atti convegno SALVATORE PILATO

ATTI
DEL CONVEGNO
L’ETICA E LA LEGALITA’ NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE E
NELLE SOCIETA’ A PARTECIPAZIONE PUBBLICA,
ALLA LUCE DELLA LEGGE ANTICORRUZIONE
Bologna, 16 gennaio Sede Carisbo, Sala dei 100
Dott. Salvatore Pilato
Procuratore regionale della Corte dei Conti della Regione Emilia-Romagna
LE NUOVE STRATEGIE DI CONTRASTO. IL RESPONSABILE
DELLA PREVENZIONE
Le nuove strategie di contrasto. Il responsabile della prevenzione.
Sommario: 1.Premessa. 2. Il primo approccio descrittivo degli
strumenti normativi di prevenzione e di contrasto. 2.1.La definizione
della corruzione. 3.Le misure di prevenzione amministrativa nella
tutela delle risorse pubbliche. 4.Dall’approccio particellare
all’approccio globale. 5.Programmazione a cascata e progettazione a
rete. 6.Il responsabile della prevenzione. 7.Punti critici, rischi e
prospettive nell’attuazione del sistema di prevenzione .
1. Premessa
La legge n.190.2012 cit. (“Disposizioni per la prevenzione e la
repressione
della
corruzione
e
dell’illegalità
nella
pubblica
amministrazione”), pubblicata in GURS il 13 novembre 2012 (n.265),
costituisce il prodotto di un lungo iter parlamentare durato due anni,
segnati dal succedersi di due differenti Governi e da tre Ministri della
giustizia.
Nei lavori parlamentari è dominante l’abbandono delle impostazioni
incentrate
su
un
sistema
con
misure
a
prevalenza
sanzionatoria/penalistica, e la transizione verso una nuova logica di
prevenzione e di contrasto fondata sulla ricerca di rimedi di natura
organizzativa ed amministrativa.
Dai lavori parlamentari emerge anche il costante riferimento a quattro
linee-guida da seguire nella elaborazione delle disposizioni legislative :
l’etica, la trasparenza, la semplificazione ed i controlli amministrativi ,
considerati nella loro prevalente natura collaborativa-correttiva.
Attraverso i lavori parlamentari diviene possibile consolidare la lettura
degli effetti gravemente negativi (solo oggi pacificamente ritenuti)
inscindibilmente connessi alla diffusione dei fenomeni corruttivi nelle
attività di rilevanza pubblica.
Le negatività del fenomeno corruttivo , inteso in senso lato , sono
misurabili per le :
•
conseguenze di tipo economico, riscontrabili nelle patologie degli
effetti prodotti sugli strumenti e sulle misure di sostegno e di crescita
dell’economia reale del Paese (lesione delle prospettive di sviluppo equo e
sostenibile) ;
•
conseguenze di tipo funzionale, valutabili nella lesione della libera
concorrenza nel mercato, poiché la natura sistemica dei circuiti
criminogeni esclude ed espelle le imprese organizzate secondo principi di
legalità aziendale e fiscale (lesione della efficienza nel mercato) ;
•
conseguenze di tipo etico-sociale , poiché la percezione della
corruzione come costume diffuso nella amministrazione degli interessi
pubblici, induce alla implicita condivisione di modelli di comportamento
radicalmente antagonisti della legalità sostanziale , e profondamente
offensivi della immagine delle istituzioni nazionali e comunitarie (lesione
dell’etica della funzione pubblica).
Le negatività hanno trovato terreno fertile nel fraintendimento del
ruolo della regola giuridica, intesa come puro vincolo diminuitivo delle
libertà individuali, piuttosto che come garanzia degli spazi di espansione
delle aspettative e delle opportunità personali 1.
“dobbiamo superare l’abitudine, ormai quasi inveterata, a considerare che la legalità sia in
qualche modo un ostacolo alla realizzazione della efficienza, mentre la legalità è uno strumento
essenziale per poter assicurare una vera efficienza, …… costruirne le strutture con la legalità e
con l’efficienza: quella sfida, che riguarda il rapporto tra economia e legalità sull'intreccio tra la
criminalità organizzata e la criminalità del profitto, che ha determinato un aumento delle aree di
promiscuità tra l'impresa lecita e l'impresa criminale nelle regioni settentrionali, ……. muovendo
dalla consapevolezza del legame stretto che c’è tra “Nerolandia”, “Tangentopoli” e “Mafiacity”
(scusate se uso il linguaggio giornalistico): il nero dell’impresa, come condizione e/o risultato
della corruzione, la quale si salda con l’infiltrazione della criminalità organizzata, nell’economia
e nell’amministrazione” (G. Flick 2013).
1
Per troppo lungo tempo il fenomeno corruttivo ha beneficiato di una
strisciante, ma diffusa tolleranza, sull’errato convincimento che in esso
fossero presenti i mezzi o gli espedienti necessari per ottenere vantaggi
ed utilità meritati e/o dovuti.
Tutto ciò accade, nonostante gli evidenti segnali di ampliamento
progressivo delle disuguaglianze sociali.
Pertanto, la legge n.190.2012 segna una netta ed irreversibile
inversione di tendenza a favore della protezione dei valori fondamentali
dell’assetto democratico, fondato sull’uguaglianza, sulla trasparenza dei
meccanismi decisionali e sulla fiducia ed affidamento nelle istituzioni.
2. Il primo approccio descrittivo degli strumenti normativi di
prevenzione e di contrasto
Colmando un evidente ritardo nella attuazione delle previsioni della
legge 3 agosto 2009 n. 116 di ratifica della Convenzione ONU sulla
corruzione2, e nella esecuzione della Convenzione penale sulla corruzione
stipulata a Strasburgo il 27 gennaio 1999 e ratificata il 28 giugno 2012, la
legge 6 novembre 2012 n.190 ha finalmente dotato l’ordinamento
nazionale di una moderna disciplina di prevenzione e di contrasto della
illegalità nella pubblica amministrazione .
Dunque, l’entrata in vigore della legge n. 190/2012, recante le
“Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e
dell'illegalità nella pubblica amministrazione”, costituisce il momento di
avvio di un nuovo processo di revisione e di ri-organizzazione degli
strumenti di contrasto dei fenomeni di mala-amministrazione , malagestione e mal-funzionamento degli apparati pubblici.
Al di là dell’enfasi sulla “necessità che occorre prevenire la
corruzione e non solo reprimerla”, il disegno legislativo (che nel 2013 è
stato completato dalle normazioni previste e collegate alla legge-base,
v.infra par.7) , nonostante la tecnica di redazione contraddistinta dall’unico
articolo composto da 83 commi 3, evidenzia subito a prima lettura
l’apertura di una fase contraddistinta dalla effettiva discontinuità nel
2
La convenzione dell’ Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU) contro
la corruzione, richiama gli Stati aderenti a promuovere politiche di
prevenzione della corruzione (art. 5), in conformità ai principi dello stato
di diritto, di buona gestione degli affari pubblici e dei beni pubblici, e
d’integrità, impegnando all’ adozione di misure appropriate per la
trasparenza e la responsabilità nella gestione delle finanze pubbliche.
3 L’articolo 2 della legge 190/12 si limita a prevedere la oramai nota ed
abusata clausola d’invarianza della spesa.
panorama normativo nazionale , nella quale il processo dinamico maturato
sulle esperienze interne è orientato nella direzione della complementarietà
ad altre politiche di riforma, rivolte al miglioramento dell'efficienza e
dell'efficacia dell'azione pubblica 4.
I nuovi istituti normativi ed organizzativi, ed i corrispondenti sistemi
interpretativi degli strumenti di contrasto dei fenomeni corruttivi, intesi in
senso lato, si ricongiungono alla nuova concezione della trasparenza nelle
attività amministrative , la quale diviene il naturale “habitat normativo”
indicato quale “livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti
sociali e civili , ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera m) della
Costituzione” (artt. 11 e 16 decreto legislativo 27 ottobre 2009 n.150).
Le disposizioni di prevenzione della corruzione si applicano a tutte le
pubbliche amministrazioni (art. 1 comma 59), poiché contengono norme di
diretta attuazione del principio di imparzialità di cui all’art. 97 Cost. , il
quale -nella nuova formulazione- comprende l’equilibrio dei bilanci e la
sostenibilità del debito pubblico 5.
2.1. La definizione della corruzione
Nell’impianto delle misure di prevenzione e di contrasto, la
corruzione intesa come sistema di percezioni misurabili, in quanto
manifestazioni di un costume esistenziale, politico ed economico mutevole
nel tempo della storia nazionale, possiede una dimensione lata, e diviene
sinonimo di favoritismo, clientelismo, deviazione del sistema
procedimentale di scelta degli interessi pubblici a vantaggio di gruppi di
interessi privati che ottengono posizioni di dominio contrattuale e di
mercato6.
La società civile avverte la corruzione come declino sociale, come
logica di scambio, come sistema di percezioni misurabili, come ombra
della politica ed ombra dell'economia (shadow politics and shadow
economy), e non solo come comportamento deviante , e da tempo
richiede un sistema di relazioni con i pubblici poteri improntato ai tre
4
V. Primo Rapporto A.N.AC. sull’attuazione della legge n.190/12-dicembre 2013.
Art. 97 comma 1 cost. “Le pubbliche amministrazioni in coerenza con l’ordinamento
dell’Unione europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico”.
6
Robert Klitgaard, uno dei maggiori esperti di corruzione, afferma che «la corruzione è un reato
basato sul calcolo, non sulla passione. La persone tendono a corrompere o a essere corrotte
quando i rischi sono bassi, le multe e punizioni minime, e le ricompense grandi». Lo studioso
dei fenomeni di corruzione semplifica affermando che la propensione alla corruzione può
essere sintetizzata dalla seguente formula : C = M + S – R , dove C, la Corruzione, è tanto più
probabile quanto più alta è la somma di Monopolio più Segretezza meno Responsabilità.
5
principi indisponibili della legalità, del buon andamento e dell’imparzialità
amministrativa 7.
Il diritto alla trasparenza del mercato e della gestione della finanza
pubblica, ed il diritto alla buona amministrazione –già annoverato tra i
diritti fondamentali della Persona-, presuppongono che il dovere etico di
fedeltà alla Repubblica nell’osservanza della Costituzione e delle leggi, sia
puntualmente e correttamente rispettato -in primo luogo- proprio dai
cittadini ai quali sono affidate funzioni pubbliche, da esercitare con
disciplina ed onore (art.54 Cost.) 8.
Tuttavia, molte disposizioni recepite nella legge 190.12 operano il
riferimento espresso alla disciplina penale della corruzione, e dei reati
contro la P.A. , e talvolta contengono anche il riferimento all’accertamento
del fatto criminoso con sentenza definitiva.
Rimane -quindi- rimessa alle interpretazioni che formeranno il diritto
cd. vivente la possibilità di applicare i singoli istituti , utilizzando il principio
di economicità al fine della individuazione dei comportamenti affini e
similari a quelli tipicamente devianti dalla buona amministrazione, già
sanzionati dal diritto penale 9.
3. Le misure di prevenzione amministrativa nella tutela delle risorse
pubbliche
La legge n.190.2012 cit., fondando il nuovo sistema di contrasto della
illegalità amministrativa sulla predisposizione di una architettura
contraddistinta dalla integrazione tra strumenti e finalità, non solo
repressive, ma soprattutto preventive e dissuasive 10 : conferisce alla
7
“E che dire poi dell’indignazione che suscitano la corruzione in tante sfere della vita
pubblica e della società, una perfino spudorata evasione fiscale o il persistere di privilegi e di
abusi –nella gestione di ruoli politici ed incarichi pubblici- cui solo di recente si sta ponendo
freno anche attraverso controlli sull’esercizio delle autonomie regionali e locali?”. Messaggio di
fine anno del Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano, Palazzo del Quirinale 31.12.12.
8
“Da qui l’esigenza per chi ha responsabilità di funzioni pubbliche : a) di tenere il linguaggio
della verità e l’aderenza ai fatti, nonostante l’enorme difficoltà derivante dalle distorsioni e dalle
suggestioni mass-mediatiche; b) di rimboccarsi le maniche per affrontare i problemi, facendo
ognuno la propria parte, senza invocare ad alibi l’inerzia degli altri; c) di osservare un rigoroso
rispetto dell’ambito e delle competenze delle funzioni pubbliche assegnate”. Pres.Ernesto
Lupo,Corte di Cassazione,relazione sull’amministrazione della giustizia nell’anno 2012.
9
Il concetto di corruzione deve essere inteso in senso lato, come comprensivo delle situazioni
in cui –a prescindere dalla rilevanza penale- venga in evidenza un malfunzionamento
dell’amministrazione a causa dell’uso a fini privati delle funzioni attribuite (v. Circ. DPF n.1-4355
del 25.1.13).
10
“E’ da tempo che si è avuto modo di rilevare che la corruzione è divenuta da
fenomeno burocratico/pulviscolare, fenomeno politico-amministrativo-sistemico. La
risposta ,pertanto, non può essere di soli puntuali, limitati interventi –circoscritti ,per di
più, su singole norme del codice penale- ma la risposta deve essere articolata ed anch’essa
Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle
amministrazioni pubbliche (CIVIT) le competenze dell’Autorità nazionale
anticorruzione; introduce strumenti di pianificazione della prevenzione
della corruzione secondo la valutazione dei diversi livelli di esposizione al
rischio; imputa responsabilità tipiche di vigilanza alla figura organizzativa
del responsabile della prevenzione della corruzione; e tra gli istituti con
finalità sanzionatoria e di deterrenza, contempla anche le misure di tutela
del dipendente pubblico che denunzia il fatto illecito all’autorità giudiziaria
ed alla Corte dei conti.
Nella difficile affermazione della cultura della integrità delle pubbliche
amministrazioni, il Responsabile della Prevenzione della Corruzione
(RPC) costituisce il perno organizzativo dell’attuazione delle politiche di
prevenzione della corruzione all’interno di ciascuna amministrazione,
poiché a tale figura organizzativa appartiene la competenza di assicurare
l’efficace attuazione del Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione
(PTPC), da sviluppare in un approccio integrato all’interno dei Piani della
performance, con la previsione di obiettivi, indicatori e target di
trasparenza ed integrità .
4. Dall’approccio particellare all’approccio globale
Nel nuovo contesto di organizzazione degli strumenti di prevenzione e
di contrasto, la legge n.190/12 utilizza ed applica, una molteplicità di
istituti, di principi, e di regole giuridiche già note ed appartenenti -in taluni
casi, da lungo tempo- al diritto vivente ed alle esperienze amministrative
nazionali.
Nella riforma realizzata con il d. lgs. n. 150/2009 la CIVIT, era istituita
per svolgere le funzioni di regia nel sistema incentrato sulla valutazione
del personale e delle strutture, nel quale il ciclo della performance, la
qualità dei servizi pubblici, la trasparenza e l’integrità dell’azione
amministrativa interagiscono con reciprocità, anche al fine della
prevenzione della corruzione.
Con una retrospettiva normativa ancora più remota, la separazione
della politica dall’amministrazione introdotta per gli enti locali con la legge
n.142/90 ; la vigilanza sulle procedure ad evidenza pubblica, dall’indizione
della gara alla esecuzione del contratto, recepita nella prima legge-quadro
sui lavori pubblici n.109/94 ; la professionalità e l’imparzialità della
sistemica”. Relazione del Presidente della Corte dei conti Luigi Giampaolino per la
inaugurazione dell’anno giudiziario 2013.
dirigenza amministrativa garantite nel d.lgs, n.29/93 e succ. mod. ; la
responsabilità cd. amministrativa delle persone giuridiche recepita nel
d.lgs. n.231/2001, per limitare l’analisi ai contesti normativi più importanti,
rappresentano le aree d’intervento strategico investite nel quinquennio
1990-1995 da riforme di settore, orientate a superare fenomeni di grave e
sistematico mal-funzionamento degli apparati pubblici .
Alle riforme di settore maturate in tale quinquennio, è collegata
anche la legge 27 marzo 2001 n.97 (norme sul rapporto tra procedimento
penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei
confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche), la quale è
contrassegnata da specifiche finalità che risultano evidenziate con
contenuti inequivocabili nei lavori preparatori del progetto di legge (atti
Camera 2602 XIII legislatura).
Dal contesto dei lavori preparatori , emerge la enunciazione di
“esigenze di moralizzazione della pubblica amministrazione , le quali
impongono l’adozione di ogni più opportuna misura volta ad evitare che
dipendenti nei confronti dei quali sia intervenuta sentenza penale di
condanna passata in giudicato possano confidare in una sostanziale
indulgenza per i fatti accertati sulla scorta di una difforme valutazione degli
stessi in sede disciplinare” (ricerca di una omogeneizzazione tra
procedimento penale e procedimento disciplinare) .
Tale enunciazione è correlata alla parallela affermazione della
necessità di scelte normative che si muovano verso “un sistema graduale
di sanzioni e di effetti sul rapporto di impiego” , il quale esprima “anche
misure di carattere patrimoniale volte a garantire la trasparenza
amministrativa e la restituzione del maltolto”.
La enunciazione dei fini e le argomentazioni delle necessità, sono
completate dal riferimento al “riparo da vuoti legislativi che fino ad oggi
hanno limitato anche la conclusione corretta dei processi per reati contro
la pubblica amministrazione”.
Dal contesto normativo risalente a quel periodo della storia
nazionale, emergono due ordini di considerazioni che possono esplicare la
strategia dell’approccio particellare (e non globale e di sistema) operato
per settori d’amministrazione,a sostegno degli strumenti d’intervento scelti
per superare le situazioni diffuse di ammaloramento delle pubbliche
amministrazioni.
Al primo ordine di considerazioni appartiene la presa d’atto della
insufficienza del sistema penale a restituire eticità all’azione
amministrativa , senza un preventivo rafforzamento delle regole
d’interazione con il giudizio disciplinare e con le tecniche processuali
dirette a garantire il recupero delle conseguenze patrimoniali della
condotta illecita .
Il secondo ordine di considerazioni comprende il rafforzamento delle
garanzie di legalità del sistema mediante misure e sanzioni che
afferiscano il responsabile dell’illecito , il suo status di servizio nei confronti
della P.A. , ed il suo patrimonio , al fine di eliminare qualsiasi vantaggio
personale ed economico conseguito con il reato , senza però travalicare il
limite della proporzionalità tra azione vietata e reazione consentita .
Oggi, viceversa, la legge n. 190/2012 contiene la predisposizione di
un articolato sistema di contrasto della corruzione e delle illegalità affini e
similari, che privilegia gli strumenti di prevenzione ed i conseguenti
rapporti di collaborazione e di co-operazione tra i diversi attori istituzionali
coinvolti nella attuazione della disciplina normativa.
L’approccio globale e sistemico si basa su un modello di regolazione
che prevede attività di pianificazione e di controllo, e su un modello
integrato di programmazione a cascata affidato a strumenti già presenti in
parte, nelle amministrazioni pubbliche italiane (trasparenza, formazione,
codici di comportamento e analisi del rischio)11.
Al centro del modello di programmazione è collocato il Piano
Nazionale Anticorruzione (PNA), il quale vincola ed orienta le
amministrazioni e le società pubbliche all’adozione del Piano Triennale di
Prevenzione della Corruzione (PTPC), con la possibilità prevista per gli
enti locali di avvalersi dell’attività di supporto del Prefetto.
Gli strumenti di programmazione assumono
una
rilevanza
fondamentale nel sistema delineato dal legislatore, poiché il primo (PNA)
assicura il coordinamento delle strategie nazionali e internazionali di
prevenzione della corruzione nella pubblica amministrazione, mentre il
secondo (PTPC) individua, sul fondamento del primo (PNA), i rischi
specifici di corruzione nell’ambito della singola amministrazione e gli
interventi ritenuti necessari per la prevenzione .
5. Programmazione a cascata e progettazione a rete
L’effettività del modello di prevenzione delineato nelle scelte
legislative si basa -pertanto- su un modello di programmazione “aperto” ed
“a
cascata”,
governato
con
l’approvazione
del
Piano
Nazionale
11 V. Primo Rapporto A.N.AC. cit. sull’attuazione della legge n.190/12-dicembre 2013.
Anticorruzione (PNA) , il quale orienta con puntuali indicazioni i contenuti
dei PTPC delle singole amministrazioni.
Il PTPC, per essere efficace, deve contenere obiettivi appropriati e
indicatori di misurazione adeguati, e va coordinato con tutti gli altri
strumenti di programmazione amministrativa : il bilancio, per garantire la
sostenibilità finanziaria degli interventi previsti ; il Piano della performance,
nel quale confluiscono gli obiettivi strategici ed operativi scelti dalla singola
amministrazione, anche con riferimento alle misure di attuazione del
PTPC; il Programma triennale per la trasparenza e l’integrità ed infine il
Piano per la formazione.
La efficacia del modello di prevenzione, quindi, non può prescindere
dalla effettiva integrazione tra la pluralità di strumenti previsti in materia di
performance, trasparenza e anticorruzione.
Inoltre, la efficacia nell’attuazione delle politiche di prevenzione della
corruzione all’interno di ciascuna amministrazione dipende anche dalla
predisposizione di un assetto organizzativo qualificato dalle materie
(prevenzione,trasparenza,performance) riconducibili al ruolo del
Responsabile della Prevenzione (RPC) .
Dunque, la figura organizzativa del RPC possiede competenze estese
anche a rafforzare il collegamento (oggi ancora debole) tra performance e
trasparenza.
Infatti, i Piani della performance devono contenere adeguati riferimenti
a obiettivi, target e indicatori relativi alla realizzazione dei Programmi
triennali della trasparenza.
La programmazione “a cascata” che giunge fino ai codici di
comportamento dei dipendenti pubblici, è completata –sotto il profilo
organizzativo- dalla progettazione di rapporti “a rete”, istituiti tra una
molteplicità di protagonisti istituzionali.
Al centro della progettazione “a rete” si colloca l’Autorità nazionale
anticorruzione, con ruolo strategico assegnato attraverso l’attribuzione di
funzioni e poteri di regolazione, vigilanza e controllo, più ampi di quelli
originariamente attribuiti alla CIVIT dal d.lgs. n. 150/2009.
Ma il modello organizzativo di prevenzione e contrasto della corruzione
si esplica soprattutto attraverso un disegno complesso di relazioni tra
molteplici attori con ruoli diversi redistribuiti per molteplici articolazioni tra :
Comitato
interministeriale,
Governo,
DFP,
Autorità
nazionale
anticorruzione, AVCP, Corte dei Conti, Prefetti, ed inoltre all’interno delle
amministrazioni, RPC, responsabile della trasparenza ed Organismo
indipendente di valutazione (OIV) .
Il sistema normativo non trascura la cd. spinta dal basso che viene dalla
società civile , indicata come componente essenziale del buon esito delle
politiche anticorruzione.
I cittadini e le imprese, singoli o associati, possono non solo essere
consultati nella predisposizione dei PTPC, dei Programmi triennali per la
trasparenza e l’integrità e dei Codici di comportamento delle singole
amministrazioni, ma possono anche segnalare, ai soggetti che operano
sui diversi livelli del controllo, forme di attuazione carenti o tardive delle
norme e delle linee guida in materia di anticorruzione, soprattutto con
riferimento al rispetto degli obblighi di trasparenza, che sono
maggiormente visibili dall’esterno, anche in relazione a situazioni di
incompatibilità e di violazione dei codici di comportamento.
Nella programmazione a cascata e nella progettazione a rete, i processi
top down si intersecano e sono reciprocamente integrati ai processi
bottom up , al fine di realizzare un’architettura di sistema aperta, variabile
e partecipata.
6. Il responsabile della prevenzione
Nella nuova legge, le strategie generali di prevenzione e di contrasto
discendono dalle azioni sinergiche di tre soggetti : il Comitato
interministeriale, il Dipartimento della funzione pubblica e la CIVIT in
qualità di autorità nazionale anticorruzione.
Le strategie operative riferibili alle particolarità delle singole
amministrazioni discendono -però- dalla figura organizzativa del RPC, in
difetto della quale la progettazione a rete sarebbe incompleta ed
inefficace.
Il Responsabile
della
Prevenzione
assume
le
competenze
fondamentali per “far girare il meccanismo” degli strumenti di contrasto
della corruzione all’interno della propria amministrazione.
In particolare, le norme anticorruzione attribuiscono al RPC : la
elaborazione della proposta di Piano (art. 1 comma 8), la definizione di
procedure appropriate per la formazione e la selezione dei dipendenti
destinati ad operare nei settori appartenenti all’area di rischio ; la verifica
della idoneità e della efficacia nell’attuazione del Piano (art. 1 comma 10
lett. a) modificabile in caso di significative violazioni o di mutamenti
organizzativi ; ed ancora la verifica della effettiva rotazione dei dirigenti
preposti alle aree di rischio (art. 1 comma 10 lett. b), oltre alla
individuazione del personale da inserire nei percorsi di formazione sui temi
dell’etica e della legalità (art. 1 comma 10 lett. c).
A tali competenze corrispondono ipotesi di responsabilità
dirigenziali, disciplinari ed amministrative, previste in casi tipici di
inadempimento di obblighi (omessa predisposizione di piano ed omessa
adozione delle procedure per la selezione e la formazione dei dipendenti),
ed in forma generale in caso di condanna definitiva all’interno
dell’amministrazione per un reato di corruzione salva prova liberatoria a
carico dello stesso RPC.
La imputazione delle responsabilità dirigenziali, disciplinari ed
amministrative, ed il regime d’inversione dell’onere della prova liberatoria,
non possono però né ignorare, né modificare i regimi giuridici generali
delle singole responsabilità pubbliche, e non possono neppure derogare i
principi di proporzionalità ed adeguatezza che contraddistinguono
l’applicazione di qualsiasi tipo di sanzione con le garanzie del
contraddittorio.
Per non incorrere nel facile errore del rinvio alla categoria della
responsabilità oggettiva, è utile il richiamo dei principi giurisprudenziali
consolidati sulla causalità e sulla colpa nei comportamenti di agevolazione
colposa .
E’ alquanto evidente la necessità di razionalizzazione delle
disposizioni sul RPC, le quali assumono una rilevanza strategica per la
inversione del rapporto tra corruzione emersa e corruzione sommersa 12,
soprattutto nei settori ad alto rischio, sui quali l’AVCP ha già elaborato gli
indicatori che rappresentano indizi di potenziali rischi di corruzione (c.d.
red flags) nell’ambito dell’evidenza pubblica.
7. Punti critici, rischi e prospettive nell’attuazione del sistema di
prevenzione
Dalle prime esperienze di applicazione della legge n.190/12
emergono una molteplicità di punti critici che inducono ad immediate
12 “La corruzione politico-amministrativa comincia ad assumere una dimensione preoccupante
soprattutto a partire dalla metà degli anni Settanta e aumenta costantemente fino alla prima
metà degli anni Novanta. Nel 1995 mostra un trend decrescente a seguito delle inchieste
giudiziarie di quegli anni per poi ripresentarsi in una forma ancora più invasiva nell’ultimo
ventennio ….. La promozione della buona governance passa sicuramente attraverso istituzioni
politiche e amministrative caratterizzate da un maggiore grado di responsabilità. Emerge
complessivamente la prevalenza numerica di una micro-corruzione diffusa e caratterizzata da
serialità, rispetto a casi di macro-corruzione meno diffusi ma più gravi. ….. A numerosi e
reiterati episodi di corruzione caratterizzati dalla non ingente entità della dazione e da una parte
attrice appartenente ai livelli intermedi o di base delle amministrazioni fa da contraltare un
numero limitato di pratiche corruttive caratterizzate da importi di dazione ingenti erogati ai livelli
apicali” (V. Primo Rapporto A.N.AC. cit.) .
riflessioni al fine di evitare il rischio di risultati modesti od addirittura
meramente simbolici e d’apparenza sulle finalità programmate.
Molte questioni problematiche sono connesse alla necessità di
coordinamento delle disposizioni normative contenute nei diversi testi
legislativi, con soluzioni rimesse a metodi interpretativi da applicare –in
casi frequenti- su norme ispirate dalle eterogenee finalità delle leggi
collegate .
Sotto tale profilo emerge la necessità di semplificazione per riordinare e razionalizzare la molteplicità dei fini conseguiti dalla
legislazione vigente13.
L’eccesso di formalismo nella pubblicità dei dati, la conseguente
cultura dell’adempimento, e l’enfasi di alcune disposizioni sulla
responsabilità amministrativa e disciplinare , esprimono anche dei fattori di
rischio molto insidiosi per l’effettivo conseguimento dei risultati
programmati dalla recente legislazione.
Superato il primo impatto delle esperienze applicative, bisogna quindi- ricercare le soluzioni in una nuova cultura fondata sulla effettività
dei poteri pubblici, al fine di procedere alla razionalizzazione degli
adempimenti formali, da differenziare per tipologia ed ambiti di
amministrazione, con affidamento a sistemi di responsabilità pubblica
operanti secondo principi di proporzionalità ed adeguatezza.
La differenziazione delle pubbliche amministrazioni negli
adempimenti di pubblicità dei dati (incrementati di n.270 nuove ipotesi), la
semplificazione della disciplina a tutela della integrità e della trasparenza,
ed il coordinamento anche di natura interpretativa tra le diverse
disposizioni contenute nella legislazione “a raggiera”14, riassumono le
questioni critiche più rilevanti nella immediatezza del percorso attuativo 15.
13
V. primo rapporto ANAC 2013 : “Vi è anche poca chiarezza circa le norme da applicare
ai procedimenti sanzionatori previsti dal d.lgs. n. 33/2013: il decreto opera un rinvio alla legge n.
689/1981 ma rimangono poco chiari i soggetti cui spetta, rispettivamente, l’avvio del
procedimento sanzionatorio e l’irrogazione della sanzione, così come non ben definiti risultano i
confini dei poteri riservati all’Autorità.
Rimangono ancora incerti anche i confini dell’applicazione della normativa sulla trasparenza
alle società partecipate dalle pubbliche amministrazioni, a causa dei riferimenti poco chiari sia
alle “attività di pubblico interesse disciplinate dal diritto nazionale o dell’Unione Europea” (art. 1
c. 34 legge n. 190/2012), a cui solamente si applica il regime della trasparenza, sia alle società
quotate e loro controllate a cui non si applica la trasparenza, laddove “quotazione” e “controllo”
possono avere varie accezioni. Sarebbe anche opportuno un intervento volto a definire la soglia
minima della quota di partecipazione pubblica alla quale collegare gli obblighi di trasparenza in
capo all’ente partecipante”.
14 v. decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235 “Testo unico delle disposizioni in
materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a
sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell'articolo 1, comma 63, della
Mentre, in una prospettiva di più lungo periodo, occorre preparare e
sistemare un ambiente giuridico- ordinamentale che riesca ad ottimizzare i
fattori organizzativi e programmatici, orientati dal legislatore alle finalità di
prevenzione e di contrasto.
Nel nuovo ambiente giuridico, appare innanzitutto fondamentale
chiarire nelle premesse che la normativa anti-corruzione non integra un
ordinamento sezionale, ma al contrario confluisce nell’ordinamento
generale delle pubbliche amministrazioni e partecipa al buon andamento
attraverso l’attuazione dell’art. 97 cost.
E proprio l’attuazione del principio d’imparzialità ex art. 97 cost. ,
nella nuova concezione indicata dal recepimento della regola
dell’equilibrio di bilancio, consente la immediata utilizzazione della
economicità quale criterio di classificazione dei fenomeni di corruzione, da
intendere in senso lato.
Il principio di economicità ,quindi, -da un lato- contribuisce ad
ampliare l’area dei fenomeni di mala-amministrazione meritevoli di azione
di contrasto, e -dall’altro lato- ricongiungendosi alla trasparenza,
contribuisce alla realizzazione dell’accountability nelle gestioni pubbliche.
In conclusione, Economicità, Trasparenza ed Accountability possono
rappresentare le forze motrici del processo di rinnovamento delle PP.AA. ,
nel quale il ruolo degli strumenti di responsabilità è temperato dai principi
di adeguatezza e di proporzionalità, mentre l’Etica attraverso le
connessioni tra PNA-PTPC e codici di comportamento fornisce i nuovi
parametri di esigibilità del buon andamento, e della sana e corretta
gestione finanziaria nelle aree di rischio
E proprio in conclusione, appare tutt’altro che superfluo sottolineare
nella legislazione l’avvio di un processo di cd. giurisdizionalizzazione
legge 6 novembre 2012, n. 190” ; decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 “Riordino della
disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte
delle pubbliche amministrazioni ; decreto legislativo 8 aprile 2013 n. 39 “Disposizioni in materia
di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli
enti privati in controllo pubblico, a norma dell'articolo 1, commi 49 e 50, della legge 6 novembre
2012, n. 190” ; D.P.R. 16 aprile 2013, n. 62 in attuazione dell’art. 54 del d.lgs. n. 165 del 2001,
come sostituito dalla l. n. 190 “Codice di comportamento per i dipendenti delle pubbliche
amministrazioni”.
15
Anche l’immediata precettività degli obblighi di trasparenza disposti dal d.lgs n.
33/2013, l’ampliamento dei soggetti tenuti a darne attuazione, la necessità di adattare una
normativa unica ad amministrazioni ed enti estremamente diversificati, nonché l’abnorme
estensione del numero degli obblighi di pubblicazione (complessivamente circa 270),
costituiscono elementi che manifestano con tutta evidenza un problema di sostenibilità
complessiva del sistema e che hanno determinato nei soggetti tenuti all’applicazione numerosi
dubbi e incertezze interpretative.
dell’etica16, poiché i codici di comportamento approvati dalle stesse
amministrazioni specificano, non solo i comportamenti virtuosi, ma anche i
comportamenti contrari ai principi di correttezza, imparzialità e buon
andamento amministrativo, i quali assumono immediata rilevanza nella
imputazione
della
responsabilità
disciplinare,
dirigenziale
ed
amministrativa.
Dunque, le responsabilità pubbliche iniziano ad incidere sui
comportamenti di indirizzo e di gestione, anche attraverso un sindacato
che recepisce -con immediatezza- le stesse regole di virtuosità, e di
difformità, elaborate e condivise dai medesimi operatori amministrativi di
settore con l’approvazione del codice etico.
Su tali percorsi di direzione circolare si muove la spinta verso la
inversione di tendenza nel rapporto tra corruzione sommersa e corruzione
emersa.
Bologna, 11 febbraio 2014
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“Chi cerca rimedi economici a problemi economici è su falsa strada, la quale non può
che condurre al precipizio. Il problema economico è l’aspetto e la conseguenza di un più ampio
problema morale” (L. Einaudi “Prediche inutili” 1961).