ricerca Sistema Giustizia - The European House

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ricerca Sistema Giustizia - The European House
INDICE
INTRODUZIONE............................................................................5
1.
GLI ATTORI DELLA RICERCA: IL COMITATO
GUIDA E IL GRUPPO DI LAVORO
THE EUROPEAN HOUSE - AMBROSETTI..................6
2. LE RICERCHE DI AMBROSETTI CLUB
SUL SISTEMA PAESE..................................................10
3. PERCHÉ QUESTA RICERCA........................................11
4. LE MISURE VARATE DAL GOVERNO
IN TEMA DI GIUSTIZIA E CORRUZIONE................. 14
5. LA STRUTTURA DELLA RICERCA............................ 16
EXECUTIVE SUMMARY................................................. 17
1.
EXECUTIVE SUMMARY..............................................18
CAPITOLO 1:
LE NOSTRE PROPOSTE PER MIGLIORARE IL SISTEMA
DELLA GIUSTIZIA E PER RENDERE PIÙ EFFICACIE
IL CONTRASTO ALLA CORRUZIONE............................ 23
1.
LE PROPOSTE PER MIGLIORARE
IL SISTEMA DI GIUSTIZIA.........................................24
1.1 Adottare strumenti di valutazione
della performance del Sistema
di Giustizia.................................................. 24
1.2 Introdurre criteri manageriali
nella gestione ed organizzazione
dei Tribunali................................................ 28
1.3 Adottare misure e buone pratiche
organizzative (“best practice”)
per migliorare la performance
complessiva del sistema............................. 29
1.4 Affrontare con urgenza alcuni
“nodi” prioritari per favorire un ambiente
pro-business ed attrarre investimenti
nel Paese.......................................................31
– L
e incertezze sulla nuova legge
sul falso in bilancio......................................... 32
– L
’eccessivo ricorso al TAR e le sospensive
delle opere infrastrutturali............................ 33
– La riforma del Codice Appalti....................... 35
– Il decreto fallimenti........................................ 36
2. LE PROPOSTE PER UNA EFFICACE
AZIONE DI CONTRASTO E PREVENZIONE
DELLA CORRUZIONE.................................................37
– Introduzione e sintesi delle proposte............ 37
2.1 Promuovere una cultura per il contrasto
alla corruzione............................................ 38
2.2 Potenziare l’utilizzo del Whistleblowing... 39
2.3 Impiegare sistemi di “fraud detection”.....40
2.4 Coinvolgere attivamente le imprese nella
prevenzione della corruzione......................41
2.5 Supportare e potenziare la funzione
dell’ANAC per prevenire la corruzione
e semplificare la normativa
sui contratti pubblici................................... 43
3. LE PROPOSTE PER FAVORIRE LA CULTURA
DELLA LEGALITÀ NEL PAESE..................................45
4. ALCUNE STIME DEI BENEFICI DERIVANTI
DA UN MIGLIORAMENTO DEL SISTEMA
DELLA GIUSTIZIA IN ITALIA....................................47
CAPITOLO 2:
L’ANALISI DEL SISTEMA DI GIUSTIZIA
IN ITALIA E DELLE SUE PRINCIPALI CRITICITÀ........ 49
1.
IL SISTEMA GIUDIZIARIO IN ITALIA:
QUADRO DI SINTESI E CONFRONTO
EUROPEO.....................................................................50
– Introduzione dell’analisi e fonti dei dati....... 50
– Le risorse per il Sistema Giustizia
in Italia.............................................................51
– La domanda di giustizia................................ 54
– La performance del Sistema
della Giustizia................................................. 56
– Le performance dei Tribunali in Italia......... 59
– L’analisi delle pendenze civili in Italia.......... 63
2. LE PRINCIPALI CRITICITÀ DEL SISTEMA
DI GIUSTIZIA ITALIANO............................................66
– La durata eccessiva dei procedimenti.......... 66
– L’alta variabilità della performance dei
Tribunali......................................................... 67
– L’insufficiente programmazione del lavoro
da parte dei Tribunali.................................... 67
– L’elevato ricorso alla Cassazione.................. 68
– L’elevato numero di avvocati........................ 69
3. LE MISURE GIÀ ADOTTATE E GLI OSTACOLI
AL CAMBIAMENTO...............................................................70
– Le misure già adottate.............................................70
– Gli ostacoli al cambiamento.................................... 71
CAPITOLO 3:
L’ANALISI DELLA CORRUZIONE IN ITALIA E IL
CONFRONTO INTERNAZIONALE.......................................... 73
1.
LA CORRUZIONE IN ITALIA E IL
PRIMATO POCO INVIABILE NEL
CONFRONTO INTERNAZIONALE.......................................74
2. LE BEST PRACTICE INTERNAZIONALI
PER LA LOTTA ALLA CORRUZIONE.................................. 78
3. LE MISURE ANTICORRUZIONE ESISTENTI
IN ITALIA E LE PRINCIPALI CARENZE
DEL SISTEMA ATTUALE.....................................................80
CAPITOLO 4:
LE INEFFICIENZE DELLA GIUSTIZIA
E LA CORRUZIONE SONO TRA I PRINCIPALI
FRENI ALLO SVILUPPO ECONOMICO DEL PAESE.............. 83
1.
LE INEFFICIENZE DEL SISTEMA GIUDIZIARIO
IN ITALIA E IL LORO IMPATTO SUL SISTEMA
ECONOMICO......................................................................... 84
2. GLI IMPATTI DELLA CORRUZIONE SULLE
IMPRESE E SULL’ECONOMIA ITALIANA......................... 87
3. I DANNI PROVOCATI DALLE INEFFICIENZE
DELLA GIUSTIZIA E DALLA CORRUZIONE
AL PAESE............................................................................... 90
INTRODUZIONE
Obiettivi del Capitolo
• Presentare l’ambito di focalizzazione e gli obiettivi della ricerca.
• Illustrare il percorso di lavoro e l’approccio metodologico adottato.
• Fornire una panoramica della struttura del rapporto.
50 anni di futuro
1. GLI ATTORI DELLA RICERCA:
IL COMITATO GUIDA E IL GRUPPO DI LAVORO
THE EUROPEAN HOUSE - AMBROSETTI
“Giustizia, fisco e burocrazia sono le tre grandi priorità
per far ripartire l’Italia”
Giovanni Legnini
Vice Presidente del Consiglio Superiore della Magistratura,
luglio 2015
Questo rapporto riassume e sintetizza i risultati e le proposte della ricerca “Come cambiare
il Sistema Giudiziario e come contrastare la corruzione per migliorare la competitività dell’Italia”.
Il lavoro è stato indirizzato da un Comitato Guida composto da membri di Ambrosetti Club.
Sono membri del Club i Vertici delle seguenti società:
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6
3M ITALIA
A. AGRATI
A2A
ABB
ABBVIE
AEB TECHNOLOGIES
AEREA
AGEDI
AGSM VERONA
ALENIA AERMACCHI
ALERION CLEAN POWER
ALESSI
ALLIANZ
ALVAREZ & MARSAL
ITALIA
AMGEN
ANGELANTONI
INDUSTRIE
APAX PARTNERS
ARCHIMEDE SOLAR
ENERGY
ASSICURAZIONI
GENERALI
ASSOBIOTEC
▪▪ ASSOCIAZIONE
NAZIONALE AVVOCATI
ITALIANI
▪▪ ASTRAZENECA
▪▪ AXPO ITALIA
▪▪ BANCA ESPERIA
▪▪ BANCA IFIS
▪▪ BANCA POPOLARE DI
VICENZA
▪▪ BANCA SELLA HOLDING
▪▪ BANCA SISTEMA
▪▪ BANCO SANTANDER
▪▪ BARCLAYS BANK
▪▪ BASF ITALIA
▪▪ BAXTER
▪▪ BAYER
▪▪ BCUBE
▪▪ BE THINK, SOLVE,
EXECUTE
▪▪ BERRIER CAPITAL
▪▪ BNL - GRUPPO BNP
PARIBAS
▪▪ BONA DEA
▪▪ BRAVOSOLUTION
▪▪ BREMBO
© The European House - Ambrosetti
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BROS MANIFATTURE
C.L.N.
CA
CARETTI & ASSOCIATI
CARIPARMA - CRÉDIT
AGRICOLE
CARTIERA CARMA
CESAB
CESARE GALDABINI
CEVA LOGISTICS
CHEBANCA!
CHIANTIBANCA
CHIESI FARMACEUTICI
CINVEN
CISCO SYSTEMS ITALY
CITRIX SYSTEMS EMEA
CMC CAPITAL
CO.PRO.B. COOPERATIVA
PRODUTTORI BIETICOLI
COGIPOWER
COLDIRETTI
CONTINUUS PROPERZI
CONTSHIP ITALIA
GROUP
▪▪ COOPGAS
▪▪ CORDUSIO SOCIETÀ
FIDUCIARIA PER AZIONI
▪▪ CRÉDIT AGRICOLE
CORPORATE &
INVESTMENT BANK
▪▪ CROWE HORWATH
ITALY
▪▪ D’ANDREA
▪▪ D’APPOLONIA
▪▪ DAR CAPITAL
▪▪ DE AGOSTINI
PUBLISHING
▪▪ DEDAGROUP
▪▪ DELFINO E ASSOCIATI
WILLKIE FARR &
GALLAGHER
▪▪ DELL’ORTO
▪▪ DEUTSCHE BANK
▪▪ DEVITAL SERVICE
▪▪ DHL SC ITALY
▪▪ DIRECTA PLUS
▪▪ DISTILLERIE MAZZARI
▪▪ DNV DET NORSKE
VERITAS ITALIA
▪▪ DORNA WSBK
ORGANIZATION
▪▪ DOW ITALIA
▪▪ DUCATI MOTOR
HOLDING
▪▪ EDENRED ITALIA
▪▪ EDISON
▪▪ EGEA - ENTE GESTIONE
ENERGIA E AMBIENTE
▪▪ ELECTROLUX ITALIA
▪▪ ELI LILLY ITALIA
▪▪ ELMA
▪▪ ENEL
▪▪ ENI
▪▪ ESSECO
▪▪ EUROITALIA
▪▪ EUSTEMA
▪▪ EVOLVE CONSORZIO
STABILE
▪▪ FABBRICA D’ARMI
PIETRO BERETTA
▪▪ FACEBOOK ITALY
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FALCK
FANTOZZI & ASSOCIATI
FAPER GROUP
FERFINA - HOLDING DI
CONDOTTE D’ACQUA
FERRING
FERROVIE DELLO STATO
ITALIANE
FERSOVERE
FIAT
FIDIA FARMACEUTICI
FINANZIARIA
INTERNAZIONALE
FINTERMICA 2
FNM - FERROVIE NORD
MILANO
FONDAZIONE 3M
FONDAZIONE SICILIA
FONTANA FINANZIARIA
FRATELLI BRANCA
DISTILLERIE
GALA
GAS PLUS
GDF SUEZ ENERGIA
ITALIA
GE ITALIA E ISRAELE
GESTORE DEI MERCATI
ENERGETICI
GEWISS
GIOCHI PREZIOSI
GIORGIO FEDON & FIGLI
GOLDMANN &
PARTNERS
GOOGLE FOR WORK
GOOGLE ITALY
GRANDI STAZIONI
GREEN NETWORK
GRUPPO AVIVA ITALIA
GRUPPO BANCARIO
CREDITO VALTELLINESE
GRUPPO DE NIGRIS
GRUPPO DOMPÉ
GRUPPO INGHIRAMI
GRUPPO LEONARDO
CALTAGIRONE
GRUPPO LOCCIONI
GRUPPO MUTUIONLINE
▪▪ GUALA CLOSURES
GROUP
▪▪ HEWLETT-PACKARD
ITALIANA
▪▪ HOLDING TERRA
MORETTI
▪▪ HSBC BANK
▪▪ IBERDROLA
RENOVABLES ITALIA
▪▪ ICCREA HOLDING
▪▪ IL SOLE 24 ORE
▪▪ INFOCERT
▪▪ ING BANK
▪▪ INPGI - ISTITUTO
NAZIONALE DI
PREVIDENZA DEI
GIORNALISTI ITALIANI
“GIOVANNI AMENDOLA”
▪▪ INTESA SANPAOLO
▪▪ IREN
▪▪ ISA
▪▪ ISTITUTO CENTRALE
DELLE BANCHE
POPOLARI ITALIANE
▪▪ ISTITUTO DI VIGILANZA
DELL’URBE
▪▪ ISTITUTO EUROPEO DI
DESIGN
▪▪ ITALFONDIARIO
▪▪ JOHNSON & JOHNSON
MEDICAL
▪▪ JOHNSON CONTROLS
AUTOMOTIVE
▪▪ KEDRION
▪▪ KINEXIA
▪▪ LA SPEZIA
CONTAINER
TERMINAL
▪▪ LEASEPLAN ITALIA
▪▪ LECHLER
▪▪ LINDE GAS ITALIA
▪▪ LINDE MEDICALE
▪▪ LOSMA
▪▪ LUIGI LAVAZZA
▪▪ LUNDBECK ITALIA
▪▪ MAGAZZINI GABRIELLI
▪▪ MAIO GUGLIELMO
© The European House - Ambrosetti
7
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8
MAIRE TECNIMONT
MARCHESI ANTINORI
MATTEL ITALY
MEDTRONIC ITALIA
MILANO SERRAVALLE
- MILANO TANGENZIALI
MM
MP FILTRI
NEOLOGISTICA
NTT DATA ITALIA
OERLIKON GRAZIANO
GROUP
OLIMPIA AGENCY
OMERA
PELLICONI & C.
PFIZER ITALIA
PHILIP MORRIS ITALIA
PHILIPS
PIRELLI & C.
QUI! GROUP
RANDSTAD GROUP
ITALIA
RINA
ROSA ERMANDO
SACE
SACMI IMOLA
SANOFI
SAP ITALIA
SCHNEIDER ELECTRIC
SCHRODERS ITALY
SEGESTA
SIA
SIEMENS
SIMEST
SISAL GROUP
SIX PAYMENT SERVICES
SKY ITALIA
SNAM
SO.G.I.N.
SOCIETÀ ITALIANA PER
CONDOTTE D’ACQUA
SOCIETÀ PADANA
ENERGIA
SPAL AUTOMOTIVE
SPERONI
STANDARD & POOR’S
CREDIT MARKET
SERVICES ITALY
▪▪ STANDARD CHARTERED
BANK
▪▪ STREPARAVA
▪▪ SYNDIAL
▪▪ TELECOM ITALIA
▪▪ TELIT
COMMUNICATIONS
▪▪ TERNIENERGIA
▪▪ TICKET GEMEAZ
▪▪ TOYOTA MATERIAL
HANDLING ITALIA
▪▪ TRANSCOM
WORLDWIDE
▪▪ TRIUMPH
INTERNATIONAL
▪▪ UCIMU-SISTEMI PER
PRODURRE
▪▪ UNICREDIT
▪▪ UNIQA ASSICURAZIONI
▪▪ UVET AMERICAN
EXPRESS CORPORATE
TRAVEL
▪▪ VALAGRO
▪▪ VERITAS
▪▪ VERSALIS
▪▪ VITALE & CO.
▪▪ VITTORIA INDUSTRIES
▪▪ VODAFONE ITALIA
▪▪ WALGREENS BOOTS
ALLIANCE
▪▪ WARRANT GROUP
▪▪ WASTE ITALIA
▪▪ WEBASTO
▪▪ WHIRLPOOL
▪▪ WIND
TELECOMUNICAZIONI
▪▪ WPP ITALY
▪▪ ZOBELE HOLDING
Un particolare ringraziamento
ai membri del Club delle società evidenziate in grassetto per i
contributi di indirizzo dati alla
ricerca.
© The European House - Ambrosetti
La ricerca si è avvalsa del contributo di:
▪▪ Gherardo Colombo
(già Magistrato, Presidente
GARZANTI LIBRI)
▪▪ Sergio Erede (Fondatore e Partner,
BONELLIEREDE)
▪▪ Alessandro Musella
(Partner, Head of the
anti-corruption practice,
BONELLIEREDE)
Si ringraziano per i contributi
e i suggerimenti:
▪▪ Mario Barbuto (Capo Dipartimento
dell’organizzazione
giudiziaria, del personale
e dei servizi, MINISTERO
DELLA GIUSTIZIA)
▪▪ Fabio Bartolomeo
(Direttore Generale delle
Statistiche, MINISTERO
DELLA GIUSTIZIA)
▪▪ Massimiliano Cesare
(Presidente, BANCA
DEL MEZZOGIORNO
MEDIOCREDITO
CENTRALE)
▪▪ Alessandra Dal Moro (Magistrato, Sezione
specializzata in materia
di imprese, TRIBUNALE
DI MILANO)
▪▪ Piercamillo Davigo
(Magistrato, Consigliere
della CORTE DI
CASSAZIONE)
▪▪ Roberto Garofoli
(Capo di Gabinetto
del MINISTRO
DELL’ECONOMIA E
DELLE FINANZE,
Magistrato del Consiglio
di Stato)
▪▪ Giovanni Legnini
(Vice Presidente,
CONSIGLIO SUPERIORE
DELLA MAGISTRATURA)
▪▪ Carlo Nordio (Magistrato, Procuratore
aggiunto di Venezia)
Si ringraziano inoltre Graziano Delrio (Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti) e
Raffaele Cantone (Presidente,
AUTORITÀ NAZIONALE ANTICORRUZIONE) per i preziosi spunti e suggerimenti sul
tema forniteci rispettivamente
durante le riunioni Ambrosetti
Club del 9 marzo 2015 e del 5
maggio 2015. Lo studio è stato
curato dal Gruppo di Lavoro
The European House - Ambrosetti composto da Valerio De
Molli, Paolo Borzatta, Silvia
Lovati, Michelangelo Quaglia,
Massimiliano Sartori e Lorenzo
Tavazzi.
© The European House - Ambrosetti
9
2. LE RICERCHE DI AMBROSETTI CLUB
SUL SISTEMA PAESE
Ambrosetti Club, nato nel 1999 e riservato ai massimi responsabili di gruppi ed imprese nazionali e
multinazionali operanti in Italia (oggi conta più di 350 membri), persegue diversi scopi, tra cui contribuire al progresso civile ed economico dell’Italia in un’epoca di competizione globale.
Da alcuni anni il Club ha avviato un percorso di riflessione sul Sistema Paese con l’obiettivo di:
–– Analizzare ed interpretare secondo una prospettiva strategico-competitiva i tratti distintivi che
caratterizzano il mondo contemporaneo.
––
Declinare sulla realtà italiana tali elementi per capire i nodi strutturali che frenano la crescita
del Paese.
––
Proporre azioni e correttivi per accrescere il livello di attrattività e di sviluppo dell’Italia.
Con questi obiettivi sono state realizzate nel tempo diverse ricerche che hanno alimentato il dibattito
politico ed indicato linee d’azione ai decisori pubblici; a titolo di esempio, tra le recenti, si ricordano:
–– “Come ridurre il Debito Pubblico italiano: il piano d’azione” (2012)
––
“La burocrazia nel nostro Paese: una sfida strategica per la competitività dell’Italia” (2012)
––
“Crescita, lavoro e sviluppo: le priorità per la ripresa dell’Italia” (2013)
––
“Il ruolo di una efficace politica industriale per la competitività del nostro Sistema Paese” (2014)
––
“Finanza per la Crescita” (2015)
Ciascuna ricerca di Ambrosetti Club si contraddistingue per:
–– L’approccio concreto, fornendo una fotografia di alto livello della situazione analizzata e –
soprattutto – affrontando il “che fare” in maniera pragmatica e con proposte immediatamente
implementabili.
––
La prospettiva di sistema, tenendo conto di tutti gli aspetti e le interrelazioni che caratterizzano ogni realtà territoriale.
––
L’apertura sul mondo, indagando percorsi eccellenti di sviluppo e buone pratiche da cui trarre
ispirazione per il contesto italiano.
Le ricerche Ambrosetti Club intendono dare un contributo fattivo e costruttivo al dibattito per il miglioramento del Sistema Italia.
10
© The European House - Ambrosetti
3. PERCHÉ QUESTA RICERCA
Questo studio si inserisce nel background concettuale e di soluzioni individuate nei lavori di Ambrosetti
Club e nel patrimonio di conoscenza sviluppato nell’ambito delle attività professionali del Gruppo
The European House - Ambrosetti1.
La ricerca affronta il tema “Come cambiare il Sistema Giudiziario e come contrastare la corruzione per
migliorare la competitività dell’Italia”.
Gli obiettivi della presente ricerca sono:
–– Analizzare in chiave comparata i freni allo sviluppo del Paese derivanti dalle inefficienze del Sistema della Giustizia e dagli effetti negativi della corruzione.
––
Formulare proposte sintetiche, efficaci e realizzabili in un breve periodo di tempo, per superare le
inefficienze e contribuire a rilanciare lo sviluppo economico del Paese.
––
Sensibilizzare i decisori politici dimostrando che esistono misure immediatamente realizzabili e
efficaci per il business.
Per la sua importanza – anche visto il momento particolare che il Paese sta vivendo – l’argomento è stato
ritenuto da Ambrosetti Club meritevole di essere posto al centro di un apposito approfondimento, attraverso l’avvio di un percorso di riflessione volto ad individuare le priorità strategiche per la riforma del
Sistema Giudiziario ed il contrasto alla corruzione.
Il tema rappresenta una delle principali leve per tornare ad essere competitivi, a livello di Sistema Paese e
uno dei processi di riforma più urgenti per l’Italia.
La mancata risoluzione delle inefficienze legate al Sistema della Giustizia e dei fenomeni corruttivi ha infatti fortemente condizionato l’economia del Paese negli ultimi decenni, deprimendo sensibilmente gli investimenti esteri e italiani, non solo con riferimento a infrastrutture e investimenti industriali, ma anche per
quanto riguarda gli investimenti in capitale umano. Le inefficienze della giustizia e la corruzione scoraggiano infatti gli investimenti e la crescita dimensionale delle imprese, incentivando la “fuga di cervelli” e
disincentivando l’immigrazione qualificata. Di questo si dirà più diffusamente nel Capitolo 4.
Le criticità del Sistema della Giustizia e della corruzione impattano negativamente sulle imprese e sui mercati, sulla capacità degli imprenditori di operare in un clima di trasparenza e meritocrazia e liberare il potenziale innovativo del Paese. Laddove manca la “certezza del diritto”, vengono meno gli incentivi ad
evitare comportamenti opportunistici se non addirittura azioni illegali da parte di cittadini ed imprese. I nostri ritardi, in questo senso, hanno contribuito a peggiorare le capacità e il potenziale di
crescita dell’Italia.
1
Si ricorda tra queste la “Lettera Club” che periodicamente affronta temi rilevanti per le imprese e i sistemi territoriali
nell’epoca contemporanea. La Lettera Club è veicolata ai leader del Paese e raccoglie diagnosi, ipotesi e terapie che si distinguono per profondità di analisi e ampiezza di prospettive.
© The European House - Ambrosetti
11
L’Italia registra infatti una performance negativa rispetto ai benchmark internazionali, sia per
quanto riguarda i tempi ed i costi della giustizia, sia per la capacità delle istituzioni pubbliche di assicurare una applicazione efficiente che rispetti i tempi di durata dei processi stabiliti per legge. A tal
proposito è significativo rilevare che circa il 30% di tutte le pendenze in Italia riguarda procedimenti ultra-triennali, oltre i “tempi ragionevoli” stabiliti dalla legge Pinto n°89/2001.
In aggiunta, l’Italia vanta un primato poco invidiabile tra i Paesi industrializzati nella maggior parte
delle classifiche internazionali che misurano il livello di corruzione pubblica e privata (o la percezione della stessa). Si vedano ad esempio il Control of Corruption Index della Banca Mondiale, il Corruption Perception Index stilato da Trasparency International e l’International Country Risk Guide
(ICRG) del PRS Group dove l’Italia si posiziona 90° (su 210 Paesi), 69° (su 177 Paesi) e 52° (su 140
Paesi), rispettivamente.
Il presente rapporto analizza, in chiave comparata, la performance del Sistema di Giustizia nel Paese attraverso confronti quantitativi e, laddove opportuno, qualitativi. La corruzione ed i ritardi nella giustizia, tenute in considerazione le specificità di ogni Paese, rappresentano peraltro variabili di
difficile misurazione e confronto2.
Lo studio affronta i temi giustizia e corruzione dal punto di vista strategico-organizzativo, escludendo dunque la dimensione più prettamente giuridico-normativa. Parimenti non verranno affrontati i temi legati ai princìpi di fondo del nostro Sistema della Giustizia che, pur importanti,
richiedono tempi di intervento e di ponderazione necessariamente di medio-lungo periodo.
Con tale focalizzazione la ricerca identifica le leve che possono contribuire ad un miglioramento di
“sistema” e molte delle proposte contenute in questo rapporto possono essere attuate implementando disposizioni di legge vigenti e adottando best practice già affermate in alcune
aree e Tribunali del Paese.
Sempre nell’ottica della concretezza e del pragmatismo, lo studio indica le priorità d’azione per il
processo di riforma, anche proponendo gli obiettivi ed i tempi di attuazione per un efficace processo
di cambiamento.
Alcune delle proposte avanzate nella ricerca richiedono azioni continuative che, dall’immediata implementazione, traguardano un orizzonte di lungo periodo (come ad esempio le disposizioni contenute nel paragrafo 1.3 – “Proposte per favorire la cultura della legalità nel Paese”), altre di medio (ad
esempio la condivisione di best practice su scala nazionale, cfr. paragrafo 1.1 “Adottare misure e pratiche organizzative (best practice) per migliorare la performance complessiva del sistema”), altre
ancora possono essere implementate già nel breve termine (ad esempio la pubblicazione delle statistiche relative ai singoli Tribunali, cfr. paragrafo 1.1 “Adottare strumenti di valutazione della performance del Sistema di Giustizia”).
2
Per la giustizia, si pensi ad esempio alle differenze che esistono tra sistemi di “common law” rispetto agli ordinamenti di “civil law”. Per la corruzione, gli indicatori basati sul numero di denunce o condanne per reati sono difficili da interpretare dato che riflettono anche la propensione a denunciare o l’efficienza del sistema repressivo. Le rilevazioni basate su interviste o questionari possono essere inficiate, oltre che dall’enfasi che i media riservono al tema, dalla probabile reticenza degli
intervistati. Sistemi di quantificazione meno soggettivi che provano a misurare direttamente la corruzione, infine, non risolvono sempre il problema, dato che la loro presenza cambia i comportamenti dei soggetti coinvolti e quindi conduce a una
sottostima del fenomeno.
12
© The European House - Ambrosetti
Abbiamo scelto di analizzare le conseguenze dei ritardi del Sistema della Giustizia e della corruzione
sulle imprese e sul sistema economico. Non abbiamo, di conseguenza, approfondito i temi della giustizia penale e il “peso sociale” della criminalità, il ruolo delle carceri nella rieducazione dei detenuti, l’obbligatorietà dell’azione penale del Pubblico Ministero, il garantismo assicurato dai sistemi di
notifica e la struttura dei tre gradi di giudizio.
La scelta di focalizzazione del lavoro sulla Giustizia Civile come ambito di analisi principale,
dipende dal fatto che la stragrande maggioranza dei rapporti tra privati (imprese) e delle controversie
commerciali si risolve nel diritto civile e solo in alcune fattispecie3 nel ramo penale. La Giustizia Civile
è dunque l’ambito che maggiormente impatta in relazione alla competitività e all’attrattività di un Sistema Paese. Dove necessario, lo studio presenta alcuni rimandi alla sfera del diritto penale ed alcuni
approfondimenti riguardanti i temi che penalizzano particolarmente le imprese (si veda il Capitolo 1).
Nel quadro sopra delineato, la ricerca realizzata da Ambrosetti Club ha identificato le componenti
funzionali alla definizione ed implementazione di un processo di riforma del Sistema Giudiziario e
di contrasto alla corruzione in Italia, indagando le cause e le principali conseguenze di tali ritardi ed
il loro impatto sul sistema economico.
In particolare i “capisaldi” del lavoro sono stati:
1. Dimostrare che l’Italia sconta un ritardo rispetto ai principali competitori in termini di
tempi medi di definizione dei procedimenti e di contrasto alla corruzione, con evidenti ripercussioni sul sistema economico e sul clima competitivo del Paese.
2.
Effettuare un’analisi, in chiave comparata, delle principali cause di questo ritardo e delle conseguenze sul sistema economico, anche quantificando i potenziali effetti negativi per le imprese.
3.
Indicare possibili processi di riforma e di risoluzione, identificando attori, ruoli, strumenti, condizioni abilitanti secondo le linee guida e le proposte delineate.
4.
Coinvolgere nel processo le istituzioni ed i decisori per sensibilizzarli sui temi in oggetto e creare un diffuso e qualificato consenso rispetto alle priorità d’azione.
Il lavoro si è svolto attraverso:
1. Incontri periodici con il Comitato Guida che hanno visto la partecipazione, oltre ai business leader membri di Ambrosetti Club, anche di esponenti delle istituzioni ed esperti.
2.
Interviste del gruppo di lavoro The European House - Ambrosetti a specialisti e studiosi,
Magistrati, dirigenti pubblici, imprenditori e banchieri, italiani ed internazionali.
3.
Collazione e sintesi dei contributi (documentazione, pubblicazioni, ricerche, ecc.) provenienti
da fonti nazionali ed internazionali autorevoli, relativi ai temi oggetto della ricerca.
4.
Approfondimenti analitici di casi e best practice, italiani ed esteri.
3
Casi sicuramente di rilievo per le imprese, come ad esempio la bancarotta fraudolenta, le false comunicazioni sociali o
tutte le fattispecie riconducibili al D.lgs. 231/2001, che tuttavia non rappresentano l’oggetto della presente ricerca.
© The European House - Ambrosetti
13
4. LE MISURE VARATE DAL GOVERNO
IN TEMA DI GIUSTIZIA E CORRUZIONE
Nel luglio 2015, durante la stesura della presente ricerca, il Governo ha tenuto una conferenza stampa per la disseminazione dei risultati ad un anno dal lancio della consultazione pubblica del 30 giugno 2014, che individuava i 12 punti prioritari per la riforma della giustizia4. Il 29 agosto,
dopo la consultazione, il Governo ha varato in Consiglio dei Ministri la riforma che, ad un anno di
distanza, presenta alcune evidenze che permettono la valutazione dello stato di avanzamento.
Per quanto riguarda la Giustizia Civile, il 2014 ha segnato un anno di svolta sotto diversi punti di
vista: per la prima volta il numero di pendenze è sceso sotto i 5 milioni ed il trend di miglioramento
sembra confermato anche dai dati relativi alle nuove iscrizioni di procedimenti civili, che nel gennaio 2015 registrano un calo del 20% rispetto all’anno precedente.
Altre novità sostanziali riguardano il potenziamento del Tribunale delle imprese, in grado di
definire nel 2014 oltre l’83% dei procedimenti entro un anno ed il processo civile telematico,
che ha permesso di dimezzare i tempi di emissione di un decreto ingiuntivo e garantire un risparmio
per lo Stato di oltre 48 milioni di Euro5.
Inoltre, un’importante iniziativa portata avanti dal Ministero è la realizzazione di un Datawarehouse per la Giustizia Civile (DWGC), ovvero la possibilità di raccogliere in modo automatizzato le statistiche relative ai procedimenti del settore. Come riportato più avanti, lo strumento è
fondamentale non solo per le analisi che una raccolta dati moderna ed efficace permette, ma soprattutto per le azioni che, grazie a queste evidenze, potranno essere messe in campo in tema di valutazione, efficienza ed efficacia della giustizia.
L’ultimo anno ha visto anche un netto miglioramento per quanto riguarda il sistema penitenziario ed il sovraffollamento delle carceri: al 30 giugno 2015 erano presenti 52.706 detenuti (vs. 62.536
al 31 dicembre 2013), con una riduzione dell’indice di sovraffollamento dal 131% al 107%. Il
miglioramento degli indici legati al sistema penitenziario deriva anche da un maggior utilizzo di misure alternative alla pena e un’espansione della capienza regolamentare delle carceri6.
4
-
-
5
I 12 punti della consultazione lanciata dal Governo riguardavano:
Giustizia Civile: 1) Riduzione dei tempi, 2) Dimezzamento dell’arretrato, 3) Corsia preferenziale per le imprese e le famiglie; Ordinamento, 4) CSM: carriera per merito e non appartenenza, 5) CSM: chi giudica non nomina, chi nomina
non giudica, 6) Responsabilità civile dei Magistrati su modello europeo, 7) Riforma del disciplinare della Magistrature
speciali.
Penale: 8) Norme contro la criminalità economica, 9)Accelerazione processo penale e riforma della prescrizione, 10)
Intercettazioni Organizzazione, 11) Informatizzazione integrale e innovazione organizzativa, 12) Riqualificazione personale amministrativo.
Per una trattazione più approfondita del tema si veda il paragrafo 2.3 “Le misure già adottate e gli ostacoli al cambiamento”.
6
I detenuti che beneficiano di misure alternative alla pena carceraria sono 31.404 al 30 giugno 2015, (vs. 29.747 nel
2013) e la capienza regolamentare è passata da 47.709 unità nel 2013 a 49.427 al 30 giugno 2015.
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Per quanto riguarda la corruzione e la criminalità organizzata, importanti misure per contrastare i
fenomeni hanno riguardato: il potenziamento dell’Autorità Nazionale Anticorruzione e la
nomina di un nuovo Presidente nel marzo 2014, l’approvazione al parlamento del DDL “anticorruzione” che inasprisce le pene per i reati di corruzione e prevede uno sconto della pena per i “collaboratori”.
Molti altri disegni di legge sono inoltre al vaglio del Parlamento: tra i più importanti si ricordano
quelli riguardanti il processo penale, la riforma dell’istituto della prescrizione e l’utilizzo delle intercettazioni.
La valutazione dello stato di avanzamento delle riforme implementate negli ultimi mesi, a detta di
molti osservatori, è positivo, soprattutto per quanto riguarda gli strumenti messi in campo per garantire la sostenibilità dell’azione di miglioramento del Sistema di Giustizia.
All’interno del processo di riforma in corso e in coerenza con gli obiettivi dell’azione del Governo, il
presente rapporto mette in luce, in uno spirito di contribuzione positiva al Paese, alcuni ambiti d’intervento importanti ed indica alcune linee d’azione per l’efficientamento e il miglioramento del Sistema della Giustizia e della lotta alla corruzione.
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5. LA STRUTTURA DELLA RICERCA
Il presente rapporto è organizzato in quattro capitoli di seguito sinteticamente illustrati.
CAPITOLO 1.
Le nostre proposte per migliorare il Sistema della Giustizia e per rendere più efficace il contrasto alla corruzione
Il capitolo illustra alcune possibili linee d’intervento per la riforma del Sistema Giudiziario e per il
contrasto alla corruzione, affrontando in parallelo il tema “culturale” legato alle due dimensioni. Le
proposte affrontano anche i temi legati alle modalità per generare consenso tra tutti i portatori d’interesse del Paese, i tempi di attuazione ed i possibili ostacoli all’implementazione, con una quantificazione di massima, a livello di Sistema Paese, dei benefici risultati dall’adozione di tali proposte.
CAPITOLO 2.
L’analisi del Sistema di Giustizia in Italia e delle sue principali criticità
Il capitolo fornisce un quadro di sintesi circa la situazione della Giustizia Civile in Italia, analizzando
i principali dati riguardanti la durata dei processi, le risorse destinate al sistema e le performance
dei Tribunali italiani.
Vengono inoltre riportate le principali misure già adottate dal sistema, le criticità risultanti dalle
analisi effettuate e gli ostacoli al cambiamento riscontrati nell’impianto giudiziario.
CAPITOLO 3.
L’analisi della corruzione in Italia e il confronto internazionale
Il capitolo fornisce una base informativa completa e sintetica per la valutazione del fenomeno corruzione in Italia e delle misure di contrasto esistenti, attraverso una analisi comparata a livello europeo ed internazionale della diffusione dei fenomeni corruttivi.
Vengono inoltre individuata le best practice internazionali a cui ispirarsi per prevenire e contrastare i fenomeni corruttivi, le misure recentemente adottate, le principali criticità e i “gap” dell’attuale
sistema anticorruzione.
CAPITOLO 4.
Le inefficienze della giustizia e della corruzione sono tra i principali freni allo sviluppo economico del Paese
Il capitolo qualifica le conseguenze di una giustizia inefficiente e dei fenomeni corruttivi, con particolare attenzione agli impatti sulle imprese e sulla competitività del Paese. Dove possibile, il capitolo
riporta la quantificazione di questi impatti ed i potenziali benefici futuri derivanti da una loro
rimozione.
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EXECUTIVE
SUMMARY
50 anni di futuro
1.
EXECUTIVE SUMMARY
Esistono ampie evidenze scientifiche e una diffusa consapevolezza nelle imprese e nella società civile che le inefficienze del Sistema della Giustizia e il livello di corruzione di un Paese rappresentano elementi fortemente negativi per la crescita economica ed il benessere della popolazione.
I ritardi della giustizia, in particolare di quella civile, contribuiscono non solo a creare un clima
di sfiducia verso la possibilità di fare impresa, ma soprattutto condizionano il sistema economico,
con effetti e costi vessatori nei confronti delle imprese. Il ritardo nel nostro Sistema di Giustizia impatta negativamente sulla struttura dei costi delle imprese, incide negativamente
sull’allocazione e sul costo del credito, riduce la natalità delle imprese, la loro capacità
di entrare nel mercato e la competitività, disincentiva gli investimenti.
La corruzione è una minaccia per la sicurezza, la prosperità economica e la reputazione
di ogni Paese. Essa determina costi enormi ed inutili per lo Stato aumentando le inefficienze
della spesa pubblica ed indebolendo le istituzioni, è un freno ai nuovi investimenti,
umilia e danneggia i cittadini e le imprese meritevoli, crea ingiustizia sociale, ed è anche
un potente strumento utilizzato dalle organizzazioni criminali.
In Italia, negli ultimi anni, le stime effettuate sulle inefficienze e sui ritardi della giustizia e sulla corruzione indicano come i costi siano rilevanti e pari a oltre l’1% del PIL ogni anno.
Per questi motivi e data l’importanza del tema – anche visto il momento particolare che il nostro Paese
sta vivendo – abbiamo avviato un percorso di riflessione volto ad individuare le priorità
strategiche per la riforma del Sistema della Giustizia e il contrasto alla corruzione. Il
tema rappresenta, infatti, una delle principali leve per tornare ad essere competitivi.
La mancata risoluzione delle inefficienze legate al Sistema della Giustizia e dei fenomeni corruttivi
ha fortemente condizionato l’economia del Paese negli ultimi decenni, deprimendo sensibilmente
gli investimenti esteri ed italiani, non solo con riferimento a infrastrutture ed investimenti industriali, ma anche per quanto riguarda gli investimenti in capitale umano.
L’Italia, attualmente, registra una performance negativa rispetto ai benchmark internazionali, sia
per quanto riguarda i tempi ed i costi della giustizia, sia per la capacità delle istituzioni pubbliche di
assicurare una applicazione efficiente che rispetti i tempi di durata dei processi stabiliti per legge. In
aggiunta, l’Italia vanta un primato poco invidiabile tra i Paesi industrializzati nella maggior parte
delle classifiche internazionali che misurano il livello di corruzione pubblica e privata (o la percezione della stessa).
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Questo studio affronta i temi giustizia e corruzione dal punto di vista di organizzativo-strategico1,
identificando le leve che possono contribuire ad un miglioramento di “sistema” e molte delle proposte contenute in questo rapporto possono essere attuate implementando disposizioni di legge vigenti ed adottando best practice già affermate in alcune aree e Tribunali del Paese.
In primis, è importante evidenziare come alcune azioni già intraprese dal Governo stanno
portando a dei risultati apprezzabili e positivi, invertendo la tendenza in corso da anni. Ad
esempio, per quanto riguarda la Giustizia Civile, il 2014 presenta, per la prima volta, un numero di
pendenze sotto i 5 milioni ed il trend di miglioramento sembra confermato anche dai dati relativi
alle nuove iscrizioni di procedimenti civili, che nel gennaio 2015 registrano un calo del 20% rispetto
all’anno precedente.
Altre novità sostanziali riguardano il potenziamento del Tribunale delle imprese, in grado di
definire nel 2014 oltre l’83% dei procedimenti entro un anno, ed il processo civile telematico,
che ha permesso di dimezzare i tempi di emissione di un decreto ingiuntivo e garantire un risparmio
per lo Stato di oltre 48 milioni di Euro. Altra importante iniziativa è la realizzazione di un Datawarehouse per la Giustizia Civile (DWGC), ovvero la possibilità di raccogliere in modo automatizzato le statistiche relative ai procedimenti del settore. Questo strumento è fondamentale non
solo per le analisi che una raccolta dati moderna ed efficace permette, ma soprattutto per le azioni
che, grazie a queste evidenze, potranno essere messe in campo in tema di valutazione, efficienza ed
efficacia della giustizia. Per quanto riguarda la corruzione e la criminalità organizzata, importanti
misure per contrastare i fenomeni hanno riguardato il potenziamento dell’Autorità Nazionale Anticorruzione e l’approvazione al parlamento del disegno di legge “anticorruzione”.
Dall’analisi di benchmark condotta sul livello di efficienza dei Sistemi di Giustizia in Europa emergono alcuni dati interessanti: l’Italia risulta, al tempo stesso, la migliore in Europa per quanto
riguarda l’efficienza dei Tribunali, misurata in termini di nuove iscrizioni su risoluzioni
nell’anno (clearance rate) e la peggiore per quanto riguarda il tempo medio di risoluzione delle cause (disposition time).
In altre parole oggi, in media, i Tribunali italiani sono efficienti perché risolvono più cause di quante ne vengono iscritte, ma la dimensione dell’arretrato è così elevata da impedire, nei fatti, una risoluzione in tempi accettabili delle cause civili e commerciali con contenzioso. Sono richiesti 590
giorni in media per la risoluzione di un contenzioso civile e commerciale in Italia, circa il triplo rispetto alla Germania dove sono sufficienti 183 giorni in media, quasi il doppio rispetto alla Francia dove sono sufficienti 311 giorni e oltre il doppio rispetto alla Spagna dove occorrono 264 giorni in media. Se ci confrontiamo con alcuni Paesi che confinano con l’Italia come
Svizzera e Austria, il tempo per la risoluzione di un contenzioso civile e commerciale è inferiore di
circa l’80%, attestandosi a circa 130 giorni.
L’Italia si posiziona ultima tra tutti i Paesi europei per durata media dei procedimenti civili. Il tempo medio per la conclusione di un procedimento in tre gradi di giudizio (fino alla Cassazione) è di quasi 8 anni (2.866 giorni) in Italia, contro una media di 2 anni e 2 mesi (788
giorni) nei Paesi OECD ed un minimo di 1 anno (368 giorni) in Svizzera.
1
È stata esclusa la dimensione più prettamente giuridico-normativa e legata ai princìpi di fondo del nostro Sistema di
Giustizia.
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L’Italia occupa anche gli ultimi posti nella classifica “Doing Business 2015” della Banca Mondiale per
quanto riguarda la voce “applicazione dei contratti” (“enforcing contracts”), con una media di 1.185
giorni per riscuotere un credito commerciale, quasi il triplo rispetto a Germania (394),
Francia (395) e Regno Unito (437). In Italia servono anche più procedure amministrative (37) rispetto agli altri Paesi ed i costi associati all’operazione, in percentuale rispetto alla richiesta d’indennità, sono
del 23,1% contro il 14,4% in Germania e 17,4% in Francia.
Focalizzando maggiormente l’analisi sulle performance relative ai 139 Tribunali italiani2 si nota come 27
Tribunali presentino indici di efficienza pari a quelli dei migliori casi internazionali e si
attestano a durate medie di definizione di contenziosi molto vicine a quelle medie di Germania, Francia e Svizzera. Dei restanti, 96 Tribunali presentano invece indici di efficienza non sufficienti, mentre altri 16 si collocano su un valore medio. In questo contesto, l’organizzazione dei Tribunali e l’adozione di nuovi princìpi organizzativi sembra essere l’elemento centrale nella spiegazione delle
performance3. In generale emerge la mancanza di una cultura condivisa che abbia alla base criteri di managerialità e organizzazione dei Tribunali e rispetti, al tempo stesso, i princìpi di efficienza ed efficacia.
Con riferimento alla corruzione pochi dati sintetizzano il carattere “sistemico” del fenomeno: il 97% dei
cittadini italiani (la seconda percentuale dell’Unione in ordine di grandezza) ritiene che la corruzione sia un fenomeno dilagante nel Paese ed il 42% afferma di subire personalmente la
corruzione nel quotidiano. Ancora, per l’88% dei cittadini italiani corruzione e raccomandazioni
sono spesso il modo più semplice per accedere a determinati servizi pubblici. Sul fronte delle imprese,
una indagine condotta dall’ANAC, su 55.968 imprese partecipanti a procedure di affidamento di contratti pubblici, ha evidenziato come il 50% delle imprese ha dichiarato che il capitolato di gara è
sembrato appositamente predisposto per favorire uno specifico concorrente, il 43,3% ha
avuto ragione di credere che i propri concorrenti abbiano influenzato le procedure in modo improprio,
rispettivamente il 38,9 % ed il 36,4% ritiene che un concorrente si sia aggiudicato il contratto pubblico
grazie alla sollecitazione esterna di funzionari pubblici o di politici. Infine, un’impresa su tre ha dichiarato che la propria operatività è stata influenzata da comportamenti non integerrimi da parte delle stazioni
appaltanti.
Per migliorare la competitività e favorire la crescita economica ed un ambiente maggiormente pro-business, abbiamo formulato alcune proposte di azioni prioritarie ad elevato impatto. L’approccio
che ha guidato l’identificazione di tali misure è di tipo strategico affrontando il problema della giustizia nell’ottica degli effetti sistemici per il Paese, con particolare attenzione per i temi particolarmente penalizzanti per le imprese.
Le proposte individuate sul fronte del miglioramento della giustizia sono:
1. adottare strumenti di valutazione della performance del Sistema di Giustizia, agganciando ai
risultati meccanismi correttivi e di riconoscimento della professionalità, sia nei confronti dei Tribunali, sia nei confronti dei singoli Magistrati che hanno raggiunto gli obiettivi stabiliti, nel pieno
rispetto delle garanzie di indipendenza della Magistratura;
2
Tale analisi è stata presentata in conferenza stampa il 27 marzo 2015, al termine del Consiglio dei Ministri alla presenza del Presidente del Consiglio Matteo Renzi, del Ministro della Giustizia Andrea Orlando e del Capo Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria Mario Barbuto.
3
Misurare le performance dei Tribunali, Osservatorio per il monitoraggio degli effetti sull’economia delle riforme della
giustizia, documentazione disponibile consultando on-line il sito del Ministero della Giustizia https://www.giustizia.it/giustizia/it/mg_2_9_10.wp
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2.
introdurre criteri manageriali nella gestione ed organizzazione dei Tribunali anche attraverso
percorsi di formazione dei Magistrati, ovvero tramite l’introduzione di figure di Court Manager. In
questo senso, l’esigenza di introdurre criteri di managerializzazione, efficienza e misurazione delle performance risponde alla necessità di rendere sempre più efficace il sistema non solo di promozione, ma anche di gestione ed organizzazione del Tribunale;
3.
adottare misure e buone pratiche organizzative (“best practice”) per migliorare la performance complessiva del sistema. Uno degli elementi in grado di spiegare l’estrema variabilità della performance osservata nei diversi uffici giudiziari italiani è la mancanza di pratiche organizzative comuni circa la gestione dei procedimenti;
4.
affrontare con urgenza alcuni “nodi” prioritari per favorire un’ambiente pro-business
ed attrarre investimenti nel Paese. Su quest’ultimo punto è essenziale definire un programma,
con scadenze di breve periodo, di intervento prioritario sui fattori ed ambiti del Sistema di Giustizia che maggiormente frenano lo sviluppo d’impresa e l’attrattività di investimenti quali le incertezze sulla nuova legge sul falso in bilancio, l’eccessivo ricorso al TAR e le sospensive delle opere infrastrutturali, la riforma del Codice Appalti, la legge sui fallimenti delle aziende.
Le proposte individuate sul fronte del contrasto alla corruzione sono:
1. potenziare l’utilizzo del Whistleblowing che rappresenta la segnalazione, spontanea e non
obbligatoria, di condotte illecite o irregolari effettuata in buona fede da parte di una persona
che abbia avuto conoscenza di tali condotte non da fonti di informazione pubbliche, ma in virtù della propria attività lavorativa o di altre personali situazioni. Il Whistleblowing è uno strumento essenziale di ogni seria politica di contrasto alla corruzione, e per tale ragione è previsto
dalle convenzioni internazionali ed è fortemente raccomandato da tutte le principali organizzazioni internazionali;
2.
impiegare sistemi di fraud detection, identificando in modo sistematico e continuativo
eventuali situazioni anomale e “segnali d’allarme” di possibili condotte illecite, utilizzando appropriati software di analisi dei dati, che siano in grado di monitorare l’enorme patrimonio informativo delle diverse banche dati di cui lo Stato dispone;
3.
coinvolgere attivamente le imprese nella prevenzione della corruzione. Per fare questo
occorre in primo luogo incentivare l’adozione da parte delle imprese italiane di specifici “Programmi Aziendali di Compliance Anticorruzione”, adottando le linee guida e le raccomandazioni in materia dell’ONU, OCSE, World Bank e di Transparency International. In secondo luogo, va aumentata la diffusione dei “Patti di Integrità” tra le amministrazioni pubbliche e le
imprese private e, infine, si deve incentivare la partecipazione delle imprese ad “Alleanze contro la corruzione”, secondo il modello – raccomandato a livello internazionale – delle cc.dd.
“collective actions” anticorruzione;
4.
supportare e potenziare la funzione dell’ANAC per prevenire la corruzione e semplificare la normativa sui contratti pubblici. L’ANAC costituisce un presidio fondamentale nella politica italiana di prevenzione della corruzione ed occorre potenziarne il ruolo attribuendole poteri sanzionatori esercitabili in casi di riscontrata inadeguatezza dei Piani di prevenzione e
poteri di intervento cautelare su atti di gara e di esecuzione di contratti pubblici.
Un’ultima, ma non meno importante, area di intervento su cui agire è quella relativa alle azioni per
favorire una cultura della legalità nel Paese. Strumento essenziale affinché le proposte trovino applicazione è incidere efficacemente sui comportamenti collettivi attraverso la diffusione di una
cultura della legalità che porti all’osservanza di norme e regole perché capite e condivise. Quindi uno
sforzo particolare deve essere dedicato all’educazione attraverso opportuni interventi nella scuola e
alla sensibilizzazione di ogni canale di comunicazione utile a tal fine.
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Le proposte qui formulate, frutto dell’analisi del gruppo di lavoro e dal Comitato Guida dello
studio, sono finalizzate ad individurare delle soluzioni concrete.
L’insieme di queste proposte dovrebbe generare un significativo miglioramento del Sistema della
Giustizia ed una riduzione considerevole dei fenomeni di corruzione del Paese.
Secondo le nostre stime4, ad una riduzione dei tempi medi per la risoluzione di una causa civile e
commerciale di contenzioso di primo grado dell’1%, che nel caso italiano corrisponde ad una riduzione media di 6 giorni, corrisponderebbe un aumento del PIL pro-capite annuo dello
0,58%, pari a 129 Euro all’anno.
Inoltre, ad un dimezzamento dei tempi medi di risoluzione di una causa civile e commerciale contenziosa di primo grado5, corrisponderebbe un incremento dei flussi di IDE annuale fino all’1,17%
del PIL, pari ad oltre 18 miliardi di Euro. L’incremento rispetto alla media registrata nel periodo
2011-2013, dallo 0,79% all’1,17% del PIL, rappresenta un ammontare di investimenti esteri aggiuntivi di oltre 5,9 miliardi di Euro ogni anno. Se l’Italia fosse in grado di abbassare i tempi medi di risoluzione delle cause civili e commerciali al livello registrato in Germania6 (183 giorni in media), la capacità di attrazione del Paese sarebbe sensibilmente maggiore:
1,59% del PIL di flussi di IDE ogni anno, per un valore totale di quasi 25 miliardi di Euro. Un Sistema di Giustizia efficiente, dal punto di vista dei tempi medi di risoluzione delle cause, quanto quello
tedesco, sarebbe in grado di assicurare 12,5 miliardi di Euro in più, ogni anno, rispetto
ai livelli medi registrati nel periodo 2011-2013.
4
Si veda il Capitolo 1 paragrafo 4 per la metodologia di stima utilizzata.
5
Che significherebbe passare da una durata media dei procedimenti di 590 giorni ad una durata di 295.
6
Ovvero se la durata media delle cause in Italia passasse da 590 giorni a 197, un numero molto vicino a quello medio
registrato in Germania di 183 giorni).
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LE NOSTRE PROPOSTE
PER MIGLIORARE IL
SISTEMA DELLA GIUSTIZIA
E PER RENDERE PIÙ
EFFICACE IL CONTRASTO
ALLA CORRUZIONE
Obiettivi del Capitolo
• Proporre interventi di riforma del Sistema Giudiziario
e di contrasto alla corruzione messi a punto da Ambrosetti Club.
• Quantificare i benefici per il Sistema Paese derivanti da un
efficace Sistema della Giustizia.
50 anni di futuro
1
1. LE PROPOSTE PER MIGLIORARE
IL SISTEMA DI GIUSTIZIA
A partire dall’analisi del Sistema di Giustizia presentata nel Capitolo 2, sono state elaborate – in
accordo con gli indirizzi del Comitato Guida – alcune proposte d’azione che possono incidere
strutturalmente sui “nodi” del Sistema della Giustizia in Italia, con effetti diversificati sul
breve e medio-lungo termine.
Le proposte riguardano quattro aree d’intervento:
1. Adottare strumenti di valutazione della performance del Sistema di Giustizia.
2.
Introdurre criteri manageriali nella gestione ed organizzazione dei Tribunali.
3.
Adottare misure e buone pratiche organizzative (“best practice”) per migliorare la
performance complessiva del sistema.
4.
Affrontare con urgenza alcuni “nodi” prioritari per favorire un’ambiente pro-business
ed attrarre investimenti nel Paese.
■■ Figura 1. Visione d’insieme delle
proposte per il miglioramento del
Sistema della Giustizia in Italia
(Fonte: The European House Ambrosetti, 2015)
L’approccio che ha guidato l’identificazione di tali misure è di tipo strategico: si intende affrontare il
problema della giustizia nell’ottica degli effetti sistemici per il Paese, con particolare attenzione per
i temi particolarmente penalizzanti per le imprese (Proposta 4).
PROPOSTA 1.
ADOTTARE STRUMENTI DI VALUTAZIONE DELLA PERFORMANCE
DEL SISTEMA DI GIUSTIZIA
Valutare la performance dei servizi e della Amministrazione Pubblica latu sensu è un punto fondamentale del processo di controllo democratico di ogni Paese. La giustizia, pur riconoscendo le
profonde peculiarità che esistono rispetto agli altri “compiti” e responsabilità dell’apparato pubblico, rappresenta un servizio fondamentale dello Stato e, come tale, richiede una valutazione
obiettiva dei risultati e delle risorse impiegate per il loro raggiungimento.
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Inoltre, ogni processo di riforma parte dalla misurazione delle variabili in gioco: solo attraverso una
puntuale misurazione dei risultati e del grado di raggiungimento di obiettivi prefissati è possibile
valutarne l’operato secondo parametri oggettivi e realizzare un confronto tra realtà tra loro omogenee.
La misurazione dei risultati della giustizia diventa quindi uno strumento non fine a sé stesso, ma al servizio del cittadino: infatti, nella fase di valutazione della performance, sarà possibile agganciare ai risultati meccanismi correttivi e di riconoscimento della professionalità nei confronti dei Tribunali che hanno raggiunto – meglio di altri – gli obiettivi stabiliti.
Da un lato, il destinatario ultimo (cittadini/utenti e imprese) potrà avere informazioni riguardanti gli uffici giudiziari e le Sezioni dei Tribunali; dall’altro, i dirigenti/funzionari dei Tribunali meglio performanti potranno vedere riconosciuta la propria professionalità in base al raggiungimento di obiettivi di prestazione, Key Performance Indicators (KPI), in sintonia con le finalità generali definite dal sistema e nel
pieno rispetto delle garanzie di indipendenza della magistratura.
Sebbene sia difficile confrontare i criteri di valutazione dei diversi Sistemi di Giustizia, una recente pubblicazione della Commissione Europea1 indica alcuni dei ritardi del sistema italiano: l’introduzione delle
rilevazioni statistiche automatizzate, alla base di un efficiente meccanismo di valutazione, è piuttosto recente e ancora parziale per quanto riguarda specifiche tipologie di procedimento. Nei Tribunali italiani
inoltre non esistono standard qualitativi definiti o personale del Tribunale dedicato ai sistemi di controllo qualità, a differenza di Francia, Spagna e Paesi Bassi. Allo stesso modo, nella valutazione della performance del sistema non vengono incluse le opinioni, attraverso ad esempio la somministrazione di questionari, del personale amministrativo, degli avvocati o dei Pubblici Ministeri, come invece avviene in
Germania, Danimarca e Svezia, per citarne alcuni.
Per quanto riguarda la valutazione dei Magistrati, è stata più volte sottolineata l’inadeguatezza dei
rapporti informativi2, troppo spesso redatti senza riferimenti a fatti concreti e nella maggior parte dei
casi poco capaci di discriminare performance negative. L’analisi delle valutazioni funzionali alla progressione in carriera tra il 1998 ed il 2010 induce a riflettere: dei 12.693 pareri per la progressione in carriera
del periodo, solo 234 (1,8%) hanno dato esito negativo. Di questi, oltre la metà (134) si registrava
negli anni 2008, 2009 e 20103, dopo la riforma sulla valutazione della professionalità introdotta con la
legge del 30 luglio 2007, n. 111, recante “Modifiche alle norme sull’Ordinamento giudiziario”.
1
Commissione Europea, (2015), “The 2015 EU Justice Scoreboard”.
2
Si veda a questo proposito la Relazione del Consiglio Giudiziario di Milano, (2010), “La valutazione di professionalità
dei Magistrati”, XXX Congresso ANM.
3
Dai dati riportati dalla Relazione del Consiglio Giudiziario di Milano si evince che fino al 2007 solo l’1% dei pareri erano negativi, con eccezione dell’anno 2004 dove si riscontra un’incidenza del 5% (16 pareri negativi su 289). Nel 2008 la percentuale di valutazioni negative è salita al 2,1% (40 su 1862), nel 2009 diventa del 3,6% (51 su 1382) per mantenersi sul 3%
nel 2010 (45 su 1472).
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Proposta
Identificare ed implementare strumenti di valutazione che misurino la performance dei Tribunali,
delle Sezioni e dei Magistrati secondo:
–– Criteri oggettivi, coerenti ed inequivocabilmente misurabili.
–– Modalità omogenee e confrontabili rispetto a tutto il territorio.
–– Rilevazioni periodiche, facilmente disponibili a tutti gli stakeholder, anche attraverso pubblicazioni in forma sintetica ai fini dell’immediata comprensibilità.
La valutazione dovrà essere in grado di evidenziare una scala di performance (differenziazione),
anche rispetto ai singoli Magistrati e dovrà essere propedeutica a misure correttive/premiali.
In termini attuativi, le priorità strategiche associate all’introduzione e all’applicazione concreta di un sistema di misurazione delle prestazioni della giustizia sono tre:
1. Definire gli “oggetti” (“cosa”) e le tecniche di misurazione (“come”). Occorre, in particolare:
–– Identificare il perimetro di riferimento entro cui muoversi per la misurazione (es. Tribunale4,
Sezione, Magistrato).
–– Stabilire gli obiettivi dei singoli attori, declinandoli – ad esempio – in: obiettivi generali
dell’organizzazione nel suo complesso e obiettivi individuali associati a ruoli e responsabilità,
target di erogazione del servizio, ecc.., a seconda della diversa tipologia e del livello gerarchico
preso in esame.
–– Stabilire le grandezze di riferimento (KPI – Key Performance Indicator di natura qualitativa e quantitativa) e le metriche di misurazione (ad esempio, la fissazione di “soglie” minime).
–– Rilevare sistematicamente, ad intervalli di tempo definiti, il valore degli indicatori e monitorarne l’andamento nel tempo, al fine di evidenziare i miglioramenti intervenuti e di agevolare le successive azioni per la riduzione di eventuali inefficienze.
2.
Attribuire le responsabilità della misurazione e della valutazione delle prestazioni della
giustizia (“chi”): occorre identificare soggetti qualificati a cui affidare il compito della misurazione e
della valutazione dei risultati. È auspicabile infatti che l’interpretazione del risultato e delle sue modalità di raggiungimento, così come la spiegazione di quanto, come e perché tale contributo abbia inciso
sul livello di raggiungimento delle finalità dell’organizzazione, spetti ad un soggetto che garantisca una
valutazione obbiettiva ed autonoma. L’individuazione di tale soggetto, stante il criterio di autonomia ed indipendenza della Magistratura, può coincidere con organismi già costituiti all’interno dei
Tribunali o con commissioni o organismi ad hoc, a seconda delle esigenze organizzative del processo.
4
Nei Tribunali valutare la performance significa procedere innanzitutto ad una analisi dei procedimenti esistenti e delle pendenze, con particolare attenzione, date le anomalie riscontrate nel caso italiano, alla durata media dei processi. Il recente rapporto sulla performance dei Tribunali, consultabile sul sito del Ministero della Giustizia, indaga proprio la durata
dei procedimenti contenziosi e la percentuale di cause ultra-triennali sul totale dei procedimenti pendenti di primo grado.
L’analisi della performance dei Tribunali dovrebbe inoltre includere misure di produttività, ovvero il grado di definizione dei
procedimenti sulla base delle sopravvenienze annue e dovrebbe essere estesa a tutti i gradi di giudizio, per una valutazione
complessiva del sistema, anche al fine di indagare la durata media di un procedimento contenzioso lungo l’intero arco di vita
del processo.
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3.
Garantire l’accessibilità pubblica ai risultati della misurazione (“impatto”). Per assicurare
l’accessibilità e la trasparenza dei dati relativi ai servizi resi, i risultati della misurazione delle performance dovrebbero avere visibilità pubblica, attraverso ad esempio il sito Internet del Tribunale
e/o rapporti periodici di sintesi organizzati anche secondo criteri di classifica5.
Le dimensioni elencate sopra, alla base di un sistema imparziale di valutazione e misurazione, hanno
spesso rappresentato un tema sensibile nel caso della giustizia. Inoltre, se per la valutazione dei Tribunali e delle Sezioni identificare criteri oggettivi di misurazione può risultare più semplice, scegliere come
valutare la performance dei Magistrati è senz’altro più complicato. La valutazione dei Magistrati dovrebbe fondarsi su strumenti conoscitivi e fonti in grado di dare realismo, comparabilità e concretezza alla
misurazione.
Da una proposta del Consiglio Giudiziario di Milano presentata nel 2010, si evince che le dimensioni per
valutare la professionalità dei Magistrati sono6:
–– le modalità di lavoro;
–– i provvedimenti;
–– i comportamenti nei vari ambiti professionali.
La proposta del Consiglio Giudiziario di Milano prevedeva, inoltre, la messa a punto di specifici protocolli volti ad acquisire le informazioni e garantire l’obiettività dello strumento. Una circolare del Consiglio
Superiore della Magistratura del 2010 indicava inoltre gli elementi di valutazione in capo al dirigente
dell’ufficio, con riguardo ad un numero notevole di indicatori7.
Queste iniziative, all’interno di un più ampio dibattito sul tema della valutazione, rappresentano una solida base da cui partire per introdurre variabili indirizzate a valutare la performance e il modus operandi
del Giudice. Molti elementi richiedono ulteriori momenti di discussione e sono perciò migliorabili, soprattutto al fine di introdurre parametri più facilmente misurabili e quantificabili. Una valutazione capace di discriminare deve fondarsi su dimensioni oggettive facilmente misurabili e confrontabili.
La scelta di queste ultime dovrebbe includere, dato il requisito di autonomia ed indipendenza del corpo
giudiziario, categorie peer-reviewed e concordate tra i Giudici dei diversi gradi di carriera.
5
Nel Regno Unito il tema della misurazione della performance dei servizi pubblici, a partire dalla seconda metà degli
anni ‘90, ha spinto a introdurre delle classifiche che permettono la comparazione dei diversi servizi offerti dalla Pubblica Amministrazione: sanità, istruzione, amministrazione locale, ecc.. Il processo di riforma risponde all’esigenza di favorire meccanismi di trasparenza ed efficienza dei servizi pubblici, sempre più richieste da parte dei cittadini.
6
In particolare, è stata espressa la necessita di raccogliere: A) dall’Ufficio del Pubblico Ministero o dal Consiglio dell’Ordine documenti ed obiettive informazioni circa le modalità con cui il singolo Giudice (civile o penale) conduce l’udienza: se
rispetta gli orari, se conosce gli atti delle cause che tratta, se interloquisce in modo adeguato con le parti e la cancelleria; B)
attraverso i Giudici del Dibattimento o del GUP, informazioni obbiettive e documentate circa la condotta del singolo P.M.:
se, ad esempio, redige in maniera completa le liste testi con rappresentazione chiara delle circostanze, ha lo scrupolo di conoscere in anticipo i processi con rito abbreviato che si celebreranno all’udienza a cui il GUP dovrà partecipare; ha conoscenza degli atti istruttori in dibattimento; è scrupoloso nell’attivarsi per gli adempimenti necessari al corretto e sollecito svolgimento del processo, come per esempio redazione dello statino d’udienza e citazione dei testi; si preoccupa di seguire
l’attività dei Vice Procuratori Onorari delegati nei processi più delicati; se dirige con capacità ed autorevolezza la polizia giudiziaria; individua le tecniche di indagine più adeguate in una visione proiettata verso il giudizio; C) informazioni specifiche
anche circa la gestione dei rapporti del singolo con il personale amministrativo, i collaboratori, la cancelleria, la polizia giudiziaria, anche attraverso un coinvolgimento di quest’ultimi per la raccolta dei dati.
7
Il CSM individua, tra i criteri per la valutazione: (1) la complessità dei procedimenti e dei processi trattati; (2) l’esito
degli affari nelle successive fasi e nei gradi del procedimento; (3) il livello dei contributi in camera di consiglio; (4) l’attitudine ad organizzare il lavoro; (5) la collaborazione nella gestione dell’ufficio su richiesta del dirigente; (6) l’espletamento delle
attività istituzionali e di incarichi giudiziari ed extragiudiziari; (7) il rispetto degli impegni prefissati; (8) la partecipazione alle
riunioni previste dall’Ordinamento Giudiziario; (9) la disponibilità alle sostituzioni, applicazioni e supplenze; (10) la consistenza della collaborazione per la soluzione di problemi di tipo organizzativo.
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27
La valutazione, sempre all’interno dell’organismo di autogoverno, dovrebbe inoltre prevedere degli intervalli di accettabilità e degli incentivi ad utilizzare criteri oggettivi per chi valuta.
PROPOSTA 2.
INTRODURRE CRITERI MANAGERIALI NELLA GESTIONE ED ORGANIZZAZIONE
DEI TRIBUNALI
I 139 Tribunali italiani hanno, in media, circa 40 Magistrati Togati in pianta organica8. Molte circoscrizioni presentano un organico considerevole in termini di personale: al 31 dicembre 2013, i Tribunali con
oltre 100 Magistrati in pianta organica erano Catania (110), Palermo (125), Torino (165), Milano (299),
Roma (379) e Napoli (399).
A questi dati vanno aggiunti i numeri relativi a tutte le altre figure professionali che operano presso
il Tribunale: i Giudici Onorari, il personale amministrativo, ecc.. I Tribunali sono quindi paragonabili ad aziende di grandi/medie dimensioni, con un organico che supera, nella maggioranza dei casi, le 150 unità.
In questo senso, l’esigenza di introdurre criteri di managerializzazione, efficienza e misurazione delle
performance risponde alla necessità di rendere sempre più efficace il sistema non solo di promozione,
ma anche di gestione e organizzazione del Tribunale.
Il D.lgs. 240/2006 in tema di competenze degli organi giudiziari ha introdotto una suddivisione dei
compiti tra i Presidenti dei Tribunali ed i Dirigenti Amministrativi, imputando responsabilità operative in capo a una figura assimilabile a quella dei “Court Manager”9. Il Dirigente Amministrativo,
a capo delle funzioni di segreteria, degli uffici per le spese della giustizia, gli uffici del personale, del
recupero crediti, ecc.., non gode tuttavia della piena operatività delle funzioni assegnate.
Proposta
Introdurre criteri manageriali nella gestione ed organizzazione dei Tribunali attraverso:
–– Percorsi di formazione strutturati e di aggiornamento sui temi di general management per i
Magistrati che intendono occupare posizioni direttive a vario livello, a partire dai Presidenti dei
Tribunali.
–– Dare piena attuazione ai poteri operativi dei Dirigenti Amministrativi previsti dalla legge al fine
di razionalizzare, al fianco dei Presidenti di Tribunale, la gestione e l’organizzazione delle risorse
umane e finanziarie dei Tribunali.
Le due misure, nell’ottica di rendere più efficiente il sistema di gestione, devono garantire il rispetto
dei princìpi di autonomia ed indipendenza della Magistratura, inserendo però il concetto di efficienza della giustizia così come parametri oggettivi e misurabili (cfr. Proposta 1) per la valutazione
del sistema.
Le alternative percorribili, sono da considerarsi complementari e non escludibili e vogliono essere di stimolo, ai fini di un cambiamento radicale, per le figure direttive degli organi di giustizia del Paese.
8
Si vedano le statistiche pubblicate da Ministero di Giustizia relative ai Tribunali Ordinari al sito www.giustizia.it/resources/cms/documents/tribunali_23indicatori_31dic2013.pdf
9
Che esistono, con diverse funzioni e responsabilità, in Danimarca, Finlandia, Francia, Svizzera, ecc.. Per una analisi
più approdondita si veda Fabri, M. (2013), “Exploratory study on the position of: Court President, Court Manager, Judicial
Assistant, and Media Spokespersons in Selected Council of Europe Member States” Joint Project on “Strengthening the
Court Management System in Turkey” (JP COMASYT).
28
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L’ipotesi di un accesso alle posizioni direttive o semi-direttive solo per i Magistrati che abbiano competenze dimostrate di organizzazione, pianificazione, comunicazione, leadership e delega deve essere accompagnata da adeguati strumenti di sviluppo delle competenze. Ad oggi l’accesso alla posizione di
Presidente di Tribunale è vincolato alla frequentazione di un corso di formazione riguardante le tematiche
organizzative e manageriali. Tuttavia, l’aggiornamento e la formazione continua del Magistrato, come in altre figure professionali altamente specializzate, deve essere un obiettivo imprescindibile delle autorità e degli organismi di autogoverno. Se è vero che indipendenza ed autonomia sono alla base dell’operato del corpo giuridico, è altrettanto importante riconoscere la necessità di accedere ad un aggiornamento
permanente, specialmente in materia di organizzazione e leadership.
Oltre alla formazione, sull’esempio di altre strutture pubbliche e servizi di controllo dello Stato10, una delle
proposte è quella di potenziare la figura di veri e propri “Court Manager” che abbiano competenze
e responsabilità riguardo alla sfera manageriale e organizzativa dei Tribunali. Le funzioni del
Dirigente Amministrativo, secondo una delibera del CSM11 del 2007, passano in capo al Presidente del Tribunale nel caso l’organigramma del Tribunale non ne prevedesse l’esistenza o in caso di “posto vacante”. In
molti casi ci si è trovati quindi ad avere tutte le funzioni e le responsabilità di natura dirigenziale concentrate in un’unica figura. Sarebbe invece auspicabile, ai fine dell’organizzazione e gestione del Tribunale, una
netta divisione dei compiti e delle funzioni, secondo le due diverse figure introdotte con il D.lgs. n. 240/2006.
PROPOSTA 3.
ADOTTARE MISURE E BUONE PRATICHE ORGANIZZATIVE (“BEST PRACTICE”) PER
MIGLIORARE LA PERFORMANCE COMPLESSIVA DEL SISTEMA
Uno degli elementi in grado di spiegare l’estrema variabilità della performance osservata nei diversi uffici
giudiziari del Paese è la mancanza di pratiche organizzative comuni circa la gestione dei procedimenti.
La discrezionalità di cui godono i Tribunali nell’organizzazione del lavoro, se da un lato ha permesso in alcuni casi lo sviluppo di metodi virtuosi ed efficienti, dall’altro ha comportato anche la diffusione di pratiche
sub-ottimali dal punto di vista organizzativo e dell’utilizzo delle risorse. In questo, la maggioranza dei Tribunali italiani registra una performance al di sotto della media Europea per sia per il numero di “affari pendenti” che per la durata media dei processi12(si veda il paragrafo 2.1).
10
Si pensi, a tal proposito, agli organi di gestione degli ospedali: il Direttore Generale, con responsabilità per l’organizzazione complessiva della struttura è affiancato dal Direttore Sanitario e dal Direttore Amministrativo. Le forme e le modalità per la gestione ed il coordinamento delle attività sono disciplinate dalle Regioni. Ulteriore esempio è il City Manager,
introdotto dalla legge Bassanini, è un Direttore Generale con il compito di attuare gli indirizzi e gli obiettivi del Comune (oppure della Provincia), secondo le direttive impartite dal Sindaco (o dal Presidente della Provincia). 11
Si veda la delibera del CSM, “Individuazione delle competenze dei Magistrati capi dell'Ufficio giudiziario e dei dirigenti amministrativi preposti all'ufficio” del 25 gennaio 2007.
12 Dai risultati delle analisi condotte dall’Osservatorio per il monitoraggio degli effetti sull’economia delle riforme della
giustizia, i 27 Tribunali con una performance sopra la media per durata media ed indice di ultra-triennalità sono: Trento,
Ferrara, Como, Bolzano, Pordenone, Genova, Ravenna, Termini Imerese, Mantova, Chieti, Milano, Aosta, Rovereto, Cuneo,
Asti, Busto Arsizio. Verbania, Torino, Trieste, Ivrea, Marsala, Udine, Monza, Lodi, Lecco, Lanciano, Lanusei. I 16 Tribunali
con performance nella media sono: Reggio Emilia, Biella, Alessandria, Livorno, Sulmona, Sassari, Ancona, Varese, Caltanissetta, Rimini, Venezia, Verona, Vercelli, Sondrio, Roma, Arezzo. I 97 Tribunali con performance sotto la media sono Savona,
Cremona, Bergamo, Pavia, Brescia, Pesaro, Vasto, La Spezia, Torre Annunziata, Treviso, Forlì, Rovigo, Pescara, Bologna,
Prato, Novara, Gorizia, Sciacca, Trapani, Agrigento, Palermo, Larino, Padova, Gela, Imperia, Napoli (Incl. N.Nord), Lecce,
L’aquila, Rieti, Tivoli, Terni, Brindisi, Piacenza, Benevento, Belluno, Viterbo, Pisa, Locri, Campobasso, Massa, Trani, Velletri,
Teramo, Lucca, Salerno, Taranto, Parma, Firenze, Pistoia, Modena, Ascoli Piceno, Frosinone, Siracusa, Fermo, Santa Maria
Capua Vetere, Cassino, Macerata, Reggio Calabria, Nocera Inferiore, Cagliari, Palmi, Tempio Pausania, Urbino, Avellino,
Avezzano, Siena, Grosseto, Enna, Vicenza, Cosenza, Oristano, Catanzaro, Bari, Crotone, Perugia, Ragusa, Latina, Civitavecchia, Nuoro, Potenza, Catania, Caltagirone, Paola, Messina, Matera, Lagonegro, Vallo Della Lucania, Spoleto, Castrovillari,
Patti, Vibo Valentia, Barcellona Pozzo Di Gotto, Nola, Foggia, Isernia, Lamezia Terme.
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29
La necessità di procedere ad una “standardizzazione” delle fasi di un processo su criteri di eccellenza non
risponde solo al bisogno di restituire competitività al Sistema Giudiziario nel suo complesso e omogeneizzare i risultati prodotti dai Tribunali del Paese, ma soprattutto ha la finalità di garantire una giustizia efficace e qualitativamente omogenea per tutte le imprese ed i cittadini del Paese.
Se è vero che non esiste, di fatto, una “situazione meridionale” per quanto riguarda la giustizia13, è vero anche che i Tribunali che mostrano le migliori performance14 sono quelli che hanno adottato strumenti e misure organizzative per affrontare i problemi più urgenti e stabilire delle regole metodologiche e operative
che possano garantire, all’interno del processo di cambiamento, una efficace allocazione delle risorse.
Proposta
Individuare e diffondere buone pratiche condivise che introducano strumenti ed incentivi per la
standardizzazione delle prassi metodologiche ed operative:
–– Secondo una rielaborazione “critica” delle prassi già affermate nei diversi Tribunali italiani, arrivando a selezionare un “nucleo duro” di buone pratiche rilevanti per l’efficienza del Sistema
di Giustizia.
–– Attraverso la sperimentazione delle stesse, al fine di verificare la replicabilità e favorire la formalizzazione delle buone pratiche in regole trasferibili in tutti i Tribunali del territorio.
Intorno al concetto di buone pratiche esiste ancora molta confusione. In generale, una pratica che
viene riconosciuta “migliore” riguarda un metodo più efficace (migliori risultati) o più efficiente (minor sforzo) per raggiungere determinati obiettivi. Il riconoscimento di una prassi virtuosa comporta
l’adozione di criteri discretivi tra cui:
–– l’efficacia;
–– l’innovatività;
–– la valida attività di programmazione e progettazione degli interventi;
–– la riproducibilità e trasferibilità delle pratiche;
–– il grado di sostenibilità nel tempo;
–– la capacità di coinvolgimento orizzontale e verticale degli attori.
Un’altra caratteristica delle best practice, oltre ai criteri di selezione sopra elencati, riguarda gli
aspetti del lavoro d’applicazione: esistono pratiche virtuose legate all’organizzazione dell’attività
giudiziaria15 o legate ai servizi, con particolare riferimento al supporto alla giurisdizione o a quelli
amministrativi orientati al cittadino.
Secondo il Consiglio Superiore della Magistratura16 le buone prassi possono anche riguardare la
vera e propria attività giurisdizionale e quindi l’interpretazione delle norme, specie del processo. Le
best practice possono fondarsi su innovazioni tecnologiche oppure su interventi di natura organizzativa basati su risorse di tipo tradizionale (personale, locali, dotazioni); possono inoltre essere a
“costo zero” o possono richiedere investimenti di risorse, anche tecnologiche.
13
La performance dei Tribunali non dipende dalla posizione geografica, come riportato nel Capitolo 2.
14
In questo senso è esemplificativo il caso del Tribunale di Marsala che, dopo aver adottato il c.d. “Metodo Stradburgo”,
ha ridotto sensibilmente il numero di “affari pendenti” e la durata media dei procedimenti.
15
Ad esempio l’organizzazione delle udienze, del lavoro individuale del Giudice o della Sezione, nonché dell’intero ufficio
giudiziario.
16
CSM, Buone Prassi presso gli uffici giudiziari, delibera del 27 luglio 2010.
30
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In generale, le prassi virtuose hanno alla base una forte progettualità, spesso frutto di elaborazioni collettive, e un attore in grado di assicurare coordinamento ed indirizzo, in primis
nell’individuazione di priorità d’azione che, a loro volta, presuppongono scelte di fondo attinenti al
modello giurisdizionale che si intende perseguire e consolidare. In questo contesto, il lavoro iniziato
dal Consiglio Superiore della Magistratura sembra rispettare i criteri sopra descritti e richiede una
continua implementazione perché l’adozione di best practice risulti efficace nel lungo periodo.
Inoltre, perché tali pratiche eccellenti possano rappresentare una svolta per il Sistema di Giustizia,
è necessario che vengano selezionate in un numero limitato e ad alto impatto per la fase
di sperimentazione, al fine di favorire una formalizzazione quanto più omogenea e “trasferibile”
nelle diverse istituzioni di giustizia del Paese.
Tra le pratiche organizzative già affermate in diversi Tribunali d’Italia, tanto al nord quanto al sud,
troviamo le pratiche del “Piano Strasburgo”, lanciato per la prima volta nel 2001 dall’allora Presidente del Tribunale di Torino Mario Barbuto. Il piano prevede una razionalizzazione delle procedure del Tribunale attraverso l’etichettatura dei procedimenti per anno d’iscrizione. Il sistema permette quindi di fare un vero e proprio censimento degli affari pendenti di ogni Tribunale al fine di
introdurre il metodo FIFO “First In, First Out”17. Dare la precedenza alle cause iscritte oltre i limiti
consentiti dalla legge Pinto, insieme ad un monitoraggio costante dell’azione dei Magistrati e delle
varie Sezioni, ha dato prova di poter diminuire sensibilmente la durata media dei processi
e allo stesso tempo ridurre la mole di affari pendenti, innalzando così la performance, in
chiave comparata, dell’intero Tribunale. L’insieme di queste pratiche, già adottate da parte di alcuni
Tribunali italiani (come ad esempio Marsala, Genova e Prato), potrebbe rappresentare una delle radicali “rivoluzioni” per rilanciare il Sistema di Giustizia partendo dalle pratiche virtuose in essere in
alcuni Tribunali del Paese.
PROPOSTA 4.
AFFRONTARE CON URGENZA ALCUNI “NODI” PRIORITARI PER FAVORIRE
UN AMBIENTE PRO-BUSINESS ED ATTRARRE INVESTIMENTI NEL PAESE
In parallelo ai cambiamenti che introducano strumenti di valutazione delle performance, criteri
manageriali nei tribunali e diffusione di best practice già esistenti, è essenziale agire, da subito, per
risolvere alcune forti criticità che riducono la qualità del Sistema Paese nei confronti dell’imprenditorialità e dell’attrazione di investimenti.
Il primo, che riguarda complessivamente il Sistema della Giustizia e in particolare le norme che regolano i rapporti economici delle imprese e cittadini, è quello della non certezza, nel tempo, delle
leggi e delle regole approvate. Un continuo cambiamento delle regole e norme su materie economiche, frenano le imprese sull’attività di investimento, che per sua natura una volta programmato e
realizzato ha un ritorno economico di medio periodo. Su questo orizzonte temporale è auspicabile
siano certe le regole, le norme ed i criteri di valutazione, dato che loro modifiche potrebbero impattare in modo significativo su investimenti già realizzati o in fase di realizzazione.
17
Diametralmente opposto al metodo LIFO “Last In First Out”, che privilegia invece la risoluzione degli ultimi casi
iscritti presso il Tribunale.
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Proposta
Definire un programma, con scadenze di breve periodo, di intervento prioritario sui fattori e ambiti
del Sistema di Giustizia che maggiormente frenano lo sviluppo d’impresa e l’attrattività di investimenti; tra questi:
–– le incertezze sulla nuova legge sul falso in bilancio;
–– l’eccessivo ricorso al TAR e le sospensive delle opere infrastrutturali.
Parallelamente, è essenziale procedere senza ritardo su:
–– la riforma del Codice Appalti;
–– il decreto sui fallimenti.
LE INCERTEZZE SULLA NUOVA LEGGE SUL FALSO IN BILANCIO
La nuova legge sul falso in bilancio è entrata in vigore il 14 giugno 2015 ed ha reintrodotto il reato
di falso in bilancio, che era stato depotenziato nel 200218. La nuova legge prevede fino a 8 anni di
carcere con la più alta pena d’Europa (sono massimo 7 anni in Gran Bretagna, 5 in Francia e 3 in
Germania e Spagna).
Due giorni dopo l’entrata in vigore la Corte di Cassazione, applicando la legge appena approvata,
ha annullando una condanna per bancarotta a 6 anni e 9 mesi, avvertendo che la nuova legge sul
falso in bilancio, in vigore da 48 ore, non solo non è in grado di punire i casi seri di falso in bilancio, ma anche che può iniziare a far decadere i processi in corso.
La Corte di Cassazione evidenzia come la nuova legge abbia prodotto l’effetto pratico contrario di
indebolire alcuni elementi sul falso in bilancio. L’elemento critico risiede in quattro parole “ancorché oggetto di valutazioni”.
In questo modo sono stati lasciati fuori dal perimetro della legge i casi più frequenti e insidiosi di
falso in bilancio. Infatti, i casi più articolati di falso in bilancio non sono quelli nei quali si comunica di avere ciò che palesemente non si ha (falso quantitativo), ma sono quelli nei quali si dichiara di possedere dei beni o asset con valore differente da quello stimato in modo corretto, alla luce
del Codice civile, dei princìpi contabili nazionali e degli standard internazionali Ias/Ifrs. Il caso di
annullamento della Corte di Cassazione della condanna a 9 anni e 6 mesi per bancarotta fraudolenta, prima riportato, è un tipico caso nel quale il dissesto finanziario è stato generato in larga
parte da numerosi falsi in bilancio per valutazioni.
Valutazioni di magazzino, ammortamento dei crediti o stime immobiliari sono esempi di tipiche
“valutazioni”, alle quali anche la legge precedente conservava un ambito di punibilità se si scostavano dalla realtà per un valore maggiore del 10%.
L’attuale legge, pertanto, punisce chi espone “fatti materiali” (nelle società quotate) o “fatti materiali rilevanti” (nelle non quotate) “non rispondenti al vero” e chi omette “fatti materiali rilevanti
non rispondenti al vero”.
18
La legge stabilisce, che a rischiare la pena detentiva sono gli Amministratori, i Direttori Generali, i Dirigenti che redigono i documenti contabili societari, i Sindaci e i Liquidatori, i quali, al fine di conseguire per sé o per altri un ingiusto profitto, nei bilanci, nelle relazioni o nelle comunicazioni dirette ai soci o al pubblico, consapevolmente espongono fatti materiali
rilevanti non rispondenti al vero ovvero omettono fatti materiali rilevanti la cui comunicazione è imposta dalla legge sulla
situazione economica, patrimoniale o finanziaria della società o del gruppo al quale la stessa appartiene, in modo concretamente idoneo ad indurre altri in errore
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Nella relazione all’emendamento governativo è riportato come questa incriminazione mutua il
criterio di selezione dei “fatti materiali” già riportata nell’art. 2638. Tuttavia, nella nuova legge, i
“fatti materiali rilevanti non rispondenti al vero” perdono la specifica “ancorché oggetto di valutazioni”, che invece è presente nell’art. 2638 preso in teoria come parametro dalla relazione governativa.
È necessario porre rimedio immediato, in quanto il protrarsi di questa incertezza porterebbe a
una situazione in cui la nuova legge, poiché non affronta più il tema delle valutazioni, non ricomprenderebbe nemmeno le più sproporzionate sopravalutazioni o le più esagerate sottovalutazioni.
Inoltre, così facendo, si lascerebbe ai Magistrati il compito di supplenza, con la giurisprudenza dei
prossimi anni intenta a stabilire se un significativo scostamento di stime rispetto alla realtà sia o
meno un “fatto materiale rilevante”, con tutte le difficoltà che esistono sulle valutazioni ad esempio di poste di bilancio che fanno riferimento a prodotti finanziari strutturati e derivati.
La nuova legge sul falso in bilancio è stata approvata dentro una legge anticorruzione con l’idea, condivisibile e corretta, che la spia di numerose corruzioni sia il falso in bilancio prodotto dalle false fatturazioni
che servono a procurarsi il nero utilizzato per le tangenti.
Per questo riteniamo sia utile intervenire con urgenza per fare chiarezza sul punto sollevato
dalla Corte di Cassazione.
L’ECCESSIVO RICORSO AL TAR E LE SOSPENSIVE DELLE OPERE
INFRASTRUTTURALI
I Tribunali Amministrativi Regionali, per loro attribuzioni e responsabilità, hanno un ruolo centrale nella gestione della Giustizia Amministrativa. I TAR19, infatti, hanno competenza a
giudicare in primo grado provvedimenti amministrativi impugnati per motivi di legittimità (conformità alla legge) e lesivi di un interesse legittimo (interesse del singolo corrispondente ad un interesse pubblico generale)20. Le sentenze sono immediatamente esecutive (con la propria decisione il TAR, ove ritenga fondato il ricorso, annulla il provvedimento impugnato e l’autorità
amministrativa deve uniformarsi ai criteri in essa fissati) e acquistano valore di “cosa giudicata”.
Il caso deciso non può quindi essere dedotto in altro giudizio, ove, entro 60 giorni dalla notificazione della decisione, non sia stato proposto appello (è infatti ammesso ricorso in 2° grado al Consiglio di Stato).
Complice la farraginosità delle norme e l’incertezza normativa che favorisce un maggiore livello di
contenzioso, attualmente i TAR sono oberati da una mole di ricorsi non fisiologica: oltre
65.000 all’anno, con un arretrato di oltre 350.000 ricorsi. A questi vanno aggiunti i circa 9.500
ricorsi che arrivano fino al Consiglio di Stato.
19
Hanno giurisdizione all'interno della propria circoscrizione (coincidente con la Regione) e hanno sede nel capoluogo
(si ricorda che al TAR del Lazio competono anche le vertenze di rilievo nazionale sugli atti dell’Amministrazione centrale, incluse le Autorità indipendenti, salvo quella per l’energia).
20 La sfera di competenza di ciascun TAR comprende i ricorsi volti contro atti di enti o di organi la cui sfera di azione si
svolga esclusivamente nell'ambito regionale (per esempio di Comuni, Province e Regione; o di Prefetti o altri organi periferici dello Stato), nonché i ricorsi che attengano ad atti di organi centrali dello Stato e di enti pubblici ultraregionali, purché gli
effetti dell'atto siano territorialmente limitati alla circoscrizione del TAR. Per gli atti i cui effetti non siano circoscritti in questo modo, è competente, ove si tratti di atti emanati da enti ultraregionali, il TAR della Regione in cui ha sede l'ente stesso;
per gli atti degli organi centrali dello Stato, il TAR di Roma.
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Più di un terzo dei ricorsi riguardano opere pubbliche. Questo produce pesanti effetti negativi
in particolare sulle opere infrastrutture (e non solo) in quanto, un ricorso al TAR, ritarda
o blocca i cantieri o i processi di realizzazione dell’opera stessa.
Ogni volta che un cantiere si blocca, aumentano i costi di appalto e le ditte appaltatrici reclamano
integrazioni di fondi rispetto ai prezzi di aggiudicazione della gara. Ciò avviene nel 70% dei casi
dove è richiesta la sospensiva dei lavori.
A puro titolo esemplificativo, il soprintendente di Pompei ha indicato come i ricorsi al TAR abbiano
bloccato i lavori per salvare gli scavi di Pompei, così come durante l’alluvione di Genova la messa in
sicurezza del torrente Bisagno, che ha inondato il capoluogo ligure, era un’opera bloccata da anni
per un ricorso al TAR. Centinaia sono le opere infrastrutturali bloccate dal TAR in tutta Italia.
Nel corso degli ultimi anni quasi tutti i Governi hanno tentato di depotenziare i meccanismi di interdizione e sospensiva dei TAR21. Più di recente, l’attuale Presidente del Consiglio ha affermato che
“grazie ai TAR nei cantieri italiani lavorano più avvocati che muratori” e si è fatto promotore di
una modifica dei Tribunali Amministrativi.
Tornando al caso di Pompei, il Governo ha provato ad aggirare l’ostacolo rappresentato dal TAR tramite l’assegnazione delle gare d’appalto con procedure d’urgenza. Meccanismi simili sono stati utilizzati per le opere alla Maddalena in occasione del G7 e durante i lavori per la ricostruzione a L’Aquila. Il risultato è stato il proliferare di nuove inchieste della Magistratura per abuso d’ufficio,
turbativa d’asta ed altri reati penali.
A fronte del loro ruolo e alla luce della necessità di rendere efficienti i processi – con particolare riferimento a quelli relativi alle infrastrutture – una revisione della funzionalità dei TAR è necessaria ed urgente.
In tal senso è però da tenere in considerazione che soluzioni “drastiche” – quali l’abolizione del TAR
– non sono facilmente praticabili in quanto la Giustizia Amministrativa è prevista dalla Costituzione (art. 24 e art. 10322). Anche in ipotesi di legge costituzionale (quantunque di iter complicato
e lungo), è molto probabile che la Corte di Giustizia dell’Unione Europea23 e la Corte Europea dei
Diritti dell’Uomo24 si dichiarino contrarie.
21
L’ex Presidente del Consiglio Romano Prodi ne fece una battaglia politica nei due Governi da lui presieduti proponendo l’abolizione del TAR come importante elemento per risolvere i problemi di crescita economica del Paese. Nello stesso periodo l’Ufficio Studi di Confindustria indicò come il peso di queste inefficienze sul Paese frenavano l’economia di oltre 4 punti percentuali.
22
L’articolo 24 della Costituzione garantisce a tutti il diritto di “agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi
legittimi”; l’articolo 103 della Costituzione prevede che la tutela degli interessi legittimi, e in alcune materie anche dei diritti
soggettivi, avvenga di fronte agli organi della Giustizia Amministrativa.
23
È un'istituzione dell'Unione Europea che si compone di un Giudice per ogni Stato membro dell'UE e otto avvocati generali. La Corte di Giustizia è stata dotata di ampie competenze giurisdizionali, che esercita nell'ambito delle varie categorie
di ricorsi. È in particolare competente a pronunciarsi sui ricorsi di annullamento o per carenza presentati da uno Stato Membro o da un'istituzione, sui ricorsi per inadempimento diretti contro gli Stati Membri, sui rinvii pregiudiziali e sulle impugnazioni delle decisioni del Tribunale di primo grado.
24
La Corte Europea dei Diritti dell'Uomo è stata istituita dalla Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali, per assicurarne il rispetto. Ha sede a Strasburgo e non è un'istituzione dell'Unione
Europea. È formata da tanti Giudici quanti sono gli Stati Parte della Convezione europea dei diritti dell'uomo. La corte ha due
funzioni: contenziosa e consultiva.
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Con questi vincoli la strada più facilmente percorribile sembra essere quella di intervenire sul processo amministrativo, semplificandolo e accelerandolo. La semplificazione dovrebbe essere
sia normativa che procedimentale. Ciò ridurrebbe di molto le possibilità di ricorso ai TAR.
Inoltre, sempre con specifico riferimento alle infrastrutture (di interesse nazionale), è da considerare
un ulteriore aspetto: non infrequentemente i ricorsi al TAR sono utilizzati da parte di gruppi di interesse specifico come una sorta di “minaccia” o uno strumento per protrarre nel tempo la realizzazione
di un’opera (fino anche a rendere la sua realizzazione non più conveniente).
Tenuto conto di ciò potrebbe essere ipotizzabile una riflessione – fatte salve le necessarie garanzie di
tutela e legittimità e comunque a meno di casi eclatanti e gravi di violazione – sull’opportunità di non
prevedere più la sospensiva dell’iter di realizzazione dell’opera nella fase di giudizio.
Sempre al fine di garantire che le opere necessarie al Paese vengano effettivamente realizzate, potrebbe essere ipotizzabile – previe verifiche accurate e valutazioni caso per caso – di ridurre l’eventuale vittoria in sede di giudizio TAR ai soli aspetti economici, garantendo quindi la salvaguardia della realizzazione (fatte salve le garanzie di legittimità e interesse generale a cui sopra si accennava).
LA RIFORMA DEL CODICE APPALTI
Il 18 giugno 2015 il Senato ha approvato il disegno di legge delega per la riforma del Codice Appalti,
che dovrà essere approvato anche dalla Camera.
Il disegno di legge recepisce nell’ordinamento italiano le Direttive 2014/23/UE sui contratti di concessione, 2014/24/UE sugli appalti pubblici (che abroga la direttiva 2004/18/CE) e 2014/25/UE sulle
procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi
postali (che abroga la direttiva 2004/17/CE).
Dopo il via libera definitivo, il Governo dovrà farsi carico di approvare una serie di decreti attuativi sulla base delle linee guida fornite dalla delega.
È essenziale procedere senza ritardi su questo tema, data la necessità non più rimandabile di
semplificare le procedure, garantire il completamento delle opere pubbliche e puntare sulla qualità dei
progetti, assicurando la trasparenza.
In tal senso molto positivi sono gli indirizzi di riduzione delle stazioni appaltanti, che dovrebbero diventare 200, dalle attuali 36mila. Finora i tentativi di correggere i tetti del Codice Appalti per le
gare dei piccoli Comuni non hanno sortito gli effetti desiderati di riduzione.
Importante procedere sulle linee di riforma in discussione, approvandole al più presto,
con riferimento all’obbligo di affidare tutti i contratti di lavori, servizi e forniture mediante procedura
ad evidenza pubblica, per tutti i soggetti pubblici e privati, titolari di concessioni di lavori o di servizi
pubblici esistenti o di nuova aggiudicazione, vietando l’affidamento in house.
Positiva l’ipotesi che la stazione appaltante proceda al pagamento diretto dei subappaltatori, in caso
di inadempimento da parte dell’appaltatore, così come l’obbligo che i concorrenti avranno di indicare, in sede di presentazione dell’offerta, le parti del contratto che intendono subappaltare e una
terna di nominativi di subappaltatori per ogni tipologia di lavorazione.
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Infine, è positivo l’indirizzo del legislatore sulle modalità di qualificazione delle imprese che non si
baseranno solamente su requisiti formali come, ad esempio, il fatturato o il numero di addetti, ma
anche la “buona condotta” tenuta negli appalti precedenti. Le imprese capaci di rispettare i tempi di
consegna delle opere, senza creare contenziosi con i committenti, avranno quindi più possibilità di
accedere al mercato dei lavori pubblici. Nella fase di valutazione verrà riconosciuto un punteggio aggiuntivo alle imprese che, in caso di aggiudicazione, si impegnano ad utilizzare anche manodopera
e personale locale per l’esecuzione dell’appalto.
IL DECRETO FALLIMENTI
Sempre con l’obiettivo di favorire la creazione di un ambiente pro-business che aiuti l’imprenditorialità, è essenziale agire per velocizzare le pratiche burocratiche ed aumentare la flessibilità nelle situazioni di dissesto economico, quando le imprese si trovano in situazioni di
difficoltà (concordato preventivo).
Ciò è possibile introducendo nuove norme che aiutino, nel rispetto delle regole, a sbloccare crediti
incagliati e riattivare il canale creditizio per le imprese.
La legge, attualmente in discussione e che chiediamo sia approvata anch’essa con urgenza,
prevede alcune modifiche al concordato preventivo, intervenendo sulla legge fallimentare
(267/1942), al fine di facilitare il ricorso alla finanza da parte dell’imprenditore in crisi e modificando la disciplina del concordato preventivo, per prevedere che possano essere presentate offerte alternative rispetto al piano di concordato per l’acquisto dell’azienda o di un suo ramo.
È prevista anche una norma che integri, con specifico riferimento alle banche e agli intermediari finanziari, la disciplina dell’accordo di ristrutturazione dei debiti, con l’obiettivo di togliere alle banche che vantino crediti di modesta entità il potere di interdizione in relazione ad accordi di ristrutturazione che vedano l’adesione delle banche creditrici più esposte. Sempre per le banche, il decreto
va verso una modifica della disciplina fiscale delle svalutazioni e delle perdite sui crediti consentendone la deducibilità in un unico esercizio (rispetto ai precedenti 5 anni).
All’interno del decreto è stata inserita anche una norma “salva-Ilva” che prevede come l’esercizio
dell’attività di impresa degli stabilimenti di interesse strategico nazionale non sia impedito dal sequestro sui beni dell’impresa titolare dello stabilimento, quando la misura cautelare sia stata adottata in relazione ad ipotesi di reato riguardanti la sicurezza dei lavoratori, e che debba garantirsi il
necessario bilanciamento tra la continuità della produzione, la salvaguardia dell’occupazione e la
salute e la sicurezza sul luogo di lavoro. Anche su quest’ultimo punto siamo convinti sia necessario
procedere ed approvare appieno il decreto.
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2. LE PROPOSTE PER UNA EFFICACE
AZIONE DI CONTRASTO E PREVENZIONE
DELLA CORRUZIONE
in collaborazione con lo studio BonelliErede
INTRODUZIONE E SINTESI DELLE PROPOSTE
La corruzione è una minaccia per la sicurezza, la prosperità economica e la reputazione di ogni Paese. Essa determina costi enormi ed inutili per lo Stato, è un freno ai nuovi investimenti, umilia e
danneggia i cittadini e le imprese meritevoli, crea ingiustizia sociale ed è anche un potente strumento utilizzato dalle organizzazioni criminali.
Contro questa minaccia non bastano le norme punitive poiché è dimostrato che esse non hanno
un effetto dissuasivo sufficiente.
Infatti in Italia, nonostante le numerose norme punitive succedutesi fin dal 2000, la corruzione è
tuttora largamente diffusa e, come recentemente sottolineato anche dall’ANAC (l’Autorità Nazionale per la Prevenzione della Corruzione nella Pubblica Amministrazione presieduta dal Magistrato
Raffaele Cantone), appare come un “fenomeno sistemico” (si veda il Capitolo 3).
Inoltre, emerge dalle indagini della Magistratura (e anche l’ANAC lo ha correttamente evidenziato)
che la corruzione è cambiata nella sua struttura ed è sempre più raramente caratterizzata da un accordo di scambio tra corrotti e corruttori. Essa è costituita da una rete di rapporti nel cui ambito si
ritrovano, con interessi comuni, pubblici funzionari, faccendieri, imprenditori. Un “sistema gelatinoso” in cui non sempre la corruzione si esprime attraverso la dazione o promessa di denaro ed in
cui si fa persino fatica a distinguere i corrotti dai corruttori.
In questa situazione, occorre prendere atto che per sradicare il fenomeno della corruzione dal Paese
non servono ulteriori leggi, ma una efficace e continuativa politica di contrasto e di
prevenzione basata su azioni concrete e mirate. Questa politica anticorruzione deve perseguire
una strategia a 360° che affronti non soltanto gli aspetti punitivi e giudiziari.
Su tali presupposti si basano le nostre cinque proposte di seguito illustrate che, infatti, si concentrano su aspetti importanti della lotta alla corruzione che per troppo tempo sono rimasti in secondo
piano, come la cultura etica, il “Whistleblowing”, la capacità di “fraud detection”, il coinvolgimento
diretto delle imprese, la prevenzione e la semplificazione normativa.
Si tratta di proposte studiate prendendo come riferimento i migliori standard nazionali ed internazionali, come risultanti sia dalle linee guida e raccomandazioni delle principali organizzazioni che nel mondo si occupano di lotta alla corruzione, sia da proposte e suggerimenti elaborati
dall’ANAC e da altre istituzioni ed organizzazioni nazionali.
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Va detto, peraltro, che almeno sul tema della prevenzione e della semplificazione e riorganizzazione amministrativa, un notevole lavoro è stato già avviato grazie alla riconfigurazione dei poteri
dell’ANAC ed alle riforme in corso su iniziativa dell’attuale Governo.
L’attuazione in tempi rapidi di tutte queste azioni potrebbe essere un ottimo modo per valorizzare
l’impegno del nostro Paese contro la corruzione e per far migliorare rapidamente l’Italia nelle classifiche internazionali.
1. Cultura e
formazione
anticorruzione
5. Prevenzione e
semplificazione
4. Coinvolgimento
diretto delle
imprese
2. Whistleblowing
■■ Figura 2. Proposte per il contrasto
e la prevenzione della corruzione in
Italia (Fonte: The European House
- Ambrosetti e BonelliErede, 2015)
3. Sistemi di
“fraud detection”
PROPOSTA 1.
PROMUOVERE UNA CULTURA PER IL CONTRASTO ALLA CORRUZIONE
La lotta alla corruzione deve trovare sostegno nel corpo sociale e nel tessuto economico.
Solo se esiste un sistema di valori condiviso, le iniziative di contrasto della corruzione possono essere realmente efficaci.
Cittadini, imprese e pubbliche amministrazioni devono prendere maggiore coscienza della pervasività e pericolosità della corruzione e dei danni che essa crea all’intero sistema sociale ed economico.
Al tempo stesso, deve essere sradicata la cultura di tolleranza ed indulgenza verso la corruzione, invitando cittadini, imprese e funzionari pubblici ad avvalersi degli strumenti di prevenzione e tutela che
l’ordinamento mette a loro disposizione e, quindi, a farsi “parte attiva” nella lotta alla corruzione.
Occorre, insomma, una “cultura anticorruzione”.
Per diffondere e radicare questa cultura e stimolare l’impegno della società civile, è essenziale agire
sul piano della comunicazione e della formazione.
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Proposta25
Effettuare una campagna pubblica di comunicazione e formazione contro la corruzione, con il supporto di figure rappresentative di eccellenza ed integrità, finalizzata a:
–– manifestare l’impegno del Governo e di tutte le istituzioni per combattere la corruzione;
–– esprimere una chiara politica di “tolleranza zero” verso la corruzione;
–– sradicare ogni tendenza alla tolleranza e alla giustificazione di fenomeni di corruzione anche
“minori”;
–– sensibilizzare tutti i cittadini, i lavoratori e le imprese sull’importanza della “cultura della segnalazione” e dell’utilizzo del “Whistleblowing” per denunciare situazioni di sospetta corruzione (si
veda la Proposta n. 2);
–– promuovere il coinvolgimento delle imprese nell’attività di prevenzione e contrasto della corruzione
(si veda la Proposta n. 4).
Per l’attuazione della comunicazione e formazione si propone di attivare la funzione istituzionale della
comunicazione pubblica (ai sensi dell’art. 7 giugno 2000, n. 150 e dell’art. 1 del Contatto di Servizio
Rai) e di attivare offerte formative specifiche nelle scuole e nelle università.
PROPOSTA 2.
POTENZIARE L’UTILIZZO DEL WHISTLEBLOWING
Letteralmente la parola “whistleblowing” significa “soffiare nel fischietto”. Tale termine definisce la
segnalazione, spontanea e non obbligatoria, di condotte illecite o irregolari effettuata in buona fede
da parte di una persona che abbia avuto conoscenza di tali condotte non da fonti di informazione
pubbliche, ma in virtù della propria attività lavorativa o di altre personali situazioni.
Il Whistleblowing è uno strumento essenziale di ogni seria politica di contrasto alla corruzione, e
per tale ragione è previsto dalle convenzioni internazionali ed è fortemente raccomandato da tutte
le principali organizzazioni internazionali.
L’Italia ha introdotto una prima disciplina del Whistleblowing con la legge anticorruzione del 2012
(la legge 190/2012). Tale disciplina è però circoscritta all’ambito della Pubblica Amministrazione e
si applica solamente ai dipendenti pubblici. Essa inoltre prevede una limitata protezione dei segnalanti e non contempla alcun sistema premiale.
Per diffondere l’utilizzo del Whistleblowing e creare nel nostro Paese una “cultura della segnalazione”
è necessario anzitutto creare un canale di comunicazione istituzionale, univoco, sicuro e
accessibile a tutti i cittadini come hanno fatto altri Paesi (tra cui gli Stati Uniti e la Gran Bretagna).
Occorrono poi adeguate misure di protezione dei whistleblowers (ossia di coloro che, in buona
fede, denunciano situazioni di sospetta corruzione), nonché forme di incentivazione economica.
In relazione a questi due aspetti, seguendo le linee-guida e raccomandazioni internazionali, anche in Italia si dovrebbe prevedere:
25
Riferimenti nazionali ed internazionali: United Nations Office on Drugs and Crime e World Bank, “Building Public
Support for Anti-Corruption Efforts” (2010); Autorità Nazionale Anticorruzione, “Relazione annuale 2014” (2015), par.
2.2.2; Commissione governativa per lo studio e l’elaborazione di proposte in tema di trasparenza e prevenzione della corruzione nella Pubblica Amministrazione, “La corruzione in Italia. Per una politica di prevenzione. Analisi del fenomeno, profili internazionali e proposte di riforma” (2012), par. 8.5.
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39
––
un sistema omnicomprensivo di protezione di tutti i whistleblowers (siano essi dipendenti pubblici o privati o normali cittadini), che assicuri non solamente garanzie per il posto di lavoro ma anche
protezione dell’identità, eventuale protezione personale (per sé e familiari), risarcimenti per ritorsioni subite, ecc..;
––
un sistema premiale che incentivi la segnalazione di illeciti, in analogia con quanto già previsto in
altri Paesi (ad es. negli Stati Uniti). L’incentivo può consistere nella corresponsione al whistleblower di una somma di denaro parametrata a quella oggetto di recupero da parte dello Stato nell’ambito dei procedimenti (penali o amministrativo-contabili) a carico dei condannati.
Proposta26
Potenziare l’utilizzo del Whistleblowing in Italia seguendo l’esempio di altri Paesi e le raccomandazioni delle principali organizzazioni internazionali, attraverso le seguenti azioni:
–– istituire un canale di comunicazione istituzionale, univoco, sicuro e accessibile a tutti i cittadini;
–– realizzare ed attivare una piattaforma per la ricezione di segnalazioni di corruzione via web,
anche mediante tablet e smartphone;
–– predisporre modalità di ricezione e trattamento delle segnalazioni per garantire la protezione
dell’anonimato dei segnalanti;
–– introdurre nuove norme che prevedano misure di protezione per tutti coloro che effettuano segnalazioni e ricompense economiche per coloro che con le loro segnalazioni abbiano contribuito a
scoprire casi di corruzione.
PROPOSTA 3.
IMPIEGARE SISTEMI DI “FRAUD DETECTION”
Un’efficace politica di contrasto della corruzione richiede la capacità di identificare in modo sistematico
e continuativo eventuali situazioni anomale e “segnali d’allarme” (“red flags”) di possibili condotte illecite. Non si può lasciare che queste situazioni siano scoperte solamente dopo anni nell’ambito di singole
indagini giudiziarie.
A tale scopo è indispensabile l’impiego di moderni sistemi di “fraud detection”, ossia di sistemi
che, utilizzando appropriati software di analisi dei dati, siano in grado di monitorare l’enorme patrimonio informativo delle diverse banche dati di cui lo Stato dispone per identificare con tempestività le situazioni anomale meritevoli di approfondimenti e di eventuali segnalazioni all’autorità giudiziaria.
Questi sistemi, che già oggi sono impiegati dalle maggiori società private del mondo per prevenire
condotte illecite, hanno un potenziale enorme, in grado di rivoluzionare le attuali tecniche di contrasto della corruzione. Essi sono infatti in grado di analizzare enormi masse di dati diverse e non strutturate e di scoprire all’interno di tali dati schemi di comportamento, collegamenti e ipotesi di condotte illecite.
26
Riferimenti nazionali ed internazionali: Autorità Nazionale Anticorruzione, “Relazione annuale 2014” (2015), parr.
11.3 e 13.5; Autorità Nazionale Anticorruzione, Determinazione n. 6 del 28 aprile 2015 - “Linee guida in materia di tutela del
dipendente pubblico che segnala illeciti (c.d. whistleblower)” (2015); Commissione governativa per lo studio e l’elaborazione
di proposte in tema di trasparenza e prevenzione della corruzione nella Pubblica Amministrazione, “La corruzione in Italia.
Per una politica di prevenzione. Analisi del fenomeno, profili internazionali e proposte di riforma” (2012), par. 8.4; Trasparency International, “International Principles for Whistleblower Legislation” (2013); Trasparency International, “Whistleblowing in Europe. Legal protections for Whistleblowers in the EU” (2013).
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Nella specie, i sistemi di “fraud detection” potrebbero analizzare, e incrociare tra loro, le informazioni risultanti dalla Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici, dalla Banca Dati Interforze del Sistema di Indagine del Dipartimento di Pubblica Sicurezza, dall’Anagrafe Tributaria e ad altre banche dati di Pubbliche Amministrazioni e di privati che svolgono servizi di pubblica utilità in
concessione.
L’impiego di questi sistemi aumenterebbe in modo significativo la capacità di scoprire tempestivamente situazioni di corruzione e, quindi, anche la capacità di perseguire i responsabili in tempi molto più brevi di quelli attuali. Ciò contribuirebbe a ridimensionare il problema dei termini di prescrizione, perché si ridurrebbero di molto i tempi necessari per avviare i procedimenti penali (si veda il
Capitolo 3, paragrafo 3).
Proposta27
Impiegare moderni sistemi di “fraud detection” per monitorare l’enorme patrimonio informativo
delle diverse banche dati di cui lo Stato dispone e per identificare tempestivamente situazioni anomale e “segnali d’allarme” (“red flags”) di possibili condotte illecite.
PROPOSTA 4.
COINVOLGERE ATTIVAMENTE LE IMPRESE NELLA PREVENZIONE
DELLA CORRRUZIONE
La collaborazione attiva delle imprese private ha un ruolo centrale nella politica anticorruzione di
qualsiasi Stato. Le imprese devono impegnarsi direttamente nella prevenzione della corruzione e
devono farlo in modo “proattivo”, evitando atteggiamenti in cui la forma prevale sulla sostanza e
manca un concreto ed efficace sforzo.
Per fare questo occorre in primo luogo incentivare l’adozione da parte delle imprese italiane di specifici “Programmi Aziendali di Compliance Anticorruzione”.
I programmi aziendali anticorruzione (c.d. “Compliance Programs”) sono internazionalmente riconosciuti come uno strumento essenziale ed indispensabile di prevenzione della corruzione. Per questa ragione tutte le principali organizzazioni internazionali (ONU, OCSE, ICC, World Bank, Transparency International) hanno da tempo elaborato raccomandazioni e linee guida sui contenuti e le
modalità di attuazione di tali programmi di compliance.
Nonostante ciò, in Italia soltanto poche imprese hanno adottato ed attuato specifici programmi di
compliance anticorruzione allineati alle raccomandazioni e linee guida internazionali. La maggior
parte delle imprese italiane sono invece dotate solamente dei modelli di prevenzione dei reati ai sensi del “Decreto 231” (il D.lgs. 231/2001), e la casistica giudiziaria ha dimostrato la scarsa efficacia di
tali modelli, proprio per l’approccio formale che in genere li contraddistingue.
27
Riferimenti nazionali ed internazionali: Ernst & Young, “Big risks require big data thinking - Global Forensic Data
Analytics Survey” (2014); Carnegie Endowment for International Peace (Sarah Chayes), “Corruption: the Priority Intelligence Requirements” (2014); Study prepared for the European Commission by PWC and Ecorys, “Identifying and reducing
Corruption in Public Procurement in the EU” (2013), par. 5; Egmont Group of Financial Intelligence Units, “The Role of Financial Intelligence Unitsin Fighting Corruption and Recovering Stolen Assets” (2012).
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In secondo luogo, va aumentata la diffusione dei “Patti di Integrità” tra le amministrazioni pubbliche e le imprese private.
I patti d’integrità o “protocolli di legalità” sono veri e propri accordi, sottoscritti dalle imprese che partecipano all’affidamento di contratti pubblici, che prevedono l’impegno dell’impresa al rispetto di condizioni di legalità e un sistema di controlli e sanzioni in caso di eventuali violazioni.
Si tratta di uno strumento promosso da Trasparency International fin dagli anni ‘90, già utilizzato anche in Italia da diverse amministrazioni appaltanti e previsto sia dalla legge anticorruzione del 2012 (la
legge 190/2012), sia dal Piano Nazionale Anticorruzione adottato in attuazione di tale legge.
In terzo luogo, anche in Italia si deve incentivare la partecipazione delle imprese ad “Alleanze contro
la corruzione”, secondo il modello - raccomandato a livello internazionale - delle cc.dd. “collective
actions” anticorruzione.
Le “collective actions” sono alleanze costituite fra più imprese al fine di ripudiare e prevenire la corruzione. I vantaggi di queste iniziative collettive, per le imprese che vi aderiscono, sono:
–– unione di forze, condivisione di risorse e suddivisione di costi;
––
dimostrazione tangibile dell’impegno delle imprese “alleate”;
––
“certificazione” del livello di compliance delle imprese “alleate” attraverso un sistema
di controlli e sanzioni;
––
possibilità anche per imprese minori e più deboli di avere uno standard elevato di compliance
anticorruzione.
Dal punto di vista degli Stati, la partecipazione alle “collective actions” da parte di un significativo
numero di imprese può far fare un grande salto di qualità alla politica di contrasto della corruzione,
perché tende a isolare ed estromettere dal mercato le imprese non corrette, migliora l’immagine del
Paese e diminuisce il livello della percezione della corruzione (che è l’elemento sul quale si basano
tutte le classifiche internazionali della corruzione).
Ovviamente, perché questi tre potenti strumenti anticorruzione si diffondano è necessario che le
imprese siano concretamente incentivate ad adottarli. A questo fine è necessario prevedere nella
normativa sui contratti pubblici un sistema di benefici per le imprese che scelgano di attuare programmi di compliance anticorruzione, di sottoscrivere patti d’integrità e di aderire ad “azioni collettive” contro la corruzione.
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Proposta28
Coinvolgere attivamente le imprese private nella politica di prevenzione della corruzione del Paese,
introducendo un sistema di benefici nella normativa sui contratti pubblici che incentivi la diffusione
tra le imprese di programmi di compliance anticorruzione, patti d’integrità e “azioni collettive” contro la corruzione.
PROPOSTA 5.
SUPPORTARE E POTENZIARE LA FUNZIONE DELL’ANAC PER PREVENIRE
LA CORRUZIONE E SEMPLIFICARE LA NORMATIVA SUI CONTRATTI PUBBLICI
Come riconosciuto anche a livello internazionale, le attività di prevenzione sono fondamentali per
un’efficace politica di contrasto alla corruzione.
Su questo aspetto va riconosciuto che l’Italia sta facendo notevoli passi avanti a seguito dell’introduzione delle norme sulla prevenzione e trasparenza previste dalla legge 190/2012 e della riconfigurazione del profilo istituzionale dell’ANAC (l’Autorità Nazionale per la Prevenzione della Corruzione
nella Pubblica Amministrazione) attuata con il D.L. 90/2014 (si veda il Capitolo 3, paragrafo 3).
Oggi tale autorità costituisce un presidio fondamentale nella politica italiana di prevenzione della
corruzione attraverso le proprie attività di indirizzo, monitoraggio e vigilanza in tema di “Piani di prevenzione e trasparenza” e “Codici di comportamento” delle amministrazioni pubbliche e di
procedure di affidamento di contratti pubblici.
Occorre allora proseguire su questa strada, supportando e potenziando il ruolo dell’ANAC, come da
essa stessa anche di recente richiesto. A tal fine è necessario attribuire all’autorità ulteriori poteri, e
in particolare:
–– poteri sanzionatori esercitabili in casi di riscontrata inadeguatezza dei Piani di prevenzione,
di violazione degli obblighi di trasparenza e di inottemperanza a ordini o raccomandazioni
dell’ANAC;
––
poteri di intervento cautelare su atti di gara e di esecuzione di contratti pubblici, nonché il potere di agire in giudizio per la rimozione di illegittimità riscontrate nell’affidamento o nell’esecuzione di contratti pubblici.
L’attività dell’ANAC, se supportata da adeguati poteri, può rappresentare un forte strumento preventivo a tutela della legalità e correttezza delle amministrazioni pubbliche.
Sul piano della semplificazione è necessario riformare la normativa sui contratti pubblici
allo scopo di renderla più snella ed essenziale, in conformità alle previsioni delle direttive europee e
alle raccomandazioni dei principali organismi internazionali.
28
Riferimenti nazionali ed internazionali: Piano Nazionale Anticorruzione (2013), par. 3.1.13; United Nations Office on
Drugs and Crime, “A Resource Guide on State Measures for Strengthening Corporate Integrity” (2013), Chapter II; OECD,
“OECD Integrity Forum - Curbing Corruption - Investing in Growth” (2015); OECD, “Good Practice Guidance on Internal
Controls, Ethics, and Compliance” (2010); World Bank, “Summary of World Bank Group Integrity Compliance Guidelines”
(2010); World Bank, “Fighting Corruption through Collective Action. A guide for Business” (2008); International Chamber
of Commerce, “ICC Rules on Combating Corruption” (2011), Part III; World Economic Forum, “PACI Principles for Countering Bribery” (2004), Sections 3-5; Transparency International, “Business Principles for Countering Bribery” (2013),
Sections 3-6; Transparency International, “The Integrity Pact. A Powerful Tool for Clean Bidding” (2009).
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La disciplina vigente in materia di contratti pubblici (contenuta nel D.lgs. 163/2006 - c.d. “Codice
dei contratti pubblici” - e nel relativo regolamento di attuazione) è infatti caratterizzata da un livello di regolazione eccessivamente dettagliato e da un approccio eccessivamente rigido e formalistico.
Questa complessità, come emerso da numerose indagini giudiziarie, ha finito per creare situazioni
che hanno incentivato condotte illecite, anziché prevenirle.
Nella riforma della normativa sui contratti pubblici si dovrebbe anzitutto attribuire un ruolo
centrale all’ANAC, conferendo a tale autorità il compito di:
–– adottare regole “di secondo livello”, ossia misure di c.d. “soft law” o “soft regulation” (quali
bandi-tipo, atti interpretativi e linee guida), anche con valore cogente;
––
esercitare le funzioni di “governance” previste dall’art. 83 della direttiva 2014/24/UE, finalizzate alla corretta applicazione della normativa primaria in materia di contratti pubblici;
––
curare la tenuta dell’elenco dei componenti delle commissioni di gara, verificando la sussistenza e la permanenza in capo a questi ultimi dei requisiti di moralità ed indipendenza.
Un’ulteriore importante innovazione da introdurre nella normativa sui contratti pubblici dovrebbe
essere la previsione di un sistema di qualificazione delle imprese basato anche su “criteri reputazionali”. Questo sistema di qualificazione sarebbe un potente strumento per attuare una concreta politica di incentivazione di comportamenti virtuosi delle imprese. Tra i “criteri reputazionali”
dovrebbe infatti assumere una specifica rilevanza l’adozione da parte delle imprese di quei presidi
anticorruzione che costituiscono il fulcro della Proposta n. 4 relativa al coinvolgimento delle imprese nella lotta alla corruzione. In particolare, le imprese che abbiano adottato programmi di compliance anticorruzione, sottoscritto patti d’integrità e aderito ad “azioni collettive” contro la corruzione dovrebbero ricevere punteggi più alti ai fini della qualificazione per l’affidamento di contratti
pubblici.
Proposta29
Supportare e potenziare la funzione di prevenzione anticorruzione dell’ANAC attribuendo a tale
autorità maggiori poteri sanzionatori e di intervento. Semplificare la normativa sui contratti pubblici attribuendo all’ANAC un ruolo centrale di regolazione di secondo livello e governance, e prevedendo un sistema di qualificazione delle imprese basato anche su “criteri reputazionali”.
29
Riferimenti nazionali ed internazionali: Autorità Nazionale Anticorruzione, “Relazione annuale 2014” (2015); Autorità Nazionale Anticorruzione, “Audizione nell'ambito dell'esame del ddl n.1678/2014 (delega recepimento direttive appalti e
concessioni)” (2015); Commissione governativa per lo studio e l’elaborazione di proposte in tema di trasparenza e prevenzione della corruzione nella Pubblica Amministrazione, “La corruzione in Italia. Per una politica di prevenzione. Analisi del
fenomeno, profili internazionali e proposte di riforma” (2012), parr. 8.1-8.3; Study prepared for the European Commission
by PWC and Ecorys, “Identifying and reducing Corruption in Public Procurement in the EU” (2013); United Nations Office
on Drugs and Crime, “Guidebook on anti-corruption in public procurement and the management of public finances. Good
practices in ensuring compliance with article 9 of the United Nations Convention against Corruption” (2013); OECD, “Recommendation of the Council on Public Procurement” (2015); OECD, “Recommendation of the Council Fighting Bid Rigging
in Public Procurement” (2012).
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3. LE PROPOSTE PER FAVORIRE
LA CULTURA DELLA LEGALITÀ NEL PAESE
Uno degli elementi “soft” su cui è fondamentale agire, in ottica di lungo periodo, per migliorare
il Sistema della Giustizia a 360° e contrastare la corruzione è la dimensione culturale.
Le regole vengono osservate se ricorrono le seguenti condizioni:
–– sono condivise;
––
esiste un sistema di premi e sanzioni credibile.
Se un comportamento non corretto per il legislatore non è ritenuto tale, nel pensiero comune dalle
persone che vivono in una comunità o in un territorio, il risultato è o un non rispetto delle regole,
oppure, se l’azione di applicazione della legge è efficiente, una obbedienza alle regole, ma non una
condivisione delle stesse. Quando le regole confliggono con il sentimento comune, tende a prevalere
la cultura. In altre parole, nel caso di contrasto tra sentimento comune e regole, tende a prevalere
una non osservanza delle regole.
Per ridurre le nuove iscrizioni, velocizzare i procedimenti, rendere l’ambiente sociale ed economico
meno conflittuale è essenziale agire prima che avvenga la trasgressione.
Oggi la gran parte delle azioni vengono intraprese a trasgressione già avvenuta, ed innescano un
processo di indagini, valutazione, giudizio e applicazione della sentenza.
In questo senso, per combattere l’illegalità oltre alle necessarie attività di prevenzione, contrasto e
punizione, è fondamentale agire anche sulla cultura: intervenendo sul piano culturale si può, infatti,
prevenire l’avvio dell’intero processo, con indubbi benefici su tutti i fronti.
Senza un’azione sulla cultura, ad esempio, un aumento delle pene per un reato tende ad assumere i
connotati di un’azione propagandistica, soprattutto se nella maggior parte dei casi il reato non viene
perseguito.
Nel breve-medio periodo, è dimostrato come non sia la paura della pena che incide sui comportamenti, piuttosto la probabilità di essere scoperti. Nel lungo periodo, invece, la cultura è la leva
più efficacie per agire sui comportamenti.
Un intervento di cambiamento che, in modo quasi prevalente o esclusivo, si fondi sulla emanazione
di nuove leggi è destinato a non raggiungere gli obiettivi prefissati, se non è accettato culturalmente.
Oppure è destinato a costare moltissimo, in attività preventive e di applicazione per far rispettare la
legge stessa.
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Inoltre, l’emanazione esclusiva di leggi per regolare attività e comportamenti genera ed alimenta la
sfiducia nel rapporto tra Stato e cittadini: tanto più lo Stato pensa che i cittadini non rispettino le leggi, tanto maggiore sarà l’articolazione delle leggi emanate, tanto maggiore sarà il livello di
complicazione delle leggi che, invece di diventare maggiormente trasparenti e intelligibili, diventano sempre più complesse, alimentando la sfiducia nei cittadini.
Il conflitto tra cultura e regole alimenta la sfiducia reciproca che, a sua volta, va nella direzione di un
escalation dei livelli di conflittualità.
Per favorire un cambiamento culturale, che deve essere parallelo al miglioramento del Sistema della Giustizia, devono essere impostate azioni di lungo periodo nei confronti di tutta la popolazione,
con particolare attenzione ai bambini fino all’adolescenza e degli attori economici (e anche istituzioni).
L’introduzione di corsi di educazione civica e di legalità nelle scuole, fin dalle elementari,
così come l’avvio di campagne di comunicazione e sensibilizzazione su ampia scala per la
promozione della legalità avrebbero effetti positivi nel lungo periodo sia sui livelli di conflittualità e
litigiosità, ma soprattutto sul rispetto delle regole di comportamento quotidiano che, nella
maggior parte dei casi, se vanno a violare qualche regola non sono quasi mai perseguiti.
L’obiettivo finale, che riteniamo non sia utopistico se programmato, pianificato e perseguito nel lungo periodo, è comprendere come le persone, con riferimento ai comportamenti quotidiani, agiscano
meglio se interiorizzano l’assunto che rispettare le regole conviene anche a loro, come parte di una
comunità che si evolve.
46
© The European House - Ambrosetti
4. ALCUNE STIME DEI BENEFICI DERIVANTI
DA UN MIGLIORAMENTO DEL SISTEMA
DI GIUSTIZIA IN ITALIA
Le proposte presentate nelle pagine precedenti derivano dall’analisi svolta dal gruppo di lavoro e dal
Comitato Guida della ricerca ed intendono contribuire a proporre soluzioni riguardo al tema relativo all’efficienza della giustizia, tra i freni più significativi per lo sviluppo economico del Paese.
La scelta di affrontare il tema adottando una prospettiva strategica e di “uomini d’azienda” ha permesso di formulare proposte sintetiche, ad alto impatto ed immediatamente realizzabili. Gli strumenti e le misure correttive proposte, molte delle quali implementabili de iure còndito, potrebbero
infatti avere un’influenza positiva sul Paese nel breve-medio periodo e contribuirebbero a creare un
clima favorevole alle imprese ed al business.
Sulla base di queste considerazioni, vengono di seguito riportate alcune quantificazioni di massima,
indicative del potenziale impatto che le misure proposte potrebbero avere sul Sistema Paese. Una
giustizia più efficiente è associata ad una maggior crescita economica derivante da una migliore allocazione del capitale, una crescita negli investimenti (anche in capitale umano) e una maggior attrattività del Paese per le imprese straniere.
Le stime riportate di seguito prendono spunto dalle rilevazioni pubblicate nel rapporto della Commissione Europea sull’efficienza della giustizia. Assumendo i tempi medi di risoluzione di una causa
civile e commerciale di contenzioso di primo grado come proxy dell’efficienza del Sistema di Giustizia, è facile notare come esista una forte correlazione positiva tra quest’ultima e il livello di PIL procapite registrato in un Paese.
Il campione di Paesi presi in considerazione risponde a criteri di comparabilità dei diversi Sistemi
di Giustizia e dal grado di sviluppo dell’economia, oltre che dalla disponibilità dei dati.
39.000
Svezia
PIL PRO-CAPITE (EURO, 2013)
34.000
Finlandia
29.000
24.000
Danimarca
Italia
Austria
Germania
Francia
Spagna
19.000
Grecia
14.000
9.000
4.000
600
500
400
300
200
100
■■ Figura 1.
Relazione tra giorni
medi per la risoluzione di una causa civile
e commerciale di
primo grado e PIL
pro-capite
(Fonte: The European
House - Ambrosetti su
dati CEPEJ e
Eurostat, 2015)
GIORNI MEDI PER LA RISOLUZIONE DI UNA CAUSA CIVILE E COMMERCIALE CON CONTENZIOSO DI PRIMO GRADO
© The European House - Ambrosetti
47
Secondo i dati riportati, si stima che ad una riduzione dei tempi medi per la risoluzione di una causa
civile e commerciale di contenzioso di primo grado dell’1%, che nel caso italiano corrisponde ad una
riduzione media di 6 giorni, corrisponderebbe un aumento del PIL pro-capite annuo dello 0,58%,
pari a 129 Euro all’anno.
Ad una giustizia efficiente è anche associata una maggior capacità di attrarre investimenti da parte
di imprese straniere. Le presenti stime, pur tralasciando le esternalità positive (spillover effect) che
l’insediamento di imprese straniere ha sull’economia di un Paese in termini di produttività, capitale
umano ed innovazione, rafforzano la tesi secondo cui agire rapidamente sulla riforma della giustizia
potrebbe avere impatti significativi sull’economia.
Analizzando la percentuale di flussi di Investimenti Diretti Esteri (IDE), espressi come quota percentuale del PIL, si nota come l’Italia sia capace di attrarre, in media, una quota inferiore rispetto
agli altri Paesi europei di riferimento: in media, tra il 2011 ed il 2013 i flussi di IDE in Italia hanno
rappresentato lo 0,79% del PIL, contro una quota dello 0,84% in Francia, 0,93% in Germania e oltre
il 2% in Spagna.
3,0%
FLUSSI IDE % PIL
2,5%
Spagna
2,0%
Svezia
Austria
Danimarca
1,5%
1,0%
Francia
Italia
0,0%
Finlandia
Grecia
0,5%
600
500
Germania
400
300
200
100
GIORNI MEDI PER LA RISOLUZIONE DI UNA CAUSA CIVILE E COMMERCIALE CON CONTENZIOSO DI PRIMO GRADO
■■ Figura 2. Relazione tra giorni medi per la risoluzione di una causa civile e commerciale di primo grado e flussi di IDE
(Fonte: The European House - Ambrosetti su dati CEPEJ e UNCTAD, 2015)
Secondo il modello qui riportato, in Italia, ad un dimezzamento dei tempi medi di risoluzione di una
causa civile e commerciale contenziosa di primo grado30, corrisponderebbe un incremento dei flussi
di IDE annuale arrivando all’1,17% del PIL, pari ad oltre 18 miliardi di Euro. L’incremento rispetto alla media registrata nel periodo 2011-2013, dallo 0,79% all’1,17% del PIL, rappresenta un
ammontare di investimenti esteri aggiuntivi di oltre 5,9 miliardi di Euro ogni anno. Inoltre, se l’Italia fosse in grado di abbassare i tempi medi di risoluzione delle cause civili e commerciali
al livello registrato in Germania31 (183 giorni in media), la capacità di attrazione del Paese sarebbe
sensibilmente maggiore: 1,59% del PIL di flussi di IDE ogni anno, per un valore totale di quasi 25
miliardi di Euro. Un Sistema di Giustizia efficiente, dal punto di vista dei tempi medi di risoluzione
delle cause, quanto quello tedesco, sarebbe in grado di assicurare 12,5 miliardi di Euro in più, ogni
anno, rispetto ai livelli medi registrati nel periodo 2011-2013.
30
Che significherebbe passare da una durata media dei procedimenti di 590 giorni ad una durata di 295.
31
Ovvero se la durata media delle cause in Italia passasse da 590 giorni a 197, un numero molto vicino a quello medio
registrato in Germania di 183 giorni.
48
© The European House - Ambrosetti
L’ANALISI DEL SISTEMA
DI GIUSTIZIA IN ITALIA
E DELLE SUE PRINCIPALI
CRITICITÀ
Obiettivi del Capitolo
• Fornire una base informativa completa e sintetica per la valutazione
della performance del Sistema della Giustizia in Italia.
• Individuare le principali criticità e gli ostacoli al cambiamento.
50 anni di futuro
2
1. IL SISTEMA GIUDIZIARIO IN ITALIA:
QUADRO DI SINTESI E CONFRONTO EUROPEO
INTRODUZIONE DELL’ANALISI E FONTI DEI DATI
L’individuazione di dati affidabili, informazioni rilevanti e banche date complete ed aggiornate è stato il primo importante compito del gruppo di lavoro The European House - Ambrosetti.
Dopo aver raccolto i dati più completi ed affidabili, abbiamo effettuato dei controlli e delle riconciliazioni sui dati stessi, che presentavano delle differenze dovute alle modalità di calcolo o di raccolta.
In questa attività di controllo, così come nella fase di analisi ed interpretazione dei risultati, il gruppo di lavoro The European House - Ambrosetti è stato supportato, oltre che dai membri del Comitato Guida, anche da esperti sul tema, Magistrati, avvocati, figure apicali del Ministero della Giustizia e del Consiglio Superiore della Magistratura.
Con riferimento alla giustizia abbiamo selezionato ed utilizzato fonti primarie dei dati di origine europea ed italiana fornite da:
–– Direttorato Generale della Commissione Europea per l’efficienza della giustizia - CEPEJ1;
––
Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria, del Personale e dei Servizi del Ministero della
Giustizia2;
––
Osservatorio per il monitoraggio degli effetti sull’economia delle riforme della giustizia del Ministero della Giustizia;
––
Censimento Speciale della Giustizia Civile del Ministero della Giustizia.
Il database fornito dal CEPEJ è particolarmente rilevante in quanto è composto da dati raccolti da
esperti qualificati di tutti i 47 Stati Membri del Consiglio d’Europa3 e consente di valutare l’efficienza dei sistemi giudiziari in modo comparato, individuare i fattori più importanti e le principali tendenze attuali e storiche.
1
European Commission for the Efficiency Of Justice, “Study on the functioning of judicial systems in the EU Member
States”, 2014; “European judicial systems – Edition 2014: efficiency and quality of justice”; The 2015 EU Justice Scoreboard, “Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Central Bank, the
European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions”, Commissione EU.
2
Ministero della Giustizia – Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria, del Personale e dei Servizi - Direzione Generale di Statistica, 2015.
3
Il Consiglio d'Europa è un'organizzazione internazionale il cui scopo è promuovere la democrazia, i diritti dell'uomo,
l'identità culturale europea e la ricerca di soluzioni ai problemi sociali in Europa. Il Consiglio d'Europa fu fondato il 5 maggio
1949 col Trattato di Londra e conta oggi 47 stati membri: Albania, Andorra, Armenia, Austria, Azerbaigian, Belgio, BosniaErzegovina, Bulgaria, Cipro, Croazia, Danimarca, Estonia, Ex-Repubblica Jugoslava di Macedonia, Finlandia, Francia, Georgia, Germania, Grecia, Irlanda, Islanda, Italia, Lettonia, Liechtenstein, Lituania, Lussemburgo, Malta, Moldavia, Monaco,
Montenegro, Norvegia, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Regno Unito, Repubblica Ceca, Romania, Federazione Russa, San
Marino, Serbia, Slovacchia, Slovenia, Spagna, Svezia, Svizzera, Turchia, Ucraina, Ungheria (http://www.coe.int/it/).
50
© The European House - Ambrosetti
LE RISORSE PER IL SISTEMA GIUSTIZIA IN ITALIA
Punto di partenza della nostra analisi è capire quante risorse vengono allocate al Sistema Giudiziario in Italia. Il perimetro d’analisi include i Tribunali, le procure ed i patrocini a carico dello Stato4.
Il Sistema Giudiziario, così inteso, in Italia costa circa 4,7 miliardi di Euro l’anno5, collocandosi dietro alla Germania e Regno Unito che, rispettivamente, con 9,2 miliardi di Euro e 6,1 miliardi di Euro
all’anno, sono i Paesi che destinano le maggiori risorse in Europa per il Sistema Giudiziario.
140
120
10
125,4
9,2 mld €
114,3
100
9
8
106,5
80
6,1 mld €
60
40
20
7
92
0,351%
4,6 mld €
0,351%
2,1 mld €
76,7
0,243%
0,320%
0,298%
1,0 mld €
0
Olanda
Germania
Svezia
6
4,0 mld €
Italia
3
32,4
2
0,142%
1
0
1,5 mld €
0,197%
UK
5
4
61,2
Francia
SPESA PER SISTEMA GIUDIZIARIO (MLD €)
SPESA PRO-CAPITE (€) E SPESA PRO-CAPITE
PER SISTEMA GIUDIZIARIO/PIL (%)
Parametrando la spesa per il numero di cittadini, l’Italia con 76,6 Euro di spesa pro-capite
per il Sistema Giudiziario si colloca davanti alla Francia e alla Spagna, ma dietro a Germania e
Regno Unito. L’Olanda, primo tra i Paesi considerati, con una spesa pro-capite per il Sistema Giudiziario di 125,4 Euro l’anno, presenta un valore doppio rispetto a quello francese di 61,2 Euro l’anno
e quasi quadruplo di quello spagnolo che si attesta a 32,4 Euro l’anno.
Spesa pro-capite (€)
% spesa pro-capite
per il sistema giudiziario
sul PIL pro-capite (%)
spesa Sistema
Giudiziario (€ mld)
Spagna
■■ Figura 1. Spesa complessiva per il Sistema Giudiziario inteso come Tribunali, procure ed i patrocini a spese dello Stato
(Fonte: The European House - Ambrosetti su dati CEPEJ, 2014)
Inoltre, in termini di spesa pro-capite in percentuale del PIL pro-capite Germania e Olanda si collocano al primo posto con lo 0,351%, al secondo Regno Unito con lo 0,320%. L’Italia con lo 0,298%
del PIL pro-capite speso in giustizia si colloca davanti a Svezia, Francia e Spagna.
Più in dettaglio, in Italia dei circa 4,7 miliardi di Euro spesi in giustizia ogni anno, circa 3 miliardi
vengono destinati per il funzionamento dei Tribunali, circa 1,45 miliardi per le procure e circa 0,15
miliardi per il patrocinio a spese dello Stato6.
Le spese per il funzionamento dei Tribunali sono, in genere, la voce più importante in tutti i Paesi
considerati nell’analisi.
4
Non sono incluse le spese di funzionamento del Ministero della Giustizia, del sistema carcerario, dell’avvocatura dello
Stato, le spese relative alle attività di applicazione della giustizia e ai servizi per i rifugiati politici e i richiedenti asilo.
5
Se consideriamo anche le spese di funzionamento del Ministero della Giustizia, del sistema carcerario, dell’avvocatura
dello Stato, delle attività di applicazione della giustizia e di quelle legate ai servizi per i rifugiati politici e i richiedenti asilo, il
budget totale si attesta a circa 8 miliardi di Euro.
6
European Commission for the Efficiency Of Justice, “Study on the functioning of judicial systems in the EU Member
States”, 2014.
© The European House - Ambrosetti
51
Spesa per i Tribunali
(valori in miliardi di Euro)
Spesa pro-capite
per i Tribunali (valori in Euro)
ITALIA
2,9 (4,6 totale)
50,0 (76,7 totale)
FRANCIA
n.d.
n.d.
GERMANIA
8,3 (9,2 totale)
103,5 (114,3 totale)
SPAGNA
1,2 (1,5 totale)
27,0 (32,4 totale)
OLANDA
0,9 (2,1 totale)
58,6 (125,4 totale)
SVEZIA
0,6 (1,0 totale)
66,7 (106,5 totale)
REGNO UNITO
2,6 (6,1 totale)
41,1 (92,0 totale)
■■ Figura 2. Spesa per i Tribunali in valore assoluto e pro-capite. Tra parentesi la spesa complessiva del Sistema
Giudiziario (Fonte: The European House - Ambrosetti su dati CEPEJ, 2014)
All’interno delle voci di spesa dei Tribunali la parte più rilevante è quella relativa al costo del
personale che, in tutti i Paesi analizzati, è compresa tra il 60% e l’80% delle spese totali, tra il 5%
e il 15% per gli immobili che ospitano i Tribunali, tra il 10% e il 20% per le spese correnti e tra l’1% e
il 3% le spese per formazione e le spese per l’informatizzazione dei Tribunali.
A differenza di altre voci di spesa degli Stati in Europa, la crisi economica e la necessità di tagliare la
spesa pubblica non si è tradotta in una contrazione delle spese nei sistemi giudiziari. In molti casi,
al contrario, si sono registrati aumenti di risorse che in alcuni Paesi hanno segnato valori fino
ad oltre il 40% rispetto a quelli pre-crisi.
Spesa complessiva per il Sistema
della Giustizia (Tribunali, procure
e patrocini a spese dello Stato)
in mld €
2006
2008
2010
2012
Var. %
2012 - 2006
ITALIA
3,9
4,2
4,4
4,6
+18%
FRANCIA
3,3
3,6
3,9
4,0
+21%
GERMANIA
9,2
9,0
8,6
9,2
+0%
SPAGNA
n.d.
n.d.
n.d.
1,5
n.d.
OLANDA
1,6
1,8
2,0
2,1
+31%
SVEZIA
0,7
0,6
0,8
1,0
+42%
REGNO UNITO
n.d.
n.d.
n.d.
6,1
n.d.
■■ Figura 3. Andamento della spesa del Sistema Giudiziario nel periodo 2006-2012 (Fonte: The European House Ambrosetti su dati CEPEJ, 2014)
52
© The European House - Ambrosetti
Allo stesso tempo, è importante sottolineare come la crisi abbia avuto impatti diretti ed indiretti sui
budget della giustizia: il numero di contenziosi civili e penali è influenzato dal peggioramento della
situazione economica che ha provocato un aumento di fallimenti, dismissioni, ritardi nei pagamenti, ecc.. Questi elementi hanno contribuito a spingere al rialzo le spese per la giustizia.
In Italia, l’incremento di 700 milioni di Euro dal 2006 al 2012 è attribuibile principalmente all’aumento dei costi per i Giudici dovuto a sua volta all’aggiustamento automatico dei salari al costo della vita e alle nuove immissioni in organico. Le altre categorie di spesa come i servizi, la componente
informatica e le spese immobiliari, invece, non hanno registrato incrementi significativi7.
Infine, interessante evidenziare come esista una correlazione positiva tra le spese pro-capite per
il Sistema Giudiziario ed il Prodotto Interno Lordo pro-capite del Paese.
90 000 €
LUX
NOR
80 000 €
70 000 €
CHE
PIL PRO-CAPITE
60 000 €
MCO
50 000 €
DNK
40 000 €
IRL
30 000 €
ESP
MLT GRC
CZE
LTU
LVASVK HRV
TUR
POL
ROU RUS HUN
AZE
ALB
SRB BGR MNE
GEO
MKD
BIH
MDAUKR
EST
0€
NLD
DEU
■■ Figura 4.
Relazione tra
spesa pro-capite
per il Sistema
Giudiziario e PIL
pro-capite (Fonte:
The European
House - Ambrosetti su dati CEPEJ)
UK:SCO UK:ENG&WAL
20 000 €
10 000 €
FIN
FRA
ISL
SWE
AUT
BEL
AND
0€
50€
CYP
PRT
ITA
UK:NIR
SVN
100€
150€
200€
SPESA PRO-CAPITE PER SISTEMA GIUDIZIARIO
È chiaro come la relazione individuata a livello grafico non implichi causalità: se l’aumento di
spesa non è efficiente, ad esempio, non si verificherà una relazione diretta e positiva sul Prodotto Interno Lordo. In questo senso, la linea di regressione disegnata sul grafico può essere presa come il
riferimento medio europeo di efficienza della spesa del Sistema Giudiziario. I Paesi che stanno sotto
la linea di tendenza, si collocano in una posizione che coincide con una spesa più elevata per il Sistema Giudiziario rispetto alla media, ed un minore livello di PIL pro-capite rispetto alla media.
Per l’Italia, ad esempio, prendendo come riferimento la linea di regressione disegnata, la spesa del
Sistema Giudiziario non trova un adeguato riscontro nel Prodotto Interno Lordo del Paese, indicando una efficienza nella spesa in giustizia inferiore rispetto alla media europea. Questa
indicazione risulta ancora più evidente tramite il confronto con la Spagna. Con un livello di PIL procapite quasi uguale – Italia 25.300 Euro e Spagna 22.300 Euro – il costo della giustizia per abitante
in Spagna è meno della metà: 32,4 Euro pro-capite in Spagna vs 76,7 Euro pro-capite in Italia.
7
CEPEJ, “European judicial systems – Edition 2014: efficiency and quality of justice”, 2014
© The European House - Ambrosetti
53
In conclusione, dalla relazione tra spesa per la giustizia e livello del PIL pro-capite emerge chiaramente come l’investimento in giustizia conviene per la creazione di ricchezza nel Paese,
a patto che sia realizzato in modo efficiente.
LA DOMANDA DI GIUSTIZIA
Per una corretta valutazione dell’efficienza di un processo o di un sistema, è necessario considerare
non solo la componente relativa all’output del processo o del sistema stesso che si vuole analizzare,
ma anche l’input.
Con riferimento al Sistema Giudiziario, l’efficienza deve essere valutata analizzando la quantità e
qualità dell’output prodotto, ma anche l’input che riceve il sistema. Nel paragrafo seguente analizzeremo i risultati comparati dei Tribunali in Europa sulla base di dati di output8 prodotti, mentre in
questo paragrafo analizziamo la componente di input.
I Giudici italiani devono rispondere a una domanda complessiva di Giustizia Civile che per consistenza numerica è seconda dopo la Russia, tra i Paesi appartenenti al Consiglio d’Europa. Al
terzo posto si colloca l’Ucraina, al quarto la Spagna, al quinto la Francia ed al sesto la Germania9.
A livello complessivo in Italia le nuove iscrizioni al 2013 si attestavano a circa 4,3 milioni, in leggera diminuzione rispetto ai 4,5 milioni del 2012.
Tuttavia, da una analisi più approfondita, isolando le cause civili e commerciali con contenzioso, da
quelle senza contenzioso, emergono alcuni dati interessanti. A differenza di quanto a volte si legge
in articoli o si sente in dibattiti pubblici su questi temi, che attribuiscono all’Italia un elevato livello
di litigiosità, questa idea non è supportata dai numeri.
Le iscrizioni di cause civili e commerciali con contenzioso in Italia, infatti, sono allineate ai valori
che si registrano in Francia, Germania e Spagna.
Valori in migliaia
Arretrato
(1 gen 2012)
Iscrizioni
Risoluzioni
Arretrato
(31 dic 2012)
ITALIA
3.796
1.559
2.047
3.308
FRANCIA
1.415
1.688
1.675
1.428
GERMANIA
798
1.573
1.578
792
SPAGNA
1.299
1.761
1.754
1.270
OLANDA
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
SVEZIA
30
65
64
31
REGNO UNITO
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
■■ Figura 5. Arretrato, iscrizioni e risoluzioni di cause civili e commerciali con contenzioso nel 2012, valori in migliaia
(Fonte: The European House - Ambrosetti su dati CEPEJ, 2014)
8
Per le finalità dello studio si analizzerà in modo prevalente la componente quantitativa (numero di contenziosi e tempistiche di risoluzione), rispetto alla componente qualitativa (la correttezza delle decisioni che sono prese nei processi). Inoltre, come evidenziato in precedenza, il focus dell’analisi è posto sulla Giustizia Civile.
9
Censimento speciale Giustizia Civile, ottobre 2014.
54
© The European House - Ambrosetti
L’Italia non risulta più “litigiosa” rispetto ad altri Paesi europei. La differenza rilevante è nell’arretrato, cioè in quelle cause pendenti e che sono eredità di una situazione passata. In questo ambito, l’Italia ha quasi 5 volte l’arretrato della Germania, il triplo dell’arretrato della Spagna e due volte e mezzo l’arretrato della Francia.
Rapportando alla popolazione il numero di iscrizioni di cause civili e commerciali con contenzioso
in corso, con 2.613 contenziosi in prima istanza ogni 100.000 abitanti l’Italia si colloca sul livello
della Francia che si attesta a 2.575, dietro alla Spagna con 3.828 e davanti alla Germania che si attesta a 1.961.
Se consideriamo un confronto anche con il Portogallo dove il livello di litigiosità si attesta a 3.520
contenziosi per 100.000 abitanti e in Grecia dove tale valore si attesta a 5.834, l’Italia risulta tra
i Paesi latini quello meno litigioso, insieme alla Francia.
Livello di litigiosità (iscrizioni di prima istanza per 100.000 abitanti, 2012)
Regno Unito N.D.
Olanda N.D.
Svezia
685
Germania
1.961
Media Consiglio d’Europa*
2.490
Francia
2.575
Italia
2.613
Spagna
3.828
■■ Figura 6.
Confronto tra
i livelli di
litigiosità
calcolati come
iscrizioni di
prima istanza
per 100.000
abitanti. *La
media è relativa
ai 47 Paesi
membri del
Consiglio
d’Europa (Fonte:
The European
House - Ambrosetti su dati
CEPEJ, 2014)
L’Italia conferma un livello medio di litigiosità, rispetto agli altri Paesi presi in considerazione, anche parametrando il dato delle iscrizioni annuali al numero di imprese10. L’evidenza dipende sicuramente dalla numerosità e dalla grandezza media delle imprese, tuttavia aiuta a fare chiarezza sul
numero di procedimenti medio, per impresa, che vengono presentati ogni anno nei Paesi del Consiglio d’Europa.
Livello di litigiosità (iscrizioni di prima istanza per 100.000 imprese, 2012 )
Olanda N.D.
Regno Unito N.D.
Media Consiglio d’Europa* N.D.
Svezia
Italia
Francia
Spagna
Germania
10.432
40.307
67.153
70.424
■■ Figura 7.
Confronto tra i
livelli di litigiosità
calcolati come
iscrizioni di prima
istanza per 100.000
imprese (Fonte: The
European House
- Ambrosetti su dati
CEPEJ e OCSE,
2014)
75.847
Inoltre, il livello di litigiosità in Italia è in diminuzione, anche a seguito dei primi provvedimenti di riforma. I dati consuntivi del 2014, disponibili solo per l’Italia, mostrano una riduzione di
180.000 iscrizioni di nuovi affari di civile ordinario presso i Tribunali, rispetto al 2013.
10
I calcoli effettuati utilizzano i dati sulle imprese pubblicati da “Entrepreneurship at a Glance”, OECD (2013). Il numero
di imprese riportato è: Italia, 3,8 milioni; Germania, 2,1 milioni; Francia, 2,5 milioni; Spagna 2,5 milioni; Svezia 0,6 milioni.
© The European House - Ambrosetti
55
2500000
2000000
2.139.925
1.960.523
Una riduzione di quasi il 10% si è registrata anche nelle iscrizioni presso le Corti di Appello. A livello
complessivo, nel 2014 sono state iscritte circa 300.000 cause in meno rispetto al 201311.
1500000
120.705
108.923
1000000
500000
2013
2014
0
Iscritti in
Tribunale
■■ Figura 8. Iscrizioni di nuovi affari civile
ordinario presso i Tribunali e la Corte di Appello
(Fonte: The European House - Ambrosetti su dati
Ministero della Giustizia, 2015)
Iscritti in
Corte di
Appello
Pertanto, riteniamo significativo un confronto tra le performance del Sistema della Giustizia italiano con quelle di alcuni Paesi europei, in quanto l’Italia esprime, in primis, una domanda di giustizia
simile a quella dei Paesi con cui si effettua il confronto e, secondariamente, la tendenza evidenzia
una riduzione delle iscrizioni rispetto al passato.
LE PERFORMANCE DEL SISTEMA DELLA GIUSTIZIA
La valutazione comparata delle performance dei Sistemi di Giustizia viene qui affrontata principalmente attraverso l’analisi di due indicatori:
–– Clearance rate, calcolato come il rapporto in un anno tra cause risolte e nuove cause moltiplicato per 100. L’indicatore va letto nel modo seguente: valori superiori al 100% indicano
che i Tribunali sono stati in grado di risolvere o definire più casi di quanti ne siano stati
iscritti, riducendo quindi le eventuali cause pendenti, viceversa valori sotto il 100% indicano
la situazione opposta, cioè in un periodo di tempo definito le nuove cause sono superiori a
quelle risolte dai Tribunali, creando così un arretrato da smaltire per l’anno successivo.
––
Disposition time, calcolato come il rapporto in un anno tra casi pendenti e casi risolti moltiplicato per 365 giorni. Questo indicatore fornisce informazioni su come un Sistema Giudiziario riesce a gestire il flusso delle cause e misura il tempo, in giorni, mediamente necessario
per la risoluzione di una causa. È opportuno evidenziare come l’indicatore fornisca una stima media di tempo per la risoluzione di ogni singola causa, ma non considera il mix e la tipologia di cause. Pertanto in una situazione di alta volatilità, il valore medio perde di significatività.
Questi due indicatori sono utilizzati dalla Commissione Europea per valutare l’efficienza della
giustizia in modo comparato e per ottenere una misura delle performance dei Tribunali in modo
aggregato per Paese in Europa.
11
Giustizia Civile italiana: riforme recenti e risultati raggiunti, Incontro con il Ministro della Giustizia Andrea Orlando,
New York, giugno 2015. Il riferimento di 300.000 iscrizioni in meno è relativo a tutti i gradi di giudizio.
56
© The European House - Ambrosetti
Per assicurare la massima confrontabilità dei dati, la Commissione Europea per l’efficienza della
giustizia ha pubblicato le linee guida “GOJUST”, che invitano gli Stati Membri ad organizzare i
dati e i loro sistemi di raccolta in modo tale da poter fornire le informazioni rilevanti e corrette per
il calcolo degli indicatori di clearance rate e disposition time.
In accordo con quanto analizzato nel paragrafo precedente sul livello di litigiosità, nella tabella successiva sono riportati i due indicatori con riferimento alle cause civili e commerciali con contenzioso
in primo grado.
Clearance rate
(cause civili e commerciali con
contenzioso in primo grado)
Disposition time - gg medi
(cause civili e commerciali con
contenzioso in primo grado)
ITALIA
131,3%
590
FRANCIA
99,2%
311
GERMANIA
100,4%
183
SPAGNA
99,6%
264
OLANDA
n.d.
n.d.
SVEZIA
98,8%
179
REGNO UNITO
n.d.
n.d.
PORTOGALLO
97,7%
369
SVIZZERA
99,9%
127
DANIMARCA
109,0%
165
AUSTRIA
100,6%
135
■■ Figura 9. Clearance rate e disposition time relativo a cause civili e commerciali con contenzioso in primo grado nel
2012 (Fonte: The European House - Ambrosetti su dati CEPEJ, 2014)
L’Italia risulta, al tempo stesso, la migliore per quanto riguarda l’efficienza dei Tribunali, misurata in termini di nuove iscrizioni su risoluzioni nell’anno attraverso la clearance rate e la peggiore
per quanto riguarda il tempo medio di risoluzione delle cause, misurato con l’indicatore disposition time.
Ciò che emerge è una capacità di “smaltire” un numero superiore rispetto alle nuove cause civili e commerciali con contenzioso in primo grado, ma questa positività non trova riscontro nel tempo medio di
risoluzione di una causa.
Una delle ragioni principali, come visto nel paragrafo precedente, è la dimensione estremamente rilevante dell’arretrato. In sintesi, possiamo affermare che oggi i Tribunali, con tutte le diversità e particolarità che analizzeremo nel dettaglio nel capitolo successivo, sono efficienti perché risolvono più
cause di quante ne vengono iscritte ogni anno, ma la dimensione dell’arretrato è così elevata da impedire, nei fatti, una risoluzione in tempi accettabili delle cause civili e commerciali con contenzioso.
Sono richiesti 590 giorni in media per la risoluzione di un contenzioso civile e commerciale in Italia,
circa il triplo rispetto alla Germania dove sono sufficienti 183 giorni in media, quasi il doppio
rispetto alla Francia dove sono sufficienti 311 giorni e oltre il doppio rispetto alla Spagna
dove occorrono 264 giorni in media. Se ci confrontiamo con alcuni Paesi che confinano con l’Italia
come Svizzera ed Austria, il nostro Paese impiega per la risoluzione di un contenzioso civile e commerciale il quintuplo del tempo.
© The European House - Ambrosetti
57
Estendendo l’analisi sulla durata dei procedimenti su tutti i differenti gradi di giudizio,
l’Italia risulta all’ultimo posto in ognuno di essi.
Massimo
Mediana
Minimo
3200
3000
Italia
2800
2600
2400
■■ Figura 10. Distribuzione
della durata dei procedimenti (in giorni) tra Paesi
per grado di giudizio (Fonte:
The European House - Ambrosetti su dati OCSE e
CEPEJ, 2014)
2200
2000
1800
1600
1400
1200
Italia
1000
Italia
800
600
Italia
400
Svizzera
200
Giappone
Primo grado
(35 oss.)
Polonia
Appello
(23 oss.)
Portogallo
Cassazione
(16 oss.)
Totale
(16 oss.)
La durata media stimata di un procedimento civile in primo grado nei Paesi OCSE è di circa 240
giorni, con il Giappone al primo posto con 107 giorni e l’Italia con 564 giorni all’ultimo posto
(il dato dell’OCSE di 564 giorni è in linea con quello del CEPEJ che indica 590 giorni).
A livello complessivo l’OCSE stima un tempo medio per la conclusione di un procedimento che si
estende sui tre gradi di giudizio in 788 giorni, 2 anni e 2 mesi, con un minimo di 368 in Svizzera, 1
anno, e un massimo di 2.866 giorni in Italia, equivalente a quasi 8 anni12.
Focalizzando l’analisi su due casi esemplificativi di contenziosi civili e commerciali, come una insolvenza aziendale ed un divorzio non consensuale, l’Italia risulta all’ultimo posto come tempi di risoluzione dei contenziosi.
12
Disposition time
Insolvenza aziendale
Divorzio con contenzioso
ITALIA
2.648
707
FRANCIA
n.d.
n.d.
GERMANIA
n.d.
n.d.
SPAGNA
1.965
288
OLANDA
n.d.
n.d.
SVEZIA
n.d.
235
REGNO UNITO
n.d.
n.d.
PORTOGALLO
80
267
SVIZZERA
54
272
DANIMARCA
235
160
AUSTRIA
157
135
TURCHIA
399
124
RUSSIA
392
29
FINLANDIA
250
229
■■ Figura 11. Disposition
time relativo a contenziosi
relativi a insolvenze
aziendali e divorzi (Fonte:
The European House - Ambrosetti su dati CEPEJ,
2014)
“Giustizia Civile: come promuoverne l’efficienza?”, OECD Economics Department Policy Notes, No. 18 June 2013.
58
© The European House - Ambrosetti
La durata dei procedimenti è una variabile con impatto diretto sui costi per le imprese. Una
ragionevole durata dei procedimenti, infatti, è elemento essenziale di una giustizia efficace, insieme
all’accuratezza e alla certezza delle decisioni prese; per contro, tempi lunghi di risoluzione dei contenziosi generano incertezza e producono costi elevati alle imprese, che rallentano o bloccano l’attività di investimento.
L’Italia risulta ultima come tempi di risoluzione dei procedimenti in tutti i gradi di giudizio e questo stride, in modo sempre maggiore, considerando il ruolo economico dell’Italia nel
mondo e le necessità del nostro Paese di attrarre investimenti dall’estero e favorire nuovi investimenti da parte di imprese che già risiedono nel territorio nazionale.
È essenziale non solo risolvere questa situazione, ma iniziare a ridurre i tempi di definizione fin da
subito. Infatti, anche solo un inizio di riduzione dei tempi genererebbe maggior fiducia nel sistema
che diventerebbe maggiormente attrattivo e consentirebbe agli investimenti di ripartire, anche prima di aver allineato l’efficienza complessiva della giustizia sui livelli di altri Paesi di riferimento
come la Francia e la Germania13.
LE PERFORMANCE DEI TRIBUNALI IN ITALIA
Per la valutazione delle performance dei Tribunali italiani essenziale è stato il lavoro di costruzione
della base-dati realizzata dalla Direzione Generale di Statistica del Ministero della Giustizia. In questo modo si sono resi accessibili on-line i dati relativi alle pendenze suddivise per anzianità, tramite
targatura dell’arretrato per anno di iscrizione, per materie, per tipologia d’ufficio, per dimensione
dei singoli uffici e per aree geografiche.
Dagli ultimi dati disponibili14, la pendenze totali civili in Italia si attestano a circa 5,155 milioni e
risultano in miglioramento, seppur lento, dal 2009 quando le pendenze si attestavano a 5,923 milioni. In totale, dal 2009, i procedimenti civili sono calati del 15%, con un tasso più marcato per il
contenzioso di Tribunale. In media le pendenze hanno subìto una riduzione di circa 200.000 all’anno, equivalenti a oltre il 4% all’anno sul totale delle pendenze.
Dati in migliaia
7000
6000
5923
5630
5662
5386
5155
5000
Totale
Civile
CAGR= -3,4%
Civile ordinario
di Tribunale
CAGR= -4,3%
Contenzioso
di Tribunale
CAGR= -4,7%
4000
3000
2000
2596
2504
2435
2413
2328
2270
2010
2011
2307
2181
2088
1993
2012
2013
■■ Figura 12. Serie storica dei
procedimenti civili (Fonte: The
European House - Ambrosetti su
dati del Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria, 2015)
1000
0
2009
13
A tal proposito, uno studio condotto dall’OCSE ha evidenziato come una riduzione della durata dei procedimenti del
10% sia associato un miglioramento di circa 2 punti percentuali della probabilità che un individuo dichiari di avere fiducia
nel Sistema Giudiziario.
14
Censimento speciale Giustizia Civile, periodo gennaio-dicembre 2013.
© The European House - Ambrosetti
59
Giudice
di Pace
Tribunale Procedimenti
ordinario esecutivi
e fallimentare
Altro
civile
Giudice
tutelare
1.933
248
2.181
286
132
667
3.266
1.296
97
397
99
5.155
Tribunale
Pendenti totali Cassazione Corte
di Appello dei minori
al 31/12/13
■■ Figura 13.
Procedimenti civili
pendenti al 31
dicembre 2013
(Fonte: The
European House
- Ambrosetti su
dati del Dipartimento dell’Organizzazione
Giudiziaria, 2015)
Civile
Non
Contenzioso
ordinario contenzioso
Scomponendo il totale delle pendenze per tipo di ufficio si osserva che il 63,3% di queste è di competenza del Tribunale ordinario cui si aggiunge il 25,1% di fascicoli aperti presso il Giudice di Pace.
Tribunale per i minorenni 1,9%
Corte di Cassazione 1,9%
Corte di Appello 7,8%
Giudice
di Pace
25,1%
Tribunale
ordinario
63,3%
■■ Figura 14. Procedimenti
civili pendenti al 31
dicembre 2013 (Fonte: The
European House - Ambrosetti su dati Osservatorio
per il monitoraggio degli
effetti sull’economia delle
riforme della giustizia,
2015)
Inoltre, dall’analisi della distribuzione di queste pendenze, emerge una elevata concentrazione in pochi Tribunali, Corti d’appello e uffici dei Giudici di Pace:
–– i primi 10 Tribunali italiani per volumi raccolgono un terzo di tutte le pendenze (il 6% degli uffici detiene il 33,1% del carico pendente totale);
––
i primi 20 Tribunali italiani, invece, raccolgono il 47,4% delle pendenze totali;
––
le prime 5 Corti di Appello raccolgono la metà delle pendenze di secondo grado (20%
delle corti ha il 51,1% del carico pendente totale);
––
i primi 10 uffici del Giudice di Pace coprono il 37,5% delle pendenze totali.
Passando all’analisi dei tempi medi di risoluzione dei contenziosi emerge una durata media effettiva
di 952 giorni, con una elevata variabilità di alcune materie che superano i 3 anni definiti dalla
legge Pinto, spingendosi fino a oltre i 6 anni in media per una successione.
60
© The European House - Ambrosetti
Dettaglio del contenzioso
Durata media in giorni
Successione
2.323
Responsabilità extracontrattuale
1.568
Diritti reali, possesso, trascrizioni
1.451
Contratti ed obbligazioni
1.260
Previdenza obbligatoria
1.140
Limite legge Pinto
1.095
Contratti bancari
1.022
Media effettiva Tribunali italiani
952
Locomozione e comodato di immobile urbano
690
Lavoro
688
Separazioni e divorzi giudiziali
627*
Altro
601
■■ Figura 15. Durata
media effettiva del
contenzioso definito nel
2013 nei Tribunali
(Fonte: The European
House - Ambrosetti su
dati forniti del Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria, 2015)
Una elevata variabilità delle performance si registra non solo in base alla materia del contenzioso,
ma anche in base al Tribunale considerato.
In particolare, da una analisi comparata delle performance dei 139 Tribunali italiani15, è emerso
come 27 presentino indici di efficienza pari a quelli dei migliori casi internazionali16; 96 Tribunali presentano invece indici di efficienza non sufficienti, mentre i restanti 16 si collocano su un
valore medio.
La classifica è stata effettuata considerando la durata media dei procedimenti pendenti e la percentuale di ultra-triennalità degli stessi. I migliori 27 Tribunali italiani si attestano a durate medie di
definizione di contenziosi molto vicine a quelle medie di Germania, Francia e Svizzera.
15
Tale analisi è stata presentata in conferenza stampa il 27 marzo 2015, al termine del Consiglio dei Ministri alla presenza del Presidente del Consiglio Matteo Renzi, del Ministro della Giustizia Andrea Orlando e del Capo Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria Mario Barbuto. I 27 Tribunali con una performance sopra la media per durata media ed indice di
ultra-triennalità sono: Trento, Ferrara, Como, Bolzano, Pordenone, Genova, Ravenna, Termini Imerese, Mantova, Chieti,
Milano, Aosta, Rovereto, Cuneo, Asti, Busto Arsizio. Verbania, Torino, Trieste, Ivrea, Marsala, Udine, Monza, Lodi, Lecco,
Lanciano, Lanusei. I 16 Tribunali con performance nella media sono: Reggio Emilia, Biella, Alessandria, Livorno, Sulmona,
Sassari, Ancona, Varese, Caltanissetta, Rimini, Venezia, Verona, Vercelli, Sondrio, Roma, Arezzo. I 97 Tribunali con performance sotto la media sono Savona, Cremona, Bergamo, Pavia, Brescia, Pesaro, Vasto, La Spezia, Torre Annunziata, Treviso,
Forlì, Rovigo, Pescara, Bologna, Prato, Novara, Gorizia, Sciacca, Trapani, Agrigento, Palermo, Larino, Padova, Gela, Imperia,
Napoli (Incl. N.Nord), Lecce, L’aquila, Rieti, Tivoli, Terni, Brindisi, Piacenza, Benevento, Belluno, Viterbo, Pisa, Locri, Campobasso, Massa, Trani, Velletri, Teramo, Lucca, Salerno, Taranto, Parma, Firenze, Pistoia, Modena, Ascoli Piceno, Frosinone, Siracusa, Fermo, Santa Maria Capua Vetere, Cassino, Macerata, Reggio Calabria, Nocera Inferiore, Cagliari, Palmi, Tempio Pausania, Urbino, Avellino, Avezzano, Siena, Grosseto, Enna, Vicenza, Cosenza, Oristano, Catanzaro, Bari, Crotone,
Perugia, Ragusa, Latina, Civitavecchia, Nuoro, Potenza, Catania, Caltagirone, Paola, Messina, Matera, Lagonegro, Vallo Della Lucania, Spoleto, Castrovillari, Patti, Vibo Valentia, Barcellona Pozzo Di Gotto, Nola, Foggia, Isernia, Lamezia Terme.a
16
La classifica completa dei 139 Tribunali italiani è disponibile consultando il materiale on-line del sito del Ministero
della Giustizia https://www.giustizia.it/giustizia/it/mg_2_9_10.wp
© The European House - Ambrosetti
61
DURATA MEDIA
Italia
benchmark
96 sotto media
965
16 media
27 migliori
663
490
Altri Paesi
benchmark
Media
(mondo)
Svizzera
PROCEDIMENTI % > 3 anni
390
394
Francia
395
18%
11%
631
Germania
37%
■■ Figura 16. Classifica
della durata media
effettiva dei contenziosi
definiti nel 2013 nei
Tribunali e confronto
internazionale (Fonte:
The European House Ambrosetti su dati del
Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria,
2015)
Analizzando i risultati e l’elenco dei Tribunali più in dettaglio, emerge che:
–– non esiste una correlazione tra dimensione del Tribunale e posizione in classifica, cioè non è
vero che i Tribunali piccoli funzionino meglio;
––
emergono in media differenze tra i Tribunali del nord più efficienti rispetto a quelli del sud
meno efficienti, ma non è vero che l’elemento esplicativo della performance sia la
localizzazione geografica.
L’organizzazione dei Tribunali e l’adozione di nuovi princìpi organizzativi sembra essere l’elemento centrale nella spiegazione delle performance, come emerge dall’analisi del caso del
Tribunale di Torino e, con riferimento al sud, al Tribunale di Marsala che, adottando il “metodo
Strasburgo”, è diventato in brevissimo tempo uno dei migliori Tribunali per minore incidenza delle
cause ultra-triennali e con i più veloci tempi di definizione17.
Il quadro che emerge sul primo grado di giudizio è in linea con i limiti posti dalla legge Pinto, tenendo comunque in considerazione l’elevata variabilità nei tempi che dipende alla materia trattata che
indica in 2.323 giorni – pari a oltre 6 anni – la durata media per una successione. Nonostante ciò,
il ritardo accumulato per la definizione di un procedimento in Italia, rispetto a Francia, Germania e
Svizzera, è di circa 660 giorni.
Passando dal primo grado di giudizio a quelli superiori, il quadro peggiora. Dai dati emerge come i
tempi medi di definizione si allungano all’aumentare del grado di giudizio: a gradi di
giudizio superiore, infatti, sono associati tempi medi maggiori rispetto a quelli di primo grado.
17
Misurare le performance dei Tribunali, “Osservatorio per il monitoraggio degli effetti sull’economia delle riforme
della giustizia”, documentazione disponibile consultando on-line il sito del Ministero della Giustizia www.giustizia.it/giustizia/it/
62
© The European House - Ambrosetti
Dettaglio del contenzioso
Giorni medi di definizione
(gg)
Limiti legge Pinto (gg)
Delta (gg)
Tribunali ordinario
952 (2 anni e 7 mesi)
1.095 (3 anni)
-143 gg (4 mesi e mezzo)
Appello
1.061 (2 anni e 11 mesi)
730 (2 anni)
+331 (11 mesi)
Cassazione
1.222 (3 anni e 4 mesi)
365 (1 anno)
+857 (2 anni e 4 mesi)
Totale
3.235 (8 anni e 9 mesi)
2.190 (6 anni)
+1.045 (2 anni e 9 mesi)
■■ Figura 17. Durata media effettiva del contenzioso definito nel 2013 nei Tribunali per grado di giudizio
(Fonte: The European House - Ambrosetti su dati del Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria, 2015)
Considerando che i costi di una giustizia inefficiente sono vasti e molto differenziati ed includono
una riduzione della produzione di ricchezza del Paese, una riduzione dei livelli di occupazione, un
aumento di spreco di risorse, la minore capacità di attrarre investimenti esteri e la riduzione degli
investimenti di imprese già localizzate sul territorio, solo i costi diretti dei risarcimenti della non efficienza della nostra giustizia ammontano a circa 8 milioni di Euro al mese.
Gradi di giudizio
Numero di procedimenti che
violano la legge Pinto
Risarcimenti
al 2015 per legge Pinto
Primo grado
Oltre 600.000
-
Appello
c.a. 120.000
-
Cassazione
c.a 25.000
-
Totale
c.a 750.000
722 mln di Euro
(316 mln Euro già pagati, 406 mln Euro ancora da pagare)
■■ Figura 18. Stima del numero dei procedimenti che violano la legge Pinto (Fonte: The European House - Ambrosetti
su dati del Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria, 2015)
L’ANALISI DELLE PENDENZE CIVILI IN ITALIA
Secondo le stime che sono riprese spesso dalla stampa, nel 2013 le pendenze civili si attestavano a
5,2 milioni mentre nel penale a 3,5 milioni18.
Recenti dichiarazioni del Ministro della Giustizia Andrea Orlando ridimensionano sensibilmente il
dato riguardante il civile: “per la prima volta nel 2014 il numero di cause civili pendenti è sceso sotto
i 5 milioni e nei prossimi mesi credo che calerà ancora a 4,5 milioni”. Gli ultimi dati disponibili che
consentono un approfondimento, riportato nel presente paragrafo, sono quelli relativi al 2013.
I dati del 2013 sono stati riassunti dallo slogan “giustizia (in)civile: 5,2 milioni di cause pendenti”19, un
concetto che, pur nella sua indubbia gravità, andrebbe spiegato e, almeno in parte, ridimensionato.
18
I dati per l’ambito civile si riferiscono al 30 giugno 2013, i dati relativi all’ambito penale al 31 dicembre 2013.
19
Si veda il Censimento Speciale della Giustizia Civile del Dipartimento per l’organizzazione giudiziaria, Ministero della
Giustizia (2014).
© The European House - Ambrosetti
63
Nei 5,2 milioni di “affari pendenti” sono comprese non solo le cause ereditarie o societarie o per appalti pubblici e privati, cioè le vere cause contenziose di durata fisiologicamente pluriennale, ma anche le tutele, curatele ed amministrazioni di sostegno20. La definizione delle suddette pratiche non
dipende dal Giudice, ma dalla longevità dei soggetti tutelati, per cui la durata può essere, naturalmente, anche di 50 anni e più. Nel 2013 in Italia queste pratiche erano quasi 300mila (292.559)
e venivano erroneamente conteggiate nei 5,2 milioni di “affari pendenti”, contribuendo ad aumentare una statistica che, negli altri Paesi del Consiglio d’Europa, viene conteggiata a parte. Questi
dati, inoltre aggregano anche le separazioni consensuali ed i divorzi a firma congiunta, la cui durata
fisiologica è, nei fatti, di pochi mesi per cui la loro presenza (peraltro consistente), confonde ulteriormente le idee sulla gravità del fenomeno “arretrato”.
Un ulteriore elemento da evidenziare riguarda la tipologia d’ufficio che ha in carico il procedimento.
I 5,2 milioni di affari pendenti si suddividono in21:
–– ricorsi ancora giacenti presso la Corte di Cassazione (al 30 giugno 2013 erano in n. 98.077 su
n. 5.257.693, cioè 1,9% del totale);
––
impugnazioni ancora giacenti presso le Corti d’Appello (n. 412.699 su n. 5.257.693, cioè il
7,8%);
––
cause ed affari non ancora definiti dai Giudici di primo grado (complessivamente il 90,3%).
Degli affari non ancora definiti dai Giudici di primo grado, a loro volta, i procedimenti si suddividono:
–– presso i Tribunali ordinari (n. 3.328.455 su n. 5.257.693, pari al 63,3%);
––
presso i Tribunali per i minorenni (n. 98.808 su n. 5.257.693, pari all’1,9%);
––
presso i Giudici di Pace (n. 1.319.654 su n.5.257.693, pari al 25,1%).
Si stima quindi che i procedimenti che riguardano le imprese e che non hanno mai ottenuto sentenza
sono il 63,3% dei 5,2 milioni, pari a 3.328.455.
Un alto dato significativo riguarda il censimento dei procedimenti per macro-settori.
Uffici
Procedimenti
contenziosi
Corti d’Appello
409.381
Tribunali ordinari
2.001.293
Giudici di Pace
1.254.518
Totale
3.665.192
Esecuzioni civili
570.242
570.242
Procedimenti non
contenziosi
Totale
3.318
412.699
756.720
3.328.455
65.136
1.319.654
825.374
5.060.808
■■ Figura 19. Censimento selettivo degli “affari pendenti” nella Giustizia Civile per macro-materie, dati al 30/06/2013
(Fonte: The European House - Ambrosetti su dati Ministero della Giustizia, 2014)
20 Nel linguaggio giuridico la curatela è una particolare forma di assistenza prescritta dalla legge in favore di soggetti che
non hanno o la piena capacità o a tutela di speciali interessi (per es., fallimentare); ha carattere patrimoniale e differisce perciò dalla tutela, che implica la rappresentanza legale della persona che vi è soggetta. L'amministrazione di sostegno è l'istituto applicato per la tutela di soggetti con patologie che li rendono, in via temporanea o permanente, invalidi (parzialmente o
totalmente) e non in grado di badare a se stessi e ai loro interessi, anche patrimoniali: anziani, disabili fisici o psichici, malati gravi e terminali, persone colpite da ictus, soggetti dediti al gioco d'azzardo.
21
Si veda il Censimento Speciale della Giustizia Civile del Dipartimento per l’organizzazione giudiziaria, Ministero della
Giustizia (2014).
64
© The European House - Ambrosetti
Il prospetto mette in evidenza che rispetto agli “affari” pendenti in numero globale di 5.060.808 (a cui
occorre aggiungere i dati della Corte di Cassazione e dei Tribunali per i minorenni per raggiungere i 5,2
milioni di arretrato), solo 3.665.192 sono affari contenziosi22, cioè cause in senso stretto ovvero
liti o controversie in cui è necessario l’intervento decisorio di un Giudice (con provvedimento idoneo a
divenire cosa giudicata). Occorre poi aggiungere le 570.242 esecuzioni che sono di natura analoga.
I rimanenti affari, in numero di 825.374 (escludendo le controversie di natura contenziosa, quali
quelle in materia di famiglia, da ricondurre nella tipologia precedente) sono pratiche in cui il Giudice non deve decidere tra parti litiganti, bensì assumere un ruolo di “garante della legalità”23, come in
buona parte della volontaria giurisdizione e nella totalità delle tutele, curatele ed amministrazione
di sostegno.
Alla luce di queste interpretazioni, i dati sull’arretrato assumono connotati meno allarmanti e sicuramente più precisi. In questo senso l’elogio di Giorgio Napolitano al plenum del Consiglio Superiore
della Magistratura24 rappresenta un’ulteriore motivazione per proseguire gli sforzi nella direzione intrapresa del Dipartimento per l’organizzazione giudiziaria.
22
Si veda il Censimento Speciale della Giustizia Civile del Dipartimento per l’organizzazione giudiziaria, Ministero della
Giustizia (2014).
23
Che in molti casi può significare: la nomina di un arbitro o di un liquidatore di società o di un amministratore giudiziale di condominio, l’autorizzazione per un viaggio all’estero del figlio minore di genitori separati, l’accertamento tecnico
preventivo in previsione di un futura causa di merito, l’audizione di un teste a futura memoria e simili.
24 «L’analisi statistica selettiva del Ministero mi sembra importante perché consente di analizzare i sensibili divari di
efficienza tra i diversi uffici giudiziari» G. Napolitano, 22 Dicembre 2014.
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65
2. LE PRINCIPALI CRITICITÀ DEL SISTEMA
DI GIUSTIZIA ITALIANO
Le statistiche presentate nelle pagine precedenti evidenziano un divario di efficienza tra l’Italia e gli
altri Paesi Europei. Queste inefficienze, come riportato più avanti (cfr. Capitolo 4), producono danni diretti ed indiretti all’economia del Paese.
Gli aspetti critici del Sistema di Giustizia in Italia possono essere così sintetizzati:
–– La durata eccessiva dei procedimenti.
––
L’alta variabilità della performance dei Tribunali.
––
L’insufficiente programmazione del lavoro da parte dei Tribunali.
––
L’elevato ricorso alla Cassazione.
––
L’elevato numero di avvocati.
LA DURATA ECCESSIVA DEI PROCEDIMENTI
L’Italia si posiziona ultima tra tutti i Paesi Europei per durata media dei procedimenti
civili. Il tempo medio per la conclusione di un procedimento in tre gradi di giudizio (Cassazione) è
di quasi 8 anni (2.866 giorni) in Italia, contro una media 2 anni e 2 mesi (788 giorni) nei Paesi
OECD ed un minimo di 1 anno (368 giorni) in Svizzera.
L’Italia occupa anche gli ultimi posti nella classifica “Doing Business 2015” della Banca Mondiale
per quanto riguarda la voce “applicazione dei contratti” (“enforcing contracts”), con una media di
1.185 giorni per riscuotere un credito commerciale, quasi il triplo rispetto a Germania (394), Francia
(395) e Regno Unito (437). In Italia servono anche più procedure amministrative (37) rispetto
agli altri Paesi ed i costi associati all’operazione, in percentuale rispetto alla richiesta d’indennità,
sono del 23,1% contro il 14,4% in Germania e 17,4% in Francia.
■■ Figura 20. Giorni necessari per l’esecuzione di un contratto (sinistra) e numero di giorni per il completamento di un
procedimento civile in tre gradi di giudizio (destra) (Fonte: The European House - Ambrosetti su dati Doing Business,
Banca Mondiale e OECD, 2015)
66
© The European House - Ambrosetti
L’Italia ha anche il più alto numero di violazioni all’articolo 6 della Convenzione Europea sui diritti umani per quanto riguarda il requisito di una durata ragionevole del processo, con
quasi 1.200 casi registrati, più del doppio della Turchia (570) e della Grecia (460)25.
L’ALTA VARIABILITÀ DELLA PERFORMANCE DEI TRIBUNALI
I 139 Tribunali in Italia, come riportato precedentemente, mostrano risultati estremamente variabili
per quanto riguarda il numero di procedimenti, le pendenze e la quota di arretrato sul totale. Queste
differenze sembrano riconducibili alle diverse strutture organizzative ed all’organizzazione
dei procedimenti piuttosto che alle risorse finanziarie o di personale in dotazione.
Al 31 dicembre 2013, presso i Tribunali ordinari del Paese, quasi un terzo di tutte le pendenze
(27,9%) era ultra-triennali. Allo stesso modo, la percentuale di pendenze ultra-triennali sul totale
presso gli uffici di Corte d’Appello si attesta al 29,8% sempre nel 2013. La quota di procedimenti oltre
la durata ragionevole stabilita dalla legge Pinto del 2001 varia sensibilmente in base al Tribunale di riferimento: da un minimo del 4% del Tribunale ordinario di Lanciano ad un massimo del 63,5% del
Tribunale di Foggia (68.464 pendenze ultra-triennali sulle 107.757 iscritte).
Le Regioni del Nord Italia hanno, in media, una performance migliore delle Regioni del Sud (19% delle pendenze ultra-triennali sul totale vs. 40%, rispettivamente). Tuttavia, come nel caso di Lanciano,
esistono esempi di eccellenze nella gestione dell’arretrato e nel contenimento della spesa anche per
Tribunali medio-piccoli dislocati al sud, come Marsala, che potrebbe essere d’esempio per gli oltre 80
Tribunali con una pianta organica di Giudici inferiore alle 30 unità.
Una recente analisi effettuata dal Censimento Speciale del Ministero della Giustizia e dall’Osservatorio
per il Monitoraggio degli effetti sull’economia delle Riforme della Giustizia”26 ha indicato il grado di
vetustà dei procedimenti pendenti della Giustizia Civile di primo e secondo grado27 per “anno di iscrizione a ruolo”:
–– 86.283 sono le “cause del secolo scorso”, ovvero iscritte prima dell’anno 2000;
––
127.146 sono invece le “cause d’inizio millennio”, iscritte tra il 2001 ed il 2005;
––
835.190 sono le “cause stagionate” o con oltre 5 anni poiché iscritte tra il 2006 ed il 2010;
––
infine, oltre 2 milioni e 692 mila sono le “cause in progressivo invecchiamento”, iscritte tra il 2011
ed il 2013.
Le differenze nella performance dei Tribunali sono una vera e propria anomalia che deve trovare
una soluzione in tempi rapidi.
L’INSUFFICIENTE PROGRAMMAZIONE DEL LAVORO DA PARTE DEI TRIBUNALI
I Giudici italiani sono tra i più produttivi per cause risolte in un anno secondo le statistiche pubblicate
dalla Commissione Europea per l’Efficienza della Giustizia (CEPEJ). I numeri sembrano evidenziare
una capacità di evasione delle pratiche che non ha eguali tra i 47 Paesi membri del Consiglio d’Europa.
25
Si veda Esposito, G. et al, “Judicial System Reform in Italy – a key to growth” IMF Working paper, WP/14/32,
(2014).
26
Misurare le performance dei Tribunali, “Osservatorio per il monitoraggio degli effetti sull’economia delle riforme
della giustizia”, documentazione disponibile consultando on-line il sito del Ministero della Giustizia https://www.giustizia.
it/giustizia/it/mg_2_9_10.wp
27
Sono escluse le cause del Giudice di Pace, del Tribunale dei minorenni e della Cassazione.
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67
Il Censimento Speciale della Giustizia Civile del Ministero della Giustizia, pur riconoscendo questoprimato e pur confermando il giudizio positivo sulla produttività dei Giudici, sembra però incontrare nella capacità di organizzare il lavoro uno dei punti deboli del sistema italiano.
In tale contesto deve intervenire il Dirigente dell’ufficio che ha l’obbligo di legge28 di programmare
gli interventi mirati che garantiscano la rapida (se non immediata) eliminazione dell’arretrato, anche a costo di ritardare temporaneamente la trattazione degli affari più recenti.
Secondo il Censimento Speciale è infatti preferibile che “gli affari più recenti crescano leggermente
di durata (e anche di numero), anziché tollerare che negli armadi stazionino sine die affari risalenti nel tempo”.
Questa pratica, comunemente nota come FIFO (“First In, First Out”), sebbene applicata in diversi
Tribunali29, non sembra ad oggi essere adottata nella maggioranza di quelli italiani.
L’alta produttività dei Giudici dovrebbe concentrarsi in direzione diversa: più sulle pendenze vecchie e ultra-triennali, meno nell’inseguimento delle pratiche sopravvenute in epoca recente.
Tutto ciò è sicuramente “esigibile” secondo le disposizioni contenute nell’art. 37, D.L. n. 98/2011. In
altre parole, data l’alta produttività, è vero che dai Giudici non si può esigere di più rispetto a quello
che essi fanno, ma si può pretendere - tramite i Dirigenti degli uffici - un metodo di lavoro diverso da quello del passato.
L’ELEVATO RICORSO ALLA CASSAZIONE
Il ricorso alle Corti d’Appello ed alla Corte Suprema di Cassazione30 è riconosciuta come una delle
principali criticità del sistema italiano. Proprio la Cassazione nel 2014 ha registrato un picco
storico di ricorsi iscritti: 55.822 procedimenti (+10,4% rispetto al 2000, quando furono poco
più di 50mila procedimenti). Il dato si accompagna ad un altro record: il numero di procedimenti
definiti in un solo anno (53.550 nel 2014). Le statistiche sono ancor più allarmanti se confrontate
con i benchmark internazionali: il Regno Unito presenta poco più di 13.800 procedimenti presentati presso la Corte Suprema, gli Stati Uniti ne contano 12.297 e sono solo 8.000 i ricorsi in Francia.
Il Sistema della Giustizia è dunque “intasato” da un numero eccessivo di richieste, non solo in primo grado, ma anche in Appello ed in Cassazione. Questo dipende principalmente da due fattori:
–– le spese di giudizio in Italia (“court fees”) sono molto contenute rispetto ad altri
Paesi31. I costi per avviare un procedimento, sostenuti maggiormente dai contribuenti pubblici piuttosto che dal “mercato”, hanno sicuramente favorito un maggior accesso alla giustizia,
talvolta però incentivando comportamenti opportunistici da parte di cittadini ed imprese;
––
la quota di procedimenti inammissibili presentati alla Corte di Cassazione. Dei
53.550 ricorsi definiti nel 2014, 32.550 sono stati dichiarati inammissibili32 (61% del totale).
28
Art. 37, comma 1, D.L. n. 98/2011
29
A partire dal Tribunale di Torino che dal 2001 ha “lanciato” l’iniziativa, registrando immediatamente una riduzione
delle cause civili ultra-triennali, ma si vedano anche le esperienze di Marsala o Lanciano che, su esempio di Torino, hanno
adottato il citato “Programma Strasburgo”.
30
La Corte Suprema di Cassazione è al vertice della giurisdizione ordinaria italiana. Tra le principali funzioni vi è quella
di assicurare "l'esatta osservanza e l'uniforme interpretazione della legge, l'unità del diritto oggettivo nazionale, il rispetto
dei limiti delle diverse giurisdizioni" (legge fondamentale sull’ordinamento giudiziario n.12 art.65).
31
Si veda, a tale proposito Esposito, G. et al, “Judicial System Reform in Italy – a key to growth” IMF Working paper,
WP/14/32, (2014).
32
Casi che non possono essere presi in considerazione per valutarne la fondatezza o l’infondatezza dal momento che non
rispettano i criteri di ammissibilità.
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La tendenza è stabile nell’ultimo decennio (tra il 60% ed il 64%), a conferma del fatto che molti
ricorsi vengono presentati, pretestuosamente, allo scopo di procrastinare l’esecutività della sentenza e raggiungere la prescrizione del reato.
Infine, uno dei fattori a sostegno della scarsa efficienza del Sistema di Giustizia è l’imprevedibilità
delle sentenze in giudicato33. L’alto numero di ricorsi presentati, insieme ai continui cambiamenti legislativi che caratterizzano il sistema italiano, hanno spesso reso difficile il compito della
Corte di Cassazione nell’assicurare “l’uniforme interpretazione della legge”.
L’ELEVATO NUMERO DI AVVOCATI
Nel 2013 il numero di avvocati italiani iscritti all’albo era di 230.435, rispetto a 83.000 nel 1995 e
il tasso di crescita annuale è attualmente dell’1,6%. Il numero corrisponde a 3,8 avvocati per ogni
1.000 residenti34 (fino ad un massimo di 6,7 in Calabria).
450
■■ Figura 21.
Numero di
avvocati per
100.000
abitanti (Fonte: The
European
House
- Ambrosetti
su dati
CEPEJ, 2014)
400
350
300
250
200
150
100
50
0
LU
EL
IT
CY ES PT MT IE
2010
DE BG BE HU RO PL DK HR NL SK CZ AT FR
2012
SI
LT
EE
LV
SE
FI
2013
Sebbene non sia dimostrata una relazione tra numero di avvocati35 e durata dei procedimenti36, si
evidenzia come l’Italia abbia quasi un quarto di tutti gli avvocati dell’Unione Europea e, nella sola città di Roma, gli avvocati siano in numero eguale a quelli di tutta la Francia.
In aggiunta, a differenza di altri Paesi dove sono richieste specifiche qualifiche, in Italia qualunque
avvocato con una certa anzianità può presentare ricorso davanti alla Corte di Cassazione37. Tra gli
altri, questo dato è considerato una delle ragioni del numero elevato di casi presentati alla Corte Costituzionale38.
33
Si veda Esposito, G. et al, “Judicial System Reform in Italy – a key to growth” IMF Working paper, WP/14/32,
(2014).
34
Considerando una popolazione residente, nel 2013, di 59.917.907 persone.
35
Un avvocato è una persona qualificata ed autorizzata secondo la legislazione nazionale a perorare ed agire per conto
dei suoi clienti, di impegnarsi nella pratica della legge, di comparire di fronte ai Tribunali o consigliare e rappresentare i propri clienti in materia giuridica (Raccomandazione Rec 2000/21 del Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa sulla libertà di esercizio della professione di avvocato).
36
Soprattutto dopo l’abrogazione delle tariffe previste per le professioni ordinistiche (legge n. 27/2012), che introduce
altresì incentivi a limitare la durata dei contenziosi.
37
A tal proposito, in Francia, ad esempio, se un avvocato fa ricorso in Cassazione e per tre volte tale ricorso viene dichiarato inammissibile, perde ogni reputazione per il futuro.
38
Si vedano le dichiarazioni del Presidente della Corte di Cassazione Ernesto Lupo del Gennaio 2013, “Relazione sull’amministrazione della Giustizia nell’anno 2012”, pag. 32.
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3. LE MISURE GIÀ ADOTTATE
E GLI OSTACOLI AL CAMBIAMENTO
LE MISURE GIÀ ADOTTATE
Sebbene negli ultimi anni siano state introdotte diverse misure per velocizzare e rendere più efficiente
il Sistema della Giustizia Civile, rimangono alcuni ostacoli fondamentali per la riforma del Sistema
Giudiziario nel suo complesso.
Tra le iniziative di rilievo che hanno modificato il Sistema di Giustizia italiano negli ultimi anni vi sono:
1. L’introduzione dell’istituto della mediazione, inizialmente con il D.L. 28/2010, limitato
ad alcune tipologie di contenzioso e successivamente esteso nel 2011. L’istituto è stato dichiarato
incostituzionale nel 2012 e reintrodotto nel 2013 e prevede una mediazione facoltativa (cioè scelta dalle parti) e obbligatoria39 (ex lege o per ordine del Giudice) quando, per poter procedere davanti al Giudice, le parti devono aver tentato senza successo la mediazione.
2.
L’introduzione della responsabilità civile dei Magistrati, introdotta dalla legge n° 18 del
27 febbraio 2015, anche nell’ottica di adeguare l’ordinamento italiano alle indicazioni fornite dalla Corte di Giustizia Europea40. Sebbene rimanga invariato il principio di responsabilità indiretta,
la riforma ha ampliato lo spettro delle ipotesi del risarcimento dei danni, patrimoniali e non, attraverso l’eliminazione della norma di chiusura “che derivino da privazione della libertà personale”, precedentemente prevista dal comma 1 dell’art. 2 della legge n. 117/1988 (c.d. “legge
Vassalli”)41.
3.
Rafforzamento del processo civile telematico, che in poco tempo ha registrato importanti risultati. Nel corso del mese di dicembre 2013, gli atti depositati dai Magistrati erano 68mila e
circa la metà, 31mila, erano depositati da professionisti. Nell’arco di un anno, a gennaio 2015, gli
atti presentati dai Magistrati erano oltre 3 volte tanto (221.746) e quelli dei professionisti erano
quasi 7 volte tanto, arrivando a superare le 211mila unità. Il processo telematico, secondo i dati
del Ministero di Giustizia42, ha già permesso un risparmio di 48 milioni di Euro ed ha ridotto del 50% i tempi di emissione di un decreto ingiuntivo. Gli oltre 13 milioni e
700mila atti telematici registrati negli ultimi 12 mesi aumenteranno grazie all’estensione del processo civile telematico alle Corti d’Appello ed alla Corte Suprema di Cassazione, così come grazie
alle operazioni di informatizzazione del processo penale.
39
La mediazione è obbligatoria fino al 2017 in materia di: condominio, diritti reali, divisione, successioni ereditarie, patti di famiglia, locazione, comodato, affitto di aziende, risarcimento del danno derivante da responsabilità medica e sanitaria
e da diffamazione con il mezzo della stampa o con altro mezzo di pubblicità, contratti assicurativi, bancari e finanziari.
40 La Corte di Giustizia dell'Unione Europea si è pronunciata in più occasioni (causa C-224/01 "Kobler"; causa C-173/03
"Traghetti del Mediterraneo SpA" conclusa con sentenza del 13.6.2006) in merito alla mancata rispondenza della legge italiana alle norme del diritto comunitario, soprattutto per ciò che riguarda l'esclusione della responsabilità del Magistrato.
41
Un tema sollevato anche nel libro dell’ex Direttore Finanziario di Fastweb Mario Rossetti “Io non avevo l’avvocato”
(LaFeltrinelli, 2015), riconosciuto innocente in primo grado ed incarcerato per oltre 3 mesi (e 8 mesi di arresti domiciliari)
grazie all’abuso della custodia cautelare.
42
Conferenza stampa del Ministro Orlando “La riforma di giustizia – un anno di giustizia”, 9 luglio 2015.
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4.
La creazione dei Tribunali delle imprese, ovvero una Sezione specializzata in materia
d’impresa istituita presso i Tribunali e le Corti d’Appello di ogni capoluogo di Regione43, introdotto con l’art. 2 del D.L. del 24 gennaio 2012, n. 1, recante “Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività”. Il successo di quest’ultimi è testimoniato dalle rilevazioni statistiche: i procedimenti definiti entro 1 anno dai Tribunali delle
imprese è salito dal 46% del 2013 all’83% nel 2014.
Esistono inoltre alcune iniziative estremamente rilevanti che, pur non rappresentando l’introduzione di istituti o riforme, potranno avere un impatto significativo sul Sistema di Giustizia. In questo
senso il progetto per la creazione di un Datawarehouse per la Giustizia Civile (DWGC) (e
per quella penale), ovvero un sistema centralizzato di raccolta dati che superi la frammentazione e
la variabilità geografica e metodologica, ha già dimostrato l’alto potenziale e utilità per l’analisi e la
“diagnosi”.
GLI OSTACOLI AL CAMBIAMENTO
Negli anni diverse istituzioni hanno indagato i principali ostacoli alla riforma del Sistema Giudiziario. Tra le principali cause da noi riscontrate che frenano il cambiamento troviamo:
1. Una carenza di competenze organizzative nei Tribunali, come anche ricordato dal
Censimento Speciale per la Giustizia Civile del Ministero di Giustizia, secondo il quale i Giudici italiani, pur registrando statistiche di produttività di molto superiori alla media, dovrebbero
orientare i loro sforzi verso la risoluzione dei procedimenti ultra-triennali e pluriennali.
2.
La mancanza di criteri di valutazione trasparenti e condivisi, applicabili alle diverse
realtà territoriali e che funzioni da strumento per l’introduzione di misure correttive e per la
valutazione delle performance dei Tribunali, delle singole Sezioni e dei Giudici, nel pieno rispetto delle garanzie di indipendenza della Magistratura.
3.
L’assenza di pratiche condivise e di strumenti per la standardizzazione dei processi, in
grado di individuare modalità di organizzazione efficienti sia dal punto di vista delle risorse finanziarie che dei risultati.
4.
Mancanza di una cultura condivisa che abbia alla base criteri di managerialità e
organizzazione dei Tribunali e rispetti, al tempo stesso, i princìpi di efficienza ed efficacia.
L’assenza di regole condivise e di criteri d’intervento “partecipati” previene infatti le azioni di
riforma del sistema e l’accettazione dei cambiamenti.
Il processo di riforma del Sistema di Giustizia deve quindi puntare a soluzioni condivise e partecipate, concordate tra tutti gli operatori del settore in un clima di trasparenza e fiducia. Questo potrebbe
inoltre rivelarsi utile per introdurre criteri di valutazione e misurazione della performance dei Tribunali e dei singoli Magistrati, con obiettivi chiari ed incentivi preventivamente identificati, in un’ottica di cooperazione e efficientamento del Sistema di Giustizia.
43
Ad eccezione di Lombardia e Sicilia (in cui sono presenti due sedi) e della Valle d’Aosta (in cui non sono presenti sedi
poiché la competenza spetta a Torino)
© The European House - Ambrosetti
71
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© The European House - Ambrosetti
L’ANALISI DELLA
CORRUZIONE IN ITALIA
E IL CONFRONTO
INTERNAZIONALE
Obiettivi del Capitolo
• Fornire una base informativa completa e sintetica per la valutazione
del fenomeno corruzione in Italia e delle misure di contrasto esistenti.
• Individuare le principali criticità e i “gap” del sistema anticorruzione
attuale.
50 anni di futuro
3
1. LA CORRUZIONE IN ITALIA E IL PRIMATO
POCO INVIDIABILE NEL CONFRONTO
INTERNAZIONALE
in collaborazione con lo studio BonelliErede
Come recentemente ha sottolineato il Presidente dell’ANAC (l’Autorità Nazionale Anticorruzione)
la corruzione in Italia è un “fenomeno diffuso” e “questo non tanto e non solo perché lo attestano le classifiche internazionali, … quanto perché è proprio l’esperienza quotidiana ed empirica che
purtroppo lo dimostra” 1.
Inoltre, la corruzione nel nostro Paese si è evoluta fino ad assumere un carattere “sistemico”, e
precisamente il carattere di un “sistema gelatinoso” in cui è sempre più difficile distinguere il corrotto ed il corruttore. È infatti cambiata la struttura della corruzione, che “è sempre più raramente caratterizzata dal rapporto bilaterale fra chi dà e chi riceve ma fa capo e promana da organizzazioni, in qualche caso di tipo mafioso, nel cui ambito si ritrovano, con interessi comuni, pubblici
funzionari, imprenditori e faccendieri” 2.
Le statistiche e le classifiche internazionali confermano questa situazione.
Riguardo alla diffusione della corruzione nel Paese, le rilevazioni più recenti di Eurobarometro 3 indicano che il 97% dei rispondenti italiani (la seconda percentuale dell’Unione in ordine di grandezza) ritiene che la corruzione sia un fenomeno dilagante in Italia (contro una media UE del 76%) ed il 42%
afferma di subire personalmente la corruzione nel quotidiano (contro una media UE del 26%).
1
ANAC, Relazione annuale al Parlamento per l’anno 2014, Intervento alla Camera dei Deputati del Presidente Raffaele Cantone, 2 luglio 2015.
2
Questa è la fotografia fornita dal Presidente dell’ANAC nell’intervento recente di cui alla nota 1.
In senso analogo, nel 2011, si era espresso il “Rapporto di valutazione sull’Italia” del GRECO (Group of States against Corruption), 27 maggio 2011, Eval RC-I/II Rep (2011) 1E: “La corruzione è profondamente radicata in diverse aree della Pubblica Amministrazione, nella società civile, così come nel settore privato. Il pagamento delle tangenti sembra pratica comune per ottenere licenze e permessi, contratti pubblici, finanziamenti, per superare gli esami universitari, esercitare la
professione medica, stringere accordi nel mondo calcistico, ecc. (…) La corruzione in Italia è un fenomeno pervasivo e sistemico che influenza la società nel suo complesso”.
3
Speciale Eurobarometro n. 397, febbraio 2014
74
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QUANTO PENSA SIA DIFFUSO
IL PROBLEMA DELLA CORRUZIONE
NEL SUO PAESE?
MOLTO
MOLTO POCO
NON C’È CORRUZIONE (RISPOSTA SPONTANEA)
NON SO
FINLANDIA
DANIMARCA
SVEZIA
LUSSEMBURGO
GERMANIA
PAESI BASSI
ESTONIA
REGNO UNITO
BELGIO
AUSTRIA
EU27
FRANCIA
CIPRO
IRLANDA
POLONIA
MALTA
LETTONIA
BULGARIA
UNGHERIA
SLOVACCHIA
PORTOGALLO
ROMANIA
SLOVENIA
SPAGNA
REPUBBLICA CECA
ITALIA
LITUANIA
GRECIA
■■ Figura 1. Risposta alla domanda
“Quanto pensa che sia diffuso il
problema della corruzione nel suo
Paese?”
(Fonte: The European House - Ambrosetti su dati Eurobarometro, 2014)
Per l’88% dei rispondenti italiani corruzione e raccomandazioni sono spesso il modo più semplice
per accedere a determinati servizi pubblici (contro una media UE del 73%).
QUANTO È D’ACCORDO
O IN DISACCORDO SULLA SEGUENTE
FRASE: “LA CORRUZIONE
E LE RACCOMANDAZIONI SONO
SPESSO IL MODO PIÙ SEMPLICE
PER ACCEDERE A DETERMINATI
SERVIZI PUBBLICI”
TOTALMENTE D’ACCORDO
TOTALMENTE IN DISACCORDO
NON SO
CROAZIA
DANIMARCA
FINLANDIA
SVEZIA
PAESI BASSI
MALTA
REGNO UNITO
GERMANIA
LUSSEMBURGO
BELGIO
FRANCIA
AUSTRIA
ESTONIA
UNGHERIA
EU17
IRLANDA
PORTOGALLO
LETTONIA
ROMANIA
POLONIA
SPAGNA
BULGARIA
ITALIA
SLOVENIA
LITUANIA
REPUBBLICA CECA
SLOVACCHIA
CIPRO
GRECIA
■■ Figura 2. Percentuale di cittadini
che sono d’accordo o in disaccordo
sulla seguente frase “La corruzione e le
raccomandazioni sono spesso il modo
più semplice per accedere a determinati servizi pubblici” (Fonte: The
European House - Ambrosetti su dati
Eurobarometro, 2014)
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75
Nei mesi di giugno e luglio 2014 l’ANAC e l’Istat hanno condotto una ricerca su un campione di
4.626 imprese piccole e medio-grandi (tra 3 e 249 addetti). Nell’ambito del campione analizzato, su
55.968 imprese partecipanti a procedure di affidamento di contratti pubblici, il 50% ha dichiarato
che il capitolato di gara è sembrato appositamente predisposto per favorire uno specifico concorrente, il 43,3% ha avuto ragione di credere che i propri concorrenti abbiano influenzato le procedure in
modo improprio, rispettivamente il 38,9 % ed il 36,4% ritiene che un concorrente si sia aggiudicato
il contratto pubblico grazie alla sollecitazione esterna di funzionari pubblici o di politici. Infine,
un’impresa su tre ha dichiarato che la propria operatività è stata influenzata da comportamenti non
integerrimi da parte delle stazioni appaltanti 4.
Nell’ultima classifica internazionale dell’indice di percezione della corruzione (Corruption Perception Index) di Transparency International, l’Italia è risultata al 69° posto con un punteggio di 43
punti rispetto al livello migliore (100 punti), e cioè in coda alla classifica dei Paesi europei insieme a
Grecia, Bulgaria e Romania 5.
■■ Figura 3. Corruption Perception Index, 2014 (Fonte: Transparency international, 2014)
4
Fonte ANAC, Relazione annuale 2014, 2 luglio 2015, p. 269.
5
Fonte Transparency International http://cpi.transparency.org/cpi2014/results/. Ulteriori dati sul livello di corruzione percepito dell’Italia sono raccolti nello studio di Confindustria, La corruzione zavorra per lo sviluppo, 12 dicembre 2014.
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Infine, secondo l’indicatore di corruzione (Corruption Control Index) elaborato dalla Banca Mondiale nell’ambito dei Worldwide Governance Indicators, l’Italia si colloca tra gli ultimi posti in Europa e mostra un trend costantemente negativo negli ultimi anni (il punteggio dell’Italia è passato
da 73 su 100 del 2003 all’attuale 57)6.
Questi sondaggi e classifiche vanno presi in seria considerazione, pur con tutti i loro limiti connessi
al fatto di rilevare dati di percezione “non oggettivi”7. Essi rappresentano infatti un segnale di allarme della inidoneità della politica anticorruzione italiana degli ultimi 20-25 anni, e comunque costituiscono di per sé un danno per l’economia del Paese, essendo dimostrato che il negativo posizionamento nelle classifiche internazionali della corruzione pregiudica i flussi di investimenti a favore di
un Paese e, quindi, la sua crescita economica8.
Peraltro anche i dati “oggettivi”, ossia le rilevazioni delle denunce e dei procedimenti giudiziari in
Italia per reati di corruzione, forniscono indicazioni non positive per il Paese.
Il raffronto tra i dati giudiziari e quelli relativi alla percezione del fenomeno corruttivo evidenzia infatti un rapporto inversamente proporzionale rispetto alla percezione di diffusione della corruzione. Ciò
indica che nel nostro Paese, a fronte di un costante e preoccupante peggioramento del livello di diffusione del fenomeno, i casi di corruzione “denunciata e sanzionata” sono da anni in diminuzione9.
Quest’ultima tendenza conferma come in Italia la corruzione sia ancora un fenomeno che rimane in
gran parte sommerso, che non viene sufficientemente denunciato e che sfugge all’accertamento giudiziario.
In conclusione, la corruzione in Italia ha assunto un carattere diffuso e sistemico, che pone il Paese negli ultimi posti delle classifiche internazionali. Inoltre il fenomeno risulta difficile da scoprire e da perseguire.
Tale situazione impone l’attuazione di una strategia anticorruzione a 360°, con azioni integrate e coordinate, che vadano oltre le norme penali repressive, ed intervengano su altri fattori essenziali di
prevenzione e contrasto del fenomeno.
Una strategia complessiva ed integrata contro la corruzione, se attuata in modo efficace, produrrebbe un immediato e significativo miglioramento anche del posizionamento del nostro Paese nelle
classifiche internazionali.
6
Fonte World Bank, Worldwide Governance Indicators, Control of Corruption Index, http://info.worldbank.org/governance/wgi/.
7
Si tratta infatti di rilevazioni di “dati soggettivi”, ossia della rilevazione del “livello di percezione” della corruzione che
ciascun intervistato ha con riguardo al proprio Paese. Su queste metodologie di rilevazione e sui loro limiti si veda lo studio
dell’ANAC, Corruzione sommersa e corruzione emersa in Italia: modalità di misurazione e prime evidenze empiriche, dicembre 2013.
8
Le stime indicano che: (i) ogni punto di discesa nella classifica di Transparency International provoca la perdita del
sedici per cento degli investimenti dall’estero, e (ii) un posizionamento dell’Italia al livello di uno dei Paesi meno corrotti
avrebbe prodotto un tasso di crescita economica di oltre il triplo a breve termine e di circa il doppio a lungo termine (19702000). In tal senso si veda Commissione governativa per lo studio e l’elaborazione di proposte in tema di trasparenza e prevenzione della corruzione nella pubblica amministrazione, La corruzione in Italia. Per una politica di prevenzione. Analisi
del fenomeno, profili internazionali e proposte di riforma, 2012, pp. 16-19.
9
Così lo studio della Commissione governativa del 2012, citato alla nota precedente, pp. 12-15.
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77
2. LE BEST PRACTICE INTERNAZIONALI
PER LA LOTTA ALLA CORRUZIONE
Le organizzazioni internazionali più attive e di maggior rilievo con riferimento alle politiche anticorruzione sono: il Consiglio d’Europa (nel cui ambito opera il GRECO), l’Unione Europea, l’OECD e
l’ONU (nel cui ambito opera l’United Nations Office on Drugs and Crime - UNODC).
Tutte queste organizzazioni hanno contribuito, attraverso vari strumenti (convenzioni internazionali,
raccomandazioni e linee guida), a delineare moderne strategie in materia di lotta alla corruzione 10.
L’elemento unificante che caratterizza le strategie internazionali è costituito da un approccio
complessivo ed integrato, fondato non soltanto sulle norme penali e sull’azione sanzionatoria,
ma anche su aspetti culturali, preventivi e organizzativi.
Complessivamente, le best practice elaborate dalle organizzazioni internazionali perseguono i tre
seguenti obiettivi 11:
–– ridurre le opportunità che si manifestino casi di corruzione;
––
aumentare la capacità di scoprire casi di corruzione;
––
creare un contesto sfavorevole alla corruzione.
10
Ulteriori organizzazioni, anche private, di riferimento nella elaborazione di best practice contro la corruzione, sono la
Banca Mondiale, l’ICC, il World Economic Forum, il Basel Institute on Governance, Transparency International, ecc..
11
Questa è la sintesi degli obiettivi delle best practice recepita (a p. 15) anche nel Piano Nazionale Anticorruzione dell’Italia adottato nel 2013 in esecuzione della L. 190/2012.
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Per conseguire tali obiettivi, tutte le diverse convenzioni e linee guida internazionali convergono nel
raccomandare una strategia anticorruzione che preveda le seguenti azioni 12:
–– l’istituzione di autorità indipendenti, all’interno dei singoli Paesi, dedicate al contrasto e alla
prevenzione della corruzione;
––
l’adozione da parte delle Pubbliche Amministrazioni di sistemi di risk assessment e di sistemi
di prevenzione della corruzione;
––
la trasparenza dei dati e delle informazioni sulle Pubbliche Amministrazioni;
––
la diffusione di codici etici e codici di condotta per dipendenti pubblici, partiti ed esponenti politici;
––
l’adeguamento e la semplificazione delle norme e delle modalità di affidamento di contratti
pubblici, con la previsione di specifiche misure anticorruzione;
––
l’adozione di regole per evitare conflitti d’interesse in capo ai funzionari pubblici;
––
l’adozione e promozione di sistemi di “Whistleblowing” che agevolino la denuncia di fenomeni
corruttivi;
––
la diffusione della cultura anticorruzione nel Paese;
––
il coinvolgimento attivo delle imprese private al fianco dei Governi nella prevenzione della corruzione.
Come si vedrà nel paragrafo successivo, l’Italia negli ultimi tre anni ha fatto alcuni significativi passi avanti in relazione a gran parte delle predette raccomandazioni, ma su alcuni aspetti esistono ancora delle carenze alle quali occorre rimediare.
12
Non è facile compilare un elenco dei numerosi documenti elaborati a livello internazionale in tema di best practice
per la lotta alla corruzione. Senza pretesa di esaustività possono citarsi: United Nations, “Technical Guide to the United Nations Convention against Corruption” (2009); United Nations Office on Drugs and Crime, “Anti Corruption Tool Kit”
(2002); OECD, “Specialised Anti-Corruption Institutions - Review of Models” (2013); OECD, “Anti-Bribery Recommendation” (2009); G20-B20 Anti-Corruption Action Plan (2013, 2015); European Commission, “Report from the Commission to
the Council and the European Parliament. EU Anti-Corruption Report” (2014); OECD, “OECD Integrity Forum - Curbing
Corruption - Investing in Growth” (2015); United Nations Office on Drugs and Crime, “Guidebook on anti-corruption in
public procurement and the management of public finances. Good practices in ensuring compliance with article 9 of the
United Nations Convention against Corruption” (2013); OECD, “Recommendation of the Council on Public Procurement”
(2015); OECD, “Recommendation of the Council Fighting Bid Rigging in Public Procurement” (2012); United Nations Office
on Drugs and Crime e World Bank, “Building Public Support for Anti-Corruption Efforts” (2010); Committee of Ministers
of the Council of Europe, “Recommendation CM/Rec(2014)7 of the Committee of Ministers to member States on the protection of whistleblowers” (2014); Trasparency International, “International Principles for Whistleblower Legislation” (2013);
Trasparency International, “Whistleblowing in Europe. Legal protections for Whistleblowers in the EU” (2013); United Nations Office on Drugs and Crime, “A Resource Guide on State Measures for Strengthening Corporate Integrity” (2013),
Chapter II; OECD, “Good Practice Guidance on Internal Controls, Ethics, and Compliance” (2010); World Bank, “Summary of World Bank Group Integrity Compliance Guidelines” (2010); World Bank, “Fighting Corruption through Collective
Action. A guide for Business” (2008); International Chamber of Commerce, “ICC Rules on Combating Corruption” (2011);
World Economic Forum, “PACI Principles for Countering Bribery” (2004); Transparency International, “Business Principles for Countering Bribery” (2013); Transparency International, “The Integrity Pact. A Powerful Tool for Clean Bidding”
(2009).
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79
3. LE MISURE ANTICORRUZIONE ESISTENTI
IN ITALIA E LE PRINCIPALI CARENZE
DEL SISTEMA ATTUALE
La normativa penale italiana sulla corruzione può considerarsi in linea generale conforme agli standard previsti dalle convenzioni internazionali 13.
Sono infatti previste come reato tutte le forme di corruzione contemplate dalle convenzioni (artt.
317-322bis codice penale) e anche l’ambito applicativo (soggettivo e oggettivo) di tali reati è in linea
con i criteri stabiliti nelle convenzioni 14.
Il D.lgs. 231/2001 prevede la responsabilità delle società e degli enti per reati di corruzione commessi da loro esponenti e nel loro interesse e vantaggio (art. 25).
La legge anticorruzione varata nel 2012 (la legge 190/2012) ha ampliato la portata e le pene dei reati di corruzione, ha introdotto nuove fattispecie come l’induzione indebita a dare o promettere utilità e il traffico di influenze illecite e ha adeguatamente riconfigurato la “corruzione tra privati” (art.
2635 del Codice Civile).
Recentemente, è stato inoltre introdotto il reato di “autoriciclaggio” (art. 3 legge 186/2014) ed è stato pienamente ripristinato il reato di “falso in bilancio” (con la legge 69/2015), entrambi reati considerati entrambi molto importanti per il contrasto della corruzione e la cui mancanza veniva criticata a livello internazionale.
Le maggiori criticità del sistema anticorruzione italiano non riguardano quindi le norme penali incriminatrici che, come si è visto, sono sufficientemente esaustive. I due problemi principali
sono invece: la scarsa efficacia delle norme penali, che ha contribuito a creare negli anni un diffuso senso di impunità e che è principalmente da imputarsi al rigido meccanismo della prescrizione e al fatto che solo un numero limitato di condotte illecite viene denunciato o scoperto tempestivamente, e la mancanza di una strategia anticorruzione integrata che vada oltre le
norme incriminatrici 15.
13
Cfr. Rapporto GRECO sull’Italia del 23.3.2012, p. 27 e Rapporto ONU (Conference of the State Parties to the United
Nations Convention against Corruption) 19.11.2013, pp. 2-3.
14
Come richiesto dalle convenzioni internazionali, il sistema penale italiano prevede, dal punto di vista soggettivo, che i
reati di corruzione possano riguardare non solo i pubblici ufficiali, ma anche gli incaricati di pubblico servizio e, dal punto di
vista soggettivo, prevede come reato la dazione o promessa di qualsiasi utilità anche diversa dal denaro e anche se effettuata
indirettamente, tramite intermediari.
15
In tal senso il Rapporto GRECO sull’Italia del 23.3.2012 già sopra citato, pp. 30-32 e l’Allegato sull’Italia della Relazione dell’Unione Europea sulla lotta alla corruzione (3.2.2014). Sul problema della prescrizione per i reati di corruzione v. anche il Rapporto OECD, Italy: follow-up to the phase 3 report and recommendations, Maggio 2014. La mancanza di una strategia anticorruzione integrata era stata contestata al nostro Paese già nel Rapporto GRECO del 2009, in cui si sottolineava
che "l’Italia non ha un programma anticorruzione coordinato” (p. 28).
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Sul problema della prescrizione un intervento (parziale) è avvenuto con la legge 69/2015, la quale
– avendo previsto un aumento delle pene per i reati di corruzione (art. 1) – ha indirettamente ottenuto l’effetto di aumentare i termini di prescrizione (in quanto tali termini sono calcolati in base alla
durata della pena massima prevista per ciascun reato). Si è trattato di un discreto passo avanti, ma
ancora manca la soluzione del problema che da anni ci viene raccomandata a livello internazionale,
e cioè – come avviene in gran parte dei Paesi – stabilire semplicemente la sospensione dei termini
di prescrizione al momento in cui viene disposto il rinvio a giudizio o in cui interviene una sentenza
di condanna in primo grado 16. Inoltre, i termini di prescrizione non sarebbero un problema così grave se esistesse una capacità di scoprire tempestivamente i casi di corruzioni e di perseguirli in tempi
più brevi.
Sul piano della strategia complessiva, un primo passo è stato fatto con la legge anticorruzione del
2012 (la legge 190/2012), con la quale è stata introdotta per la prima volta in Italia una disciplina
organica della prevenzione della corruzione nella Pubblica Amministrazione. Questa nuova disciplina si basa su cinque pilastri fondamentali: la trasparenza, l’analisi dei rischi e l’adozione di piani di
prevenzione, la formazione, i codici di comportamento e la vigilanza. Per quest’ultimo fine, ossia per
vigilare sul rispetto e l’attuazione della nuova disciplina, la legge 190/2012 ha istituito l’ANAC, come
Autorità Nazionale per la Prevenzione della Corruzione nella Pubblica Amministrazione.
La legge 190 ha rappresentato il passaggio verso una strategia anticorruzione non più basata solamente sulle norme penali incriminatrici. Tuttavia una concreta spinta all’attuazione delle significative innovazioni apportate da tale legge si è avuta solamente nel 2014, quando l’attuale Governo, con l’emanazione del D.L. 90/2014, ha riconfigurato il profilo istituzionale dell’Autorità, dotandola anche di
ulteriori poteri ispettivi e di vigilanza, nonché di tipo “cautelare” (in tema di “commissariamento” di
imprese affidatarie di contratti pubblici in presenza di situazioni sintomatiche di corruzione).
Dal 2014, l’ANAC – anche a seguito della nomina degli attuali vertici – ha avviato un percorso virtuoso che le ha permesso di diventare un forte presidio a tutela della legalità nelle amministrazioni
pubbliche. Esso svolge oggi un ampio ventaglio di attività di notevole efficacia per la prevenzione
della corruzione, tra cui la vigilanza (ispettiva e collaborativa) sui contratti pubblici, l’attività consultiva e di regolazione del mercato sempre in tema di contratti pubblici, la vigilanza sull’attuazione dei
piani di prevenzione e trasparenza da parte delle Pubbliche Amministrazioni 17.
Il lavoro da fare sul fronte della prevenzione è però ancora molto, come riconosciuto dallo stesso
Presidente dell’Autorità 18. Infatti:
–– i “Piani di prevenzione” e i “Piani di trasparenza” previsti dalla L. 190/2012 adottati dalle amministrazioni pubbliche tra il 2013 ed il 2014 risultano in molti casi di qualità insufficiente e limitati da un approccio troppo formalistico e non sostanziale;
––
i dati resi disponibili in ottemperanza alle norme sulla “trasparenza” sono in molti casi di scarsa qualità, incompleti e difficilmente accessibili;
16
Sul punto vedere sempre il Rapporto GRECO e la Relazione dell’Unione Europea citati alla nota precedente.
17
Per una puntuale illustrazione delle attività svolte dall’Autorità nel 2014 si rinvia alla Relazione annuale 2014, pubblicata dall’ANAC il 2 luglio 2015.
18
ANAC, Relazione annuale al Parlamento per l’anno 2014, Intervento alla Camera dei Deputati del Presidente Raffaele Cantone, 2 luglio 2015.
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––
l’ANAC necessita di ulteriori poteri di ordine, di intervento e sanzionatori per poter efficacemente indirizzare le amministrazioni pubbliche verso un corretto adempimento degli obblighi
introdotti dalla legge 190/2012;
––
la normativa sui contratti pubblici necessita di una riforma che la renda snella, essenziale e
flessibile, abbandonando l’attuale formalismo procedurale che finisce per favorire fenomeni
corruttivi;
––
il “Whistleblowing” stenta a decollare sia perché la normativa a tutela dei segnalanti viene ritenuta insufficiente, sia per una diffusa scarsa propensione culturale alla segnalazione.
Inoltre, al di là di questi aspetti da migliorare concernenti la politica di prevenzione basata sulla
legge 190/2012, continua a mancare in Italia una strategia di intervento su altri temi cruciali, come
la cultura etica, la promozione e diffusione del “Whistleblowing” anche nel settore privato, la creazione di una capacità di tempestiva scoperta dei casi di corruzione (che permetta di evitare l’impunità dovuta al decorso dei termini di prescrizione) ed il coinvolgimento diretto delle imprese private
nel contrasto della corruzione.
Queste sono, in sintesi, le maggiori carenze tuttora presenti nel sistema anticorruzione italiano alle
quali occorre rapidamente porre rimedio, anche per far recuperare al Paese posizioni nelle classifiche internazionali. Le cinque proposte indicate nel Capitolo 1 vanno in questa direzione e sono specificamente dirette a rimediare a tali carenze mediante azioni concrete, mirate ed attuabili in tempi
rapidi.
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LE INEFFICIENZE
DELLA GIUSTIZIA
E LA CORRUZIONE
SONO TRA I PRINCIPALI
FRENI ALLO SVILUPPO
ECONOMICO DEL PAESE
Obiettivi del Capitolo
• Analizzare le principali conseguenze di una giustizia inefficiente
e dei fenomeni di corruzione sul sistema economico del Paese.
• Stimare gli effetti negativi di questi fenomeni ed evidenziare
i potenziali benefici futuri di una loro risoluzione.
50 anni di futuro
4
1. LE INEFFICIENZE DEL SISTEMA
GIUDIZIARIO IN ITALIA E IL LORO IMPATTO
SUL SISTEMA ECONOMICO
È un fatto noto come i tempi della giustizia in Italia siano sensibilmente più lunghi di quelli registrati in altri Paesi industrializzati. A prescindere dalle cause specifiche del ritardo del sistema italiano
rispetto ai benchmark internazionali, questo capitolo intende analizzare le conseguenze sull’economia e sulle imprese, cioè sulla competitività del nostro sistema economico.
La letteratura scientifica1 è concorde nell’affermare che gli eccessivi tempi ed i costi dell’enforcement del Sistema della Giustizia, due tra gli aspetti critici del sistema italiano, siano negativamente
correlati con la crescita economica e più in generale con il benessere della popolazione. In aggiunta,
l’accesso alla giustizia, oltre a essere un diritto fondamentale sancito dalla Costituzione2, rappresenta anche una leva fondamentale per la competitività di ogni Paese.
In questo contesto, i ritardi della giustizia, ed in particolare di quella civile, contribuiscono non solo
a creare un clima di sfiducia verso la possibilità di fare impresa, ma soprattutto condizionano il sistema economico, con effetti e costi vessatori nei confronti delle imprese. Il ritardo nel nostro Sistema di Giustizia:
–– Impatta negativamente sulla struttura dei costi delle imprese, non solo attraverso
maggiori esborsi di natura legale, ma anche attraverso maggiori interessi e rivalutazioni collegati alla lentezza del sistema.
––
Incide negativamente sull’allocazione e sul costo del credito, dal momento che i Tribunali non riescono pienamente a rispettare le tempistiche stabilite per la durata dei processi3,
facendo venir meno la minaccia dell’applicazione di sanzioni tempestive e creando così le condizioni per comportamenti opportunistici da parte di cittadini ed imprese. I creditori, incerti
della tutela del proprio credito, tenderanno a chiedere tassi d’interesse maggiori e concedere
meno credito4. Inoltre, meccanismi di enforcement inefficienti tendono a ridurre la possibilità
di ricorrere a finanziamenti esterni (proprio per la minor tutela percepita da chi presta i fondi),
spingendo le imprese ad autofinanziarsi o a ritardare l’investimento.
1
Si veda Johnson S., McMillan J. e Woodruff C., “Courts and Relational Contracts”, Journal of Law, Economics and
Organization, n.1, (2002) e La Porta R. et al., “Law and Finance”, Journal of Political Economy, n.6, (1998)
2
Art. 111, che si pone a garanzia del giusto processo e della ragionevole durata del medesimo. L’accesso alla giustizia è
altresì sancito come diritto fondamentale dalla Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà
fondamentali e dal Trattato di Lisbona.
3
La c.d. legge Pinto n. 89/2001 (art.2, comma 2-bis) sulla “Durata ragionevole del processo ed equa riparazione” stabilisce il termine massimo di tre anni per la ragionevole durata di una causa civile di primo grado.
4
Una ricerca del Laboratorio ABI-Bocconi sull’Economia delle Regole ha evidenziato che gli indicatori di inefficienza
della giustizia si traducono in elevati costi per tutti gli operatori del sistema, principalmente: innalzando i costi di intermediazione, riducendo la redditività degli intermediari finanziari, rendendo più rigidi i prodotti offerti dal settore bancario, incentivando il frazionamento dei crediti (che ostacola un rapporto banca-impresa più stabile e duraturo) ed infine innalzando
la soglia di garanzie reali e personali richieste ai debitori.
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––
Riduce la natalità delle imprese, la loro capacità di entrare nel mercato e la competitività. Lo scarso rispetto per i meccanismi formali, che assicurano il rispetto delle regole
e dei contratti, spingono i nuovi entranti a dover utilizzare canali informali (ad esempio
costruendosi una reputazione come partner affidabili). Questi meccanismi rappresentano una
barriera all’ingesso dal momento che avvantaggiano gli incumbent (ovvero operatori già insediati) e diminuiscono la probabilità di avere mercati competitivi, elastici ed efficienti.
––
Disincentiva gli investimenti, da parte delle imprese estere ed italiane, per quanto riguarda ad esempio gli investimenti industriali, poiché la mancata “certezza del diritto” li rende più
incerti, diminuendone il valore atteso e l’economicità. In Italia gli investimenti in R&S rappresentano infatti l’1,26% del PIL nel 2013, contro una media UE-28 che supera il 2%. Una giustizia meno efficiente disincentiva la crescita occupazionale delle imprese e rappresenta uno dei
maggiori ostacoli alla crescita dimensionale. Se si considera che la decisione di espandere le
attività di un’impresa, con conseguenze positive sull’occupazione, rappresenta a tutti gli effetti
una scelta di investimento, è facile capire perché le inefficienze giudiziarie siano anche correlate negativamente alla dimensione media delle imprese5.
Incide sui costi
delle imprese
Disincentiva
gli investimenti
Una giustizia
inefficente
Aumenta il costo
del credito
■■ Figura 1. Gli effetti di una
giustizia inefficiente sull’economia e sulle imprese (Fonte:
elaborazione The European
House - Ambrosetti, 2015)
Riduce la natalità
delle imprese e la
competitività
Una giustizia che non funziona, per i tempi eccessivamente lunghi o perché non assicura la “certezza del diritto”, deprime quindi l’economia e le sue imprese. Le conseguenze hanno implicazioni a livello macro economico di lungo periodo sui comportamenti dei cittadini e sulla società, contribuendo a creare un clima d’incertezza e di sfiducia che incide negativamente sulla capacità
imprenditoriale ed innovativa di un Paese.
5
Il dato contribuirebbe a spiegare, oltre ad altri fattori, la dimensione ridotta delle imprese in Italia rispetto alle imprese degli altri Paesi industrializzati, sia in termini di numero di occupati che di fatturato.
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Diversi studi6 sul tema hanno evidenziato la relazione inversa tra crescita economica ed inefficienze del Sistema Giudiziario. Il Ministero dell’Economia e delle Finanze7 riporta i dati relativi alla
performance degli apparati di giustizia a livello provinciale e gli effetti di tali differenze sulla “natalità” delle imprese e sulle loro dimensioni.
A parità di settore, grado di sviluppo dell’area, disponibilità di capitale umano, infrastrutture, finanziamenti e “capitale sociale”8, un incremento del livello di efficienza9 si tradurrebbe in un incremento dei tassi d’entrata di circa un punto percentuale. In termini dimensionali, il differenziale di efficienza esistente tra la provincia con l’amministrazione della giustizia più efficiente e quella meno
efficiente si traduce, a parità di altri fattori, in un differenziale di fatturato mediano di circa 31mila
Euro per impresa, pari all’8% del fatturato dell’impresa mediana.
Il danno di una giustizia lenta ed inefficiente è quindi l’effetto distorsivo che produce sul mercato e
sulle imprese: le strutture, i comportamenti e le scelte che ne derivano spingono il sistema a minimizzare il rischio di incorrere in controversie legali e, come conseguenza, ne diminuiscono competitività ed efficacia.
6
Si veda Censis, “L’avvocatura ripensa al sistema giustizia. La sfida dell’orizzontalità per il Sistema Giudiziario. Rapporto Finale” (2008).
7
Ministero dell’Economia e delle Finanze “La congestione della Giustizia Civile in Italia: cause ed implicazioni per il
sistema economico” (2009).
8
Per capitale sociale s’intende “La fiducia, le norme che regolano la convivenza, le reti di associazionismo civico, elementi che migliorano l’efficienza dell’organizzazione sociale promuovendo iniziative prese di comune accordo”, tratto da
Putnam, R. “La tradizione civica nelle Regioni italiane” p. 196, (1993).
9
Pari alla differenza osservata tra la provincia con l’apparato giudiziario più efficiente e la provincia con quello meno
efficiente.
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2. GLI IMPATTI DELLA CORRUZIONE
SULLE IMPRESE E SULL’ECONOMIA
La corruzione inibisce la crescita economia e deprime gli investimenti. La tesi che la corruzione possa servire da “facilitatore” e serva quindi ad “oliare” i meccanismi del mercato non tiene conto del
fatto che gli eccessivi controlli burocratici sono essi stessi un suo effetto. Chi infrange le regole e
adotta comportamenti corruttivi sa che la disponibilità a corrompere aumenta con la farraginosità
dei controlli ed ha interesse complicare le procedure delle quali è responsabile.
La corruzione emerge e prolifera laddove esiste una criminalità organizzata radicata nel territorio,
che con la corruzione ha molteplici sinergie, e dove si registra un basso livello di capitale sociale, forse
il più importante antidoto contro la propensione ad infrangere le regole.
2
1
Russia
Corruzione
Argentina
0
Italia
-1
Francia
Regno Unito
-2
Nuova Zelanda
Spagna
Stati Uniti
Germania
Danimarca
-3
5
6
7
8
9
10
11
12
PIL pro-capite
■■ Figura 2. Control of Corruption Index e PIL pro-capite in logaritmo, dati al 2011 (Fonte: The European House - Ambrosetti
su dati Banca Mondiale e Penn, 2015)
Da un recente studio del Centro Studi Confindustria10 emerge chiaramente che il grado di sviluppo
di un’economia è fortemente correlato con il livello di corruzione11 registrato nel Paese.
10
Centro Studi Confindustria, “Il Rebus della Ripresa – La corruzione zavorra dello sviluppo” (2014).
11
Il Control of Corruption Index misura il livello di corruzione percepito nelle imprese, tra i rappresentati delle istituzioni e all’interno della classe politica.
© The European House - Ambrosetti
87
Nella letteratura12 riguardante gli effetti della corruzione sull’economia emergono con forza sei principali meccanismi che contribuiscono a spiegare i motivi per cui la corruzione si traduce in minor
crescita. In sintesi, la corruzione:
–– riduce gli investimenti privati, aumentandone significativamente il costo e l’incertezza
dei benefici attesi. In un clima d’incertezza gli investimenti che risentono maggiormente sono
quelli delle imprese straniere che, oltre al costo dell’investimento, devono sopportare le spese
associate all’adeguamento degli standard del Paese straniero, le spese relative ai costi d’informazione, etc.. Inoltre un’impresa straniera ha in media maggiori difficoltà ad accreditarsi come
controparte affidabile nello scambio corruttivo e preferirà insediarsi altrove, anche alla luce del
fatto che in uno scambio di questo tipo i criteri di selezione di business non riguardano il merito ma il clientelismo e la relazione;
––
scoraggia gli investimenti in capitale umano e favorisce la “fuga” di cervelli verso altre
aree o Paesi. Laddove non viene premiato il merito chi ha le capacità e le risorse per eccellere
deciderà di farlo altrove, dove non conta “chi conosci ma cosa conosci”. Nel 2014, per la prima
volta in un decennio, il numero ufficiale13 di italiani espatriati nell’arco dell’anno solare ha superato la quota di 100.000 persone, di cui circa la metà (47.901) sono giovani tra i 20 ed i 40
anni. In aggiunta la corruzione respinge l’immigrazione qualificata, riducendo quindi la disponibilità di risorse umane capaci e ad alto potenziale insediate nel territorio;
––
aumenta le inefficienze legate alla spesa pubblica, dal momento che vengono privilegiati progetti (ed imprese) collusi con il sistema, senza che la scelta venga sottoposta all’applicazione di criteri trasparenti e meritocratici. Secondo i dati dell’ANAC14, oltre il 60% dei contratti pubblici d’importo superiore a 40.000 Euro viene assegnato attraverso l’affidamento
diretto e senza gare pubbliche, e la quota arriva a toccare l’80% in 10 dei 20 Comuni capoluogo
di regione inclusi nell’indagine. I contratti oggetto di una procedura corrotta e assegnati secondo criteri non meritocratici comportano spesso un aumento dei costi di realizzazione e manutenzione, nonché una scarsa qualità generale dell’opera;
––
indebolisce le istituzioni peggiorandone la governance, sia a livello pubblico che nelle imprese del settore privato, soprattutto attraverso una cattiva allocazione delle risorse umane e finanziarie. Le risorse vengono infatti allocate in base alla possibilità di trarre benefici personali più che nel tentativo di massimizzare i potenziali benefici per i cittadini o per l’impresa;
––
diminuisce le entrate statali, quando la corruzione assume le forme tipiche di evasione fiscale o di esenzione indebita;
––
aumenta le disuguaglianze nella popolazione poiché inceppa i meccanismi di redistribuzione e di welfare.
12
Bardhan, P., “Corruption and Development: A Review of Issues”, Journal of Economic Literature, 35(3), pp. 13201346, (1997) e Kaufmann, D. et al., “Does Grese Money speed up the wheels of commerce” NBER Working paper n. 7093
(1999).
13
I dati si riferiscono alle statistiche riportate dall’Anagrafe Italiani Residenti all’Estero (Aire). Da sottolineare, tuttavia,
la discrepanza che esiste tra i dati riportarti dall’Aire e gli uffici statistici dei Paesi di approdo. Esemplare il caso della Gran
Bretagna, il cui ufficio di statistica ha recentemente stimato in 51mila gli italiani che hanno fatto richiesta lo scorso anno del
numero di sicurezza sociale per poter lavorare Oltremanica. Un numero oltre quattro volte superiore rispetto a quello censito dall’Aire (13.388 registrazioni nel 2014).
14
Comunicato del Presidente del 19 febbraio 2015 “Utilizzo della procedura negoziata quale tipologia di scelta del contraente. Esiti del monitoraggio svolto con riferimento ai Comuni capoluogo di regione relativamente al periodo 2011-2014.”
88
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L’insieme di questi effetti deprime fortemente la capacità innovativa di un Paese e rappresenta una
forte evidenza a sostegno della negativa relazione che esiste tra corruzione e crescita economica. La
corruzione, inoltre, ha effetti estremamente negativi non solo sulla capacità di un territorio di creare valore aggiunto, ma anche sulla capacità di coltivare talenti e metterli “a sistema”, esercitare un controllo diretto sull’amministrazione pubblica e, in ultima analisi, sulla cultura e sul livello
di educazione di un Paese.
Diversi studi hanno indagato la relazione che esiste tra corruzione e facilità di fare impresa: i Paesi
dove la corruzione è più alta sono anche quelli dove risulta più difficile recuperare i crediti commerciali, avviare un’impresa, pagare le tasse o ottenere permessi di costruzione15.
200
POSIZIONE DOING BUSINESS
180
160
140
120
100
80
60
Italia
40
20
0
5
15
25
35
45
55
65
75
85
95
■■ Figura 3.
Corruption
Perception Index
2014 (distanza dal
best performer) e
posizione nella
classifica “Doing
Business” (Fonte:
The European
House - Ambrosetti su dati Banca
Mondiale e
Transparency
International,
2015)
CORRUPTION PERCEPTION INDEX (DISTANZA DAL BEST PERFORMER)
La corruzione è correlata anche con un alto livello burocrazia, a conseguenza del fatto che il legislatore, in un clima d’incertezza, cercherà di introdurre maggiori controlli attraverso il proliferare di
leggi sempre più complesse. Il “circolo vizioso” si traduce in un appesantimento burocratico e una
marcata difficoltà nell’adempiere agli obblighi di legge, che a loro volta aumentano il premio derivante da comportamenti illeciti.
15
Alcune delle principali dimensioni misurate annualmente dal rapporto “Doing Business” della Banca Mondiale, dove
l’Italia si posiziona 56° su 189 Paesi analizzati.
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89
3. I DANNI PROVOCATI DALLE INEFFICIENZE
DELLA GIUSTIZIA E DALLA CORRUZIONE
AL PAESE
Le stime delle inefficienze di giustizia e corruzione, descritte nei paragrafi precedenti, sono state oggetto di vari studi e ricerche. Secondo recenti stime16 la lentezza della giustizia costa alle oltre
580.000 piccole imprese del Paese (fino a 20 addetti) che hanno controversie giudiziarie oltre 1 miliardo di Euro. Mario Draghi dichiarò che i costi associati alla lentezza della giustizia in Italia rappresentano oltre l’1% del PIL17 (pari a 22 miliardi di Euro), e nella relazione annuale
dell’istituto del 2011 incluse la riforma del Sistema Giudiziario tra le otto priorità d’intervento più
urgenti per il Paese.
Secondo un recente rapporto del Fondo Monetario Internazionale (2014), le inefficienze del Sistema
Giudiziario italiano sono alla base della scarsa attrattività di cui gode il Paese nei confronti delle imprese estere. Nel periodo 2005 – 2011 gli Investimenti Diretti Esteri (IDE) annuali nel nostro Paese
hanno infatti registrato una performance sensibilmente peggiore rispetto ai competitor Europei:
gli IDE annuali in Italia rappresentano, in media, un terzo degli investimenti registrati a livello Europeo in percentuale del PIL.
Per quanto riguarda la corruzione, secondo una recente pubblicazione del Centro Studi di Confindustria, viene stimato che un punto in meno nell’indice “Control of Corruption” pubblicato dalla
Banca Mondiale comporterebbe un tasso di crescita annuo del PIL pro-capite incrementale di quasi
un punto percentuale. Secondo altre stime la corruzione in Italia potrebbe avere un impatto economico che si aggira intorno ai 50-60 miliardi di Euro, ovvero una “tassa occulta” di circa 1.000 Euro all’anno a persona18.
Oltre alle quantificazioni monetarie evidenziate negli studi, un effetto significativo e negativo legato
alla perdita prodotta dalle inefficienze della giustizia e dalla corruzione è quello dell’instabilità e dell’incertezza che si genera a livello politico ed economico nel Paese.
Sono infatti tutti i costi non monetizzabili a rappresentare il prezzo più alto: i mancati investimenti da parte delle imprese, la poca speranza nel futuro delle giovani generazioni e la “fuga” di capitale umano qualificato, la diffusione della criminalità organizzata e una burocrazia sempre più opprimente e contorta.
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Confartigianato “La lentezza della giustizia costa alle imprese 1 miliardo all’anno” (2014).
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Agosto 2011, Mario Draghi era Governatore della Banca d’Italia,
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La cifra di 50-60 miliardi di Euro è stata riportata, per l’Italia, utilizzando le stime pubblicate dalla Banca Mondiale,
secondo la quale la corruzione costa, in media, il 3% del PIL. La Banca Mondiale ha però specificato che la stima non rappresenta da sola i costi complessivi associati alla corruzione e che la situazione varia significativamente da Paese a Paese. Inoltre,
un recente rapporto della Commissione Europea stima in 120 miliardi di Euro il costo della corruzione in tutti i Paesi UE-28.
Sembra pertanto inverosimile che l’Italia detenga il 50% di tutta la corruzione dell’Unione Europea.
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© The European House - Ambrosetti
Una processo di riforma in grado di affrontare i punti sollevati in questo studio permetterebbe di liberare un potenziale inespresso nel Paese capace di produrre benessere diffuso. Un Sistema di Giustizia
efficiente, in grado di assicurare la “certezza del diritto” e capace di arginare i comportamenti illeciti
produrrebbe risultati immediati tanto per le imprese quanto per i singoli cittadini. Allo stesso modo,
la lotta alla corruzione non rappresenta solo un dovere morale, ma anche uno strumento per rilanciare gli investimenti italiani e stranieri, creare nuovi posti di lavoro e riacquistare competitività.
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