad un altro in cambio di una remunerazione o per qualunque altro motivo; la prostituzione infantile è intesa come l’impiego di un bambino in
attività sessuali in cambio di una remunerazione o per qualunque altro motivo; la pornografia infantile è intesa come ogni rappresentazione, con qualunque mezzo, di un bambino coinvolto in attività
sessuali esplicite reali o simulate o qualunque rappresentazione degli organi sessuali di un bambino
per scopi principalmente sessuali».
In questo modo, il Protocollo rafforza gli obblighi degli stati a predisporre delle norme che
criminalizzino gli abusi e a lasciar spazio ad interventi di tipo sociale che aiutino a sradicare questo
fenomeno.
Nel 1994 le Nazioni Unite hanno proclamato la Dichiarazione sull’eliminazione della violenza
contro le donne che riconosce e comprende nel concetto di violenza oltre il danno fisico, sessuale,
psicologico, la gamma di comportamenti quali stupro, mutilazioni genitali, la violenza collegata allo
sfruttamento, al traffico di donne e alla prostituzione forzata (art. 2).
La definizione e la specifica tutela del traffico e della tratta di esseri umani è giunta però solo
con la Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale (Convenzione di Palermo del 2000) e con i Protocolli specifici «contro la tratta di persone specialmente
(b) The exploitative use of children in prostitution or other unlawful sexual practices;
(c) The exploitative use of children in pornographic performances and materials».
Art. 35 - «States Parties shall take all appropriate national, bilateral and multilateral measures to prevent
the abduction of, the sale of or traffic in children for any purpose or in any form».
24. Il Protocollo è entrato in vigore il 18.01.02. Attualmente il protocollo è stato ratificato da 87 paesi tra i
quali l’Italia, che l’ha ratificato il 9 maggio 2002 (www.ohchr.org).
393
donne e minori» e «contro il traffico di migranti, via terra, via mare e via aria» (25). Infatti, il Protocollo di Palermo contiene la definizione più completa sotto il profilo legale di trafficking/tratta definendola come «il reclutamento, trasporto, trasferimento, l’ospitare od accogliere persone, tramite
l’impiego o la minaccia di impiego della forza o di altre forme di coercizione, di rapimento, frode,
inganno, abuso di potere o di una posizione di vulnerabilità o tramite il dare o il ricevere somme di
denaro o vantaggi per ottenere il consenso di una persona che ha autorità su un’altra a scopo di
sfruttamento. Lo sfruttamento comprende, come minimo, lo sfruttamento della prostituzione altrui o
altre forme di sfruttamento sessuale, il lavoro forzato o prestazioni forzate, schiavitù o pratiche analoghe, l’asservimento o il prelievo di organi. b) Il consenso di una vittima della tratta di persone allo
sfruttamento di cui alla lettera a) del presente articolo è irrilevante nei casi in cui qualsivoglia dei
mezzi di cui alla lettera a) è stato utilizzato. c) Il reclutamento, trasporto, trasferimento, l’ospitare o
accogliere un bambino ai fini dello sfruttamento sono considerati “tratta di persone” anche se non
comportano l’utilizzo di nessuno dei mezzi di cui alla lettera a) del presente articolo. d) “Bambino”
indica qualsiasi persona al di sotto di anni 18» (art. 3).
Il Protocollo è stato voluto dagli stati contraenti, i quali erano tutti concordi sull’assenza legislativa di mezzi necessari atti a reprimere tale crimine. Il suo contenuto è di conseguenza molto importante non solo perché dispone misure di repressione, ma perché si dedica anche a quelle relative alla
protezione dei testimoni, all’incolumità fisica e all’assistenza delle vittime della tratta e alla necessità di misure di cooperazione tra paesi (artt. 6, 7, 8, 9).
Nel Protocollo sullo smuggling-traffico di migranti si afferma che la promozione della cooperazione tra gli stati facenti parte per combattere il traffico clandestino debba avvenire al contempo con
la tutela dei diritti dei migranti oggetto dello smuggling medesimo (art. 2). Viene disposto quindi il
divieto di assoggettare a responsabilità penale i migranti che sono stati oggetto di condotte previste
come reato dal Protocollo (quali le condotte intenzionali dirette al traffico-smuggling e alla connessa falsificazione dei documenti) [art. 5, art. 6 (26)].
Nel Protocollo “tratta”, invece, si è giunti ad una non definizione di sfruttamento, ma ad una
elencazione meramente esemplificativa di tipologie di sfruttamento, in modo tale che ogni stato
possa individuare e comprendere forme diverse di sfruttamento che risultino connesse in base
25. Convenzione contro la criminalità organizzata transnazionale entrato in vigore il 23.09.03 (l’Unione
Europea ha ratificato solo la Convenzione), ratificato da 99 stati; Protocollo addizionale contro la tratta di
persone, in particolare donne e bambini, è entrato in vigore il 25.12.03 con ratifica di 79 stati; Protocollo
addizionale per combattere il traffico di migranti via terra, via mare e via aria è entrato in vigore il 28.01.04
con ratifica di 67 stati (www.unodc.org).
26. Art. 5 - I migranti non diventano assoggettati all’azione penale fondata sul presente Protocollo per il
fatto di essere stati oggetto delle condotte di cui all’art. 6. Art. 6, comma 1 - Ogni Stato Parte adotta misure legislative e di altro tipo necessarie per conferire il carattere di reato ai sensi del suo diritto interno, quando
l’atto è commesso intenzionalmente e al fine di ottenere, direttamente o indirettamente, un vantaggio finanziario o altro vantaggio materiale:
(a) al traffico di migranti;
(b) quando l’atto è commesso al fine di permettere il traffico di migranti:
(I) alla fabbricazione di un documento di viaggio o di identità fraudolento;
(II) al fatto di procurarsi, fornire o possedere tale documento;
(c) al fatto di permettere ad una persona che non è cittadina o residente permanente di rimanere nello stato
interessato senza soddisfare i requisiti necessari per permanere legalmente nello stato tramite i mezzi di cui
alla lettera b) del presente paragrafo o tramite qualsiasi altro mezzo illegale.
394
Alessandra Fantin
all’esperienza pratica del fenomeno. Il Protocollo stabilisce, quindi, una serie di ipotesi che dovranno essere ricomprese da ogni stato nella fattispecie di criminalizzazione “come minimo livello”; tra
esse, come si può notare sopra, lo sfruttamento della prostituzione o altre forme di sfruttamento
sessuale, il lavoro forzato o i servizi forzati, la riduzione in schiavitù o pratiche similari e la servitù
(art. 3). Inoltre si specifica che la situazione di sfruttamento rappresenta l’obiettivo finale della tratta
di esseri umani e pertanto gli stati dovranno criminalizzare il traffico in sé, a prescindere dall’effettivo verificarsi di tale scopo finale. È necessario, quindi nell’autore, la presenza del dolo specifico.
Per valorizzare l’efficacia di entrambi i protocolli, vanno anche sostenute iniziative di cooperazione e di sviluppo con i paesi di partenza delle vittime di tratta, favorendo programmi di assistenza
tecnica e promuovendo interventi che permettano alle popolazioni anzitutto di migliorare la propria
condizione sul piano sociale. In tal modo possono emanciparsi dalla necessità di emigrare. Bisogna
inoltre che siano informati delle reali situazioni di rischio connesse a talune pratiche criminali collegate alle migrazioni.
In questa direzione sta lavorando l’Alto Commissariato per i diritti umani delle Nazioni Unite,
che ha assunto in questi anni un ruolo guida nelle politiche sul traffico, a seguito dell’adozione di
uno specifico Programma e del sostegno alla formazione di coalizioni tra agenzie intergovernative
come l’Ufficio dell’Alto Commissario per i rifugiati delle Nazioni Unite (UNHCR), l’Organizzazione internazionale per le migrazioni (IOM) e il Fondo delle Nazioni Unite per l’infanzia (UNICEF).
Tutto ciò è importante, ma non basta poiché è necessario anche l’impegno attivo di tutti gli stati nel
recepire il contenuto della convenzione di Palermo, rafforzando od elaborando, leggi idonee, atte a
reprimere il traffico di esseri umani e a proteggere ed assistere le vittime coinvolte nella tratta di
esseri umani.
5. Uno sguardo all’Europa
Ogni qualvolta un essere umano viene trafficato vengono violati i diritti essenziali che sono disposti nella Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, quali il diritto alla vita (art. 2); il diritto alla libertà e alla sicurezza (art. 5).
Inoltre nella stessa Convenzione sono sanciti la proibizione di tortura e di trattamenti inumani o
degradanti (art. 3) e la proibizione della schiavitù e del lavoro forzato (art. 4).
Negli anni Novanta però lo sviluppo, in particolare del traffico irregolare di migranti, ha comportato l’utilizzo di politiche di migrazione da parte degli stati europei sempre più restrittive che
hanno inciso sui diritti umani e, nello specifico, sul diritto di asilo politico ed umanitario.
Durante la Guerra fredda, i diritti umani, tra cui quello di sottrarsi alle dittature, erano fatti valere
a favore di chi sceglieva la Cortina di ferro. Questa situazione si è interrotta drammaticamente con
la fine del comunismo in Russia e l’inizio della concorrenza economica tra le grandi aree sviluppate
del capitalismo mondiale (27).
Il concetto di società viene completamente rivisto alla luce della nuova dimensione mondiale che
27. Come ha scritto uno storico francese «… nello spazio di pochi mesi - tra la fine del 1989 ed il 1991 - il
mondo si è trovato a passare, senza nessuna fase di transizione, dal vecchio ordine bipolare di Yalta al
disordine e alla violenza di un mondo frantumato, di un mondo che si è trovato ad essere come polverizzato
dalla strapotenza delle forze che all’improvviso si sono venute a scatenare» (Lellouche 1994: 16).
395
è andata creandosi.
I conflitti seguiti alla crisi dei regimi dell’Est-europeo hanno fatto temere a partire dal 1991, con
l’inizio anche della guerra nella ex-Jugoslavia, che masse di profughi si riversassero negli stati dell’Europa occidentale. In questo modo, i governi europei con protratte esperienze di immigrazione,
come la Francia, la Germania, l’Inghilterra iniziarono ad adottare politiche sempre più restrittive
anche verso i profughi che fuggivano da guerre fratricide, persecuzioni etniche o religiose.
Il diritto d’asilo fu abolito, di fatto, in Germania nel 1993 e ridotto drasticamente in Inghilterra
(Roos 1994: 191ss.; Pepino 1999: 1ss).
Si comprende quindi il pericolo che intere categorie di stranieri si ritrovino prive dei diritti primari dell’uomo ed esclusi dal sistema stesso delle garanzie giuridiche. Tale situazione, unita all’emergenza migrazione, ha portato ad un maggiore intervento ed impegno da parte dell’Unione Europea riguardo al problema dell’immigrazione e del traffico di esseri umani, perché l’assenza o/e le
differenze di legislazione interna degli stessi paesi non facilitano la cooperazione tra gli Stati dell’Unione.
Con il trattato di Amsterdam del 1997 si è aggiunto un nuovo obiettivo; quello di “comunitarizzare” le politiche in materia di immigrazione ed asilo. In tale ottica nelle conclusioni del consiglio
europeo di Tampere (1999) si è riconosciuto che per poter fare dell’Unione Europea uno “spazio di
libertà, sicurezza e giustizia” è necessario adottare un’attività politica comune in materia di visti e
documenti falsi e sviluppare campagne di informazione nei paesi d’origine e di transito sulle
effettive possibilità di immigrazione legale e su ciò che possono aspettarsi i migranti nei paesi di
destinazione.
Si chiede ulteriormente che gli stati adottino norme che prevedano sanzioni severe contro l’immigrazione irregolare contrastando coloro che si dedicano alla tratta di esseri umani. Tali conclusioni (22 e 23), seppure importanti sotto il profilo della repressione dell’immigrazione clandestina, non
distinguono o meglio confondono e fanno rientrare in un unico contenitore il traffico di migranti
con la tratta di esseri umani, con tutte le serie conseguenze che ciò comporta. Al punto 26, ad esempio, si dispone sull’aspetto del rimpatrio senza considerare la necessità dell’assistenza e la protezione che deve essere garantita anche giuridicamente alle vittime della tratta (Touzenis 2004).
Come analizzato nei precedenti paragrafi, traffico di migranti non è sinonimo di tratta di esseri
umani; sono due condizioni diverse che per essere vinte necessitano di misure e tutele specifiche.
D’altro canto, però, nel 1997, il Consiglio dei ministri dell’Unione Europea ha adottato l’Azione
comune 97/154/GAI per la lotta contro la tratta degli esseri umani e lo sfruttamento sessuale dei
bambini con l’obiettivo di stabilire norme comuni al riguardo, al fine di reprimere forme di immigrazione irregolare e di migliorare la cooperazione giudiziaria in materia penale.
Tale azione comune è stata superata dalla Decisione quadro del Consiglio europeo
2002/629/GAI che indica proprio una “definizione comune minima” degli elementi che costituiscono il grave reato di tratta degli esseri umani a fini di sfruttamento di manodopera o di sfruttamento
sessuale (art. 1). Infatti l’art. 1,1 stabilisce che: «Ciascuno stato membro adotta le misure necessarie
affinché i seguenti atti siano puniti come reato: il reclutamento, il trasporto, il trasferimento di una
persona, il darle ricovero e la successiva accoglienza, compreso il passaggio o il trasferimento del
potere di disporre di questa persona, qualora: a) sia fatto uso di coercizione, violenza o minacce,
compreso il rapimento; oppure b) sia fatto uso di inganno o frode; oppure c) vi sia abuso di potere o
di una posizione di vulnerabilità tale che la persona non abbia altra scelta effettiva ed accettabile se
non cedere all’abuso di cui è vittima; oppure d) siano offerti o ricevuti pagamenti o benefici per
396
Alessandra Fantin
ottenere il consenso di una persona che abbia il potere di disporre di un’altra persona a fini di sfruttamento del lavoro o dei servizi prestati da tale persona, compresi quanto meno il lavoro o i servizi
forzati o obbligatori, la schiavitù o pratiche analoghe alla schiavitù o alla servitù oppure a fini di
sfruttamento della prostituzione altrui o di altre forme di sfruttamento sessuale, anche nell’ambito
della pornografia».
È stato chiesto così agli stati membri di adottare nella propria legislazione, entro l’1.08.2004
(28), le misure necessarie al fine di riconoscere tali atti come reato e disponendo al riguardo sanzioni penali «efficaci, proporzionate e dissuasive che possono comportare l’estradizione» (art. 3).
Ogni stato, infatti, deve stabilire la propria giurisdizione al riguardo e ciò comporta che, se nel proprio ordinamento giuridico non è contemplata l’estradizione dei propri cittadini che commettono tali
reati all’estero, lo stato deve perseguirli al proprio interno (art 6). Questo aspetto è molto importante
perché attraverso il principio di extra-territorialità, vale a dire la possibilità di procedere contro un
proprio cittadino anche per reati commessi all’estero, si possono colpire tra i vari atti anche il
turismo sessuale. L’Italia e la Francia sono gli unici paesi europei che hanno già adottato nella loro
legislazione questo principio.
Nel 1998, la Commissione ha presentato una comunicazione (n. 726) al Consiglio e al Parlamento europeo per ulteriori azioni nella lotta contro la tratta di donne (aggiornamento del programma
STOP -Sexual Trafficking of Persons). L’obiettivo è quello di garantire che il problema della tratta
delle donne conservi la sua importanza nel programma politico dell’Unione Europea; di rafforzare
la collaborazione internazionale tra governi e Ong dei paesi di origine, transito e destinazione; di
potenziare l’impostazione interdisciplinare, concentrando l’attenzione sulla prevenzione, la ricerca e
le attività delle forze di polizia, nonché provvedere a sanzionare adeguatamente i trafficanti e ad
assistere le vittime; inviare un esplicito messaggio ai paesi candidati sulle loro responsabilità nel
controllo della tratta attraverso provvedimenti nazionali (29).
Il Consiglio giustizia e affari interni (GAI) il 28 febbraio 2002 ha approvato il piano d’azione
globale per la lotta all’immigrazione clandestina ed alla tratta degli esseri umani (30).
Il Piano è stato elaborato in attuazione della Comunicazione della Commissione sull’immigrazione illegale del 15.11.2001 (31) e delle conclusioni del consiglio europeo di Laeken (n. 40) e contiene numerose misure relative alla politica dei visti, al miglioramento degli scambi di informazioni
e di analisi, ai controlli ai confini, alle politiche di rimpatrio e di riammissione, alla cooperazione tra
le forze di polizia e alle sanzioni penali per chi traffica e commercia esseri umani.
Tra le misure adottate le più importanti sono:
a) la creazione di una banca dati sui visti per facilitare la rilevazione di qualsiasi falsificazione e
facilitare le operazioni di identificazione;
b) collaborare con i paesi d’origine in modo da aiutarli non solo nella lotta alla tratta degli esseri
umani, ma anche nell’adempimento dei loro obblighi di riammissione. Per questo saranno sostenuti progetti volti al miglioramento della sicurezza dei documenti, campagne per la promozione
28. Il Consiglio, entro l’1.08.2005 valuterà in che misura gli stati membri abbiano adottato le misure
necessarie per conformarsi alla presente decisione-quadro.
29. COM (1998) 726.
30. Libro verde su una politica comunitaria di rimpatrio delle persone che soggiornano illegalmente negli
stati membri, COM (2002) 175 def.
31. Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo su una politica comune in
materia di immigrazione illegale, COM [(2001) 672 def.)].
397
della consapevolezza, il rimpatrio di immigrati irregolari, la lotta contro la corruzione, la gestione dei controlli di frontiera e la fornitura di strumenti per tale controlli;
c) creare un corpo di polizia di frontiera e rafforzare la lotta contro la criminalità organizzata potenziando il ruolo di Europol, che dovrebbe essere un supporto nelle indagini degli stati, oltre che
strumento di indagine;
d) armonizzare la normativa relativa al traffico di esseri umani e prevedere regole comuni sui
benefici da accordare alle vittime che intendono collaborare nelle indagini e nei procedimenti
penali contro i loro sfruttatori; armonizzare le sanzioni penali per almeno i crimini più gravi, fra
i quali sono inclusi anche i reati a sfondo xenofobo.
Ritengo che tutte queste misure siano importanti soprattutto il punto d) in quanto il traffico di esseri umani necessita di una normativa comune all’interno degli stati membri, normativa che sia efficace nel combattere un simile crimine. Sono però tutti aspetti legati a punire la tratta e non tengono
conto dell’importanza di proteggere le vittime.
Il traffico è una questione complicata, che riguarda interessi di vari livelli, come detto anche
sopra, e che non può essere risolto solo con una semplice legge sull’immigrazione. Sotto il profilo
legislativo è necessario considerare non solo i trafficanti, ma anche le vittime coinvolte ed agire per
la loro tutela. In molte legislazioni statali le disposizioni contro il traffico fanno parte del codice
penale piuttosto che di atti separati e spesso sono disposti e collegati come attività relativa alla
prostituzione o collegati con l’immigrazione illegale. Penso sia necessario emanare delle legislazioni contro il traffico non solo sotto il profilo penale, fondamentale per punire i trafficanti (come viene richiesto dalla Decisione-quadro del consiglio europeo 2002/629/GAI analizzata sopra), ma
combinando anche tali articoli con azioni e misure legate alla protezione, alla tutela e all’assistenza
delle donne e dei bambini e di tutte le persone assoggettate al traffico di esseri umani, disponendo una
maggiore protezione a chi rende testimonianza contro i trafficanti e le organizzazioni criminali stesse.
La Decisione-quadro del consiglio europeo 2001/220/GAI sulla relativa posizione della vittima
nel procedimento penale dispone le garanzie minime che ogni stato deve attuare per la protezione e
la salvaguardia di coloro che sono vittime di violazioni del diritto penale con il riconoscimento di
essere protette ed assistite nella varie fasi del processo, nel rispetto della propria dignità personale
(art. 1, 2, 4, 8). Ritengo fondamentale, all’interno di ogni stato, il riconoscimento alle persone trafficate come vittime e la necessità di essere giuridicamente tutelate nei loro diritti calpestati non soltanto con l’assistenza e la protezione processuale, ma anche con disposizioni e misure legislative
atte ad agire per la tutela delle vittime e per il pieno recupero psicologico, emotivo e per l’annullamento umano che hanno dovuto subire. Inoltre è necessario un rinforzo effettivo delle punizioni nei
confronti dei trafficanti. Le due cose unite insieme comporterebbero un’efficacia maggiore per
combattere questo crimine perché le stesse vittime, se adeguatamente aiutate, troverebbero il
coraggio di denunciare i propri aguzzini.
La direttiva n. 81 del Consiglio del 29/04/04 riguarda proprio il titolo di soggiorno da rilasciare
ai cittadini di paesi terzi vittime della tratta di esseri umani o coinvolti in un’azione di favoreggiamento all’immigrazione illegale che cooperino con le autorità competenti. Anche in questo caso si
continua a porre sullo stesso piano il traffico con l’immigrazione illegale. Si dispone la facoltà di un
“periodo di riflessione” alle persone che sono o sono state vittime di tratta in modo di riprendersi,
anche psicologicamente, e sottrarsi all’influenza dei trafficanti/sfruttatori al fine di decidere se
intendono o meno cooperare con le autorità competenti. Infatti, l’eventuale titolo di soggiorno verrà
loro rilasciato solo in base alla valutazione da parte degli stati membri: dell’opportunità ai fini delle
398
Alessandra Fantin
indagini o del procedimento giudiziario; della chiara volontà di cooperazione manifestata dall’interessato e dalla rottura di ogni legame con i presunti trafficanti/sfruttatori. Da ciò la vittima otterrà
l’inserimento in appositi programmi sociali, un lavoro, assistenza sanitaria ed eventuale ritorno assistito al paese d’origine. La direttiva dispone ulteriormente che nel momento in cui vengono meno le
condizioni descritte sopra o l’autorità ha posto fine al relativo procedimento, allo scadere del titolo
di soggiorno la vittima sarà assoggettata al diritto ordinario riguardante gli stranieri. Tale direttiva
che dovrebbe essere recepita entro il 2006 dagli stati membri pone seri problemi in relazione alla
tutela della vittima perché esse, solo attraverso la loro collaborazione giudiziaria, avranno la possibilità di un permesso per un determinato periodo di tempo. Non è certo in questo modo che si tiene
conto delle necessità e della tutela delle vittime di tratta e ciò lo si comprenderà meglio dal buon
esempio che verrà analizzato poi con le disposizioni italiane.
Oltre a ciò, ritengo la Decisione-quadro del Consiglio europeo 2004/68/GAI relativa alla lotta
contro lo sfruttamento sessuale dei bambini e la pornografia infantile un segnale molto importante
nei confronti degli stati europei membri. Tale decisione identifica e ravvisa nei minori una maggiore vulnerabilità e quindi un rischio più elevato di essere vittime di abusi simili. Di conseguenza
entro il 2006 gli stati dovranno adottare adeguate misure che riconoscano nel proprio ordinamento
la punibilità, come reato, di chi sfrutta a fini sessuali un minore (art. 2) o a scopo di produzione e
diffusione di pornografia infantile (art. 3), riconoscendo la necessità di disporre sanzioni adeguate
ed aumentare una cooperazione giudiziaria più ampia possibile. Di certo anche questa disposizione
sarà d’aiuto per combattere indirettamente la tratta dei minori a scopo sessuale che in Europa è
molto diffusa.
Un successivo passo in avanti è stato compiuto dal Consiglio dell’Unione Europea con il regolamento n. 343/2003 e con la direttiva n. 83 del 2004. Quest’ultima disciplina in particolare le norme
minime sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona
altrimenti bisognosa di protezione internazionale e del contenuto minimo della protezione riconosciuta. In questo modo gli stati appartenenti all’Unione Europea dovranno adottare entro il 2006 misure atte a garantire la protezione dello status di rifugiato e di chi, non possedendo i requisiti per essere riconosciuto come rifugiato, correrebbe un rischio effettivo di subire un grave danno (32) se
rientrasse nel paese d’origine (art. 2).
Tale aspetto non deve essere sottovalutato sia per le lacune legislative di alcuni stati europei in
materia di diritto d’asilo, sia, per quanto come ricordato ad inizio paragrafo, è accaduto negli anni
Novanta in paesi come Francia, Germania e Inghilterra. Ritengo che debba essere sempre riconosciuta una tutela nei confronti dei profughi e di chi è perseguitato nel proprio paese. Inoltre non dimentichiamo che le guerre spesso hanno coinciso con un aumento dei casi di traffico di esseri umani nelle zone di conflitto.
La tratta di esseri umani spesso aumenta durante e dopo prolungati conflitti sociali ed armati (si
pensi all’ex-Jugoslavia, al Kosovo) e di conseguenza si potrebbe, a mio avviso, riconoscere in alcuni casi la protezione sussidiaria alla vittima. Per di più tale protezione potrebbe essere accordata
nell’ambito della tratta riguardo al trattamento inumano e degradante che la persona trafficata po32. Art. 15 - Sono considerati danni gravi: a) la condanna a morte o all’esecuzione; o b) la tortura o altra
forma di pena o trattamento inumano o degradante ai danni del richiedente nel suo paese d’origine; o c) la
minaccia grave e individuale alla vita o alla persona di un civile derivante dalla violenza indiscriminata in
situazioni di conflitto armato interno o internazionale.
399
trebbe subire rientrando nel proprio paese. Ad esempio, le donne provenienti dai paesi musulmani,
che sono state oggetto di traffico a scopo sessuale, hanno notevoli difficoltà ad essere accettate dalla
famiglia e dalla propria comunità una volta rinviate nel proprio paese (33). Molte donne poi contraggono l’aids o altre malattie che si trasmettono sessualmente e nelle società tradizionali dalle
quali provengono non sussistono cure adeguate, oltre al fatto che vengono considerate delle disonorate e tenute al margine od escluse dalle proprie comunità. Inoltre, chi è riuscito a liberarsi dalla catena dello sfruttamento di qualsiasi tipo, avendo denunciato magari lo stesso sfruttatore, se non
viene adeguatamente tutelato nel paese di destinazione, rischia di essere rinviato al proprio paese
d’origine, in applicazione delle medesime disposizioni per i migranti irregolari, senza tener conto
dei gravi rischi, anche di vita, che incorre, prima di tutto, nei confronti della stessa rete organizzativa criminale. Penso che in tutti questi tipi di casi si potrebbe ravvisare l’eventualità di accordare il
permesso per protezione internazionale se lo stesso paese d’origine non fornisce alla vittima alcun
tipo di protezione e tutela.
6. Paesi di destinazione, transito ed arrivo: Italia, Germania ed Albania a confronto
Si pongono ora a confronto tre stati per esporre le diverse modalità di intervento e di legislazione
nei confronti del traffico di esseri umani.
6.1. Italia
L’Italia è un paese di arrivo e di transito. Il problema del traffico di esseri umani, come osservato
sopra, è molto presente ed è un fenomeno purtroppo in crescita, tanto che dal 1996 al 2001 si
calcola che in Italia le vittime della schiavitù siano state da un minimo di 27.410 e ad un massimo
pari a 54 mila, di cui 30 mila donne vittime di tratta. Nel 2003 sono passate dall’Italia tra le 18 mila
e le 25 mila donne, in gran parte minorenni, provenienti soprattutto dall’Africa e dai Balcani, per
finire sul mercato del sesso europeo. La Nigeria è il paese che esporta il maggior numero di
minorenni destinate alla prostituzione (34).
Per questo motivo l’Italia ha disposto leggi specifiche sull’immigrazione (TU - L. 40/1998 e relative modifiche) che disciplinano il traffico illegale di esseri umani (art. 12) e la tratta (art. 18). Dai
dati è emerso che, allo stato attuale, i procedimenti per reati di tratta di persone e traffico illegale di
migranti sono 9.004; di questi 2.930 riguardano la tratta di persone a scopo di sfruttamento, mentre
6.074 il traffico illegale di migranti.
Il numero maggiore dei procedimenti per traffico di clandestini è dovuto semplicemente al fatto
che gran parte delle attività illecite vengono intercettate dalle Procure di frontiera e catalogate come
traffico illegale di migranti, attività che successivamente però si trasformerà nello sfruttamento. In
ogni modo nei procedimenti per tratta di persone ci sono in questo momento 7.582 imputati (35).
A mio giudizio, un parametro che mostra la violenza brutale dei trafficanti nei confronti delle
33. Mattar Y. Mohamed, Incorporating the concept of human security in national legal responses to
trafficking in persons, www.protectionproject.org/commentary/re1.htm.
34. Rapporto DNA presentato al convegno organizzato dal Ministero della giustizia, dal Dipartimento
delle pari opportunità e dalla DNA - 4/5 giugno 2004, Roma.
35. Ibidem.
400
Alessandra Fantin
vittime che spesso tentano di sottrarsi al racket, si riscontra nella percentuale di straniere sul totale
di vittime di omicidio in Italia che è passata dal 6.8% del 1992 al 17.7% del 2000 (Ministero dell’interno 2000).
Inoltre l’Italia, per combattere e reprimere tale situazione, ha disposto delle importanti modifiche
al codice penale. La legge n. 228/2003 contro la tratta di persone ha riformulato gli artt. 600, 601,
602 del codice penale relativi alla riduzione in schiavitù (con reclusione da otto a venti anni) e
all’acquisto e alienazioni di schiavi.
Modifica doverosa dato l’evolversi dei tempi. In questo modo si è disposto un nuovo art. 601
codice penale che tiene conto nella definizione di tratta che «chiunque commette tratta di persona
che si trova nelle condizioni di cui all’articolo 600 ovvero, al fine di commettere i delitti di cui al
primo comma del medesimo articolo, la induce mediante inganno o la costringe mediante violenza,
minaccia, abuso di autorità o approfittamento di una situazione di inferiorità fisica o psichica o di
una situazione di necessità, o mediante promessa o dazione di somme di denaro o di altri vantaggi
alla persona che su di essa ha autorità, a fare ingresso o a soggiornare o a uscire dal territorio dello
stato o a trasferirsi al suo interno, è punito con la reclusione da otto a venti anni. La pena è aumentata da un terzo alla metà se i delitti di cui al presente articolo sono commessi in danno di minore
degli anni diciotto o sono diretti allo sfruttamento della prostituzione o al fine di sottoporre la persona offesa al prelievo di organi». Questi nuovi articoli, se da un lato tutelano le vittime delle nuove
schiavitù, da un altro richiedono che sia necessario [richiamando l’art. 600 del codice penale (36)]
«uno stato di soggezione continuativa» (quindi uno status ininterrotto) per poter perseguire i
responsabili e soprattutto dimenticano di disporre l’irrilevanza giuridica del consenso prestato dalla
vittima, aspetto che il Protocollo Onu contro la tratta pone, giustamente, come elemento essenziale,
perché diventa difficile poi, nella realtà, riuscire a perseguire tali crimini. Infatti, si pensi, come
analizzato sopra, alla forza persuasiva e coercitiva esercitata da un rito voodoo, o alla
subordinazione psico-fisica che sussiste in situazioni di tratta.
L’Italia, comunque, vanta al suo interno un complesso di norme, di carattere sia preventivo che
repressivo, tra i più avanzati. L’art. 18 del Testo Unico si pone, infatti, come efficace e rilevante novità nel panorama giuridico nazionale ed internazionale. L’Unione Europea sta studiando tale modello, che è presente in forma simile solo nel Belgio, poiché ritenuto come valido mezzo di contrasto al traffico di esseri umani. L’applicazione dell’art. 18 comporta il rilascio da parte del questore
di un permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale ad uno straniero, anche clandestino,
quando vengono accertate situazioni di violenza o di grave sfruttamento. La norma dispone infatti la
necessità della presenza di due elementi:
1) l’accertamento di situazioni di “violenza” o di “grave sfruttamento” nei confronti di uno
36. Art. 600 c.p. - Riduzione o mantenimento in schiavitù o in servitù - «Chiunque esercita su una persona
poteri corrispondenti a quelli del diritto di proprietà ovvero chiunque riduce o mantiene una persona in uno
stato di soggezione continuativa, costringendola a prestazioni lavorative o sessuali ovvero all’accattonaggio o
comunque a prestazioni che ne comportino lo sfruttamento, è punito con la reclusione da otto a venti anni. La
riduzione o il mantenimento nello stato di soggezione ha luogo quando la condotta è attuata mediante violenza, minaccia, inganno, abuso di autorità o approfittamento di una situazione di inferiorità fisica o psichica
o di una situazione di necessità, o mediante la promessa o la dazione di somme di denaro o di altri vantaggi a
chi ha autorità sulla persona. La pena è aumentata da un terzo alla metà se i fatti di cui al primo comma sono
commessi in danno di minore degli anni diciotto o sono diretti allo sfruttamento della prostituzione o al fine di
sottoporre la persona offesa al prelievo di organi».
401
straniero nel corso di operazioni di polizia, di indagini, nell’ambito di un procedimento penale
relativo ai reati previsti dalla legge Merlin, in quelli previsti dall’art. 380 del c.p.p. o nel corso di
interventi assistenziali dei servizi sociali;
2) l’esistenza di “concreti pericoli” per l’incolumità del soggetto a causa dei tentativi fatti dalla
persona per sottrarsi ai condizionamenti dell’organizzazione criminale o dalle dichiarazioni rese
nel procedimento penale.
Gli elementi posti nell’articolo sono estremamente rilevanti. Con l’espressione “grave sfruttamento” si può far rientrare nella tutela posta dall’art. 18 tutte le forme di asservimento che la realtà attuale
presenta e quindi non solo lo sfruttamento sessuale. Inoltre il rilascio del permesso di soggiorno non è
condizionato dal tipo di collaborazione della vittima nel procedimento penale contro i criminali.
Anche tale circostanza non è di poco conto perché vi sono stati che non riconoscono alcuna protezione, altri che la assoggettano solo nel caso vi sia una denuncia o una collaborazione nelle indagini da parte della vittima e spesso per la sola durata del procedimento penale.
Ciò significa che, una volta terminato il processo, la persona viene rimpatriata senza alcuna considerazione per le eventuali ripercussioni che una situazione simile può arrecarle.
In Italia, il permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale è condizionato dall’obbligo di
partecipare ad un programma di assistenza ed integrazione sociale offerto da varie associazioni
(Ngo) ed enti locali. In questo modo (come stabilito dall’art. 27, DPR 394/99) viene concesso alla
vittima di recidere il vincolo che la lega al proprio persecutore e le permette allo stesso tempo di
intraprendere un percorso di inserimento sociale, che può essere duraturo e definitivo. Il permesso
di soggiorno viene concesso alla persona oggetto di sfruttamento per sei mesi e può essere rinnovato per un anno.
L’art. 18 garantisce l’accesso ai servizi sociali e allo studio, nonché all’iscrizione alle liste di
collocamento e l’accesso ad un impiego di lavoro. Se alla scadenza del permesso, la persona ha seguito il programma predisposto e si è inserita nel tessuto sociale italiano dimostrando di avere in
corso un rapporto di lavoro o di frequentare un regolare corso di studi, il permesso gli verrà rinnovato non più per protezione sociale, ma per lavoro o studio. La disposizione non riconosce nella
persona abusata e sfruttata un soggetto colpevole del crimine, ma una vittima che in quanto tale necessita di protezione, supporto psicologico e sociale per ricostruirsi una nuova vita.
Nel 2003, i permessi rilasciati sono stati 848, in prevalenza a donne provenienti dalla Nigeria
(222), dalla Romania (180), dalla Moldavia (93), dall’Ucraina (65) e (64) dall’Albania (37).
Tuttavia solo il 20-30% dei permessi vengono rilasciati sulla base della sola partecipazione al
programma di assistenza anche perché le vittime vengono incoraggiate a testimoniare contro gli
sfruttatori per ottenere più facilmente il permesso (Pearson 2002). Vi è un naturale scontro tra due
esigenze diverse: da un lato, la necessità per l’autorità giudiziaria di una collaborazione della
vittima, dall’altro, la paura delle stesse di subire ripercussioni sulla loro persona o sulla famiglia rimasta nel paese d’origine a causa delle ramificazioni delle organizzazioni criminali. Ciò è dovuto
anche al fatto che manca un’effettiva tutela della riservatezza dell’identità delle vittime. Tuttavia
esiste un ulteriore problema legato ai programmi sociali stabiliti dall’art. 18 che vengono in genere
applicati solo per le vittime oggetto di sfruttamento sessuale, dimenticando chi è vittima di sfruttamento economico o quant’altro.
37. Rapporto DNA presentato al convegno organizzato dal Ministero della giustizia, dal Dipartimento
delle Pari ppportunità e dalla DNA - 4/5 giugno 2004, Roma.
402
Alessandra Fantin
La legge 228/03 sulla tratta di persone ha disposto un fondo specifico per finanziare misure antitratta e programmi di assistenza di aiuto alle vittime sia italiane che straniere. Inoltre, ha istituito un
programma che garantisce in via temporanea alloggio e assistenza sanitaria per le persone oggetto
di traffico che non presentano, almeno inizialmente, i requisiti previsti dall’art. 18 Testo Unico. Tali
disposizioni rappresentano un ulteriore passo avanti per il rispetto e il recupero delle vittime. È
interessante rilevare che, la legge 228/03, permette al ministro degli affari esteri di definire delle
politiche di cooperazione con paesi coinvolti dal traffico di esseri umani e attenti alle problematiche
della tutela dei diritti umani. Oltre a ciò, d’intesa con il Ministero per le pari opportunità, provvede
ad organizzare incontri internazionali e campagne di informazione, anche all’interno dei paesi di
provenienza delle vittime.
L’Italia non ha ancora ratificato il protocollo di Palermo, anche se è indiscutibile che alcuni
strumenti legislativi adottati in materia di traffico e di tutela delle vittime possono essere considerati
tra i migliori. Le leggi di qualità come queste hanno bisogno di un’applicazione di pari livello nella
realtà per poter attuarsi in maniera efficace. Ed è su questa direzione che si dovrà ora lavorare.
6.2. Germania
Anche la Germania è un paese di destinazione e di transito per quanto riguarda, in particolare,
donne e minori trafficati a scopo sessuale. Gli art. 180b e 181 del codice penale riguardano il traffico di esseri umani sotto il profilo dello sfruttamento sessuale, mentre l’art. 236 disciplina sul traffico di bambini disponendo la reclusione da 6 a 10 anni per chi attua tale crimine (Apap 2003).
In base alla legge sugli stranieri del 09.10.2000, sezione 53, si dispone, per le vittime del traffico
di esseri umani, la possibilità di ottenere un permesso di soggiorno temporaneo di non meno di
quattro settimane per permettere loro di decidere se dare testimonianza o ritornare nel proprio paese. In realtà non si tratta di una vera e propria scelta perché, se la vittima collabora con le autorità,
può ottenere un permesso di soggiorno per restare in Germania solo per la durata del procedimento.
Un prolungamento permanente è concesso solo nel caso in cui il testimone incorra in rischi per
la propria vita rientrando in patria. Sussiste una cooperazione tra le autorità tedesche e le organizzazioni, come l’OIM, per assistere e garantire un sicuro rimpatrio, oltre all’impegno di Ngo che da
anni lavorano nei paesi d’origine del traffico distribuendo opuscoli, dando informazioni sul pericolo
del traffico e sulle forme di protezione dei testimoni disposte dalla legge tedesca.
Secondo me dovrebbero essere tenute in maggiore considerazione le difficoltà di reintegrazione
che sussistono per molte vittime a causa anche di culture e società che difficilmente accettano il
reinserimento di soggetti che provengono da esperienze simili.
Ritengo che su questo aspetto di violenza strutturale le organizzazioni governative e non dovreibero lavorare.
6.3. Albania
L’Albania è principalmente un paese di origine e di transito. Oltre al traffico di donne e bambini
albanesi sussiste infatti un traffico a scopo sessuale di donne e minorenni straniere provenienti, da
paesi quali la Bulgaria, la Moldavia, la Russia e l’Ucraina per essere trasportate nei paesi dell’Europa occidentale.
I bambini e i minori albanesi vengono trafficati all’estero per essere sfruttati sia a scopo sessuale,
403
ma anche nel lavoro forzato.
Nel corso degli anni Novanta si stima che fossero migliaia i bambini e i minori che nelle più importanti città greche ed italiane venivano di giorno sfruttati da organizzazioni criminali per lavorare
nelle strade come accattoni, facendo i corrieri di droga, i lavavetri delle automobili o quant’altro per
finire di notte ad essere sfruttati sessualmente. Altri invece venivano coinvolti nelle adozioni illegali.
Vari rapporti, sia ministeriali che di organizzazioni internazionali, stimavano la presenza nel 2001 di
non meno di duemila bambini in Grecia e seimila in Italia nei soli centri di accoglienza (ibidem).
I bambini e minori trafficati, come spesso accade, sono abbandonati dalla famiglia, venduti dalla
stessa ai trafficanti o inviati dai parenti all’estero per guadagnare denaro.
Negli ultimi due/tre anni tale traffico (e non solo quello di bambini) è andato riducendosi grazie
ad una presa di coscienza del problema da parte dello stato albanese che ha messo a punto ed
iniziato ad adottare strategie e misure che si stanno rivelando vincenti.
Innanzitutto, in Albania, non sussisteva alcuna legislazione che riguardasse il traffico di esseri
umani e neppure il nuovo codice penale, entrato in vigore nel 1995, non comprendeva tale reato. È
solamente nel gennaio 2001 con l’approvazione della legge n. 8733 che viene considerato reato il
traffico di esseri umani, tra cui quello di donne a scopo di sfruttamento della prostituzione e di
bambini per qualsiasi tipo di scopo o profitto (Terre des Hommes 2003).
Le pene disposte nei confronti dei trafficanti vanno dai cinque a venti anni di carcere fino all’ergastolo nel caso in cui si causi la morte della persona trafficata. I nuovi articoli disposti sul traffico
usano una terminologia non chiaramente definita e non usata in altre parti del codice penale. Questo
ha determinato una maggiore flessibilità nell’interpretazione della legge da parte dei giudici. Tra
l’altro non esiste ancora una normativa riguardo alla protezione delle vittime della tratta che rendono testimonianza (Limanowaka 2002).
Con decreto n. 77 del primo ministro albanese del 15.06.2001 si è costituita, invece, una Commissione interministeriale atta a definire un piano nazionale per combattere il traffico di esseri umani (Terre des Hommes 2003). L’obiettivo di tale strategia è la messa in atto di forme di prevenzione
e blocco del traffico, di protezione e assistenza alle vittime e di creazione delle condizioni per una
loro reintegrazione nella società.
La commissione creatasi include rappresentanti non solo dei vari ministeri (interni, giustizia,
esteri, educazione, sanità, lavoro), ma anche esperti del traffico di esseri umani di varie organizzazioni internazionali (dell’Onu, dell’Unione Europea, dell’Osce, ecc.), e di organizzazioni non governative (Ngo) internazionali e locali che operano nel settore a vari livelli e lavorano nel territorio
da anni.
La scelta di coinvolgere allo stesso tavolo di lavoro sia soggetti istituzionali, sia soggetti privati
attivi della società civile, è decisamente importante perché solo i secondi, dato il ruolo che rivestono, conoscono da vicino il fenomeno e possono studiarlo meglio ed individuare modi appropriati
per cercare di risolverlo.
Il Piano, elaborato dalla Commissione, è stato pensato per agire a lungo termine combattendo su
diversi fronti, infatti dal settembre 2001 è stata istituita una speciale unità di polizia per combattere
il traffico e migliorare i controlli nelle zone di confine; sono stati firmati accordi con l’Italia, la
Grecia, la Germania e i paesi confinanti di cooperazione per gestire operazioni di polizia contro la
criminalità organizzata legata al traffico di esseri umani ed è stato disposto un accordo con la Grecia
di cooperazione e riammissione dei bambini trafficati.
Inoltre, è stata disposta nei programmi scolastici l’educazione ai pericoli del traffico e la promo-
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Alessandra Fantin
zione dell’intolleranza nei confronti della violenza delle donne e bambini oltre a svolgersi corsi di
formazione specifica organizzati dall’IOM, UNCHR e ODIHR rivolti ad operatori sociali ed insegnanti, ma anche agli agenti di polizia.
È rilevante la scelta di sensibilizzare i poliziotti sulle modalità di esercitare la violenza sulle vittime, in particolare sui bambini e le donne, sui loro diritti e sulle buone pratiche adottate in altri
paesi per tutelarli e proteggerli. Spesso, come analizzato sopra, i traffici esistono anche grazie a
forze dell’ordine molto compiacenti.
Altro aspetto importante riguarda il coinvolgimento dei mass media nella programmazione di
documentari, nella diffusione di notizie e campagne di sensibilizzazione sulla tratta, sulla sua natura
e sulla situazione reale in cui si ritrovano le vittime nei paesi di destinazione.
Il governo sta supportando maggiormente le Ngo che operano con progetti specifici contro il
traffico di bambini e donne ed è stato da esse creato un network in cooperazione con i servizi sociali, coordinato dal Ministero del lavoro e degli affari sociali al fine di agire in piena sinergia. Sono
stati istituiti programmi di reintegrazione e reinserimento sociale delle vittime e si stanno progettando programmi di sviluppo e sostegno economico nei confronti delle donne. Così facendo si cercherà
di rafforzare la posizione della donna nella società ed è in modi simili che si può pensare di sradicare il problema della tratta alla fonte.
Lo stato albanese iniziando ad operare ed ad agire sia sotto il profilo legislativo (ha ratificato anche la convenzione di Palermo con i protocolli annessi), sociale, educativo ed economico, sta riducendo sempre più la tratta di bambini verso la Grecia, ma anche il traffico di donne e minori verso
altri stati. Si è potuto constatare che le politiche attuate hanno comportato una maggiore consapevolezza nella stessa società civile che sta cominciando a modificare lentamente i propri comportamenti. Certo, il percorso è molto lungo per modificare aspetti legati anche alla cultura, ma è un buon
punto di partenza quello di riconoscere ed agire sulle varie cause legate al traffico.
Conclusione
Il problema del traffico di esseri umani, come analizzato sopra, sorge da una domanda e da
un’offerta che nasce all’interno dello stesso paese (si pensi alla Thailandia, India, Russia, ecc.) o dado vita a rotte internazionali.
Le organizzazioni criminali hanno saputo muoversi agevolmente all’interno di queste richieste
grazie anche ai “vuoti” legislativi degli stati che i trafficanti, abilmente, hanno saputo trasformare a
proprio vantaggio, creando un mercato di facili ed ingenti guadagni.
In molti paesi non esiste alcuna legislazione al riguardo (si pensi ad alcuni stati africani, dell’America Latina, del Medio Oriente) ed in diversi il traffico di esseri umani viene punito con pene
estremamente inferiori rispetto ad altri tipi di traffici, nonostante trafficanti/sfruttatori di persone
violino numerosi diritti umani riconosciuti da molteplici convenzioni internazionali.
Gli strumenti internazionali non possono spesso essere applicati direttamente al singolo individuo. Ecco perché è importante che tutti gli stati si impegnino a ratificare e recepire al proprio interno il Protocollo addizionale contro la tratta, la convenzione di Palermo e il Protocollo contro il traffico di migranti. Solo in questo modo sarà possibile armonizzare legislazioni di paesi diversi cominciando innanzitutto ad utilizzare un linguaggio giuridico comune che oggi manca, a riconoscere all’interno dello stato il traffico di esseri umani come un crimine ed a considerare le persone oggetto
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di traffico come vittime e bisognose, quindi, di misure idonee di assistenza e di tutela.
Si comprende quindi l’importante ruolo e la responsabilità che i singoli stati rivestono.
Sono gli stati che devono prendere coscienza della gravità di un tale mercato all’interno dei propri paesi, nel senso che se non lo puniscono o non prendono provvedimenti e misure per perseguirlo
al proprio interno è chiaro che la giustizia sarà sempre più lontana.
La responsabilità degli stati si estende anche alle persone oggetto di traffico, per le quali devono
essere attuate misure per il loro recupero fisico e psicologico e di reinserimento sociale. Ciò non
significa che finora non sia stato fatto nulla (le disposizioni italiane in materia di vittime sono un
buon esempio), ma è necessario che tali strumenti vengano adottati da tutti i paesi e non siano dei
casi isolati.
Spesso avviene che gli stati combattano l’immigrazione illegale e la prostituzione, che è la parte
visibile del traffico a scopo sessuale, disponendo punizioni alle prostitute e agli immigrati. In questo
modo non considerano affatto le donne e i bambini come oggetto di abusi e torture psicologiche e
fisiche da parte dei trafficanti/sfruttatori.
Di conseguenza, accade che vengano fatti rimpatriare senza che venga data loro la possibilità di
ottenere giustizia e tutela. Si considera in tal caso che la giustizia venga applicata con la loro espulsione perché erano entrati illegalmente e si sostentavano con attività illegali. In altri paesi il traffico
di esseri umani a scopo sessuale si scontra con il fatto che la prostituzione è legale, quindi sussiste
un problema ulteriore a smascherare e combattere la tratta.
Il protocollo di Palermo contro la tratta pone attenzione oltre al recupero, alla riabilitazione, al
reinserimento sociale della vittima anche alla tutela che lo stato deve riservare all’identità delle persone che sono state oggetto di tratta e di come deve essere loro assicurata l’incolumità fisica.
Combattere il traffico di esseri umani non significa neppure disporre solo pene più severe per i
trafficanti/sfruttatori e adottare misure di rafforzamento di polizia nei confini terrestri e costieri.
Una raccomandazione del Consiglio d’Europa (38), e non solo quella, riconosce nell’educazione
scolastica uno strumento importante per combattere il traffico, raccomandando agli stati che si disponga un’educazione sessuale nelle scuole, che si basi sulla parità tra uomo e donna, sul rispetto
dei diritti umani e sulla dignità delle persone, oltre ad informare i bambini ed i giovani sull’esistenza e sui rischi del traffico.
Nei paesi di arrivo è opportuno sensibilizzare ed informare la società sul problema del traffico di
esseri umani con tutti i mezzi a disposizione. Il male maggiore, a mio giudizio, viene dalla gente
che ignora l’esistenza di forme di schiavitù e di sfruttamento nella nostra società o che di fronte all’evidenza si volta dall’altra parte. L’esempio delle prostitute è emblematico. Da sempre esse sono
additate dalla società, ma mai guardate come possibili vittime.
Inoltre, bisognerebbe analizzare e studiare i motivi per i quali vi è una forte richiesta a scopo
sessuale di bambini e minori.
Nei paesi di origine esistono delle caratteristiche di fondo comuni tra le giovani donne e i bambini trafficati in quanto provengono tutti da situazioni di: 1) estrema povertà, 2) mancanza di istruzione; 3) famiglie spesso disgregate o in difficoltà economica e molto numerose.
Come molti strumenti internazionali rilevano, è necessario che i paesi adottino programmi a lungo
termine che mirino a rimuovere gli ostacoli di natura sociale, economica, culturale che favoriscono il
fenomeno della tratta di esseri umani. Per fare ciò, è necessario un coinvolgimento di tutti gli attori,
38. Consiglio d’Europa, Comitato dei ministri, 2000 (R11).
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Alessandra Fantin
sia delle istituzioni che della società civile, per modificare lentamente il tessuto sociale esistente.
La mancanza di istruzione è decisamente il punto cruciale sul quale i paesi dovrebbero intervenire rendendo la scuola gratuita, obbligatoria ed aperta a tutti e disponendo programmi educativi basati sul rispetto dei diritti dell’uomo oltre che di genere. Altro punto è l’informazione che deve essere data dai mezzi di comunicazione sulle possibilità di un’immigrazione legale e sulle reali
situazioni di rischio connesse a talune pratiche criminali collegate alle migrazioni.
Sono necessari poi piani di sviluppo economico-sociale specifici per sostenere programmi di
genere che mirino a rafforzare la posizione della donna, quali, ad esempio, la diffusione del microcredito per favorire la piccola imprenditoria femminile, azioni di sostegno alle donne capofamiglia e
altre forme similari.
È importante incentivare, nei paesi d’origine, l’adozione di normative che rafforzino sul piano
legale la posizione delle donne e dei bambini, ostacolando pratiche di matrimoni precoci, lo sfruttamento della prostituzione infantile ed incentivare programmi di rafforzamento di anagrafe e altre
strutture dello stato civile.
Il traffico di esseri umani è un crimine globale che per essere combattuto, necessita che tutti i
paesi di origine, di transito e di arrivo, oltre ad agire all’interno del proprio stato, con politiche e misure legislative adeguate, collaborino e cooperino tra loro sotto il profilo legislativo, politico-sociale, educativo ed economico.
Considerando che in molti paesi i diritti elementari delle persone, in particolare delle donne e dei
bambini, non vengono rispettati, un forte consenso ed un’adesione della Comunità internazionale al
Protocollo contro la tratta, determina anche un certo impatto e una discussione interna al paese su
ciò che può essere considerato traffico, sui vari tipi di sfruttamento e sulla loro reale condizione.
Ecco perché il Protocollo contro la tratta, insieme alla convenzione di Palermo ed il Protocollo
contro il traffico di migranti, sono l’unica base di partenza comune per sconfiggere il traffico di
esseri umani.
Aggiornamento: da un colloquio con il Procuratore antimafia dott. Nicola Maria Pace avuto il
giorno 31.01.2005
Il traffico di migranti viene descritto dal Procuratore come un gran contenitore al cui interno si
trova una “nicchia” composta dal traffico/tratta, come, ad esempio, lo sfruttamento della prostituzione, la compravendita di minori da destinare all’accattonaggio, il traffico di organi. Il traffico
umano viaggia sulle stesse rotte perché i trafficanti di uomini adempiono ad un ordinativo che viene
loro fatto. È indifferente che la richiesta venga da sfruttatori di ogni tipo o dagli stessi migranti che
pagano per cercare di migliorare le proprie condizioni di vita.
Il trafficante in genere non è colui che sfrutta le persone. Ciò che ancora oggi è oscuro è come
vengono riciclati i soldi del traffico e poco o nulla si sa su certe schiavitù moderne, in particolare
sul traffico di organi.
L’esperienza investigativa e giudiziaria ha consentito di ricostruire le caratteristiche della struttura complessiva che raggruppa i soggetti criminali, operanti tanto nello smuggling che nel trafficking, e che può essere suddivisa in tre livelli:
- livello alto o di vertice: in cui agiscono le cosiddette organizzazioni etniche, che pianificano e
gestiscono lo spostamento dal paese di origine a quello di destinazione di loro connazionali;
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- livello medio, composto da associazioni che rappresentano una miriade di organizzazioni ben
strutturate, che si occupano della fase operativa del viaggio e sono collegate con il vertice solo contrattualmente, ad esempio per una singola tratta del viaggio (Loncaric fa parte di questo livello);
- livello basso, rappresentato dai cosiddetti passeur che curano materialmente il passaggio nelle
zone di confine sia con i paesi di transito che di destinazione. Questi non hanno contatti con i
vertici ma solo con le organizzazioni intermedie.
Le nuove mafie si differenziano quindi dalle vecchie mafie, perché non hanno bisogno di un radicamento forte con il territorio. Per agire sul territorio pagano le persone di cui hanno bisogno,
questo permette loro di modificare di continuo le rotte in base agli ordinativi ed ai pericoli.
L’Italia, nonostante si scontri solo da quindici anni con questo problema, ha alle spalle l’esperienza investigativa della mafia, ecco perché le indagini vengono svolte cercando di arrivare ai vertici delle piramidi delle organizzazioni. Il modo di operare di altri paesi europei si limita semplicemente a fermarsi ai livelli medio-bassi ed in questo modo non si sradica nulla.
La Procura antimafia di Trieste è quella che ha maturato le migliori esperienze, poiché con le
tecniche investigative adottate è riuscita a colpire le cosiddette organizzazioni etniche, i vertici delle
organizzazioni internazionali che muovono i flussi migratori illegali. Emblematico è il caso cinese
che l’antimafia triestina è riuscita a sgominare. Il capo dei capi delle organizzazioni cinesi in Italia è
Xiu Bailing, detto lo “zio”, attualmente in carcere. Le sedici organizzazioni criminali cinesi riconosciute avevano un giro d’affari valutabile intorno ai 135 miliardi di lire l’anno. Non si sa però come
questo denaro venisse riciclato, certo che l’iperattivismo economico delle comunità cinesi in Italia
può essere considerato direttamente proporzionale all’incremento del traffico di clandestini cinesi.
La Romania continua ad avere una legislazione blanda al riguardo e c’è poco interesse a reprimere il traffico illegale di migranti e la tratta perché tutto sommato ci sono dei benefici economici
tramite assunzione di tassisti e indotto. La Moldavia invece sta cercando di agire sul problema sia
sotto il profilo legislativo che politico. Ha attivato anche un osservatorio sul traffico e il governo
stesso ha dichiarato che esiste un traffico di bambini per gli organi.
Kiev continua ad essere un grosso centro di smistamento di traffico di migranti e di tratta. Il traffico dall’Est-Europa e quello curdo si sono ridotti, ma c’è un aspetto atroce ed è che, tra i migranti
curdi fermati, molti, per raggiungere l’Italia, hanno venduto un rene.
I controlli delle forze dell’ordine e l’azione della magistratura non devono essere svolti solo nelle
aree di confine, perché poi l’indotto del fenomeno si colloca nelle aree interne del paese. Riguardo alla
prostituzione, ad esempio, il mercato viene gestito nelle grandi città come Bologna, Milano, ecc.
È necessario che vi sia un coordinamento, soprattutto, a livello di informazioni tra le varie magistrature di tutt’Italia e le procure antimafia, perché per ricostruire un traffico e la relativa rete bisogna che si individuino i piccoli reati ricercando le caratteristiche comuni. L’investigazione deve partire da questo, cercando di risalire i vari livelli, perché sono fenomeni seriali che uniti insieme possono permettere di riconoscere una criminalità organizzata, mentre presi singolarmente non permettono di avere un quadro completo della situazione e di riconoscerli come facenti parte di un progetto
criminale organizzato.
408
Alessandra Fantin
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HUMAN RIGHTS AND FOREIGN DIRECT INVESTMENTS
Leonardo Lapalorcia
Introduction
The linkage between human rights and poverty reduction is recognized as a central issue by
international organization such as the United Nation, the International Monetary fund and the
World Bank. Social justice and economic growth are tightly connected and where human rights
are at the centre of governance there can be real progress in combating poverty. Societies that
value and empower all individuals make the most also in terms of economic growth. States that
respect the rights of individuals and enjoy the rule of law make the most reliable and fruitful
trading partners.
Over the past ten years, human rights organisations have grown increasingly concerned
about international trade agreements, the provisions they contain and the potential effect of
menacing human rights protection. This concern has been driven by dozens of documented
violations resulting from unregulated corporate activity in some parts of the world (1); dispute
settlements decisions that have a negative impact on policies related to rights protection;
powerful intellectual property rights regime that compromise people’s access to medicine,
control of resources and the access to technology; agricultural trade that has resulted in
subsidised imports destroying livelihoods of subsistence farmers; and ongoing liberalisation of
services that many fear threaten public policies which favour universal and non-discriminatory
access to health, education, water and other social services.
One of the main, or most impressive, reasons for concentrating in foreign direct investments
while talking of human rights stands essentially in quantitative reasons. In 2001, the net flow of
foreign direct investments to developing countries was $205 billion, out of $735 billion in all
countries [about 28% of the total (Unctad 2002: 9)], a figure that dwarfs official development
assistance, $53 billion in 2002 (Randel 2002: 145).
Investments rules are being currently renegotiated in several different occasions, mainly
bilateral initiatives, as well as in the New Partnership for African Development (NEPAD), the
Free Trade Areas of the Americas (FTAA) and in the World Trade Organisation. The concern
on the investments rules and the necessity to reform them it is very spread and it reaches
international agencies such the World Bank, the UN Conference on Trade and Development,
IMF and others. At present there are some 2000 bilateral investment deals worldwide, most of
which are between developed and developing countries (Unctad 2002: 9). In most of these
processes human rights considerations are not taken in to account during the discussion of the
legal and economic content of the treaties.
1. ITT played a role in overthrowing the popularly elected Allende government in Chile; United Fruit
helped mastermind a governmental overthrown in Guatemala; U.S. Mining and Oil companies forged
cozy relationship with dictatorial regimes across Africa.
412
Leonardo Lapalorcia
1. A wider prospective on Human Rights
As a spread mistake, the concept of human rights recalls into many peoples minds only civil
and political rights; the freedom from torture, the right to an equal and fair treatment before the
law, freedom of opinion and expression. Although, in both, the Universal declaration of Human
Rights and the United Nations Human Rights Conventions, we can find that is given equal
importance to civil - political rights and to social, cultural and economic rights.
The universal Declaration of Human Rights was adopted by the general Assembly of the
United Nations on December 1948 without a dissenting vote; much of the inspiration came from
the war time US president, Franklin D. Roosevelt, who had termed the Second World War a
battle of “four freedoms”: for free speech and expression, for freedom to worship God in one’s
own way, freedom from want, freedom from fear (Lewis 2003). By viewing freedom from fear
and freedom from want as so intertwined liberties of man kind, Governments across the globe
should be committed in ensuring and promoting all human rights, economic, social and cultural,
as well as civil and political.
The importance of economic, social and cultural rights is recognised by international human
rights law; the same year of the adoption, by the UN in 1966, of the Covenant on Civil and
Political Rights (2), the UN adopted the International Covenant on Economic, Social and
Cultural rights [ICESCR (3)]. The ICESCR establishes rights concerning employment, standard
of living, food, shelter, health, education and participation to cultural life. The covenant
recognises that these rights belong to individual human being and that national governments
have the primary obligation to ensure those rights to their citizens (4). The Covenant also makes
clear that each State is obliged to promote and to enact, on his own and trough the assistance
and help of international cooperation, measures to achieve the progressive full realisation of the
rights recognise in the Covenant (5). The mentioning of the “progressive realisation” of the
rights contained in the Covenant has a dual value. In the first place it states, that the goals
promoted by the Covenant are very ambitious and very difficult to realize and that the path that
will lead to the full enjoyment of human right is a very long one, but at the same time it also
recognize the necessity for States of not remaining still, to take action by adopting and
implementing policies, to secure the realization of those rights for all their citizens over time
(Borenzestein, De Giorgio 1998: 115-135).
In the Covenant’s text it is clearly stated that it should not be given a greater weight to civil
and political rights than to economic and social rights, and the need of realizing either one of
these, so identified groups of rights, should not be used to justify the denial or non protection of
the other group (6), also in light of the fact that these two sphere of right will result in direct
correlation as we move on with our analysis.
If we consider human rights from an international law prospective, this not only imposes an
obligation on states to implement these rights within their own boundaries but also renders
states co-responsible for implementation in other countries. This co-responsibility involves not
only supervision and correction; where a state falls short of international standards because it
2. 154 Ratifying Parties as of October 2005.
3. International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights Adopted and opened for signature,
ratification and accession by General Assembly resolution 2200A (XXI) of 16 December 1966 entry into
force 3 January 1976, in accordance with article 27. As of October 2005 ratified by 151 State Parties.
4. Art. 1 - International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights.
Human rights and foreign direct investments
413
lacks the necessary resources, or where the government does not posses the means and power
needed to mobilize in sufficient measure the resources available in the country to that end, other
states have the duty to help it to reach that standard with the aid of their more extensive
resources (Rajneesh, Portelli 2004).
If in theory it sounds quite obvious that the realization of one of the so identified groups of
rights should not happen at the detriment of the other in practice it is not; some governments,
mostly from developing countries, think that economic development can and should come
before and at the sacrifice of political freedom (Pritchard 1989: 329-355). Human rights have a
profound impact on economies and societies and although it is possible for countries to grow in
short term even when its human rights record is poor, the evidence is that those economies
where the rule of law is respected and government are transparent and accountable grow more
quickly and more sustainable (7). Without a solid basis of transparent rules and good
governance markets cannot function effectively and investors, both domestic and foreign, will
shift to more secure markets. The respect for political rights, intended as the existence and
respect of defined rules, is a prerequisite of such an economic growth. In addition, if we
consider the case of an economic growth deployed in an environment where the record of
political and civil right is very poor we can easily understand that such growth would be totally
ineffective in the fight against poverty (International Commission of Jurists 1981). Growth is a
necessary condition, but is not sufficient in itself, to bring an end to poverty. By observing the
case of Brazil in the second half of the past century we can easily see that a high rate of growth
can often be accompanied by an increase in the relative and even absolute poverty of large
social groups (8), and that a considerable increase in the standard of living of the majority of the
population can be obtained with a lower rate of growth in the GNP if, instead of focusing on
growth, it is focused on the way to resolve the problem of poverty.
2. Why Foreign Direct Investments
Foreign Direct Investments (FDI), although it may be carried out in different forms, imply by
definition a presence in the territory of another state by a foreign actor with different levels of intensity (labour, resources, domestic law), this has a arguably a greater potential impact on human
rights than the rules governing exports and imports or other aspects of international trade law.
The ongoing process of investment liberalisation responds to the current need for states,
particularly developing countries, to attract foreign investment, at least to generate the revenue
needed to repay their debt. As a result of twenty years of structural adjustments, most developing countries are now required to intervene in the economy as little as possible. This limits their
capacity to influence the course of development through the investments of public funds, and to
fulfil their human rights obligations. The situation is worsened by a significant decline in the
level of public development assistance provided by industrialised countries (9). At the same
time the viscous circle is completed by the lack of domestic private capital in many of developing countries, which must then depend on foreign private capital.
7. FCO Minister Peter Hain, UN Commission on Human Rights, 23 march 2000; “Human Rights,
Economies and Society”.
8. When economic growth occurs in a country with a very poor record of social and political rights all
benefits deriving from such growth in the Nations Economy are likely to flow in the hands of few rater
that to the people.
9. Rights and Democracy; Reconciling Foreign Direct Investments and Human rights. Report of the
Rights and Democracy Tink Tank (p. 37), Ottawa, 11 June 2003.
414
Leonardo Lapalorcia
Rebus sic stantibus, the challenge is to reconcile the need of developing countries to find
sources of capital to invest in their economy outside the country in order to generate the required revenue to fulfil their international human rights commitments and at the same time to
protect the rights of foreign investments in a more liberalised capital market. Of course one of
the main problems is to rightly dimension the level of protection given to foreign private
investors; a regime excessively favourable to foreign investors would leave an ample space for
abuses of Human Right, while a regulatory framework to strict would scare away vital capital
and investment money from the country’s economic structure.
The issue at stake is the competing regimes in which human rights organization and
economic actors are now playing. Typically, scholars and analysts have presumed that any link
between human rights and foreign investments is either negative or irrelevant (Randel, German,
Ewing 2004). Firms, by contrast, have argued that human right are a topic for government
policy, not a business concern. Yet, we know that foreign direct investment is a growing force
in the international economy and that it has surpassed official development flows as a source of
capital to the developing world and that multinationals organizations are in the vanguard of this
movement. The protection given to economic and trade agreements has been systematically
much stronger than the protection and the enforcement mechanism identified for the protection
of human rights. Corporate actors are blamed for engaging in activities that are known to
contribute to egregious human rights violations in resources-rich zones of the developing world.
On this point we can observe how foreign investment now spread across a much wider range of
industries and firms. Resources extraction firms, firms that go overseas seeking to exploit gold,
coil, oil or any kind of raw material resource, the prototype of international economic venture,
have been joined in overseas locations by consumer product firms, by manufacturing firms and
by firms in the service and information industries. The negative effect on human right protections observed in the past for the first set of firms dose not necessarily exists for the “new generation” of foreign investments. As the composition of foreign investments changes, it is
equally plausible to presume that its impact might change as well (Spar 1999: 55-80). At the
same time the nexus between human rights protection and FDI, although slight in reality, is
potentially very strong. Economic growth alone, even if not sufficient is nevertheless a prerequisite for acquiring resources for public service provisions and citizens protection. Instead of
promoting policies that curtail the flow of investments in the name of humanitarian concerns,
the focus should be on creating programs that allow the healthy coexistence of human rights
protection and investments inflows.
The problem is even more complicated if we consider the mechanism that bring to life such
inefficient, in terms of human rights protection, trade and economic agreements; this because
there is a collusion between industrialized and developing countries to enact a very lax regulation. In a certain sense a “race to the bottom” (10) that brings industrialized countries to demand
most favourable conditions for their investors while operating abroad and developing countries
to accept this condition and some times offering even a more lax regulation in order to attract
capital flows in their own country.
2.1. Foreign Direct Investments into details
Foreign investments can be divided in two broad categories: These two types of investments
differ mostly on the degree of ownership or control acquired by the foreign investor. With the
10. Theory developed in the context of company law in the United States, where a liberalized legal
system in the past decade has caused a fall of protection assigned to third parties and stake holders.
415
former we can observe a degree of ownership or control which varies from one domestic legal
system to another, but that is generally around 10%. They are characterized by their volatility
but in the absence of domestic capital they are an important source of capital for developing
countries. On the other hand their instability has an extremely serious downside; entire financial
systems can be and have been thrown in to crises by massive capital withdrawals.
In specific, FDI can be divided in three categories: purchase of privatised companies,
mergers and acquisition of existing companies and the so called “green-field investments”
which consist on the creation of new firms. Privatisation was very common in the ‘80s and 90’
due to the structural adjustment programs then being implemented in developing countries. In
many cases the new owners purged these company of jobs they considered unproductive and
often the purges were very conspicuous due to the lack of labour protection legislation in the
country. As a result, although turning state enterprises from losses to profits, privatisation often
affects very negatively employment rates in the country by destroying jobs rather than creating
new ones (Stigliz 2002: 57).
By 1998, however, mergers and acquisitions had overtaken privatisation as the number one
form of FDI (Lewis 2005). This form of investments has very unpredictable effects in terms of
employment, but most of the times mergers and acquisition imply the closure or downgrading of
local production.
Finally FDI investments that imply the establishing of a new firm naturally imply a greater
positive effect in the hosting country economy. They have the capacity to generate new ongoing
revenues for the state in addition to potential for job creation. Of course they imply for the
investor a higher commitment to the country, and some times grater expense, even due to the
fact that creating new production units imply a transition period of no activity.
Despite the positive effect considered above of these forms of investments their role on
human right protection is very important.
In the first place many foreign investors, invest abroad especially because they can find
systems where labour protection is practically minimal if non-existing. While in industrialised
countries the costs associated to employment are extremely high, in many developing countries
labour is extremely cheap in terms of labour cost and of course social cost associate to labour.
In other cases FDI contribute to severe human rights violation by supporting or co-operating
with very authoritarian government that commit grave and systematic violations. In such cases
companies can be accused of directly or indirectly complicity; in the first case the company participates in violations committed by a state, in the other case the company benefits from human
rights violations perpetrated by a state without being actively involved.
Both, the potential danger that FDI represent in terms of lack of human right protection and
the beneficial effect that they might produce need to be considered in analysing the subject. The
aim is of course to stimulate a better analysis of the system now regulating foreign investments
and trade agreements in order to enable international organisations, dedicated to the regulation
of commercial relations between states and committed to the protection of human rights across
the globe to enact a synergy between the two spheres of human life.
2.2. Process and patterns of Foreign Direct Investments
To track the current connection between foreign direct investment and human rights, it is
useful to distinguish the varying motives and processes of foreign investment. When firms
invest abroad, they do so for a variety of reasons: to gain access to resources or raw materials; to
reduce costs; to expand markets; or to follow their internationally minded customers or chase
their internationally minded competitors. To some extent, these different motives suggest
416
Leonardo Lapalorcia
different patterns of interaction. When the investment is driven by a search for raw materials,
the negative effects on the local population the environment and the host’s country economy
outlined by Hymer appear most plausible (Hymer 1971: 113-140). In the extractive industries
(oil, timber, aluminium, and so forth), corporate needs are largely and naturally aligned with
state interests. To generate profits, the investing firm must secure and retain access to the natural resource. Generally, it does not have the luxury of choosing from a wide range of investment locales but must follow the resources upon which it depends. Because these resources are
typically owned in some fashion by the ruling government, state approval is critical to corporate
success. From the start, therefore, the investor needs to forge relations with the state, obtaining a
concession, securing a lease, or arranging the terms of ownership and taxation. Meanwhile, once
the mine or oil field or plantation is in production, it becomes a critical asset to the firm and,
almost always, to the state. Both sides have an interest in physically protecting the asset.
Because physical protection is generally a service that states are well positioned to provide,
links between firm and state are likely to tighten. The general population, by contrast, tends to
have limited interaction with the foreign investor. Local groups can provide a source of labour,
of course, but not a market or a customer base, since most of the resource will generally be sold
outside the producing state. As a result, the natural possibilities for ameliorating local conditions
are relatively weak in these industries (11). While in some cases there may be significant
trickle-down benefits from the invested capital or an improvement in local infrastructure (roads,
water, power, health-care services), much of the capital from extractive investments will flow to
the coffers of the state as taxes, concession fees, production sharing, and so on. If the state employs this capital for socially beneficial purposes, or if the investor chooses to devote resources
to local improvements, then the overall impact of the investment can still be positive. But if the
state is already repressive and the investor focuses narrowly on the project at hand, then the
inflow of capital will likely serve only to line the pockets of the local elite and enhance their
repressive capabilities. The local population will see little benefit and may be subjected to abuse
by an increasingly powerful state. It is not surprising, therefore, that the loudest accusations of
complicity between Western corporations and repressive regimes cluster around the extractive
industries: Unocal in Myanmar, Shell in Nigeria, British Petroleum in Colombia, Freeport
McMoran in Indonesia (12). Note, however, that the relative importance of these industries is
apparently declining. Investment in primary sector industries (mining, oil, resource extraction)
is a shrinking portion of the total outward investment stock of the world’s largest investing
countries (Unctad 1994: 18). As recently as 1984, for example, 33 percent of foreign investment
by firms based in the United Kingdom was in primary sector industries; by 1991, that figure had
fallen to 18 percent, while tertiary (service) sector investment had grown from 35 to 46 percent
of the total. A similar and even more marked trend is evident in the direct investments of U.S
firms. In 1996, U.S. firms invested a total of $85.5 billion in overseas operations. Of that, only
$6.1 billion went to the petroleum sector, while $28.9 billion went to finance, insurance, and
real estate (U.S. Department of Commerce 1997 - Table G.2). Twenty years earlier, by contrast,
of the $3.9 billion U.S. firms invested abroad, a third ($1.3 billion) went into the petroleum
sector (Kozlow, Rutter, Walker 1978: 18).
11. A possible exception to this relationship would be in those instances where a foreign investor
actually created an enclave in which it administered its own forms of governance and justice. Such was
frequently the case with early resource investment in Latin America.
12. See, for instance, “Freeport McMoran: Mining Menace”, Multinational Monitor (December
1996); “Trouble in the Pipeline”, The Economist (January 18, 1997).
417
3. A different pattern for international investments
Multinational firms clearly still venture to the developing world to mine gold, pump oil, or
harvest bananas, but other kinds of investment and other motives for investment have begun to
dominate the older models (Singh 2001).
When these other motives drive investment, a very different dynamic becomes plausible.
Although, firms that journey in search of expanded markets or lower costs have to abide by
local regulations, they are not nearly as dependent on the state as are resource-extraction firms.
They do not need to follow specific resource deposits and thus can choose from a wider range of
possible investment sites. What they need instead are lower costs and expanded markets. Frequently, a search for lower costs, particularly lower wage costs, is presumed to have deleterious
effects on the local population. Following Hymer, many analysts have suggested that the impact
of multinational investors is to depress local wage rates and exploit the labouring population,
often in cooperation with a repressive government. In a 1994 article, for example, Terry Collingsworth, J. William Goold, and Pharis J. Harvey argued that multinational investment in the
developing world was leading to a pernicious “race to the bottom”. According to the authors,
«The free trade philosophy for creating a prosperous global economy is in practice denying workers their share of the fruits of wealth creation. First World components are assembled by Third
World workers who often have no choice but to work under any conditions offered them. Multinational companies have turned back the clock, transferring production to countries with labour
conditions that resemble those in the early period of America’s own industrialization» (13).
One can plausibly suggest that foreign investors push down wage rates and regulatory
standards in a giant competitive spiral. But one can also construct an equally plausible logic that
leads to precisely the opposite outcome. Consider first the basic economic difficulty of sustaining wages at a “desirable” level. Although investing firms prefer low wages, as foreign investment in a developing country increases, wage levels almost inevitably rise - not because of any
particular generosity by multinational employers but as a result of supply and demand. As
workers become relatively scarcer, their price (wage) rises (14). Presumably, a repressive government could halt this rise through mandatory wage ceilings, but evidence of this level of wage
control is difficult to find (15). Moreover, for many U.S. multinationals, labour costs are no
longer a major determinant of production costs or investment decisions. According to one recent
study, for example, even in the member countries of the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD), labour costs now comprise only 5 to 10 percent of production
costs, down from 25 percent in the 1970s (16). This means that, for most firms at least, cutting
the cost of labour is not all that important to their bottom line. Given a choice, they would no
doubt prefer cheaper labour, but other factors are likely to have an even greater impact on their
investment decisions. One of these factors is the need to maintain a stable, well-trained labour
pool. Recently, for instance, Intel chose Costa Rica as the site for a $300 million semiconductor
test and assembly plant largely because the tiny nation had a qualified labour pool and an
13. Collingsworth, Goold and Harvey (1994: 8-13). The authors do not themselves use the phrase
“race to the bottom”. This term is frequently applied, however, to describe the argument they put forth.
14. Even in Indonesia, where the government of President Suharto has been regularly criticized for
suppressing unions and enforcing low wages, evidence contradicts the race-to-the-bottom hypothesis. See
Spar (1996: 30-39). For an opposing argument in the Caribbean context, see Kowalewski (1982:
especially 128-138).
15. See supra note 10.
16. “Worldbeater, Inc.”, The Economist (November 22, 1997: 93).
418
Leonardo Lapalorcia
educational system capable of producing the technicians and other employees that the Intel plant
would demand17. This decision mimics precisely the findings of a World Bank study that concludes that, even when firms profess an interest in investing in low-wage countries, their actual
investment decisions are based on the quality of labour, rather than the price. «While low wages
may be desirable», the authors contend, «perceptions of labour quality are key to attracting
foreign investment» (Dasgupta, Mody, Sinha 1996; Lucas Jr. 1990: 92-96). Other studies
support multinationals’ preference for disciplined and productive labour as well as for high skill
levels over low wages (Unido 1990; Dunning 1993). The implications of this preference are
profound. If firms are investing in developing countries purely in pursuit of low wages, we
should expect them to care little about their labour force, to dismiss workers at will, and to perpetuate the kinds of behaviour implied by a race to the bottom. But if firms want good labour
rather than cheap labour, a much more benign cycle becomes possible. To assemble the workforce they need, firms invest in countries with better labour standards and higher education levels: Singapore and Costa Rica, for example, instead of Bangladesh or Haiti. To ensure the
quality of their workforce, firms then invest in further training or in health services for their
employees. Finally, to ensure that these workers do not take these benefits and leave, firms are
often willing to pay higher wages to reduce employee turnover.
It is critical to note here that firms are not paying workers or training workers out of any
moral largesse. It is simply in their commercial interest to do so. The end result, however, may
well enhance local working conditions. A similar dynamic appears to be operating in many
multinational firms' decisions to export their standard operating procedures to foreign locations,
rather than conforming to local, often laxer, standards. When Polaroid Corporation opened its
plant in Shanghai, for example, it brought engineers from its Scottish facilities to reconstruct the
same basic plant design and working conditions in China. The only notable differences were the
installation of a high-end stereo system in the plant's main assembly room and an in-house clinic
[customary in China, but not Scotland (Spar 1994)]. Groupe Schneider, the French manufacturer
of energy control systems, uses the same processes and practices in its Mexican plants as in its
U.S., Canadian, and European operations. The wages it pays in Mexico are undeniably lower,
but the workplace conditions are not strikingly different. Over the long term, global manufacturing firms such as Honeywell and Groupe Schneider understand that standardization is more
important than scrambling to wring cost advantage from local loopholes or regulatory gaps. A
commercial decision again, but one with a significant impact on the local environment.
3.1. Other incentives for investing abroad
A final aspect of the relationship between foreign investors and local conditions returns us to
the basic motive of investment. Increasingly, Western firms are investing in the developing
world not just to reduce costs but also to increase sales. As observed in the pages of the U.S.
government’s Survey of Current Business, they are choosing investment locales more to gain
access to markets than to gain access to low-wage labour or natural resources (Mataloni, FahimNader 1996). Thus the lure of China for many firms is not Chinese wage levels but the prospect
of selling to China's vast population. Reebok went to China to sell to the owners of China’s
elusive 1.17 billion pairs of feet; Motorola, to sell flip phones to its burgeoning urban population; Volkswagen, to produce millions of cars for the domestic market. This, although it dose
not change immediately the behaviour of entrepreneurs, often abusive, proofs a new Scenario in
17. Intel also favored Costa Rica for its stable political system, rule of law, and lack of human rights
abuses. See Spar (1998).
419
the international market of economic venture. The microeconomic dynamics for investing
abroad are changing conceptually and this will most likely produce changes in business practices of corporations and firms around the world. The whole concept of running a business is
somehow exploitative, being able to produce a profit taking advantage of any form of “spread”
(18), if the allure of investing abroad is taking advantage of unregulated markets and natural
resources, or exploiting a weaker labour force the firm will abuse Human Rights or anybody’s
rights by definition. If, instead the reason for investing abroad is, for example a new potential
market, or simply to have better access to an existing market, the hole business venture has
certainly the goal of raising a profit but her means are not by definition exploitative.
Even business in less-populous countries can still be extremely lucrative, especially when
compared to the mature and hardly growing U.S. and European markets. When firms are investing to sell to local customers rather than employ them, their interests run almost entirely counter
to those proposed by Hymer. Essentially, firms want real incomes in their target markets to rise,
not fall. To sell blue jeans in India or lipstick in China, Levi Strauss and Avon (for example)
need local consumers - not just a handful of elite, luxury consumers, but a large, vibrant consuming class. They need a class raised above the level of subsistence and eager to buy items of
mass consumption: Barbie dolls, Colgate toothpaste, Coca-Cola soft drinks, Calvin Klein blue
jeans, Polo shirts.
The ability to consume these goods is by no means equivalent to an improvement in human
rights. Purchasing power is not equivalent to freedom; increased living standards certainly are
not the overriding goal of a human rights agenda. However, the growing ability of a country’s
citizens to purchase the items of mass consumption is probably an indicator that basic conditions in the country have gotten better and not worse.
Critics may still decry the cultural imperialism of McDonald's hamburgers or Mickey Mouse
T-shirts, but to argue that the increased consumption of these items in developing countries is
inherently bad carries its own brand of cultural arrogance. When foreign corporations invest in a
country to sell products and establish new markets, their primary concern is that national
incomes rise to a level where mass consumption of their product becomes possible. This does
not mean that firms will endeavour to raise wages themselves; they almost certainly will not. It
does not mean that they will not try to maximize the prices they can charge or the profits they
can earn, for they will. It simply suggests that when firms are investing to increase sales rather
than to reduce costs, the zero-sum game implicit in Hymer's analysis is gone. Success for firms
no longer needs to come at the expense of the local population. On the contrary, what is good
for the foreign investor is good for the country, at least on an aggregate level.
3.2. Market oriented FDI
The relation ship stated above is well supported by data, the developing countries that
received the largest amount of foreign direct investments between 1981 and 1992 were also
those that, in general, scored well on two of the most commonly cited measurements of human
rights: the United Nation Development Index and the Purdue University’s Political Terror
Scale19. Note that, with the exception of Egypt, the other recipient all scored below the mean of
18. Spread is refer to any distance between two particular circumstances: knowledge of a since and
not, access to information and not, availability of a particular god or not, any form of differential on
which a businessman focuses his efforts in order to achieve a profit.
19. The Political Terror Scale measures the most violent abuses of human rights; data are available at
http://www.ippu.purdue.edu/info/gsp/govern.htm#3. The Human Development Index is a broader measure, which includes both the formation of human capabilities and the ability of a nation’s people to freely
420
Leonardo Lapalorcia
80 in terms of human development. With the exception of China, they all scored significantly
below this point (20). Similar trends are evident with regards to measurements of political terror
- arguably a more tenuous link. While only Singapore receives the highest score of 1, indicating
o total lack of political repression, none of the countries demonstrates particularly high levels of
human right violations. Only Brazil, in fact, registered a low rating of 4 in 1992. The other
scattered between 2 and 3, rank quite favourably compared to the universe of developing countries. Moreover, again with the exception of Brazil, they all generally improved their human
right score over the period 1982 to 1992.
According to many scholars, investments by multinational firms are correlated with growing
levels of gross domestic product (UN Centre of Transnational Corporations 1992; Unctad 1993).
And growing GDP, over time leads to greater respect for human rights, freer markets, and even
democratisation (Pritchard 1989: 329-345). This cannot automatically imply that foreign direct
investments cause an improvement in local conditions; it is more likely to assume that FDI fall
into an already improving political and economic situation. Although, neither case suggests aggregate foreign direct investments cause a diminution of human right record; ill effects are more
probable when multinational firms invest in developing countries trough arm’s-length relationship with local low wage subcontractors. Presumably, the economic effect in this case should be
largely the same as that described above: increase invested capital and increased demand for
labour. What changes, although, is the direct relationship between the multinational and the local
work force as well as the relative importance of labour costs to the firm’s bottom line.
When firms operate in cost competitive and labour-intensive industries, such as footwear,
toys and apparel, the familiar possibility of labour abuse inevitably rises. Pushed by the market
to focus on low cost productions, global firms such as Nike, Liz Claiborne, Levi Strauss or Mattel, purchase from an internationally spread pool of low cost subcontractors. Because these subcontractors compete generally on the basis of price, and because the operate under local norms
and legal structures, they have a much higher propensity to commit the kinds of human right
abuses that capture public attention in the industrialized world: child labour, discrimination,
coercion and unsafe and unsanitary working conditions. Evidence of these abuses has dominated recent criticism of the “overseas conduct” of multinational firms. Yet even here it is conceivable that multinational firms could play an important role in improving local human right
conditions by exercising a strong leverage in their “overseas” subcontractors. The relationship is
subtle, contrary to what one might initially think. Although if we consider the cases of highprofile consumer-products firms, there is an increasingly potent force mitigating against the
possibility of labour abuses in developing countries. The latter point will be more extensively
explained in the following chapter.
4. Additional monitoring on FDI
When multinational companies go a broad they take more with them that just capital and
technology, they also take their brand names and their international image. These attributes
expand the power and profitability of the multinationals firms, they also make them vulnerable.
More so than local firms or local investors, multinationals firm are constantly under scrutiny
and when they invest abroad this scrutiny follows closely in their wake. When local firms in
employ these capacities. See Human development report 1992, New York: Oxford University Press for
the United Nations Development Program, 1992.
20. Note that these numbers are rankings: low scores indicate high levels of human development.
421
developing countries abuse their workers or engage in discriminatory behaviours, few in the
industrialised world hear of the abuse, especially if the products are not exported to Western
markets. If western multinational engage in the same practice, or even if they purchase goods
from abusive suppliers, they actions are likely to gain front-page attention in their “home
markets”. Nike for instance has been repeatedly accused of purchasing goods produced under
abusive conditions and so have Reebok, Liz Claiborne, Walt Disney, the Gap and other highprofile brand-name multinationals (21). Royal Dutch-Shell has been branded for environmental
negligence with regard to its Brent Spar oil platform and for complicity in human rights
offences committed by the Nigerian government (22). British Petroleum has been smeared by
accusations of abuse in its Colombian operations (23), Freeport McMoran for enabling Indonesian repression of indigenous groups in Kalimantan (Victor 1996). Nearly all Western multinationals invested in Myanmar have recently been subjected to significant pressure and demands
for withdrawal (24). We can also consider the case of the Swiss TNC Nestlé; NGOs demanded
that the company stop marketing powdered baby milk formula in poor countries, because local
unclean water mixed with the powder led to the deaths of many infants. The INFACT boycott,
which urged consumers not to buy Nestlé products, began in 1977 and remains one of the most
famous corporate accountability campaigns. It eventually spread to ten countries, attracted the
active support of UNICEF and WHO and lasted until 1986, when Nestlé signed an agreement
with INFACT and its partners. In 1981, the campaign resulted in action by the World Health
Organization establishing an International Code of Marketing for Breast Milk Substitutes.
This pressure is, to some extent, old news. Yet there is also evidence of dramatic new trends.
The first is a perception that multinationals are responsible not just for their own behaviour but
also for that of their overseas contractors (25). Until recently, multinational corporations could
argue, quite comfortably that they could not realistically be held responsible for the practices of
their foreign suppliers. As a Disney spokesperson argued: «The problem is, we don’t own the
factories we are dealing with a licensee» (26). Such explanations, however, no longer suffice;
increasingly, multinational firms are finding it difficult to sustain the arm’s-length attitude of
indifference they once espoused (27). They are beginning to accept responsibility for the labour
practices and human rights violations of their foreign subcontractors. Under the auspices of a
White House-sponsored Apparel Industry Partnership, for example, several major U.S. retailers
and garment manufacturers have agreed to ensure that all their suppliers comply with a newly
devised workplace code of conduct. Toys “R” Us and Avon have announced that all their
suppliers must comply with the provisions of SA8000, a set of certifiable labour and human
rights standards (Bernstein 1997: 39; Posner, Clarizio 1997). And Nike, whose extensive use of
low-cost overseas contractors has attracted negative media attention, has recently embraced an
apparently new attitude toward human rights and labour conditions (Canedy 1997). Even firms
from the extractive industries have been considerably more pre-emptive in dealing directly with
21. See, for example, “The Fun of Being a Multinational”, The Economist (July 20, 1996: 51-52);
“Mickey Mouse Goes to Haiti”, Multinational Monitor, 17, no. 12 (December 1996).
22. “Shellman Says Sorry”, The Economist (May 10, 1997: 65); “Shell Executes a Business Plan”,
Multinational Monitor, 16, no. 12 (December 1995).
23. “BP at War”, The Economist (July 19, 1997: 32-34).
24. “Burma a Pariah”, Global Investor (July-August 1995: 7-8); “Trouble in the Pipeline”, The Economist (January 18, 1997: 39).
25. For general trends in this direction, see Donaldson (1992: 51-55); Dicker (1994: 253-255).
26. Quoted in Multinational Monitor 17, no. 12 (December 1996).
27. A similar process has already been well documented in the environmental area. See, for instance,
Reinhardt (1997).
422
Leonardo Lapalorcia
human rights issues. Before developing a new gas field in Peru, for example, Royal Dutch-Shell
met with local tribes people in the area and discussed the impending deal with more than sixty
government officials and pressure groups from around the world (28). Driving this change in
attitudes is a second recent development: the expansion of global information flows. The same
technologies that are enabling multinational firms to swathe the globe in telecommunication
links are also, perhaps paradoxically, expanding the reach of activist groups and human rights
organizations (29).
4.1. The spot light phenomenon
Traditionally these groups have functioned largely at the grass-roots level, with minimal
funding and limited means for reaching an audience much beyond their own community. The
advent of the Internet, however, has enabled these groups to become electrified. With a Web site
and appropriate links, any group can reach a substantially wider audience at only a minimal
cost. With e-mail, groups can multiply their direct mail lists essentially cost-free. They can also
forge electronic coalitions across national or interest-group lines, increasing their power by
combining their forces (Ronfeldt, Thorup 1993; Wreden 1997: 100-108). It was precisely this
kind of electronic coalition that gave rise to the Free Burma Coalition, a network of more than a
hundred groups devoted to putting pressure on the Burmese government and those companies
that seek to do business with it (Metzl 1996). Such massive public attention can in many cases
affect the basic calculus of investing firms (30).
Suddenly, the cost advantages of lower-cost labour or lower-cost inputs from more abusive
suppliers must be weighed against the crush of negative publicly, the cost of public relations,
the possibility of consumer protests. For consumer-products firms, the impact is particularly
intense, since highly visible brand names provide an ideal target for smear campaigns and other
public attacks. At the moment, public awareness of human rights issues is not fully decisive in
the marketplace. Customers still seem to favour brand, price, and quality over perceptions of
humane treatment and social responsibility (31). But these preferences are starting to change. In
a 1995 survey, 78% of respondents indicated that they would prefer to shop at retail stores that
had committed themselves to ending garment-worker abuse; 84% said they would pay an extra
$1 on a $20 item to ensure that the garment had been made in a worker-friendly environment
(McFadden 1995). Similar results appeared in a 1996 survey; only this time, nearly 24% believed that retailers and not just manufacturers should take responsibility for preventing the use
of sweatshop labour (32). As public concern coalesces around issues of human rights, the “spotlight phenomenon” (Spar 1999: 55-80) magnifies the effect of human rights violations. So long
as firms could argue that they had no knowledge of local impact, or that subcontractors’ practices were beyond their own reach, they could limit the public fallout from findings of abuse. The
spotlight, however, makes it increasingly difficult for multinational firms to hide behind an
28. “The Fun of Being a Multinational”, The Economist (July 20, 1996: 51-52).
29. For more on this development within nongovernmental organizations (NGOs), see Spiro (1995:
45-56); Salamon (1994: 109-22); Metzl (1996: 705-746). For a more general discussion of how NGOs
can shape the human fights agenda, see Sikkink (1993: 411-442).
30. For a description of how firms are likely to be affected in the specific case of China, see Orentlicher and Gelatt (1993: 66-129).
31. See Dickson and Littrell (1997: 20-33); Dickson (1997); Smith and Stodghill (1994: 64-65).
32. McFadden (1995). Note that this survey focused primarily on sweatshops, including those
operating illegally in the United States.
423
arm's-length relationship of indifference. They may be forced to adhere to better conditions and
better monitoring not because of the sanction of law but because of the sanction of the market.
Firms will cut off abusive suppliers or make them clean up because it is now in their own
financial interest to do so. The spotlight does not change the morality of multinational managers
it changes the bottom-line interests of multinational corporations that invest abroad.
What makes this dynamic even more powerful is the potential for cooperation and collective
action. The problem for competing firms is that the force of the market makes it difficult for any
single firm to pay higher wages than its competitors or to insist upon superior labour standards.
Some do so out of conviction, others because they have a higher-quality or niche product that
enables them to pass on any cost increase to their consumers. Yet, in the aggregate, the familiar
problem of “free riders” remains. If one firm pays the higher wage, or refuses to do business
with the low-cost exploitative subcontractor, it risks losing market share to less-concerned
rivals. Thus firms have long been able to rationalize their use of low-wage labour or exploitative
subcontractors by appealing to the undeniable force of global competition. If they held to higher
standards, their competitors would instantly overwhelm them.
Theoretically, the only way to solve this free-rider problem is through collective action. If all
firms, or at least a majority of the larger firms, adhere to the same standard then none would be
individually penalized. If all firms pull out of a repressive state, then no one can obtain the
singular benefits that investing in that state might provide. And as everyone else pulls out, it becomes increasingly uncomfortable for any single firm to remain. To be sure, there are dangers
as well in the spotlight phenomenon, dangers both for the activists and for the firms they target.
The spotlight leaves firms vulnerable to attack from all sides and to accusations that may or may
not be valid. Such dangers are increased, moreover, as media convergence and the ensuing scramble for content slowly erode traditional boundaries between news, entertainment, advertisement,
and advocacy. For activists, meanwhile, the spotlight remains a far-from-perfect mechanism.
Because it lacks the formal sanction of law, its power extends only as far as the public's
interest. And interests are known to vary and wander and change. The spotlight will always be
most potent where public concern for human rights is already prevalent and where media
attention to these issues is the most aggressive. Where media are constrained or public concern
limited, the spotlight will have only minimal effect (33).
5. Protection of human right and economic development
Today, the project to expand at the international level, laws and regulations capable of
protecting and improving social cultural, political and economic rights of populations across the
globe is harder then ever. National Governments are now less capable then formerly of regulating enormous corporations and controlling economic activity in a world of global markets.
Trough mergers, corporations have been growing very rapidly and now the largest six corporations are larger than all but seven largest nation states if corporate revenues are compared with
state revenues (34). This means that corporations are vastly richer and powerful than the states
that try to regulate them.
The only possible approach to set international and national regulations to economic activity
33. This may explain why the spotlight phenomenon appears most pronounced to date in the United
States, Canada, and Western Europe.
34 “Making Corporations accountable”, a background paper for the United Nations Financing for Development Process, by J.A. Paul and J. Garred, Global Policy Forum, December 2000.
424
Leonardo Lapalorcia
is a global approach, in order to match and overcome the severe imbalance of power that
characterizes the relation between most of nation state and trans-national corporations. Although, while more and more economic activities take place at the international level, global society has been slow to build a new rule-based economic system (Barber 1998); trans-nationalizations of investments has not been matched by trans-national regulations (Franco 1998).
Corporations that adhere to regulations in their home countries often abuse labour, Human
Rights and the environment in other countries especially pour countries. Shell, Nike and The
Gap, large companies that consumers encounter on a daily basis, have violated the most basics
standards of Human Rights and fair labour practice (35). Various transnational corporations still
maintain substantially lower environmental standards in pour countries than in their home
nations, which are generally in North America, Western Europe or Japan.
National rules for investment no longer suffice, and the international community must put in
to place a global framework of rules. The UN Financing for Development Process offers an
ideal venue for such ideas. However, we are far from any kind of agreement on what form these
rules should take. The possible propositions are very divers. On one side we could consider to
strengthen national regulations, also in developing countries, but this approach falls short of
efficiency when the “free rider phenomenon” comes in to place. Countries could use as a competitive advantage, in attracting foreign capital, the enactment of lax regulations in the field of
labour, taxation, environment and Human Rights protection. Also For many countries the empowerment of a legal rule might be a far difficult thing to do since it would imply the existence
and well functioning of a whole set of infrastructures.
A different theory consists of promoting a “pro-business” approach. The entire globe should
be the playing field for economic and social actors and formal global rules have the potential of
ruining the “new economy” which needs at most loose voluntary codes (Jeffcot, Yanz 1999).
The implicit limit of this theory is of course the coexistence of very weak subjects exposed to
the abuses perpetrated by economically sound and merciless actors. Although voluntary codes
are obviously week and unevenly adopted, advocates of more robust global regulations must
find an institutional basis for binding regimes. In the absence of a sovereign international
authority, what institutions can adopt and enforce binding rules at a global level?
In what follows we will briefly consider both, voluntary codes of conduct and binding
regulations as models for trans-national investment rulemaking.
5.1. Voluntary codes
In the past few years many NGOs have promoted voluntary codes as a means of holding
transnational corporations and investors to social responsibility. When considering such codes it
is useful to make a distinction between codes produces by company or corporate associations
those produced by intergovernmental bodies and those produced by NGOs or other citizens.
Purely corporate codes tend to be ineffective while codes produced by NGOs, or with their
active involvement, tend to be most likely effective (Ronfeldt, Throup 1993; Wreden 1997).
Today, many corporate actors leaders and policy experts (36) argue that global regulation is
unrealistic or unlikely, and that voluntary codes represent the best possible route to responsible
35. European Parliament, Resolution on EU standards for European enterprises active in developing
countries with regards to the development of a European Code of Conduct , 15 January 1999.
36. NGO Task Force on Business and Industry (TOBI), Can Corporations Be Trusted? Towards
Social and Environmental Responsibility and Accountability in the Corporate Sector - ANPED (1999).
See also OECD (2000) also related is UNCTAD (1999).
425
investments. Corporations or groups of corporations, perhaps in consultation with their stakeholders, are urged to draft a set of standards on labour rights, environment protection and other
social responsibilities, and then integrate this standards into their business plan. Labour, human
rights and the environment would thus be protected by corporations themselves, without the
need for intergovernmental negotiations and regulatory intervention. According to the advocates
of this approach, corporations will honour their own pledges because to violate them would lead
to consumer outrage and loss of “brand value” (Utting 2000). Proponents also argue that voluntary codes can be adopted more swiftly and in a more flexible way than regulatory rules in a
rapidly evolving global marketplace and that are far less expensive to administer, since no bureaucracy is needed to oversee and enforce them. Instead, public scrutiny is said to do the job (37).
Unfortunately, voluntary corporate codes of conduct have many weaknesses - so many that it
is difficult to point to a single case that is an unqualified success. These codes are often vague
statements of principle that cannot provide reliable guidelines for behaviour in concrete situations. They do not generally include complaint procedures, nor any basis for legal claims or redress, and thus provide little scope for individuals to be compensated for corporate violations
that cause harm. Codes are often neither transparent nor accountable, with their enforcement
systems as an internal corporate concern or the responsibility of small monitoring body subject
to corporate pressure or cooptation (Jeffcott, Yanz 1999).
Increasingly, however, corporations and NGOs are taking care to draft codes that avoid the
most glaring disadvantages. Problems of enforceability and transparency are often addressed
through the use of third parties that monitor a corporation’s adherence to the standards. Sometimes, large public accounting firms do this. Nike and Disney have contracted Ernst and Young
to conduct audits of their contractors’ labour practices. PricewaterhouseCoopers has been especially active in promoting auditable standards, including standards for what are called “social
audits.” Alternately, NGOs may themselves participate in monitoring, as with human rights organizations in Central America (Leighton, Getzler 1998).
5.2. Regulatory and legal approaches
Transnational corporate or investment rules and regulations, drafted by an inter-governmental process, offer a stronger approach to corporate accountability. Enforceable regulations can
provide more reliable protection of the public interest. Binding legal regulations demand adherence, and have behind them obligation deriving from a public authority. Features of compulsion are also present including sometimes fines, withdrawal of licenses and other penalties. Regulations are also efficient, wide-ranging and consistent, since they are not drafted on a corporation-by-corporation basis but apply to an entire sector or even to all corporations generally.
Their breadth of application removes the competitive problems faced by individual corporations
that adopt voluntary codes and are then pressured by non-code competitors (Ngo Task Force on
Business and Industry 1999).
Many transnational investment regulations already exist at the global level. In 1996 UNCTAD
published a compendium of more than 60 multilateral and regional instruments for the regulation
of foreign direct investment and TNCs (Unctad 1996). A further compendium of over 30 additional agreements, more than 20 of which were newly-adopted since the first volumes, appeared in
37. The spotlight phenomenon above described suits perfectly such purpose since the company adopting a particular code of conduct will also have the intention of making that decision public as per maybe a
marketing strategy; the down fall in case of being publicly accused of breaching the code would be even
grater.
426
Leonardo Lapalorcia
2000 (Unctad 2000). Many or most of these transnational investment regulations guarantee investor rights.
Since the OECD established its first set of corporate guidelines in 1976, there have been a
total of only 30 cases against offenders, of which only 2 occurred in the 1990s. It was clear that
the process was not serious. But after the OECD was embarrassed by the collapse of the extremely investor-friendly MAI, it issued newly revised corporate guidelines, which were published in June 2000 (Oecd 2000). They are quite specific and offer interesting potential, since
they have a much more effective complaint procedure than the earlier version. NGOs should test
the possibilities of the revised code and press for improved enforcement, as part of a wider strategy. European Union codes and legislation also provide an interesting venue for such initiatives, since so many large corporations are either domiciled in the EU or have important investments there and because EU legislation is rapidly evolving.
The European Parliament resolution of January 1999 on a code of conduct for European
TNCs active in the developing countries, initiated by MEP Richard Howitt, provides another
interesting opening. In its resolution, the Parliament repeats its call to the Commission and the
Council «to lose no time in putting forward proposals for the creation of a suitable legal basis
for the establishment of a multilateral framework to govern the activities of corporations worldwide, and to organize hearings between representatives of corporations, the social partners and
circles affected by the code» (38). Unfortunately, opposition to regulation of TNCs comes from
countries of the South as well as those of the North. All governments are influenced by TNC
priorities because these companies wield enormously powerful political and economic influence. Southern governments also oppose regulation because they fear new rules will have protectionist effects on their export industries (Dutch Branches of Amnesty International and Pax
Christi International 1998). Not only are Southern factories, fisheries and financial institutions
less likely to meet such rules, but also many fear that if they do comply with regulations they
will lose their comparative advantage.
In the absence of strong global institutions, and in the face of such strong political counterpressure, it may in some cases be more practical to achieve internationally harmonized national
rules and regulations (Kell, Ruggie 1999). This is a common approach within the European
Union and it can help to minimize conflicts over sovereignty in rule-making and enforcement.
However, when applied globally, this approach could lead to uneven levels of enforcement,
where states with limited funding and capacity are unable to apply the rules. Even in large and
well-funded states, weakening regulatory systems pose problems for this approach. For this
reason, global institutions must always remain a goal, if rules or regulations are to effectively
hold corporations responsible to global society.
6. Obligations of states under international human rights law
To begin a discussion of responsibility for MNC human rights abuse by focusing on states is
natural, given that states are the prime bearers of rights and duties under international law. It is
also states that international human rights law is primarily directed to. The position of states as
primary actors in international relations and international law remains unthreatened. States still
perform central functions such as proposing and disposing agreements. Perhaps, most importantly, MNCs themselves owe their powerful role to the regulatory approach pursued by states.
38. European Parliament, Resolution on EU standards for European enterprises active in developing
countries with regard to the development of a European code of conduct, 15 January 1999.
427
It is thus governmental policies that enable globalisation in the first place (Devetak, Higgot
1999: 483-498; 491-495).
These remarks are of some importance, as they emphasizes that appeals to corporate responsibility should not serve as an excuse for states not to fulfil their duty to protect human rights.
Business misconduct should not be exaggerated. It has been suggested that in most of the major
cases of reported corporate human rights abuse, the host state has been involved. In other words,
would governments fully live up to their responsibilities, then «the role of business would simply be business, and corporate citizenship would be reduced to complying with laws» (Muchlinski 2001: 31-47; Kell 2000). This is not to deny that MNC activities often result in the violation
of human rights, but to recognize that states could act to prevent such abuse.
State responsibility in general terms denotes a situation that occurs following a breach by a
state of its legal obligations. Such obligations can be negative or positive, and can give rise to
direct and indirect responsibilities. Direct responsibility follows when the state itself is the agent
of harm, whereas the nexus otherwise is indirect (Scott 2002: 45-63). There are some obligetions undertaken through human rights instruments that are of special interest in this respect.
Article 28 of the UDHR, and Article 2(1) of the ICCPR and ICESCR all relate to, and define,
the obligations of state parties.
The ICCPR provision proclaims a duty of states to: «… respect and to ensure to all individuals within its territory and subject to its jurisdiction the rights recognized in the present Covenant» (39). A first aspect of the quote indicates that it is up to states, and states only, to carry
out the obligations established by the Convention (Klein 2000: 295-318). More interestingly,
the two aspects defining the obligation, to respect and to ensure, indicate slightly different
things. The obligation to respect is a negative obligation, asserting a direct prohibition on state
violation of human rights. However the obligation to ensure goes further, indicating that state
parties must take positive steps to give effect to the ICCPR rights (40). This implies an obligation to adopt the necessary “legislative and other measures” (41) to provide effective remedy to
victims and establish institutional safeguards, procedural and legislative. The notion also implies an obligation to protect individuals against interferences with their civil and political rights
by other private subjects, groups or entities.
According to the UN Committee on Economic, Social and Cultural Rights states should take
steps to ensure that «activities of the private business sector and civil society are in conformity
with the right to food» (42). The Maastricht Guidelines on Violations of Economic, Social and Cultural Rights conclude that “The obligation to protect includes the States responsibility to ensure that
private entities or individuals, including trans-national corporations, over which they exercise
jurisdiction, do not deprive individuals of their economic, social and cultural rights», and thus «…
the failure to ensure that private employers comply with basic labour standards may amount to a
violation of the right to work or the right to just and favourable conditions of work» (43).
39. Universal Declaration of Human Rights, UN Doc. A/810 (1948), International Covenant on Civil
and Political Rights, ICCPR, Article 2(1) (1966), 999 UNTS 171; International Covenant on Economic,
Social and Cultural Rights (1966), 993 UNTS. Also Klein (2000: 295-318, at 296-297).
40. See Human Rights Committee, General Comment 3, Article 2, Implementation at the National
Level, Compilation of General Comments and General Recommendations Adopted by Human Rights
Treaty Bodies, UN Doc. HRI\GEN\1\Rev.1 at 4 (1994).
41. International Covenant on Civil and Political Rights, ICCPR, Article 2(2) ICCPR.
42. Committee on Economic, Social and Cultural Rights, General Comment 12, Article 11, Right to
adequate food, UN Doc. E/C.12/1999/5 (1999), para. 27.
43. Maastricht Guidelines on Violations of Economic, Social and Cultural Rights, Maastricht, January
22-26, 1997, paras. 6 and 18.
428
Leonardo Lapalorcia
The UN Convention on the Elimination of all Forms of Discrimination against Women
requires states «to take all appropriate measures to eliminate discrimination against women by
any person, organization or enterprise» (44). Similarly the UN Convention on the Elimination of
All Forms of Racial Discrimination obliges states to «prohibit and bring to an end … racial
discrimination by any persons, group, or organization» (45).
As to case law before international courts, the Inter-American Court of Human Rights
(IACHR) and the European Court of Human Rights (ECTHR) have both stressed the legal duty
of states to prevent human rights violations (46). In fact, it is in the practice of these courts that
the principle is most clearly established (47).
Positive obligations are also inherent in many ILO Conventions. The ILO Convention No. 182
against Worst Forms of Child Labour, signed by and directed towards states, obliges state-parties
to take effective measures to “secure the prohibition and elimination” of child labour (48).
Besides obligations arising out of international human rights law, interest can also be turned
to the law of state responsibility. In this respect the ILC Draft Articles on State Responsibility
can be utilized as an indication of established and developing customary law. The second reading of the Draft Articles on International State Responsibility was concluded in 2001. The Draft
Articles give at hand that there is an internationally wrongful act of a state when conduct consisting of an action or omission:
a) Is attributable to the State under international law; and
b) Constitutes a breach of an international obligation of the State (49).
Although in theory the conduct of all human beings, corporations and collectives can be
linked to the state by nationality, residence, or incorporation, the international law approach is
different. The law on state responsibility stresses the connection to government. If a corporation
exercises elements of governmental authority, acts under the direction or control of the state,
and acts acknowledged by a state as its own is in such a relationship with the state, or has such a
status under national law according to Article 4 ILC the state can consequently be held responsible for the wrongful act of the MNC.
6.1. State responsibility
State responsibility may be invoked, for a breach initially not imputable to the state, on the
grounds of lack of due diligence to prevent a violation (50). As a consequence of the trans44. Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (1979), 19 ILM
33,1980, Article 2(e).
45. Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (1966), 5 ILM 352 (1966),
Article 2(1)(d). See also International Council on Human Rights Policy (2001: 15-19).
46. This under the American Convention on Human Rights and European Convention for the
Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (ECHR) respectively).
47. Velásquez Rodriguez v. Honduras, Inter-American Court of Human Rights, (21 July 1989), 28
ILM 291 (1989), and e.g. Osman v. United Kingdom, European Court of Human Rights, (29 October
1998), Reports of Judgements and Decisions, 1998-VIII. See also Clapham, in Scott (2002: 513-535);
Lawson (1998: 91-116, at 104 et seq).
48. Convention Concerning the Prohibition and Immediate Elimination of the Worst Forms of Child
Labour (1999) (ILO No. C 182), 38 ILM 1207 (1999). See also Cook (1994: 125-175).
49. For the text of the articles, with commentary, see Report of the International Law Commission
(Fifty-Third Session, 23 April-1 June and 2 July-10 August 2001), Official Records of the General
Assembly, Fifty-sixth Session, Supplement No. 10, UN Doc. A/56/10 (2001), chapter IV, Article 2,
(hereinafter ILC Draft Articles).
50. See also the UN Declaration of the Elimination of Violence against Women, UN Doc. A/48/49
429
national character of MNCs, the question arises whether liability in this situation would arise for
the home or the host state. Corporations are presumably subject to the national law under which
they operate. Thus, when a company violates human rights, the first reaction would be to look at
the regulatory failure of the jurisdiction within which the violation takes place. In this case the
host state would be liable if it fails to protect individuals against acts of corporations. As the
state is not in this case the immediate agent of harm, the character of the responsibility is
indirect. Direct host state responsibility would only occur if the violation would in fact amount
to an act of the state itself. As to the responsibilities of the home state, it has been argued the
home state not only has to protect a citizen or corporation, but to prevent him, from engaging in
injurious conduct abroad. There are even some codified examples of such responsibility,
especially in the environmental sphere. For example the Basel Convention controlling the transport of hazardous waste imposes an obligation not to permit citizens and corporations to export
such waste to other countries (51). Further, if interest is turned to national law, e.g. Canada and
Australia and Italy have made it a criminal offence for their nationals to have sex with children
anywhere in the world, thus in effect creating jurisdiction over their nationals abroad.
The case of home state responsibility would be similar to host state responsibility in the
sense that it is indirect, asserted as a result of failure of human rights protection. The benefits of
this approach would build on the fact that home states of the largest MNCs, most of which are
located in developed countries, have better resources to ensure that corporations respect human
rights. Home states are also the prime beneficiaries of MNC operations, which could add a
moral duty for controlling how that wealth is gained. However, while states are permitted to
regulate their nationals, there might yet not be any general obligation in this respect.
Bringing states to account for corporate human rights violations could force them to put
pressure on companies. This could be a driving force for advocating state responsibility. As a
question of human rights law the state concerned must be bound by the legal obligation in order
to be held responsible for human rights violations. When this is established the most clear-cut
case of state responsibility for MNC abuse occurs if there is a link between the violating
corporation and the state.
Host state responsibility arises from obligations undertaken through legal instruments to ensure and secure human rights. A failure to fulfil these obligations also lies at the heart of the ILC
definition of a breach of an obligation. This would indicate that a state cannot absolve itself of
its human rights responsibilities through reference to private entities (Muchlinski 2001: 31-47;
Kell 2000). The most extensive case law in this respect is to be found within the ECHR context
(Jägers 1999: 259-270). A few cases of corporate human rights violations: the activities of Shell
in Nigeria have been briefly noted before international human rights bodies. In the corporate
context, this tool for asserting state responsibility is nevertheless poorly utilized. No direct cases
targeting a government for failure to regulate business have arisen (52). A host state approach
can seem unattractive for practical reasons. Host state responsibility suffers from the fact that
(1993), Article 4(c), and UN Committee on the Elimination of Discrimination against women, General
Recommendation 19, Violence against Women, Compilation of General Comments and General
Recommendations Adopted by Human Rights Treaty Bodies, UN Doc. HR\GEN\1\Rev. 1 art 84 (1994).
51. See Basel Convention on the Control of Transboundary Movement of Hazardous Wastes and
TheirDisposal (1989), 28 ILM (1989), at 657 (hereinafter Basel Convention). 60 Lilian Celiberti de
Casariego v. Uruguay, (Human Rights Committee, Session 13), Communication No. 56/1979 (29 July
1981), UN Doc. CCPR/C/OP/1 at 92 (1984), para. 10.3.
52. See Committee on Economic Social and Cultural Rights, Concluding observations: Nigeria
13.05.1998, UN Doc. E/C.12/1/Add. 23 (1998), para. 29.
430
Leonardo Lapalorcia
MNCs may often be more powerful than the state in which they operate. This is especially apparent considering that most problems arise in developing countries and are thus outside possibilities of asserting host state responsibility through the ECHR mechanism. By threatening to
relocate, MNCs can resist any domestic sanctions. Some states may also lack the practical
machinery and willingness for monitoring and regulating corporate activities.
A proposed solution to this problem could be home state accountability. This would entail
stretching the responsibility for ensuring human rights beyond the traditionally territorial scope
of the obligation. Although such a regulatory approach has been argued to be legally possible, it
seems safe to conclude that human rights law itself has not yet evolved this far (Engström
2002). Rather, states would have to choose to regulate their corporate nationals. Such regulation
could put home state corporations at a comparative disadvantage, and would thus certainly meet
with opposition from the business sector (Kamminga, Zia-Zafiri 2000: 1-15).
6.26.2. Corporate responsibility
The question of corporate responsibility is in one sense the flip-side of the question of state
responsibility for MNC human rights abuse as, if state responsibility is advocated, this entails an
obligation of states to regulate. The question of corporate responsibility is also raised in the
context of direct international obligations.
One of the most recent innovations for enhancing corporate responsibility, the UN Global
Compact, although referring to the Universal Declaration of Human Rights at large, also conducts a selection within the document. This selection basically ends up with equalizing core
human rights for the workplace with the ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights
at Work [safe and healthy working conditions, freedom of association, non-discrimination in
personnel practices, no forced or child labour, and right to basic health, education and housing
(53)]. The UN Sub-Commission on the Promotion and Protection of Human Rights also largely
reflects this enumeration in the recent draft on Principles Related to the Human Rights Conduct
of Companies (54).
Most human rights instruments deal primarily with the obligations of states. However, some
human rights standards could be constructed so as to concern even non-state actors. The UDHR
preamble states that the Declaration is: «… a common standard of achievement for all peoples
and all nations, to the end that every individual and every organ of society, keeping this
Declaration constantly in mind, shall strive by teaching and education to promote respect for
these rights and freedoms and by progressive measures, national and international, to secure their universal and effective recognition and observance ...» (55).
The last article of the UDHR further states: «Nothing in this Declaration may be interpreted
as implying for any State, group or person any right to engage in any activity or to perform any
act aimed at the destruction of any of the rights and freedoms set forth herein» (art. 30). These
53. ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work, 37 ILM (1998), at 1233.
54. UN Sub-Commission on the Promotion and Protection of Human Rights, Principles relating to the
Human Rights conduct of companies. Working paper prepared by Mr. David Weissbrodt, UN Doc.
E/CN.4/Sub.2/2000/WG.2/WP.1/Add.1 (2000). The working paper further adds: war crimes and
crimes against humanity, respect for national sovereignty and right to self-determination, fair and equal
remuneration, hours of work, consumer protection, and environmental protection (hereinafter SubCommission Draft Code).
55. Universal Declaration of Human Rights, UN Doc. A/810 (1948), International Covenant on Civil
and Political Rights (1966), 999 UNTS 171; International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (1966), 993 UNTS 3.
Formattati: Elenchi puntati e
numerati
431
provisions can be interpreted as establishing a duty to respect the rights of others. The essence
of such a duty is that, for an effective protection of human rights, anyone who has the power to
affect the rights of others must do so without violating or undermining them.
Although, human rights instruments do not directly impose obligations upon corporations to
protect human rights. Despite the focus on MNCs the fact still remains that the primary dutybearer in international human rights law is the state (Frey 1999: 153-188), a corporation cannot
be a defendant before human rights treaty bodies. Thus, any direct responsibilities arising out of
the human rights instruments would lie in the political or moral sphere.
The UN human rights treaty bodies do not currently have institutional authority to exercise direct review over companies; such a role could evolve implicitly or through treaty (Scott 2002:
45-63). Another prospect in this respect could be international criminal responsibility. Historical
precedents exist. In the aftermath of World War II, the United States Military Tribunal at
Nuremberg in the I.G. Farben Trial treated the corporate defendant, Farben, as a legal entity,
capable of violating the laws of war (56). While the jurisdiction of the Criminal Tribunals for
the former Yugoslavia and Rwanda is restricted to natural persons, the Rome Conference on the
International Criminal Court (ICC) did not challenge the assumption that corporations are
bound by international criminal law. The fact that the draft provisions directed at legal persons
were omitted from the final ICC article on jurisdiction was due to disagreements e.g. on questions of how indictments are to be served, who is to represent the interests of the legal person,
how intention is to be proved, how to ensure that natural persons do not hide behind group
responsibility, and the fact that all states have not criminalized corporate crimes in their national
penal codes (57).
On the international level there are some treaties that follow the same pattern, such as the
already mentioned Basel Convention on Hazardous Wastes, the Council of Europe and OECD
conventions against corruption and the UN Convention Against Trans-national Organized Crime (58). This development recognizes that corporations can commit crimes and provides for regimes to deal with them. Such a criminalisation of corporate behaviour could bear the conclusion that, despite lack of ICC jurisdiction, there are no theoretical barriers to applying laws of
war, humanitarian law, and international human rights law, directly to corporations (59).
The conclusion on the international regulation of MNCs must be that the mechanism for
asserting responsibility for human rights abuse is better sought on the national level. International obligations still works through the agency of the state. Jurisdictionally this poses no
problem. National legal jurisdiction is the cornerstone of the interstate system; all persons must
act in compliance with national laws and policies, and indeed, national legal systems are
increasingly recognizing corporate criminal liability (Wells 2001).
56. The I.G. Farben Trial, US Military Tribunal, Nuremberg, 14 August 1947-29 July 1948 (Case no.
57) at 1132-1133, referred to in Clapham (2000: 139-195, at 167).
57. On the drafting process, see e.g. Clapham (2000: 141-160). The fact that only some states have
criminalized corporate crimes would have made the preference that the ICC provides for national criminal
procedure unworkable. See Rome Statute of the International Criminal Court (1998), 37 ILM 999 (1998),
Article 17 (hereinafter ICC Statute), and Ambos, “Article 25: Individual Criminal Responsibility”, in
Otto Triffterer (ed.) (1999: 475-492, at 478).
58. See Convention Against Transnational Organized Crime (2000), UN Doc. A/45/49 (vol. I) (2001).
59. Clapham (2000: 175-178). However, e.g. the Genocide Convention Imposes responsibility only
on individuals (and possibly on states). See Convention on the Prevention and Punishment of the Crime
of Genocide (1948), 28 ILM 754 (1989); Ratner, Abrams (1997: 15).
432
Leonardo Lapalorcia
Conclusions
There is clearly positive law in the spheres of both international investments law and international human rights law. By virtue of the pacta sunt servanda principle, states that have consented
to these norms must, in good faith, fulfil their obligation deriving from this positive law.
On the human rights side, the Charter of the United Nations imposes on members state the
obligation to promote «universal respect for and observance of human rights and fundamental
freedoms» (60). The UDHR states in article 28 that «Everyone is entitled to social and international order in which the rights and freedoms set forth in this declaration can fully be realized» (61).
These obligations where subsequently codified in two major international human rights
treaties: The International Covenant on Political and Civil Rights and The International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights. In 1973, over 170 states adopted the Vienna Declaration and Programme of Action (62), stating that human rights were indivisible, interdependent and universal and, furthermore, that protection was the first responsibility of governments. While civil and political rights generate an immediate obligation on states, civil, cultural
and economic rights generate the obligation on states of progressive realization of these rights.
The fulfilment of human rights is greatly compromised by problems relating to their
justiciability and overall weak mechanism of enforcement and even more that civil and political
rights, the justiciability of most economic, social and cultural rights is deplorably limited at
present. Arguably, the conspicuous body of positive human rights law up to day, although
binding on states that have ratified international treaties remains a weak corpus of norms due to
the weakness of domestic and international enforcement system and sanction mechanism.
On the other hand, the body of international investment law is equally conspicuous and
differentiated. It is a composite picture formed by regional multilateral and bilateral agreements,
that unlike the body of international human rights law have an equivalently conspicuous body of
law concerning enforcement techniques and disputes settlement mechanisms. These norms form
the legal framework for international investors and see as subject to the law, equally, individuals
and states. Unlike the body of human rights law, this corpus of law is “effectively” binding in
light of the sanction and enforcement mechanism provided for breach of the various norms. This
produces a state of things where the treat of breach of international investment law might bring
a state to escape his obligation deriving from human rights law when in contrast with a
particular provision of international investment law. As it is in every legal system the respect of
the law is highly correlated to the system of sanctions identified in case of a breach of law.
Indeed, the differences between the mechanism established in human rights law and investment
law is a major problem with the relationship between these two bodies of law. While
investments agreements enable investors to sue states that impede the full enjoyment of an
investor right, international human right treaties provide weak or non-existing remedies to
citizens, however grave the violation.
If we go back to the consideration made before, that developing countries seek the financial
“attention”, or flow, from industrialized countries as a way of accelerating their development
process, and that economic development is also a way of improving the condition of life of
people, we understand that these two bodies of law must not be threaten as separate entities.
Enabling people to better fulfil their right in the sphere of social, cultural, economic but also
60. Charter of the United Nations, 26 June 1945, R.T. Canada 1945, no. 7.
61. Universal Declaration of Human Rights, G.A. res. 217A (III) U.N. Doc A/810, 71 (1948) art. 28.
62. Vienna Declaration and Programme of Action, World Conference on Human Rights, U.N.
A/CONF. 157/23.
433
political and civil rights and freedom is a progress in humanity that cannot be postponed and
that is needed to be achieved trough the involvement of civil, political and economic society. As
the common, universal principle that governs, or at least inspire today’s global society, human
rights principle should guide the normative evolution of commercial, trade and investment law.
The challenge in short term is to ensure a balance in international law that would permit that the
development of each society is based on the core objective of respecting, promoting and
realizing human rights of all citizens.
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IL RUOLO BIVALENTE DELLA CULTURA
NELLA PIENA APPLICAZIONE DEI DIRITTI DEI MINORI:
VEICOLO PRIMARIO DI PROMOZIONE ED AL CONTEMPO
FONTE DI OGNI TIPO DI DISCRIMINAZIONE
Alberto Zotti
Introduzione
Questo documento è di fatto una tappa di un viaggio, peraltro non terminato, per cercare di
capire perché i bambini continuino ad essere oggetto di violenze di ogni tipo, se queste violenze
siano strutturali e quali siano i motivi per cui le soluzioni definitive proposte dalla Comunità
internazionale non diano i risultati sperati. E capire è il passo propedeutico all’agire se vogliamo
cambiare il futuro, perché per eliminare la violenza che ci circonda dobbiamo necessariamente
desiderare questo cambiamento e comportarci perché ciò accada. Se l’uomo ha saputo procedere
con spietata determinazione al genocidio degli ebrei, eliminando milioni di bambini innocenti,
se il nostro tempo ha conosciuto il genocidio del Ruanda, l’attentato alla scuola di Beslan,
qual’è la colpa che questi bambini hanno dovuto scontare per essere oggetto di tali inaudite
violenze? E visto che tali violenze non provengono da un’altra specie animale ostile, ma proprio
da coloro ai quali i bambini credono di ricevere assistenza e protezione, cioè gli adulti, come
possiamo sperare che i bambini continuino ad avere fiducia negli adulti?
Si parla con molta retorica dei diritti dei bambini, ma sul piano reale le cose cambiano poco.
Viviamo in due mondi tra loro paralleli: quello ideale, in cui stanno le buone intenzioni ed i
proponimenti, dove sta la parte buona di noi ed il mondo reale, quello che viviamo ogni giorno,
in cui i buoni proponimenti fanno fatica a realizzarsi e in cui arriviamo a mille compromessi con
la nostra coscienza. È in questo mondo che si manifesta la violenza, quella violenza che
rifiutiamo nel mondo ideale, che spesso giustifichiamo con il termine “il fine giustifica i mezzi”
o “per il superiore interesse del bambino”. In ogni caso siamo pronti a giustificare ogni tipo di
violenza, se questa serve a difendere il nostro stile di vita. Ma vivendo questa perenne contraddizione, come pensiamo di educare i bambini ai valori che riteniamo giusti nel mondo ideale,
quando i comportamenti che adottiamo nel mondo reale sono in eterno contrasto con gli stessi?
Si parla sempre di pace, questo termine suscita sempre profonde emozioni e fa parte del mondo
ideale, ma nel mondo reale dobbiamo ricorrere alla forza delle armi per imporla. Come fare a
spiegare ai bambini che le guerre sono immanenti laddove la pace è finta ed imposta con le armi?
Queste contraddizioni sono un tormento, ma sono anche elementi costanti del nostro tempo,
da una parte si afferma una cosa nel mondo delle buone intenzioni, ma ciò che guida l'azione
sono gli interessi e le passioni del mondo reale. Come possiamo assicurare ai nostri figli una
vita degna di essere vissuta? Come possiamo garantire loro una protezione dalla violenza che ci
circonda, come possiamo dare loro pari opportunità di esprimersi e svilupparsi? Dobbiamo solo
richiedere maggiore protezione allo stato oppure maggiori servizi sociali?
In questo documento voglio dimostrare che il diritto ad una vita degna di essere vissuta può
essere garantito attraverso la piena applicazione dei diritti dei minori e che per raggiungere tale
obiettivo non è sufficiente agire solo sul piano materiale, ma è necessario soprattutto operare su
quello culturale, coinvolgendo in prima istanza tutti coloro che hanno un ruolo diretto nello
sviluppo dei minori - quindi genitori, tutori, insegnanti - per rivedere in modo critico il rapporto
438
Alberto Zotti
educativo con i minori. Questa revisione del rapporto con il minore dovrebbe essere estesa a
tutti coloro che hanno a che fare con i minori, quindi magistrati, forze di polizia, operatori sociali, operatori della pubblica amministrazione.
Se vogliamo che gli adulti di domani si impegnino a rispettare e promuovere i diritti umani
quale requisito per la permanenza della pace, è necessario che ai minori d’oggi sia assicurata la
piena applicazione dei loro diritti.
Un educatore deve conoscerli approfonditamente e conoscere anche il livello della loro
applicazione in base ai rapporti che annualmente organizzazioni come HRW (1) forniscono alle
Nazioni Unite.
Ciò al fine di fornire, soprattutto agli adulti, corretta informazione e fare delle violazioni e/o
della mancata applicazione dei diritti, temi oggetto di dibattito finalizzati a correggere quei comportamenti che possono dare luogo direttamente o indirettamente a violazioni e/o abusi.
Per iniziare questo viaggio, è quindi necessario rispondere a queste ulteriori domande:
- quali sono i bisogni dei minori?
- cosa si intende per diritti dei minori?
- quali sono le violazioni e quali sono le azioni di protezione messe in atto attualmente?
- cosa si sta facendo per promuovere i diritti dei minori?
- quali rischi possono far fallire i progetti di piena applicazione dei diritti dei minori?
- che ruolo ha l’educazione, e in particolare quella ai diritti umani, nella piena applicazione dei
diritti dei minori)?, ed inoltre
- come possiamo educare le nuove generazioni affinché la spinta ideale dei nostri genitori, nel
costruire un mondo di pace, seppure imperfetto, non perda il suo vigore?
- come evitare l’indifferenza verso la cosa pubblica?
- come evitare che i fantasmi del passato (si stava meglio quando si stava peggio) guidino le
scelte delle nuove generazioni?
- come dobbiamo stimolare i giovani per evitare che le loro coscienze cedano alla tentazione
di addormentarsi?
Come stimolare la democrazia “partecipativa” per arrivare ad una democrazia “sostanziale”?
Violenza e povertà sono spesso due facce della stessa medaglia, perché la povertà è una
dimostrazione di violazione di diritti umani, un’offesa alla dignità dell’uomo, ma questa avviene
perché l’uomo ha subito violenza fisica o psicologica. La lotta alla povertà non è solo una lotta
per il reperimento di nuove risorse, ma soprattutto una battaglia culturale che deve avere come
obiettivo il risveglio delle coscienze degli adulti per renderli consapevoli dei propri diritti.
Ai giovani spetta la responsabilità di creare un “mondo nuovo”, in cui si dovrà cercare di
anticipare i bisogni della gente, evitando che la rabbia possa esplodere se questi vengono sistematicamente disattesi ed i più elementari diritti umani calpestati.
Le idee ed il desiderio d’innovazione dei giovani possono essere l’arma vincente per definire:
- un nuovo modello di sviluppo visto che l’attuale, anche se ha segnato il progresso degli
ultimi ottant’anni, è di fatto contestato perché disumanizzante;
- un nuovo ordine mondiale, perché quello attuale non è stato in grado di dare una risposta
all’auto-determinazione dei popoli ed è responsabile di conflitti, o mai, spenti e comunque
spenti senza aver risolto alla radice i problemi che li avevano fatti esplodere
Per gli scopi di cui sopra, il documento è stato strutturato come segue:
1. la sezione prima, in cui viene definito il contesto storico con le implicazioni socio
politiche in cui tale analisi viene svolta,
2. la sezione seconda, prevalentemente concettuale, esplora il mondo dei bisogni del1. HRW è acronimo di Human Rights Watch.
Il ruolo bivalente della cultura nella piena applicazione dei diritti dei minori
439
l’uomo, in particolare quelli dei minori. Ci consentirà di capire come i diritti dei minori
non siano altro che le regole per l’implementazione dei loro bisogni,
3. la sezione terza, ha l’obiettivo di esplorare il campo del diritto che riguarda i minori
(utilizzo d’ora in poi questo termine in aderenza alla definizione della CRC) per
comprendere la rivoluzione introdotta dalla CRC per soddisfare i loro bisogni. Ci
consentirà di capire l’importanza della famiglia nell’educazione del minore,
4. la sezione quarta, ha l’obiettivo di comprendere le responsabilità degli stati nella
promozione dei diritti, cosa stiano facendo, quali legami ci sono tra i MDG (2)e la piena
realizzazione dei diritti dei minori. Ci consentirà di capire come la lotta alla povertà sia
di tipo multidimensionale, ma per come sia stata formulata, non potrà mai raggiungere
gli obiettivi che si era proposta
5. la sezione quinta, affronta invece l’educazione quale strumento per lo sviluppo ed in
particolare “l’educazione critica”, intendendo quel nuovo modello proposto da
UNESCO (3) e chiamato da UNICEF (4), “educazione allo sviluppo” (5) che è stato
applicato da Freire nelle sue esperienze educative, in Brasile, come pratica di libertà e
quindi valido strumento di prevenzione alle violazioni ai diritti umani ed al contempo
complemento fondamentale dell’istruzione, per la realizzazione dello sviluppo
sostenibile.
1. Il diritto dei bambini ed il contesto storico
Il sistema legale internazionale è la conquista di una generazione, quella che ha combattuto e
vinto la Seconda guerra mondiale. Esso è lo specchio di un nuovo ordine mondiale fondato sul
rifiuto della guerra come strumento per risolvere i conflitti tra gli stati. Tale ordine era ed è
basato sul principio dell’intangibilità degli stati, perciò, una volta conclusa la fase di
concessione dell’indipendenza a tutte le ex-colonie degli imperi coloniali, ora, impedisce la
formazione di nuovi stati per secessione dagli attuali. La dichiarazione (6) universale dei diritti
dell’uomo ha impiegato diciotto anni per arricchirsi delle due convenzioni (7) relative ai diritti
civili e politici, da un lato, e la convenzione dei diritti sociali economico-culturali, dall’altro,
documenti che, per profondità e larghezza di vedute, sono a tutt’oggi considerati come pilastri
portanti del sistema dei diritti umani. L’ILO (8) afferma che la promozione di norme particolari
sui diritti umani è stata, spesso, considerata, in passato, da alcuni stati, come uno strumento
politico conveniente per criticare il comportamento e le condizioni di altri paesi governati da
2. MDG è acronimo di Millenium Development Goals.
3. UNESCO è acronimo di United Nations Educational Scientific and Cultural Organisation.
4. UNICEF è acronimo di United Nation’s Children Fund.
5. Http://www.unicef.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/219.
6. Dichiarazione: il termine “dichiarazione” è usato per indicare uno strumento internazionale
generalmente, non legalmente, vincolante: con esso le parti non intendono creare obbligazioni vincolanti, ma
solo dichiarare certe aspirazioni. Tuttavia, mentre nel 1948 la UDHR è stata adottata senza voler essere
vincolante, le sue clausole hanno assunto carattere vincolante nella legge ordinaria: http://www.unicef.org/crc/files/Definitions.pdf.
7. Convenzione: il termine “convenzione” è usato per indicare un accordo formale tra stati generalmente aperto alla partecipazione della Comunità internazionale nel suo complesso e, generalmente, negoziato sotto gli auspici di un’organizzazione internazionale. È vincolante per gli stati che la ratificano. Anche se viene considerata sinonimo di trattato, va ricordato che il trattato è un accordo formale tra stati e
negoziato tra gli stati stessi: http://www.unicef.org/crc/files/Definitions.pdf.
8. ILO è acronimo di International Labour Organisation - Organizzazione internazionale per il lavoro.
440
Alberto Zotti
avversari politici o ideologici (9). A mio avviso, la “convenienza” continua ad essere utilizzata
con la stessa disinvoltura che in passato. Basta pensare a quanto accade in Cecenia, dove le
violazioni dei diritti umani non hanno condizionato le agende politiche dei rapporti bilaterali tra
Russia ed Unione Europea e tra Russia e Stati Uniti. Ritornando alla Guerra fredda, i dibattiti
sui diritti umani erano l’oggetto principale dei discorsi e della propaganda internazionale. I paesi
capitalistici occidentali appoggiavano fortemente i diritti civili e politici e condannavano i paesi
governati da regimi socialisti e totalitari perché negavano o sopprimevano quei diritti. Di contro,
i paesi del blocco socialista rivendicavano di sostenere i diritti sociali ed economici e
condannavano i paesi occidentali per la mancanza di interesse verso questi stessi diritti e per il
loro diniego nelle colonie o nei paesi satellite. Tuttavia, questa attenzione, sebbene ambivalente,
è servita, nel passato, a promuovere le norme sui diritti umani, dando visibilità alla nozione e ai
temi correlati. Questo è il risultato di uno sforzo dialettico che opponeva due sistemi non solo
ideologici, ma anche economici e in questa gara, la spinta alla libertà di pensiero, promossa
dalle potenze occidentali capitalistiche, si opponeva alla spinta alla giustizia sociale promossa
dal blocco comunista. Alla fine ne ha guadagnato l’intera umanità, perché il vento della democrazia ha potuto soffiare anche in paesi che non l’avevano mai conosciuta e la giustizia sociale
ha cominciato ad essere considerata puntello stesso della democrazia nei paesi che l’avevano
promossa per primi. Tuttavia, l’evoluzione del sistema dei diritti umani ha impiegato:
• tredici anni per la ratifica e l’elaborazione della Convenzione sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione contro le donne [CEDAW (10)] avvenuta nel 1979;
• ventitrè anni per la ratifica e l’elaborazione della CRC (Convenzione dei diritti dei minori)
ratificata con il consenso unanime di tutti i paesi del mondo eccetto gli Stati Uniti (11) e la
Somalia (12).
Con la dissoluzione dell’Impero sovietico, la competizione tra il sistema democratico occidentale e il sistema totalitario del blocco comunista si è risolta a favore del sistema occidentale,
perché il sistema comunista, soffocando la libertà individuale, si è dimostrato inadeguato a
soddisfare i bisogni elementari della gente. Ma la transizione degli ex-paesi socialisti da
un’economia di tipo centralizzato ad un’economia di tipo capitalistico non è stata né immediata,
né indolore. In quasi tutti i paesi ex-socialisti c’è stato un crollo del potere d’acquisto e la gente
ha dovuto conoscere una miseria che non avevano mai conosciuto. Infatti, secondo uno studio
sulla povertà degli stati in transizione nel 1993-1994, le persone, sotto la soglia di povertà,
fissata allora a 4$/giorno, erano 120 milioni su una popolazione di 414 milioni rispetto ai 13,6
milioni del biennio 1988-1989 (Unicef 1999: 4). Ciò sembra dimostrare che non basta un colpo
di bacchetta magica, né uno slogan a cambiare la struttura economica di una società, ma questi
9. ILO - Le norme internazionali - Cosa sono e come vengono definite: http://www.ilo.org/public/italian/region/eurpro/rome/migrant/handbook/02.htm.
10. CEDAW è acronimo di Convention of the Elimination of all Forms of Discrimination against
Women.
11. Gli Stati Uniti hanno firmato la CRC, ma non l’hanno ratificata ancora, perché in contrasto con le
leggi federali quali, ad esempio, la possibilità di eseguire sentenze capitali per cittadini che, al tempo del
crimine commesso, erano minori nell’età tra 16 e 18 anni. In ogni caso, la ratifica è ostacolata dall’opposizione del partito conservatore. L’amministrazione Bush ha esplicitato la sua opposizione alla CRC
affermando che «... Il testo (della CRC) vada molto oltre quando afferma punti fermi del diritto basati su
diritti economici, sociali e culturali. L’approccio basato sui diritti umani ... pone significativi problemi per
come è usato in questo testo (quello della CRC, ndr)». Fonte: http://en.wikipedia.org/wiki/Convention_on_the_Rights_of_the_Child.
12. La Somalia non può ratificarlo perché non è un governo riconosciuto. Fonte: http://en.wikipedia.org/wiki/Convention_on_the_Rights_of_the_Child.
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cambiamenti possono richiedere il lavoro di generazioni. In questi paesi si sta diffondendo il
rimpianto per i fasti di un tempo e la diffidenza verso una democrazia incapace di assicurare
quelle migliori condizioni di vita che la gente si attendeva. Tale diffidenza si è accentuata nel
vedere, le élites del vecchio regime, mantenere intatti i privilegi e le loro posizioni di potere
anche nel nuovo. La conseguenza della bassa partecipazione popolare alla vita democratica sono
governi autoritari che portano avanti politiche finalizzate a perseguire gli obiettivi personali dei
loro leaders, che raramente sono anche obiettivi di giustizia sociale.
Ben peggiore è stata la transizione delle ex-colonie da colonia a stato indipendente, perché la
struttura amministrativa che questi stati avevano ereditato dai paesi coloniali, era in realtà
finalizzata, primariamente, allo sfruttamento delle loro risorse e non certamente per migliorare
le condizioni di vita della popolazione. Inoltre, le democrazie che sono state impiantate, pur
avendo ormai mezzo secolo di vita, sono tuttora molto deboli.
Gran parte di questi stati soffrono di instabilità politica, causa ed effetto di una condizione di
povertà estrema. Anche in questi paesi le democrazie si reggono sul consenso di una minoranza
della popolazione, mentre la maggioranza o non ha titolo a votare perché analfabeta o, se lo ha,
si astiene dal farlo, essendosi rotto il rapporto di fiducia con i propri candidati.
La sfiducia nella democrazia è un male corrosivo che sta lentamente pervadendo anche i
paesi aventi lunga tradizione democratica.
La bassa partecipazione alle consultazioni elettorali è un chiaro sintomo di quanto distante
sia la classe politica dai problemi della gente.
I recenti referendum sulla costituzione europea sono un segnale preoccupante della
disaffezione verso la politica, perché incapace di “ascoltare” i bisogni della gente.
I fatti di cronaca evidenziano inoltre che le popolazioni europee manifestano sempre maggior insofferenza agli immigrati, specie se di religione islamica e/o di razza non bianca. Questo
significa che se, da un lato, abbiamo necessità degli immigrati per fare lavori che gli europei
non vogliono fare, più ci rifiutiamo di riconoscere loro gli stessi nostri diritti. Si parla molto di
integrazione, di multiculturalità, ma la gente non è ancora pronta ad accettare “l’altro”.
L’eliminazione delle discriminazioni per razza, sesso, religione, nazione rappresentano le
pietre miliari delle carte dei diritti dell’uomo, ma questi concetti, quando, poi, devono essere
applicati in pratica, fanno difficoltà a far parte dei comportamenti condivisi della gente.
Inoltre, quando si sente il capo dello stato Ciampi affermare “abbiamo costruito l’Europa,
ora è necessario costruire gli europei”, significa che le tensioni nazionalistiche sono ancora forti.
Se il nazionalismo storicamente è stato una forza positiva per la costruzione dello stato-nazione,
ora è quella forza negativa che si oppone alla costruzione del cittadino europeo.
L’unificazione della moneta non ha portato quei benefici sperati, anzi è diffuso il malcontento in vari strati della popolazione, e non solo in Italia, per la perdita del potere d’acquisto.
Anche se tutti pensano che il processo di costruzione dell’Europa sia irreversibile, i partiti
politici che da sempre si sono opposti a tale processo cavalcano ora il malcontento della gente,
attribuendo agli immigrati l’incremento della criminalità e un utilizzo improprio dei servizi sociali quali casa, sanità, istruzione. Alcuni arrivano a paventare una minaccia all’identità nazionale e a quella religiosa. In effetti, il problema dell’ingresso della Turchia nell’Unione Europea
è la cartina di tornasole della crisi del processo di unificazione. Esistono infatti due schieramenti, uno a favore e uno, molto consistente, contrario all’ingresso. I motivi addotti da quelli
contrari fanno riferimento alla paura che, con l’ingresso della Turchia in Europa, la componente
musulmana, caratterizzata da un elevato incremento demografico, diventi, nell’arco di un
ventennio, maggioranza, scardinando equilibri sociali acquisiti da secoli. A tale riguardo viene
evocata la minaccia all’identità cristiana, dimenticando peraltro che l’Islam è sempre stato più
tollerante verso chi professava altre fedi di quanto non lo siano stati i cristiani. Se vinceranno i
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Alberto Zotti
contrari all’ingresso della Turchia, allora è molto probabile che i partiti politici turchi, oggi al
governo e che rappresentano la componente musulmana laica della Turchia, perdano il consenso
della popolazione delusa per il mancato ingresso in Europa e questo fatto, anche se non
esplicitamente dichiarato, verrà interpretato come chiusura all’Islam. È molto probabile che i
partiti integralisti, oggi all’opposizione, raccolgano il consenso delle masse deluse. Assisteremo
ad un voto di protesta, ma dalle conseguenze incalcolabili. C’è, infatti, il rischio che non solo le
relazioni esterne con il mondo dell’Islam siano destinate a peggiorare, ma che tale rischio sia
esteso anche a quelle interne con la consistente comunità musulmana. Non è difficile ipotizzare
che i diretti beneficiari di questa tensione Islam-Europa saranno i competitori dell’Europa sullo
scacchiere mondiale e vale a dire Stati Uniti e Cina.
Se viceversa vinceranno i favorevoli all’ingresso della Turchia, la minoranza musulmana in
Europa non sarà più tale e assumerà un peso politico pari alla sua consistenza numerica,
approdando ad un partito di ispirazione religiosa che avrà il ruolo di farsi portavoce delle istanze
di tutta la comunità islamica. Prenderemo allora coscienza di cosa significhi libertà di religione,
quando cominceranno a piovere le richieste di costruire moschee in ogni dove.
A questo punto è opportuno chiederci oggi come fare per essere pronti a breve ad accettare che
un minareto sorga a breve distanza da un campanile e ad accettare che il nostro vicino musulmano
possa raccogliersi in preghiera nel luogo e secondo le modalità prescritte dalla sua religione.
Non dimentichiamoci che l’Europa è stata capace di concepire e procedere con fredda
determinazione allo sterminio di sei milioni di ebrei e ciò non secoli fa, ma solo sessant’anni fa.
Il pericolo di un rigurgito di nazionalismo, per fronteggiare un’ipotetica minaccia alla nostra
identità religiosa e strumentalizzato da forze integraliste cristiane, non è poi così immaginario
come si pensa.
Ritengo che non siamo pronti, ma se vogliamo che il futuro sia un futuro di pace dobbiamo
sforzarci di immaginare che ciò sia possibile.
Dobbiamo sforzarci oggi a rimuovere dalla nostra mente il fastidio che percepiamo per tutto
ciò che è diverso da noi e dobbiamo insegnarlo ai nostri figli.
Ma se sbagliamo a farlo e trasmettiamo ai nostri figli sentimenti che non siano di tolleranza e
rispetto per tutto ciò che è diverso, allora il futuro è a serio rischio.
E quando si parla di futuro non si può non parlare dei minori d’oggi che saranno gli adulti di
domani, che dovranno, purtroppo, scontare l’eredità delle nostre scelte come peraltro abbiamo
fatto noi per i nostri genitori.
Osserviamo quindi che in tutte le democrazie siano esse in transizione o da lungo tempo
consolidate c’è una crescente sfiducia della gente che i governi “democraticamente eletti” siano
in grado di dare risposta ai loro bisogni.
Il sistema democratico, tuttavia, non ha alternative, è l’unico sistema politico in grado di
favorire lo sviluppo economico (13) e vincere il circuito vizioso della povertà.
Sviluppo umano (14) e diritti umani sono interdipendenti. Lo afferma il rapporto sullo svi13. Sviluppo economico consiste nella produzione di ricchezza economica di uno stato per il benessere
dei suoi abitanti. Viene misurato attraverso il prodotto interno lordo (GDP - Gross domestic product). Anche
se non riflette esattamente la qualità del livello del paese cui si riferisce, un suo aumento indica comunque
un aumento dei posti di lavoro: http://en.wikipedia.org/wiki/Economic_growth#Measuring_Growth.
14. Lo sviluppo umano ha per centro l’uomo. Consiste nel processo di crescita per raggiungere la maturità ed ha come obiettivo la realizzazione del potenziale dell’uomo. È multidimensionale: esiste uno
sviluppo socio-economico, sviluppo sociale, uno sviluppo morale e uno sviluppo psicologico che sono interdipendenti tra loro. Uno sviluppo equilibrato presuppone uno sviluppo equilibrato di tutte le quattro
componenti, in ciascuna delle quali l’uomo diventa consapevole ed impara a soddisfare i suoi bisogni:
http://en.wikipedia.org/wiki/Human_development.
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luppo umano per l’anno 2004 (15) in cui si dice «... i diritti umani sono una componente
indispensabile dello sviluppo e lo sviluppo è uno strumento per la realizzazione dei diritti
umani. Esso dimostra che i diritti umani introducono principi di responsabilità e di giustizia
sociale al processo dello sviluppo umano».
Non basta la democrazia “nominale”, è necessaria la democrazia “sostanziale”, quella che,
attraverso il buon governo, persegue obiettivi di sviluppo e giustizia sociale.
2. I bisogni dei minori
Prima di parlare di diritti dei bambini è necessario definire cosa intendiamo per:
- minore e
- bisogni del minore che i diritti intendono soddisfare.
Il minore ha tutti i bisogni propri dell’essere umano, bisogni che sono sia materiali, quali ad
esempio cibo alloggio e vestiario, ma anche immateriali, quali il bisogno di comunicare, di
essere rispettati, di essere amati e di amare.
Poniamo la massima attenzione ai bisogni dell’uomo, perché essi stanno alla base delle
motivazioni delle loro azioni. Le recenti teorie di risoluzione dei conflitti pongono i bisogni
insoddisfatti quali cause primarie dei conflitti medesimi e la ricerca di soluzioni è rivolta alla
ricerca delle condizioni per le quali tali bisogni possono essere soddisfatti.
Quando si parla di violazioni di diritti umani si parla, in generale, di bisogni negati.
È quindi necessario comprendere quali siano i bisogni fondamentali dell’uomo, in particolare
dei minori, per poi verificare in che misura il sistema dei diritti umani sia stato costruito perché
tali bisogni possano essere soddisfatti.
I minori costituiscono una categoria di esseri umani caratterizzata dall’essere “non adulti”.
Ne fanno parte tutti gli esseri umani che non hanno compiuto diciotto anni.
Rappresenta metà della popolazione mondiale, ma, a dispetto di tale consistenza numerica, è
una categoria priva di ogni peso politico, in quanto esclusa dal diritto di voto, appannaggio del
mondo degli adulti, impossibilitata quindi a poter, in qualche modo, condizionare almeno le
scelte dei governanti che riguardano il loro futuro.
Esamineremo qui di seguito:
- cosa intendiamo per minore (Kolosov 2000: 259-275),
- quale sia la gerarchia dei bisogni (ibidem: 109-173; 175-225),
- quale sia l’ambiente necessario allo sviluppo del minore (Van Bueren 1998: 67-116).
2.1. I minori
Con l’entrata in vigore della CRC (16), vengono eliminate tutte le ambiguità inerenti alla
domanda che cos’è un bambino, ambiguità derivanti da significati diversi che le diverse culture
danno allo stesso termine, soprattutto per il ruolo che il bambino ha nella società. Kolosov
(2000: 259) ricorda, infatti, che in alcune società il bambino deve sottostare molto presto ai
doveri verso la famiglia, ci si aspetta che lavori molto presto e sia trattato da adulto, anche se
potrà diventare tale solo al momento dell’ “emancipazione” dalla famiglia. In rari casi al bambino sono riconosciuti da diritti. La CRC all’art. 1 ha definito minore un essere umano che ha età
inferiore a 18 anni, intendendo l’età alla quale il minore ha completato il suo sviluppo psico15. Http://hdr.undp.org/reports/global/2000/en/.
16. CRC è l'acronimo di Convention for the Right of the Child, denominazione originale, in lingua
inglese, della Convenzione dei diritti dei minori, che verrà analizzata in dettaglio nei paragrafi successivi.
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Alberto Zotti
fisico ed è diventato adulto (17) e ciò a meno che la legislazione nazionale non riconosca un’età
inferiore.
I 18 anni sono l’età che, convenzionalmente, la maggior parte degli stati considera come
quella della maggiore età e per effetto del raggiungimento della quale il giovane viene considerato a tutti gli effetti giuridici, un adulto. Può quindi godere di quei diritti civili e politici che
il diritto nega ai minori (ad esempio, il diritto di voto) e a sua volta perde quei diritti che sono
propri dei minori.
Nel linguaggio di ogni giorno, con il termine bambino, intendiamo minori in genere aventi
meno di dieci anni. Chiamiamo bambini i minori che frequentano le scuole elementari, anche se il
dizionario è ancora più restrittivo (18). Questo non deve fa pensare che la CRC sia valida solo per
i bambini piccoli. La CRC fa riferimento a tutti i minori anche se alcuni articoli della stessa si
applicano esclusivamente ai bambini piccoli, mentre per altri articoli viene fissata l’età minima al
di sotto della quale la mancata applicazione dell’articolo rappresenta una violazione. È il caso dei
diritti alla protezione da sfruttamento sessuale (19) o dall’impiego come bambini soldato (20).
Nel diritto internazionale non c’è spazio, infatti, per altri termini che si riferiscono a
categorie di minori quali bambini, giovani, adolescenti. Questi termini verranno utilizzati perché
identificativi di fasi dello sviluppo psico-fisico del minore e quindi importanti per la definizione
del messaggio educativo che potrà essere loro impartito per quanto riguarda i diritti umani. La
CRC stabilisce che la famiglia rappresenta il “contenitore” sociale in cui lo sviluppo, del minore
inteso come sviluppo fisico mentale, spirituale, morale e sociale, possa avvenire in modo
equilibrato. Afferma inoltre quali sono i rischi che ne possono mettere in pericolo la normale
evoluzione ed è molto esplicita su come tale sviluppo possa avvenire, quando afferma nell’art
29 (21) il ruolo insostituibile dell’educazione, stabilendo che la stessa deve avvenire nel rispetto
dell’identità culturale e dei valori del paese in cui il minore vive. La cultura (22) è quindi
17. L’adulto è la persona che ha raggiunto la piena maturità fisica e psichica. Dizionario Garzanti:
http://www.garzantilinguistica.it/interna_ita.html.
18. Fanciullo è l’uomo tra sei e dodici anni, mentre bambino è l’essere umano che va dalla nascita
all’inizio della fanciullezza, quindi da zero a sei anni esclusi. Dizionario Garzanti: http://www.garzantilinguistica.it/interna_ita.html.
19. CRC art.34 - sexual exploitation.
20. CRC art. 38 comma 2 - child recruitment.
21. CRC art 29 recita: «1. States Parties agree that the education of the child shall be directed to: (a)
The development of the child's personality, talents and mental and physical abilities to their fullest
potential; (b) The development of respect for human rights and fundamental freedoms, and for the
principles enshrined in the Charter of the United Nations; (c) The development of respect for the child's
parents, his or her own cultural identity, language and values, for the national values of the country in
which the child is living, the country from which he or she may originate, and for civilizations different
from his or her own; (d) The preparation of the child for responsible life in a free society, in the spirit of
understanding, peace, tolerance, equality of sexes, and friendship among all peoples, ethnic, national and
religious groups and persons of indigenous origin; (e) The development of respect for the natural environment. 2. No part of the present article or article 28 shall be construed so as to interfere with the liberty of
individuals and bodies to establish and direct educational institutions, subject always to the observance of
the principle set forth in paragraph 1 of the present article and to the requirements that the education given in
such institutions shall conform to such minimum standards as may be laid down by the State».
22. La cultura è un insieme di caratteristiche materiali, intellettuali, emozionali, spirituali di un gruppo
sociale che includono le arti, la letteratura, lo stile di vita, il sistema di valori, le norme sociali, le
tradizioni, i rituali e le credenze, i manufatti. Una cultura per essere tale deve avere almeno tre di queste
componenti, sistema di valori, norme sociali e manufatti. I valori della cultura definiscono ciò che la
cultura ritiene importante, le norme sociali definiscono i comportamenti dei membri dei gruppo sociale, i
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l’elemento che pervade tutte le fasi dello sviluppo del minore dalla nascita fino a quando
diventa adulto. Bene ha fatto il legislatore a non lasciarsi condizionare dai bisogni d’ogni
singola classe d’età, perché se è vero che i diritti sono direttamente associati ai bisogni, secondo
lo sviluppo fisico e mentale del bambino che può variare a seconda del sesso, luogo e della
famiglia, verremmo ad attribuire diritti a bambini che non sono in grado di manifestare i bisogni
cui essi sono associati.
La convenzione non fa alcun riferimento alla data a partire dalla quale il minore esiste come
titolare di diritti, ciò per evitare sul nascere eventuali conflitti di compatibilità con la legislazione nazionale nel caso gli stati abbiano stabilito che l’inizio della vita è dal concepimento e
non dalla nascita.
L’età di diciotto anni deve intendersi quindi come l’età della maggiore età quando il minore
cessa d’essere tale e diventa adulto, quindi titolare di nuovi diritti civili e politici, in particolare, ma
non solo, di quello che sta alla base della democrazia e che è il diritto di votare e di essere votato.
Si presume che a diciotto anni il processo di maturazione delle caratteristiche psico-fisiche
del minore abbia raggiunto un livello tale da poter iniziare il proprio cammino in modo autonomo nel mondo degli adulti.
2.2. I bisogni dell’uomo
I bisogni umani sono una parte importante della natura umana. Valori, credenze e costumi
possono anche essere molto diversi da paese a paese, ma la gente in ogni paese ha invece uguali
bisogni.
Abraham Maslow ha proposto un modello dei bisogni dell’uomo essenzialmente gerarchico
(23). Questa teoria viene spesso rappresentata come una piramide a cinque livelli con una larga
base costituita dai bisogni primari e con il vertice costituito dall’autorealizzazione. Egli afferma
che i bisogni dell’uomo hanno carattere gerarchico e che il passaggio da un livello a quello
superiore avviene solo quando tutti i bisogni di quel livello sono soddisfatti (24).
I cinque livelli sono:
• fisiologico, in cui i bisogni sono legati alla sopravvivenza. Sono di natura biologica ed
avvertiti attraverso lo stimolo della ricerca d’aria, fame, sete, freddo. Per soddisfarli è necessario disporre dell’aria per respirare, avere del cibo per mangiare, acqua per bere, vestiti per coprirsi, perché il corpo richiede una temperatura costante. Essi sono i bisogni
più sentiti, perché, se una persona viene privata della possibilità di soddisfare tutti i bisogni, quelli fisiologici sono i primi che essa cerca di soddisfare. Se insoddisfatti provocano
la morte. Vediamo ora come la CRC afferma quei diritti che se applicati soddisfano tali
bisogni. La sopravvivenza è garantita nell’ambito del diritto alla vita art. 6 - comma 1
(25), mentre un’alimentazione adeguata (26), ad ogni fase dello sviluppo del minore, viemanufatti ovvero la cultura materiale derivano dal sistema dei valori e dalle norme sociali insieme alla
comprensione del modo in cui il mondo funziona: http://en.wikipedia.org/wiki/Human.
23. Maslow con il trattato A theory of human motivation del 1943 diede un notevole contributo allo
studio della motivazione per la comprensione del comportamento umano. Fonte http://en.wikipedia.org/wiki/Abraham_Maslow.
24. Http://en.wikipedia.org/wiki/Maslow%27s_hierarchy_of_needs.
25. La CRC all’art. 6 recita: «1. States Parties recognize that every child has the inherent right to life.
2. States Parties shall ensure to the maximum extent possible the survival and development of the child».
26. Per alimentazione adeguata ad ogni fase dello sviluppo intendo il minimo nutrizionale previsto per
tale fase. È scientificamente provato che la malnutrizione (contrario di alimentazione adeguata) provoca
danni irreversibili nello sviluppo fisico ed intellettivo del minore.
446
Alberto Zotti
ne garantita nell’ambito del più ampio diritto alla salute come dichiarato all’art. 24 - comma 2 lettera c) (27). I genitori sono chiamati ad assolvere, secondo quanto sancito dall’art.
27 - comma 2 (28), la responsabilità primaria di allevare il minore e provvedere alle sue
necessità compatibilmente con le risorse economiche della famiglia. Qualora la famiglia
non sia in grado di farlo adeguatamente è responsabilità, dello stato assistere la famiglia e
fornire gli aiuti necessari. Lo stabilisce l’art. 27 - comma 3 che riguarda il soddisfacimento dei bisogni d’alimentazione, vestizione, abitazione. Ma se anche lo stato non fosse
in grado di adempiere a tale responsabilità, può ricorrere all’aiuto della Comunità internazionale come previsto dall’art. 24 - comma 4. A questo punto la CRC stabilisce un ombrello di garanzie affinché il diritto alla sopravvivenza sia implementato. A questo punto
viene spontaneo chiedersi, ma se questo sistema dei diritti è così completo, come mai
tanti bambini muoiono di fame? E se la responsabilità ultima è degli stati, non si può raffigurare, in capo ad essi, una responsabilità di genocidio? Va, inoltre, ricordato che il
diritto ad essere liberi dalla fame è espresso in modo implicito nella CRC. Si applica in
ogni caso ai minori l’articolo della ICESCR (29).
27. La CRC all’art. 24 recita: «1. States Parties recognize the right of the child to the enjoyment of the
highest attainable standard of health and to facilities for the treatment of illness and rehabilitation of
health. States Parties shall strive to ensure that no child is deprived of his or her right of access to such
health care services. 2. States Parties shall pursue full implementation of this right and, in particular, shall
take appropriate measures: (a) To diminish infant and child mortality; (b) To ensure the provision of
necessary medical assistance and health care to all children with emphasis on the development of primary
health care; (c) To combat disease and malnutrition, including within the framework of primary health
care, through, inter alia, the application of readily available technology and through the provision of
adequate nutritious foods and clean drinking-water, taking into consideration the dangers and risks of
environmental pollution; (d) To ensure appropriate pre-natal and post-natal health care for mothers; (e)
To ensure that all segments of society, in particular parents and children, are informed, have access to
education and are supported in the use of basic knowledge of child health and nutrition, the advantages of
breastfeeding, hygiene and environmental sanitation and the prevention of accidents; (f) To develop
preventive health care, guidance for parents and family planning education and services. 3. States Parties
shall take all effective and appropriate measures with a view to abolishing traditional practices prejudicial
to the health of children. 4. States Parties undertake to promote and encourage international co-operation
with a view to achieving progressively the full realization of the right recognized in the present article. In
this regard, particular account shall be taken of the needs of developing countries».
28. La CRC all’art. 27 recita: «1. States Parties recognize the right of every child to a standard of
living adequate for the child's physical, mental, spiritual, moral and social development. 2. The parent(s)
or others responsible for the child have the primary responsibility to secure, within their abilities and
financial capacities, the conditions of living necessary for the child's development. 3. States Parties, in
accordance with national conditions and within their means, shall take appropriate measures to assist
parents and others responsible for the child to implement this right and shall in case of need provide
material assistance and support programmes, particularly with regard to nutrition, clothing and housing. 4.
States Parties shall take all appropriate measures to secure the recovery of maintenance for the child from
the parents or other persons having financial responsibility for the child, both within the State Party and
from abroad. In particular, where the person having financial responsibility for the child lives in a State
different from that of the child, States Parties shall promote the accession to international agreements or
the conclusion of such agreements, as well as the making of other appropriate arrangements».
29. ICESCR è acronimo per International Covenant on Economic, Social and Cultural Right adottata
dalle Nazioni Unite il 16.12.66. L’art. 11 - comma 2 recita: «The States parties of the present Covenant,
recognizing the fundamental right of everyone to be free from hunger, shall take, indidually and through
international co-operation, the measures, including specific programmes, which are needed: a) to improve
methods of production, conservation and distribution of food by making full use of technical and
scientific knowledge, by disseminating knowledge of the principles of nutrition and by developing or
447
• Sicurezza. Quando tutti i bisogni fisiologici sono soddisfatti e non hanno più il controllo
della mente e del comportamento, diventano attivi i bisogni della sicurezza. Gli adulti
diventano consapevoli di questo bisogno, quando sono bersagli individuali di rapine,
sequestri a scopo d’estorsione. La domanda di sicurezza, poi, diventa fortissima a seguito
degli attentati terroristici. I bisogni collaterali sono stabilità, ordine, certezza per la vita e
libertà dalla paura e dall’ansia. Il bisogno di sicurezza per un minore viene soddisfatto,
quando sono eliminati i pericoli di violazioni e/o abusi che possono impedire uno sviluppo regolare quali:
- le discriminazioni di ogni tipo art. 2,
- di essere iscritto all’anagrafe che garantisce l’acquisizione della nazionalità e quindi i
diritti derivanti da essere cittadino dello stato art. 7 - comma 1,
- di essere separato dalla famiglia art. 9 - comma 1,
- la perdita di identità art. 9 - comma 2,
- il traffico di esseri umani art. 11,
- il rispetto della privacy art. 16,
- la violenza di ogni tipo art. 19 - comma 1,
- le malattie art. 24,
- di esprimersi nella propria lingua, art. 30,
- di coltivare la propria cultura art. 30,
- di praticare la propria religione art. 30,
- di giocare art. 31,
- il lavoro coatto art. 32 - comma 1,
- l’uso di droghe art. 33,
- gli abusi sessuali art. 34,
- la tratta art. 35,
- le punizioni crudeli art. 37 - lettera a),
- la perdita della libertà art. 37 - lettera b),
- di essere impiegati come soldati al di sotto dell’età minima art. 38.
• Appartenenza. Quando i bisogni fisiologici e di sicurezza personale sono soddisfatti,
secondo Maslow emerge la successiva classe dei bisogni, quali il bisogno d’amore,
affetto ed appartenenza. Egli sostiene che la gente per superare il senso di solitudine ed
alienazione, abbia bisogno di dare e ricevere amore. Questo spiega il bisogno di avere una
famiglia, degli amici e di far parte di gruppi, partiti politici, di sentirsi accettati dagli altri.
Il bisogno di identità è garantito con l’art. 8 (30) che garantisce la protezione dell’identità
ivi inclusa la nazionalità.
• Autostima in cui il bisogno fondamentale è avere stima di sé e avere la stima degli altri, di
riconoscersi e di essere riconosciuto come persona forte, competente e capace. Include
anche il bisogno che uno ha di poter influenzare l’ambiente che lo circonda. Emerge prepotente, quando i bisogni della prime classi sono soddisfatti. A questo livello l’individuo
si sente sicuro di sé e degno di stima. Al contrario, se tale bisogno viene negato, la persoreforming agrarian Systems in such a way as to achieve th most efficient development and utilization of
natural resources; b) taking into account the problems of both food-importing and food-exporting
countries, to ensure an equitable distribution of world food supplies in relation to need».
30. La CRC all’art. 8 recita: «1. States Parties undertake to respect the right of the child to preserve his
or her identity, including nationality, name and family relations as recognized by law without unlawful
interference. 2. Where a child is illegally deprived of some or all of the elements of his or her identity,
States Parties shall provide appropriate assistance and protection, with a view to re-establishing speedily
his or her identity».
448
Alberto Zotti
na si sente frustrata, debole, senza valore e senza speranza per il futuro. L’autostima
accresce la sicurezza di sé. A questo bisogno sono associati il desiderio di indipendenza e
libertà, ma anche quelli meno nobili di ricerca della fama e della gloria. I bisogni che
ricadono in questa categoria sono legati al mondo di relazione, quindi il bisogno di essere
ascoltati (art. 12), il bisogno di esprimersi liberamente art. 13, il bisogno di partecipare ad
associazioni (art. 15), il bisogno di essere educato art. 28, il bisogno di partecipare alla
vita culturale (art. 31), il bisogno di essere giudicato con giustizia art. 40 - comma 2.
• Autorealizzazione ovvero il bisogno di diventare ciò che uno può diventare, ovvero raggiungere il proprio potenziale in tutte i settori della vita. Questo bisogno potrà manifestarsi solo quando il minore ha raggiunto l’età adulta a dimostrazione che lo sviluppo è
stato completato e tutti i diritti del minore sono stati pienamente applicati.
Il tema della filosofia di Maslow è “what a person can be, he or she must be” (31).
Esistono poi dei bisogni trasversali a tutti e sono stati introdotti da Burton, critico della teoria
di Maslow che sosteneva, a ragione, che (32):
- non c’è gerarchia nei bisogni perché questi si possono manifestare contemporaneamente,
- il modello di Maslow non è esaustivo.
Essi sono:
• bisogno di identità. Burton la definisce come il senso del sé rispetto al mondo esterno.
L’identità diventa un problema quando non viene riconosciuta e legittimata;
• bisogno della sicurezza culturale. È collegato direttamente all'identità. È il bisogno del riconoscimento della propria identità culturale fatta di religione, lingua, tradizioni, dottrine,
valori;
• bisogno di libertà. È il bisogno di non avere restrizioni né fisiche, né civili, né politiche e
di poter effettuare tutte le scelte che riguardano la vita dell’individuo;
• bisogno della giustizia distributiva. È il bisogno di una giusta distribuzione delle risorse
tra i membri della comunità;
• bisogno di partecipazione. È il bisogno di essere capaci di prendere parte e di influenzare
la società civile (33).
31. The Oxford Dictionary of Sociology: human needs.
32. Marker S., What human needs are, August 2003 essay published on: Beyond intractability: A free
knowledge base on more constructive approaches to destructive conflict, http://www.beyondintractability.org/essay/human_needs/.
33. Società civile: esiste una miriade di definizioni di società civile, qui di seguito adottiamo quella
prodotta dalla London School of Economics Centre for Civil Society: «La società civile si riferisce ad un
insieme di azioni collettive, eseguite liberamente sulla base di interessi, obiettivi e valori condivisi. Le
forme istituzionali sono distinte da quelle dello stato, famiglia e mercato e con gradi molto diversi di formalizzazione, autonomia e potere. Oggi con il termine “società civile” si vuole identificare le sorgenti di
resistenza alle minacce alla sfera della vita sociale rappresentata dalla globalizzazione. Alcune istituzioni
quali, ad esempio, i sindacati, gli organi di stampa ed i mezzi di comunicazione, le associazioni dei
consumatori o le organizzazioni non governative sono di fatto un “contropotere” capace di opporsi con
efficacia agli abusi dell’azione di governo. In particolare, le organizzazioni non governative considerate
partner delle Nazioni Unite rappresentano il filo di connessione tra Nazioni Unite e società civile. Libertà
di associazione e libertà di espressione sono le condizioni per la formazione della società civile». Fonte
http://en.wikipedia.org/wiki/Civil_society.
Il ruolo della società civile viene riconosciuto dalle Nazioni Unite attraverso l’affermazione del suo
segretario generale Kofi Annan: «Le Nazioni Unite una volta trattavano solo con i governi. Ora sappiamo
che pace e prosperità non possono essere raggiunte senza il coinvolgimento di governi, organizzazioni
internazionali, la comunità degli affari e la società civile. Al giorno d’oggi dipendiamo uno dall’altro».
Fonte: http://www.un.org/issues/civilsociety/.
449
È vero che i bisogni si possono manifestare contemporaneamente, ma ciò che Maslow
intendeva affermare è che esiste una gerarchia temporale nelle azioni per soddisfarli. Ad
esempio, se un bambino piange può farlo perché ha fame o perché vuole essere preso in braccio
o perché vuole essere cambiato, perché ha il pannolino sporco. Il genitore prova a prenderlo in
braccio e se il pianto termina è segno che ha soddisfatto un bisogno d’amore. Tuttavia, se il
pianto continua significa che è un altro bisogno che deve essere soddisfatto. Procede quindi fino
ad esaurire tutte le possibili cause del pianto.
Perché l’analisi dei bisogni è importante?
Le moderne teorie dei conflitti affermano che le cause primarie di conflitti che si protraggono e che non si concludono sono i bisogni insoddisfatti delle parti in conflitto.
Il conflitto israelo-palestinese è un esempio. I palestinesi, infatti, lamentano un bisogno non
soddisfatto d’identità individuale e nazionale, gli israeliani lamentano un bisogno di sicurezza a
causa degli attentati suicidi. Il conflitto non avrà soluzione se questi bisogni, d’ambo le parti,
non saranno soddisfatti.
A tale scopo è necessario distinguere tra bisogni ed interessi (34).
- i bisogni non sono negoziabili,
- gli interessi sono negoziabili.
Una corretta identificazione delle cause del conflitto porta a definire anche l’appropriata
tecnica di negoziazione.
Le cause primarie dei conflitti possono essere bisogni insoddisfatti, ma non necessariamente
un bisogno insoddisfatto genera un conflitto.
Come si fa a sapere se un bisogno è soddisfatto o non lo è?
Ci sono bisogni che sono più importanti degli altri? (ipotizzando che la gerarchia di Maslow
sia solo un modello di categorie di bisogni)?
Poiché il bisogno rappresenta una percezione soggettiva, tenteremo di rispondere a queste
domande facendo ricorso al diritto che ne rappresenta il suo riconoscimento legale, per sua
natura è oggettivo e quindi non si presta ad essere interpretato.
2.3. L’ambiente dello sviluppo del minore
Nulla illustra l’ambiente in cui un minore dovrebbe crescere meglio della poesia di Dorothe
Law Nolte (35) I bambini imparano da ciò che vivono.
Se un bambino vive circondato da disapprovazione, imparerà a condannare
Se un bambino vive circondato da ostilità, imparerà a combattere
Se un bambino vive circondato dalla derisione, imparerà ad essere timido
Se un bambino vive circondato dalla vergogna, imparerà a sentirsi colpevole
Se un bambino vive circondato dall'incoraggiamento, imparerà ad essere sicuro di sé
Se un bambino vive circondato dalla tolleranza, imparerà ad essere paziente
Se un bambino vive circondato da apprezzamento, imparerà ad avere stima degli altri
Se un bambino vive circondato da accoglienza, imparerà ad amare
Se un bambino vive circondato da approvazione, imparerà ad accettare se stesso
Se un bambino vive circondato da onestà, imparerà ad essere sincero
Se un bambino vive circondato da sicurezza, imparerà ad avere fede in se stesso e in coloro che lo
circondano
Se un bambino vive circondato da amicizia, imparerà che il mondo è un bel posto in cui vivere.
34. Http://www.colorado.edu/conflict/peace/problem/intends- p.htm.
35. Traduzione della versione ridotta della poesia Children learn what they live, di Dorothy Law
Nolte, Ph.D., pubblicata sul sito: http://www.empowermentresources. com/info2/childrenlearn.html.
450
Alberto Zotti
Questa poesia mette in evidenza ancora una volta il ruolo della famiglia e la responsabilità
dei genitori. Il bambino impara dai nostri comportamenti, interroga il nostro viso e il nostro
sguardo, sente la tensione nelle nostre parole.
Per sviluppare un mondo migliore nel futuro, i bambini devono crescere in un ambiente
positivo, che fornisca un senso di giustizia in tutte le sfere della vita: in quella sociale, in quella
politica, ma specialmente in quella economica. Lo sostiene Amita Agarwal (2004: 1-22) che fa
notare come la legge sia il mezzo per raggiungere uno scopo e cioè la giustizia.
Nelle società tradizionali il minore veniva integrato nella società attraverso la famiglia. Non
c’era bisogno di codificare ciò che i genitori dovevano fare. Le principali responsabilità di
questi ultimi erano di sorvegliare, proteggere ed educare il minore e ciò senza dover fare
questioni di diritto come intesi al giorno di oggi (ibidem: 3).
Ancora oggi la famiglia è l’ambiente che la società considera indispensabile per lo sviluppo
del bambino, ma non è sufficiente. Alla famiglia è affidato il compito di custodire e tramandare
la cultura e il credo religioso. Esamineremo nei paragrafi successivi queste tre componenti necessarie per lo sviluppo del minore:
• la famiglia,
• la cultura,
• la religione.
2.3.1. La famiglia
La famiglia è il “contenitore” sociale riconosciuto in termini universali come la componente
di base della società umana. Il nucleo di base della famiglia tradizionale sia essa nucleare che
estesa è la coppia. In generale è l’amore che unisce un uomo e una donna, la molla per formare
una famiglia e questo anche se il legame giuridico che li unisce non è necessariamente il
matrimonio. È nell’ambito della famiglia che potranno venire alla luce i figli ed è nell’ambito
della famiglia che essi potranno trovare protezione, affetto e quanto necessario al loro sviluppo.
Indipendentemente dalle varie definizioni di famiglia, ciascuna espressione di un particolare
tipo di cultura e di società, il nucleo fondante e presupposto per la sua propagazione nel tempo
era ed è costituito dal rapporto madre-figlio ed ogni società ha dovuto riconoscere la validità e
l’importanza di tale rapporto che è in primis di tipo biologico (36).
Il rapporto tra madre e figlio è in realtà il legame più profondo che lega due esseri umani,
perché fondato su un bisogno interiore dell’uomo che è quello d’amare e di esseri amati.
L’amore di una madre verso il proprio figlio non è imparato sui banchi di scuola, è naturale ed
è incondizionato e tale amore dura nel tempo e per tutto il tempo in cui madre e figlio esistono.
L’amore del figlio verso la madre è anch’esso naturale, anche se non ha la caratteristica di
essere incondizionato come quella della madre verso il figlio.
In questo contesto a noi interessa la vita del minore e in particolare l’arco della sua vita che
va dalla nascita fino al raggiungimento della maggiore età, che lo vedrà diventare adulto e le
interazioni tra il minore ed i suoi genitori nella famiglia nucleare e la relazione del minore ed i
suoi parenti nella famiglia allargata.
Secondo Van Bueren, la famiglia è una struttura sociale in transizione (1998: 67-106), che si
evolve per rispondere ai bisogni di una società e degli uomini che la compongono. Mentre
quella tradizionale era fondamentalmente basata sul vincolo di sangue, oggi, questo vincolo è
destinato ad essere eliminato nel nuovo modello di famiglia approvato già da numerosi stati.
Nella CRC il legislatore ha volutamente omesso di definire la famiglia, perché questa as36. Http://en.wikipedia.org/wiki/Maternal_bond.
451
sume significati diversi in ambiti culturali diversi. È tuttavia possibile individuare due tipologie:
• la famiglia estesa o patriarcale (37) è tipica delle società rurali in cui tutti i membri della
famiglia, oltre ai genitori, sono coinvolti nella cura dei bambini (Van Bueren 1998: 68);
• la famiglia nucleare è tipica delle società industrializzate in cui la cura dei minori spetta
solo ai genitori. Tale modello, tuttavia, presenta una progressiva erosione nella responsabilità verso i figli, in gran parte dovuta alla lontananza dei genitori, per motivi di lavoro e
una richiesta progressiva di intervento dello stato per supplire tale carenza (ibidem: 69).
La famiglia oltre ad essere l’ambiente ideale per lo sviluppo del minore è anche l’ambiente
in cui i minori subiscono abusi d’ogni tipo. Sussistono resistenze ad accettare che il diritto
internazionale, che tratta prevalentemente dei rapporti tra individuo e stato, si debba occupare
dei rapporti tra individui, nell’ambito della sfera familiare.
Questa “intrusione” del diritto nella sfera privata è tuttavia giustificato dal fatto che i futuri
cittadini dello stato imparano a socializzare all’interno della famiglia ed i minori si portano
dietro queste caratteristiche anche nella loro vita da adulti. Il diritto internazionale deve
rispettare la privacy dei membri della famiglia, ma, d’altra parte, deve intervenire se esiste il
rischio che un membro della famiglia possa abusare di un minore. In più c’è una forte spinta nel
riconoscere che lo stato ha il dovere di far rispettare anche i diritti “orizzontali”, cioè proteggere
individui da individui, questo principio viene dal diritto umanitario internazionale, ma si sta
“espandendo” alla protezione dei diritti umani.
2.3.2. La cultura
Siamo legati a doppio filo con la nostra cultura. In essa possiamo esprimerci, perché ciascuno
di noi ha il bisogno di creare, di comunicare con gli altri e di condividere le creazioni degli altri.
La tecnologia ha messo a disposizione strumenti di comunicazione una volta impensabili. Si può
partecipare ad eventi culturali di rilevanza mondiale stando comodamente seduti in poltrona.
Abbiamo bisogno di esprimerci in ogni forma di espressione che conosciamo, scritta, parlata,
musicale, artistica, tecnologica.
La cultura è tutto ciò, rispecchia un modo di vivere, di pensare, di operare, di concepire la
vita, ma è anche ciò che ereditiamo dal passato.
La cultura è ciò che tramandiamo ai nostri figli, sono le nostre tradizioni, è il nostro costume.
È cultura la moda, i modi di vestire, di apparire in pubblico.
Essa si evolve necessariamente nel tempo.
Dal punto di vista dell’antropologia un comportamento, per essere considerato culturale,
deve essere acquisito attraverso un processo di apprendimento.
Anche gli animali manifestano comportamenti culturali, ma la differenza tra la cultura della
nostra specie ed i comportamenti esibiti dalle altre specie animali è che la specie umana non può
sopravvivere senza cultura. Tutto ciò che vediamo, con cui interagiamo e pensiamo è culturale.
La cultura è il maggior meccanismo di adattamento della nostra specie. Non potremmo sopravvivere alle estreme latitudini senza indumenti protettivi e un rifugio che sono realizzazioni della
nostra cultura. Non possiamo ottenere cibo senza che ci venga insegnato come. A differenza di
altri animali che esibiscono un comportamento culturale e non hanno necessariamente bisogno
di esso per il perpetuarsi della loro specie, noi non possiamo assolutamente vivere senza (38).
37. Famiglia patriarcale: esistono numerose definizioni ma qui scelgo quella di Fromm come quella
struttura sociale in cui, anche il più miserabile membro delle classi più povere, soddisfa il bisogno di
avere proprietà nel senso che avere molti figli (i figli sono considerati oggetti) senza dover lavorare per
accumulare proprietà e senza investimenti di capitali. (Fromm 1976: 99).
38. Http://en.wikipedia.org/wiki/Cultural_behavior.
452
Alberto Zotti
Il linguaggio è un elemento importante della cultura umana. Esso è il primo strumento
astratto attraverso il quale la cultura viene trasmessa. La trasmissione della nostra conoscenza,
delle idee, dei valori che costituiscono una data cultura è fatta attraverso il linguaggio.
L’esistenza di una cultura non implica che essa abbia prodotto una civiltà che identifica una
società complessa di cui la cultura è una componente. Ad esempio, esiste una civiltà occidentale
che ha, al suo interno, culture diverse quali quella italiana, quella tedesca, quella inglese. Il
termine civiltà indica anche uno standard di comportamento. L’uomo “civile” è contrapposto al
“barbaro” sinonimo di comportamento grezzo. Il termine civiltà è sinonimo di società complessa, ciò implica che è superiore alle società meno complesse. E questo punto di vista è stato utilizzato, in passato, per giustificare il diritto di potenti civiltà di “civilizzare” o dominare culturalmente civiltà più deboli. La colonizzazione o “civilizzazione”, effettuata dalle potenze occidentali
nei secoli passati, è spesso chiamata come “la responsabilità dell'uomo bianco”, per cui
imperialismo e razzismo si autosostengono e questa idea di superiorità è molto più radicata di
quanto si pensi. Il politologo Huntington afferma che la caratteristica del XXI secolo sarà lo scontro di civiltà che sostituiranno i conflitti tra gli stati-nazione, caratteristiche del XX secolo (39).
Esistono varie definizioni di cultura, la più completa è quella proposta da Kolosov (2000:
259) «la cultura è un’esperienza dell’uomo difficile da definire, ma possiamo concordare
essere la totalità dei modi con i quali l’uomo crea i progetti per vivere. È un processo di comunicazione tra gli uomini; è l’essenza dell’essere uomo. La cultura è tutto ciò che permette all’uomo di operare e di essere attivo nel suo mondo e di usare tutte le forme di espressione sempre
più liberamente per stabilire la comunicazione tra gli uomini».
Trovo questa definizione molto adatta ai nostri tempi dominati dalla civiltà dell’informazione. L’informazione è un prodotto che ha un valore nel mercato nella misura in cui viene
“consumata” dal consumatore finale. Oggi gli investimenti nella tecnologia della “comunicazione” sono preponderanti rispetto ad ogni altro bene di consumo basti pensare alla telefonia
mobile, internet, televisione analogica e digitale. La tecnologia offre quindi gli strumenti per
soddisfare il bisogno dell’uomo di comunicare con i suoi simili. La libertà di comunicazione
rappresenta quindi il prerequisito perché i valori culturali possano essere propagati alle nuove
generazioni (ogni cultura tende a conservare se stessa), accettati e condivisi, ma soprattutto che
gli uomini possano partecipare alla cultura in modo attivo.
Comunicare significa potersi esprimere liberamente, potersi riunire liberamente, poter
professare la propria religione liberamente, la UDHR (40) afferma numerose libertà che sono
afferenti alla sfera culturale e cioè:
• art. 18 libertà di culto,
• art. 19 libertà di espressione,
• art. 20 libertà di associazione,
• art. 21 libertà di partecipazione alla società civile,
• art. 23 libertà di associazione sindacale,
• art. 27 libertà di partecipare alla vita culturale della comunità.
È ovvio che una partecipazione attiva dell’uomo nella società può avvenire solo se ha
ricevuto adeguata educazione, per cui il diritto all’educazione viene sancito nell’art. 26 sottolineando che l’educazione elementare sia libera ed obbligatoria.
La UDHR, all’art. 29, mette in guardia e sostiene che l’esercizio delle libertà individuali non
è illimitato, ma il suo limite è costituito dalla violazione delle libertà altrui, principio che fatti
39. Http://en.wikipedia.org/wiki/Civilization.
40. UDHR è l’acronimo per Universal Declaration of Human Rights (Dichiarazione universale dei
diritti dell’uomo): http://en.wikisource.org/wiki/Universal_Declaration_of_Human_Rights.
453
recenti, quali la pubblicazione delle vignette satiriche su Maometto, fanno pensare venga ignorato.
La ICESCR introduce una novità:
• art. 15 - lettera 2, afferma che è responsabilità dello stato la conservazione, lo sviluppo e
la diffusione della cultura;
• art. 15 - comma 3, afferma che la libertà è requisito indispensabile per un’attività creativa.
In buona sostanza, la libertà è l’elemento comune per lo sviluppo della cultura e quando si parla
di sviluppo della cultura significa parlare dello sviluppo dell’uomo nel senso più esteso del termine.
Concordo con Amartya Sen quando afferma (2002: 133) che la libertà è sia un fine di
primaria importanza che mezzo determinante del progresso. La libertà è il principale mezzo per
arricchire le nostre vite. L’effettiva possibilità di ottenere ciò che una persona considera
importante può dipendere da opportunità economiche, libertà politiche, servizi sociali, salute,
istruzione di base, incoraggiamento. In un clima di libertà, le opportunità sono, in larga misura,
complementari e tendono a rinforzare l’una la portata e l’utilità dell’altra. Ad esempio, le
opportunità sociali, quali istruzione e servizi sanitari, aumentano la libertà di partecipare alle
attività economiche (ibidem: 135). Si viene così a creare un circuito virtuoso positivo. Se è vero
che la libertà porta con sé opportunità, è anche vero che porta anche responsabilità, ma mentre
le prime sono generalmente gradite, le seconde generano ansia e preoccupazione. Non ha torto
Sen, quando afferma (ibidem: 136) che la libertà che fa “paura” è la “libertà degli altri” e Sen ne
sa qualcosa essendo indiano. Fa paura la libertà delle classi inferiori scontente e delle masse
rurali offese tanto più quanto maggiori sono le disuguaglianze di classe. Attenzione, dice Sen, ai
difensori di concezioni riduttive della libertà perché sono portavoce di una composita linea di
pensiero all’interno della quale però trovano spazio sia opinioni diverse sul contenuto della libertà
e indicazioni differenti su ciò che andrebbe limitato: libertà civili, libertà di mercato, libertà
d’espressione. Concordo pienamente con Sen, quando afferma (ibidem: 138) che queste libertà
sono diritti umani e quindi la loro difesa in modo totale, al di là delle interpretazioni riduttive, è
l’unico contributo alla piena applicazione dei diritti. Va quindi ricordato che ogni ed eventuale
riduzione dei diritti civili e politici e sociali, economico-culturali avrebbe ripercussioni devastanti
sui minori, perché colpirebbe i loro genitori che hanno la responsabilità del loro sviluppo.
I genitori hanno quindi la responsabilità non solo di difendere il sistema delle libertà attuali,
ma di espanderlo, perché ciò sarà a tutto vantaggio delle generazioni future.
La cultura è quindi condizione necessaria e sufficiente per lo sviluppo globale dell’uomo
(41), essendo quella sfera che fornisce nutrimento al bisogno di conoscenza dell’uomo attraverso l’istruzione e l’educazione e a sua volta si alimenta della sua creatività. E questo bisogno di
conoscenza non conosce confini. La ICESCR all’art. 15 - comma 4 incoraggia lo sviluppo dei
contatti internazionali e la cooperazione nel campo scientifico e culturale che sono i prerequisiti
per la promozione di un dialogo globale tra culture diverse.
Essa permette la soddisfazione del più elevato dei bisogni dell’uomo che secondo la scala di
Maslow è l’autorealizzazione ovvero la piena realizzazione del proprio io.
Nella definizione di Kolosov è sottinteso che la cultura propaga valori positivi, tutti associati
ad un unico obiettivo cioè consentire la piena realizzazione di tutti gli individui della società di
cui la cultura è emanazione.
41. Per sviluppo globale intendiamo tutti i piani su cui esso avviene. Quello politico economico in cui
lo sviluppo umano ha a che fare con stabilità, sicurezza, prosperità. Quello sociale in cui ha a che fare con
l’alfabetizzazione, l’educazione, relazioni sociali e qualità della vita, ecc. Quello morale che a che fare
con lo sviluppo della coscienza, della consapevolezza morale e con la volontà e la capacità di agire in
accordo con ciò che la nostra conoscenza stabilisce che è giusto. Quello psicologico che ha a che fare con
la salute mentale, autostima, successo nelle relazioni sociali importanti, felicità. Http://it.wikipedia.org/wiki/human development.
454
Alberto Zotti
Non parla tuttavia del legame tra cultura e religione.
Ogni cultura è imbevuta di religione, perché anche credere in un Dio è un bisogno dell’uomo.
2.3.3. La religione
Sono d’accordo con Fromm, quando afferma che il bisogno di religione è radicato nelle fondamentali condizioni di esistenza della specie umana, ma Fromm si riferisce, nella sua definizione (42), ad un generico oggetto di devozione che può essere Dio, ma anche un totem. In
buona sostanza, nella sua visione delle cose è la religione che crea l’oggetto della devozione. In
questa prospettiva l’ideologia che sostiene una dittatura in cui sia attivo il culto della personalità
secondo la definizione di Fromm è una religione.
Ritengo che nella definizione della religione l’oggetto della devozione debba essere una o
più divinità (43 e 44) e che la religione sia costituita da un insieme di credenze e codici morali
condivisi da un gruppo sociale (45). Assemblando, quindi, le due definizioni ne esce la seguente, valida per una religione monoteistica quale quella cristiana.
La religione è un insieme di dottrine, simboli, rituali e liturgie basate sull’idea dell’esistenza di un “DIO” e che unisce i credenti in una comunità socio-religiosa.
La fede rappresenta una forza. Le ricerche fatte da Maslow dopo la Seconda guerra mondiale
ha mostrato che i sopravvissuti all’Olocausto erano quelli che avevano profonda fede religiosa
(da non confondersi con la frequenza del tempio), il che suggerisce che essa ha aiutato la gente
ad affrontare circostanze estreme (46).
La religione ha influenzato la cultura per secoli, basti pensare che le più elevate espressioni
della pittura, dell’architettura, della scultura e della musica dei secoli passati erano dedicati all’esaltazione del divino. Oggi le chiese sono forse più frequentate per essere, di fatto, le più
superbe realizzazioni della cultura di un popolo che luoghi di culto.
La cultura occidentale, tuttavia, si sta progressivamente secolarizzando e la religione sta
progressivamente perdendo significato sociale o meglio si sta riducendo la sfera della sua influenza, che un tempo era estesa e riguardava sia la vita pubblica, sia la vita privata dell’individuo.
C’è chi considera ciò un male come responsabile primo dell’attuale lassismo nei valori
morali. Non bisogna però dimenticare che la religione ha condizionato pesantemente lo sviluppo
della scienza, per secoli ha sostenuto che la terra fosse il centro dell’universo e colpito come
“eretico” chi sostenesse il contrario.
Né la secolarizzazione deve essere associata ad una riduzione del bisogno del “divino”.
La religione non può esistere senza la cultura in quanto la “cultura” è un termine più ampio
che racchiude il concetto di religione.
42. Per Fromm la religione è ogni sistema di pensiero e azione condiviso da un gruppo che offra ad un
individuo un mezzo di orientamento e un oggetto di devozione che non si riferisce necessariamente a Dio
o a idoli.
43. Il termine religione ha origine dal latino religo (che sta per legare insieme) e con questa espressione si intende la relazione che si stabilisce tra una persona ed una o più divinità o forze sovrannaturali e
fra gli uomini che praticano uno stesso culto: http://it.wikipedia.org/wiki/religione.
44. Dio: nelle religioni e filosofie monoteiste, si intende l’essere supremo, eterno e infinito, creatore
dell’universo ed è chiamato Dio, mentre nelle religioni politeiste si intende un’entità superiore all’uomo
innanzitutto in potenza, in sapienza e spesso in moralità, quasi sempre (ma non necessariamente)
immortale: http://it.wikipedia.org/wiki/Dio.
45. La religione è comunemente definita come un insieme di credenze che si riferiscono al soprannaturale o divino e ai codici morali, pratiche, valori, istituzione e liturgie associate a tale insieme di credenze. Http://en.wikipedia.org/wiki/Religion.
46. Http://en.wikipedia.org/wiki/Religion#Modern_reasons_for_adherence_to_religion.
455
Se per cultura si intende un insieme di valori, credenze, pratiche che usualmente un gruppo
condivide, allora la religione è un’importante sorgente di cultura.
Tutte le culture hanno qualche connessione con la religione e tutte le religioni contribuiscono
alla cultura di un gruppo e non solo, ma più religioni possono concorrere a formare la cultura di
un gruppo.
Esistono inoltre regole di vita, tradizioni che nulla hanno a che vedere con la religione, ma
costituiscono parte della cultura di un popolo.
La sostanziale differenza tra cultura e religione, in particolare con le religioni rivelate, è che
nella cultura le leggi sono scritte dagli uomini, nella religione la legge è scritta da Dio per
mezzo della rivelazione (47).
La cultura è influenzata dalla religione, però a differenza della religione tende a modellarsi
con il progredire del tempo. Inoltre, a differenza della religione che non si può occupare d’ogni
aspetto della vita quotidiana, questo vuoto viene riempito dalla cultura. Con l’evolvere dei tempi
cambiano anche i costumi, nuove regole di comportamento sostituiscono vecchie regole, ciò che
era scandalo venti anni fa, ora è accettato da tutti. Anche il modo di vivere la religione si evolve:
prova ne sia che i matrimoni religiosi sono in calo, come pure la partecipazione alla Messa della
domenica.
Tuttavia, spesso, la religione non è tempestiva nell’affrontare nuovi problemi (è il caso dell’Islam) e dovrebbe essere il buon senso a riempire questo vuoto (48).
Nell’Islam, a differenza delle culture occidentali, la religione pervade sia la vita pubblica che
privata dell’uomo. Il fondamentalismo islamico professa un ritorno alle origini in cui la cultura
non è necessaria, perché la religione contiene tutte le regole per condurre una vita onesta e se
deve esistere essa deve essere subordinata alla religione (49).
La negazione della cultura come patrimonio degli uomini al di fuori della religione è, di
fatto, una grave limitazione del fondamentalismo religioso che, come vedremo in seguito, è la
causa di gravi violazioni dei diritti umani.
3. I diritti dei minori
In questa sezione si intende rispondere alle seguenti domande:
1) perché i minori hanno bisogno di diritti?
2) in cosa consistono questi diritti?
3) esiste una gerarchia di diritti?
Il diritto internazione ha riconosciuto che i minori sono una categoria che necessita di
protezione e che questa può essere assicurata solo nell’ambito del diritto.
In considerazione del fatto che il minore deve attraversare tutte le tappe dello sviluppo prima
di diventare adulto, il diritto internazionale riconosce ai minori diritti che devono essere tali da
coprire i bisogni e gli interessi del minore in tutte le fasi dello sviluppo. Il diritto deve prevedere
diritti relativi alla persona, diritti propri del bambino, diritti propri dell’adolescente, diritti propri
47. Scienza e religione usano differenti metodi per scoprire la verità. Il metodo scientifico si basa su
un approccio oggettivo per misurare, calcolare, descrivere l’universo naturale/fisico/materiale. Il metodo
religioso è invece soggettivo, basato sull’autorità, sull’intuizione e credo in una esperienza individuale soprannaturale. La scienza tenta di rispondere alle domande come e cosa, relativamente ai fenomeni osservabili e verificabili. La religione tenta di rispondere alla domande di tipo perché, relative a valori morali.
Http://en.wikipedia.org/wiki/The_relationship_between_religion_and_science.
48. Http://www.islamicaweb.com/archive/t-26455.
49. Http://en.wikipedia.org/wiki/Religion.
456
Alberto Zotti
del giovane utilizzando la suddivisione convenzionale dello sviluppo del minore per fasce di età
che abbiamo visto in precedenza.
Il sistema dei diritti costituisce il sistema legale di riconoscimento del bisogno e delle
condizioni per liberarsi da esso.
I romani avevano già riconosciuto che laddove c’è il diritto, c’è una soluzione ad ogni
problema secondo giustizia “ubi jus, ibi remedium”.
Come potremmo pensare oggi ad una società che affronti i problemi dei minori al di fuori del
diritto? (Freeman 1992: 53).
Ammesso che queste problematiche siano affrontate con benevolenza come la situazione
richiede, questa viene comunque elargita a discrezione dell’adulto, ma se le condizioni
cambiano a chi ci si rivolge per richiedere quanto è stato elargito in passato?
La CRC è il documento che attesta la rivoluzione copernicana attuata nel campo del diritto
internazionale. Il riconoscere il minore titolare non solo di diritti chiude, infatti, definitivamente
le porte ad una concezione, in alcune culture ancora molto diffusa, del minore considerato come
oggetto o come proprietà del genitore o come destinatario della carità altrui.
3.1. Il minore come titolare di diritti - evoluzione storica del concetto
Oggi ci scandalizziamo se leggiamo sulla stampa che un neonato è stato venduto da una
famiglia romena per essere adottato illegalmente da una coppia italiana.
È la povertà unitamente alla perdita di ogni speranza per una vita migliore che induce una
famiglia a “vendere” un proprio figlio realizzando un vantaggio immediato derivante dal prezzo
della vendita e un duplice vantaggio sul periodo derivante dal fatto che il neonato sarà una
bocca in meno da sfamare per chi non riesce a farlo e avrà comunque una vita migliore di quella
che gli avrebbe riservato il destino se fosse rimasto con la famiglia naturale.
Il bambino inteso come “proprietà” del padre è un concetto proprio delle società primitive,
tuttavia bisogna ricordare che nella seconda metà del XIX secolo esistevano leggi che proteggevano gli animali, ma non i bambini. Era reato percuotere un cane, non era reato incatenare al letto
un bambino per poter andare a lavorare nei campi. L’unica soluzione era considerare il bambino
un animale di casa per potergli estendere le norme previste per la protezione degli animali.
È nel corso del XX secolo, con i processi di industrializzazione, accelerati dalle due guerre
mondiali, che i minori diventano oggetto dell’attenzione del diritto internazionale.
Le tappe sono:
1924 - dichiarazione di Ginevra,
1959 - dichiarazione dei diritti dei minori,
1989 - convenzione dei diritti dei minori.
Con la CRC del 1989 si compie la rivoluzione copernicana (Kolosov 2000: 262) che si basa
sul principio che:
- il minore viene riconosciuto soggetto attivo del diritto più che proprietà della famiglia o
oggetto dei diritti degli adulti,
- la famiglia viene riconosciuta sia come l’elemento fondamentale della società, capace di
assicurare al minore la protezione necessaria e l’assistenza, sia come l’ambiente naturale per
lo sviluppo ed il benessere del minore (50).
50. CRC, nel preambolo relativamente alla famiglia, recita: «Convinced that the family, as the fundamental group of society and the natural environment for the growth and well-being of all its members and
particularly children, should be afforded the necessary protection and assistance so that it can fully
assume its responsibilities within the community».
457
3.1.1. 1924 - dichiarazione di Ginevra
Questa dichiarazione è importante perché:
- è la prima volta che il diritto del minore viene riconosciuto a livello internazionale,
- è il risultato dell’impegno personale del fondatore dell’organizzazione “Save the Children”,
Eglantyne Jebb, che, per rendere più efficace il proprio lavoro a favore dei minori residenti
nelle aree devastate dalla Prima guerra mondiale, sosteneva che la problematica dovesse
essere portata a livello internazionale (51).
Van Bueren sostiene che, se da un lato viene riconosciuto un legame tra benessere del
minore e diritti del minore (52), la dichiarazione tuttavia ha i seguenti punti deboli (1998: 71):
• non impegna gli stati ad assumere alcuna obbligazione nei confronti dei minori, ma si limita
a riconoscere una responsabilità generica dell’umanità, quindi di uomini e donne di tutte le
nazioni a soddisfare i bisogni dei minori espressi dai cinque principi:
- bisogno dei mezzi per lo sviluppo materiale e spirituale (53),
- bisogno di essere sfamato se ha fame; di essere curato se ammalato; di essere aiutato se è
ritardato; di essere recuperato se delinquente; di avere un alloggio se orfano e senzatetto,
- bisogno di essere aiutato per primo in situazioni di pericolo,
- bisogno di essere messo nelle condizioni di guadagnarsi da vivere ed essere protetto da
ogni forma di sfruttamento,
- bisogno di essere portato ad essere consapevole che il suo talento potrà essere dedicato al
servizio della sua persona come uomo;
• considera i minori come oggetti di trattamento anziché soggetti titolari di diritti, gli articoli
utilizzano l’espressione «the child must be ...».
Concordo con l’analisi di Van Bueren, tuttavia ritengo che la dichiarazione di Ginevra in
cinque semplici punti rappresenti, in realtà, una svolta storica nell’evoluzione del concetto del
minore soggetto di diritti. L’uso della forma «the child must be» stabilisce, infatti, esplicitamente delle responsabilità, a carico degli adulti, nel soddisfare i suoi bisogni al meglio delle loro
possibilità (the mankind owes to the child the best it has to give). Questa responsabilità (il
termine “must” rappresenta un dovere, non una facoltà) fa implicitamente assurgere il minore a
titolare di un diritto. I tempi, comunque, non erano ancora maturi per attribuire precise
responsabilità agli stati e quindi bisognerà attendere altri cinquant’anni per arrivare alla
condivisione universale di tale concetto.
3.1.2. 1959 - dichiarazione dei diritti dei minori o DRC (54)
La dichiarazione dei diritti dei minori del 1959 è importante perché:
- il pensiero concettuale del minore evolve da oggetto di trattamento a soggetto titolare di
51. La Dichiarazione dei diritti del minore (The Declaration of the Rights of the Child) fu adottata
dall’organizzazione “Save the Children”, il 23 febbraio 1923, ed approvata dall’assemblea della Lega
delle Nazioni il 26 novembre 1924. Fonte: http://en.wikipedia.org/wiki/Geneva_Declaration_of_the_Rights_of_the_Child.
52. I cinque articoli della dichiarazione stabiliscono delle responsabilità generiche a carico degli adulti
nel soddisfare i bisogni di tipo economico, psicologico e sociale senza peraltro impegnare gli stati in tale
responsabilità (questa verrà precisata nella CRC), poggiando sul presupposto che i minori devono fare
assegnamento agli adulti per vedere i propri diritti protetti. (Van Bueren 1998: 7).
53. L’art. 1 della dichiarazione di Ginevra recita: «The child must be given the means requisite for its
normal development, both materially and spiritually». Fonte: http://en.wikipedia.org/wiki/Geneva_Declaration_of_the_Rights_of_the_Child.
54. DRC è acronimo per Declaration of the Rights of the Child.
458
Alberto Zotti
diritti “... is able to enjoy the benefit of ...”;
- rappresenta un adeguamento giuridico della UDHR del 1948 al contesto dei minori,
incorporando altresì i principi della dichiarazione di Ginevra del 1924, andando oltre
visto che questa era considerata insufficiente. Van Bueren infatti rileva che, rispetto alla
UDHR, la DRC con il principio 9 istituisce la protezione del minore dall’abbandono e la
protezione da ogni tipo di lavoro che interferisca con l’educazione, salute e sviluppo del
minore, mentre con il principio 5 prevede un trattamento speciale per l’educazione dei
minori disabili.
Essa tuttavia ha il seguente difetto:
- non è vincolante per gli stati e quindi ha solo valore morale.
3.1.3. 1989 - Convenzione internazionale dei diritti dei minori o CRC
Dieci anni dopo la proclamazione dell’anno del minore, nel 1989 avviene l’approvazione
della risoluzione che proponeva la Convenzione dei diritti dei minori.
Dopo un decennio di gestazione in cui tutti gli stati e tutte le organizzazioni governative e non
governative hanno collaborato, attivamente, per arrivare ad un testo condiviso, è stato approvato
un documento che contiene numerosi elementi di novità rispetto ai documenti precedenti.
I motivi che hanno portato alla redazione di una nuova convenzione sono i seguenti:
- viene universalmente condiviso che i minori sono una categoria molto vulnerabile e che
per la loro protezione sono necessari degli standards, a cui le varie legislazioni nazionali
si devono adeguare;
- numerosi stati hanno modificato la loro attenzione nei confronti dei minori modificando
la loro legislazione nazionale, visto che in numerosi casi la dichiarazione del 1959 non
rifletteva più i bisogni dei bambini;
- a distanza di vent’anni dalla dichiarazione del 1959 c’è una diversa disponibilità degli
stati a riconsiderare i diritti dei minori e la loro domanda di protezione.
Se è vero che la CRC è la convenzione internazionale che ha il maggior numero di ratifiche,
va tuttavia ricordato che numerose sono state le riserve a riguardo (55). Non tutte le riserve però
sono destinate ad essere sciolte. Vediamo quali e perché:
Il Vaticano ha espresso la seguente riserva sull’articolo 24.2 in cui si riserva di interpretare
la frase “servizi d’educazione e pianificazione familiare” a significare solo quei metodi di pianificazione familiare che sono considerati moralmente accettabili, cioè solo quelli naturali. Ora se
questa riserva si limitasse alla sola popolazione dello Stato del Vaticano, la cosa non avrebbe
grande risonanza, di fatto, però il Vaticano è sede del potere spirituale della Chiesa cattolica e
quindi tale “riserva” è destinata a condizionare pesantemente i progetti di implementazione di
tale articolo nei paesi in via di sviluppo, quali, ad esempio, l’educazione all’uso del contraccettivo nei rapporti sessuali a rischio (56).
Kissling ci ricorda, infatti, che il Vaticano, unico tra i membri delle Nazioni Unite, si considera “infallibile” su alcune problematiche che sono oggetto di considerazione da parte delle
55. Visto che la ratifica impone l’adeguamento immediato della propria legislazione alle norme dei
trattati internazionali, non sempre esistono le condizioni politiche perché ciò avvenga. La riserva può,
quindi, essere intesa come “un impegno per il futuro”. Da qui, ad esempio, l’esortazione contenuta nel
piano d’azione della conferenza di Vienna del 1993 (parte 4 - art. 46) a tutti gli stati a ritirare le riserve
alla CRC. Fonte: http://www.runiceurope.org/Italian/diritti/vienna12.html.
56. Convention on the rights of the child, declarations and reservations: http://www.hri.ca/fortherecord1999/documentation/reservations/crc.htm#declarations.
459
Nazioni Unite e ciò non può non condizionare, relativamente a tali problematiche, i risultati
della politica delle Nazioni Unite strettamente basata sulla ricerca del consenso attraverso la
discussione ed il compromesso (1999: 196).
Numerosi stati islamici hanno avanzato riserve con una formula molto generica del tipo
«sono soggetti a riserva tutte le disposizioni della CRC che sono incompatibili con la legge
islamica» (formula usata da Qatar). Ciò sta ad indicare che, in tali paesi, la religione permea i
rapporti tra stato e cittadino e tra cittadini al punto che quelli che sono diritti universalmente
riconosciuti, quando si tratta di applicarli, recependoli nella legislazione nazionale, si attribuisce
alla religione l’impossibilità di farlo. Ma sarà poi vero? Ann Elizabeth Mayer (1999: 106)
afferma che i governi non hanno credenze religiose, ma seguono politiche che riflettono un
calcolo politico. La religione è un alibi utilizzato per continuare a gestire una società in cui
donne e bambini sono tuttora considerati oggetti.
L’applicazione dei diritti richiede però l’applicazione dei seguenti principi:
- il principio del miglior interesse del minore,
- il principio della capacità evolutiva del minore.
La Convenzione rappresenta una novità, nel campo del diritto internazionale, perché adotta
un singolo metodo per monitorare la protezione sia dei diritti civili e politici che sociali,
economici e culturali a differenza della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo che, per
essere completata, ha avuto bisogno di essere integrata dalla Convenzione per i diritti civili e
politici e dalla Convenzione per i diritti economici sociali e culturali.
Gli standards di implementazione sono diversi. Nella Convenzione dei diritti dei minori
l’articolo 4 afferma, infatti, che i diritti devono essere implementati alla massima estensione delle
risorse disponibili e dove richiesto all’interno del quadro della collaborazione internazionale.
La Convenzione per i diritti sociali economici e culturali, invece, prevedeva che i diritti
siano implementati, utilizzando il massimo delle risorse disponibili con uno sguardo per
raggiungere in modo progressivo la piena realizzazione dei diritti, ma ciò non significa che tali
diritti siano “futuri, ma gli Stati devono iniziare subito per quanto possibile facendo affidamento
alla cooperazione internazionale, se necessario (57).
Questo significa che i piani d’erogazione dell’istruzione obbligatoria dei minori che rientra
nel diritto all’educazione previsto dalla CRC deve essere implementato da uno stato in modo
immediato anche a costo di ricorrere alla collaborazione internazionale, mentre i piani per
rimuovere la piaga dell’analfabetismo che riguarda gli adulti non rientrano generalmente tra le
priorità del governo, perché, anche in caso che tale implementazione non venisse attuata, lo
stato non violerebbe le norme internazionali. La lotta all’analfabetismo dovrebbe essere
integrale, anche perché il mancato recupero degli analfabeti adulti è fonte di discriminazione
(gli analfabeti anche se possono votare non possono essere votati) e causa permanente di
povertà. C’è da pensare che, al di là della facile retorica, sia più comodo disporre di masse di
poveri da “sfruttare”, perché incapaci di far valere i propri diritti e soprattutto di partecipare alla
vita democratica, esercitando pienamente il diritto di voto.
3.2. I minori e gli adulti
I minori dipendono dagli adulti per tutto il tempo del loro sviluppo. Per effetto dell’art. 12
della CRC, i minori che hanno raggiunto la maturità per interagire con gli adulti, hanno diritto a
partecipare alle decisioni che li riguardano.
L’obiettivo del legislatore è che la realizzazione completa dello sviluppo psico-fisico del
57. International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Part II article 2, comma 1.
460
Alberto Zotti
minore possa avvenire nella completa realizzazione dei diritti umani che lo riguardano. Solo
così il minore diventato adulto potrà partecipare in modo attivo e consapevole ai destini della
società di cui è membro.
Ciò presuppone che gli adulti, ma soprattutto i genitori, siano in grado di stabilire una
comunicazione efficiente con il minore per tutta la durata del suo sviluppo, ma è noto quanto
questo sia difficile perché:
• nelle società industrializzate:
- i genitori hanno poca voglia di ascoltare i figli e le loro esigenze, si illudono che dando
soddisfazione alle loro esigenze di natura materiale hanno soddisfatto la loro responsabilità di genitori;
- i genitori, se hanno voglia di ascoltare i figli, raramente accondiscendono a prendere
decisioni che non condividono e ciò in nome del supremo interesse del minore;
- il modello di famiglia è nucleare, la comunicazione genitori-figli è fragile anche perché il
bisogno di comunicare del minore non può essere soddisfatto con altri componenti della
famiglia;
• nelle società rurali:
- i genitori considerano i figli privi di ogni diritto e quindi tantomeno quello di partecipare
a decisioni che li riguardano,
- il modello della famiglia patriarcale è autoritario come pure il rapporto padre-figlio,
- il bisogno di comunicazione del minore, se questa si è interrotta con i genitori, può
riaccendersi con altri membri della famiglia estesa.
Purtroppo accade che, nell’ambito della famiglia che dovrebbe essere il contenitore “ideale”
nel quale potersi sviluppare in modo armonico, il minore non solo non viene “ascoltato, ma
subisce violenze ed abusi. Non sempre questi vengono denunciati e se persistono, il minore ha
come unica possibilità la fuga. Al minore, infatti, viene negata la possibilità di “rifiutare” la
famiglia naturale. Il fenomeno della violenza intra-familiare è la principale causa del fenomeno
dei ragazzi di strada, particolarmente diffuso in tutti i paesi in via di sviluppo, in cui i servizi
sociali sono carenti, se non totalmente assenti, e in cui minori, in tali condizioni, imparano a
sopravvivere giorno per giorno. Il fenomeno degli abusi sessuali in ambito familiare eseguiti dal
padre a danno delle proprie figlie è molto più esteso di quanto le statistiche danno a sapere.
Queste ultime si basano sui dati delle denunce, ma queste non sempre vengono fatte dalle mogli
per vari motivi (58):
- paura della vendetta del marito,
- paura di aver sporcato l’onore della famiglia rendendo pubblici fatti privati,
- paura di affrontare una separazione che, di fatto, nega alla donna ed ai suoi figli, ogni
sostegno economico a meno di non ricorrere a buoni avvocati che ovviamente i poveri non si
possono concedere.
In ultima analisi, indipendentemente dal modello di famiglia, il minore ha una necessità che
è quella di essere “ascoltato” .
È noto come la capacità di ascoltare sia l’elemento determinante per la riattivazione di una
comunicazione interrotta, ma è altrettanto noto quanto sia difficile farlo mantenendo un
adeguato distacco emozionale.
Sulla necessità di “ascoltare” i minori, Eeekelaar (1992: 229) è categorico: «Nessuna organizzazione sociale può sperare di essere costruita sui diritti dei suoi membri, se non esistono
meccanismi, per cui i suoi membri possano esprimersi e queste espressioni prese in seria
58. Dati forniti al congresso internazionale sulla “violenza intrafamiliare e abusi sessuali”, Quito,
novembre 2005.
461
considerazione» perché si applicano tanto bene allo stato quanto alla famiglia.
La differenza è però che i governanti sono eletti e se mi sento trascurato, in quanto non
hanno ascoltato le mie istanze come quelle di altri cittadini, posso far uso del diritto di voto per
mandare a casa i politici colpevoli di scarsa attenzione per gli elettori, mentre se io, come
minore, non vengo ascoltato, anche se le mie pretese sono sacrosante non ho modo di
“cambiare” la famiglia che mi opprime.
3.3. La percezione dei diritti dei minori
La CRC affida ai genitori il compito primario di allevare i figli e di educarli, ma i genitori ne
sono a conoscenza?
Sono consci delle responsabilità che si sono assunti al momento di mettere al mondo un figlio?
Cercheremo di dare una risposta, nei paragrafi successivi, a questi quesiti analizzando:
- come vengono percepiti i diritti dei minori dagli adulti,
- come i minori stessi percepiscono i diritti di cui dovrebbero essere beneficiari,
nella convinzione che una migliore consapevolezza del ruolo di genitore si possa tradurre in
un miglioramento del processo di sviluppo per il minore.
3.3.1. I diritti umani ed i luoghi comuni
Quando si parla di diritti umani viene spontaneo associare gli stessi ai diritti civili e politici.
Siamo sempre stati molto sensibili alla limitazione della libertà di stampa e, in genere, alla
limitazione della libertà di espressione. Il ricordo va immediatamente ai tempi della Guerra
fredda, quando in Occidente si mobilitavano le piazze per mantenere accesa l’attenzione dei
politici e dell’opinione pubblica a favore dei dissidenti sovietici, che allora “osavano” richiedere
ai propri governi quelle “libertà” che, in Occidente, eravamo abituati fossero scontate e
patrimonio acquisito della politica e della cultura. E tale sensibilità era accresciuta per il fatto di
vivere ad un paio di chilometri da quella che era la Cortina di ferro e di essere perfettamente a
conoscenza di quali fossero le limitazioni alla libertà d’espressione in un paese come la
Jugoslavia di allora che, pur essendo paese comunista, aveva, tuttavia, saputo applicare un
comunismo dal volto umano. Per l’affermazione della libertà di espressione in Unione Sovietica, numerosi scrittori e scienziati si sono battuti, pagando anche di persona per aver portato
avanti le proprie idee di libertà. Il risultato è sotto gli occhi di tutti. Grazie a queste persone che
non hanno mai cessato di combattere per i propri ideali, le idee di libertà hanno fatto proseliti e i
regimi comunisti che vi si opponevano sono crollati uno ad uno. Siamo di fronte ad un conflitto
che opponeva un individuo allo stato, forse la lotta tra Davide e Golia ci aveva appassionato, ma
quante lotte avvengono in modo totalmente anonimo nell’ambito delle famiglie, nell’ambiente
di lavoro tra chi vuole poter esprimere le proprie idee sul proprio destino e chi invece, come lo
stato comunista, non vuole “ascoltare” le rivendicazioni dal basso, perché teme che gli equilibri
possano venir scardinati?
In qualità di genitori, quante volte si è deciso “per il bene dei nostri figli”, contribuendo in tal
modo al clima di contestazione familiare e quante volte abbiamo serenamente accettato di
“ascoltare” le loro proposte?
Quante volte abbiamo addotto a scusante che non c’era tempo per discutere e quante volte
abbiamo accettato di discutere con i nostri figli?
Quante volte, valutando gli eventi a posteriori, avremmo desiderato aver parlato coinvolgendoli nelle decisioni che li riguardavano?
Quante volte abbiamo evitato di guardare in faccia alla realtà e abbiamo rinunciato a tra-
462
Alberto Zotti
sformarla, anche se faceva schifo?
Individuare i problemi, soprattutto quelli che ci fanno star male e chiamarli con il loro nome,
è tuttavia la precondizione per il cambiamento.
A questo punto ci si chiede, quanto ne so di diritti dell’infanzia, che idea mi sono fatto, ma se
voglio rivestire un ruolo attivo a sostegno dell’infanzia non è il caso che approfondisca il tema?
3.3.2. I diritti dei minori percepiti dai minori
La capacità di percezione del diritto è direttamente correlata ai bisogni e questi crescono con
l’avanzare del processo di sviluppo del minore.
I minori, pur non conoscendo i loro diritti, se hanno bisogni insoddisfatti che intendono soddisfare, li reclamano e, in generale, la famiglia provvede a farlo.
Ma non tutti i diritti possono essere soddisfatti in ambito familiare. La CRC riconosce all’art.
12 al minore il diritto di partecipazione alle scelte che lo riguardano e non tutte le scelte si
esauriscono nell’ambito della famiglia.
A mio avviso, esiste un bisogno di partecipazione che, però non deve necessariamente
manifestarsi come rivendicazione di diritto, ma come tappa di un processo educativo finalizzato
a stimolare la partecipazione del futuro cittadino alla costruzione della società civile. Ciò
significa partecipare al parlamentino della scuola, al giornale o alle squadre sportive in cui il
minore, sotto la guida dei suoi insegnanti, impara il rispetto degli altri ed il rispetto di sé.
Ritengo che il primo passo necessario, anche se non sufficiente, sia la diffusione della
conoscenza di CRC tra i minori che oggi, almeno in Italia, è quasi nulla.
I minori non conoscono i diritti di cui godono, perché i programmi scolastici non sono stati
adeguati, né gli insegnanti istruiti a dare corretta informazione a riguardo, né i loro genitori lo
hanno appreso dai media. Tuttavia né lo stato, né le sue istituzioni locali si adoperano per
garantire la piena applicazione dell’art. 12, ciò anche perché CRC è di recente emanazione
(1989) e, anche se tutti gli stati hanno adeguato la propria legislazione nazionale, nessuno ha
fatto in tempo ad istruire le istituzioni locali delle nuove responsabilità a tale riguardo.
Inoltre, essendo ancora acceso il dibattito se il miglior interesse del minore si realizza meglio
escludendo il minore dalla partecipazione alle scelte che lo riguardano o facendolo partecipare
alle stesse, questa situazione di incertezza ritarda di fatto anche le migliori iniziative per
promuovere l’applicazione di questo diritto che, se applicato, lo è a macchia di leopardo.
3.3.3. I diritti dei minori percepiti dagli adulti
Con il termine minore si sgombra il campo da ogni ambiguità nell’associare al termine infanzia, bambino, diritti che sono propri di una categoria di essere umani ben più estesa.
Gli adulti fanno fatica a riconoscere, che i minori abbiano diritti. Accettano di buon grado di
provvedere al mantenimento e all’educazione dei figli considerando tale responsabilità facente
parte dell’ordine naturale delle cose. Diventano insofferenti quando il minore, diventando ragazzo, diventa critico nelle scelte dei genitori che lo riguardano, specialmente quelle relative alla
sua vita sociale.
Gli adulti fanno fatica ad ascoltare le necessità dei propri figli che stanno diventando adulti,
quasi ostinandosi a vederli sempre bambini, e si rifugiano nel ricordo dei tempi in cui potevano
decidere senza essere contestati e in nome del supremo interesse del bambino.
Questa difficoltà è tanto più sentita quanto maggiore è la richiesta d’autonomia del minore
nelle proprie scelte di amicizie, amori. Ed è proprio sulla vita amorosa del minore che si accendono le discussioni più accese nell’ambito della famiglia ad attestare quanto radicati siano i tabù
463
tra gli adulti e quanto poco disponibili siano essi a discuterne in modo pacato con i propri figli.
L’amore che Fromm (1963: 29) considera essere la forza che tiene unita la razza umana, la
tribù, la famiglia, la società anziché essere considerato un momento di gioia ad attestare la normalità del processo di maturazione psico-fisica del minore è la causa prima dei dissidi tra
genitori e figli. Se l’amore accettato poteva essere fattore di equilibrio e di crescita armoniosa,
l’amore negato può diventare causa di solitudine da cui il minore spesso fugge rifugiandosi
nell’alcool o nelle droghe (ibidem: 24). Gli amori contrastati hanno poi ripercussioni sul
rendimento scolastico e quindi sul processo globale di formazione del minore. Spesso gli adulti
reagiscono in modo autoritario con punizioni di vario tipo, poco adatte peraltro a risolvere i
problemi. Punizioni di vario tipo, anche corporali, vanno a complicare il quadro relazionale tra
genitori e figli e il livello di incomunicabilità rischia di salire drammaticamente. I maltrattamenti sono un’altra forma d’abuso della dignità del minore che la società attuale a parole condanna,
ma, di fatto, tollera. Diego Polit Corral definisce maltrattamenti tutte le forme di relazione e di
convivenza che attentano al pieno esercizio del minore di essere considerato un attore e da
un’indagine statistica effettuata su campione significativo della società ecuadoriana afferma che
per la maggioranza schiacciante dei genitori interpellati (70%), ai minori si debba dire ciò che
debbono fare e da essi va pretesa l’obbedienza assoluta. Cosa accade, quando i figli non obbediscono? Lo studio effettuato sullo stesso campione a distanza di quattro anni dal primo, mette in
evidenza che la percentuale dei genitori che ricorrono ad una punizione sia in aumento. Questo è
uno spaccato della società ecuadoriana, ma è comunque significativo per le tendenze che sono
in atto nella società e cioè che la storia dei minori continua ad essere la storia di un interlocutore
assente cui non viene riconosciuta la dignità di soggetto e che la punizione rappresenta l’unica
soluzione per ripristinare un rapporto di autorità che era stato messo in dubbio (59). Se, poi,
pensiamo che, in talune società, i minori sono considerati proprietà della famiglia, quindi privi
d’ogni diritto, e che è comune a tutte le società che i minori, tranne rare eccezioni, siano privi
d’autonomia economica (Kosolov 2000: 259), allora è da meditare profondamente sull’opportunità di cambiare nei genitori l’approccio educativo nei confronti dei figli per sostituire nel
rapporto con questi alla figura del genitore autoritario quella del genitore autorevole capace di
“ascoltare” i propri figli.
3.4. La CRC - le novità
La CRC, come UDHR che è il suo riferimento primario sono tappe di un processo, peraltro
non esaurito, di limitazione dei poteri dello stato nei confronti degli individui (Agarwal 2004).
Esaminiamo qui di seguito le principali novità.
3.4.1. Le responsabilità dello stato
Nel sistema dei diritti umani, intendendo così l’insieme dei trattati e convenzioni internazionali che gli stati hanno deliberatamente ratificato, la ratifica è un impegno assunto dallo stato nei
confronti della Comunità internazionale (60). Ciò significa che lo stato, per ogni trattato e/o
59. Diego Pólit Corral Buen trato y maltrato a los niños niñas y adolescentes en el Ecuador. Seminario internacional sobre violencia delitos sexuales, trafico y trata de niños, niñas, adolescentes y mujeres Quito, Noviembre 2005.
60. In Italia con la legge di autorizzazione alla ratifica, il Parlamento, in base all’art. 80 della Costituzione, autorizza il governo a far divenire lo stato italiano parte di un trattato che sia di natura politica,
preveda arbitrati o regolamenti giudiziari, comporti oneri alle finanze, variazioni di territorio o modificazioni di leggi. L’attuale iter viene, tuttavia, considerato insoddisfacente, perché il Parlamento non può
464
Alberto Zotti
convenzione ratificata, si assume la primaria responsabilità di:
- rispettare i diritti umani dei suoi cittadini. Lo stato deve quindi evitare di adottare
procedure che violino i diritti degli individui,
- proteggere i diritti umani dei suoi cittadini. Lo stato deve quindi attivare procedure che
consentano di proteggere i diritti degli individui,
- promuovere i diritti umani dei suoi cittadini. Lo stato deve attivare procedure tali da
garantire che tutti gli individui conoscano i propri diritti,
- applicare pienamente i diritti dei suoi cittadini. Lo stato deve garantire che i diritti siano o
realizzati in modo immediato o in modo progressivo.
3.4.2. La completezza della CRC ed il modello delle 4 P
La CRC rispetto a UDHR da cui deriva e da cui eredita i principi di fondo, unifica in un
unico documento i diritti civili e politici e quelli economico-sociali e culturali che in UDHR
erano specificati da una Dichiarazione e da due Convenzioni separate.
Van Bueren (1998: 15) nel commentare il livello di completezza di CRC dal punto di vista
del diritto, lo descrive come il modello delle 4 P:
• partecipazione (ibidem): riguarda la partecipazione dei minori alle decisioni che riguardano il
loro destino;
• protezione (ibidem): riguarda la protezione dei minori da tutte le forme di abbandono e di
sfruttamento;
• prevenzione (ibidem): riguarda la prevenzione da ogni tipo di molestia verso i minori;
• fornitura (provision) (ibidem): riguarda il provvedere alle loro necessità.
Queste caratteristiche sono tra loro totalmente interdipendenti, per cui lo sviluppo di una
implica un adeguato sviluppo delle altre. Viene spontaneo immaginare che la CRC sia come un
tavolo con quattro gambe, esso rimane in equilibrio se le quattro gambe hanno pari lunghezza.
Esso va peraltro adattato alla situazione dello stato perché il livello d’applicazione della CRC
non è uniforme a livello internazionale. Si può, tuttavia, affermare che almeno nei PSA (61) le
due gambe risultano ben sviluppate e sono:
• protection,
• provision.
Risultano poco sviluppate invece:
• prevention,
• participation.
Concordo con Van Bueren quando afferma (1998) che il ruolo preventivo, i termini
d’assistenza e consulenza tecnica siano stati “volutamente” trascurati sia a livello governativo
che non governativo a favore dell’azione di protezione che vede coinvolti gli organi di polizia.
Ciò soddisfa peraltro il bisogno di “sicurezza” espresso dal mondo degli adulti restii ad accettare
esercitare la sua funzione di controllo politico visto che il governo impiega mediamente tre anni a
presentare il disegno di legge di ratifica di un trattato già firmato e considerando che trascorrono mediamente cinque anni e mezzo dalla firma all’entrata in vigore di un trattato. Fonte: http://www.deputatids.it/Pubblicazioni/Agendo/RS/ratifiche.htm.
Non sempre, però, le cose vanno così lentamente, per la ratifica dell’adesione alla Nato, nel 1945,
sono stati impiegati cinque giorni, per il trattato di non proliferazione nucleare nel 1968 sono stati
impiegati sette giorni. Fonte: proposta di legge n. 3886 concernente disposizioni concernenti il procedimento per la ratifica dei trattati internazionali presentata il 10 aprile 2003. Http://www.camera.it/_dati/leg14/lavori/stampati/pdf/14PDL0047030.pdf.
61. PSA è acronimo di Paesi a sviluppo avanzato.
465
modifiche al mondo che hanno “costruito”.
Ciò però presuppone che le violazioni ai diritti dei minori siano state consumate.
L’azione di repressione da parte della polizia costituisce un deterrente efficace per le azioni
criminali solo a condizione che i colpevoli vengano individuati e giudicati in tempi brevi e
condannati per i reati commessi.
Trattandosi di minori è interessante osservare che la CRC pone l’accento sulla reale capacità
del minore di comprendere le conseguenze del “delitto” che ha commesso ed invita gli stati
membri nell’art. 40 - comma 3, lettera a) a definire un’età minima al di sotto della quale si
presume che il minore non abbia la capacità di infrangere la legge penale.
L’investimento nella prevenzione è invece un investimento a lungo termine e di difficile
gestione specie se, per prevenire reati che saranno commessi nel nostro Paese, devono essere
coinvolti altri stati in genere paesi in via di sviluppo.
La collaborazione, ammesso che decolli, richiederà investimenti ingenti senza peraltro avere
garanzia che i reati che si intende prevenire si ridurranno per effetto delle misure preventive
prese o perché il business non vale più il rischio da sostenere.
3.4.3. I principi fondamentali
Secondo Kolosov (2000: 266) la difesa e la promozione dei diritti dei minori si basa
sull’applicazione di quattro principi tra loro interdipendenti:
- non-discriminazione CRC - art 2. L’articolo non si applica solo al minore, ma anche ai suoi
genitori o tutori. Secondo Van Bueren (1999: 129-135) l’interdipendenza con gli altri
principi significa che questi devono essere applicati a tutti i minori senza discriminazione di
alcun tipo;
- il miglior interesse del minore. Significa considerare il miglior interesse del minore come
considerazione primaria per ogni decisione che lo riguardi. L’art. 3 della CRC recita, infatti,
che «il miglior interesse del minore dovrà essere una considerazione primaria». Eekelaar
(1992: 231) nel commentare questo passo rileva come il legislatore abbia evitato di
assolutizzare la considerazione primaria, consapevole che l’interesse del minore, a volte,
debba essere ricercato come compromesso, alla luce dei valori culturali e della tradizione;
- il diritto alla vita, sopravvivenza e sviluppo CRC - art. 6. Ciò significa dare soluzione ai problemi
della sopravvivenza dei minori, la loro protezione e sviluppo a cui dare la massima priorità;
- il rispetto per le idee del minore CRC - art. 12. Significa dare ascolto alle opinioni dei minori
e dare ad esse adeguato peso compatibilmente con la loro capacità in fase di sviluppo. Su
quest’articolo torneremo in seguito perché rappresenta uno degli aspetti più controversi
dell’applicazione della CRC. Va, infatti, ricordato quanto importante sia il ruolo del minore
nelle denunce d’abuso sessuale e/o violenza familiare e le difficoltà di esporre la propria
versione dei fatti se sottoposto a minacce esplicite o implicite.
I principi succitati sono essenziali per la svolta culturale che informa la CRC, cioè quella per
cui il minore, da oggetto di trattamento, diventa titolare di diritti. Siamo in presenza di una
rivoluzione culturale che avviene dall’alto e che richiederà del tempo, probabilmente generazioni, perché i comportamenti individuali degli attori principali e cioè gli adulti in genere nel
vario e molteplice ruolo che possono assumere nella relazione con i minori (genitore, educatore,
giudice, ecc.) possano adeguarsi avendo intimamente condiviso i principi medesimi. Pensiamo
solo quanta strada bisogna ancora compiere per eliminare, ad esempio, la discriminazione che
colpisce non solo i minori figli di immigrati, ma i loro genitori nell’accesso ai servizi sociali di
base del paese di immigrazione.
466
Alberto Zotti
3.4.4. La protezione dei minori in situazioni difficili
La CRC (Kolosov 2000: 267) ha previsto numerose situazioni che possono accadere ai
minori e tali da generare violazioni ed abusi quali:
- separazione dai genitori (CRC - art. 9),
- trasferimento illecito senza ritorno (CRC - art. 11),
- abusi ed abbandono (CRC - art. 19),
- minori rifugiati (CRC - art. 22),
- minori disabili (CRC - art. 23),
- minori appartenenti a minoranze e popolazioni indigene (CRC - art. 30),
- vendita, tratta, sequestro (CRC - art. 35),
- privazione della libertà (CRC - art. 37),
- minori in conflitti armati (CRC - art. 38).
Va, tuttavia, rimarcato che tali rischi sono molto ridotti se il minore vive in una famiglia
normale ancorché povera che ha relazioni normali con i suoi membri. Qualora tale ambiente di
protezione si sfascia per cause interne (divorzio, morte, separazione) o esterne (conflitto,
catastrofe naturale), il minore perde i suoi riferimenti e, qualora non sia aiutato da altri membri
della famiglia estesa, viene proiettato immediatamente nel mondo reale in cui deve imparare a
sopravvivere giorno per giorno. Nei paesi a sviluppo avanzato esistono servizi sociali avanzati
che possono prendersi cura di questi minori a rischio, ma nei paesi in via di sviluppo il minore è
abbandonato a se stesso, quindi non c’è da stupirsi se, inconsapevolmente, diviene vittima dei
vari tipi d’abusi e/o violazioni succitate.
3.4.5. Le varie categorie del diritto
I diritti umani possono essere classificati sotto vari punti di vista.
La UDHR aveva suddiviso i diritti per natura, in:
• diritti civili. Sono quelli riconosciuti agli individui di essere protetti dall’indebita
interferenza dello stato nella loro vita, libertà e proprietà. Sono diritti civili il diritto alla
vita, alla libertà d’espressione e movimento, ecc.; sono diritti immediati;
• diritti politici. Sono quelli riconosciuti agli individui di partecipare agli affari dello stato
come il diritto di voto, la libertà d’associazione, ecc.; sono diritti immediati;
• diritti economico-sociali culturali. Sono quelli riconosciuti agli individui intesi a
soddisfare la richiesta di migliorare le proprie condizioni di vita quali il diritto
all’istruzione, diritto al lavoro, diritto ad un giusto stipendio, diritto di poter coltivare la
propria cultura, ecc.; sono diritti progressivi, richiedono risorse per essere realizzati.
La CRC, tuttavia, non ripercorre la genesi della UDHR e delle convenzioni associate, ma
contiene al suo interno tutti i diritti che sono necessari affinché il minore possa crescere e
concludere il suo sviluppo in modo armonico.
Nella suddivisione proposta da Kolosov (ibidem: 262 e 266), ritroviamo le seguenti
categorie:
• diritti naturali quali:
- diritto alla vita (CRC - art. 6). Questo nella UDHR è considerato diritto civile [vedi
ICCPR (62) art. 6]. È abbastanza curioso che tale diritto venga ribadito in CRC dal
momento che il minore, in quanto essere umano, eredita i diritti applicabili a lui della
ICCPR;
62. ICCPR è acronimo della International Coventant of Civil and Political Rights.
467
- diritto ad un nome (CRC - art. 7);
- diritto ad una nazionalità (CRC - art. 7);
- diritto a conoscere i propri genitori e di essere assistito da loro (CRC - art. 7). La ICCPR
art. 24 prevedeva per il minore sia il diritto ad un nome che ad una nazionalità. Il diritto a
conoscere i propri genitori e di essere assistito da loro rappresenta la novità presente nella
CRC che intende ribadire più volte quali sono le responsabilità dei genitori nei confronti
dei figli;
- diritto a non essere separato dai propri genitori contro la propria volontà (CRC - art. 9.1).
È un diritto non presente in ICCPR;
- diritto a mantenere relazioni con i propri genitori in caso di separazione (CRC - art. 9.3).
È un’implementazione consistente di un diritto vago ed ambiguo citato in ICCPR art. 23 comma 4 che parla di provvedimenti da assumere per la necessaria protezione del minore
in caso di dissoluzione del matrimonio.
Condivido questa suddivisione dei diritti naturali proposta da Kolosov, perché ne attualizza il
contenuto al tempo odierno. Infatti, puntualizza il diritto alla nazionalità come diritto naturale.
Ciò significa che solo attraverso il processo di registrazione anagrafica il minore viene riconosciuto come cittadino dallo stato e gode di tutti i livelli di protezione che il diritto nazionale ed
internazionale gli riconosce. Kolosov ricorda, infatti, che i minori che non vengono registrati
all’anagrafe, di fatto sono privati dei loro diritti umani (lo stato non sa che esistono).
• Diritti civili politici e culturali
- diritto di libertà di espressione (CRC - art. 13);
- diritto di libertà di pensiero, coscienza e religione (CRC - art. 14). Kolosov fa notare che
rispetto a ICCPR art. 18, CRC prevede che tale diritto non possa essere esercitato in
totale autonomia dal minore, ma attribuisce ai genitori e/o tutori il diritto ed il dovere di
fornire assistenza al minore nell’esercizio di questo diritto in maniera compatibile con le
sue capacità. A mio avviso, la libertà di scelta della religione è un diritto che il minore
potrà esercitare solo da adulto, in quanto egli “eredita” di fatto, fin da bambino, la
religione dei genitori (nel caso del battesimo per i cristiani) ammesso che questi ne
abbiano una. In ogni caso la formulazione del diritto è tale per cui tale scelta potrebbe
essere accettata a condizione solo se i genitori sono d’accordo;
- diritto all’istruzione (CRC - art. 28). Questo diritto è presente nella ICESCR (63) - art. 13
che, per sua natura, era una categoria di diritti che potevano essere erogati in ragione delle
risorse disponibili. Kolosov inserisce quindi un diritto culturale come l’istruzione, nella
categoria dei diritti immediati per i quali le risorse economiche vanno comunque trovate.
Vedremo poi quale ruolo giocano le organizzazioni internazionali per garantire che
l’implementazione di questo diritto sia reale, anche se dovessero mancare le risorse
economiche per realizzarlo:
- diritto d’accesso ad adeguata informazione (CRC - art. 17).
• Diritti sociali ed economici
- cooperazione internazionale (CRC - art. 4). Come noto la realizzazione dei diritti sociali
ed economici richiede investimenti finanziari e la situazione economica di alcuni paesi è
tale da limitare, se non rendere impossibile, la promozione dei diritti dei minori.
Concordo con Sen, quando afferma (2002: 147) che la possibilità di risolvere, in modo
pacifico, problemi antichi, ereditati dal passato, quali disuguaglianza e povertà e nuovi,
quali il degrado ambientale ed il sovraffollamento, dipende dalla nostra capacità di
rafforzare le diverse istituzioni a presidio delle differenti ma interrelate libertà. Il
63. ICESCR è acronimo della International Covenant of Economic Social Cultural Rights.
468
Alberto Zotti
legislatore ha quindi introdotto questa clausola che da diritto allo stato in difficoltà di
ricorrere alla cooperazione internazionale, quali:
- UNICEF che si occupa dell’infanzia,
- WHO (64) che si occupa della salute,
- ILO che si occupa del lavoro,
- UNESCO che si occupa della cultura e dell’educazione,
- UNHCR (65) che si occupa dei rifugiati,
- UNDP (66) che si occupa dello sviluppo sostenibile.
Come si può notare, a parte l’UNICEF che è un’organizzazione la cui missione è dedicata
esclusivamente ai problemi dell’infanzia, tutte le altre organizzazioni sono altamente
specializzate per soddisfare una categoria specifica dei bisogni dell’uomo (salute,
alimentazione, cultura, ecc). Se questo è un bene di per sé, non lo è dal punto di vista del
minore, per lo sviluppo del quale devono essere soddisfatti contemporaneamente numerosi
diritti e sappiamo che la carenza di uno solo di questi mette in crisi tutti gli altri. Vedremo
altresì che la frammentarietà degli interventi legata alla burocratizzazione degli stessi rende
spesso vani i risultati che si volevano ottenere e ciò per l’assoluta mancanza di coordinamento
degli interventi medesimi. Faccio un esempio semplice: se si deve costruire una scuola in una
località che ne è priva ci si aspetta che i minori siano in grado di frequentarla altrimenti
l’investimento nell’intervento educativo è vano. Se però scopriamo che la località è priva di un
presidio sanitario e le cure mediche continuano ad essere erogate dallo sciamano del paese è
lecito aspettarsi un tasso di assenze per malattie molto elevato. Se poi la località non è servita da
acqua, né potabile, né usabile ad uso sanitario è lecito aspettarsi un’ulteriore causa di malattie
per carenze di norme igieniche. E così via. Per garantire un’educazione scopriamo che devono
essere soddisfatte altre necessità e con maggiore priorità. In buona sostanza, l’attuale struttura
delle organizzazioni consente di risolvere un problema alla volta, ma non esiste alcun organismo
che abbia la responsabilità di una visione olistica dei problemi.
3.5. Difesa e promozione della CRC
Van Bueren afferma che il diritto internazionale ha sviluppato cinque metodi per promuovere e proteggere i diritti umani. Promozione e difesa sono due facce delle stessa medaglia.
Non ho promozione senza difesa e non ho difesa senza promozione.
Essi sono:
• denuncia delle violazioni subite da singoli individui o a gruppi ed effettuate dai medesimi.
Questo metodo è efficace nel mondo degli adulti perché ha permesso di denunciare
all’opinione pubblica grossolane violazioni dei diritti civili e politici. Lo è molto meno nel
caso dei minori che non possono (è il caso dei neonati e dei bambini) o non hanno il
coraggio di denunciare l’autore della violazione per timore di rappresaglie. In ogni caso, tale
sistema non consente di prevenire violazioni per future vittime, anche perché non sempre è
in grado di assicurare alla giustizia i colpevoli delle violazioni. Tale incapacità si traduce in
accertata impunità per i colpevoli delle violazioni e rappresenta di fatto un incentivo per la
criminalità organizzata a continuare nella sua attività criminale. La possibilità che il sistema
giustizia riesca a troncare qualche traffico, ma non ad arrestare tutti, viene visto come un
fattore di rischio e quindi un costo. Le attività criminali continueranno ancora indisturbate,
finché i margini del business lo consentiranno. Quando affronteremo il tema del traffico di
64. WHO è acronimo di Wolrd Health Organization.
65. UNHCR è acronimo di United Nations High Commissioner for Refugees.
66. UNDP è acronimo di United Nations Development Programme.
469
esseri umani e il mercato della prostituzione vedremo come le dimensioni del business siano
tali da richiedere strategie che non si limitino allo strumento legale come unico strumento di
contrasto a tali violazioni. In ogni caso, questo sistema prevede che la denuncia venga evasa
prima dal sistema giudiziario nazionale e, solo in ultima istanza, da un tribunale
internazionale. Questo implica che gli stati devono disporre di sistemi giudiziari che abbiano
recepito anche quei protocolli aggiuntivi a CRC e non sempre ciò accade, favorendo ancora
una volta la criminalità organizzata (Van Bueren 1998: 378-379);
• procedura di protesta tra stati per violazioni commesse su larga scala. È una modalità che
avviene sempre per via diplomatica, in ogni caso non applicabile a violazioni commesse su
minori perché la CRC non lo prevede (ibidem);
• raccolta di testimonianze di violazione eseguite da esperti al di sopra delle parti. Questa
modalità (fact finding) è stata seguita sia da organizzazioni governative che non governative
e risulta essere efficace specialmente per le violazioni commesse sui minori (ibidem). A tale
riguardo l’organizzazione Human Rights Watch svolge un lavoro egregio sensibilizzando
l’opinione pubblica portando su internet tutti i fatti riguardanti le violazioni che si commettono nel mondo (67);
• rapporti periodici raccolti dagli organismi di controllo sullo stato d’applicazione dei diritti.
Questa modalità rappresenta un adempimento degli stati verso gli organismi di controllo,
attraverso la fornitura di rapporti periodici, in cui, però, lo stato si limita alla mera
elencazione dello stato d’applicazione dei diritti, senza dare alcuna informazione sugli
obiettivi raggiunti e sulle difficoltà di raggiungerli;
• la fornitura di consulenza e assistenza tecnica agli stati per aiutarli ad adeguare gli standards
di protezione e promozione dei diritti umani della propria legislazione agli standards
internazionali. Questa modalità è indubbiamente la più efficace, ma richiede una buona
disponibilità politica a farlo.
Di fatto i primi quattro metodi rappresentano le varie modalità con cui si esplica l’azione di
controllo della Comunità internazionale, solo l’ultimo rappresenta quell’aiuto concreto (fornitura di consulenza e assistenza tecnica), in assenza del quale la promozione dei diritti umani non
potrà mai essere raggiunta. Va, comunque, sottolineato che soddisfare la sete di giustizia di chi
ha subito violazioni che lo segneranno tutta la vita (tali sono purtroppo quelle subite dai minori)
è un dovere morale che la Comunità internazionale deve assumersi con lo stesso impegno assunto per combattere la povertà con i MDG.
Per sviluppare un mondo migliore nel futuro, i bambini devono crescere in un ambiente
positivo che fornisca un senso di giustizia in tutte le sfere della vita: in quella sociale, politica,
ma specialmente in quella economica. Lo sostiene Amita Agarwal (2004: 1-22) che fa notare
come la legge sia il mezzo per raggiungere uno scopo e cioè la giustizia. Se questo fine deve
essere, raggiunto, la legge non può restare immobile. La legge è per la società come la corteccia
per l’albero. Se questa cessa di crescere come cresce l’albero e decide di crescere per conto suo
finirà con il soffocare l’albero stesso. Analogamente, se la legge non è in grado di rispondere ai
bisogni di una società che cambia, o soffocherà la crescita di quest’ultima, impedendone lo sviluppo, o se la società è sufficientemente forte, questa si sbarazzerà della legge che ne impedisce
lo sviluppo. La legge deve quindi costantemente adattare se stessa alla società che cambia
rapidamente cercando di anticiparne i cambiamenti e non di subirli.
67. Human Right Watch è un’organizzazione non governativa indipendente che crede che gli standards internazionali dei diritti umani debbano essere applicati allo stesso modo a tutti gli essere umani e
che solo una stretta vigilanza ed azioni tempestive di protesta possono evitare che le tragedie del XX
secolo abbiano a ripetersi. Http://www.hrw.org/about/whoweare.html.
470
Alberto Zotti
Questo vale anche per il mondo dei diritti umani perché se ci si sofferma alla sola protezione
degli stessi senza promuoverli avremmo eliminato solo le violazioni deliberate, ma di fatto,
commesso la più grande, che è quella di non aver creato le condizioni perché i diritti possano
essere goduti. Per realizzare tale obiettivo sarebbe opportuno che le nazioni ricche nella
redazione dei piani di cooperazione per aiutare le nazioni in via di sviluppo, evitassero che i
medesimi si tramutino in “camuffate operazioni di dominio coloniale”, ma lo facessero con
l’unica intenzione di aiutare tali nazioni a svilupparsi da sé nel campo economico e sociale
applicando pertanto la raccomandazione contenuta nell’enciclica Mater et Magistra di Papa
Giovanni XXIII. E sulla necessità di fare appello alle energie delle popolazioni “da aiutare” è
sempre attuale l’affermazione di Freire quando dice «il vero aiuto da dare all’uomo consiste
nell’aiutarlo ad aiutare se stesso, nel farlo agente del suo stesso recupero, nel collocarlo in una
posizione critica di fronte ai suoi problemi» (1973: 68).
3.6. Gli strumenti legali internazionali per la protezione e la promozione dei diritti dei minori
La CRC è lo strumento legale più completo sui diritti dei minori, ma non sufficiente per
combattere le violazioni più estese commesse a danno dei minori.
Qui di seguito i trattati vincolanti che possono essere usati per “forzare” i governi al rispetto
delle deliberazioni del trattato che sono rilevanti per i diritti dei minori.
Non abbiamo citato gli strumenti non vincolanti quali risoluzioni o dichiarazioni (anche se
UDHR è un esempio) che possono essere usati in situazioni di particolare rilievo per mettere in
imbarazzo un governo attraverso un’immagine negativa fornita all’opinione pubblica. Un
governo che ha a cuore la propria immagine internazionale potrà agire di conseguenza per
adattare le proprie politiche.
• ILO - convention n. 138 concerning Minimum Age for Admission to Employment (1973);
• Declaration on Social and Legal Principles relating to the Protection and Welfare of Children,
with special reference to Foster Placement and Adoption Nationally and Internationally (1986);
• CRC 1989;
• ILO - convention n. 182 concerning the Prohibition and Immediate Action for the Elimination of the Worst Forms of Child Labour (1999);
• Convention on the Elimination of Discrimination Against Women (1999);
• Optional Protocol (68) to the convention on the Rights of the Child on the sale of children,
child prostitution and child pornography (2002);
• Optional Protocol to the convention of the Rights of the Child on the involvement of children
in armed conflicts (2002).
4. La promozione dei diritti dei minori
La piena realizzazione dei diritti dei minori, più che alla componente dei diritti civili in essa
contenuta, dipende dalla piena realizzazione dei diritti economico-sociali e culturali, per lo
sviluppo dei quali sono necessarie risorse.
È utopico pensare che i diritti dei minori possano essere pienamente applicati quando i diritti
68. Il termine protocollo opzionale è usato per indicare un ulteriore strumento legale che complementa
ed estende un trattato/convenzione. Il termine “opzionale” sta ad indicare che il protocollo non obbliga
automaticamente lo stato che ha ratificato il trattato/convenzione, cui il protocollo si riferisce ma richiede
una ratifica ad hoc. Http://www.unicef.org/crc/files/Definitions.pdf.
471
economico-sociali e culturali dei propri genitori siano o ignorati o violati.
In questa sezione, analizzeremo, quindi, le iniziative portate avanti dalla Comunità
internazionale per combattere il sottosviluppo, perché ritengo che la povertà sia più un sintomo
che la malattia da combattere.
È quindi da prestare la massima attenzione all’iniziativa “gli obiettivi del millennio (MDG)”
che tutti gli stati del mondo, in particolare quelli industrializzati, hanno assunto per accelerare lo
sviluppo delle zone depresse del mondo.
Si sta diffondendo la coscienza dello sviluppo sostenibile in cui l’equilibrio dell’ambiente
assume un ruolo fondamentale per ogni tipo di sviluppo umano si voglia progettare.
Va, inoltre, analizzata con attenzione, l’iniziativa di costituzione di una banca etica in
Bangladesh, esperienza, peraltro, maturata in un paese musulmano, con la quale, si fa credito
alla povera gente senza chiedere garanzie di alcun tipo, dando fiducia alla capacità delle persone
di assumersi l’impegno morale di restituire le somme avute in prestito (69).
Essa rappresenta un segnale di speranza che dalla povertà i poveri possono uscire e basta
molto poco per aiutarli in questo processo.
4.1. Lo sviluppo sostenibile e Agenda 21
Nel 1983, le Nazioni Unite istituirono la Commissione per l’ambiente e lo sviluppo che venne
presieduta dal ministro degli esteri della Norvegia, Bruntland. Il rapporto della commissione
denominato “il nostro comune futuro” stabilì il principio di interconnessione delle 3E, ovvero:
• environment (ambiente),
• energy,
• economy,
stabilendo la stretta correlazione tra sviluppo ed ambiente e coniando la celebre definizione
di sviluppo sostenibile (70).
«Esso consiste in una forma di sviluppo che soddisfa i bisogni del presente senza
compromettere la capacità delle generazioni future di soddisfare le proprie necessità» (71).
È implicita, in questa definizione, l’affermazione di un diritto delle future generazioni ad
ottenere un livello di sviluppo sostenibile ed il diritto ad utilizzare le risorse naturali per raggiungere tale scopo. Tale diritto, tuttavia, è per ora, solo un’enunciazione di intenti in quanto secondo alcune linee di pensiero le future generazioni avranno diritti solo quando il futuro sarà diventato presente. In ogni caso il problema esiste in quanto l’UNESCO nel documento “la dichiarazione sulle responsabilità della presente generazione verso le future generazioni” afferma
che la presente generazione ha la responsabilità di:
• assicurare che i bisogni e gli interessi della presente e delle future generazioni siano
completamente salvaguardati;
• lasciare in eredità alle future generazioni una Terra che un giorno non sia irrimediabilmente danneggiata dall’attività dell’uomo;
• assicurare alla presente ed alle future generazioni la totale libertà di scelta del loro
sistema politico economico e sociale e di metterle in grado di preservare la loro diversità
69. Http://www.grameen-info.org/index.html.
70. Http://www.thewaterpage.com/Documents/BasicNeeds.PDF Water for basic needs By Len Abrams,
18 July 2001(Commissioned by the World Health Organisation as input to the 1 st World Water Development Report).
71. Report of the world commission on environment and development (pag. 24): http://www.are.admin.ch/imperia/md/content/are/nachhaltigeentwicklung/brundtland_bericht.pdf?PHPSESSID=030c18b6f
91e1c8a67e4966a2dcea6a1.
472
Alberto Zotti
religiosa e culturale (72).
Il termine future generazioni non è così astratto né lontano nel tempo, sono i minori d’oggi!
Esso traduce una semplice idea: quella di fornire una vita migliore a chi vive oggi e per le
generazioni che verranno.
170 paesi hanno sottoscritto a Rio de Janeiro un piano d’azione chiamato Agenda 21 (perché
avente riferimento al XXI secolo) non vincolante per gli stati firmatari per affrontare quattro
aree tematiche e cioè:
1) dimensione sociale ed economica dello sviluppo,
2) conservazione e gestione delle risorse naturali,
3) rafforzamento del ruolo dei maggiori gruppi,
4) strumenti di implementazione (73).
In ciascuna area, il piano doveva fornire principi-chiave per raggiungere lo sviluppo sostenibile che soddisfa i bisogni dei poveri e riconosce i limiti dello sviluppo per soddisfare i bisogni
globali.
Ricordiamo che i “bisogni” vanno, quindi, interpretati non solo in termini di interessi economici, ma anche per essere quelli di un sistema globale completo funzionale ed armonioso che incorpora la gente e l’ecosistema in cui vive.
Nella sessione annuale del 2003 a Johannesburg è stato ribadito che i pilastri dello sviluppo
sostenibile sono:
1) sviluppo economico,
2) sviluppo sociale,
3) protezione dell’ambiente.
Lo sviluppo sostenibile è quindi una politica a cui devono aderire tutti i membri della
Comunità internazione.
Gli interventi devono quindi seguire tre linee d’azione (74):
1) protezione dell’ambiente. Va ricordato che, nel 1972, a Stoccolma, il premier indiano
Indira Gandhi aveva affermato che la più grande sorgente di inquinamento è la povertà
(75). Questo è il motivo per cui i paesi ricchi si devono impegnare a ridurre la povertà in
minor tempo di quanto previsto, perché reale è il rischio di spendere più denaro per
ridurre l’inquinamento nei paesi poveri di quanto sia necessario per aiutare gli stessi per
cibo ed acqua. Un ambiente degradato riduce la qualità della vita e ciò che è peggio può
essere una minaccia a lungo termine per la crescita economica;
2) sviluppo economico. La globalizzazione ha abbattuto i confini e portato alla fusione dei
mercati. Le compagnie multinazionali hanno accresciuto il loro potere e hanno la capacità
di condizionare governi democraticamente eletti. È noto che non hanno scrupoli per i
danni ambientali, né sono sensibili ai diritti sindacali, né ai diritti umani. La globalizzazione ha avuto effetti positivi sul fronte della liberalizzazione delle comunicazioni, ma
deve essere cura dei governi cercare di ridurre gli effetti negativi;
3) sviluppo sociale. L’intervento in questa area riguarda l’istruzione, ma viene richiesto un
nuovo modo di educare i leaders politici a comprendere i bisogni fondamentali, inclusa la
sicurezza, il senso di appartenenza e il senso di stima.
L’iniziativa di Agenda 21 nasce con la conferenza di Rio per recepire l’importanza dell’ambiente nei problemi dello sviluppo. È ovvio che i principi ispiratori abbiano poi informato la
72. Http://www.ace.mmu.ac.uk/esd/menu.html.
73. Http://habitat.igc.org/agenda21/.
74. Plan of implementation of the world summit on sustainable development - cap. IV (pag. 20-36):
http://www.un.org/esa/sustdev/documents/WSSD_POI_PD/English/WSSD_PlanImpl.pdf.
75. Http://www.ourplanet.com/imgversn/122/glance.html.
473
stesura del piano di azione dei MDG che tratteremo nel paragrafo successivo.
4.2. Gli obiettivi di sviluppo del Millennio [MDG (76)]
I MDG sono 8 obiettivi che 189 stati hanno assunto formalmente nella storica dichiarazione
del Millennio nel settembre del 2000. Il rapporto UNDP del 2003 (77), riscontrando che almeno
50 paesi sono divenuti più poveri nell’ultimo decennio, fa notare che la dichiarazione del
Millennio non è una dichiarazione programmatica e che gli sforzi per raggiungere tali obiettivi
potranno avere successo se ci sarà la volontà politica per tradurli in strategie di sviluppo
nazionali guidate da principi di sana economia e di governo trasparente e responsabile.
Kofi Annan nel messaggio inviato il 9 ottobre 2003 alla quinta assemblea dei popoli UN (78)
sostiene che i MDG non sono vuote promesse, ma sono obiettivi realizzabili per tre motivi:
1) sono centrati sulle persone,
2) godono di un sostegno politico senza precedenti,
3) sono tecnicamente realizzabili.
Non c’è dubbio che Kofi Annan sia sincero e si può immaginare che lo fossero anche i
leaders politici al momento della sottoscrizione della dichiarazione, ma il sostegno politico è la
componente più critica che è molto difficile ipotecare per un periodo così lungo.
Impegno politico equivale ad impegno finanziario. Questo non solo non è accresciuto come
si potrebbe immaginare vista la scadenza così ravvicinata per obiettivi così importanti, ma è ben
lungi da essere quello che era l’impegno finanziario iniziale e la vera sfida da affrontare è la
mancanza di volontà politica dei governi.
Lo afferma, nel documento (79) che sostiene la campagna No excuse 2005 a sostegno dei
MDG, Marina Ponti, vice-direttrice della Società civile per la campagna obiettivi di sviluppo
del millennio delle nazioni.
Infatti, in base alle risorse finanziarie attuali:
• l’Africa sub-sahariana riuscirà a ridurre la mortalità infantile nei limiti standards solo fra
150 anni;
• l’Asia, invece, potrà dimezzare la malnutrizione non prima del 2200.
La responsabilità primaria è da attribuire ai paesi che, trent’anni fa, si erano impegnati a
versare lo 0.7% del Pil (prodotto interno lordo) alla cooperazione e la scarsa propensione al
rispetto degli impegni assunta dà la misura dell’impegno politico (80).
Ma l’impegno politico si misura anche con la volontà di abbattere le barriere doganali per
favorire l’ingresso in Europa e negli Stati Uniti di prodotti agricoli provenienti dai paesi in via
di sviluppo. Di pari passo dovrebbero essere ridotte le sovvenzioni all’agricoltura europea, ma
la misura della resistenza a modificare lo stato di cose attuali è data dalla crisi politica che sta
attanagliando l’Europa come soggetto politico che, dopo la bocciatura della Costituzione, deve
incassare anche la bocciatura della proposta di bilancio che fra le varie cause vede proprio la
resistenza del governo francese a modifiche degli aiuti alla propria agricoltura.
UNDP, nel suo rapporto sui MDG a tutto il 2003, si pone tuttavia l’obiettivo di:
• individuare le necessità per superare le battute d'arresto dello sviluppo,
• offrire concrete proposte per accelerare i processi per raggiungere i MDG.
In particolare, UNDP si pone l’obiettivo di mantenere accesa la speranza che i MDG possano
76. MDG è acronimo di Millenium Developmente Goals.
77. Http://hdr.undp.org/reports/global/2003/pdf/hdr03_frontmatter.pdf.
78. Http://www.oneworld.net/article/view/70211/1/.
79. Http://www.millenniumcampaign.it/.
80. Http://www.socialwatch.org/es/informeImpreso/pdfs/unioneeuropea2002_ita.pdf.
474
Alberto Zotti
essere raggiunti, anche se le battute d’arresto e le inerzie, a livello generale, fanno temere che
possano rimanere un’utopia.
Il rapporto del 2003 (81) conferma, nella panoramica del documento stesso, lo slancio ideale
che ha animato i sostenitori del programma, ma evidenzia pure il carattere utopico dello stesso,
perché fa riferimento a due fattori di successo del programma che non potranno essere
pienamente realizzati e cioè:
• «gli obiettivi devono diventare una realtà nazionale abbracciati dai principali sostenitori,
dalla comunità e dal governo. Essi sono le misure di riferimento con cui valutare il
progresso e consentire ai poveri di inchiodare i leaders politici alle loro responsabilità.
Essi costituiscono una valida serie di indicatori per valutare il progresso e mettere in
grado la povera gente di valutare la responsabilità politica dei propri leaders» (82). Ciò
presuppone campagne informative sostenute dal governo medesimo utilizzando tutti i
media disponibili e ciò vale sia per i paesi in via di sviluppo che per i paesi a sviluppo
avanzato chiamati a finanziare l’iniziativa. Nulla di tutto ciò è stato fatto in Italia. La
prova più eclatante è che il sito italiano che promuove la conoscenza dei MDG
(www.millenniumcampaign.it) ha promosso l’invio di una petizione al governo per
sensibilizzarlo sulla necessità di accelerare in termini di qualità e quantità di aiuti. La
ritrosia del governo italiano può venir interpretata, in chiave di politica estera, adottata
peraltro da entrambi gli schieramenti politici, che si sono succeduti al governo e cioè che
il processo di adeguamento degli stanziamenti alla cooperazione non potrà mai essere più
veloce dell’omologo processo della potenza di cui noi siamo fedeli alleati e cioè gli Stati
Uniti;
• «i MDG devono essere impegni dei leaders nazionali per la cui piena realizzazione essi
dovranno rendere conto al proprio elettorato» (83). Anche questa affermazione non ha
fondamento pratico perché i MDG non compaiono in alcun programma politico né l’elettorato ne è a conoscenza. Come potranno essere giudicati per il mancato raggiungimento
di un obiettivo mai comunicato all’elettorato?
I MDG sono (84) i seguenti:
mo1: dimezzare il numero di coloro che vivono con meno di 1$ al giorno e dimezzare il
numero di coloro che soffrono la fame,
mo2: realizzare l’istruzione primaria universale,
mo3: promuovere l’uguaglianza di genere e dare potere alle donne,
mo4: ridurre la mortalità infantile sotto i 5 anni dei due/terzi,
mo5: ridurre la mortalità delle madri di tre/quarti,
mo6: fermare la diffusione di aids, malaria ed altre malattie,
mo7: dimezzare il numero di coloro che non hanno accesso all’acqua potabile e servizi
igienici primari,
mo8: sviluppare una collaborazione globale per lo sviluppo,
di questi i primi sette sono a carico dei paesi in via di sviluppo, l’ottavo definisce invece compiti e responsabilità dei paesi in sviluppo avanzato e riguardano sostanzialmente tre aree (85):
1. cooperazione allo sviluppo,
82. Human development report 2003-Millenium development goals-A compact among nations to end
poverty _ overview pag- 1 http://hdr.undp.org/reports/global/2003/pdf/hdr03_overview.pdf.
83. Human development report 2003-Millenium development goals-A compact among nations to end
poverty _ overview pag- 1 http://hdr.undp.org/reports/global/2003/pdf/hdr03_overview.pdf.
84. Ibidem.
85. Http://hdr.undp.org/reports/global/2003/pdf/hdr03_overview.pdf.
475
2. debito estero,
3. commercio internazionale.
Da un’analisi globale degli obiettivi è evidente che la loro realizzazione richiede risorse, ma,
se la responsabilità della loro realizzazione viene affidata ai paesi in via di sviluppo, è evidente
che, non disponendo questi delle risorse necessarie, né della capacità organizzativa per
realizzare gli obiettivi medesimi, tutto viene a dipendere dall’obiettivo della collaborazione allo
sviluppo che è una responsabilità dei paesi a sviluppo avanzato.
Ma se questi difettano nella volontà politica a dispetto di tutte le dichiarazioni di impegno
solenne, sono realmente questi obiettivi raggiungibili?
Ma è proprio vero che il loro raggiungimento è solo un problema di risorse finanziarie?
Sono domande legittime che ci si deve porre perché sugli stessi obiettivi, anche se in modo
non così plateale e dichiarato, il sistema delle Nazioni Unite sta lavorando da decenni, ma senza
riuscire a diminuire il divario tra paesi ricchi e poveri. Sembra però che i MDG rappresentino
quella spinta definitiva, in termini di volontà globale e risorse finanziarie, per chiudere una
partita che sembrava destinata a rimanere sempre aperta. Due ricercatori, Michael Clemens e
Todd Moss del Center of Global Development (86), tuttavia, dichiarano senza mezzi termini,
che i MDG sono, di fatto, irrealizzabili per gran parte dei paesi dell’Africa e che, anche se esiste
una relazione tra aiuto finanziario e crescita economica, questa non è lineare. In buona sostanza
essi affermano che tra gli esperti dello sviluppo è ormai opinione condivisa che le risorse
finanziarie non costituiscono il vincolo più importante per il raggiungimento dei MDG. Ciò
significa che anche se l’impegno finanziario degli stati che hanno sottoscritto la dichiarazione
relativa ai MDG dovesse raddoppiare dai 50mld di $ del 2000, questo non si tradurrebbe in una
proporzionale riduzione dei tempi a parità di risultato atteso o di aumento proporzionale del
risultato a parità di tempo impiegato per raggiungerlo. Questo è come dire che stiamo sprecando
inutilmente preziose risorse finanziarie. Cosa serve per realizzare gli obiettivi oltre alle risorse
finanziarie? La risposta che danno è semplice: lo sviluppo è una maratona, non una corsa
veloce. I paesi in via di sviluppo hanno bisogno di un sostegno continuo e costante ad ampio
raggio, ma soprattutto di un consenso esteso a tale opera che può derivare solo dalla
pubblicizzazione dei progressi ottenuti in tutti i campi, paese per paese.
Il documento contiene anche un invito ai responsabili delle Nazioni Unite:
1. a dichiarare irrealizzabili, se non tutti, almeno alcuni, di questi obiettivi e comunque se
riguardano l’Africa,
2. ad abbandonare il ricorso a costosi studi di fattibilità che continuano ad alimentare
l’utopia, per essere poi smentiti dai fatti,
3. a prendere in considerazione vie nuove per cogliere tali obiettivi, ma a livello locale
anziché a livello globale (è escluso che l’Africa possa avere nel prossimo futuro i tassi di
sviluppo della Cina),
4. ad evitare i problemi di cui sopra nel fissare la prossima batteria di obiettivi che devono
essere ricalibrati sulla reale situazione di un paese e sulle reali possibilità di raggiungerli.
Ciò per evitare che dopo avere consumato risorse finanziarie enormi senza produrre i risultati
attesi si vada incontro ad una duplice disillusione e cioè che nei paesi finanziatori si faccia
strada l’idea che la povertà sia un fatto ineluttabile della società umana e quindi sia del tutto
inutile finanziare le attività per combatterla, mentre nei paesi beneficiari la delusione per il
mancato raggiungimento degli obiettivi non farà che aumentare i livelli di povertà ed il livello di
instabilità politica con tutti i rischi che tali instabilità generano (terrorismo, rivoluzioni, ecc.).
86. Michael Clemens and Todd Moss - What’s Wrong with the Millennium Development Goals?CGD brief. Http://www.cgdev.org/content/publications/detail/3940/.
476
Alberto Zotti
Forse è necessario cambiare rotta nell’analisi della povertà e condividere la tesi di Russell
che la povertà è un sintomo più che la malattia e che l’uomo è povero perché è schiavo, ma il
concetto di schiavitù di Russell è ben più ampio di quello definito in sede di diritto internazionale. È sostanzialmente la condizione di degradazione spirituale in cui l’uomo ha perso la
speranza e la fiducia nelle proprie capacità. Ora, posto che i MDG rappresentano un’utopia
necessaria (non averli fissati avrebbe significato anche l’accettazione della povertà come condizione necessaria della specie umana ed immanente nella stessa) è condivisibile che gli stessi
siano tra loro interdipendenti, ma l’unico che potrà dare effetti ad ampio raggio è l’obiettivo 2
sull’istruzione e l’obiettivo 3 sulla discriminazione di genere all’accesso all’istruzione.
UNDP (87) è una rete delle Nazioni Unite per lo sviluppo globale, patrocina nei paesi
collegati alla rete il cambiamento e lo sviluppo della conoscenza, esperienze e risorse per aiutare
la gente a costruire una vita migliore. È presente in 166 paesi lavorando con essi sulle loro
soluzioni per le sfide allo sviluppo globale e nazionale. I leaders mondiali si sono impegnati a
raggiungere i MDG, incluso l’obiettivo più impegnativo di ridurre della metà la povertà entro il
2015. La rete di UNDP collega e coordina gli sforzi globali e nazionali per raggiungere tali
obiettivi. La “mission” dichiarata è quella di aiutare i paesi a costruire e condividere soluzioni
per stimolare le risorse, promuovere il ruolo delle donne nello sviluppo e portare governi,
società civile e finanziatori esterni a lavorare insieme e coordinare i loro sforzi. Tuttavia, alcuni
critici affermano che il sistema delle Nazioni Unite opera come un sistema mercantile con due
grandi bracci operativi: la Banca mondiale, quale braccio finanziario e la UNDP, quale braccio
tecnico operativo anche e soprattutto in relazione agli ingenti somme di denaro che possono gestire in forma diretta in quanto dedicate allo sviluppo. Essi dichiarano che vengono finanziate e
realizzate solo quelle opere che, agli occhi dei finanziatori, sono produttive di reddito e quindi
sono escluse dal finanziamento infrastrutture che possono rendere più sicura la vita di tutti
quale, ad esempio, un sistema di rilevamento precoce degli tsunami che tante vittime hanno
procurato nel sud-est asiatico. UNDP dovrebbe finanziare progetti di piccola impresa assieme ai
programmi di formazione professionale del personale da assumere (Harger 2005). C’è da
chiedersi se questo non sia più un aiuto alle multinazionali, per delocalizzare linee di produzione che un aiuto alla formazione di un’imprenditoria locale capace di operare in primis sul
mercato locale e poi su quello internazionale. È vero che in questo modo si aiuta la formazione
di posti di lavoro, tuttavia privilegiando oggi l’istruzione professionale rispetto a quella di base
ha come conseguenza un ulteriore allontanamento di uno dei MDG che è quello di garantire a
tutti i minori un ciclo di istruzione primaria. Inoltre, numerosi minori saranno esclusi in futuro
dall’istruzione professionale perché privi di istruzione primaria.
Fin dalla sua costituzione, UNDP è attivo in sei aree tematiche:
1. governo democratico,
2. riduzione povertà,
3. prevenzione delle crisi e recupero,
4. energia ed ambiente,
5. informazione e tecnologia delle comunicazioni,
6. aids.
I MDG, direttamente o indirettamente, mappano le aree di attività di UNDP per cui UNDP,
vista la sua capillare presenza in tutti i paesi del mondo, si presenta come l’istituzione che ha
tutti i requisiti per eseguire, in collaborazione con i governi dei paesi in via di sviluppo, la
progettazione, realizzazione e controllo dei progetti di sviluppo nell’ambito di ciascuno dei
MDG. È stato istituito un comitato per i MDG con team leader per ciascuno degli obiettivi da
477
raggiungere. UNDP fornisce personale per realizzare ciascuna fase di ogni progetto afferente a
ciascuno degli obiettivi. Ha acquisito, di fatto, una posizione di monopolio, anche perché
gestisce anche i dati relativi allo stato di avanzamento degli obiettivi. A tale riguardo si registrano alcune critiche alquanto pesanti. Amir Attaran denuncia che il sistema di controllo dei MDG,
che dovrebbe basarsi su 48 indicatori, in particolare per quelli relativi alla sanità, non dispone
di un sistema omogeneo di raccolta dei dati per cui le misure raccolte sono più stime, che dati
oggettivi, rendendo di fatto impossibile la rilevazione dei progresso compiuto nel raggiungimento di questo obiettivo. Si stupisce, inoltre, che non sia stata utilizzata a tale scopo la rete dei
siti di sorveglianza demografica (demographic surveillance sites) che avrebbe fornito dati affidabili ed oggettivi e con costi di rilevazione ben noti (88).
Questa critica, unitamente al continuo appello a incrementare i finanziamenti, fa sorgere il
dubbio fin d’ora che:
1. alla scadenza nessun obiettivo verrà raggiunto,
2. alla scadenza non si saprà quanto lontani siamo dall’averlo raggiunto,
3. alla scadenza non si saprà quanti soldi sono necessari per raggiungerlo.
Ma anche se i MDG non saranno raggiunti e anche se dovesse essere attribuita a UNDP una
responsabilità di tale fatto come si può pensare di individuare sul mercato globale un’organizzazione con l’esperienza e la ramificazione di UNDP?
Si può solo sperare che, a seguito del fallimento dei MDG, tutto il sistema delle Nazioni
Unite venga rifondato per ritornare a ricoprire quella che era la missione iniziale.
4.2.1. L’indice dello sviluppo umano
HDI (89 e 90) o indice di sviluppo umano è l’unità di misura con cui si misurano le
conquiste di un paese in tre campi fondamentali per lo sviluppo umano e cioè:
• longevità misurata i termini di aspettativa di vita alla nascita,
• livello di istruzione misurato in termini di tasso di alfabetizzazione degli adulti, e tassi di
iscrizione alla scuola primaria, secondaria e superiore,
• standards di vita misurato in $ in termini di Pil (prodotto interno lordo in inglese Gdp)
pro-capite.
Esso viene usato per catturare l’attenzione dei politici e dei media per evidenziare che la
situazione dello sviluppo umano non può essere solo agganciata allo sviluppo economico.
Un esempio (91), Vietnam e Pakistan sono paesi che hanno il Pil dello stesso livello, eppure
l’indice di sviluppo umano è molto diverso essendo in Vietnam l’aspettativa di vita ed il livello
di istruzione molto più elevati di quelli del Pakistan.
Questo indice non è esaustivo, nulla dice sul livello di partecipazione politica oppure sulle
discriminazioni di genere.
Di fatto, però, è utilissimo perché il sistema di raccolta dei dati consente di riformulare la
graduatoria e quindi verificare i progressi/regressi di anno in anno da parte dei paesi in via di
sviluppo.
Se HDI ci permette di valutare il progresso nel campo della lotta alla povertà, non ci consente di valutare in che modo la stessa affligga i minori. È scientificamente provato che la
povertà nei primi anni di vita ha un impatto negativo sullo sviluppo del minore molto superiore
88. Amir Attaran: http://medicine.plosjournals.org/perlserv/?request=get-document&doi=10.1371/journal. pmed.0020405.
89. HDI è acronimo di Human Development Index.
90. Http://hdr.undp.org/reports/global/2003/faq.html#21.
91. Http://hdr.undp.org/reports/global/2003/pdf/presskit/HDR03_PKE_HDI.pdf.
478
Alberto Zotti
di quello che avrebbe nei successivi anni di vita. I minori che vivono in povertà nei primi anni
di vita, manifestano un ritardo nello sviluppo fisico cognitivo ed emozionale e presentano
precoci abbandoni scolastici, grande difficoltà di inserimento sociale. Come adulti avranno difficoltà a mantenere la propria famiglia, alleveranno i propri figli in povertà alimentando il circuito vizioso della povertà da generazione a generazione (92). Si è sempre pensato che il
fenomeno riguardasse solo i paesi in via di sviluppo, ma esso esiste ed ha una dimensione
inaspettata anche nei paesi a sviluppo avanzato. Basta pensare che gli Stati Uniti hanno un tasso di
povertà infantile del 20.3 e che i costi della stessa, in termini di costi sociali e di mancata
produttività, sono stimati annualmente da 36 mld $ a 177 mld$ (93). È quindi di estremo interesse
disporre di indici che consentano di poter tener sotto controllo tale aspetto anche e soprattutto
quando la lettura di altri indici di povertà come HDI possono occultarne la dimensione reale. Due
ricercatori, Jacques van der Gaag and Erika Dunkelberg, hanno definito quattro indici (94):
1) Child Welfare Index (CWI) consente di analizzare la situazione,
2) Child Gender-Related Development Index (CGI),
3) Child Deprivation Index (CDI).
Sono ricavati dagli stessi parametri da cui è ottenuto HDI e da altri due indicatori che sono
estensioni di HDI quali:
a. Poverty Index,
b. Gender-Related Development Index.
4) Child Developmental Well-Being Index costruito sulla base di una rivisitazione dei criteri
di valutazione del benessere del minore.
Il vantaggio di questi indici è che sono oggettivi, sono ricavabili dagli stessi dati da cui si
ricava HDI e quindi hanno le caratteristiche per diventare una base di conoscenza sufficiente
per allestire quel sistema di monitoraggio permanente della condizione infantile auspicato anche
a livello di ILO. In tale contesto è stato stimato che il costo dell’intero sistema amministrativo
del lavoro assorba lo 0.1% del Gdp, mentre il costo sociale per le violazioni commesse può arrivare al 5% del Gdp (95) e quindi l’investimento in prevenzione è ampliamente giustificato, se
rapportato ai costi che tale opera può evitare di sostenere.
Un analogo ragionamento va fatto non tanto alla lotta alla povertà in generale, ma a quella
che affligge i minori nei primi anni di vita e, purtroppo, va detto che i MDG non colgono tale
aspetto a sufficienza.
4.2.2. La situazione del 2001 rispetto al 1991
Il rapporto annuale 2003 (96) che misura il progresso degli stati dal punto di vista degli
indicatori-chiave sociali ed economici (HDI), evidenzia che ventun paesi hanno conosciuto un
declino economico negli anni Novanta e questo è un campanello d’allarme per i paesi sviluppati. In tale rapporto Mark Malloch Brown, amministratore delegato di UNDP, ribadisce l’estrema urgenza di un intervento per affrontare i problemi della salute e dell’istruzione in questi
92. A child well-being index and the Euro-mediterranea area - Seminar proceedings - Ministry of Foreign Affairs - Rome, 25 october 2004 (pag. 48). Http://www.medchild.org/modules/Pubblicazioni/index.asp?CNT_Area=B&CAT_ID=7.
93. Ibidem (pag. 49).
95. ILO - handbook for labour inspectors (pag. 17). Http://www.ilo.org/public/english/protection/safework/labinsp/handbook.pdf.
96 . Human development report 2003-Millenium developmente goals-A compact among nations to
end poverty _ overview pag- 2 http://hdr.undp.org/reports/global/2003/pdf/hdr03_overview.pdf.
479
ventun paesi.
In effetti, sarebbe miope non farlo, visto che questi ventun paesi sono destinati ad entrare
nella spirale del collasso economico prima fase del collasso politico dello stato e anticamera dell’anarchia e della ingovernabilità. Sierra Leone sta in vetta alla classifica e 30 dei primi 34 paesi
sono paesi dell’Africa sub-sahariana.
4.2.3. Come finanziare il progetto
Rispetto al fabbisogno di 110 mld di $ stimato dalla Banca mondiale, i paesi donatori sono in
grado di erogarne 56 con una media sul Pil pari allo 0.23% (97).
I paesi dell’Unione Europea hanno deciso, nel summit di Barcellona del 2002, di raggiungere
una media dello 0.39% entro il 2006 e fissato le date per raggiungere l’obiettivo dello 0.7%. Ad
oggi, solo cinque paesi: Olanda, Lussemburgo, Svezia, Norvegia e Danimarca hanno onorato
tale impegno.
L’Italia non brilla per impegno finanziario destinando soltanto lo 0.15% del proprio Pil (98).
Ma il recupero di 50 mld di $ potrebbe avvenire, senza essere diluito nel tempo, se solo si
evitasse di incrementare la spesa agli armamenti che, alla fine del 2004, era di 50 mld di $
rispetto al 2003 su una spesa globale di 950 mld di $.
È altresì curioso che i cinque paesi che hanno maggiormente investito in armi, coprono da
soli il 62% della spesa mondiale degli armamenti e sono (99):
1. Stati Uniti
500 mld di $,
2. Giappone
44 mld di $,
3. Francia
40 mld di $,
4. Regno Unito
35 mld di $,
5. Cina
26 mld di $,
da cui si evidenza che gli Stati Uniti assorbono, da soli, più di quanto tutto il resto del mondo
spenda in tale campo.
Tutti, eccetto il Giappone, hanno un posto permanente nel Consiglio di sicurezza delle
Nazioni Unite. Tutti, tranne la Cina, sono membri di alleanze militari con gli Stati Uniti.
Dopo la caduta del muro di Berlino e la fine della Guerra fredda, la spesa militare mondiale
era passata da 980 mld degli anni Settanta a 780 mld alla fine del 1999. Dopo l’11settembre del
2001, la spesa è tornata a crescere soprattutto per combattere la guerra al terrorismo che in
Afghanistan e Iraq assorbe 60 mld di $.
Queste cifre non hanno bisogno di ulteriori commenti per dare la misura dell’impegno
politico a raggiungere i MDG.
4.3. L’esperienza della banca etica
La Grameen Bank (100) nasce nel 1976 ed è la prima e più grande banca etica esistente al
mondo, nata con il compito di prestare soldi solo a chi non ha mezzi di sussistenza.
Opera in Bangladesh, paese asiatico, indipendente dal 1971, con 120 milioni di abitanti su
una superficie che è la metà di quella italiana.
Il 90% della popolazione è analfabeta e circa il 40% vive in condizioni di estrema povertà.
La banca pratica il micro-credito, ossia presta piccole somme (anche di soli 25 euro) per
97. Http://www.millenniumcampaign.it/.
98. Http://www.unmillenniumproject.org/press/qa4_e.htm.
99. Http://www.redvoltaire.net/article1996.html.
100. Http://www.peradam.it/peo/ipercorso/globalizzazione/Glob- 800/sud/grameen-bank.htm.
480
Alberto Zotti
sostenere i progetti di sviluppo e la sussistenza di migliaia di famiglie. I prestiti hanno un importo medio di appena 163 euro. I crediti servono a finanziare piccoli investimenti tesi a migliorare la situazione socio-economica delle famiglie. Per ottenere un prestito non si richiedono
garanzie patrimoniali, ma personali. Il credito viene erogato soltanto a gruppi, costituiti da un
numero di persone che va da cinque a otto. Il denaro viene distribuito a rotazione, iniziando dal
componente del gruppo più bisognoso; appena questo ha restituito il prestito si può passare al
secondo, e così via.
La responsabilità del gruppo è solidale, e questo ha finora garantito un tasso di sofferenze
inferiore all’1%, molto più basso di quello registrato dagli altri istituti di credito del Bangladesh.
Il successo dell’iniziativa viene confermato dagli studi condotti dalla Banca mondiale e da
altri operatori che mostrano che, entro cinque anni, circa metà dei due milioni di clienti della
Grameen riesce a sollevarsi oltre la soglia di povertà.
Tali risultati sono stati possibili perché la banca ha puntato sulle donne, rovesciando un
consolidato pregiudizio sessista, tanto più coraggioso, se si pensa che il Bangladesh è un paese
musulmano tradizionalista.
Il 90% dei suoi due milioni di clienti appartiene al sesso femminile.
4.4. Il piano di azione per il decennio di alfabetizzazione 2003-2012
Le Nazioni Unite, preso atto che 861 milioni di adulti sono analfabeti (101) e che 113
milioni di bambini non frequentano la scuola (dati 2002), con la deliberazione 56/116 del 19
dicembre 2001 (102), hanno approvato una risoluzione che integra quella dei MDG (limitata ai
minori) ed invita gli stati membri a combattere l’analfabetismo degli adulti, oltre che quello dei
minori e l’analfabetismo delle donne (103). Questa risoluzione è stata presa per dare formale
attuazione all’obiettivo delle decisioni finali assunte nel World Education Forum a Dakar 26-28
aprile 2000 (104). Tale Forum si proponeva di ridurre del 50% il tasso di analfabetismo per gli
adulti, entro il 2015, per contribuire in modo più efficace al conseguimento dell’obiettivo 1, cioè
quello di dimezzare la fame entro il 2015. Ricordiamo che, nel caso delle famiglie povere, cioè
quelle il cui reddito è inferiore a 1$ al giorno e che sono generalmente costituite da adulti
analfabeti con figli minori da avviare al ciclo primario di istruzione, i due obiettivi sono tra loro
interdipendenti, se fallisce l’uno fallisce anche l’altro. Questo testimonia come i MDG, pur essendo obiettivi condivisi da tutta la Comunità internazionale, sono di fatto una soluzione parziale ai problemi che dovrebbero risolvere. Pensare, infatti, di escludere dal processo di alfabetizzazione gli adulti, era di fatto accettare che il popolo degli analfabeti adulti non potesse sollevarsi dalla povertà né partecipare alla società civile in quanto analfabeti. D’altra parte alfabetizzare gli adulti rappresenta anche una sfida politica in quanto gli adulti che hanno conosciuto l’umiliazione della povertà e le conseguenze dell’ignoranza si rendono presto conto che
nel momento stesso che sanno “leggere” possono iniziare a partecipare in modo attivo nella società civile per reclamare i propri diritti. Questo piano d’azione è appena iniziato, che nel
dicembre 2002, le Nazioni Unite con risoluzione 57/254 (105), lanciano il piano d’azione per il
101. Le Nazioni Unite definiscono analfabetismo l’incapacità di leggere e scrivere una semplice frase
in nessuna lingua fonte http://en.wikipedia.org/wiki/Illiteracy.
102. Risoluzione 56/116 - Fonte: http://www.unesco.org/education/pdf/un_decade_literacy/un_resolution.pdf.
103. Http://www.portal.unesco.org/education/en.
104. Obiettivo della dichiarazione di Dakar settembre 2000. Fonte: http://www.unesco.org/education/efa/wef_2000/expanded_com_eng.shtml.
105. Testo risoluzione 57/254 - Fonte http://portal.unesco.org/education/en/file_download.php/-
481
decennio di educazione allo sviluppo sostenibile 2005-2014, affidandone l’implementazione
sempre all’Unesco (106). La visione per l’educazione ad uno sviluppo sostenibile è quella di un
mondo in cui ciascuno ha l’opportunità di beneficiare di un’educazione di qualità ed imparare i
valori, i comportamenti e gli stili di vita richiesti per un futuro “sostenibile” e per una
trasformazione positiva della società (107). Può far sorridere sentire parlare di educazione di
qualità, quando nei paesi in via di sviluppo essa manca a livello di base, ma a mio avviso i
concetti di sviluppo sostenibile devono essere disseminati soprattutto nei paesi a sviluppo
avanzato per migliorare, soprattutto, il rispetto dell’uomo verso l’ambiente che lo circonda. Per
realizzare questa nuova utopia viene proposta una prospettiva di apprendimento che dura tutta la
vita e che prevede l’apprendimento, sia esso formale che informale, come un processo continuo
ed iterativo abbandonando la nozione che la scuola è solo il luogo dove si è imparato da
bambini con l’implicazione che esso termina quando la si abbandona. Gli estensori del piano
d’azione per il decennio di educazione allo sviluppo sostenibile auspicano che questo si possa
integrare con altri movimenti di educazione quale l’educazione per tutti [EFA (108)] e il piano
d’azione delle Nazioni per il decennio di alfabetizzazione [UNLD (109]. Un ruolo importantissimo viene affidato all’apprendimento non-formale rivolto agli adulti ed alle comunità che
offrono opportunità educative in modo organizzato a diverse categorie di discenti, dalle donne
delle zone rurali agli adolescenti che hanno abbandonato la scuola, ai lavoratori in esubero ed a
quelli già in pensione (110). L’educazione allo sviluppo sostenibile non deve essere vista come
una nuova materia d’insegnamento, da aggiungere al già consistente numero di materie che
formano i normali programmi scolastici e non deve competere con le materie esistenti, ma
piuttosto come quel contesto in cui il concetto dello sviluppo sostenibile va ad informare il
conseguimento dei normali obiettivi educativi (111).
L’educazione quale fondamento dello sviluppo sostenibile, assunto come impegno contenuto
nel capitolo 36 dell’Agenda 21 della conferenza di Rio nel 1992 è stato riaffermato alla
conferenza di Johannesburg nel 2002, ma la novità sta nell’assumere che:
• non esiste un modello universale di educazione allo sviluppo sostenibile,
• esiste una stretta relazione tra l’obiettivo del Millennio di fornire istruzione primaria a
tutti i minori e lo schema d’azione di Dakar per l’educazione per tutti,
• ogni paese deve definire obiettivi, enfasi e processi per soddisfare le condizioni ambientali, economiche e sociali secondo approcci culturali appropriati,
e che ogni modello di educazione allo sviluppo sostenibile deve promuovere:
• il rispetto per la dignità ed i diritti umani di tutti i popoli,
• il rispetto per i diritti umani delle future generazioni e l'impegno ad una responsabilità
intergenerazionale,
• il rispetto per le biodiversità e la protezione e cura degli ecosistemi,
• il rispetto per le diversità culturali e l’impegno per costruire localmente e globalmente
una cultura di tolleranza, di non violenza e di pace.
Questa visione dell’educazione è di tipo olistico e richiede un nuovo approccio per
sviluppare conoscenze e le capacità necessarie per un futuro sostenibile come pure un cambio
299680c3c67a50454833fb27fa42d95bUNresolutionen.pdf.
106. Bozza del piano di implementazione della risoluzione 57/254. Fonte: http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001390/139023e.pdf#search='resolution%2057/254'.
107. Bozza del piano di implementazione della risoluzione 57/254 (pag. 29).
108. EFA è acronimo di Education for all.
109. UNLD è acronimo di United Nations Literacy Decade.
110. Bozza del piano di implementazione della risoluzione 57/254 (pag. 26).
482
Alberto Zotti
culturale nei valori, nei comportamenti e negli stili di vita.
Leggendo le varie iniziative messe in campo dalla Comunità internazionale si comprende
che la lotta alla povertà è multidimensionale e che ogni sforzo sia in realtà diretto più alla
ricerca di nuovi fondi, per sostenere progetti, che dietro il termine “aiuto ai paesi in via di
sviluppo” oppure “cooperazione internazionale” di fatto sono manifestazioni di “neo-colonialismo”. L’invenzione, poi, del termine “sviluppo sostenibile” fa pensare che i problemi del paesi
in via di sviluppo siano in realtà un laboratorio per sperimentare nuovi approcci alla soluzione
dei problemi su cui si fa moltissima accademia, senza però generare risultati evidenti e positivi
per le popolazioni a cui sarebbero destinati. La prova evidente è causata dalla pratica delle
deforestazione (ogni qualvolta accade un disastro naturale la televisione ci ricorda che ogni
secondo nel mondo vengono eliminati tratti di foresta delle dimensioni di un campo di calcio)
come se questa non fosse opera delle multinazionali interessate all’agricoltura estensiva o allo
sfruttamento di nuovi giacimenti di risorse naturali. Di fatto, si assiste ad una pratica estesa di
“neo-colonialismo” che assume la forma più subdola di “assistenzialismo”, facendo perdurare la
situazione esistente all’infinito. È chiaro che le dimensioni del problema da risolvere siano tali
che nessun aiuto esterno potrà arrivarne a capo senza un coinvolgimento diretto delle masse,
anche perché il permanere della povertà, nonostante lo sforzo encomiabile di volontari di tutto il
mondo di alleviarne gli effetti più toccanti, rappresenta l’unica condizione che il nostro modo di
vivere continui indisturbato nel futuro con buona pace delle generazioni future che, quando
verrà il loro turno, si dovranno arrangiare.
5. Una nuova strategia: l’educazione critica quale strumento per la piena applicazione dei
diritti dei minori
Abbiamo visto nei paragrafi precedenti che:
• nell’ambito della famiglia il minore soddisfa il suo bisogno d’amore, affetto ed appartenenza, sicurezza e protezione ed istruzione. Se in tale ambiente subisce delle violenze,
deve subirle tacendo per paura delle rappresaglie o, in ogni caso, di non essere creduto;
• nell’ambito della famiglia il minore acquisisce consapevolezza dell’identità multidimensionale e vale a dire etnica, linguistica, religiosa, ma acquisisce anche la consapevolezza
della diversità. Alla famiglia è affidato il compito di custodire e tramandare la cultura ed
il credo religioso. L’importanza del ruolo della famiglia nell’educazione dei minori viene
riconosciuta sia dal diritto internazionale che da tutte le religioni;
• la violenza intrafamiliare è un fenomeno che interessa tutte le classi sociali, tuttavia esso
è più presente tra le famiglie povere (112);
• se la famiglia si trova in condizioni di povertà nei primi anni di vita del minore, il suo
sviluppo fisico psicologico ed emozionale risulta compromesso. In tale scenario, il
minore deve sacrificare il diritto all’istruzione e così, per effetto dell’abbandono della
scuola (ammesso che mai ci sia andato) andrà ad ingrossare le file degli analfabeti totali
o parziali continuando ad alimentare il circuito vizioso della povertà.
La causa primaria, alla radice del lavoro minorile e della tratta, è la povertà delle loro
famiglie.
La povertà è sinonimo di sottosviluppo. Per passare dal sottosviluppo allo sviluppo non
112. Questo, almeno, in base ai dati forniti dalle denunce: il fenomeno è sicuramente più rilevante di
quello che le statistiche evidenziano per le classi non povere dove la “vergogna” di esporre, in pubblico,
fatti familiari è un valido deterrente al mantenimento del silenzio.
483
esistono, però ricette sicure (vedi paragrafo 5.2). Abbiamo visto che la povertà è causa ed effetto
dell’analfabetismo e per rompere questa spirale è necessario abbattere la piaga dell’analfabetismo, favorendo l’accesso di minori ed adulti all’istruzione di base. L’esclusione dei minori
dall’istruzione di base è causa ed effetto della sopravvivenza di fattori di discriminazione ancora
vivi nelle culture che accettano e condividono il modello della famiglia patriarcale.
La cultura è quindi condizione necessaria e sufficiente per lo sviluppo globale dell’uomo,
essendo quella sfera che fornisce nutrimento al bisogno di conoscenza dell’uomo attraverso
l’istruzione e l’educazione e, a sua volta, si alimenta della sua creatività (vedi paragrafo 2.3.2).
C’è unanime consenso nel considerare l’educazione come uno degli elementi fondamentali
per la vita del minore. Kolosov (2000: 264) afferma che l’educazione è la via per lo sviluppo
della personalità del minore, delle sue attitudini e capacità fisiche e mentali. Per Grasso (2005)
educare, dal latino educere, designa l’attività di conduzione e guida esercitato dalle generazioni
adulte su quelle più giovani, che accedono ad un determinato ambiente sociale a cui devono
imparare ad appartenere e di cui devono imparare ad apprendere ed interiorizzare i riferimenti
culturali. Momento centrale e finalità dei processi di educazione, nella formazione dell’individuo,
è il rispetto e l’esaltazione delle sue doti, delle sue caratteristiche e delle sue potenzialità, in altre
parole la sua diversità. Tenendo conto che tra gli uomini non esiste un’uguale distribuzione di doti,
secondo Secco, ciascuno deve essere educato in ordine all’attuazione delle proprie disposizioni
personali e non secondo un modello prestabilito sia esso stato pensato uguale per tutti o sempre
aprioristicamente per qualcuno (Secco 1990: 18). L’educazione (113) è necessaria per rendere il
minore consapevole del proprio ambiente culturale e linguistico come pure dell’esistenza di altre
culture e civiltà. L’educazione deve cercare di formare il minore per una vita responsabile in una
società libera e questo dovrà essere realizzato in uno spirito di comprensione, pace, tolleranza,
uguaglianza dei sessi, amicizia tra i popoli e rispetto per l’ambiente naturale. Afferma altresì che
attraverso l’educazione, il minore impara sui diritti umani e sulle libertà fondamentali.
Queste affermazioni rappresentano una dichiarazione di intenti. È noto come l’intolleranza si
impara già sui banchi di scuola, vuoi perché vittime di discriminazioni, vuoi perché testimoni di
episodi di bullismo e/o vandalismo non repressi o a volte tollerati dalle stesse autorità scolastiche.
La triste realtà è che i diritti umani non costituiscono materia di studio né gli insegnanti sono
adeguatamente preparati per farlo, anche se si stanno facendo notevoli progressi per farne diventare una materia di studio obbligatoria inserita nei normali programmi scolastici. Inoltre, laddove
insegnati, ci si sofferma troppo spesso sulle violazioni ai diritti e sulle modalità per denunciarle
che sulla prevenzione delle stesse e sui comportamenti necessari da adottare per farlo.
Un’educazione che non fornisca le basi morali per:
• rispettare se stessi,
• rispettare gli altri, e
• assumersi le proprie responsabilità,
sarà comunque un passo avanti, potrà fare il gioco della globalizzazione che richiede sempre
più risorse con un elevato livello d’istruzione (114) da pagare poco (vedi il caso della delocalizzazione della produzione del software in India dove abbondano ingegneri e matematici, ma che
è possibile pagare 1/10 di quanto percepirebbero se lavorassero negli Stati Uniti).
Tuttavia, è un investimento miope perché ne risentirà la governabilità dello stato.
113. Educazione viene dal latino e-ducere che significa letteralmente trarre fuori, quindi liberare, far
venire alla luce qualcosa che è nascosto. In questo senso l’educare non coincide con l’istruire, ma è il
complesso delle norme, l’insieme degli interventi volti a formare la personalità intellettuale e morale di
un individuo (dizionario Garzanti).
114. L’istruzione è l’insieme delle tecniche e delle pratiche per mezzo delle quali un individuo viene
istruito in determinate materie, affinché possa assumerne le relative nozioni.
484
Alberto Zotti
Abbiamo visto in precedenza che, per opposti motivi, sia la globalizzazione che il
fondamentalismo religioso hanno da trarre vantaggi dal perdurare della povertà nei territori di
loro influenza, il primo perché per soddisfare i propri obiettivi economici potrà contare sempre
su una domanda altissima di lavoro senza diritti, il secondo potrà continuare a mantenere i
propri obiettivi politici alimentato da un consenso proveniente proprio dai poveri. Ma la povertà
è la causa principale sia dell'analfabetismo che delle malattie più temibili quali l’aids. Chi nasce
povero, oggi, non ha alcuna speranza di uscire dalla miseria, anche se impiega tutta la vita per
farlo. Queste sono affermazioni contenute nel rapporto sullo stato dell’infanzia per il 2006 fatto
da UNICEF (115).
Anche se c’è il serio rischio che la bomba demografica faccia saltare tutti i budget per il
raggiungimento dei MDG, è necessario che quello dell'educazione venga in ogni modo salvato e
semmai incrementato. È l’unico modo per rompere il circuito vizioso della povertà.
Ma per farlo occorrono quattro nuove strategie:
• assumere un impegno totale all’alfabetizzazione degli adulti (education for all), utilizzando il metodo Freire che verrà illustrato successivamente in questa sezione. Se condividiamo che l’obiettivo primario di un piano di alfabetizzazione sia quello di eliminare la
povertà, allora, secondo Shannon, programmi e modalità operative devono essere riadeguate alle varie concezioni di povertà ed alle sue cause (Shannon 1998). L’alfabetizzazione deve essere vista, quindi, come l’azione sociale che riguarda classe, genere e dischiminazioni d’altro tipo e deve essere rapportata agli sforzi per eliminare le disuguaglianze
sociali. Alcuni educatori e ricercatori sostengono il concetto di alfabetizzazione critica, in
altre parole una pratica per aiutare i discenti a capire cosa stanno imparando, mantenendo
attivi i collegamenti con il contesto della loro vita quotidiana e riflettendo le loro esperienze individuali (116). Questo metodo però non è che un’ulteriore conferma di quanto,
molto tempo prima, era stato teorizzato ed applicato da Freire. Il metodo Freire di
educazione “critica”, se fondato sull’utilizzo della “lente” dei diritti umani con cui analizzare i fatti del mondo, costituisce il metodo di cui abbiamo bisogno per stimolare il cambiamento culturale senza il quale i MDG non potranno mai essere raggiunti;
• utilizzare nuove tecnologie di formazione degli insegnanti;
• utilizzare nuovi programmi di formazione sui diritti umani validati a livello internazionale
e disponibili in ogni lingua del pianeta;
• incentivare gli insegnanti ad insegnare i diritti umani.
A tale riguardo l’innovazione è l’arma vincente anche in questo campo.
Ritengo possano essere applicati anche agli insegnanti i criteri di formazione che le industrie
applicano al proprio personale per stimolare la creatività degli stessi.
L’insegnante, in fondo, è chiamato ad esprimere la propria creatività molto di più di un ingegnere elettronico. Ha come compito una parte dello sviluppo di un minore. È quindi lecito affidare
agli insegnanti con maggiore attitudine il compito di farsi carico di questa nuova responsabilità.
Sono le persone e il loro entusiasmo che possono fare la differenza. Per capire quale sia il
ruolo dell’entusiasmo nell’affrontare sfide impossibili, va ricordato lo slogan “People + Passion
= Performance”, che sono le componenti del credo del generale Patton, uno degli artefici della
vittoria contro il nazismo. La selezione degli insegnanti, in base alle proprie attitudini, è il primo
passo per la formazione dei formatori.
115. UNICEF - The 2006 State of the World’s Children report focuses on excluded and invisible
children (pag. 12). Http://www.unicef.org/sowc06/fullreport/full_report.php.
116. Gary Howard - we can’t teach what we don’t know - white teachers, multiracial schools (multicultural education series).
485
Il passo successivo è realizzare il “catechismo dei diritti umani”, per eliminare la selva di
interpretazioni sui diritti che sembra aumentare di giorno in giorno.
Tale “catechismo” avrebbe valore didattico non valore legale, ma avrebbe il vantaggio di
essere uno strumento di comunicazione tra insegnanti di stati diversi.
Qui abbiamo due problemi da risolvere:
• contenuto. A tale riguardo il contenuto deve spaziare su tutto il mondo del diritto, che
riguarda i minori, suddividendolo per tematiche;
• diffusione. La rete (internet) rappresenta lo strumento ideale per la capillare diffusione
dell’informazione. In tale ambiente vanno realizzati:
- strumenti progressivi per l’autoistruzione a distanza,
- strumenti per la valutazione del livello di apprendimento,
- strumenti per lo scambio di esperienze.
La necessità di affrontare in modo nuovo problemi antichi non ci esime dall’utilizzare quanto
di meglio la nostra cultura ha saputo produrre.
Ogni educatore ha la necessità di rivedere in qualche misura i suoi comportamenti se ha
intenzione di insegnare diritti umani.
Nei prossimi paragrafi alcuni suggerimenti sul perché farlo e sul come farlo, senza aver la
pretesa di fornire la formula perfetta, perché ogni educatore deve essere lasciato libero di
costruire il proprio metodo di insegnamento attingendo alla propria esperienza.
5.1. Gli obiettivi dell’Agenda 21
Per l’Agenda 21 (117) vengono indicati dieci obiettivi per un educatore, tutti avendo lo
scopo di far crescere e rafforzare la consapevolezza del valore della libertà. Essi sono:
1) insegnare alla gente ad essere autentica e di essere consapevole del proprio sé e di
sentire le proprie voci interiori;
2) insegnare alla gente a superare il proprio condizionamento culturale e diventare cittadini
del mondo;
3) aiutare la gente a scoprire la loro vocazione nella vita, il loro destino;
4) insegnare alla gente che la vita è preziosa, che è una gioia potere maturare esperienza
nella vita e se la gente è aperta a vedere il bene in tutti i tipi di situazione, allora questo
fa che la vita meriti di essere vissuta;
5) accettare le persone per quello che sono ed aiutarle a comprendere la propria natura.
Dalla conoscenza reale delle nostre attitudini e limitazioni, possiamo saper cosa costruire sopra e quali potenziali ci sono veramente;
6) vedere che i bisogni fondamentali siano soddisfatti. Questo include sicurezza, senso di
identità e bisogno di stima;
7) rinnovare la nostra capacità di percepire, insegnando alle persone di apprezzare la
bellezza e le altre cose buone presenti in natura e nella vita;
8) insegnare alla gente che l’esercizio del controllo migliora la qualità della vita in tutte le aree;
9) insegnare alla gente di tralasciare i problemi insignificanti e di concentrarsi sui problemi
seri della vita. Questi includono i problemi dell’ingiustizia, del dolore, della sofferenza e
della morte;
10) insegnare alla gente di essere capaci di scegliere con cognizione di causa. Essi devono
117. Http://www.thewaterpage.com/Documents/BasicNeeds.PDF Water for basic needs by Len
Abrams, 18 July 2001 (Commissioned by the World Health Organisation as input to the 1st World Water
Development Report).
486
Alberto Zotti
essere messi nella condizione di fare buone scelte.
5.2. Un requisito fondamentale del comportamento: saper ascoltare
Ascoltare cioè che dicono i minori rappresenta la base di ogni progetto di realizzazione dei
diritti dei minori. Eekelaar (1992: 229) è categorico, quando afferma che «nessuna società
comincerà a percepire i suoi minori come titolari di diritti fino a che i comportamenti degli
adulti e delle strutture sociali non saranno seriamente modificate per rendere possibile ai minori
di esprimere i loro punti di vista e di affrontarli con rispetto».
E le resistenze del mondo degli adulti sono più grandi di quanto ci si possa immaginare,
legate, spesso, ad una visione culturale ereditata dal passato per la quale i minori o sono troppo
giovani per esprimere qualunque cosa e in ogni caso, anche se non lo sono, le loro opinioni
sono comunque permeate di ignoranza e soffrono spesso dell’influenza dei genitori.
Quanto basta per continuare ad agire “per il bene del minore” senza doversi degnare di
ascoltarlo.
5.3. Un obiettivo fondamentale dell’insegnamento: insegnare ad ascoltare
Abbiamo visto in precedenza quanto diffuso sia l’atteggiamento degli adulti di agire in nome
dell’interesse del minore senza ascoltare le sue esigenze, anche quando il minore ha raggiunto
un livello di maturità tale da poter richiedere adeguata attenzione. Per raggiungere l’obiettivo
della piena applicazione del sistema dei diritti dei minori, è necessario investire in:
- prevenzione,
- partecipazione.
L’educazione ai diritti dei minori è lo strumento più efficace per cogliere entrambi gli
obiettivi.
Ai fini della prevenzione dovranno essere predisposti programmi educativi destinati a:
- minori per renderli consapevoli dei rischi che corrono nell’accettare proposte da adulti
senza consultarsi con i genitori;
- genitori per renderli consapevoli delle responsabilità che hanno verso i propri figli e dei
rischi cui potrebbero essere esposti i figli se venissero meno al loro ruolo;
- adulti educatori per renderli consapevoli del loro ruolo di educatori e della necessità di
rimuovere, se necessario, tutti i fattori di discriminazione che ostacolano un equilibrato
sviluppo del minore. In particolare, non possono, essere tollerati episodi di bullismo sui
quali spesso la scuola tace per non danneggiare l'immagine della stessa.
Ai fini della partecipazione si dovranno predisporre programmi educativi destinati a tre fasce
di età:
- scuola elementare,
- scuola media,
- scuola superiore.
5.4. L’educazione alla pace
Sapio nel saggio Educazione alla pace (2004: 723-738) da la seguente definizione di educazione alla pace: «Educare alla pace significa formare la persona a pensare e agire le proprie
relazioni in modo che l’Altro occupi uno spazio privilegiato nell’interazione socio-affettiva, al
fine di garantire una convivenza sociale che rispetti principi di equità e fughi il rischio di
relazioni squilibrate di potere e dominio che inducano a condizioni di sofferenza personale ed
487
emotiva».
L’educazione alla pace si pone in primo luogo come “educazione all’Altro”.
Il concetto di pace, in questa definizione, discende dalla concezione gandhiana quale
«condizione di vita che realizzi la liberazione dalle ingiustizie e dalla sofferenza per tutti».
Gandhi va ricordato come il simbolo della non violenza e morì per mano di un fanatico nello
stesso anno in cui veniva alla luce la UDHR.
Il saggio non fa riferimento al sistema dei diritti umani, ma il messaggio di Gandhi è uno
stile di vita che, se applicato, rispetta tutti i principi contenuti nella UDHR.
Per tale motivo l’educazione alla pace assume un ruolo fondamentale nell’educazione dei minori.
Se condividiamo la definizione data da Sapio al processo educativo come «percorso di attivazione della consapevolezza critica e l’assunzione di posizioni creativo-divergenti di dissenso
critico piuttosto che di passività acritica in termini di obbedienza» e se condividiamo inoltre
l’ipotesi che il sistema sociale di appartenenza sia “migliorabile”, allora va condivisa la tesi
della Sapio che «la disobbedienza intesa come non accettazione di norme e comportamenti ingiusti, diventa pratica non solo perseguibile ma sollecitabile».
Diventa quindi responsabilità dell’educatore stimolare la disobbedienza creativa attraverso
programmi educativi che colgano le tre dimensioni del sapere proposte da Sapio:
1) il sapere come informazione sui contenuti del messaggio gandhiano,
2) il saper essere come esperienze di vita e comportamenti non violenti,
3) il saper fare, inteso come comportamenti rivolti al superamento delle ingiustizie.
Questo modello metodologico non è in contrasto con gli obiettivi della UDHR, va tuttavia
arricchito ai seguenti livelli:
1) a livello di sapere come informazione: su tutti i contenuti della UDHR, CRC e CEDAW
in modo che i minori sappiano quali sono i loro diritti da minori e quali saranno, ben più
ampi, quelli da adulti. Questa è educazione alla conoscenza;
2) a livello di sapere come essere: quali sono i comportamenti da adottare per prevenire i
conflitti, quindi educazione all’ascolto empatico;
3) a livello di sapere come fare: quali sono i comportamenti da adottare per superare i conflitti, quindi, educazione al conflitto positivo. A questo livello assume estrema importanza
che l’educatore faccia perno su concetti di libertà e di giustizia.
Tale modello metodologico deve essere apprezzato per l’obiettivo educativo che intende
conseguire, cioè comportamenti profondamente radicati e finalizzati a stabilire relazioni
pacifiche con l’altro. Esso ha inoltre il merito di considerare la formazione della coscienza
critica come elemento indispensabile per realizzare il cammino formativo, ma questa è lo stesso
obiettivo educativo posto dal piano di alfabetizzazione 2005-2014 e diventa l’elemento
indispensabile per ogni cambiamento culturale.
5.5. L’educazione come pratica della libertà - l’esperienza educativa di Freire
In Brasile (118), come in molti altri paesi in via di sviluppo, le élites, formate in genere da
oligarchie di tendenza liberale, condividono il concetto che «l’educazione è la leva del
progresso» e, nell’affrontare il tema dell’analfabetismo, ne sono scaturiti fiumi di retorica senza
che nessuna azione concreta e sistematica sia stata attuata per ridurre l’emarginazione sociale e
politica della maggioranza della popolazione. Anche se gli analfabeti sono stati ammessi al voto
di recente in numerosi paesi, non sono in grado di partecipare liberamente e criticamente alla
118. Il Brasile ha una popolazione oggi di 186 mln di persone di cui 45 mln vivono in condizioni di
povertà. L’8% è dichiarato ufficialmente analfabeta, ma il 30% di fatto non sa leggere, né scrivere. È da
supporre che i poveri siano anche analfabeti. Fonte http://en.wikipedia.org/wiki/Brasil.
488
Alberto Zotti
democrazia. Anche se possono votare non possono essere votati ed eletti alle cariche pubbliche
e quindi non possono rappresentare un “pericolo” per il sistema dei privilegi delle élites al
potere. Freire (119) spiega che la discriminazione dell’accesso all’educazione sia alimentata
dalle stesse élites in base all’immagine preconcetta che i lavoratori rurali, in quanto ignoranti,
siano anche indolenti ed inerti (Freire 1973: 22-23). È uno stereotipo duro a morire anche nei
paesi a sviluppo avanzato, possiamo quindi immaginare nei paesi in via di sviluppo, dove la differenza tra città e zone rurali è ancora più marcata. L’educazione è quindi riservata ai privilegiati delle classi superiori ed è inutile investire nell’educazione agli indolenti ed inerti. Ecco,
quindi, che la democrazia vale solo per i privilegiati, i dominati non hanno i requisiti per parteciparvi. Il contesto socio-economico in cui Freire ha iniziato ad operare era costituito da un
società “chiusa” (120).
L’educazione per Freire deve avere l’obiettivo di mettere l’uomo nelle condizioni fondamentali del suo essere: essere responsabile, il che significa essere in grado di scegliere ed assumere
costantemente e liberamente tutte le decisioni grandi e piccole riguardo ai problemi suoi o degli
altri con i quali si sente impegnato. Quindi è un’educazione alla decisione e alla responsabilità
sociale e politica (Freire 1973: 109).
La sua attività si svolse prevalentemente a favore degli adulti analfabeti, sia appartenenti alle
classi rurali che agli emarginati che vivevano nelle città. Comunque sempre adulti. Il modello di
educazione, di tipo informale, doveva avere come obiettivi:
1) proporre al popolo di riflettere su se stesso, sul suo tempo, sulle sue responsabilità;
2) facilitare la riflessione sulla sua stessa capacità di riflettere;
3) esplicitarne le potenzialità da cui sarebbero derivate le libertà delle sue scelte.
Il tutto tenendo conto dei vari livelli di comprensione della realtà che dipendono dai
condizionamenti storici e culturali (ibidem: 68-69).
Inoltre l’educazione per lo sviluppo e la democrazia che si fonda sulla fiducia nell’uomo
(ibidem: 117) doveva:
1) mettere l’educando in costante dialogo con l’altro per discutere dei problemi che lo
riguardano, i problemi del suo paese, del suo lavoro, della stessa democrazia (ibidem);
2) tentare, costantemente, di cambiare atteggiamento per mutare le antiche abitudini culturali di passività (ibidem: 114);
3) prepararlo alle analisi critiche delle sue scoperte, quindi alla ricerca, invece che alla
pericolosa e noiosa ripetizione di testi e di affermazioni slegata dalla sua vita reale;
4) educarlo alla creatività e non a quella che si limita alla trasmissione di quelle idee inerti
che la mente si limita a ricevere senza utilizzarle (ibidem: 113);
5) provocarlo e percepire propri rapporti dialettici con la realtà che deve essere trasformata;
6) aiutarlo ad assumere una posizione sempre più critica di fronte al mondo, perché la
società tecnologica, che vive una contraddizione permanente, da un lato, richiede innovazione e quindi atteggiamento critico verso la realtà e dall’altra addomesticamento dove
l’uomo ha solo l’illusione di fare delle scelte (ibidem: 110);
7) diventare soggetto attivo nella società civile, anziché oggetto passivo sottomesso alle
119. Freire (1921-1997) è un pedagogo che fece dell’alfabetizzazione dei poveri la sua missione, di
estrazione cattolica applicò un metodo di alfabetizzazione che ebbe un successo incredibile. Fu incarcerato, a seguito del colpo di stato del 1964, e mandato in esilio dove formalizzò la parte teorica del metodo.
120. La “società chiusa” è quella società caratterizzata dalla centralizzazione degli interessi dell’uomo
intorno alle forme più vegetative della vita, come se il suo raggio di percezione si estendesse quasi esclusivamente ad esse; e l’uomo che vive in tale società non coglie la vastità dei problemi che stanno al di là
della sua sfera biologica. È quindi “limitato” nella sua sfera di comprensione e la sua coscienza viene definita “semi-intransitiva” cioè passiva e ripiegata su se stessa (Freire 1973: 70).
489
decisioni altrui (ibidem: 134).
Per comprenderne le differenze rispetto all’educazione autoritaria (ibidem: 118) esaminiamo
la seguente tabella, in cui, per ogni contesto, vengono messi a confronto l’approccio dell’educazione critica e quella tradizionale di tipo autoritario.
contesto
idee
educando
educazione critica
le idee vengono dibattute
è un soggetto, l’educatore lavora con lui
concetti
vengono assimilati in quanto compresi quale
risultato della ricerca
dialogo quale rapporto orizzontale tra due
soggetti sullo stesso piano che cercano
insieme qualcosa di nuovo. L’educatore aiuta
l’educando a scoprire ciò che sapeva, ma
pensava di non sapere.
Consente la comunicazione.
È basato sulla fiducia reciproca, si nutre di
amore e speranza
comunicazione
educatore
educando
educazione autoritaria
le idee vengano dettate
è un oggetto, l’educatore
lavora su di lui
vengono memorizzati
anche se non compresi
antidialogo quale rapporto
verticale tra due soggetti.
Rapporto di gerarchia;
l’educatore sa, l’educando
non sa.
È senza amore, è acritico.
Non comunica, si limita a
trasmettere comunicati
Freire traccia uno spaccato della società brasiliana che sconta ovviamente l’eredità postcoloniale ed è interessante la descrizione del processo di transizione di un paese in via di sviluppo da una società chiusa ad una società aperta, processo che si sviluppa, prevalentemente, sul
piano culturale e che ha l’obiettivo di liberare l’uomo dalle catene culturali dei pregiudizi che
altri uomini avevano costruito.
In questo modo la lotta all’analfabetismo è implicitamente una lotta per il consolidamento
della democrazia. L’analfabeta che ha imparato a leggere e scrivere è in grado di introdursi nel
mondo della comunicazione scritta e scopre che è criticamente artefice di questo mondo di
cultura che è creazione e trasformazione progressiva del mondo in cui viviamo. L’analfabeta, attraverso la discussione del concetto antropologico di cultura, in cui la cultura viene considerata
come acquisizione sistematica dell’esperienza umana, apprende criticamente la necessità di
imparare a leggere e a scrivere, perché ha appreso che è un attore della cultura, in quanto lavora
e lavorando trasforma il mondo (ibidem: 136). Quindi l’alfabetizzazione non è un processo
dall’alto in basso. Suppone un’autoformazione, per cui l’uomo interferisce nel contesto della
sua vita. Suppone un esercizio di creazione e ricreazione, non una memoria visuale e meccanica
di frasi, parole, sillabe slegate dall’universo esistenziale (ibidem). Il compito dell’educatore consiste, anzitutto, nel dialogo con l’analfabeta circa situazioni concrete e nell’offrirgli soltanto gli
strumenti perché lui stesso si alfabetizzi. Freire ha, però, compreso che il punto debole di questo
metodo è costituito dai requisiti richiesti all’educatore che deve essere sempre disponibile al
dialogo (ibidem: 141) e questo presuppone l’adozione di una mentalità nuova perché il rischio
di ritornare al rapporto autoritario tra educando ed educatore è sempre molto alto.
Il metodo era costituito da due fasi:
1. la coscientizzazione (121);
2. l’alfabetizzazione dialogica.
L’esecuzione pratica del metodo si sviluppa in cinque sottofasi, di cui la prima è l’inventario
dell’universo lessicale dei gruppi con cui si deve lavorare, identificati e concordati con gli
121. La coscientizzazione è la fase del metodo che aiuta l’uomo a prendere coscienza dei suoi problemi e condizione di persona, di essere soggetto attivo capace di eseguire delle scelte. È la fase che consente la politicizzazione dell’uomo (Freire 1973: 146).
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Alberto Zotti
abitanti della zona che si vuole alfabetizzare al fine di scegliere i vocaboli più ricchi di valore
esistenziale e quindi carichi di maggior contenuto emotivo. Le parole utilizzate nell’esperienza
per lo stato di Rio sono 16 e cioè: baracca, pioggia, aratro, terreno, alimentazione, danza, pozzo,
bicicletta, lavoro, salario, mestiere, pantano, piantagione di canna da zucchero, zappa, mattone,
ricchezza (Freire 1973: 178). Per ciascuna di queste parole, gli educatori hanno stimolato la discussione sui temi correlati. Ad esempio, alla parola “pozzo”, la discussione ha messo in evidenza l’interesse dei partecipanti alla salute e alle malattie endemiche, all’educazione sanitaria,
alle condizioni per il rifornimento dell’acqua, mentre la parola “lavoro” attiva temi quali il
processo di trasformazione della realtà, la valorizzazione dell’uomo per mezzo del lavoro, la
dicotomia lavoro manuale e lavoro intellettuale.
La fase di alfabetizzazione è poi quella di discussione dei quadri - situazione facenti capo
alle 16 parole generatrici e, se intesa come fase di democratizzazione della cultura, ha un
duplice risultato e cioè che gli educandi hanno imparato a leggere e scrivere, hanno preso
coscienza che ora possono mettersi in relazione con il mondo in modo creativo, sono in grado di
“comunicare” con gli altri e con il loro lavoro possono modificare la realtà (ibidem: 154). La
conclusione dei dibattiti girava intorno alla cultura considerata come acquisizione sistematica
dell’esperienza umana ed ai pretesti utilizzati dalle élites per escludere le masse dall’accesso
alla cultura. L’esperienza didattica, che faceva capo al “circolo della cultura”, in contrapposizione alla tradizionale scuola, utilizzava studenti opportunamente addestrati e durò fino al colpo di
stato militare che depose, nel 1964, il governo Goulart.
I risultati prodotti erano comunque considerevoli: ogni “corso” era costituito da 25 persone,
durava 45 giorni (122), aveva sede in un locale concordato con gli educandi, veniva utilizzato
un proiettore con il quale venivano proiettati sulla parete del circolo della cultura i quadri situazione oggetto di dibattito, materiale quindi economico l’equivalente dell’epoca delle presentazioni “power point”. Alla fine del corso, ogni partecipante era in grado di leggere il giornale, scrivere lettere semplici e discutere di temi di interesse locale o nazionale. Possiamo,
quindi, denominare questo metodo: “educazione critica”. Freire sostiene che coscientizzazione e
alfabetizzazione sono inseparabili (1973: 13). Concordo con lui se applicata al mondo degli
adulti, ma ritengo che la fase di coscientizzazione non possa essere applicata, come proposta, ai
minori in sostituzione dei metodi classici utilizzati nella scuola primaria per il semplice motivo
che i minori, a differenza degli adulti, non avendo maturato esperienza non possono comprendere in modo “emotivo” la relazione tra situazione e parola. Ritengo, tuttavia, che il principio
della comunicazione dialogica mantenga tutto il suo valore pedagogico [in fondo non è altro
che la maieutica (123) di Socrate], anzi rappresenti un valore aggiunto, pur mantenendo validi i
programmi di alfabetizzazione standards previsti dai programmi educativi odierni. Teniamo
presente che, oggi, disponiamo di supporti didattici che al tempo di Freire non esistevano, ma
dobbiamo, tuttavia, convenire che è l’insegnante che fa la differenza. Va, inoltre, considerato
che Freire viveva l’euforia della rivoluzione cubana che aveva acceso grandi speranze in tutto il
Continente latino-americano, ma che erano destinate ad essere, presto, spente dai colpi di stato
sostenuti dalle destre conservatrici che non potevano tollerare che le masse potessero arrivare al
potere e ridurre i privilegi, ormai da tempo, consolidati. I reazionari non potevano ammettere
122. L’esperimento portato a termine con successo nel 1962 di insegnare a leggere e scrivere a 300
lavoratori rurali in 45 giorni aveva convinto il governo brasiliano a estenderlo a 35 mila persone per i
quali aveva finanziato l’acquisto dei proiettori. Ma tali metodi, dopo il colpo di stato del 1964, furono
dichiarati altamente sovversivi (Freire 1973).
123. La maieutica è un metodo d’insegnamento socratico che si basa sul presupposto che la verità è
latente nella mente di ogni essere umano e l’insegnante aiuta l’allievo a scoprirla in se stesso attraverso
un sistema di domande e risposte. Fonte: http://en.wikipedia.org/wiki/Maieutics.
491
che Freire, un educatore cattolico di certo non marxista, si facesse paladino degli oppressi e
ancora meno che la cultura portata al popolo potesse generare dubbi sulla legittimità dei loro
privilegi (Freire 1973: 20). Marxisti e cattolici progressisti, come Freire, erano, comunque,
considerati “comunisti” e “comunismo” era l’idea che lo stato ha responsabilità diretta del
benessere del popolo.
Secondo Chomsky (1994: 13) questa era un’eresia pericolosa che doveva essere combattuta
e ricorda che Kennan, segretario di stato degli Stati Uniti non aveva dubbi sulla strategia da
adottare: «è meglio un regime forte al potere che un regime liberale, se esso è indulgente e
partecipato dai comunisti». Chomsky rivela (ibidem: 15) che, in un documento del Dipartimento
di stato degli Stati Uniti, stava scritto che il Terzo Mondo (cui apparteneva ed appartiene
l’America Latina) deve realizzare la sua funzione principale come fonte di materie prime e
mercato per le società industriali capitaliste e “sfruttato” per la ricostruzione dell’Europa e del
Giappone. L’America Latina era, ed è, considerata dagli Stati Uniti “l’orto di casa”.
Lo ricorda Chomsky quando dice che l’America Latina è stata da sempre considerata appartenere per diritto agli Stati Uniti (ibidem: 33). Ciò spiega in quale scenario di appoggio abbia
potuto maturare il colpo di stato del 1964 che portò al potere una dittatura militare che durò fino
al 1985.
Il metodo di Freire presenta un’incredibile modernità perché:
1) essendo stato concepito nel 1960, è innovativo per il tempo, avendo puntato alla formazione
di una coscienza critica che è considerato un target da raggiungere nel programma di
educazione allo sviluppo sostenibile teorizzato appena nel 2005!;
2) fa perno sul dialogo e sulla capacità maieutica dell’educatore;
3) è stato già sperimentato con successo;
4) propone un modello di comportamento che successivamente Fromm ha teorizzato come la
modalità dell’essere (124).
Conclusione
Nel percorso fatto attraverso i fenomeni più dolorosi di violazione ed abuso dei diritti dei
minori abbiamo potuto verificare i grandi progressi fatti nel campo del diritto internazionale sia
per estendere la fascia di protezione del diritto, sia per creare le condizioni di implementazione
dei diritti medesimi.
Abbiamo, inoltre, potuto verificare come la violenza abbia radici profonde nell’ignoranza ed
all’attaccamento a modelli di comportamenti che in nome della conservazione, della “tradizione” propagano, di generazione in generazione, il virus della “discriminazione”. Abbiamo potuto
verificare che esiste un impegno da parte della Comunità internazionale molto ambizioso, quale
i MDG per ridurre in modo sistematico le molte facce della povertà che è la causa primaria della
mancata implementazione della CRC nel mondo. Abbiamo potuto apprezzare come il concetto
di sostenibilità, che rivede completamente il rapporto uomo-ambiente, metta gli uomini di
governo di fronte alla responsabilità delle conseguenze future per le scelte odierne. Abbiamo,
tuttavia, verificato che esistono numerosi interessi che vanno in direzione opposta a quella
prefigurata per la realizzazione dei MDG, lasciando prefigurare che l’area dei diritti umani sia
124. «La modalità dell’essere ha come prerequisiti l’indipendenza, la libertà e la presenza della ragione critica. La sua ragione fondamentale consiste nell’essere attivo, che significa espressione delle proprie facoltà e talenti, delle molteplicità di doti che ogni essere umano possiede. Significa rinnovarsi, crescere, espandersi, amare, trascendere il carcere del proprio io isolato, essere interessato, prestare attenzione, dare» (Fromm 1976: 119).
492
Alberto Zotti
in realtà un’area da restringere progressivamente. Esiste, quindi, un fondato timore che conquiste fatte nel campo del diritto, frutto delle lotte di generazioni, vengano vanificate nell’indifferenza di tutti. Il futuro soprattutto su diritti primari quale quello dell’educazione, si presenta
quindi a tinte fosche e la presente generazione deve evitare che un diritto universalmente ricnosciuto quale l’istruzione primaria obbligatoria e gratuita, venga trasformato in un servizio a
pagamento come pure altri diritti primari, quale quello alla salute.
Pertanto, fatto salvo che i MDG rappresentano un obiettivo da raggiungere, ritengo tuttavia
che la realizzazione di tali obiettivi non dipenda solo dal reperimento di risorse finanziarie adeguate, ma da opportuni cambiamenti culturali che rendano possibili tali realizzazioni in modo
efficace.
Ritengo, quindi, necessario un cambiamento culturale molto esteso che veda coinvolti sia i
paesi a sviluppo avanzato che i paesi in via di sviluppo, ma in modo diverso.
Nei paesi in via di sviluppo è necessario un radicale cambio culturale che si proponga, da un
lato, di eliminare tutti quei fattori di discriminazione che trovano la loro radice in un modello di
famiglia sostanzialmente patriarcale e, dall’altro, si proponga di accelerare il processo di
creazione di solidarietà tra le varie componenti della società civile attraverso l’autocoscienza
dei propri diritti. Questo cambiamento può essere favorito solo attraverso l’educazione, ma non
quella di tipo autoritario, bensì quella che fa riferimento al modello proposto da Freire.
Nei paesi in via di sviluppo è necessario un cambiamento culturale che si proponga, da un
lato, di diffondere tra le persone la consapevolezza del valore dei diritti, che lotte di generazioni
hanno contribuito a conquistare e, dall’altro, a combattere il pericolo dell’adattamento che, per
quanto visto in precedenza, è l’accettazione acritica della verità rivelata del governo in carica.
Anche qui l’obiettivo può essere raggiunto solo stimolando, nei giovani, la capacità di
critica, perché possano identificare, in futuro, gli strumenti e le forme per difendere il sistema
dei valori universali che sta alla base del sistema dei diritti umani, riportando le istituzioni
internazionali ad agire in aderenza alla missione ideale per cui sono state costituite.
Solo così potremo sperare, ma sicuramente in tempi più lunghi di quelli proposti dai MDG,
di arrivare alla piena implementazione della CRC.
Dalla piena applicazione dei diritti dei minori, ma soprattutto delle bambine e delle giovani
dipende infatti il futuro dell’umanità. Abbiamo visto anche quali siano i rischi che si oppongono
a tale processo, rischi che non sono necessariamente riconducibili a risorse, ma a comprotamenti. Se alcuni obiettivi della globalizzazione portano a sposare modelli di “stato minimo” e se
le élites al potere, con un adeguato uso dei media, riusciranno ad ottenere il consenso dei loro
elettori in tal senso, allora cambierà anche l’atteggiamento nei confronti delle istituzioni internazionali e dei programmi che queste stanno portando avanti a favore dei paesi in via di sviluppo.
Ma in essi la piena applicazione dei diritti dei bambini non può, né deve, dipendere solo dalla
cooperazione internazionale.
È essenzialmente una battaglia di tipo culturale ed ogni adulto deve essere coinvolto in
questo sforzo di cambiamento, anche perché abbiamo visto come sia ancora preponderante la
linea di pensiero che la repressione possa costituire un valido deterrente per le violazioni rispetto alla linea di pensiero che punta alla prevenzione, azione questa che può essere attuata
solo sul piano culturale e sul piano, propriamente, educativo.
In uno scenario come questo, l’unica vera priorità è l’educazione “critica”, intendendo con
ciò non tanto una nuova materia da aggiungere all’istruzione tradizionale, quanto un nuovo approccio “critico” con cui affrontare tutti i problemi della conoscenza con la lente dei diritti
umani. Si dovranno utilizzare tutti i mezzi di comunicazione disponibili per la diffusione dei
principi dei diritti umani e non limitarsi solo alla parte di diritto.
L’obiettivo primario è favorire l’autoconsapevolezza degli individui sulle risorse disponibili
493
e sulle modalità migliori per sfruttarle.
In tal modo, si riuscirà a radicare la gente ai loro territori per scelta e non per necessità,
facendo leva sulla loro capacità di risolvere i problemi quotidiani in ciò attingendo sia alle
tradizioni, ma anche stimolando l’innovazione che è un processo creativo che non ha bisogno di
strumenti particolari per manifestarsi.
Abbiamo visto inoltre che, per opposti motivi, fanatismo religioso e globalizzazione hanno
lo stesso interesse al perdurare della povertà e ad opporsi all’estensione dell’istruzione
obbligatoria.
La globalizzazione teme infatti che la consapevolezza degli individui per i propri diritti si
traduca in aumento dei costi di produzione. La povertà invece offre braccia a bassissimo costo
che non protestano.
Il fanatismo religioso che propone un ritorno alle origini, si oppone ai MDG, perché teme
che con essi vengano proposti i modelli di vita della società occidentale che sono considerati
eretici. L’educazione è quindi considerata il veicolo primario per la propagazione delle idee
eretiche, ma è molto meglio impedire l’accesso all’educazione, che combattere le idee.
Il fanatismo religioso non si fa scrupoli di intimidire i governi, uccidendo i loro
rappresentanti siano ambasciatori che semplici operatori umanitari. Non è quindi da escludere
che le prossime vittime siano proprio gli insegnanti a cui, per competenza, verrebbe affidato il
compito di disseminare i principi dei diritti umani.
Per evitare che tale scenario possa realizzarsi, è necessario utilizzare al massimo livello il
più grande prodotto della libertà di espressione che l’umanità abbia mai conosciuto nella sua
storia, la rete ovvero internet, creare un forum sui diritti umani, disponibile in tutte le lingue del
mondo, a cui tutti gli operatori possano accedere nella loro lingua e scambiarsi esperienze.
Oggi, ogni organizzazione dispone di un portale, ma non esiste alcun colloquio con gli
operatori che lavorano sulla frontiera, combattendo ogni giorno la loro battaglia personale con
risorse minime e con mille ostacoli da superare ogni giorno.
Però, è grazie a questi operatori che il mondo del diritto avanza inesorabilmente.
La responsabilità più grande di tale processo spetta, tuttavia, agli insegnanti di ogni ordine e
grado, ai fini del raggiungimento dei MDG sarà necessario coinvolgere in un processo di formazione all’educazione ai diritti umani ogni operatore dello stato che deve interagire con il sociale.
L’educazione ai diritti umani è un processo che si adatta ad ogni fase dello sviluppo del
minore avendo però, per ciascuna fase, ben saldi tre principi:
1. devi avere rispetto per te,
2. devi avere rispetto per gli altri,
3. devi assumerti le tue responsabilità.
Questo, però, non è altro che educare con amore all’amore, perché responsabilità è la
risposta al bisogno espresso o inespresso di un altro essere umano ed il rispetto significa
desiderare che l’altra persona cresca e si sviluppi secondo i suoi desideri e non allo scopo di
servirmi (Fromm 1963).
494
Alberto Zotti
Acronimi utilizzati nel testo
acronimo
AFIREM
AIDS
AIL
BPD
CDI
CEDAW
CGI
CIA
CRC
CWI
DRC
EFA
ENACT
EU
FAO
FGM
GDP
HDI
HIV
HRW
ICC
ICCPR
ICESCR
ILO
IT
MDG
MLD
MLN
NGO
NPT
OSCE
PSA
PVS
UDHR
UNDP
UNCHR
UNESCO
UNHCR
UNICEF
UNICRI
UNLD
UNODC
USA
USAID
WHO
WWF
3-D
descrizione estesa
Association Française d’Information et de Recherche sur l’Enfance Maltraitée
Acquired Immuno-Deficiency Syndrome
Afghan Institute of Learning
Borderline Personality Disorder
Child Deprivation Index
Convention of the Elimination of all Forms of Discrimination against Women
Child Gender-Related Development Index
Central Intelligence Agency
Convention of the Right of the Child
Child Welfare Index
Declaration of the Rights of the Child
Education For All
European Network Against Child Trafficking
European Union
Food and Agriculture Organisation
Female Genital Mutilation
Gross Domestic Product
Human Development Index
Human Immunodeficiency Virus
Human Right Watch
International Criminal Court
International Covenant of Civil and Political Rights
International Covenant on Economic, Social and Cultural Right
International Labour Organization
Information Technology
Millennium Development Goals
Miliardi
Milioni
Non Governative Organisation
Non Proliferation Treaty
Organization for Security and Cooperation in Europe
Paese a Sviluppo Avanzato
Paese in Via di Sviluppo
Universal Declaration of Human Rights
United Nations Development Programme
United Nations Commission on Human Rights
United Nations Educational Scientific and Cultural Organisation
United Nations High Commissioner for Refugees
United Nation's Children Fund
United Nations Interregional Crime and Justice Research Institute
United Nations Literacy Decade
United Nations Office against Drug and Crime
United States Agency for International Development
World Health Organization
World Wildlife Fund
Dirty, Dangerous, Degrading
495
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THE CONTRIBUTORS
Kristina Touzenis has an MA degree in Law from the University of Copenhagen. She teaches
international law at various MA’s in Italy and has focused her research on human rights,
especially of women, children and migrants. She has worked with national and international institutions focusing on the rights of children and migrants and has given
lectures/presentations in a number of international seminars and trainings on international law. She is currently working for the International Organisation for Migration (∗).
Alessandra Fantin has been long since interested in migration issues. She got a degree in law
with a dissertation dealing with the relationship between crime and criminalization of
the immigrant; after that she continued to cooperate, as a consultant and social
worker, with an agency rendering services to immigrants. For the MA degree in International Peace Operators she discussed the trafficking of human beings, with special
attention to the trafficking of women and children for sexual exploitation. At present
she cooperates, as a legal adviser, with a humanitarian organization in Trieste dealing
with migrants, asylum seekers and refugees.
Leonardo Lapalorcia graduated in Business and Economics in 2003 from LUISS Guido Carli
in Rome, Italy. He then joined the British Institute of International and Comparative
Law in London, UK for 6 months as an intern and right after worked at the Italian
Embassy in Pretoria, South Africa for the following semester. He graduated from the
MA in International Peace Operators in 2005 but started working while writing his
final dissertation in the field of containerised shipping
David Sacca has an advanced degree in Architecture from the University of Ferrara in Italy and
has worked with NGOs as an architect and cultural mediator in Lebanon and Italy. He
has worked with UNWRA in Lebanon as an architect evaluating shelters in refugee
camps and with the UNHCR in Cameroon and Tchad as a IUNV (International
United Nations Volunteer). In these positions he has provided assistance for refugees
and IDPs constructing refugee camps and preparing shelter strategies. Currently he is
Shelter Coordinator for Première Urgence responsible for the rehabilitation of shelters
destroyed lately in Labanon (♣).
∗ Any views expressed here remains her own and does not reflect the views or opinions of the IOM.
♣ The opinions expressed here are David Sacca’s own and do not necessarily reflect those of his organization.
498
Andrea Valenti has a degree in English Language and Literature and an MA in International
Peace Operators. His major research interests are human rights and international
relations. He has taught Economical, Political and Social History of the EU for several years at a course organised by a Regional Slovenian Institute. He is now working for an engineering company on the European accession and pre-accession funds
for the development of Eastern European countries.
Alberto Zotti has a degree in engineering, a Ma in International Peace Operators and a further
training as “voluntary curator for minors”. He is an active member of the volunteers
association “Linea Azzurra” in Trieste, where he is responsible for the development
of a project on Human Rights Education - born from the active collaboration between
the association and a local high school - dedicated to minors in the age range from 10
to 15. Moreover, he had a teaching experience in Centro de Apoyo Escolar San Lucas
Carcelèn Bajo in Quito, Equador.
ABSTRACTS
DAVID SACCA
The UNWRA approach to the houses rehabilitation into the refugee camps in Lebanon
This paper shows how living conditions in Palestinian refugee camps in Lebanon is a continued
source of human rights violations - not only of the right to housing but to health and other
related rights. It does so with a basis both in a field research and within a theoretical framework.
First the plight of refugees living in camps is considered in general, then the Palestinian
situation is considered into more detail, with a particular focus on the Palestinian refugee’s
situation in Lebanon. Upon this theory is build a critical assessment of various programmes
carried out by UNWRA and by NGOs in the camps, using research done in the field. This part
of the research is build upon interviews and first hand impressions and goes into deeper details
on how dwelling standards are in the camps and how these effect the health of the inhabitants.
The paper shows how more participatory programmes are need in order to create better living
conditions for the refugees, but it also highlights how more durable and sustainable solutions are
needed urgently.
ANDREA VALENTI
The international legal framework in the Guantanamo Bay prisoners’ case
The rights of the prisoners held at the Guantanamo Bay prison camp have gained a very
important position in the human rights discussions that had been going on from the September
11th terrorist attacks on the United States. This paper will try to analyse the international legal
framework protecting the human rights of these people, investigating on whether they are
entitled to the “prisoners of war” status, or are to be considered civilians. It offers an overview
of the most important human rights conventions, thus clearly demonstrating a severe breach of
the prisoners’ human rights. It brings us to the conclusion that a legal approach to the question
is the only solution, and it has to be taken into consideration to prevent human rights violations.
There is no jurisdictional void on the matter, and the legal instruments are at our disposal,
waiting only to be applied.
ALESSANDRA FANTIN
The trafficking of human beings: A global crime behind wars and poverty
This paper analysis the phenomenon of trafficking of human beings - modern day slavery. It
does so by looking at the causes of trafficking - poverty, conflicts, human rights abuses - in the
country of origin and by examining the major routes of trafficking into various European
500
countries and how trafficking networks seem to be organised. The paper underlines the
distinction between trafficking and smuggling and examines major international instruments
relating to trafficking and to the protection of women and children, the most vulnerable victims
of this international crime. The paper also examines the profile of some of the major - national groups of victims who arrive in Europe and on how specific European countries have responded
to the problems trafficking poses. The paper has a legal approach but aims at showing to what
degree law is applied in practice and linking theory with real life.
LEONARDO LAPALORCIA
Over the past decades human rights organisations have often been able to demonstrate, with
concrete cases as documentation, that international trade agreements have menaced human
rights in developing countries. This paper however aims at going beyond this, very real,
problem, and at showing how Foreign Direct Investment may, if properly controlled, be used as
a positive factor to further respect for human rights. A first section will analyse how economical
(and social and cultural) rights have often been considered less relevant that civil and political
rights, and it will be demonstrated how such a view is completely invalid and very harmful to an
effective implementation of human rights. Further the development of FDI and like foreign
investment in developing countries will be examined, with attention both to cases of violations
of human rights and of inherent mechanisms of control which have developed over recent years.
These tow section are followed by an in depth analysis of how international law - both human
rights law and international corporate law and parallel systems, may impose additional
constraints on FDI, which in turn may be turned into a positive factor for human rights implementation, when certain rules are laid down and enforced. The paper thus proposes additional
ways to control FDI so that positive aspects of such investment may be used more actively.
ALBERTO ZOTTI
The double role of culture in the full application of children’s rights: Primary means of promotion and source of all types of discrimination
This paper focuses on the need for a different education in order to promote effectively
children’s rights. It does so by examining the role of culture - how culture may both promote
and threaten an effective human rights implementation. This is done with a basis in an initial
analysis of the historical context in which children’s rights have developed. On this basis the
nexus need/rights in examined, showing how children’s rights have corresponding needs, but
without leaving a rights based approach to implementation and respect for these. This leads to a
more in depth analysis of the rights enshrined in the Convention of the Rights of the Child and
of State’s obligation for implementation of these. In this context the link between the
Millennium Development Goals and the rights found in the CRC is examined at length. All this
leads to the final part of the paper which suggests how education can be an instrument for
development and for respect for the rights examined in the foregoing. Especially the concept of
education for development will be considered into detail, as a means to obtain sustainable
development and respect for children’s rights.
IUIES JOURNAL
The Journal of the
International University Institute of European Studies (IUIES)
December 2007 – volume 1 – number 3
Guest Editor: Kristina Touzenis
299
Presentation, Kristina Touzenis
303
L’approccio dell’UNRWA nella riabilitazione delle abitazioni nei campi
profughi palestinesi in Libano, David Sacca
339
The international legal framework in the Guantanamo Bay prisoners case,
Andrea Valenti
375
Il traffico di esseri umani: un crimine globale nascosto dietro guerre e povertà,
Alessandra Fantin
411
Human rights and foreign direct investments, Leonardo Lapalorcia
437
Il ruolo bivalente della cultura nella piena applicazione dei diritti dei minori:
veicolo primario di promozione ed al contempo fonte di ogni tipo di
discriminazione, Alberto Zotti
497
499
The Contributors
Abstracts
euro 20,00
ISSN: 1971-9876

IUIES JOURNAL

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