Integration of immigrants.pub

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Rete di controllo della
sussidiarietà
Piano d'Azione 2010
Integrazione degli immigrati:
integrazione degli immigrati
nelle zone urbane
Partner capofila:
Parlamento della Catalogna, Spagna
Integrazione degli immigrati:
integrazione degli immigrati nelle zone urbane
Partners
Municipality of Patras
La relazione è stata redatta dal
gruppo di lavoro sull'integrazione degli immigrati guidato dal Parlamento della Catalogna, Spagna.
Il contenuto non riflette il punto di vista ufficiale del Comitato delle regioni.
Maggiori informazioni sull'Unione europea e sul Comitato delle regioni sono disponibili sui rispettivi siti:
http://www.europa.eu e http://www.cor.europa.eu.
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Integrazione degli immigrati nelle zone urbane
Punti essenziali
1.
Contesto
Indipendentemente dalla percezione individuale della questione, l'integrazione degli immigrati è un
problema che richiede attenzione politica e interventi, in particolare a livello locale. Non si può
negare, tuttavia, che le risposte locali richiedano anch'esse coordinamento e sostegno istituzionali, a
livello nazionale ed europeo. In virtù del principio di sussidiarietà e sulla base delle nozioni della
governance multilivello, si può affermare che non è possibile conseguire risultati ottimali al livello
più prossimo ai cittadini senza la partecipazione dei soggetti nazionali ed europei, ciascuno
nell'ambito delle rispettive sfere di competenza.
Il principio di sussidiarietà assume, in questo caso, un'importanza ancora maggiore, in quanto ora l'UE
ha a disposizione una base giuridica esplicita per assumere un ruolo importante nel sostenere e
incoraggiare gli sforzi atti a promuovere l'integrazione degli immigrati legali, senza alcuna
armonizzazione di leggi e regolamenti nazionali. A livello europeo sono state intraprese varie azioni,
le più recenti delle quali rientrano nel quadro del piano d'azione di attuazione del programma di
Stoccolma. La Commissione europea sta inoltre preparando una seconda agenda europea per
l'integrazione, cui il CdR apporta il proprio contribuito attraverso una consultazione.
L'obiettivo del gruppo di lavoro dedicato al tema Integrazione degli immigrati nelle zone urbane,
organizzato nel quadro del 1° piano di azione della Rete di monitoraggio della sussidiarietà (RMS),
consiste nel promuovere un dialogo tra i partecipanti al gruppo sulle migliori modalità di attuazione
delle politiche di integrazione a livello locale, in particolare nelle zone urbane. Scopo del dialogo è
identificare e illustrare le buone pratiche delle politiche locali (in particolare urbane) e regionali in
materia di integrazione degli immigrati ed evidenziare, pertanto, il contributo indispensabile di questi
livelli a tale obiettivo.
2.
Membri del gruppo e buone pratiche
Il gruppo di lavoro ha come capofila il Parlamento catalano (Spagna) e comprende l'Associazione
degli enti locali e regionali finlandesi (Finlandia) e il comune di Patrasso (Grecia). L'Associazione
svedese degli enti locali e delle regioni (SALAR) ha partecipato alla riunione inaugurale del
28 maggio 2010 ed è stata costantemente informata dei progressi compiuti durante l'intero processo.
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Sono state illustrate le buone pratiche in merito ai seguenti temi:
•
•
•
•
•
Politica di registrazione locale proattiva: Catalogna
Servizi di accoglienza: progetto NEO a Helsinki, servizi multilingui di informazione e
orientamento per gli immigrati a Tampere e Catalogna
Competenze interculturali: "People Acting Towards Respect and Solidarity", Patrasso
Accesso al lavoro: Helsinki e Catalogna
Pianificazione strategica: accordo nazionale sull'immigrazione, Catalogna
3.
Conclusioni e raccomandazioni
Sono stati individuati i temi e le raccomandazioni seguenti:
•
•
•
Processo decisionale: la partecipazione dei soggetti interessati, in particolare le
organizzazioni della società civile, e la governance sono essenziali per la riuscita delle fasi di
pianificazione, sviluppo e promozione. I soggetti interessati si trovano spesso in prima linea
nelle azioni sociali e in materia di welfare. Tale posizione strategica consente di sviluppare
conoscenze specifiche che diventano essenziali per il processo decisionale politico.
Quadro istituzionale e strutturale: la pianificazione strategica è assolutamente necessaria
per la gestione di tutte le politiche pubbliche, in particolare delle politiche di integrazione,
che devono essere attuate in una prospettiva sostenibile e a lungo termine. Le politiche di
integrazione, inoltre, necessitano di strutture istituzionali durature in grado di sostenere
politiche a breve, medio e lungo termine.
Raccolta dei dati: il CdR deve promuovere indagini e ricerche comparative sui vari aspetti
dell'immigrazione, con un'attenzione particolare per la valutazione delle amministrazioni
pubbliche. In particolare:
o
o
o
•
il Migrant Integration Policy Index (MIPEX) dovrebbe fornire informazioni sulla
base dei dati provenienti dagli enti locali e regionali;
gli enti locali e regionali dovrebbero concordare i dati di base da fornire al MIPEX;
i servizi di registrazione proattiva dovrebbero fornire dati completi sulla popolazione
reale.
Accoglienza e integrazione: l'integrazione degli immigrati richiede attenzione politica e
interventi sin dalle primissime fasi del progetto di immigrazione. L'integrazione andrebbe
vista come un processo bidirezionale, dinamico e continuo tra popoli diversi che risiedono in
un territorio. Come primo passo in tale processo è necessario sviluppare servizi di
accoglienza (compresi i corsi di formazione linguistica e di introduzione alla società di
accoglienza e al lavoro) al fine di garantire l'autonomia degli immigrati. Inoltre, sebbene vi
siano molti meccanismi diversi per favorire l'integrazione, l'obiettivo primario deve essere la
coesione sociale e la costruzione collettiva di una società condivisa, attraverso la promozione
di pari opportunità di accesso ai servizi pubblici e di partecipazione a tutti i livelli della
politica, oppure attraverso il riconoscimento della diversità.
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•
Finanziamento delle iniziative: le politiche di integrazione devono poter disporre di
finanziamenti a breve, medio e lungo termine.
Nel contesto della preparazione della comunicazione della Commissione europea sulla seconda
agenda dell'UE sull'integrazione, potrebbe essere interessante proseguire il lavoro in uno degli ambiti
indicativi proposti per i moduli europei per l'integrazione, ovvero i) i corsi introduttivi e di lingua,
ii) il fermo impegno da parte della società di accoglienza e iii) la partecipazione attiva degli immigrati
a tutti gli aspetti della vita collettiva.
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INDICE
1.
2.
Membri del gruppo........................................................................................................................ 7
Integrazione degli immigrati in Europa: situazione attuale ...................................................... 7
2.1
Immigrazione e integrazione degli immigrati in Europa oggi............................................... 7
2.2
Contesto giuridico e politico a livello di Unione europea ..................................................... 9
2.3
Ruolo degli enti locali e regionali e posizione del Comitato delle regioni.......................... 11
3. Riflessioni sulla sussidiarietà relative alla questione ................................................................ 14
3.1
Governance multilivello e principio di sussidiarietà in riferimento alle
politiche di integrazione...................................................................................................... 14
3.2
Articolazione tra le diverse sfere di governance ................................................................. 15
3.2.1
Catalogna/Spagna............................................................................................................ 15
3.2.2
Finlandia.......................................................................................................................... 16
3.2.3
Grecia .............................................................................................................................. 18
3.3
Ruolo degli enti locali e regionali........................................................................................ 20
4. Buone pratiche ............................................................................................................................. 22
4.1
Politica di registrazione locale proattiva: Catalogna ........................................................... 23
4.2
Servizi di accoglienza: progetto NEO, Tampere, Catalogna ............................................... 25
4.3
Competenze interculturali: Patrasso (People Acting Towards Respect and
Solidarity) ........................................................................................................................... 30
4.4
Accesso al lavoro: Helsinki, Catalogna ............................................................................... 33
4.5
Pianificazione strategica: accordo nazionale sull'immigrazione (Catalogna)...................... 36
5. Conclusioni ................................................................................................................................... 38
5.1
Sussidiarietà......................................................................................................................... 38
5.2
Processo decisionale ............................................................................................................ 38
5.3
Quadro istituzionale e strutturale......................................................................................... 38
5.4
Raccolta dei dati .................................................................................................................. 39
5.5
Azioni in tema di accoglienza e integrazione ...................................................................... 39
5.6
Finanziamento delle iniziative............................................................................................. 39
Il presente documento è composto da 39 pagine.
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1.
Membri del gruppo
•
•
•
Parlamento catalano, Spagna (partner capofila)
Associazione degli enti locali e regionali finlandesi, Finlandia
Comune di Patrasso, Grecia
2.
Integrazione degli immigrati in Europa: situazione attuale
2.1
Immigrazione e integrazione degli immigrati in Europa oggi
Negli ultimi decenni l'Europa è stata teatro di vari processi di immigrazione e, per ragioni diverse e in
periodi differenti, la maggior parte dei Stati dell'Unione europea è diventata meta di flussi migratori.
[Fonte: Eurostat]
L'immigrazione può essere più o meno forte e le sue cause possono essere demografiche, economiche
(domanda di forza lavoro) o umanitarie (asilo per rifugiati): in ogni caso tale fenomeno è ora una
realtà in Europa. Tali dinamiche non sono soltanto una problematica del passato, ma una questione
attuale, e resteranno una problematica per l'Europa anche nel prossimo futuro.
Questa realtà, che per alcuni paesi e regioni rappresenta una novità, ha fatto emergere nuove politiche
pubbliche e non solo le politiche di gestione delle frontiere, ma anche politiche attuate ben lontano dai
confini: in materia di accoglienza, integrazione, uguaglianza o lotta contro il razzismo e la xenofobia.
Inoltre, tali politiche sono state sviluppate a tutti i livelli di governance: a livello locale e regionale,
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dato che si tratta delle sfere in cui è necessario far fronte alla domanda concreta di servizi pubblici da
parte degli immigrati; a livello centrale, giacché le politiche di immigrazione costituiscono
un'espressione diretta della sovranità nazionale; e infine a livello europeo, in quanto alcune
dimensioni delle questioni legate all'immigrazione devono essere coordinate e regolamentate a livello
sovranazionale.
Per quanto attiene specificamente all'integrazione, nell'Europa attuale l'integrazione degli immigrati
dei paesi terzi legalmente presenti negli Stati membri è una sfida che interessa in primo luogo le città.
Le città e le regioni hanno affrontato tale situazione in vari modi, a seconda delle tradizioni, delle
realtà e delle limitazioni presenti nelle società, amministrazioni ed economie locali. Ciononostante, le
sfide che le popolazioni di immigrati si trovano ad affrontare sono simili e necessitano, quindi, di
risposte da parte delle autorità, con comuni, regioni e città in prima fila.
[Fonte: Eurostat]
L'integrazione è un processo bidirezionale, dinamico e aperto tra persone, arrivate di recente o native
del luogo, che vivono in un dato territorio.
L'integrazione ha un duplice significato, in base alla prospettiva con cui la si osserva. Per gli
immigrati, integrazione significa acquisire autonomia nelle società di accoglienza, trovare un posto di
lavoro e un alloggio adeguato, avere accesso all'assistenza sanitaria e al sistema scolastico per i propri
figli e abituarsi a nuove situazioni culturali e personali. Per le società locali, l'integrazione rappresenta
una sfida in termini di coesione sociale, lotta alla discriminazione, partecipazione dei nuovi arrivati e
accessibilità dei servizi pubblici, in particolare delle infrastrutture sociali, e sviluppo di servizi di
accoglienza.
Indipendentemente dalla percezione individuale della materia, l'integrazione degli immigrati è una
questione che richiede attenzione e interventi politici, principalmente a livello locale. Non si può
negare, tuttavia, che le risposte locali necessitino di un certo grado di coordinamento e sostegno
istituzionale a livello nazionale ed europeo. In virtù del principio di sussidiarietà e sulla base delle
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nozioni della governance multilivello, si può affermare che non è possibile conseguire risultati
ottimali al livello più prossimo ai cittadini senza la partecipazione dei soggetti nazionali ed europei,
ciascuno nell'ambito delle rispettive sfere di competenza.
2.2
Contesto giuridico e politico a livello di Unione europea
Il Trattato di Lisbona, entrato in vigore il 1° dicembre 2009, riserva un ruolo istituzionalizzato all'UE
per l'integrazione degli immigrati in quanto, in virtù dell'articolo 79 del TFUE, l'Unione dispone di
una base giuridica esplicita per svolgere un ruolo di sostegno e incentivazione nella promozione
dell'integrazione degli immigrati legali. L'articolo 79 del TFUE, tuttavia, esclude qualunque
armonizzazione di leggi e regolamenti degli Stati membri, differenziando pertanto tale ambito da altri
aspetti della politica di immigrazione dell'UE.
Questa innovazione del Trattato di Lisbona nasce da un'evoluzione delineatasi nell'arco degli ultimi
venti anni. Fino al Trattato di Lisbona, il TCE e il TUE non contenevano alcuna base giuridica
relativa all'integrazione degli immigrati provenienti da paesi terzi. Ciononostante, si riteneva che, nel
contesto delle disposizioni del Trattato in materia di immigrazione introdotte dal TUE a Maastricht e
gradualmente comunitarizzate ad Amsterdam e Nizza, la nascente politica di immigrazione dell'UE
non sarebbe stata completa senza una componente relativa all'integrazione.
Tale realtà è stata messa in luce dall'impegno politico assunto dagli Stati membri in sede di Consiglio
1
2
europeo e dal loro sostegno ai programmi di Tampere e, in seguito, dell'Aia . Su tale base, il
Consiglio dell'UE ha adottato, fin dal 2004, i principi fondamentali comuni della politica di
3
integrazione , che intendevano identificare gli elementi più importanti di una politica di immigrazione
dell'UE e rappresentavano un impegno politico da parte degli Stati membri. La Commissione europea
ha risposto ai principi comuni annunciando, tra l'altro, "Un'agenda comune per l'integrazione", che
4
comprendeva un quadro per l'integrazione dei cittadini dei paesi terzi nell'Unione europea .
In tale quadro, la Commissione ha elaborato manuali pratici sull'integrazione per i responsabili delle
politiche di integrazione e gli operatori del settore. Sia la prima edizione del 2004 che la seconda del
2007 intendevano promuovere lo scambio di informazioni e le buone pratiche e avevano lo scopo di
mettere in evidenza il ruolo delle comunità e degli enti locali. La seconda edizione si è soffermata su
alcune delle principali questioni legate ai principi fondamentali comuni, illustrando gli insegnamenti
tratti in questi ambiti: il mainstreaming dell'integrazione degli immigrati, la messa a disposizione di
alloggi in ambiente urbano, l'integrazione economica e la governance a favore dell'integrazione.
Il manuale menziona, inoltre, il fatto che gli enti locali possono essere fonte di ispirazione per progetti
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4
Programma di Tampere: Verso un'Unione di libertà, sicurezza e giustizia, conclusioni della presidenza, Consiglio europeo di
Tampere, 15-16 ottobre 1999.
Programma dell'Aia: rafforzamento della libertà, della sicurezza e della giustizia nell'Unione europea (GU C 53 del 3.3.2005,
pag. 1) e Piano d'azione del Consiglio e della Commissione sull'attuazione del programma dell'Aia inteso a rafforzare la libertà,
la sicurezza e la giustizia dell'Unione europea (GU C 198 del 12.8.2005, pag. 1).
http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/jha/82745.pdf.
COM(2005) 389 definitivo.
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o approcci innovativi, i quali a loro volta possono portare all'elaborazione di indicatori o standard in
tema di integrazione, se impiegati in modo più strutturato. La terza edizione è stata pubblicata nel
2010.
5
Inoltre, dal 2007, l'UE si è dotata di un Fondo europeo per l'integrazione dei cittadini dei paesi terzi ,
che mette a disposizione dell'Unione e degli Stati membri un totale di 825 milioni di euro per il
periodo 2007-2013. Il Fondo intende contribuire agli sforzi degli Stati membri di sviluppare e
realizzare politiche di integrazione nazionali che consentano ai cittadini dei paesi terzi di soddisfare le
condizioni di soggiorno e integrarsi nella società locale, in linea con quanto stabilito dai principi
fondamentali comuni. Gli Stati membri sono chiamati a collaborare con gli enti locali e regionali per
l'attuazione pratica del programma pluriennale.
6
7
Il programma di Stoccolma e il patto europeo sull'immigrazione e l'asilo contribuiscono al dibattito
sull'integrazione delineando una politica di immigrazione dinamica, di cui l'integrazione è un
elemento importante. L'accento è posto sui diritti degli immigrati nel paese di accoglienza e si prevede
la possibilità di definire un codice sull'immigrazione e una vasta serie di attività trasversali tese ad
agevolare l'integrazione degli immigrati legali nei paesi di accoglienza. Si potrebbe inoltre sviluppare
un quadro di riferimento comune, sulla base di azioni finalizzate all'individuazione di pratiche
congiunte e moduli europei aventi lo scopo di facilitare l'integrazione. I corsi di lingua, l'accesso al
lavoro e all'istruzione, una più attiva partecipazione alla vita politica e sociale del paese o della città di
accoglienza e la promozione del dialogo interculturale ne costituirebbero gli elementi principali.
È stata altresì evidenziata l'esigenza di sviluppare indicatori per la verifica dei risultati ottenuti
8
attraverso la politica di integrazione . I ricongiungimenti familiari sono considerati anch'essi uno degli
elementi che contribuiscono all'integrazione degli immigrati.
Il Consiglio europeo ha avallato il punto di vista della Commissione e l'ha invitata a proseguire la sua
azione. In particolare, la conferenza interministeriale sull'integrazione, tenutasi a Saragozza (Spagna)
il 15 e 16 aprile 2010, ha proposto di favorire la realizzazione di servizi di accoglienza che forniscano
le competenze linguistiche e sociali e le capacità di partecipazione, di sviluppare sistemi scolastici che
pongano l'accento sull'integrazione, le competenze linguistiche e la partecipazione dei genitori nelle
scuole, e di stimolare la partecipazione degli immigrati alla società civile.
Il 20 aprile 2020 la Commissione europea ha pubblicato una comunicazione sul piano d'azione per
9
l'attuazione del programma di Stoccolma che contiene iniziative più specifiche cui dare seguito.
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7
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9
Decisione 2007/435/CE del Consiglio.
Documento n. 13440/08 del Consiglio, ASIM 72.
Il lavoro per lo sviluppo di indicatori è già stato avviato ed è consultabile attraverso il Migrant Integration Policy Index
(http://www.integrationindex.eu/).
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Nel giugno 2010 il Consiglio dell'Unione europea ha sottolineato che è necessario migliorare lo
scambio delle competenze, definire priorità comuni, ampliare gli indicatori dell'integrazione e
sviluppare contenuti comuni in tema di integrazione.
Alla data di stesura della presente relazione, la Commissione europea sta preparando una
comunicazione sulla seconda agenda per l'integrazione, la cui pubblicazione è prevista per giugno
2011.
2.3
11
Il ruolo degli enti locali e regionali e la posizione del Comitato delle regioni
Sebbene l'Unione europea stabilisca norme e politiche a livello europeo nel rispetto della ripartizione
dei poteri in ciascuno Stato membro, nel settore delle politiche di immigrazione e asilo, dal Trattato di
Amsterdam, il quadro giuridico e politico dell'UE insiste sulla partecipazione degli enti locali e
regionali e sul pieno esercizio delle loro responsabilità nei confronti dei cittadini dei paesi terzi.
Tenendo presenti i principi fondamentali comuni dell'integrazione, adottati dal Consiglio europeo nel
2004, il ruolo degli enti locali è essenziale per l'attuazione di misure, in particolare alla luce delle loro
responsabilità che hanno effetti diretti sull'integrazione. I principi fondamentali comuni
dell'integrazione affermano che: "[…] nell'elaborazione e nell'applicazione di misure pubbliche è
necessario tenere in debita considerazione le politiche e le misure che inseriscono la questione
dell'integrazione tra le competenze e i livelli di governo e i servizi pubblici". L'esigenza di collaborare
o di condividere le responsabilità tra tutti i livelli di governo è stata espressa ancor prima del 2004,
12
durante l'elaborazione degli accordi di Tampere (1999) , nella comunicazione della Commissione
13
intitolata Su una politica comunitaria in materia di immigrazione .
La sfida per i comuni, le regioni e le città consiste nel far sì che gli immigrati possano prendere
pienamente parte alla società locale, in quanto il loro apporto è essenziale per la sostenibilità
dell'economia locale, contribuendo, tuttavia, anche alla costruzione delle società di accoglienza e
godendo di pari accesso ai servizi pubblici e alla realtà culturale.
Gli enti locali possono svolgere un ruolo importante nel promuovere il dialogo interculturale
all'interno delle zone urbane. Si tratta di un elemento importante per agevolare le misure di
integrazione, che può aiutare a creare legami più stretti tra le comunità di immigrati e di accoglienza.
La padronanza della lingua del luogo di accoglienza, inoltre, è uno strumento indispensabile per
facilitare l'integrazione degli immigrati, e per tale motivo molte zone urbane promuovono attivamente
l'offerta di corsi di lingua. Ciononostante, sarebbe opportuno, allo stesso tempo, compiere sforzi e
destinare risorse al fine di consentire agli immigrati più giovani di proseguire gli studi nella loro
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Documento n. 10674/10 del Consiglio, ASIM 72, 3 giugno 2010 e comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al
Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, COM(2010) 623 definitivo vol. II.
Cfr. le conclusioni del seminario del Comitato delle regioni Il ruolo delle città e delle regioni nell'integrazione degli immigrati,
tenutosi ad Atene, Grecia, il 16 ottobre 2008 (CdR 323/2008 fin).
Op. cit., nota 1.
COM(2000) 757 definitivo, 22 novembre 2000.
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lingua madre e, in ogni caso, assicurare che le tradizioni culturali dei paesi di origine siano rispettate.
L'integrazione potrebbe inoltre spingersi fino al punto di consentire agli immigrati di partecipare
attivamente alla vita politica locale, a determinate condizioni.
Ciò premesso, il CdR ha sottolineato l'esigenza di sviluppare una politica di immigrazione coerente a
livello europeo, che includa l'integrazione tra i suoi elementi. Le regioni e città europee sottolineano la
necessità di un approccio olistico all'integrazione, che tenga conto non soltanto degli aspetti
economici e sociali dell'integrazione, ma anche delle questioni relative alla diversità storica, culturale
14
e religiosa, alla cittadinanza, ai diritti politici e all'impegno civico degli immigrati . In tal senso, il
CdR ritiene sia essenziale che gli enti locali e regionali favoriscano l'integrazione degli immigrati ed
esorta a intensificare la partecipazione delle città e delle regioni alla definizione delle priorità annuali
15
e pluriennali del Fondo di integrazione europeo .
16
Nel suo parere più recente sul piano d'azione per l'attuazione del programma di Stoccolma , il CdR
sottolinea ancora una volta "la necessità di definire, in concertazione con gli enti regionali e locali,
una politica europea in materia di immigrazione e asilo". Auspica quindi "l'istituzione, presso il
Parlamento europeo, di un responsabile europeo dell'immigrazione, dei rifugiati e dell'integrazione
che si occupi in particolare dei problemi specifici dei cittadini di paesi terzi". Nel complesso, il CdR
ha accolto "con favore le misure previste a favore dell'integrazione e, a tale riguardo, [ha chiesto] di
essere coinvolto in tempo utile nell'elaborazione della comunicazione relativa all'agenda UE per
l'integrazione e nello sviluppo del previsto meccanismo di coordinamento".
In sintesi, il CdR appoggia i principi fondamentali alla base delle politiche di integrazione dell'UE
quali:
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•
•
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l'adozione di una vera politica europea di immigrazione;
il coordinamento delle politiche di integrazione nazionali, locali e regionali;
la valutazione delle politiche di integrazione;
la gestione dei flussi di immigrazione economica in base alle esigenze del mercato del
lavoro;
l'inclusione di tutte le parti interessate, al fine di garantire la governance delle politiche di
integrazione.
Parere di iniziativa del Comitato delle regioni sul tema Gli enti locali e regionali in prima linea nelle politiche di integrazione,
CdR 212/2008 fin.
Parere del Comitato delle regioni sul tema Il programma di Stoccolma: sfide e opportunità per un nuovo programma pluriennale
per lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, adottato il 7 ottobre 2009, CdR 201/2009 fin.
Parere del Comitato delle regioni sul tema Creare uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia per i cittadini europei - Piano
d'azione per l'attuazione del programma di Stoccolma, CdR 170/2010 fin.
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17
Il CdR ha altresì avanzato alcune raccomandazioni per lo sviluppo di politiche finalizzate
all'integrazione degli immigrati:
•
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•
•
il principio di sussidiarietà deve essere garantito, dato che gli enti locali e regionali sono in
prima linea nel quadro delle politiche di integrazione;
è necessario sviluppare la cooperazione con i paesi di origine e il coordinamento tra questi e
le politiche di immigrazione dell'Unione europea;
le politiche economiche e di immigrazione devono contrastare il lavoro illegale e la tratta di
esseri umani;
le politiche di integrazione devono rivolgersi non solo agli immigrati economici, ma anche
alle loro famiglie.
Le buone pratiche sviluppate dagli enti locali e regionali nel settore dell'integrazione degli immigrati
sono numerose. La Commissione europea ha promosso piattaforme per la raccolta e pubblicazione di
tali buone pratiche sin dal Consiglio europeo di Salonicco del 2003: i tre manuali costituiscono un
buon esempio in materia di integrazione (2004, 2007, 2010) e il forum europeo dell'integrazione e il
18
sito web europeo dell'integrazione ne forniscono un aggiornamento costante.
Tuttavia, l'articolazione delle competenze tra i vari livelli di governance non è ancora stata analizzata
specificamente nell'ambito dell'integrazione, in particolare alla luce delle nuove prerogative che
derivano dal Trattato di Lisbona.
Per questi motivi, la Rete di monitoraggio della sussidiarietà del CdR ha ritenuto interessante
istituire un gruppo di lavoro sulla questione. Il gruppo di lavoro dedicato al tema
dell'integrazione degli immigrati nelle zone urbane ha ora approvato il presente documento, volto a
individuare esperienze e buone pratiche nell'applicazione del principio di sussidiarietà nelle regioni e
nelle città europee.
Infine, al momento dell'elaborazione della presente relazione, il CdR ha avviato una consultazione
finalizzata ad analizzare in modo più approfondito le politiche di integrazione attuate a livello locale e
regionale e le sfide che città e regioni europee si trovano ad affrontare. La consultazione, inoltre,
prenderà in esame gli strumenti giuridici e politici messi in atto e si inserirà nel quadro
dell'elaborazione della seconda agenda europea sull'integrazione.
17
18
CdR 201/2009 fin, op. cit., nota a piè di pagina 15.
http://ec.europa.eu/ewsi/.
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3.
Riflessioni sulla sussidiarietà relative alla questione
3.1
Governance multilivello e principio di sussidiarietà in riferimento alle politiche di
integrazione
In quanto fenomeno globale che ha ripercussioni a livello locale, l'immigrazione e il conseguente
problema dell'integrazione degli immigrati richiedono un approccio globale che coinvolga tutti i
livelli di governo. L'immigrazione, pertanto, chiama tutte le istituzioni pubbliche all'interno degli Stati
membri dell'UE a valutare se le rispettive politiche siano adatte alla nuova realtà, più complessa ed
eterogenea, e in quale modo la loro azione si coordina con gli interventi delle altre sfere di
governance.
Il gruppo di lavoro del Comitato delle regioni dedicato al tema dell'integrazione degli immigrati
nelle zone urbane concorda sul fatto che la trasformazione demografica e sociale che l'Europa sta
attraversando non debba mai costituire un pretesto per indebolire le politiche pubbliche. Vi è il rischio
che la nuova realtà, derivata dall'aumento della popolazione, causi un indebolimento dello Stato
sociale e un'erosione progressiva della coesione sociale, dovuta, tra l'altro, alla concorrenza per
aggiudicarsi le scarse risorse disponibili. Il CdR ritiene pertanto necessario adattare sia le politiche
che lo Stato sociale, in termini sia di dimensioni che di organizzazione, al fine di garantire la
continuità e il miglioramento dello Stato sociale stesso. Tutte le sfere di governo devono collaborare a
tal fine.
Il Comitato delle regioni ritiene che la governance multilivello debba essere frutto di un'azione
coordinata dell'Unione europea, degli Stati membri e dei loro enti locali e regionali. Ciò fa sì che i
diversi livelli di governo interessati condividano la responsabilità, che questa sia consolidata da tutte
le fonti di legittimità democratica e dalla natura rappresentativa dei diversi soggetti coinvolti.
Attraverso un approccio integrato, si favorisce la partecipazione congiunta dei diversi soggetti alla
formulazione di politiche e normative dell'UE, con l'ausilio di vari meccanismi (consultazione, analisi
dell'impatto territoriale, patti territoriali, ecc.). Pertanto, la governance multilivello non significa
semplicemente tradurre gli obiettivi europei o nazionali in azioni locali o regionali, ma deve essere
intesa anche come un processo di integrazione degli obiettivi degli enti locali e regionali nel quadro
delle strategie dell'Unione europea. La governance multilivello dovrebbe altresì rafforzare e definire
19
le responsabilità degli enti locali e regionali a livello nazionale .
La realizzazione della governance multilivello dipende dal rispetto del principio di sussidiarietà, che è
stato rafforzato dal quadro istituzionale dell'UE emerso dal Trattato di Lisbona ed è ideato per
garantire che le decisioni siano adottate quanto più vicino possibile al cittadino, dal livello più adatto
in cui l'obiettivo o gli obiettivi previsti possono essere raggiunti più efficacemente.
In virtù del principio di sussidiarietà, ai sensi dell'articolo 5, paragrafo 3 del Trattato sull'Unione
europea, "nei settori che non sono di sua competenza esclusiva l'Unione interviene soltanto se e in
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Libro bianco del Comitato delle regioni sulla governance multilivello, CdR 89/2009 fin.
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quanto gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati
membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli
effetti dell'azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione". Il rispetto del principio
di sussidiarietà e la governance multilivello sono inseparabili: il primo indica le responsabilità dei
diversi livelli di governo, mentre la seconda ne evidenzia l'interazione.
Di conseguenza, il principio di sussidiarietà, inteso come l'articolazione di competenze condivise e la
prestazione di servizi diversi da parte dell'amministrazione più vicina al cittadino e, laddove non sia
possibile, dai livelli amministrativi superiori, deve orientare le politiche di accoglienza e integrazione.
3.2
Articolazione tra le diverse sfere di governance
3.2.1
Catalogna/Spagna
In Spagna le competenze delle politiche di immigrazione a livello di governo statale, regionale e
locale sono differenti e riflettono i rapporti tra i diversi livelli di governance. Inoltre, lo sviluppo di
politiche di immigrazione a livello statale può prevalere rispetto alle politiche attuate molto prima a
livello regionale e locale. Le politiche estere (asilo, cittadinanza, passaporti, frontiere e stranieri) sono
di esclusiva responsabilità del parlamento e del governo dello Stato centrale. Le comunità autonome
(tra cui la Catalogna) hanno la responsabilità riconosciuta delle politiche di integrazione. Fino
all'approvazione, nel 2006, di una nuova versione del suo Statuto di autonomia, la Catalogna ha
chiesto ripetutamente maggiori poteri esecutivi, comprese le politiche di accoglienza, integrazione e
dei primi permessi di lavoro. Le sue richieste sono state accolte nel quadro di una visione condivisa a
lungo termine della gestione dell'immigrazione e il 19 dicembre 2008 è stato firmato l'accordo
nazionale della Catalogna sull'immigrazione.
Le prime azioni del governo della Catalogna in materia di immigrazione sono state attuate alla fine
degli anni Ottanta. Poco dopo, nel 1992, è stata istituita la commissione interdipartimentale per il
monitoraggio e il coordinamento delle azioni in materia di immigrazione, di comune accordo con il
governo della Catalogna. Tale commissione ha elaborato il primo programma interdipartimentale
sull'immigrazione (1993-2000). Nel 2001, all'inizio del decennio caratterizzato dall'aumento
dell'immigrazione, è stato approvato il secondo programma interdipartimentale sull'immigrazione
(2001-2004), che ha definito l'approccio catalano all'integrazione, individuando un equilibrio tra
rispetto della diversità e senso di appartenenza a un'unica comunità. Il programma per la cittadinanza
2005-2008 ha rappresentato un passo in avanti qualitativo dal punto di vista della definizione di
politiche trasversali in materia di immigrazione, in quanto ha strutturato le sue azioni attraverso
l'accettazione, l'uguaglianza e le politiche per l'alloggio e ha riconosciuto il principio della
cittadinanza dei residenti (che consente ai residenti, indipendentemente dalla loro condizione
amministrativa, di accedere ai servizi).
Dal punto di vista del confronto tra le politiche, l'ingresso nel mercato del lavoro da parte degli
immigrati con permesso di lavoro in Spagna è notevolmente superiore rispetto agli altri paesi
dell'OCSE. La situazione dei diritti sul mercato del lavoro e delle condizioni di accesso ai permessi di
soggiorno permanenti per le persone con autorizzazioni provvisorie è anch'essa valutata
Pag. 15 di 39
positivamente. D'altro canto, le politiche di immigrazione del governo centrale spagnolo sono
considerate più restrittive in relazione ai ricongiungimenti familiari, al diritto di cercare e ottenere un
posto di lavoro, alla partecipazione democratica e all'acquisizione della cittadinanza spagnola.
Tuttavia, la principale lacuna emersa delle politiche nazionali in materia di immigrazione è la
difficoltà di mantenere i flussi migratori reali entro i limiti previsti per l'immigrazione regolare.
Di conseguenza, si è spesso ricorso a processi di regolarizzazione straordinaria, quali meccanismi per
adattare la legalità alla realtà, com'è avvenuto con l'inclusione nella legislazione della procedura di
radicamento sociale.
3.2.2
Finlandia
L'immigrazione e le sfide che essa comporta hanno assunto un'importanza crescente nel dibattito
all'interno della società finlandese. L'obiettivo della Finlandia in tema di immigrazione consiste nello
sviluppare una politica attiva, organica e coerente che tenga pienamente conto sia delle esigenze in
termini di manodopera che dei diversi punti di partenza da cui gli immigrati giungono, oltre che degli
obblighi internazionali. Gli orientamenti della politica di immigrazione sono stati definiti dal
programma sulla politica di immigrazione adottato dal governo finlandese il 19 ottobre 2006.
Responsabilità dello Stato nel quadro della politica di immigrazione
È necessario promuovere l'integrazione a tutti i livelli dell'amministrazione e tale responsabilità
compete a tutte le autorità. Occorre altresì tenere in considerazione le esigenze della popolazione
immigrata a livello locale, regionale e nazionale, in tutti i settori e nella fornitura di tutti i servizi
pubblici. Si devono inoltre adottare azioni speciali, quali la formazione linguistica e per l'integrazione
al fine di sostenere l'integrazione.
Le questioni legate alla cittadinanza e agli stranieri competono allo Stato finlandese. Lo Stato, inoltre,
concede i visti, i passaporti e l'asilo. Le questioni legate all'immigrazione sono gestite centralmente
dal ministero degli Interni, che ha quindi la responsabilità generale dello sviluppo, della direzione, del
controllo e del coordinamento dell'integrazione.
I centri per lo sviluppo economico, i trasporti e l'ambiente (centri ELY) promuovono lo sviluppo
regionale attraverso la realizzazione di attività amministrative statali pubbliche nelle regioni. I centri
per lo sviluppo economico, i trasporti e l'ambiente si occupano, tra l'altro, di attività nel settore
dell'immigrazione, dell'integrazione e dei buoni rapporti etnici, partecipano all'organizzazione pratica
e supervisionano i servizi pertinenti attribuiti dal ministero degli Interni. Le attività legate
all'immigrazione includono la definizione di linee guida regionali in merito ai permessi di lavoro per
la manodopera straniera, le attività relative all'integrazione degli immigrati, la fornitura di
orientamenti e consulenza agli immigrati che desiderano diventare imprenditori, la promozione della
parità etnica e della non discriminazione e la diffusione di informazioni sul Fondo europeo per i
rifugiati (FER).
Gli uffici per l'occupazione e lo sviluppo economico (uffici TE) sono enti del governo locale che
operano nel quadro dei centri ELY. Si occupano, per esempio, di favorire l'integrazione degli
Pag. 16 di 39
immigrati. Ai sensi della legge sull'integrazione degli immigrati, gli uffici per l'occupazione e lo
sviluppo economico hanno la responsabilità primaria dell'integrazione degli immigrati iscritti al
collocamento. Si occupano, insieme ai rispettivi centri per lo sviluppo economico, i trasporti e
l'ambiente (centri ELY), della prestazione di servizi relativi al mercato del lavoro, per promuovere e
sostenere l'integrazione degli immigrati nonché l'istruzione degli immigrati iscritti al collocamento.
I consulenti degli immigrati presso gli uffici per l'occupazione e lo sviluppo economico e gli enti
locali aiutano gli immigrati e le loro famiglie a ottenere le informazioni necessarie e ad acquisire le
competenze utili nella società e sul lavoro. Una professionalità o qualifica acquisita altrove può essere
adattata in modo da soddisfare i requisiti della normativa finlandese in tema di lavoro attraverso
un'ulteriore formazione o il riconoscimento delle qualifiche esistenti.
L'immigrazione dal punto di vista dei comuni e delle città finlandesi
Se la si osserva dal punto di vista dei comuni e delle città, l'immigrazione è importante sia quando è
legata alla ricerca di un lavoro, sia quando dipende da motivi umanitari. Il numero di persone
trasferitesi in Finlandia per lavorare ha ora raggiunto un livello mai registrato in passato. L'importanza
dell'immigrazione economica continuerà ad aumentare anche in ragione della concorrenza per la
manodopera qualificata che, secondo le previsioni, diventerà sempre più marcata in tutti i settori del
mercato del lavoro, sia in Finlandia che negli altri Stati dell'UE, per effetto dell'invecchiamento della
popolazione.
Il rapido aumento dei cittadini di altri paesi sta facendo emergere nuove aspettative nei confronti dei
comuni e delle città, che devono possedere una capacità effettiva di sostenere l'integrazione degli
immigrati e sviluppare servizi propri. Il soddisfacimento del bisogno di servizi per i nuovi residenti
giunti nel quadro di programmi di immigrazione di natura umanitaria è una sfida importante per i
comuni e le città, ma anche gli altri immigrati utilizzano e necessitano dei servizi comunali.
Nell'erogazione dei servizi, i comuni devono tener conto delle esigenze individuali degli immigrati.
Il mantenimento di buoni rapporti tra i diversi gruppi della popolazione e la promozione del
multiculturalismo a livello locale costituiscono anch'essi una sfida significativa.
Ai sensi della legge sull'integrazione degli immigrati del 1999, un comune o città ha la responsabilità
generale e del coordinamento dello sviluppo, della pianificazione e del monitoraggio dell'integrazione
degli immigrati nella loro nuova società di accoglienza. La legge sottolinea l'importanza della
cooperazione tra i comuni e le autorità statali per il lavoro d'integrazione degli immigrati. La legge
sull'integrazione prevede, inoltre, la cooperazione con le ONG, che svolgono un proprio ruolo nella
predisposizione di servizi complementari per agevolare l'integrazione.
Per promuovere e sostenere l'integrazione degli immigrati, i comuni e le città elaborano un piano di
integrazione, che favorisce, tra l'altro, la parità etnica e i buoni rapporti etnici e previene la
discriminazione. L'obiettivo è far sì che i programmi di integrazione diventino parte integrante del
quadro generale di pianificazione strategica del comune. La cooperazione regionale costituisce uno
strumento per sviluppare l'accoglienza dei rifugiati e l'integrazione degli immigrati. In alcune zone del
paese sono state sviluppate strategie di immigrazione che riguardano intere regioni.
Pag. 17 di 39
È nei servizi comunali che l'incontro delle diverse culture assume forma concreta. Le questioni legate
all'immigrazione riguardano tutti i settori in cui i comuni offrono servizi. I bisogni degli immigrati in
termini di servizi devono essere esaminati in un'ottica globale, che comprenda aspetti quali
l'istruzione, gli affari sociali e l'assistenza sanitaria, l'alloggio e il sostegno all'occupazione.
Immigrazione per motivi umanitari
In Finlandia è lo Stato ad avere la responsabilità principale della politica dei rifugiati. Sulla base di
una raccomandazione dell'Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR), la
Finlandia accetta un contingente di 750 rifugiati all'anno. La Finlandia, inoltre, può concedere a chi ne
fa richiesta il diritto di asilo o un permesso di soggiorno per motivi di protezione internazionale
oppure per altri motivi specificati dalla legge sugli stranieri. I membri delle famiglie delle persone
summenzionate che giungono in Finlandia nel quadro della procedura di ricongiungimento familiare
rappresentano un gruppo numeroso. Vi sono poi i finlandesi d'Ingria, i quali hanno radici etniche
finlandesi e sono classificati come rimpatriati, che si sono trasferiti in Finlandia dal territorio dell'ex
Unione Sovietica.
I comuni che lo desiderano possono accogliere rifugiati o richiedenti asilo che abbiano ottenuto il
permesso di soggiorno. I suddetti rifugiati sono accolti sulla base di accordi con i centri per lo
sviluppo economico, i trasporti e l'ambiente. I comuni possono ottenere un'indennità dallo Stato per
compensare i costi sostenuti in seguito all'accoglienza dei rifugiati.
3.2.3
Grecia
In Grecia esistono tre livelli di governo: centrale nazionale, regionale e locale (comuni). Lo sviluppo
della politica di immigrazione compete al governo centrale (livello nazionale). Pertanto, tale politica
prevale sulle varie iniziative (se presenti) adottate a livello regionale o locale. Le politiche estere
(asilo, cittadinanza, passaporti, frontiere e stranieri) sono di esclusiva competenza del parlamento e
del governo nazionali.
In Grecia, la politica di integrazione degli immigrati riguarda tutti gli immigrati e i loro familiari
presenti nel paese nel quadro dei ricongiungimenti familiari, oltre ai rifugiati riconosciuti e ai
beneficiari della protezione internazionale. Gli immigrati aventi un'attività lavorativa non "stagionale"
ricevono, per legge, un trattamento prioritario. La legge greca prevede l'elaborazione di piani d'azione
integrati con misure che riguardano l'intero territorio. Tali piani d'azione seguono i principi
fondamentali comuni in tema di integrazione e sono elaborati dal ministero degli Interni in
collaborazione con gli altri ministeri corresponsabili. I piani d'azione integrati sono completati da
programmi speciali relativi ad ambiti più specifici tra cui l'istruzione, l'apprendimento della lingua,
20
l'accesso al mercato del lavoro, ecc. .
20
Cfr. gli articoli 65 e 66 della legge n. 3386/2005.
Pag. 18 di 39
Per il coordinamento della politica di immigrazione la Grecia ha istituito, a livello nazionale, un
comitato interministeriale sulla politica di immigrazione costituito dai ministeri degli Interni, della
pubblica amministrazione e del decentramento, dell'Economia e delle finanze, degli Esteri, della
Difesa nazionale, del Lavoro e della protezione sociale, della Giustizia, dell'Ordine pubblico e della
Marina mercantile. Il comitato è responsabile, tra l'altro, dell'elaborazione e attuazione dei piani
d'azione integrati [cfr. l'art. 3 della legge n. 3386/2005]. Il comitato interministeriale è assistito dal
comitato speciale sull'integrazione degli immigrati, in cui sono presenti rappresentanti dello Stato,
delle parti sociali, della società civile e di enti religiosi. Anche gli enti locali e regionali partecipano,
con due rappresentanti rispettivamente dell'Unione dei comuni greci e dell'Unione delle prefetture
greche [cfr. l'art. 1 della legge n. 3536/2007].
La recente legge sulla riforma amministrativa (Kallikrates) prevede l'istituzione di consigli per
l'integrazione degli immigrati a livello di ogni comune [cfr. l'art. 78 della legge n. 3582/2010].
Si tratta di organismi consultivi, di cui fanno parte consiglieri comunali, rappresentanti delle comunità
locali di immigrati e rappresentanti delle istituzioni sociali locali che incentrano le loro azioni sui
problemi degli immigrati. Essi forniscono consulenze ai sindaci e ai consigli comunali in merito a una
vasta gamma di problemi relativi alle comunità locali di immigrati, al fine di favorire l'efficace
integrazione degli immigrati nella società del luogo. Occorre osservare che la legge obbliga i
consiglieri comunali eletti non greci a diventare membri di tali consigli.
Infine, la legge sulla cittadinanza del 2010 [legge n. 3838/2010] semplifica l'ottenimento della
cittadinanza greca per gli immigrati di seconda e terza generazione. La medesima legge prevede che i
cittadini di paesi terzi che risiedono legalmente nel paese abbiano il diritto di partecipare alle elezioni
comunali [elettorato sia attivo che passivo]. Tuttavia, la stessa legge è stata recentemente dichiarata
incostituzionale dalla quarta sezione del Consiglio di Stato ellenico nella parte che riguarda
l'agevolazione nell'ottenimento della cittadinanza greca per gli immigrati di seconda e terza
generazione. La questione dovrà essere decisa dalla Camera suprema.
La Grecia affronta una situazione di particolare difficoltà, unica nel suo genere. Nel territorio del
paese sono presenti numerosi immigrati, sia legali che irregolari. A causa della pericolosa situazione
in Medio Oriente, Asia centrale e Africa settentrionale, oltre che in ragione delle frontiere marittime
difficili da sorvegliare, molti immigrati attraversano clandestinamente i confini della Grecia per
transitare nel paese e cercare una vita migliore in Europa occidentale e centrale. Ciò ha provocato
nuove difficoltà in varie città greche (inclusa Patrasso).
Inoltre, vi sono immigrati che vivono legalmente nelle città e si sono creati una famiglia ecc. In questo
modo esiste già una molteplicità di popolazioni in numerose città e villaggi greci, che attribuisce a tali
luoghi tratti interculturali. In tale ottica, si vuol far sì che l'interculturalismo sia considerato un
potenziale per la crescita e non una minaccia. Tuttavia, è altrettanto vero che esistono due problemi
principali che rendono difficoltosa l'attuazione a livello locale di un piano strategico per le politiche
interculturali:

il sistema centralizzato di finanziamento e governance in Grecia, che lascia ai comuni scarso
spazio di manovra;
Pag. 19 di 39

l'aumento dell'incertezza e del tasso di disoccupazione a causa della crisi finanziaria.
Certamente il governo nazionale definisce tuttora gli aspetti politici di portata generale, realizza le
strutture amministrative e istituzionali nazionali e si impegna nel dialogo e nella cooperazione
internazionali, ecc. Di conseguenza, indipendentemente dal fatto che i soggetti locali imitino o
emulino tali concezioni, quadri e strutture di regolamentazione, oppure offrano alternative per
interagire in modo più creativo a livello globale, l'elaborazione delle politiche a livello nazionale resta
un punto di riferimento essenziale. In altri termini, non è possibile analizzare l'intervento politico
"locale", ovvero gli strumenti che gli enti locali utilizzano e i rapporti che intercorrono tra le diverse
tipologie di intervento pubblico a livello locale, senza tener conto del livello nazionale. I fenomeni in
questione devono essere analizzati per tenere in debita considerazione le nuove tipologie di
interazione che esistono tra i diversi livelli di governo.
3.3
Ruolo degli enti locali e regionali
Come indicato in precedenza, le politiche di immigrazione sono definite a livello centrale, sebbene la
loro attuazione e la realtà dell'integrazione riguardino il livello locale e regionale. In questo contesto,
gli enti locali e regionali devono essere rappresentati e coinvolti nel processo decisionale a livello
centrale, al fine di promuovere il processo decisionale a livello regionale. Inoltre, le politiche di
integrazione devono essere tenute in considerazione nella legislazione e nei bilanci pubblici, allo
scopo di garantire un quadro istituzionale e strutturale che consenta di finanziare le iniziative.
È necessario mantenere un dialogo tra il livello centrale e quello regionale/locale: in primo luogo,
perché le decisioni devono essere adottate al livello più prossimo ai cittadini e, inoltre, perché gli enti
locali e regionali hanno una migliore conoscenza delle società; in secondo luogo, perché le strategie
sviluppate a livello regionale e locale consentono il contatto con i singoli cittadini, che sono
fondamentali per i cambiamenti sociali; e in terzo luogo, perché la società civile, uno dei soggetti
coinvolti nelle politiche pubbliche, è radicata nel territorio. Per questi e altri motivi, le politiche
sviluppate con l'apporto dei soggetti locali e regionali sono più efficaci.
Le politiche di integrazione sono eterogenee: includono l'accoglienza, l'integrazione, spaziando dalle
politiche sociali e di cooperazione fino alle politiche di sviluppo, andando oltre la sola politica estera.
Pertanto, occorre coinvolgere gli enti locali e regionali nella pianificazione e nello sviluppo.
Nella definizione e attuazione delle politiche di integrazione, altrettanto importanti per il contenuto
dei servizi e delle politiche (il cosa) sono gli aspetti organizzativi e operativi (il come.) Il contesto in
cui tali politiche e servizi assumono forma concreta è caratterizzato dal concorso di diversi livelli di
governance (relativi ai diversi ambiti territoriali), oltre che dalla diversità degli operatori di iniziative
sociali e private che forniscono alcuni di questi servizi attraverso la delega da parte delle autorità.
La molteplicità dei soggetti istituzionali e, in particolare, di quelli sociali, è espressione del pluralismo
che caratterizza la società europea. Qualsiasi tentativo di controbilanciare questa situazione richiede
che siano chiaramente definite e delimitate le responsabilità, integrando la cooperazione
interistituzionale o multilivello e promuovendo, inoltre, le reti locali che comprendono i diversi
Pag. 20 di 39
operatori attivi in un territorio. E, prima di tutto, richiede un obiettivo comune per tutte le parti in
causa.
Per tali motivi, il coordinamento e l'articolazione tra le diverse sfere di governance deve essere una
priorità a tutti i livelli e deve adottare i seguenti approcci:
-
-
-
-
-
-
Coordinamento UE-Stati membri dell'UE

Stabilire una legislazione comune in tema di immigrazione, per coordinare i piani
d'azione tra gli Stati membri dell'UE.

Fornire finanziamenti per l'accoglienza e la pianificazione dell'integrazione.

Garantire la parità di accesso ai servizi pubblici per offrire pari opportunità a tutti gli
abitanti di un determinato paese.
Coordinamento UE-Stati membri dell'UE-regioni dell'UE

Garantire la collaborazione, il coordinamento e l'articolazione nelle politiche di
integrazione.
Coordinamento tra regioni dell'UE

Garantire la collaborazione e il coordinamento nel quadro delle politiche di
integrazione.
Coordinamento governo centrale-regionale

Fornire dati reali sui cittadini di altri paesi, al fine di consentire una reale
pianificazione dei servizi pubblici.

Fornire dati sugli stranieri, per garantire la loro partecipazione ai programmi di
accoglienza.

Fornire finanziamenti per i piani di integrazione.

Garantire la parità nell'accesso ai servizi pubblici, per offrire pari opportunità a tutti gli
abitanti di un determinato paese.
Coordinamento governo regionale-consigli comunali

Varare piani d'azione e fornire finanziamenti per i programmi di accoglienza e
integrazione.
Coordinamento governo centrale-governo regionale-consigli comunali

Fornire dati reali sugli stranieri, per garantire una reale pianificazione dei servizi
pubblici.

Garantire la collaborazione e il coordinamento nel quadro delle politiche di
integrazione.
Uno strumento particolarmente interessante per definire, concordare e attuare le politiche di
integrazione in uno spirito di collaborazione e governance multilivello è costituito dai patti territoriali.
Tali accordi, di natura contrattuale, riuniscono tutti i livelli di governo interessati in un quadro
flessibile, al fine di attuare le politiche di integrazione tenendo in debito conto le strutture
costituzionali di ogni Stato membro, la ripartizione delle competenze e i principi di sussidiarietà e
proporzionalità. Tali accordi, inoltre, consentono di definire alcuni obiettivi comuni e condivisi,
permettendo nel contempo il ricorso a strumenti di monitoraggio definiti su misura. Tali strumenti
potrebbero includere una vasta gamma di indicatori che vadano oltre i dati tradizionali basati sul PIL.
Pag. 21 di 39
4.
Buone pratiche
I progetti catalani "Accordo nazionale sull'immigrazione", "Politica di registrazione locale proattiva"
e "Servizi di accoglienza" si basano sull'idea che un cambiamento di tale portata globale, con effetti a
livello regionale e locale, debba essere gestito a livello locale; per questo motivo, i processi
decisionali non devono riguardare soltanto il livello europeo o lo Stato membro, ma avere una
dimensione dal basso verso l'alto, che comprende i governi regionali e locali, oltre ai soggetti
interessati.
I progetti finlandese e catalano "Servizi di accoglienza" si basano sul principio secondo il quale i
servizi di accoglienza e orientamento aiutano gli immigrati durante il primo periodo trascorso nel
paese di accoglienza e favoriscono un processo di integrazione più rapido ed efficace.
Il progetto Patras (acronimo di People Acting Towards Respect And Solidarity, ovvero persone che
agiscono a favore del rispetto e della solidarietà) si basa sulla gestione della diversità in quanto sfida
fondamentale per il futuro.
I progetti finlandese e catalano per l'"accesso al lavoro" intendono garantire la parità di accesso ai
servizi pubblici, per offrire pari opportunità a tutti gli abitanti di un paese, in particolare nell'ambito
del mercato del lavoro, uno degli elementi essenziali per l'integrazione.
Pag. 22 di 39
4.1
Politica di registrazione locale proattiva: Catalogna
1.
Informazioni generali
I comuni della Catalogna e la Spagna nel suo complesso adottano due diverse modalità di
registrazione della popolazione: censimento e padró.
•
•
Il censimento è un conteggio statistico delle persone e delle loro caratteristiche sociodemografiche condotto ogni 10 anni. Il calcolo include ogni singola persona, sia che si
tratti di un cittadino spagnolo o di uno straniero, sia regolare che irregolare.
Il padró è un registro amministrativo di ogni persona che vive in un dato comune.
L'iscrizione nel padró è necessaria per avere accesso all'istruzione, all'assistenza
sanitaria e ai servizi sociali di base. Il registro è costantemente aggiornato e ogni anno, il
1° gennaio, comunica il numero degli abitanti del comune. Il registro include ogni
singola persona, sia che si tratti di un cittadino spagnolo o di uno straniero, sia regolare
che irregolare.
2.
Obiettivi del progetto/iniziativa politica
•
Una politica di registrazione locale proattiva (padró) fornisce informazioni alle
amministrazioni pubbliche riguardo a tutti gli abitanti di un comune.
Aiuta a pianificare i servizi pubblici.
Offre informazioni utili riguardo alla popolazione: flussi, età, sesso, paese di origine,
luogo di stabilimento.
•
•
3.
Descrizione del progetto/iniziativa politica
•
Prevede obbligatoriamente la registrazione per le persone e l'attività di registrazione per
il consiglio.
La registrazione può essere effettuata con un documento di identità o un passaporto.
Ogni amministrazione comunale dispone di un servizio di registrazione che fornisce un
documento di accreditamento a tutte le persone che vivono nel comune.
Tale documento è utile come carta sanitaria, per accedere al sistema scolastico (minori
di 18 anni) e per usufruire dei servizi sociali di base.
Gli enti locali non forniscono informazioni sugli immigrati non regolari alla polizia,
salvo laddove sia richiesto dall'autorità giudiziaria.
•
•
•
•
4.
Ruolo dell'ente locale o regionale
•
•
Gestione delle informazioni
Accreditamento dell'identità
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5.
Risorse
•
Consigli comunali
6.
Gestione
•
Consigli comunali
7.
Ostacoli
•
Negli ultimi mesi alcuni comuni hanno discusso la possibilità di fornire informazioni
riguardo agli immigrati irregolari alla polizia, per regolamentare i flussi di
immigrazione.
8.
Esito e risultati
I dati sulla popolazione reale sono disponibili ogni sei mesi (il 1° gennaio e il
1° luglio). I dati ufficiali sono quelli resi noti il 1° gennaio: http://www.idescat.cat/en/
9.
Elementi chiave del successo
I finanziamenti statali alle amministrazioni locali dipendono, tra l'altro, dal numero di
abitanti che vivono nel comune. È questo uno dei motivi per cui le amministrazioni
comunali sono interessate a registrare tutte le persone che vivono nel comune, dato che
la qualità dei servizi pubblici forniti dalle amministrazioni comunali dipende dal
padró.
Pag. 24 di 39
4.2
Servizi di accoglienza: progetto NEO, Tampere e Catalogna
1.
I servizi di accoglienza e orientamento determinano la gestione delle politiche di
immigrazione, in quando aiutano gli immigrati al loro arrivo nel paese di accoglienza a
integrarsi in modo più rapido e più efficiente.
1.1
Helsinki: progetto NEO
Il progetto NEO (per migliorare i servizi agli immigrati nell'area metropolitana di Helsinki) è
frutto della collaborazione tra tre comuni dell'area metropolitana di Helsinki: Helsinki, Vantaa
ed Espoo. Il suo obiettivo è sviluppare i servizi forniti dalle città agli immigrati, allo scopo di
agevolare gli spostamenti e lo stabilimento dei cittadini stranieri in Finlandia.
1.2
Tampere: informazioni e servizi di orientamento in più lingue per gli immigrati
La città di Tampere offre informazioni e servizi di orientamento in più lingue per gli
immigrati nel centro storico di Tampere; in tale area, le lingue parlate sono oltre 130.
1.3
Catalogna
La Catalogna ha subito negli ultimi anni (2002-2010) una trasformazione demografica.
Si tratta di un cambiamento di enormi proporzioni, ma non è una novità, dato che solo nel
XX secolo fenomeni analoghi si sono verificati almeno tre volte. Nell'ultimo decennio la
percentuale di stranieri che vivono in Catalogna è aumentata dal 2 % al 16 %.
Alla fine di questo decennio, il governo catalano ha approvato la legge sull'accoglienza, la
prima del suo genere nell'Europa meridionale.
2.
2.1
Progetto NEO
•
•
•
•
•
Il suo obiettivo è sviluppare i servizi forniti dalle città agli immigrati, allo scopo
di agevolare gli spostamenti e lo stabilimento dei cittadini stranieri in Finlandia.
Descrive e chiarisce i compiti e le funzioni dei diversi soggetti nell'ambito del
lavoro di orientamento personale agli immigrati.
Definisce, insieme al personale, buone pratiche di orientamento.
Fornisce al personale le competenze e gli strumenti necessari a offrire la migliore
consulenza e assistenza possibile.
Vuole far sì che i sistemi dei servizi nell'area metropolitana siano quanto più
coerenti possibili.
Pag. 25 di 39
2.2
Tampere
• Offre agli immigrati un centro di consulenza a cui rivolgersi per qualunque tipo
di problema. I clienti sono agevolati quando cercano i servizi, dato che possono
esprimersi nella propria lingua e non devono fissare un appuntamento in anticipo.
2.3
Catalogna
• Intende sviluppare un servizio di accoglienza universale, standardizzato e
omogeneo in tutto il territorio.
• Vuole promuovere la normalizzazione e l'autonomia degli immigrati, riducendo al
contempo l'incertezza e fornendo informazioni riguardo ai contesti sociali e
culturali, ai diritti e agli obblighi esistenti e all'accesso ai servizi di base, oltre a
contribuire alla formazione e istruzione delle persone che arrivano in Catalogna.
3.
3.1
Progetto NEO
• NEO organizza gruppi di lavoro e formazione per i consulenti e istituisce vari
modelli di orientamento in collaborazione con i supervisori e i dipendenti.
Il progetto è attuato in collaborazione con le autorità, le aziende e le
organizzazioni dell'area di Helsinki. Nel 2010 i sottoprogetti NEO hanno
organizzato gruppi di lavoro e seminari per i dipendenti. Il personale di diversi
centri di orientamento si è scambiato idee ed esperienze su come sviluppare
ulteriormente e migliorare i servizi.
• I sottoprogetti sono quattro: NEO-Espoo, NEO-Vantaa, NEO-Otaniemi e
NEO-Helsinki.
• Combinando le risorse, le idee e le innovazioni, il progetto NEO spera di ottenere
risultati migliori in modo più efficiente in termini di costi.
3.2
Tampere
• Sviluppato per guidare i clienti, coinvolgendoli nel processo. Le informazioni
sono cercate insieme al cliente, non per conto suo. In questo modo i clienti
imparano a gestire la questione da soli in futuro e diventano più indipendenti.
• Ideato per offrire assistenza complessivamente in 16 lingue tramite otto
consulenti specializzati in questioni relative a servizi sociali, lavoro, salute e
problemi familiari.
3.3
Catalogna
• Formazione per i servizi di accoglienza:
- Contesti sociali e culturali (10 ore).
- Corsi di lingua catalana (135 ore)
- Mercato del lavoro (10 ore).
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4.
4.1
Progetto NEO
• Collabora con gli uffici del cittadino di Espoo e Vantaa, con i centri per le attività
multiculturali di Espoo, con il centro di consulenza per immigrati di Helsinki e
con l'Otaniemi International Network (OIT).
• Le collaborazioni più strette sono con i progetti per le strutture di sostegno FSE
del ministero degli Interni, il progetto di sostegno per l'immigrazione economica
nella regione di Uudenmaa (INSITE) nonché il programma per la coesione e la
competitività regionali per l'area metropolitana di Helsinki.
4.2
Tampere
• La città di Tampere è responsabile della gestione e del coordinamento.
4.3
Catalogna
• Ente regionale: direzione, finanziamento, coordinamento.
• In virtù del principio di sussidiarietà, i comuni forniscono i servizi di accoglienza.
5.
Risorse
5.1
Progetto NEO: promosso dal Fondo sociale europeo, è iniziato a maggio 2009 e
proseguirà fino a dicembre 2011.
5.2
Tampere: progetti del Fondo sociale europeo: TYÖMAA (promozione
dell'immigrazione economica) e lavoro per gli immigrati regionali (ALMA).
5.3
Catalogna: Generalitat de Catalunya (governo della Catalogna)
6.
Gestione
6.1
Progetto NEO: collaborazione di tre comuni dell'area metropolitana di Helsinki
ovvero Helsinki, Vantaa ed Espoo.
• NEO opera in partenariato con Info Bank (Infopankki.fi), un servizio web
multilingue che si rivolge agli immigrati che vivono in Finlandia e alle autorità
che forniscono loro i servizi pubblici. Il sito contiene informazioni di base,
disponibili in 15 lingue, sulle domande più frequenti che riguardano, tra l'altro,
l'assistenza sanitaria, i servizi sociali, l'istruzione, l'occupazione e i collegamenti
ad altri siti web pertinenti.
6.2
Tampere
• La città di Tampere si occupa della gestione. I consulenti sono complessivamente
otto. Il personale del progetto collabora con gli istituti di formazione e con
EURES.
Pag. 27 di 39
6.3
Catalogna
• I servizi di accoglienza saranno forniti dai comuni. Dopo un primo colloquio con
"l'agente per l'accoglienza", è pianificata la formazione per l'accoglienza, in base
a una serie di fattori diversi tra cui periodo di soggiorno, competenze linguistiche,
livello degli studi o competenze sociali.
• Strumenti:
- servizi di accoglienza basati sul web (disponibili in 10 lingue)
- corsi di lingue
- servizi pubblici per l'occupazione.
7.
Ostacoli
7.1
Progetto NEO
• Il coordinamento può essere complesso in ragione dell'alto numero di enti e
istituzioni coinvolti.
7.2
Tampere
7.3
Catalogna
• Carenza di finanziamenti.
• Difficoltà nella pianificazione, in quanto non è possibile ottenere informazioni
sugli immigrati da parte dello Stato spagnolo prima che si trasferiscano in
Catalogna.
8.
Esito e risultati
8.1
Progetto NEO
• Sono stati organizzati gruppi di lavoro e seminari per i dipendenti. Il personale
che lavora a contatto con gli immigrati ha avuto la possibilità di scambiare idee
ed esperienze. Ad Otaniemi sono regolarmente organizzati incontri ed eventi.
8.2
Tampere
• Nel 2010 gli eventi organizzati sono stati complessivamente 865.
• Le lingue più diffuse sono il russo, l'inglese, il finlandese e il cinese.
• La maggior parte dei clienti proviene dall'area di Tampere (76 %) e il 7 % da altre
zone dell'area di Pirkanmaa. Inoltre, ogni giorno, il centro è contattato da decine
di clienti che telefonano da altri paesi. In genere i clienti vengono a conoscenza di
questi servizi grazie ad amici e conoscenti.
8.3
Catalogna
• Negli ultimi anni alcuni comuni e la società civile hanno sviluppato servizi di
accoglienza. È diventata una politica pubblica nel 2005, e nel 2010 è stata sancita
a livello normativo.
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9.
9.1
Progetto NEO
• Collaborazione tra diversi enti
• Combinando le risorse, le idee e le innovazioni, il progetto NEO spera di ottenere
risultati migliori in modo più efficiente in termini di costi.
9.2
Tampere
• Servizio a bassa soglia
• Cooperazione con i servizi on line InfoBank
• Gli immigrati imparano a trovare da soli i servizi di cui hanno bisogno
9.3
Catalogna
• In collaborazione con la società civile e i consigli comunali (i servizi di
accoglienza sono erogati dai consigli comunali, che possono collaborare con le
organizzazioni della società civile per la loro fornitura)
• Servizi di accoglienza basati sul web
http://www10.gencat.cat/WebAcollida/AppJava/ca/Seleccio_idioma.jsp
10.
Potenziale di replicazione
10.1
Progetto NEO
All'interno del progetto sono definiti vari modelli di orientamento in collaborazione
con i supervisori e i dipendenti.
10.2
Tampere
L'obiettivo dei consulenti è guidare il cliente in modo da coinvolgerlo durante il
processo. Le informazioni sono cercate insieme al cliente, non per conto suo. In
questo modo i clienti imparano a gestire la questione da soli in futuro e diventano più
indipendenti. I servizi di orientamento sono molto importanti in tutte le fasi
dell'immigrazione, in quanto aiutano il cliente a integrarsi in modo più rapido e più
efficace nella nuova società.
10.3
Catalogna
I servizi di accoglienza sono una politica pubblica comune in alcuni paesi quali il
Belgio, la Germania o la Francia. Nel contesto di paesi di accoglienza come quelli
europei, tali servizi dovrebbero essere il primo passaggio per garantire l'integrazione
degli immigrati e il riconoscimento interculturale nelle società del XXI secolo.
Pag. 29 di 39
4.3
Competenze interculturali: People Acting Towards Respect and Solidarity (Patras)
1. Informazioni generali
Mentre in tutta Europa le comunità crescono in modo sempre più eterogeneo, le modalità di
gestione della diversità diventano una sfida fondamentale per il futuro. Le città e le società del
futuro avranno carattere interculturale, saranno in grado di gestire ed esplorare le potenzialità
della diversità culturale, per stimolare la creatività e l'innovazione e generare, in tal modo,
ricchezza economica e una migliore qualità della vita. La diversità potrà essere una risorsa per
lo sviluppo di una città se il dibattito pubblico, le istituzioni e i processi della città e il
comportamento delle persone terranno conto della diversità in maniera positiva.
2. Obiettivi del progetto/iniziativa politica
All'interno di questo concetto, il Consiglio d'Europa, in collaborazione con la Commissione
europea, ha lanciato il programma "Città interculturali" che coinvolge 11 città, e tra queste
Patrasso è l'unica città greca partecipante.
3. Descrizione del progetto/iniziativa politica
•
•
L'organizzazione di riesami di esperti, visite di studio, attività di consulenza da città a
città, gruppi di lavoro tematici ed eventi pubblici li ha sostenuti in questo impegno.
Durante la fase pilota del programma è stata istituita una rete solida, che ora intende
condividere le proprie competenze ed esperienze con nuove città e partner.
-
-
Conferenza internazionale Media and Migrants: Welcome or Farewell?, Patrasso
(27-29 novembre 2008).
Decisioni del consiglio comunale relative al programma e alle sue azioni.
Organizzazione di un gruppo di sostegno locale di partner (come descritto nel
prosieguo nella sezione n. 4).
Partecipazione a una riunione transnazionale organizzata a Patrasso nel quadro del
programma dell'UE "Grundvig II" attuato dall'Istituto Achaeco (questa
organizzazione partecipa al gruppo di sostegno locale di Patrasso e condivide
esperienze preziose nella fornitura di servizi agli immigrati che riguardano
principalmente l'apprendimento della lingua e l'acquisizione di maggiore familiarità
con la cultura greca).
Partecipazione attraverso un discorso e una discussione a una riunione transnazionale
organizzata a Patrasso nel quadro del progetto TIPS: T-learning to Improve
Professional Skills for intercultural dialogue (www.forcom.it/tipsproject), coordinato
dalla Hellenic Open University (21 settembre 2009).
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4. Ruolo dell'ente locale o regionale
•
•
Il comune di Patrasso è l'organizzazione capofila dell'iniziativa a livello locale.
Il gruppo riunisce partner che offrono sostegno locale nel settore dell'istruzione
(Università di Patrasso, Istituto tecnologico di Patrasso, EAP-Hellenic Open University,
Istituto Achaeco), dei mezzi di comunicazione (Esiepin-Unione dei redattori di quotidiani
delle regioni del Pelopponeso, dell'Epiro e delle isole), della cittadinanza attiva (Consiglio
locale della gioventù, Ufficio del volontariato di Patrasso, ONG ASTO, ONG Protasi) e
delle associazioni studentesche (BEST, AEGEE). In questo modo, si è proceduto
all'organizzazione di azioni comuni, ponendo l'accento sulla dimensione interculturale.
5. Risorse
Il Consiglio d'Europa ha sostenuto i costi per la partecipazione di uno o due rappresentanti
della città a visite di studio, conferenze, ecc. organizzate all'estero per lo scambio di
know-how, e ha cofinanziato la conferenza internazionale dei mezzi di comunicazione
tenutasi a Patrasso (27-29 novembre 2008, cfr. sezione n. 3).
6. Gestione
•
•
Coordinatore nel quadro di un accordo di programmazione (cfr. sezione n. 4).
Nucleo del gruppo di lavoro costituito da membri della dirigenza.
7. Ostacoli
•
•
•
•
•
Raccolta dei dati.
Partecipazione dei soggetti interessati. Il tempo richiesto sembra essere superiore al
previsto, ma in questo modo si otterranno effetti duraturi.
Il sistema centralizzato di finanziamento e governance in Grecia lascia ai comuni scarso
spazio di manovra.
Aumento dell'incertezza e del tasso di disoccupazione a causa della crisi finanziaria.
Carenza di finanziamenti da fonti regionali o nazionali.
8. Esito e risultati
Le procedure di attuazione di questo progetto sono importanti quanto i risultati che si
vogliono ottenere. In base a tale logica, la città ha preso la decisione strategica di coinvolgere
i soggetti sociali interessati a livello locale, per rafforzare l'intervento sociale dal basso verso
l'alto.
Le attività hanno riguardato principalmente il collegamento in rete, la raccolta di dati e
materiali e l'identificazione delle risorse:
•
"Griglia di valutazione delle politiche".
Pag. 31 di 39
•
•
•
Pubblicazione dei materiali della conferenza.
Visite di studio.
Sito web: http://www.e-patras.gr/portal/web/common/home.
9. Elementi chiave del successo
•
•
•
•
Patrasso è sempre stata la porta di ingresso della Grecia verso l'Occidente. La modernità
della città è frutto della coesistenza e dell'incontro di culture e mentalità diverse nel corso
di tutta la sua lunga storia.
La comunità di Patrasso attribuisce grande importanza alla democrazia e la visione della
città si basa in modo preponderante sulla cittadinanza attiva, affinché tutti i cittadini
godano di pari opportunità nel lavoro, nel divertimento, nel tempo libero e nella cultura.
A Patrasso si è andati un passo oltre l'integrazione e si è cercato di concentrare
l'attenzione su quanto si può fare insieme in qualità di culture diverse esistenti in uno
spazio condiviso, al fine di creare maggiore benessere e ricchezza per tutti i cittadini e
gettare le fondamenta per la comunità del futuro.
Collegamento in rete: i gruppi di sostegno locali delle organizzazioni che collaborano con
la città di Patrasso nel quadro del programma "Città interculturali" condividono lo stesso
atteggiamento e moltiplicano quindi gli effetti di tutte le azioni pertinenti. Questo solido
collegamento in rete a livello locale è emerso in tutte le riunioni, sia locali che
internazionali.
Efficienza della cooperazione con il Consiglio d'Europa.
10. Potenziale di replicazione
Il concetto del programma "Città interculturali", lo scambio di know-how e la piattaforma per
il collegamento in rete sono stati molto utili e possiedono il potenziale per essere trasferiti,
dopo essere stati opportunamente adattati.
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4.4
Accesso al lavoro: Helsinki e Catalogna
1.
1.1
Helsinki: EnterpriseHelsinki
EnterpriseHelsinki è un centro di servizi comune per le imprese in fase di avviamento
e per i futuri imprenditori della regione di Helsinki, che offre tutti i servizi necessari
per imparare a diventare imprenditori.
1.2
Catalogna: SARU
SARU è un centro finanziato con fondi pubblici per facilitare il riconoscimento delle
qualifiche accademiche estere degli immigrati. La Catalogna deve compiere passi
avanti per migliorare la qualità del suo mercato del lavoro.
2.
2.1
Helsinki
• Offrire agli immigrati accesso gratuito a corsi per imprenditori e a consulenze
aziendali. I consulenti aziendali di EnterpriseHelsinki hanno imparato come
aiutare una vasta tipologia di clienti e hanno contribuito a sensibilizzare le
autorità riguardo all'importanza dell'imprenditoria degli immigrati per l'economia,
la società e il processo di integrazione in Finlandia. Circa il 35 % di tutti i clienti
è costituito da immigrati.
2.2
Catalogna
• Promuovere, agevolare e accelerare il riconoscimento della formazione
accademica degli stranieri che vivono in Catalogna e che abbiano completato gli
studi in università straniere.
• Promuovere la mobilità nel mercato del lavoro.
3.
3.1
Helsinki
• EnterpriseHelsinki, con i suoi corsi e le consulenze aziendali per gli immigrati, è
un ottimo centro di competenze sull'imprenditoria degli immigrati per Helsinki e
la Finlandia.
• Ha sviluppato un particolare concetto di consulenza d'impresa per gli immigrati
imprenditori, basato sul presupposto che a volte agli immigrati occorrono
approcci diversi rispetto alle persone del posto:
- Sessioni informative
- Consulenze d'impresa
- Corsi di imprenditoria per gli immigrati
- Corsi serali per gli imprenditori attivi
Pag. 33 di 39
-
Accelerazione dell'avviamento delle imprese
Servizi di incubazione di imprese
3.2
Catalogna
• Offre una valutazione delle procedure di riconoscimento dei titoli accademici
stranieri.
• Contatta le università dei paesi di origine per scambiare informazioni e
promuovere il servizio.
• Offre orientamenti in merito ai circuiti che agevolano il riconoscimento
accademico.
• Promuove SARU e collega in rete le imprese per incoraggiarle all'inserimento al
lavoro.
4.
4.1
Helsinki
• EnterpriseHelsinki fa parte del centro economico e di pianificazione della città di
Helsinki, dipartimento per lo sviluppo delle imprese.
4.2
Catalogna: coordinamento di SARU
5.
Risorse
5.1
Helsinki
Città di Helsinki.
5.2
Catalogna
Il segretariato per l'immigrazione si fa carico dei costi per le risorse umane.
6.
Gestione
6.1
Helsinki
• EnterpriseHelsinki ha un organico di 17 persone, di cui 11 sono consulenti
6.2
Catalogna
• Coordinatore
• 2 consulenti accademici
7.
Ostacoli
7.1
Helsinki
7.2
Catalogna
• Coordinamento di istituti diversi (a livello statale e regionale).
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8.
Esito e risultati
8.1
Helsinki
Cifre
Dipendenti
Nuovi clienti
Immigrati
Nuove imprese in fase di avviamento
Partecipanti ai corsi aziendali
Partecipanti ai corsi serali
Partecipanti alle sessioni informative
Imprese in incubazione aziendale/incubazione virtuale
8.2
2009
16, di cui 13 sono consulenti aziendali
3 000
35 %
> 1 000
60
180
1 500
18/8
Catalogna
2010
Consultazioni
Pratiche aperte
Aprile
87
15
Maggio
282
100
Giugno
351
127
Luglio
230
88
Agosto
235
75
Settembre
291
78
Ottobre
252
73
9.
9.1
Helsinki
• Una vasta gamma di servizi.
• I consulenti hanno imparato a rivolgersi a clienti provenienti da contesti diversi.
• I servizi sono pensati appositamente per soddisfare le esigenze degli immigrati.
9.2
Catalogna
In Spagna il periodo richiesto per il riconoscimento della formazione accademica
ricevuta all'estero è talmente lungo che un servizio come SARU è essenziale per
facilitare la mobilità nel mercato del lavoro.
10.
Potenziale di replicazione
10.1
Helsinki
EnterpriseHelsinki ha sviluppato strumenti per le nuove imprese in fase di
avviamento.
10.2
Catalogna
La replicazione dipende dal tempo richiesto per il riconoscimento degli studi
accademici esteri in paesi diversi.
Pag. 35 di 39
4.5
Pianificazione strategica: accordo nazionale sull'immigrazione (Catalogna)
1. Informazioni generali
Nel 2008, dopo un ampio processo di dialogo sociale e di negoziato, il governo della
Catalogna, insieme ai gruppi parlamentari, agli enti locali, ai soggetti economici e sociali e ai
membri del comitato per la cittadinanza e l'immigrazione (in rappresentanza delle
associazioni che operano nell'ambito della gestione dell'immigrazione) hanno firmato
l'accordo nazionale sull'immigrazione.
2. Obiettivi del progetto/iniziativa politica
•
•
•
L'analisi condivisa delle principali trasformazioni avvenute fa emergere una visione
comune ed è concorde sul fatto che è necessario raccogliere una serie di sfide.
Si devono identificare le azioni da attuare in un quadro di coesione sociale e di
opportunità per tutti.
È necessario rispondere direttamente alle richieste avanzate dalla società riguardo al
cambiamento demografico in atto e alle sue conseguenze.
3. Descrizione del progetto/iniziativa politica
•
•
•
Gestione dei flussi migratori e ingresso nel mercato del lavoro: occorre mobilitare le
risorse umane nazionali, per garantire la mobilità e la competitività della base produttiva,
oltre a sorvegliare i flussi esterni e ad allineare la legislazione alla realtà dei fatti, insieme
a una gestione dei flussi migratori responsabile e coordinata con i paesi di origine.
Per adattare i servizi pubblici a una società eterogenea, il documento propone: di creare
un servizio di ammissione universale, di definire conseguentemente le dimensioni dei
servizi pubblici al fine di garantire l'accesso a tutti, e di gestire l'immigrazione sulla base
di un coordinamento trasversale e interistituzionale.
Per conseguire l'integrazione nell'ambito di una cultura pubblica comune, l'accordo
suggerisce: di incoraggiare la partecipazione alla vita pubblica, di fare del catalano la
lingua pubblica comune, di convivere in una pluralità di convinzioni, di garantire pari
opportunità tra donne e uomini, di integrare la prospettiva di genere e di rafforzare le
politiche mirate per i bambini, i giovani, gli anziani e le famiglie.
4. Ruolo dell'ente locale o regionale
32 rappresentanti del governo, dei gruppi parlamentari, delle istituzioni, dei gruppi economici
e sociali firmatari e del comitato per la cittadinanza e l'immigrazione si sono assunti
l'impegno di attuare le azioni incluse nel documento e di monitorarle.
Pag. 36 di 39
5. Risorse
Risorse economiche: EUR 3 880 000 000
Risorse umane: diversi dipartimenti del governo catalano sono coinvolti nello sviluppo delle
politiche pubbliche di accoglienza e integrazione.
6. Gestione
Direzione: il governo catalano, in collaborazione con i gruppi parlamentari, le istituzioni, i
sindacati e le organizzazioni imprenditoriali e il comitato per la cittadinanza e l'immigrazione.
7. Ostacoli
•
Carenza di finanziamenti dovuta alla situazione economica intervenuta dopo la firma
dell'accordo.
8. Esito e risultati
A due anni di distanza dalla sua firma, sono oltre 40 le organizzazioni che hanno aderito
all'accordo nazionale sull'immigrazione.
Delle sue 57 nuove misure complessive, più di 49 sono state avviate e cinque sono state
completate.
9. Elementi chiave del successo
Il consenso su cui poggia l'accordo nazionale sull'immigrazione rappresenta un ulteriore passo
avanti dopo le molte iniziative importanti realizzate attraverso il contesto locale e le
associazioni, oltre ai diversi governi della Generalitat, per incoraggiare la gestione,
l'accoglienza e l'integrazione degli immigrati.
10. Potenziale di replicazione
La stesura dell'accordo nazionale sull'immigrazione è frutto di un vasto processo partecipativo
basato sulla pianificazione strategica e il dialogo.
La pianificazione strategica in un'ottica di lungo periodo è necessaria per gestire politiche di
integrazione che devono essere attuate nel quadro di una prospettiva sostenibile a lungo
termine.
Pag. 37 di 39
5.
Conclusioni
L'obiettivo del gruppo di lavoro dedicato al tema Integrazione degli immigrati nelle zone urbane,
organizzato nel quadro del primo piano d'azione della Rete di monitoraggio della sussidiarietà del
Comitato delle regioni avviato nel maggio 2009, quale seguito della quarta conferenza sulla
sussidiarietà organizzata dal CdR e dalla regione Lombardia a Milano, consiste nel promuovere un
dialogo tra i partecipanti al gruppo sui modi migliori di attuare le politiche di integrazione a livello
locale, in particolare urbano, ed elaborare una riflessione sull'articolazione dei diversi livelli di
governo coinvolti.
Il presente documento intende offrire non solo un'analisi condivisa delle questioni legate
all'immigrazione nell'Unione europea (e in particolare nelle sue regioni), ma anche raccomandazioni
sull'attuale distribuzione delle competenze in tema di immigrazione, governance multilivello,
applicazione del principio di sussidiarietà e ruolo del Comitato delle regioni.
Di conseguenza, il gruppo di lavoro dedicato al tema Integrazione degli immigrati nelle zone urbane
ha individuato i seguenti argomenti e raccomandazioni.
5.1
Sussidiarietà
La sussidiarietà è un principio guida necessario per organizzare l'esercizio di competenze condivise da
parte dei livelli europeo e nazionale/regionale/locale, ponendo l'accento su sinergie e soluzioni
costruttive. Le istituzioni più vicine ai cittadini sono più efficienti in quanto hanno una migliore
conoscenza della realtà e la capacità di essere sufficientemente flessibili e aperte per adattarsi alla
diversità. Tuttavia, anche il livello sovranazionale è essenziale per la definizione di orientamenti e
principi di ampia portata da applicare in maniera generalizzata.
5.2
Processo decisionale
La partecipazione dei soggetti interessati, in particolare le organizzazioni della società civile, e la
governance sono essenziali per il buon esito della pianificazione, dello sviluppo e della promozione.
I soggetti interessati si trovano spesso al centro dell'attenzione sociale. Tale posizione strategica
consente di trarre conoscenze specifiche che diventano essenziali per il processo decisionale politico.
5.3
Quadro istituzionale e strutturale
La pianificazione strategica è assolutamente necessaria per la gestione di tutte le politiche pubbliche,
in particolare di integrazione, che devono essere attuate in una prospettiva a lungo termine e
sostenibile. Le politiche di integrazione, inoltre, necessitano di strutture istituzionali durature, in grado
di sostenere politiche a breve, medio e lungo termine.
Pag. 38 di 39
5.4
Raccolta dei dati
Il CdR deve promuovere indagini e ricerche comparative su varie questioni relative all'immigrazione,
concentrando l'attenzione sulla valutazione delle pubbliche amministrazioni:
−
−
−
5.5
il Migrant Integration Policy Index (MIPEX) deve fornire informazioni sulla base dei dati
provenienti dagli enti locali e regionali;
gli enti locali e regionali devono concordare i dati di base da fornire al MIPEX;
i servizi di registrazione proattiva forniscono dati completi sulla popolazione reale.
Azioni per l'accoglienza e l'integrazione
L'integrazione degli immigrati è un problema che richiede attenzione e azioni a livello politico sin
dalle primissime fasi del progetto di immigrazione: l'integrazione, intesa come un processo
bidirezionale dinamico e continuo tra persone diverse che risiedono in un territorio, deve sviluppare i
servizi di accoglienza (quale primo passo di tale processo), al fine di garantire l'autonomia degli
immigrati (formazione linguistica, società, lavoro).
Inoltre, le politiche di integrazione sono eterogenee, ma il loro obiettivo deve essere la coesione
sociale e la costruzione collettiva di una società condivisa: promozione di pari opportunità di accesso
ai servizi pubblici, promozione della partecipazione a tutti i livelli della politica e riconoscimento
della diversità.
5.6
Finanziamento delle iniziative
Le politiche di integrazione, al pari di tutte le altre politiche, devono disporre di finanziamenti a breve,
medio e lungo termine.
Al momento dell'elaborazione della presente relazione, la Commissione europea sta preparando una
comunicazione sulla seconda agenda dell'UE per l'integrazione. In particolare, la seconda agenda
europea per l'integrazione proporrà alcuni strumenti concreti per l'attuazione delle politiche di
integrazione. Tra questi potrebbero esservi dei moduli europei per l'integrazione, ovvero "elementi
costitutivi" standardizzati ma flessibili, che si possono adattare alle esigenze dei singoli Stati membri
e delle loro comunità, e sviluppare nel quadro di tre ambiti principali corrispondenti indicativamente
alle seguenti aree: i) corsi introduttivi e di lingua, ii) forte impegno da parte della società di
accoglienza e iii) partecipazione attiva degli immigrati a tutti gli aspetti della vita collettiva. Il CdR
contribuirà alla suddetta comunicazione attraverso una consultazione e auspica di proseguire la
propria collaborazione con la Commissione europea in merito a una questione di tale importanza.
Sulla base della presente relazione, che si può considerare un primo approccio al tema, potrebbe
essere interessante proseguire il lavoro in merito a uno degli ambiti indicativi proposti per i moduli.
_____________
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Per ulteriori informazioni rivolgersi à:
Rete di controllo della sussidiarietà
[email protected]
www.cor.europa.eu/subsidiarity