Delibera n - Università degli studi di Pavia

Le problematiche affrontate nel Gruppo di Lavoro per il Coordinamento UG
e discusse con il Dott. Magrini
Le principali problematiche affrontate durante gli incontri effettuati con il GdL istituto per l’analisi e lo
studio delle problematiche gestionali e con il Coordinamento SAD e poi sottoposti all’attenzione del Dott.
Magrini sono state le seguenti:
Disfunzioni e/o errori riscontrati in relazione alla sperimentazione del nuovo sistema di
contabilità economico-patrimoniale ed economico-analitico:
- Contabilizzazione fatture - Le fatture devono essere classificate come commerciali solo
quando si intende effettuarne il recupero IVA al 100%, come promiscue quando si vuole
specificarne la percentuale di detrazione; tutte le altre sono da definire istituzionali (nessun
recupero di IVA).
Le fatture commerciali passive devono essere contabilizzate sul conto F.S.05.02.01.010
“Spese per attività conto terzi” e collegate a nature di beni/servizi di tipo commerciale.
Il conto F.S.05.02.01.020 “Spese da quota su c/terzi per struttura” deve essere utilizzato per
la quota di conto terzi che viene destinata alle spese della struttura e collegato quindi con
nature di beni/servizi di tipo istituzionale.
- L’opzione ‘Sospendi Coep’ deve essere selezionata solo quando si intende evitare che la
registrazione economica corrispondente venga effettuata. (esempio, importi di competenza
dell’anno precedente che non devono essere compresi nell’anno in corso, mancanza di
informazioni che verranno imputate successivamente, ecc). Non deve essere selezionata
quando si intende effettuare la registrazione COEP-COAN in un momento successivo. In
ogni caso, una volta selezionata l’opzione ‘Sospendi Coep’, se o quando si intende
procedere alla registrazione COEP-COAN, occorre entrare in modifica e togliere l’opzione.
- Lo scopo dell’informazione ‘funzioni obiettivo’ è quello di determinare la destinazione
della spesa o dell’entrata in relazione all’attività finale per cui la spesa è stata sostenuta o
l’entrata percepita (‘A che scopo, per quale fine questa spesa è sostenuta o questa entrata è
percepita?’)
- Pagamento professionisti: quando il professionista emette fattura, dopo aver registrato il
compenso, è necessario emettere fattura passiva da contabilizzata nel registro IVA solo se si
tratta di compensi inerenti l’attività commerciale;
- I clienti e i fornitori registrati in anagrafica vengono automaticamente memorizzati e
consentono la stampa automatica dei registri IVA clienti e fornitori che probabilmente
verrà resa obbligatoria dal prossimo anno. A tale scopo, anche quando si registra un cliente
opzionando l’opzione ‘saltuario’ è opportuno inserire il codice fiscale e l’anagrafica.
- Per le registrazioni da effettuare in sede di chiusura d’esercizio verrà programmato uno
specifico corso per la fine dell’anno.
I Segretari Amministrativi si sono dichiarati disponibili ad immettere nel campo testo
‘informazioni aggiuntive’ la data in cui viene loro consegnata la documentazione per il rimborso
delle missioni. Ciò consentirebbe di determinare l’indicatore di efficacia del processo ‘tempo di
pagamento missioni’ tramite un’estrazione dal sistema CIA senza necessità di ulteriori raccolte
di informazioni cartacee. Attendono comunicazione successiva in merito.
1
In relazione alle missioni, il problema principale rimane quello del trattamento fiscale dei
soggetti non dipendenti.
In merito, è preferibile distinguere due situazioni:
a. Soggetti iscritti a corsi di dottorato di ricerca ma non titolari di borsa di studio.
In merito, l’Ateneo ha presentato, in data 11 luglio 2006, istanza di interpello
all’Agenzia delle Entrate, Direzione Regionale della Lombardia, ai sensi dell’art.11 della
L.212/2000 al fine di verificare l’obbligo dell’Università in qualità di sostituto di
imposta, di sottoporre a tassazione i rimborsi delle spese di missione effettuati a favore
di soggetti iscritti ai corsi di dottorato ma non percettori di borsa di studio. In realtà
nell’interpello è scritto soggetti titolari di borsa di studio ma non percettori del relativo
emolumento e, quindi, non è stata identificata in modo corretto la categoria dei soggetti
fiscali interessati.
L’Agenzia delle Entrate, Direzione Regionale della Lombardia, in data 10 novembre
2006, ha risposto innanzitutto chiarendo che la consulenza scritta dell’Agenzia ai
contribuenti è garantita nell’ambito della procedura dell’interpello ordinario che
prevede le istanze siano presentate dal legale rappresentante o da un procuratore a ciò
appositamente delegato1. Questo non è stato fatto nel caso dell’istanza presentata
dall’Ateneo perché è stata firmata dal Direttore Amministrativo (Piero Zanello) invece
che dal Rettore. Per questo l’Agenzia rilascia un parere ma che non potrà produrre gli
effetti tipici dell’interpello2.
In ogni caso, nel parere rilasciato si dice, indipendentemente dal tipo di reddito cui essi
sono collegati, quando i rimborsi spese sono relativi a trasferte nell’ambito del territorio
comunale, deve essere applicato l’art.51, comma 5 del TUIR che così recita:
“5. Le indennità percepite per le trasferte o le missioni fuori del territorio comunale concorrono a
formare il reddito per la parte eccedente lire 90.000 al giorno, elevate a lire 150.000 per le trasferte
all'estero, al netto delle spese di viaggio e di trasporto; in caso di rimborso delle spese di alloggio, ovvero
di quelle di vitto, o di alloggio o vitto fornito gratuitamente il limite è ridotto di un terzo. Il limite è
ridotto di due terzi in caso di rimborso sia delle spese di alloggio che di quelle di vitto. In caso di
rimborso analitico delle spese per trasferte o missioni fuori del territorio comunale non concorrono a
formare il reddito i rimborsi di spese documentate relative al vitto, all'alloggio, al viaggio e al trasporto,
nonché i rimborsi di altre spese, anche non documentabili, eventualmente sostenute dal dipendente,
sempre in occasione di dette trasferte o missioni, fino all'importo massimo giornaliero di lire 30.000,
elevate a lire 50.000 per le trasferte all'estero. Le indennità o i rimborsi di spese per le trasferte
nell'ambito del territorio comunale, tranne i rimborsi di spese di trasporto comprovate da documenti
provenienti dal vettore, concorrono a formare il reddito.”
Questo sta a significare quanto segue.
Le indennità o i rimborsi spese per trasferte nell’ambito del territorio comunale,
tranne i rimborsi per spese di trasporto comprovate da documenti emessi dal vettore,
concorrono a formare il reddito, quindi si tassano.
1
D.M. 13-6-1997 n. 195, Art. 1, comma 2. La richiesta deve contenere, a pena di inammissibilità:
a) i dati identificativi del contribuente o del suo legale rappresentante e delle altre parti interessate;
b) l'indicazione dell'eventuale domiciliatario presso il quale devono essere effettuate le comunicazioni;
c) la sottoscrizione del contribuente o del suo legale rappresentante.
2
La risposta dell'amministrazione finanziaria, scritta e motivata, vincola con esclusivo riferimento alla questione oggetto
dell'istanza di interpello, e limitatamente al richiedente. Limitatamente alla questione oggetto dell'istanza di interpello, non
possono essere irrogate sanzioni nei confronti del contribuente che non abbia ricevuto risposta dall'amministrazione
finanziaria entro il termine di cui al comma 1. L. 27-7-2000 n. 212, Disposizioni in materia di statuto dei diritti del
contribuente. Pubblicata nella G.U. 31 luglio 2000, n. 177. Art. 11. Interpello del contribuente
2
Per quanto riguarda, invece, le trasferte al di fuori del territorio comunale si
distinguono i tre seguenti sistemi di tassazione, uno alternativo all’altro, come già
chiarito nella circolare n. 326 del 23 dicembre 19973:
Indennità forfetaria: le indennità di trasferta sono escluse dall’imponibile fino
all’importo di 46,48 € al giorno elevati a 77,47 € per le trasferte all’estero. I rimborsi
analitici delle spese di viaggio, anche sotto forma di indennità chilometrica e di
trasporto non concorrono comunque a formare il reddito quando le spese stesse siano
rimborsate sulla base di idonea documentazione, mentre si tassano tutti i rimborsi di
spesa, anche se analiticamente documentati, corrisposti in aggiunta all’indennità di
trasferta.
Rimborso misto: si ha quando, unitamente al rimborso analitico delle spese di vitto e
alloggio, viene corrisposta anche un’indennità di trasferta. In questo caso, la quota
esente prevista nel caso precedente (46, 48 € per trasferte nazionali e 77,47 € per
trasferte internazionali) è ridotta di 1/3 quando le spese di vitto o alloggio sono
rimborsate o gratuite e di 2/3 quando sia vitto che alloggio sono rimborsati o forniti
gratuitamente. Anche in questo caso, i rimborsi analitici delle spese di viaggio, anche
sotto forma di indennità chilometrica e di trasporto non si tassano quando le spese
stesse siano rimborsate sulla base di idonea documentazione mentre tutti gli altri
rimborsi di spese (ulteriori rispetto a vitto, alloggio, viaggio e trasporto) sono
interamente assoggettati a tassazione.
Rimborso analitico: i rimborsi analitici delle spese di vitto e alloggio, quelli delle spese
viaggio, anche sotto forma di indennità chilometrica, e di trasporto, non concorrono a
formare il reddito. Le altre spese (ulteriori rispetto a viaggio, trasporto, vitto e alloggio,
ad esempio, lavanderia, parcheggio, mance, ecc) sono escluse da tassazione fino
all’importo di 15,49 € per le trasferte nazionali, limite elevato a 25,82€ per le trasferte
all’estero. Nel caso si corrisponda, in aggiunta al rimborso analitico, un’indennità
(esempio diaria) viene completamente assoggettata a tassazione indipendentemente
dall’importo.
La scelta di uno dei tre sistemi va fatta con riferimento all’intera trasferta non si
possono adottare criteri diversi per singole giornate comprese nel periodo di trasferta.
In relazione a quanto espresso in questo parere e da quanto contenuto nel
Regolamento per il trattamento di missione dell’Ateneo, il rimborso analitico delle
spese di vitto e alloggio e di viaggio ai dottorandi anche non titolari di borsa si
potrebbe non tassare (anche se gli errori contenuti nell’interpello non consentono in
merito di delineare un quadro di assoluta certezza). Nel caso di missione all’estero
ricorre l’ipotesi di rimborso misto in relazione al riconoscimento di un’indennità
giornaliera ma la diaria non viene comunque riconosciuta ai dottorandi4.
3
http://normativo.inail.it/bdninternet/docs/cm32697.htm
Regolamento per il trattamento di missione, art.5, comma 9. Al personale di cui all’art. 1, c. 6, compresi gli studenti dei
corsi di dottorato di ricerca che si recano in missione all’estero usufruendo della maggiorazione della borsa di studio
prevista dalla normativa vigente, non compete la diaria, ma il solo rimborso delle spese sostenute.
http://www.unipv.it/webstip/REGOLAMENTO%20TRATTAMENTO%20MISSIONE.pdf
4
3
b. Altri soggetti esterni.
In merito, l’Università di Firenze ha presentato, in data 26 gennaio 2006, alla Direzione
Regionale della Toscana dell’Agenzia delle Entrate un’istanza di interpello ai sensi dell’art.
11 della L. 212/2000, concernente l’obbligo, da parte dell’Università in qualità di sostituto
d’imposta, di sottoporre a tassazione i rimborsi delle spese di trasferta, effettuati a favore di
soggetti esterni, nell’ipotesi in cui, in aggiunta a tali rimborsi, non venga corrisposto alcun
compenso. In tale istanza, come richiesto dall’art. 11 citato, è stato descritto il caso
concreto di un contratto di ricerca, stipulato con la Comunità Europea nell’ambito del VI
Programma Quadro (Network of Excellence), in attuazione del quale l’Unità
amministrativa interessata doveva procedere, nella sede fiorentina, ad organizzare incontri
con gli altri docenti e ricercatori partecipanti al progetto, ed è stata prospettata la seguente
soluzione interpretativa:
i rimborsi analitici delle spese di viaggio e di soggiorno, regolarmente
documentate, che gli studiosi partecipanti al progetto di ricerca (residenti e non residenti)
sostengono in relazione all’attuazione del progetto stesso, non devono essere
assoggettati a ritenuta alla fonte, quando si verifichino le seguenti condizioni:
- la trasferta per la quale si paga il rimborso sia direttamente e manifestamente
inerente al progetto di ricerca, con esclusione delle trasferte estranee alla conduzione e
agli obiettivi della ricerca;
- non sia corrisposto, oltre al rimborso delle spese di trasferta documentate, alcun
compenso o somma aggiuntiva a qualsiasi titolo;
- il rimborso sia analitico, e avvenga previa acquisizione dei documenti di spesa in
originale.
La Direzione Regionale della Toscana dell’Agenzia delle Entrate, con Risoluzione n. 9111945/2006 del 22 febbraio 2006, ha ritenuto condivisibile la suddetta soluzione
interpretativa.
La risposta dell’Agenzia delle Entrate ha efficacia limitatamente al caso concreto
prospettato nell’istanza di interpello. Tuttavia, tale efficacia si estende anche ai
comportamenti successivi del contribuente riconducibili alla fattispecie oggetto di
interpello, salvo rettifica della soluzione interpretativa da parte dell’amministrazione
finanziaria”5.
Il caso peraltro riguarda solo i ricercatori individuati all’interno di progetti di
ricerca approvati e finanziati da Enti esterni. In termini generali, il presupposto per
non assoggettare a tassazione i rimborsi analitici giustificati dai documenti di
spesa in originale (nel caso in cui non vi sia la corresponsione di qualsiasi altra
forma di compenso o remunerazione per prestazioni di lavoro autonomo,
professionale o occasionale) risulta essere il seguente: la missione del ricercatore si
giustifica in relazione alla sua partecipazione a gruppi di ricerca “formati” o,
comunque, approvati dall’Ente finanziatore all’interno di progetti dallo stesso
finanziati e non da incarichi dati dall’Ateneo e connessi a sue esigenze.
5
Ai sensi dell’art. 5 del D.M. 26 aprile 2001, n. 209, contenente il “Regolamento concernente la determinazione degli
organi, delle procedure e delle modalità di esercizio dell’interpello e dell’obbligo di risposta da parte dell’Amministrazione
finanziaria, di cui all’art. 11, comma 5, della L. 212 del 2000”, “
4
Un altro rilevante problema è quello relativo agli incarichi di collaborazione attribuiti ai sensi
dell’art.7, commi 6, 6-bis e 6-ter del DLgs.165/20016. In base a tale normativa, le università
possono affidare incarichi di collaborazione sia essi incarichi di studio, di ricerca o di consulenza
ovvero di tipo occasionale o coordinato e continuativo. Ciò che contraddistingue tali collaborazioni è il
carattere autonomo della prestazione che rimane indipendentemente dalla forma più stabile
(coordinato e continuativo) o meno stabile (occasionale) del rapporto.
Una serie di disposizioni normative sono, tuttavia, intervenute per definire la legittimità dei
presupposti per il ricorso alle collaborazioni con la finalità di arginare il ricorso eccessivo ed improprio
che si è fatto di questo strumento da cui è conseguito anche un aumento eccessivo di spesa.
È il caso dell’art.1 comma 9 del decreto-legge 12 luglio 2004, n.168 (cosiddetto decreto tagliaspese) dichiarato poi illegittimo dalla Corte Costituzionale per aver fissato dei limiti puntuali a singole
voci di spesa dei bilanci degli enti locali ledendo la loro autonomia finanziaria7.
Successivamente le disposizioni vengono riprese dalla L.311 del 2004 (finanziaria 2005). In
particolare, il comma 118 prevede l’esclusione delle università dai limiti di spesa previsti per le altre p.a.
in materia di studi ed incarichi di consulenza conferiti a soggetti estranei all’amministrazione per il
6
Art.7 c.6 DLgs. 165/2001. Per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, le amministrazioni
pubbliche possono conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e
continuativa, ad esperti di provata competenza, in presenza dei seguenti presupposti:
a) l'oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall'ordinamento all'amministrazione
conferente e ad obiettivi e progetti specifici e determinati;
b) l'amministrazione deve avere preliminarmente accertato l'impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane
disponibili al suo interno;
c) la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata;
d) devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione.
6-bis. Le amministrazioni pubbliche disciplinano e rendono pubbliche, secondo i propri ordinamenti, procedure comparative
per il conferimento degli incarichi di collaborazione.
6-ter. I regolamenti di cui all'articolo 110, comma 6, del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, si
adeguano ai principi di cui al comma 6.
L'originario comma 6 era stato sostituito, con i commi 6, 6-bis e 6-ter dall'art. 13, D.L. 10 gennaio 2006, n. 4, soppresso
dalla relativa legge di conversione. Successivamente l'art. 32, D.L. 4 luglio 2006, n. 223, come modificato dalla relativa
legge di conversione, ha, nuovamente disposto la sostituzione del citato comma 6 con gli attuali commi 6, 6-bis e 6-ter. Con
Comunicato 28 novembre 2006 (Gazz. Uff. 28 novembre 2006, n. 277) il Centro nazionale per l'informatica nella pubblica
amministrazione ha reso noto di aver pubblicato sul proprio sito internet l'avviso concernente l'aggiornamento della
procedura comparativa prevista dal presente comma.
7
Art.1 c.9, D.L. 168/2004. La spesa annua sostenuta nell'anno 2004 dalle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1,
comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, escluse le università, gli enti di ricerca e gli organismi equiparati,
per studi ed incarichi di consulenza conferiti a soggetti estranei all'amministrazione, deve essere non superiore alla spesa
annua mediamente sostenuta nel biennio 2001 e 2002, ridotta del 15 per cento. L'affidamento di incarichi di studio o di
ricerca, ovvero di consulenze a soggetti estranei all'amministrazione in materie e per oggetti rientranti nelle competenze
della struttura burocratica dell'ente, deve essere adeguatamente motivato ed è possibile soltanto nei casi previsti dalla legge
ovvero nell'ipotesi di eventi straordinari. In ogni caso va preventivamente comunicato agli organi di controllo ed agli organi
di revisione di ciascun ente. L'affidamento di incarichi in assenza dei presupposti di cui al presente comma costituisce
illecito disciplinare e determina responsabilità erariale.
8
Art.1 c.11, L.311/2004. Fermo quanto stabilito per gli enti locali dal comma 42, la spesa annua per studi ed incarichi di
consulenza conferiti a soggetti estranei all'amministrazione sostenuta per ciascuno degli anni 2005, 2006 e 2007 dalle
pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, esclusi le università,
gli enti di ricerca e gli organismi equiparati, non deve essere superiore a quella sostenuta nell'anno 2004. L'affidamento di
incarichi di studio o di ricerca, ovvero di consulenze a soggetti estranei all'amministrazione in materie e per oggetti
rientranti nelle competenze della struttura burocratica dell'ente, deve essere adeguatamente motivato ed è possibile soltanto
nei casi previsti dalla legge ovvero nell'ipotesi di eventi straordinari. In ogni caso, l'atto di affidamento di incarichi e
consulenze di cui al secondo periodo deve essere trasmesso alla Corte dei conti. L'affidamento di incarichi in assenza dei
presupposti di cui al presente comma costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale.
5
triennio 2005-2007. Ancora al comma 11 e al comma 429 dell’articolo unico sono definiti anche gli
elementi fondamentali per il conferimento di incarichi di collaborazione:
1) Destinatari: soggetti estranei all’Amministrazione conferente;
2) Materie e oggetti rientranti nelle competenze della struttura burocratica dell’Ente;
3) Obbligo di motivazione che illustri la straordinarietà dell’esigenza e l’impossibilità di
provvedervi con le professionalità disponibili internamente;
4) Trasmissione, in ogni caso, dell'atto di affidamento di incarichi e consulenze, corredato
della valutazione dell'organo di revisione economico-finanziaria dell'ente locale, alla Corte
dei Conti.
In caso di mancato rispetto delle predette disposizioni l’affidamento dell’incarico costituirà
illecito disciplinare e darà luogo ad un’ipotesi di responsabilità erariale. Per quanto riguarda
l’applicabilità alle università della nuova normativa in tema di affidamento di incarichi di studio o di
ricerca, ovvero di consulenze, a soggetti estranei all’amministrazione “in materie e per oggetti rientranti
nelle competenze della struttura burocratica dell’ente”, sembra opportuno riportare il pronunciamento
del Comitato Scientifico dell’Ufficio Studi del CODAU. Non appare consentito, in mancanza di
espresse indicazioni normative, estendere la deroga, riferita testualmente al limite di spesa, al diverso
oggetto di cui al secondo periodo della disposizione. Il menzionato secondo periodo del comma 11 ha
portata testualmente più ampia rispetto al primo (contempla non solo gli studi e gli incarichi di
consulenza ma anche gli incarichi di ricerca), circostanza che non permette di sovrapporre esattamente
le due fattispecie, che appaiono, anche sotto questo profilo, reciprocamente autonome. Può
affermarsi, in conclusione, che il comma 11 persegue finalità di contenimento della spesa per
consulenze e incarichi di studio agendo in due direzioni: la prima ponendo un limite
quantitativo alle spese stesse (dal quale esclude le università), la seconda attraverso una
regolamentazione della materia più rigorosa, che dovrebbe evitare abusi e sprechi. Tale
ultima disciplina è formulata in termini generali ed appare testualmente riferita a tutte le
amministrazioni oggetto della disciplina dello stesso comma 11, con la conseguenza che ad
essa debbono attenersi anche le università. Sono tuttavia necessarie alcune puntualizzazioni: 1) La
disciplina del comma 11 è riferita testualmente agli incarichi “in materie e per oggetti rientranti nelle
competenze delle strutture burocratiche dell’ente”, per cui, a contrario, essa non si applica agli
incarichi che riguardano materie e/o oggetti estranei a tali competenze. 2) Ai fini dell’applicazione
della norma le università dovranno tener conto dei loro particolari ordinamenti di autonomia, anche
per individuare i casi in cui l’affidamento dell’incarico è da ritenersi consentito (il disposto normativo
secondo cui “l’incarico è possibile soltanto nei casi previsti dalla legge” va inteso, per le università, nel
senso che l’incarico è possibile anche nei casi previsti dai rispettivi autonomi ordinamenti). 3) Il
riferimento alle competenze “delle strutture burocratiche”, contenuto nella norma, porta ad escludere
dalla sua area di applicazione i compiti di tipo diverso. La constatazione (di per sé banale) riveste
particolare importanza per le università. La missione istituzionale degli Atenei consiste nella didattica e
nella ricerca, che rappresentano le “funzioni finali” cui è diretta l’attività dell’ente. Le competenze c.d.
burocratiche hanno, presso l’università, carattere meramente strumentale rispetto a tali funzioni. Ne
deriva che gli incarichi aventi ad oggetto l’esercizio delle predette funzioni finali non possono
essere assoggettati alla disciplina del comma 11.
9
Art. 1, c. 42, L.311/2004. L'affidamento da parte degli enti locali di incarichi di studio o di ricerca, ovvero di consulenze a
soggetti estranei all'amministrazione, deve essere adeguatamente motivato con specifico riferimento all'assenza di strutture
organizzative o professionalità interne all'ente in grado di assicurare i medesimi servizi, ad esclusione degli incarichi
conferiti ai sensi della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni. In ogni caso l'atto di affidamento di
incarichi e consulenze di cui al primo periodo deve essere corredato della valutazione dell'organo di revisione economicofinanziaria dell'ente locale e deve essere trasmesso alla Corte dei Conti. L'affidamento di incarichi in difformità dalle
previsioni di cui al presente comma costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale. Le disposizioni di cui
al presente comma si applicano agli enti con popolazione superiore a 5.000 abitanti
6
La legge finanziaria 2006 (L.266/2005) al comma 9 (Studi ed incarichi di consulenza)
riconferma l’esclusione delle Università, degli enti di ricerca e degli organismi equiparati dai limiti di
spesa previsti per le altre p.a. in materia di studi ed incarichi di consulenza conferiti a soggetti estranei
all’amministrazione.
Ribadisce altresì i principi e le disposizioni di carattere generale previsti della legge finanziaria 2005 e
quindi rimangono valide le indicazioni sopra riportate.
Il successivo comma 56 contiene un ulteriore limite di spesa “trattamenti connessi ai singoli incarichi
di consulenza in essere alla data del 1.01.2006”, che debbono essere automaticamente ridotti del 10%”.
Il comma 56 fa esplicito riferimento alle amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (che include, com’è noto, anche le università). Al successivo comma
64, il legislatore prevede espressamente alcune eccezioni a quanto previsto, fra l’altro, dal richiamato
comma 56, eccezioni che non contemplano l’università. Dal combinato disposto delle due norme, si
può dedurre che anche le università siano destinatarie delle limitazioni di spesa di cui ai commi 56 e 57.
Il comma 57 limita invece la possibilità, nel triennio 2006-2008, di stipulare contratti o di conferire
incarichi di consulenza, nel senso che, nel loro complesso, tali contratti non possono comportare oneri
superiori all’ammontare totale della spesa derivante dai rapporti in essere al 30 settembre 2005, ridotta
del 10%. Per quanto riguarda l’individuazione delle amministrazioni e degli organismi destinatari delle
limitazioni poste dai predetti commi 56 e 57, va considerato il disposto del comma 56, cui anche il
comma 57 fa rinvio per l’individuazione dei destinatari stessi. Con particolare riguardo al comma 56,
va innanzitutto rilevato che il limite di spesa ivi previsto non attiene allo stesso oggetto disciplinato dal
comma 9 (spesa annua complessiva per studi e incarichi di consulenza), ma all’importo delle indennità,
compensi, retribuzioni ed altre utilità comunque denominate, corrisposti per incarichi di consulenza,
che vanno ridotti del 10%. L’esclusione delle università prevista dal comma 9 (fissazione di un tetto di
spesa complessiva per consulenze), non può pertanto essere riferito anche alla disposizione in esame.
Sono soggetti alla anzidetta riduzione tutti gli incarichi di consulenza tenendo conto che l’art. 1,
comma 11, della legge n. 311/2004-finanziaria 2005 (fatto espressamente salvo dal comma 9 della
finanziaria 2006), ne individua la tipologia con riferimento alle materie e agli oggetti “rientranti nella
struttura burocratica dell’ente”.
Su tale disposizione, tuttavia, che interviene su elementi essenziali di contratti in essere, mutando in
senso peggiorativo la condizione di uno dei contraenti, vi sono rilevanti dubbi di costituzionalità.
COMMA 173: Invio alla Corte dei Conti degli atti di spesa10. Sull’argomento è intervenuta di
recente la Corte dei Conti con delibera n. 4 del 17.02.2006 volta a definire le linee guida per
l’attuazione del comma 173, con riferimento tuttavia al controllo della Corte sulle Regioni e sugli enti
locali. Alcune indicazioni di tale delibera possono essere utili anche per il settore universitario.
La Corte dei Conti ha chiarito, in particolare, quali tipologie di atti devono essere trasmessi:
1. Per quanto concerne gli incarichi, devono essere trasmessi i provvedimenti che contengono
la decisione di spesa e quindi gli atti di impegno o di autorizzazione ad un incarico. Gli atti di
spesa in senso proprio, cioè i titoli di spesa (mandati di pagamento e simili) dovranno essere trasmessi
soltanto quando la spesa stessa non sia preceduta da un corrispondente atto di impegno o di
autorizzazione (cioè quando l’impegno sia contestuale al pagamento). L’obbligo di invio, inoltre,
riguarda i provvedimenti che comportino, singolarmente nel loro ammontare definitivo, una
spesa eccedente i 5.000 € (comprensivi di IVA nei casi in cui è prevista).
2. Per quanto riguarda, invece, il comma 10, la Corte, preso atto della difficile individuazione di confini
precisi tra spese di rappresentanza e spese di relazioni pubbliche - alle quali peraltro spesso non
corrisponde un’articolazione di bilancio che ne rifletta la differenza in termini contabili - stabilisce che
10
c.173, L.311/2004. Gli atti di spesa relativi ai commi, 9, 10 (Spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e
rappresentanza), 56 e 57 di importo superiore ai 5.000 euro devono essere trasmessi alla competente sezione della Corte dei
Conti per l’esercizio del controllo successivo sulla gestione.
7
devono essere trasmessi tutti i provvedimenti (o atti di spesa) che autoqualificano le spese come
“rappresentanza” o “relazioni pubbliche” ed imputano le medesime ad uno specifico capitolo di
bilancio, ovvero rientrano, in ogni caso, nella definizione che di esse ha dato la stessa giurisprudenza
della Corte. Il Comitato scientifico del CODAU ribadisce che il comma 173 non prevede un controllo,
sia pure successivo, su singoli atti di gestione, ma stabilisce semplicemente che alcuni atti debbano
essere trasmessi alla Corte dei conti ai fini del controllo sulla gestione, ove previsto e nei limiti indicati
dall’ordinamento. La norma pertanto, non crea nuovi istituti o nuove forme di controllo, ma si limita a
prevedere alcuni adempimenti (invio degli atti relativi agli incarichi di consulenza) come obbligatori ai
fini dell’esercizio dei controlli già esistenti. Per questo il Comitato Scientifico del CODAU, ritiene
opportuno che le università, in via cautelativa, inviino alle Sezioni regionali del controllo delle
Corte dei conti le tipologie di atti specificate nella delibera sopra richiamata. Le predette
Sezioni regionali, nell’ambito dei programmi di controllo successivo sulla gestione - che devono essere
annualmente deliberati da ciascuna Sezione - potrebbero inserire (secondo una ipotesi interpretativa di
cui non esiste alcuna conferma in pronunce ufficiali) fra le amministrazioni pubbliche da controllare in
ambito regionale anche il settore universitario. Non risulta che ciò sia finora avvenuto. Verificandosi
comunque tale presupposto, le Sezioni potrebbero procedere ai riscontri e alle valutazioni previsti per
tale tipo di controllo, che ha come esito una relazione.
Si tratta di una soluzione che si prospetta, come si è accennato, a mero titolo cautelativo. Non si può
trascurare, tuttavia, il fatto che la disposizione in esame si colloca in una legislazione frammentaria ed
improvvisata, della quale riesce assai difficile cogliere la coerenza con altre disposizioni organiche che
disciplinano i singoli settori (come avviene, appunto, per quello universitario).
Tale legislazione sta creando sovrapposizioni di istituti e problemi applicativi che sarebbe opportuno
affrontare in modo specifico nelle sedi competenti, sia da parte della Corte dei conti con apposita
pronuncia che riguardi anche le università, sia dello stesso legislatore, che sarebbe tenuto ad intervenire
con norme più meditate.
L’art. 32 della L. 248/2006 che ha convertito il D.L.223/2006 (Decreto Bersani) ha disposto la
sostituzione del comma 6 dell’art.7 del Dlgs.165/2001 con gli attuali commi 6, 6-bis e 6-ter (come
evidenziato nella precedente nota 6) che precisano le regole da seguire nell’affidamento di incarichi
(obiettivi e progetti specifici, impossibilità per la p.a. di utilizzare risorse umane presenti al suo interno,
esigenze temporanee e prestazioni altamente qualificate, determinazione di durata, luogo, oggetto e
compenso della collaborazione e definizione di procedure comparative per il conferimento degli
incarichi di collaborazione).
La L. 296/2006, legge finanziaria 2007, comma 505, non introduce, per le università, modifiche alla
precedente normativa. Pertanto, permane la validità dei seguenti punti contenuti nella finanziaria 2006:
- resta ferma l’esclusione degli Atenei dalla previsione contenuta nel comma 9 riguardante una
limitazione di spesa per studi ed incarichi di consulenza nella misura del 40% rispetto a quella
sostenuta nel 2004;
- restano invariate le limitazioni di spesa di cui ai commi 10 e 11 relative a relazioni pubbliche,
convegni, mostre, pubblicità e rappresentanza nonché l’acquisto, manutenzione, noleggio ed
esercizio di autovetture e, conseguentemente, non si potranno effettuare spese rispettivamente per
un ammontare superiore al 40% ed al 50% della spesa sostenuta per le medesime finalità nell’anno
2004;
- permane la vigenza del comma 57, ai sensi del quale, per il triennio 2006-2008, non si possono
stipulare contratti di consulenza che nel loro complesso siano di importo superiore all’ammontare
totale dei contratti in essere al 30.09.2005, ridotti del 10%.
Niente si dice (neanche nel parere CODAU) in relazione all’obbligo di trasmissione alla Corte dei Conti.
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