Economia e politica agroalimentare: le politiche UE

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Economia e politica
agroalimentare: le politiche
UE
14 marzo 2017
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Indice
1 Introduzione
1
1.1
Introduzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1
1.2
Politiche ed campi d’azione dell’UE . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2
1.3
Il contributo del sistema agroalimentare all’economia italiana . . .
6
1.4
Il trattato di Roma (1957) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7
1.5
Le altre politiche agroalimentari . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
2 Quadro istituzionale e internazionale
10
2.1
La formazione e lo sviluppo delle politiche . . . . . . . . . . . . . . 10
2.2
Le istituzioni UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
2.3
Il processo decisionale dell’UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
2.4
Il bilancio dell’UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
2.5
Il contensto internazionale: il WTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
2.6
Elementi base della teoria del commercio . . . . . . . . . . . . . . . 15
2.7
L’accordo sull’agricoltura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
2.8
L’accordo SPS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
2.9
L’accordo TBT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
2.10 La risoluzione delle dispute . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
2.11 I negoziati WTO in corso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
3 Le politiche per il settore agricolo
25
3.1
I principali trend evolutivi del settore agricolo . . . . . . . . . . . . 25
3.2
I principi base della PAC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
3.3
Lo schema classico delle politiche di mercato
3.4
L’impatto delle politiche degli anni ’60, ’70, ‘80 . . . . . . . . . . . 28
3.5
Le riforme degli anni ‘80 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
3.6
L’impatto di una quota di produzione . . . . . . . . . . . . . . . . 29
3.7
Le riforme degli anni ’90 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
. . . . . . . . . . . . 26
Indice
3 / 91
3.8
Le riforme degli anni 2000 (Parte 1) . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
3.9
La volatilita’ dei prezzi nel mercato del latte . . . . . . . . . . . . . 35
3.10 Il funzionamento del PUA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
3.11 Le riforme degli anni 2000 (Parte 2) . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
3.12 Rapporto tra produzione di latte e quota latte nella UE . . . . . . 38
3.13 Evoluzione della spesa e della composizione della spesa per la pac
nel’UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
3.14 La pac 2014 – 2020 (Parte 1) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
3.15 Funzioni delle OP e delle OI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
3.16 La pac 2014 – 2020 (Parte 2) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
3.17 La nuova pac: un giudizio complessivo . . . . . . . . . . . . . . . . 44
4 Le politiche alimentari
45
4.1
I principali trend evolutivi della domanda alimentare . . . . . . . . 45
4.2
L’industria alimentare e l’economia italiana . . . . . . . . . . . . . 46
4.3
Lo sviluppo delle politiche alimentari UE . . . . . . . . . . . . . . 47
4.4
Il libro bianco sulla sicurezza alimentare . . . . . . . . . . . . . . . 49
4.5
La legislazione alimentare generale . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
4.6
I contenuti della GFL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
4.7
La legislazione sui prodotti e sui processi . . . . . . . . . . . . . . . 53
4.8
Rintracciabilita’ dei prodotti
4.9
Informazioni al consumatore ed etichettatura . . . . . . . . . . . . 56
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
4.10 Claim salutistici e nutrizionali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
5 Le politiche alimentari (Parte 2)
62
5.1
Prodotti nuovi – novel foods . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
5.2
Alimenti geneticamente modificati . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
5.3
OGM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
5.4
Prodotti di qualita’: indicazioni geografiche . . . . . . . . . . . . . 67
5.5
DOP e IGP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
5.6
Certificazioni volontarie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
5.7
Prodotti biologici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
5.8
Benessere e Sicurezza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
6 L’economia delle politiche alimentari
76
6.1
L’economia degli standard agroalimentari . . . . . . . . . . . . . . 76
6.2
Protezione dei consumatori e competitivita’ . . . . . . . . . . . . . 79
Indice
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6.3
Standard e commercio: vincoli o catalizzatori? . . . . . . . . . . . . 79
6.4
Economia dell’etichettatura alimentare . . . . . . . . . . . . . . . . 81
6.5
L’economia delle indicazioni geografiche . . . . . . . . . . . . . . . 83
7 Fonti per testo e immagini; autori; licenze
86
7.1
Testo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
7.2
Immagini . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
7.3
Licenza dell’opera
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
Capitolo 1. Introduzione
Capitolo 1
Introduzione
1.1 Introduzione
Cosa sono le politiche? Se dobbiamo dare una definizione, le politiche sono decisioni/azioni dei governi o delle organizzazioni pubbliche in generale, e nel nostro
caso l’organizzazione di riferimento che decide le politiche è l’UE, che almeno in
teoria hanno come obiettivo il raggiungimento di determinati obiettivi di politica
economica/sociale attraverso provvedimenti legislativi. Dietro le politiche quindi
c’è sempre una norma o una legislazione. Da dove traggono origine le politiche
dell’UE? I provvedimenti legislativi dell’UE sono:
• Trattati: che sono i documenti fondativi dell’UE, dove i trattati originali
sono stati scritti negli anni ‘50, ma son stati scritti a più riprese. Il trattato
istitutivo dell’UE è il Trattato di Roma, scritto nel 1956.
• Regolamenti: sono esattamente come le leggi degli stati nazionali, quando
vengono emanati valgono per chiunque operi nell’UE;
• Direttive: prescrizioni vincolanti che non hanno valore di legge, quindi è
necessario che ogni stato membro recepisca quelle prescrizioni nella propria
legislazione nazionale. Ci sono direttive emesse negli anni ’90 che ancora non
hanno preso forma in tutti gli stati membri. Questo richiede cooperazione
tra stati membri e UE.
I processi decisionali che riguardano le politiche non avvengono solo a livello degli
Stati membri, perché sia che si tratti di regolamenti sia che si tratti di direttive,
l’operatività delle politiche riguardano decisioni che partono da livelli più bassi.
Nel caso delle direttive ci vuole una legge dagli stati membri, ma anche se si
parla di regolamenti, per le modalità operative spesso devono intervenire i livelli
più bassi come gli enti locali, in particolare nelle politiche agroalimentari hanno
un ruolo molto importante le regioni. Questo vuol dire che è normale che certi
aspetti delle politiche alimentari Europee cambino da una regione all’altra.
Le politiche derivano da processi decisionali a vari livelli:
• Unione Europea
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• Stati Membri
• Regioni e/o altri enti locali
1.2 Politiche ed campi d’azione dell’UE
Come mai ci occupiamo di politiche? L’idea di fondo dell’economia classica è
quella che la giustificazione economica delle politiche dovrebbe stare nei cosiddetti
fallimenti di mercato. Cosa vuol dire agire sui fallimenti del mercato? Si ha un
fallimento del mercato quando ci sono dei beni pubblici che il mercato garantisce
in quantità e qualità insufficiente. Esempi:
• Conservare il territorio e conservare il paesaggio agricolo come risorsa viene considerato dalla normativa europea come un bene pubblico; ci sono
degli incentivi per chi conserva il territorio rurale (es. no inquinamento) e
il paesaggio. Se c’è un bene pubblico che viene fornito in misura insufficiente dalle dinamiche del mercato, interviene la politica e crea incentivi per
fornire questo bene in misura più adeguata.
• Correggere esternalità negative: che sono conseguenze non volute dell’attività economica (es. impatto ambientale delle produzioni agro – industriali
come inquinamento terreni e acque; diffusione di malattie derivanti dagli
alimenti come alimenti avariati o alimenti che hanno degli ingredienti che
creano problemi come gli alimenti con troppo grassi; malattie per gli animali
che possono avere impatti enormi sul mercato agro – alimentare).
• Garantire il funzionamento dei mercati (es. politiche della concorrenza
che sono un aspetto molto importante anche per il mercato agroalimentare
perché ci sono i settori della trasformazione e della distribuzione che sono
molto concentrati in cui ci può essere un problema di scarsa concorrenza
e di potere di mercato; in questo caso interviene l’antitrust (es. centrali
d’acquisto)).
Le politiche vengono decise a tanti livelli ma noi ci occupiamo del livello dell’UE.
Ma un’azienda ad esempio che deve operare in Italia ha a che fare con tutti
i livelli decisionali. Come avviene l’attribuzione delle competenze? Perché una
certa decisione viene presa a livello europeo o di nazione? L’idea teorica che sta
alla base delle politiche dell’UE è il cosiddetto principio di sussidiarietà. L’UE
interviene quando le decisioni non possono essere prese a un livello più vicino a
quello dei cittadini interessati. Quindi se possibile le politiche vengono prese al
livello più vicino ai cittadini interessati. L’UE interviene solo in quelle materie
dove le decisioni dei livelli più bassi è inefficace. Questa è una questione in cui c’è
molto dibattito anche a livello politico.
Campi d’azione dell’UE
L’UE agisce in una molteplicità di campi. I campi di azione corrispondono all’incirca alle direzioni generali della commissione europea.
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• Departments (DGs)
• Agriculture and Rural Development (AGRI)
• Budget (BUDG)
• Climate Action (CLIMA)
• Communication (COMM)
• Communications Networks, Content and Technology (CNECT)
• Competition (COMP)
• Economic and Financial Affairs (ECFIN)
• Education and Culture (EAC)
• Employment, Social Affairs and Inclusion (EMPL)
• Energy (ENER)
• Environment (ENV)
• Eurostat (ESTAT)
• Financial Stability, Financial Services and Capital Markets Union (FISMA)
• Health and Food Safety (SANTE)
• Humanitarian Aid and Civil Protection (ECHO)
• Human Resources and Security (HR)
• Informatics (DIGIT)
• Internal Market, Industry, Entrepreneurship and SMEs (GROW)
• International Cooperation and Development (DEVCO)
• Interpretation (SCIC)
• Joint Research Centre (JRC)
• Justice and Consumers (JUST)
• Maritime Affairs and Fisheries (MARE)
• Migration and Home Affairs (HOME)
• Mobility and Transport (MOVE)
• Neighbourhood and Enlargement Negotiations (NEAR)
• Regional and urban Policy (REGIO)
• Research and Innovation (RTD)
• Secretariat-General (SG)
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• Service for Foreign Policy Instruments (FPI)
• Taxation and Customs Union (TAXUD)
• Trade (TRADE)
• Translation (DGT)
Le aree di interesse per il settore agroalimentare sono:
• Agricoltura e sviluppo rurale (AGRI)
• Salute e sicurezza alimentare (SANTÈ)
• Mercato interno, industria, imprenditoria e PMI (GROWTH): es. politiche
di sostegno alle imprese
• Commercio (TRADE)
• Concorrenza (COMP)
• Giustizia e tutela dei consumatori (JUST)
• Ambiente (ENV)
• Politiche agricole e di sviluppo rurale: agiscono prevalentemente sulle imprese agricole, ma anche sui trasformatori (es. DOP e IGP)
• Politiche ambientali, commerciali e politiche della concorrenza: agiscono su
tutti gli attori della filiera
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I riquadri azzurri indicano quello di cui ci occuperemo evidenziano come alcune
politiche incidono in modo particolare su alcuni settori della filiera agro – alimentare, altri invece agiscano in modo trasversale su tutta la filiera e quindi in
qualche modo siano anche più complesse da esaminare. Agire anche a livello di
un solo stadio della filiera ha comunque delle conseguenze, perché è chiaro che
se ci sono le quote di produzione del latte a livello di impresa agricola, questo
ha conseguenze importanti sulla gestione a valle, in particolare sull’industria di
distribuzione che doveva controllare le consegne da parte degli agricoltori. Il meccanismo di relazione stretta tra questi soggetti fa sì che ciò che succede in uno
stadio si ripercuota comunque sugli altri stadi.
Esempi di politiche UE nel settore agroalimentare
• Sostegno al reddito degli agricoltori
• Interventi sui mercati agro – alimentari
• Sviluppo rurale e agriturismo
• Paesaggio rurale e biodiversità
• Acqua
• Bioenergie
• Cambiamento climatico
• Agricoltura biologica e politica della qualità
• Prodotti fitosanitari e protezione delle piante
• Norme veterinarie, nutrizione e benessere animale
• Organismi geneticamente modificati e proprietà intellettuale
• Ingredienti e additivi alimentari
• Etichettatura e pubblicità dei prodotti alimentari
• Pratiche commerciali e trasparenza dei prezzi
Lo studio delle politiche
Studiare le politiche economiche in generale può implicare avere diversi tipi di
approcci:
• Descrittivo: quali sono gli obiettivi e gli strumenti delle politiche?
• Storico: come sono nate le politiche? Cioè perché un giorno ci si è trovati a
dover gestire un problema come ad esempio le quote latte?
• Giuridico: quali norme regolano le politiche e come vengono interpretate?
5 / 91
• Teorico/analitico: qual è il significato economico delle politiche quali le loro
cause e i loro effetti? Effetti che non sono sempre attesi.
• Normativo: fa riferimento a quello che dovrebbe essere, cioè quali dovrebbero essere gli obiettivi ideali e gli strumenti ideali delle politiche?
In questo corso useremo un mix di questi approcci a seconda dell’argomento e a
seconda dell’importanza che hanno per descrivere le politiche di cui ci occupiamo.
Politiche agroalimentari ed integrazione europea
La motivazione fondamentale per cui studiamo queste politiche è perché sono
fondamentali per le imprese, ma ci sono anche altri motivi legati anche alla storia
dell’UE. Oggi l’UE raggruppa 28 paesi europei. Il processo politico che ha portato
all’unione europea è iniziato negli anni ’50, in particolare col trattato di Roma nel
1957. La PAC è stata per lungo tempo l’unica vera politica europea, fin dall’inizio l’UE si è costruita sulla base delle politiche agricole comuni. Dove agricolo ha
sempre significato anche agroalimentare. Quando il processo di integrazione europea iniziò vi fu una lunga discussione sull’includere o meno l’agricoltura in questo
processo. Questo perché i singoli paesi dell’UE, anche allora che erano soltanto 6,
ciascuno di essi interveniva in modo molto importante nel settore agroalimentare e armonizzare le politiche di questi paesi richiedeva un certo impegno, ci son
voluti infatti anni per diventare effettivamente tale. Questo perché in quegli anni l’agricoltura era ancora una componente fondamentale dell’economia di tutti
questi paesi sia in termini di contributo al PIL che di contributo all’occupazione.
1.3 Il contributo del sistema agroalimentare all’economia italiana
Le statistiche italiane non vanno indietro in maniera affidabile oltre il 1970, è
importante però notare cosa vuol dire contributo dell’agricoltura al PIL, in questo
caso al valore aggiunto, e contributo all’agricoltura all’occupazione. Negli anni
’70 l’ordine di grandezza di queste variabili era occupati AGR/occupati TOT;
un italiano su 5 lavorava in agricoltura, oggi meno di un italiano su 25 lavora in
agricoltura. C’è stato l’esodo dell’agricoltura col passare degli anni.
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L’ordine di grandezza negli anni ’50 è che più di un terzo della popolazione lavorava in agricoltura e il contributo al PIL era vicino al 15/16% (VA AGR/VA
TOT). Quindi era un settore fondamentale nell’economia. Avere politiche nazionali o europee era una scelta importante. Oggi il settore agricolo in senso stretto
conta il 2,2% sul PIL e meno del 4% sull’occupazione. È un settore che è quindi
cambiato notevolmente e oggi non giustifica più certe politiche.
In quei tempi l’Italia era reduce dalla grande crisi del ’29, molti governi intervenivano pesantemente sui mercati agro – alimentari, sia sul mercato interno che sul
mercato internazionale, per influenzare i prezzi di questi prodotti (dazi, tariffe,
ecc.). Metterle insieme era ovviamente una questione molto complessa ma la scelta politica che fu fatta fu quella di dire “se riusciamo a instaurare un processo di
progressiva armonizzazione su questo settore il processo di integrazione europea
può decollare”. Vista l’importanza del settore, qualunque processo di integrazione
europea che non contemplasse l’agricoltura sarebbe stato probabilmente destinato
al fallimento. Per questa ragione, i padri fondatori dell’UE decisero di includere
l’agricoltura nel “mercato comune” istituito alla fine degli anni ’50. Da questo
nacque la PAC.
1.4 Il trattato di Roma (1957)
Quando si firmò il trattato di Roma negli anni ’50 si introdusse un capitolo
sull’agricoltura e la pesca. L’art. 39 fissava gli obiettivi della PAC (questo articolo
ora è il 33 ma gli obiettivi son sempre gli stessi):
• Incrementare la produttività dell’agricoltura: il settore agricolo negli
anni del dopoguerra era un settore arretrato, dove la meccanizzazione era
molto limitata, dare degli incentivi voleva dire promuovere la produttività
(resa x ettaro per le colture vegetali; resa x capo allevato per i prodotti
animali) e sviluppare il progresso tecnico, assicurando lo sviluppo razionale della produzione agricola come pure un impiego migliore dei fattori di
produzione, in particolare della manodopera.
• Assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola grazie in
particolare al miglioramento del reddito individuale di coloro che lavorano
nell’agricoltura: le aree rurali erano le aree meno sviluppate del paese e vi
era grande povertà specialmente per i lavoratori agricoli.
• Stabilizzare i mercati: è evidente che i mercati agroalimentari siano mercati estremamente volatili, con un’estrema variabilità dei prezzi. Questo è
un indice in base 100, questo vuol dire che quando leggiamo 200 il prezzo è raddoppiato. Quindi stiamo parlando di prezzi che raddoppiano e si
dimezzano, e vediamo che lo fanno di anno in anno. Nei mercati mondiali
queste oscillazioni negli ultimi anni si sono enormemente ampliate. Il problema della volatilità dei prezzi è un problema cruciale ed è un problema a
cui le politiche cercano di dare una risposta. Quindi stabilizzare i mercati è
sempre stato un obiettivo della politica agricola, rendere i prezzi più stabili
nel tempo.
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• Garantire la sicurezza degli approvvigionamenti: in italiano si usa
l’addizione sicurezza alimentare per indicare due cose diverse (food security
= garantire la disponibilità di cibo sufficiente per garantire l’autosufficienza
alimentare; food safety = sicurezza dal punto di vista nutrizionale degli
alimenti); la sicurezza degli approvvigionamenti è quella del primo tipo, nel
dopoguerra era ancora considerato un obiettivo strategico; negli anni ’50 i
paesi erano importatori netti di alimenti, cioè non producevano a sufficienza
quello che serviva per nutrire la popolazione di allora, ed era un problema a
causa dei dazi, ecc.; oggi approvvigionarsi di cibo, essere quindi importatori
netti, non è più un problema, anche perché c’è libera circolazione di merci.
• Assicurare prezzi ragionevoli nelle consegne ai consumatori.
Scrivere nella stessa lista di obiettivi da raggiungere: stabilizzare i mercati e
mantenere alto il tenore di vita della popolazione, che vuol dire tenere alti i
prezzi della materia prima, questo implica che i prezzi finali siano alti. Quindi
l’obiettivo 5 è incompatibile con quelli precedenti. La politica agroalimentare
dell’UE ha avuto come conseguenza, dato che era orientata a mantenere alti i
prezzi dei prodotti agricoli, i consumatori europei hanno pagato i prodotti finali
in modo enormemente più caro dei consumatori di altri paesi. Negli anni ’90 fare
il purista e andare negli Stati Uniti voleva dire entrare in un supermercato e
vedere il latte e la carne che costavano la metà rispetto al nostro paese. Oggi
queste differenze non sono più così drammatiche ma questi sono stati gli effetti
delle politiche agroalimentari.
Una politica di prezzi e di mercati
A partire dagli anni ’60 si sono organizzate le Organizzazioni Comuni di Mercato
(OCM) per i principali prodotti (cereali, latte e suoi derivati, carni bovine, vino,
olio) abbattendo le barriere esistenti. Questa fu la più grande innovazione dell’UE:
il commercio prima (dai ’50 agli ’80) era caratterizzato da dazi, tariffe e barriere
di ogni tipo, quindi con un alto livello protezionistico; quindi la prima cosa fu
quella di abbattere le barriere doganali e far circolare liberamente all’interno
dell’UE tutti i prodotti agro – alimentari. La libera circolazione di tutte le merci
fu data solo nel 1992. Al tempo stesso però ci fu un atteggiamento aggressivo sul
mercato interno e internazionale e questo voleva dire stabilire dei prezzi minimi
garantiti per i prodotti agricoli e politiche commerciali di alti dazi verso i
paesi fuori dall’unione europea, per mantenere i prezzi sul mercato interno più
alti possibile. Quindi la PAC ebbe queste caratteristiche: liberalizzare i prodotti
all’interno dell’UE e erigere barriere aggressive verso i prodotti che venivano da
fuori. La PAC fu anche il primo esperimento di finanziamento comune di
una politica UE (che a quel tempo voleva dire favorire i più forti produttori ed
esportatori degli UE – 6). Finanziare una forte politica agricola comune voleva
dire trasferire fondi dai due paesi con l’agricoltura più debole (Italia e Germania,
soprattutto a causa della guerra) a quelli più forti (Francia e Olanda). Questo
vuol dire che Italia e Germania erano i paesi che ci perdevano di più da una
politica agricola comune.
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1.5 Le altre politiche agroalimentari
Oltre alla PAC le politiche agro alimentari interessano molte aree:
• Politiche strutturali: sono tutte le politiche che hanno come obiettivo le
aree svantaggiate; i fondi strutturali per queste aree nacquero negli anni ’60
e dovevano favorire lo sviluppo delle aree rurali, ma fecero molta fatica a
decollare, infatti dagli anni ’90 è stata reimpostata una politica di sviluppo
rurale che ha un impatto molto importante sulle aziende che operano in
questo settore che si traduce in strumenti applicati dalle regioni che hanno
la titolarità del piano di sviluppo rurale. Qui dentro ci sono provvedimenti
anche legati agli investimenti delle imprese di trasformazione, strumenti per
la gestione del rischio, ecc. Quindi sono per tutte le imprese della filiera.
• Politiche alimentari: sono partite nella seconda metà degli anni ’90 stimolata dalle grandi crisi alimentari, da lì è nata l’idea di centralizzare questa
politica a livello di unione europea. Da allora sono nate tutte le politiche alimentari che conosciamo oggi. La prima legge quadro sulle politiche
alimentare è del 2002.
• Politiche ambientali: iniziate negli anni ’90 tipicamente attuate mediante
delle direttive, che quindi poi venivano trasformate in politiche nazionali. La
direttiva che riguarda l’inquinamento delle acque dovuto all’uso di concimi
in agricoltura è un tema su cui ancora non si è conclusa l’applicazione
italiana di quella direttiva, perché ha un impatto forte sui costi delle imprese
e sull’organizzazione della filiera.
• Politiche della concorrenza e della tutela del consumatore: a cavallo
tra fine anni ’90 e inizio anni 2000 dove ci sono una serie di questioni che incidono in modo importante sulle dinamiche delle imprese (es. etichettatura,
confezione, packaging).
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Capitolo 2. Quadro istituzionale e internazionale
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Capitolo 2
Quadro istituzionale e
internazionale
2.1 La formazione e lo sviluppo delle politiche
Il processo di sviluppo delle politiche agro – alimentari dell’UE avviene in quadro
di vincoli rilevanti, che riguardano tre aspetti:
• Quadro istituzionale dell’UE e il meccanismo decisionale dell’UE
• Vincoli finanziari derivanti dal bilancio UE: le decisioni della politica
dell’UE devono avere a che fare con il budget dell’UE, che è un budget
estremamente ridotto che ha influenzato le decisioni politiche. Negli anni
’80 e ’90 alcune politiche furono riformulate. I processi di riforma della
PAC hanno spesso avuto origine dalla insostenibilità finanziaria delle
politiche esistenti (es. eccedenze produttive anni ’80 e anni ’90) o dalla
competizione con altre politiche (PAC 2014 – 20).
• Il quadro internazionale in cui vengono decise le politiche agroalimentari:
le questioni di politica agroalimentare sono al centro del funzionamento
del WTO. Sembra incredibile ma moltissime delle norme e quindi delle
politiche che regolano il commercio a livello mondiale hanno un incidenza
fortissima sul funzionamento delle filiere agroalimentari perché non regolano
solo aspetti commerciali come le tariffe, ma entrano in aspetti anche di tipo
tecnico, per es. è a livello di WTO che si stabiliscono i limiti minimi sul
livello di pesticidi per capire se un prodotto possa essere commercializzato,
o certi limiti minimi sulle caratteristiche nutrizionali dei prodotti, o su come
debbano essere trasportati gli animali da un paese all’altro.
2.2 Le istituzioni UE
• Il Consiglio Europeo: è composto dai primi ministri dei governi degli
stati membri ed ha il compito di stabilire le priorità politiche generali delle
politiche dell’UE, stabilisce quindi delle linee guida senza però il potere di
legiferare.
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• Il Consiglio dell’Unione Europea: è composto dai ministri competenti
dei governi degli SM dell’Unione Europea. Le decisioni operative le prendono i ministri dell’interno riuniti nel consiglio dell’UE. Sono molto importanti
i meccanismi di funzionamento (es. la presidenza del consiglio UE è detenuta a turno per sei mesi da uno degli Stati Membri; il consiglio dell’UE,
insieme al parlamento, esercita il potere legislativo e approva il bilancio
UE). Questo promuove la collaborazione sulle politiche rimaste di stretta competenza nazionale (difesa, giustizia, ecc.). I voti attributi a ciascun
membro del Consiglio sono proporzionali alla popolazione degli Stati Membri, quindi i Paesi più grandi hanno un peso maggiore nelle decisioni. Il
consiglio decide all’unanimità (es. per i trattati), a maggioranza qualificata
o a maggioranza semplice (spesso) a seconda degli argomenti.
• La Commissione Europea: è composto da 28 commissari nominati dagli
SM a cui corrispondono le direzioni generali già viste. La Commissione Europea esercita il potere di iniziativa legislativa, nel senso che propone gli atti
legislativi al Consiglio UE e al Parlamento, sulla base del principio di sussidiarietà; gestisce il bilancio UE e rappresenta l’UE a livello internazionale;
ha una struttura imponente di direzioni generali e funzionari.
• Il Parlamento Europeo: è eletto direttamente dai cittadini il cui numero di parlamentari di ogni SM è proporzionale alla popolazione. Su molte
materie collabora col Consiglio nell’approvazione degli atti legislativi, cioè
ha un potere vincolante (es. approva il bilancio UE insieme al Consiglio);
esercita il controllo democratico su una serie di decisioni del Consiglio.
• La Corte di Giustizia: è composto da un giudice per ogni stato membro
e interpreta il diritto dell’UE perché esso venga applicato allo stesso modo
in tutti gli SM; giudica le controversie tra i governi dei paesi membri e le
istituzioni dell’UE; anche i privati cittadini, le imprese o le organizzazioni
possono portare un caso all’attenzione della Corte.
• La Corte dei conti: verifica la gestione finanziaria; presenta al Parlamento
una relazione annuale sull’esercizio precedente.
• Altre istituzioni svolgono funzioni specifiche (BCE, Comitato economico
e sociale, Comitato delle regioni).
2.3 Il processo decisionale dell’UE
Il processo di formazione delle decisioni politiche (procedura legislativa ordinaria)
avviene in tre fasi:
• Fase preparatoria: la Commissione prepara una proposta, tipicamente
a valle di un processo di consultazione con gli stakeholders (agricoltori,
rappresentanti degli industriali, rappresentanti dei distributori, ecc.).
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• Fase di decisione: una volta che la Commissione ha pubblicato la sua
proposta, inizia un complesso processo di letture che coinvolge Consiglio UE
e Parlamento (fino a tre letture ad organismo con approvazione o meno degli
emendamenti proposti da ciascun soggetto). La decisione finale sull’atto non
più modificabile è del Consiglio.
• Fase di implementazione: la Commissione prepara i regolamenti attuativi, sulla base dei quali gli SM possono a loro volta introdurre degli strumenti più locali, quindi trasformare in legge nazionali le direttive, o applicare i
regolamenti.
2.4 Il bilancio dell’UE
A partire dagli anni ’90, il bilancio UE è programmato su base pluriennale, ogni
7 anni (2000-2006, 2007 – 2013, 2014 - 2020). Tutto quello che è stato deciso in
termini di nuove politiche per il nuovo bilancio approvate nel 2013, sono state
applicate a partire dal 2015, con un anno di ritardo. Il bilancio annuale si deve
presentare, si deve approvare e deve rispettare il quadro finanziario pluriennale.
Inoltre questa nuova disciplina di bilancio è fatta perché negli anni ’90 l’esplosione delle spese aveva mandato in crisi il bilancio. Nonostante in questa disciplina
l’allocazione della spesa tra SM non abbia alcun ruolo, il problema politico degli
SM rimane la loro posizione netta (saldo tra entrate e uscite di ogni stato membro). Questo ha portato alla creazione di regole ad hoc per sanare le posizioni
sbilanciate di alcuni SM, che vengono quindi corrette (es. Regno Unito). Molti
programmi UE (tra cui alcuni dedicati all’agroalimentare) prevedono il cosiddetto
co – finanziamento degli SM (fino al 50%) per responsabilizzare gli SM nell’uso dei fondi europei. La politica dell’UE, dati i pochi soldi, ha inventato questo
meccanismo.
L’UE ha un bilancio molto piccolo, l’ordine di grandezza è di 142 miliardi di
euro, che per è pari a circa l’1% del PIL e non potrebbe essere più grande perché
l’attuale trattato dell’UE prevede che il budget massimo non può superare l’1,24%
del PIL, e vale il 2,3% della spesa pubblica complessiva. La spesa pubblica italiana
vale il 42% del PIL italiano. Questo vuol dire che le risorse sono limitate e vi è
una forte competizione tra le varie destinazioni. Nella grande maggioranza questi
soldi vengono dagli stati membri sotto forma di risorse basate sull’IVA o basate
sul PNL (prodotto nazionale lordo). Le aliquote versate sono variabili da paese a
paese in funzione delle dimensioni del paese e a seconda di una trattativa tra il
paese e l’UE. Vi è poi una parte di risorse proprie che vengono o dalle sanzioni
sui mercati agricoli (es. multe sulle quote latte) o dalle tariffe doganali (entrata
più importante).
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La grande fetta di torta che vale circa il 70% sono le risorse sulla base del PNL,
le altre vengono dall’IVA (12%) e dalle tariffe (12%) e il ruolo delle sanzioni è
molto meno dell’1%.
Sulle uscite possiamo dire che tra le uscite non c’è dubbio che le politiche agroalimentari abbiano sempre rappresentato una voce fondamentale della spesa UE.
Tanto che in certi anni l’incidenza delle politiche agro – alimentari sulla spesa
UE era oltre il 70%. Oggi quest’incidenza si è ridotta di molto (40%), non perché
siano diminuite le risorse ma perché sono cresciute le altre (es. bilancio UE) e il
peso di altre politiche è cresciuto. Oggi (2014) la spesa per le politiche agroalimentari è di circa 59 miliardi di euro, ma la cosa più importante è che col nuovo
periodo di bilancio si prevede una riduzione assoluta della spesa, che sarà graduale ma che arriverà ad essere piuttosto consistente perché nel 2020 i miliardi
indicativi per la spesa delle politiche agro – alimentari saranno 52 miliardi. Le
politiche agroalimentari hanno di fronte un periodo di restrizione dal punto di
vista economico.
La fetta più importante sono le politiche agro – alimentari (conservazione e gestione delle risorse naturali); la seconda voce è quella sulla coesione per la crescita
e l’occupazione (politiche del lavoro e politiche dei fondi strutturali per le aree
svantaggiate); la terza voce è quella delle risorse per la ricerca. Le politiche agro
– alimentari sono ancora la voce più importante anche se è destinata a ridursi
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nei prossimi anni. Quindi è un quadro finanziario che costringe l’UE a tagliare la
spesa per le politiche agro – alimentari.
2.5 Il contensto internazionale: il WTO
Dal punto di vista delle politiche, le organizzazioni internazionali come il WTO
sono superiori all’UE. In sede WTO vengono condivise delle norme a cui poi tutte le politiche dell’UE si devono adeguare. È importante capire quali contenuti
ci sono nelle norme del WTO a cui l’UE si deve uniformare con riferimento al
mercato dei prodotti agro – alimentari. Il WTO è stato creato nel 1995, sostituendo il GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) che era stato invece
avviato nel dopoguerra, che era però un semplice accordo. Era in sostanza un
patto siglato da un certo numero di paesi che era cresciuto molto nel tempo, ma
era sostanzialmente qualcosa di meno di un’organizzazione internazionale, perché un’organizzazione internazionale si dota di strutture, funzionari e personale
che esercita e controlla l’attuazione delle politiche commerciali, cosa che quindi
prima non succedeva. Dal 1995 è possibile sanzionare gli stati che non rispettano
le regole commerciali, prima non era possibile. Prima le violazioni erano molto
frequenti, oggi grazie a un sistema di sanzioni questo non è più possibile. Un’altra
grande novità è che si è introdotta una regolamentazione degli scambi internazionali, il GATT non aveva potere sugli scambi di prodotti agroalimentari. L’avvio
del WTO sancì la fine di un’era in cui i prodotti agro – alimentari erano rimasti sostanzialmente esenti dalle regole internazionali riguardanti il commercio. Di
fatto non esisteva un sistema di regole internazionale. Il WTO è costruito in un
certo modo grazie al cosiddetto Uruguay Round Agreement, questo accordo risale al 1994, si chiama così perché è un percorso negoziale iniziato in Uruguay 7
anni prima, per mettere insieme quasi 200 paesi di condivisione delle regole commerciali. Quella disciplina non è più cambiata, nonostante sia in corso un nuovo
round negoziale per liberalizzare ulteriormente il commercio mondiale in tutti gli
aspetti anche sui prodotti non alimentari. Questo ultimo negoziato è partito 14
anni fa e non ha ancora trovato una conclusione, perché gli stati non riescono a
trovare un accordo condiviso sulle regole che dovrebbero adottare.
Il commercio di prodotti agroalimentari italiani
Il commercio dei prodotti agroalimentari complessivamente vale 40 miliardi di
import e 34 miliardi di export per il nostro paese, quindi con un deficit agroalimentare di 6 miliardi di euro. Come è composto questo deficit? Per la stragrande
maggioranza di import di materie prime agricole (cereali e carni intese come
animali vivi). L’industria alimentare delle bevande è in attivo rispetto al saldo
commerciale (27 miliardi di import e 28 di export), con un miliardo di euro di
surplus commerciale. In un buon numero di settori prevalgono le importazioni
(carni e pesce, olio di oliva, latte), quindi sono settori in passivo; quelli in attivo
sono ortofrutta e derivati dei cereali (paste alimentari) e più di tutti le bevande
che sono in surplus (vino e spumante).
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L’incidenza dell’export sul fatturato delle imprese
Quanto incide sul fatturato delle imprese l’export? In media noi esportiamo il
20% della nostra produzione in valore (28 miliardi), ma con differenze forti tra i
settori (conserve, riso, vino, pasta e olio di oliva oltre il 40%; acqua e dolciario
oltre il 20%; latte 15%).
WTO e prodotti agroalimentari
L’accordo Uruguay Round ha disciplinato una serie di questioni relative al mercato agroalimentare che sono in vigore ancora oggi e quello che è stato condiviso
in termini di regole lo possiamo dividere in tre capitoli:
• Accordo sull’agricoltura: fissa regole riguardanti tutta una serie di aspetti, in particolare barriere all’importazione, sostegno del mercato interno e
sussidi all’esportazione. Sono strumenti commerciali relativi al mercato agro
– alimentare. Il WTO è una sede in cui si discute anche di questioni tecniche
relative ai prodotti agro – alimentari che sono riassunti in specifici accordi
(SPS E TBT)
• Accordo SPS (Sanitary and Phytosanitary Measures) e TBT (Technical
Barriers to Trade): misure per la salute delle piante e degli animali in cui
vedremo come mai le regole condivise a livello internazionale sono così importanti (SPS) e accordo con impatti importanti sul mercato agroalimentare
(TBT)
• Disciplina delle dispute commerciali: le dispute tra stati membri in
materia commerciale dovrebbero essere risolte solo in sede WTO che ha
anche potere sanzionatorio.
Come mai è così importante dal punto di vista economico la dimensione del commercio internazionale e qual è la base economica del processo di liberalizzazione
dei mercati? L’obiettivo è di ridurre le barriere al commercio per far crescere il
benessere collettivo.
2.6 Elementi base della teoria del commercio
Perché due paesi scambiano beni e servizi? La convenienza a commerciare nasce
da una diversa struttura dell’offerta degli stessi prodotti tra due paesi. Teoria del
vantaggio comparato: idea che ci sia una diversa struttura dell’offerta dei prodotti
derivante da almeno tre possibili differenze che sono:
• Differenza nella dotazione di fattori di produzione (terra, lavoro, capitale):
in particolare dietro la categoria terra ci sono tutte le risorse naturali (es.
clima, suolo, acqua) che sono diverse da paese a paese e sono fondamentali
nella produzione agroalimentari (es. il clima è fondamentale per produrre
banane e cacao ed avere vantaggio comparato; il suolo è importante per le
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materie agricole e poi ci sono gli aspetti relativi alla disponibilità d’acqua
che è cruciale per produrre prodotti agroalimentari); qualità del lavoro,
quindi competenze forza lavoro, formazione, capitale umano; dotazione di
capitale, impianti produttivi, ecc.
• Differenze nella produttività dei fattori: resa (es. quanti litri di latte produce un animale); la produttività è il rapporto tra output e input (es. superficie coltivata). Grazie alla combinazione dei fattori, la resa per ettaro
della stessa coltura può essere diversa in paesi diversi (es. il frumento in
certe regioni europee raggiunge rese che sono irraggiungibili in altre parti
del mondo grazie anche alla dotazione delle risorse naturali e alla capacità
di chi lavora i terreni).
• Differenze nei prezzi degli input strategici: es. il prezzo dell’energia può
dar luogo a variazioni dei costi che rendono più o meno competitiva la
produzione di un determinato prodotto. Nei paesi fortemente dipendenti
dall’importazione petrolifera rendono più alti i prezzi di produzione.
Se c’è una differenza nella dotazione dei fattori di produzione, nella produttività dei fattori e nei prezzi degli input, se i paesi non scambiano beni e servizi
(autarchia) queste differenze generano prezzi diversi per lo stesso bene.
Il caso dell’autarchia
Nel primo paese abbiamo una certa struttura di domanda di quel prodotto (es.
frumento) e questa è la struttura dell’offerta. Con questa domanda e questa offerta
avremo un certo prezzo di equilibrio.
Nel secondo paese invece queste potrebbero essere le curve di domanda e offerta.
La situazione è molto diversa, i prezzi e le quantità di equilibrio sono molti diversi,
in particolare i prezzi (il prezzo del primo paese è molto superiore a quello del
secondo paese). Il paese con migliori fattori produttivi o input strategici che
costano di meno è il secondo. Questa curva d’offerta molto spostata verso il
basso riflette che vi sono minor costi, la dotazione di fattori è più favorevole o più
abbondante e i fattori sono sfruttati bene e quindi la produttività è alta. In questa
situazione il paese due è quello meglio dotato per produrre quel determinato
prodotto. Se i due paesi non scambiano, il prezzo del bene nel secondo paese è
molto più basso.
N.B la vera forma della domanda di prodotto alimentare è verticale (domanda
rigida).
Il libero commercio (senza costi di trasporto)
Cosa succede se i due paesi abbattono le barriere e iniziano a scambiare beni e
servizi senza costi di trasporto? Lo scambio di beni e servizi avviene sul mercato
mondiale sulla base di queste due curve (eccesso di domanda del paese 1 che parte
dall’equilibrio, in quel punto l’eccesso di domanda è 0, mano a mano che scende
il prezzo vi è eccesso di domanda). Quindi dal primo grafico, disegno l’ED, dal
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secondo grafico disegno ES. L’eccesso di domanda è la distanza orizzontale tra
curva di domanda e curva di offerta. Questo eccesso di domanda è quello che
domanda sul mercato internazionale perché non è in grado di produrre da solo,
l’offerta è inferiore alla domanda. Analogamente, abbiamo la curva di eccesso di
offerta che viene dal paese due ed è costruita con la stessa logica. Quando il prezzo
cresce i consumatori ne domandano di meno e vi è quindi un eccesso di offerta
che il paese 2 è disposto a vendere sul mercato internazionale. Queste due curve
di eccesso di domanda e di offerta generano il prezzo mondiale di equilibrio, che è
quello che sancisce l’ammontare di importazioni del paese 1 provenienti dal paese
2. Questa quantità a questo prezzo (che viene prolungato sui due grafici) il paese 1
importa questa quantità che acquista dal paese 2, che è uguale alla differenza tra
q1s e q1d che è uguale alla differenza tra 0 e qc che è uguale alla differenza tra q2d
e q2s (import = export). In assenza di barriere e di costi di trasporto, il prezzo
diventa uno e la quantità scambiata è unica. In questa situazione c’è qualcuno che
guadagna e qualcuno che perde. Nel paese 1 il prezzo del frumento è sceso, quindi
beneficiano gli utilizzatori; vengono penalizzate invece le imprese che producono
a prezzo più basso. Si può dimostrare che in termini di benessere la perdita dei
produttori nel paese 1 è inferiore al guadagno dei consumatori nel paese 1, quindi
c’è un guadagno netto per il paese 1. Ovviamente nel paese 2 succede esattamente
il contrario: il prezzo è aumentato, questo danneggia i consumatori e favorisce
i produttori. Si può dimostrare che la perdita di benessere dei consumatori è
inferiore al guadagno di benessere dei produttori. Globalmente entrambi i paesi
guadagnano dallo scambio di beni e servizi rispetto a una situazione di autarchia.
I negoziati commerciali che devono condividere un percorso di liberalizzazione del
commercio, sono difficili perché creano sempre dei vincitori e dei perdenti.
2.7 L’accordo sull’agricoltura
Queste regole hanno impatto fortissimo anche sui prodotti trasformati. Ha avuto
necessità di un negoziato separato nel 1994 e ha regolamentato 3 aree:
1. Accesso al mercato (disciplina delle importazioni): quali decisioni
son state prese?
• Tutte le barriere non tariffarie al commercio sono state trasformate in tariffe.
• Prima del ’95 la disciplina delle barriere all’importazione era libera; da allora
invece come barriera economica all’importazione si possono usare soltanto le
tariffe. Le tariffe sono uno strumento che può avere due modalità. Le tariffe
sono una maggiorazione del prezzo mondiale al momento dell’entrata di un
prodotto in un determinato mercato. Se c’è una tariffa il prezzo sul mercato
interno sarà più alto rispetto a quello sul mercato mondiale. Queste tariffe
sono di due tipi:
• Tariffa fissa: quella che si esprime nella stessa unità di misura del
prezzo, cioè se il prezzo mondiale di frumento è 100 euro x tonnellata e
la tariffa è di 30 euro, il prezzo interno diventa di 130 euro x tonnellata.
Questa tariffa è quella che gli importatori devono pagare al governo
(Pd = Pw + t).
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• Tariffa ad valorem: sono una percentuale del prezzo, quindi l’incremento è espresso in percentuale (Pd = Pw (1 + t)). Questo vuol dire che
per ottenere il prezzo sul mercato interno, prendo il prezzo mondiale
e lo moltiplico per 1 + t, dove t è espresso in percentuale ovviamente
in decimali. Se il prezzo mondiale è 100, con una tariffa del 30%, il
prezzo interno sarà 130.
Rispetto agli strumenti che si usavano in precedenza, il vantaggio delle tariffe
è che se cambia il prezzo mondiale cambia anche il prezzo interno. Immaginiamo che il prezzo mondiale passi da 100 a 110. Cosa succede quando il prezzo
mondiale cresce? Se vi è una tariffa fissa, il prezzo interno diventa 110 + 30 e
quindi il nostro prezzo sale di 10 euro esattamente come il prezzo mondiale; se
vi è una tariffa percentuale il prezzo non sale più esattamente di 10 euro perché
sarà 110 * 1,3 quindi sarà 110 + 33 che fa 143. Quindi nel primo caso il prezzo
è aumentato di 10 euro, nel secondo caso di 13 euro. Il punto è: le tariffe sono
strumenti più trasparenti e consente la trasmissione delle fluttuazioni del prezzo
mondiale sul mercato interno. Se il prezzo mondiale sale o scende, anche il prezzo
interno sale o scende se si usano le tariffe. Prima del ’95 si usavano strumenti
che isolavano i mercati interni, quindi il prezzo mondiale cresceva o scendeva e
il prezzo interno stava fermo. Le tariffe sono state ridotte in media del 36% nel
periodo 1995 – 2000, questo ha dato grande libertà ai paesi (N.B in media). Nonostante l’introduzione delle tariffe e la loro riduzione, continuavano ad esistere
le cosiddette tariffe proibitive, che sono tariffe talmente alta da rendere assolutamente non conveniente l’acquisto di quel prodotto. Nel periodo pre – accordo le
tariffe avevano raggiunto livelli elevatissimi, quindi la riduzione non era riuscita a
renderle non proibitive; inoltre essendo state ridotte in media del 36% questo ha
dato grande libertà ai paesi di decidere in modo diverso sulle tariffe (es. nell’UE
le tariffe sul latte in polvere che era poco competitivo sono state abbassate di
poco). Per ovviare a questo problema sono state introdotte le quote minime.
• Sono state introdotte quote minime di accesso al mercato (5% del consumo
interno) caratterizzate da tariffe molto più basse (Quote a Tariffa Ridotta – TRQs). Se ci sono tariffe proibitive, ciascun paese si è impegnato a
consentire l’importazione di almeno il 5% del consumo interno. Se nell’UE
ad esempio si consumano 10 milioni di tonnellate di burro in un anno, in
quell’anno il 5% deve poter entrare da paesi diversi dall’UE a tariffa ridotta.
Quando c’è questa situazione di domanda e offerta sul mercato interno, sul mercato mondiale possiamo avere o un eccesso di offerta se siamo al di sopra del
prezzo di equilibrio, o un eccesso di domanda se siamo sotto al prezzo di equilibrio. Questo è il caso di una tariffa fissa dove il prezzo di accesso al mercato
interno diventa più alto. Se il mercato fosse libero questo paese sarebbe un importatore netto. Applicare una tariffa di questo livello (molto alta) può trasformare
un importatore netto in un esportatore netto. Se il prezzo mondiale scende, anche il prezzo interno scende. Questo è il motivo per cui le tariffe sono dal ’95 in
avanti, l’unico strumento che si può adottare.
2. Sostegno interno
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• L’accordo sull’agricoltura ha regolamentato le modalità con cui i paesi possono sostenere finanziariamente le imprese agricole. Tutti gli strumenti di
sostegno legati alle quantità prodotte, cioè tutti i sussidi (es. sussidi alla
produzione: io dò agli agricoltori 3 euro per ogni tonnellata di frumento che
producono) sono stati ridotti del 20% dal ’95 al 2000, ma con il successivo round negoziale dovevano essere drasticamente ridotte. Questo tipo di
strumento di sostegno in gergo si chiama scatola gialla.
• Gli strumenti disaccoppiati sono modalità di sostegno delle imprese agricole disaccoppiati dalla produzione (sostegno indipendente dal livello di
produzione). L’accordo WTO dice che vi è massima libertà di finanziare
gli agricoltori perché in questa forma non alterano gli scambi commerciali
(scatola verde). Gli strumenti disaccoppiati dalla produzione sono esentati
dagli obblighi di riduzione.
• Vie di mezzo tra i sussidi alla produzione e gli strumenti disaccoppiati e
sono strumenti legati all’uso degli input quindi pagamenti per ettaro o per
capo allevato, ma con limiti alla produzione. Queste modalità sono state
temporaneamente esentate dagli obblighi di riduzione (scatola blu).
Gli stati sono liberi di finanziare gli agricoltori con la scatola verde o con la scatola
blu. Si cercherà di andare sempre più verso gli strumenti disaccoppiati.
Le tariffe servono per impedire l’ingresso di prodotti a prezzo più basso. La situazione tipica di un paese che interviene fortemente sui mercati agro – alimentari,
è quella di avere prezzi interni più alti di quelli mondiali. Storicamente nei mercati agro – alimentari, molti paesi con eccessi di produzione, vendevano questa
eccedenza sul mercato mondiale coprendo la differenza di prezzo con i sussidi
all’esportazione.
3. Sostegno alle esportazioni
• I sussidi all’esportazione non sono stati proibiti, ma sono soggetti a forti
limitazioni.
• La spesa in sussidi per 23 categorie di prodotti è stata ridotta del 36% nel
periodo 1995 – 2000 e il limite massimo è tuttora in vigore.
• Il volume delle esportazioni sussidiate per gli stessi prodotti è stata ridotta
del 21% nel periodo 1995 – 2000 e il limite massimo è tuttora in vigore.
• Si voleva dare un segnale che questi strumenti sarebbero dovuti essere progressivamente abbandonati, infatti in molti paesi si usano sempre meno,
tanto che i nuovi accordi commerciali stabiliscono la totale abolizione di
questi sussidi.
2.8 L’accordo SPS
L’accordo SPS nasce dalla constatazione che regole strette di tipo sanitario (salute umana o animale) o fitosanitario possano costituire una barriera al commercio
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meno trasparente, ma estremamente forte. Esempi di provvedimenti che ricadono
nella disciplina SPS sono: quarantena, benessere animale (es. spazi a disposizione
per gli animali negli allevamenti), macellazioni, additivi alimentari, uso dei pesticidi. Ma perché si fissano queste regole? Nei fatti e storicamente queste regole
sono state utilizzate come barriere al commercio. Se ci sono regole nel campo
sanitario e fitosanitario queste regole possono essere più importanti di una tariffa
e possono arrivare a bloccare gli scambi commerciali. Es. il contenuto di pesticidi
in certi prodotti ortofrutticoli è considerato un elemento che consente di bloccare
determinati prodotti alla frontiera perché si considera che il contenuto di pesticidi
sia troppo alto. Questo è successo in modo frequentissimo in passato. L’aspetto
che porta più frequentemente a problemi di scambi commerciali è il contenuto
di micro tossine. Quando il problema c’è davvero le norme vanno bene, ma in
passato queste regole sono state utilizzate a fine protezionistici, quindi in modo
improprio. Quindi per impedire l’ingresso di prodotti che in realtà rischi per la
salute non ne avevano. Per questo motivo nel WTO c’è un accordo su queste
questioni. Come funziona l’accordo SPS? Si è rifiutata fin da subito l’idea di dover fissare regole uguali per tutti (es. i limiti tollerati per contenuto di pesticidi
possono essere diversi tra paesi), però ci devono essere alcune regole condivise
per evitare arbitrarietà. Questi principi da rispettare, in modo che le regole siano
riconosciute da tutti i paesi anche se diverse, sono:
• Armonizzazione
• Prova scientifica
• Trasparenza
• Precauzione
• Equivalenza
I principi di armonizzazione e di prova scientifica si concretizzano come segue:
• I paesi le cui regole sono conformi agli standard fissati dagli organismi tecnici
internazionali sono sempre considerate conformi alle regole del WTO
• Sicurezza degli alimenti (organismo internazionale Codex Alimentarius): sono incluse le ricette di come si fanno i prodotti e quindi se e
come un formaggio si può chiamare in un certo modo perché le regole
con cui è stato confezionato sono conformi al Codex Alimentarius
• Salute delle piante: International Plant Protection Convention (IPPC): es. questi decidono che il limite di un certo pesticida è di 20, la
Cina 15 e l’UE 10; l’UE non può impedire l’ingresso di prodotti a 15,
perché entrambe rispettano la regola fissata dall’IPPC. Questo però
ha implicazioni fortissime.
• Salute degli animali: World Organisation for Animal Health (OIE)
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• È possibile deviare da queste regole, ma solo producendo nuove prove scientifiche sulla relazione tra la pratica normata e la salute umana (es. uso di
ormoni negli allevamenti bovini). Quindi se un paese è in grado di portare
prove scientifiche che un prodotto può danneggiare la salute umana o animale, può impedirne l’ingresso. Nell’UE è proibito usare gli ormoni per far
crescere gli animali (soprattutto ormone della crescita), negli Stati Uniti
è consentito. Da sempre noi impediamo l’accesso al mercato europeo della
carne trattata con ormoni; la carne americana se arriva in UE deve essere
certificata da allevamenti che non hanno usato ormoni, cosa che invece in
America è assolutamente libera. Su questa questione l’UE è sotto disputa
da parte di questi paesi perché l’UE si è impegnata a portare prove scientifiche ai danni della salute degli animali e delle persone, ma queste prove
scientifiche sono state considerate non conclusive, cioè finora le prove in
questione non consentono di dire che c’è un rischio per la salute.
Il principio di precauzione è estremamente delicato e il WTO prevede un’applicazione non incondizionata:
• Gli stati membri del WTO possono imporre restrizioni al commercio quando
mancano evidenze scientifiche sui rischi per la salute. L’UE si è aggrappata
a questa questione per gli OGM. La mancanza di prove scientifiche consente
ai paesi di impedire l’import di alcuni prodotti (oltre alla coltivazione per
gli OGM).
• Le misure restrittive possono essere solo temporanee e lo stato deve dimostrare di lavorare attivamente per produrre una prova scientifica più
appropriata (es. finanziare programmi di ricerca sugli effetti sulla salute degli OGM). Quindi solo dimostrando di aver finanziato programmi di ricerca
queste restrizioni possono essere mantenute.
Il principio di equivalenza implica che gli stati membri del WTO debbano accettare gli standard degli altri paesi come equivalenti (anche se diversi dai propri)
a patto che il paese esportatore sia in grado di dimostrare che danno le stesse
garanzie di quelli imposti dall’importatore. Es. dei pesticidi.
Il principio di trasparenza implica che ogni volta che un paese voglia modificare
qualcosa relativo all’accordo SPS, deve comunicarlo al WTO per ricevere eventuali osservazioni dagli altri paesi e il WTO deve dare accordo della modifica. Es.
ridurre il limite minimo di pesticidi o impedire la coltivazione di OGM, bisogna
comunicarlo al WTO, gli altri paesi fanno osservazioni e il WTO decide se dare il
via libera all’adozione. L’unica eccezione può essere un’emergenza sanitaria (es.
diffusione di malattie animali) che richiede misure immediate. In questi casi tutti
i paesi sono obbligati a rispettare le misure imposte dal paese colpito (es. blocco
delle importazioni, aree libere dalle malattie, ecc.).
2.9 L’accordo TBT
È una sorta di accordo SPS che vale anche per i prodotti non alimentari. L’accordo
TBT si occupa di tutte le barriere al commercio con caratteristiche simili a quelle
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del SPS ma che si applicano a tutti i settori (es. presa di corrente; chi vende
prodotti elettrici deve garantire l’utilizzo dei prodotti con il massimo numero di
forma delle spine e delle prese). Esempi in ambito alimentare sono:
• Disciplinari di produzione obbligatori: quando si fanno dei disciplinari di produzione bisogna seguire certe regole generali, per evitare che il
disciplinare diventi una barriera al commercio. Sono relativi a caratteristiche dei prodotti o dei processi produttivi. Possono anche riferirsi a nomi,
etichettatura, confezionamento, ecc.
• Standard non obbligatori di produzione: come ci si deve comportare
quando si fissano standard qualitativi più elevati rispetto al prodotto comune. È consentito ma ci vogliono delle regole condivise (es. se io uso una
certa definizione di cioccolato ultra fondente, se è uno standard non obbligatorio, non posso impedire a un prodotto estero di entrare se la definizione è diversa). Anche questi possono anche riferirsi a nomi, etichettatura,
confezionamento
• Certificazioni di conformità obbligatorie (regole su campionamenti,
analisi di laboratorio, ispezioni): quante analisi devono essere fatte per controllare il prodotto, ogni quanto devono essere fatte le ispezioni, ecc. Queste
non possono costituire una barriera al commercio.
L’accordo TBT si ispira ai seguenti principi:
• Non discriminazione: le barriere al commercio non devono discriminare
il prodotto estero favorendo il prodotto nazionale
• Evitare barriere non necessarie: le barriere al commercio devono rispondere
ad obiettivi riconosciuti legittimi dal WTO (sicurezza nazionale, rischi per
la salute o per l’ambiente), tipicamente sulla base di evidenza tecnico –
scientifiche. Una questione su cui l’UE chiede da tempo un riconoscimento
che non ha ancora ottenuto, è la protezione dei prodotti tradizionali, che
non sono protetti nelle loro denominazioni quando vengono commerciati a
livello internazionale.
• Uso di standard internazionali: quando esistono, gli stati membri del
WTO devono adeguarsi agli standard internazionali esistenti come base per
stabilire le regole del commercio (es. disciplinari, definizione prodotti, ecc.)
• Trasparenza: come per l’accordo SPS, ciascuno stato membro del WTO,
ogni volta che cambia le regole TBT, debba notificarle al WTO prima
dell’adozione, per ricevere eventuali osservazioni.
2.10 La risoluzione delle dispute
Oltre a tutti i contenuti tecnici che abbiamo discusso e che valgono dal ’95 per
i prodotti agro - alimentari, c’è anche un problema di procedura nuova. Questa
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procedura si sostanzia essenzialmente nel problema della risoluzione delle dispute.
Le guerre commerciali ci sono sempre state, da quando c’è però il WTO queste
politiche commerciali possono essere portate in giudizio presso il WTO ed eventualmente essere sanzionate se si giudicano essere contro le regole che si sono
concordate a livello di accordi commerciali. Rispetto alla disciplina GATT pre
– 1995, questo è risultato essere un forte disincentivo alla violazione delle regole
commerciali. Funziona che questa procedura ha dei tempi molto stretti, il problema però è che questi tempi si allungano a dismisura. Questo perché la procedura
delle dispute prevede cinque fasi, ma il meccanismo non funziona così come dice.
Come dovrebbe funzionare:
• Consultazione: tutte le volte che un paese si appella al WTO per una
misura commerciale che considera ingiusta, il WTO dovrebbe tentare una
risoluzione amichevole della disputa in termini molto brevi (60 gg);
• Panel: se questa risoluzione non avviene deve nominare un panel di 3 esperti
che devono esprimere un giudizio su quella questione giuridica in 9 mesi.
• Appello: Quando si esprime un giudizio in questi 9 mesi c’è la possibilità di
un appello e allora si nomina un comitato speciale di 7 membri che esprime
un giudizio sull’appello in 3 mesi.
• Implementazione: Conclusa la procedura c’è un giudizio finale e gli stati
membri del WTO hanno l’obbligo di tradurre la decisione in una scadenza
che deve tradursi in una modifica delle leggi nazionali.
• Sanzioni/Compensazioni: Il tema importante sono ovviamente le sanzioni, quando un paese si rifiuta di applicare la sentenza di questo processo il WTO può comminare sanzioni o imporre compensazioni (es. tariffe
aggiuntive, blocco importazioni).
Una procedura in teoria molto rapida e in teoria efficace ma con indubbi problemi
di tempistica. Alcune questioni si sono risolte e hanno dato gli effetti sperati (es.
commercio delle banane, dove la questione era che l’UE ha una tradizione di
garantire tariffe più basse alle proprie ex colonie (paesi ACT: Asia – Caraibi –
Pacifico), l’UE è stata condannata e ha dovuto armonizzare le tariffe per tutti i
paesi); invece sono aperte da tempo dei panel su questioni come carne agli ormoni
e permesso all’utilizzo di OGM su cui non si è raggiunto lo stadio finale, quindi
non c’è stata alcuna sanzione e alcuna condanna.
2.11 I negoziati WTO in corso
Le regole del WTO sono nate per un accordo firmato nel ’94, in cui il periodo di
transizione è finito nel 2000, e a cui sarebbe dovuto succedere un ulteriore accordo,
i cui negoziati sono partiti a Doha (Qatar) nel 2001, che non si è ancora concluso.
Il capitolo relativo ai prodotti agroalimentari è ancora un capitolo importante di
questo accordo ma non è più l’unico, ci sono altri capitoli sui servizi, sui marchi,
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che richiedono approfondimenti complessi. Lo stato attuale delle trattative è che si
sono raggiunti degli accordi parziali a dicembre 2013 a Bali e molto recentemente
(dicembre 2015) in Nairobi. I capitoli aperti sono:
• Accesso al mercato: forte riduzione delle tariffe sui prodotti agro – alimentari (60% in media, 70% per quelle più alte). Revisione delle regole per
gestire le quote a tariffa ridotta, perché in questi anni sono state gestite in
modo preferenziale dai paesi (es. import di burro nell’UE, dove c’è stata
una situazione preferenziale per il burro neo zelandese che arriva con una
tariffa più bassa).
• Sostegno interno: tutte le modalità di sostegno interno che non siano
disaccoppiate dalla produzione, in particolare quelle legate alle quantità
prodotte, dovranno essere ridotte drasticamente (70%). Regole più rigide
per identificare gli strumenti disaccoppiati.
• Regolamentazione degli stock alimentari nei PVS: avere delle scorte per affrontare situazioni di carestia. Questo strumento però è stato in
passato utilizzato anche in modo un po’ strumentale, di fatto impedendo o
comunque mettendo fuori mercato il prodotto proveniente da altri paesi.
• Sostegno all’export: i sussidi all’esportazione e le altre forme di sostegno
all’export come le aziende di stato (esportazione di prodotti da parte di alcuni paesi che non avviene dalle imprese ma da parte di un’agenzia unica di
stato monopolista che acquista dalle imprese e vende sul mercato internazionale; es. Australia per i derivati del latte), i sussidi e i crediti all’export,
verranno abolite.
• SPS/TBT: ci sono alcune questioni che potrebbero essere molto delicate,
come la modifica delle regole per il riconoscimento internazionale dei prodotti ad indicazione geografica. In questo contesto l’UE ha posto questa
questione fin dall’inizio dei negoziati, in realtà la probabilità che questo
avvenga è molto bassa perché c’è una forte opposizione da parte di alcuni paesi come Stati Uniti, Canada. Quello che potrebbe succedere è quello
di mettere ordine negli accordi bilaterali, perché oggi che non c’è un riconoscimento internazionale, l’Europa prova a fare accordi con i vari paesi
(Svizzera e Norvegia con cui c’è il riconoscimento reciproco dei prodotti con
indicazione geografica). Un’altra questione molto importante che dovrebbe
essere chiarita è il rapporto tra le regole commerciali e gli accordi su altre
partite internazionali in particolare quelli sul clima perché il settore agroalimentare è uno dei componenti più importanti nella produzione di gas serra,
si dovrà quindi chiarire come questo si traduce nelle regole commerciali.
Es. finanziare le aziende zootecniche potrebbe diventare possibile solo se
dimostrano di essere in linea con una serie di emissioni; oggi si danno fondi
senza chiedere questi requisiti.
Capitolo 3. Le politiche per il settore agricolo
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Capitolo 3
Le politiche per il settore
agricolo
3.1 I principali trend evolutivi del settore agricolo
L’agricoltura non è più l’unico soggetto fondamentale della produzione agro alimentare, questo poteva essere vero negli anni ’50, oggi non è più vero. Il funzionamento delle imprese agricole dipende sempre di più dalle relazioni con i soggetti
a monte e a valle. Il meccanismo della filiera è un meccanismo molto integrato.
L’agricoltura ha un peso sempre meno importante nell’economia complessiva (2%
del PIL). Quindi è un settore che si sta restringendo ma che acquisisce importanza perché è fortemente integrato con i settori a monte e a valle. Altri aspetti
importanti da evidenziare è il fatto che il peso del valore della materia prima sul
prodotto finale è sempre meno importante (VA AGR/VA (AGR + IA)): il peso
dell’industria alimentare sale e il peso della trasformazione cresce sempre di più.
Il contenuto in servizio dei prodotti è un trend in crescita. La distribuzione del
valore aggiunto tende a favorire i soggetti a valle della filiera. Oggi non siamo più
di fronte all’esigenza dell’autosufficienza alimentare, perché vi è l’importazione.
Se un paese che non è specializzato nella produzione di un certo alimento, lo
acquista dall’estero al posto di produrlo internamente questo può generare dei
vantaggi per i produttori.
Le politiche dei prezzi e dei mercati
Le politiche dei prezzi e dei mercati sono stati il cuore della PAC fino agli anni
’90. Fare politica agricola fino agli anni ’90 ha voluto dire incidere sui prezzi dei
prodotti agroalimentari e quindi intervenire sul funzionamento dei mercati. Questa politica dei prezzi e dei mercati è stata concepita come naturale applicazione
degli obiettivi del Trattato di Roma. Nei primi anni di applicazione della politica
agricola, le politiche dei 6 paesi membri sono state adeguate a questo modello, ma
soprattutto mentre i paesi aderenti all’UE armonizzavano le politiche di sostegno
al settore agricolo, liberalizzavano il commercio interno abbattendo le barriere
interne. Questo è un processo che continua ancora oggi perché l’UE continua
ad allargarsi. La gradualità era necessaria per il processo di abbattimento delle
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barriere doganali tra gli SM.
3.2 I principi base della PAC
Le politiche dei prezzi e dei mercati si basavano su tre principi sanciti dal Trattato di Roma, che valgono ancora oggi, anche se le politiche sono profondamente
cambiate:
• Unicità del mercato: abbattimento totale di qualunque barriera doganale
tra i paesi all’interno dell’UE, il che significa che vi è libera circolazione dei
prodotti agro – alimentari tra gli SM.
• Preferenza comunitaria: i prodotti UE vengono favoriti rispetto ai prodotti importati, attraverso l’applicazione di barriere doganali comuni.
• Solidarietà finanziaria: gli stati membri contribuiscono al budget comune
indipendentemente dal fatto che ne beneficino nella stessa misura oppure
no.
3.3 Lo schema classico delle politiche di mercato
Le OCM furono realizzate per tutti i prodotti agricoli principali, seppure con
livelli di protezione/supporto diversi. Oggi si parla di OCM unica, nel senso che
le regole di funzionamento dei meccanismi di sostegno alle aziende agricole sono gli
stessi indipendentemente da quello che le aziende producono. Come funzionavano
le organizzazioni comuni di mercato? L’elemento comune più importante era il
cosiddetto prezzo obiettivo: era un prezzo politico che veniva deciso dai ministri
dell’UE, un prezzo che veniva considerato equo in termini di remunerazione di
attività per gli agricoltori. Quindi si fissava un prezzo che doveva essere il prezzo
per quel prodotto nell’UE e poteva essere slegato dai prezzi di mercato, quindi
essere esageratamente alto. Tutti gli strumenti di funzionamento del mercato
venivano modellati intorno a questo prezzo. Come? Se il prezzo obiettivo era
più alto del prezzo mondiale bisognava mettere una barriera alla frontiera, per
impedire l’ingresso di prodotti da paesi terzi a prezzo più basso, e questa barriera
non era una tariffa ma un prelievo variabile, cioè il prezzo obiettivo portato alla
frontiera che è la differenza tra prezzo soglia e il prezzo mondiale. Il prezzo soglia
era pari al prezzo obiettivo meno i costi di trasporto tra il porto principale di
accesso e la zona più deficitaria. Un prelievo variabile stabilisce un prezzo soglia
fisso molto più alto che non cambia mai, questo vuol dire che se il prezzo mondiale
sale in realtà il prezzo soglia scende e il prezzo di ingresso dei prodotti nell’UE non
cambia. Con un meccanismo di questo genere i prodotti entrano a prezzo stabile,
con il meccanismo delle tariffe le importazioni entrano a prezzo variabile. Quindi
i prezzi dei prodotti agro – alimentari oggi sono molto più volatili. Per mantenere
questa differenza, se c’è eccesso di offerta, tra il prezzo interno e il prezzo mondiale
bisognava versare un sussidio all’export. Gli esportatori potevano quindi godere
di una restituzione all’export (sussidio) in tutti i casi in cui il prezzo mondiale
era inferiore al prezzo interno. L’unico meccanismo che non esiste più è quello
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dei prelievi variabili. Come si fa a mantenere il prezzo interno? Il prezzo interno
perché non scendesse al di sotto di un certo minimo, veniva garantito attraverso
un prezzo di intervento, che è un prezzo minimo garantito che in ogni paese
membro attivava gli acquisti pubblici. Quando il prezzo scendeva sotto questo
livello minimo, gli agricoltori al posto di vendere sul mercato vendevano alle
agenzie dell’UE. I costi di stock venivano sostenuti anche mediante aiuti allo
stoccaggio privato.
Le politiche dell’UE fino agli anni ’90 sono state politiche di prezzo, per mantenere
il prezzo interno alto con strumenti come tariffe, prelievi variabili, sussidi.
Il sostegno dei prezzi in autarchia
In un mercato chiuso giudichiamo che per i produttori il prezzo Pc è troppo basso.
Allora si stabilisce un prezzo minimo garantito superiore (Ps). Come funziona? Se
noi non vogliamo far scendere il prezzo, cioè i consumatori possono comprare solo
al prezzo Ps o superiore, la curva di domanda si modifica, diventando perfettamente elastica. Per diventare perfettamente elastica, bisogna che vi sia l’acquisto
da parte dell’autorità dell’eccesso di domanda. Quanto costa l’acquisto? Il costo
per il governo è rappresentato da Qds Qss (rettangolo fino alla domanda). Se le
condizioni di mercato cambiano, questa spesa può essere parzialmente recuperata vendendo il prodotto immagazzinato. Dipende però dal livello del prezzo,
se è molto alto, è molto facile che le scorte non si possano rivendere e quindi
si accumulano nei magazzini. Se il prezzo è vicino al prezzo di mercato, allora
può succedere che si creino le condizioni per rivendere le scorte che sono state
accumulate.
Il sostegno dei prezzi in un’economia aperta
Sul mercato mondiale abbiamo un eccesso di offerta se il prezzo sta sopra al prezzo
di equilibrio e un eccesso di domanda se il prezzo sta sotto al prezzo di equilibrio.
Proviamo a immaginare una situazione in cui abbiamo un prezzo mondiale pari a
Pw, se il mercato fosse libero il paese sarebbe un importatore. Se però l’autorità
regolatoria stabilisce che il prezzo minimo garantito agli agricoltori è più alto del
prezzo mondiale allora il paese diventa esportatore. Questo prezzo per mantenerlo
da un lato attraverso una barriera alle importazioni (prelievo variabile o tariffa),
la domanda diventa perfettamente elastica e l’eccesso di offerta diventa fisso. Se
il prezzo si mantiene a questo livello, il surplus deve essere esportato. Il modo per
coprire questo surplus è coprirlo con un sussidio. Il costo della spesa è il sussidio
all’export moltiplicato per la quantità che voglio esportare (rettangolo export da
ESw a ES). In un mercato aperto per mantenere il prezzo alto devo quindi avere
una barriera per impedire che il prodotto a basso prezzo entri sul mercato, e avere
dei soldi a disposizione per sussidiare l’esportazione del surplus che si crea.
Oggi i prezzi minimi garantiti sono molto più vicini ai prezzi mondiali.
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Il significato economico dello schema classico
Negli anni ’50 l’UE era un importatore netto di alimenti e aveva un’agricoltura
piuttosto arretrata. Qual è l’impatto economico del sostegno dei prezzi? Dagli
anni ’50 c’è stato un forte incentivo all’intensificazione della produzione e agli
investimenti per nuove tecnologie (la meccanizzazione dell’agricoltura è di quel
periodo). Questo incentivo all’innovazione tecnologica si è tradotto in una crescita
della produttività (la resa è cresciuta). Ci sono stati però una serie di problemi
associati a questa grande crescita e grande sviluppo.
1. I prelievi variabili isolavano il mercato interno dalle fluttuazioni sui mercati
internazionali: avere prezzi stabili a fronte di prezzi mondiali volatili.
2. Siccome l’UE è un grande paese esportatore, i sussidi all’esportazione tendono a deprimere i prezzi mondiali, cioè se regolarmente usiamo questi
sussidi, i prezzi mondiali tendono a scendere. L’UE quindi già dall’inizio
era un grande paese esportatore, che con i volumi che esportava grazie ai
sussidi, finiva per deprimere i prezzi mondiali, creando dei problemi per gli
agricoltori degli altri paesi, che si trovavano a produrre a prezzi più bassi.
3. In questo meccanismo fino agli anni ’90 non c’erano forme di pagamento diretto agli agricoltori, il sostegno al reddito degli agricoltori veniva praticato
in modo indiretto attraverso i prezzi alti.
4. Ci sono quindi sicuramente dei costi espliciti di questa politica: gestione
dei magazzini, i costi dei sussidi all’export (se i prezzi mondiali scendono, i
costi dei sussidi diventavano sempre più alti).
5. I costi della politica sono nascosti: pagati dai consumatori sul mercato interno (prezzi alimentari più alti) e dagli agricoltori dei paesi terzi (producevano
a prezzi più bassi).
3.4 L’impatto delle politiche degli anni ’60, ’70, ‘80
L’UE diviene esportatore netto di quasi tutti i prodotti alimentari, questo vuol
dire che l’offerta crebbe più velocemente della domanda cresce ma meno velocemente dell’offerta.
L’impatto del sostegno dei prezzi sull’agricoltura UE
Se abbiamo un paese importatore netto con un deficit molto grande, con il sostegno dei prezzi negli anni ’60 il paese rimane importatore netto, con il risultato
che l’UE da questa politica incassa dei soldi, perché i soldi versati sono da parte dell’importatore dell’UE. Se inizialmente avevamo un guadagno netto per il
governo per i prelievi all’importazioni, quando la domanda cresce ma meno velocemente dell’offerta, quindi l’offerta si era spostata molto di più della domanda.
Al nuovo prezzo mondiale il paese rimane importatore, ma con il sostegno dei
prezzi diventa un paese esportatore e il ricavo netto diventa un costo.
Quindi:
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• La spesa UE per l’agricoltura crebbe drammaticamente, spesa fatta di
sussidi e gestione delle scorte.
• La distribuzione dei benefici di quella politica tendeva a favorire le grandi
imprese (che producevano di più, quindi con i prezzi alti ci guadagnano di
più) e i paesi del Nord Europa (perché erano produttori dei prodotti più
protetti es. cereali). La politica UE ha protetto più i prodotti continentali
(cereali, carne, latte) che quelli mediterranei (vino, olio e ortofrutta).
• L’intensificazione della produzione amplificava l’impatto ambientale dell’attività agricola (si usavano più pesticidi, ecc.).
• Le politiche commerciali erano fonte di forti tensioni commerciali con i paesi
terzi, le guerre commerciali erano all’ordine del giorno. Non esisteva il WTO
né regole comuni.
Per queste ragioni nel tempo l’UE è stata costretta a modificare la sua struttura
della politica di sostegno dei prezzi.
3.5 Le riforme degli anni ‘80
La cosa più ovvia da fare era ridurre i prezzi, però politicamente era molto difficile perché appunto siamo ancora in una situazione in cui la maggior parte
della popolazione era occupata in agricoltura. Si dovettero quindi adottare dei
provvedimenti diversi.
1. Riduzione (limitata) dei prezzi minimi garantiti.
2. Introduzione degli stabilizzatori di bilancio (riduzione automatica dei
prezzi minimi garantiti quando la spesa cresceva oltre una certa soglia)
3. Una cosa molto importante che è arrivata fino ai giorni nostri, sono stati
gli strumenti di controllo dell’offerta, che sono strumenti che tendono
a limitare l’offerta: quote di produzione per il latte che si sono esaurite solo
lo scorso anno; le quote di produzione dello zucchero che si esauriranno il
prossimo anno; riposo forzato dei terreni (set aside).
3.6 L’impatto di una quota di produzione
L’impatto di una quota di produzione in autarchia
Si può senza dubbio scrivere che non si può produrre più di un tot, ma per renderlo efficace bisogna distribuire la quota alle singole aziende e multare la singola
azienda che va oltre la propria quota (meccanismo quote latte). Ovviamente le
aziende grandi avevano quote più grandi e le aziende piccole avevano quote più
piccole. Se la quota veniva superata durante l’anno, l’azienda doveva pagare una
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multa, che era più o meno uguale al costo del latte, quindi è come se dopo la quota si producesse gratis. Questo è l’unico modo per far diventare l’offerta rigida,
con il risultato che il surplus si riduce. Quindi una quota consente di ridurre il
surplus.
Strumenti di questo tipo come le quote irrigidiscono il mercato in modo fortissimo,
perché il mercato non può rimanere stabile per 30 anni perché ci sono aziende che
entrano e che escono, aziende che si accorpano e quindi diventano di dimensioni
più grandi, ma tutte queste operazioni implicavano avere la quota da produrre
acquistandola sul mercato; dato che le quote erano commerciabili produrre latte
implicava il costo d’acquisto o di affitto della quota latte, quindi aumentavano
anche i costi e l’offerta si irrigidiva. la quota latte diventava un asset indispensabile
per produrre (es. se ho quota latte di 80 e voglio produrre 100, la differenza di
20 la dovevo comprare o affittare sul mercato). Di fatto ci si dimentica il lato B
della questione, che era che le quote erano state messe perché nel mercato UE
i prezzi volevamo mantenerli più alti dei prezzi mondiali, quindi la quota era lo
strumento per tenere i prezzi sul mercato europeo più alti di quelli mondiali.
L’impatto di una quota di produzione in un’economia aperta
Il risultato di queste politiche non fu all’altezza delle attese, cioè controllare l’offerta ebbe sì dei risultati positivi nel controllo della spesa perché i surplus
erano meno abbondanti, sia quelle delle colture vegetali su cui vi erano i set aside (che ora è stato abolito), sia i prodotti su cui vi erano le quote. Le guerre
commerciali però continuavano, perché non è con la quota che si incide sul fatto
che i surplus ci sono e vengono esportati deprimendo i prezzi mondiali. Non vi fu
nessun impatto sulla distribuzione iniqua dei benefici, anche con le quote continuavano a guadagnare i paesi più grandi e le imprese più grandi. Nessun impatto
in termini di riduzione degli effetti ambientali negativi, si continuava a produrre
in modo intensivo.
3.7 Le riforme degli anni ’90
Obiettivi
Negli anni ’90 vi erano forte tensioni commerciali, forte impatto ambientale della
crescita agricola, forte iniquità nella distribuzione dei benefici della politica. Nel
’92 e nel ’99 si ebbero due riforme molti importanti della politica agricola (MacSharry e Agenda 2000), quindi negli anni ’90 la politica cambiò notevolmente.
Nuovi obiettivi, oltre ai già esistenti:
• Enfatizzare i rapporti dell’agricoltura con la produzione di alimenti,
quindi tener conto cosa succedeva nell’agricoltura, perchè se non c’era lavoro
la valorizzazione della materia prima non ci poteva essere.
• Impatto ambientale: movimenti ambientalisti sono una realtà degli anni
’90 e il fatto di prendere di mira l’impatto ambientale è sempre di quegli
anni (es. contestare l’uso eccessivo dei prodotti chimici).
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• Impatto della politica sul mercato internazionale: le guerre commerciali iniziavano ad essere un problema
• Riprendere un obiettivo della politica agricola originale, ma su cui le risorse
erano state sempre esigue da non averlo mai fatto decollare, cioè guardare
allo sviluppo delle aree rurali in modo complessivo (nelle campagne e
sulle montagne si deve poter vivere).
Nei documenti ufficiali delle due riforme, si rendono espliciti i seguenti obiettivi:
• Mantenere un numero adeguato di imprese agricole, confermando il
modello UE dell’agricoltura familiare: l’impresa agricola tipica dell’UE è
un’impresa familiare di piccole dimensioni.
• Riconoscere il ruolo multifunzionale dell’agricoltura, che va oltre la produzione di cibo (es. conservazione dell’ambiente e del paesaggio, sviluppo
rurale): dagli anni ’90 in poi bisognava trovare nuovi motivi se si voleva
sostenere l’agricoltura, perché produrre di più era diventato un problema
e non un obiettivo, ma si voleva continuare a sostenere l’agricoltura perché persegue obiettivi che vanno oltre la nutrizione, come la conservazione
dell’ambiente e del paesaggio, lo sviluppo delle aree rurali, ecc.
• Promuovere l’integrazione dell’agricoltura con altri settori produttivi nelle
aree rurali (es. agriturismo, artigianato) per stimolare lo sviluppo economico
e l’occupazione.
• Promuovere la compatibilità ambientale dell’agricoltura attraverso tecniche produttive meno intensive (es. ridurre uso prodotti chimici) e l’attenzione al benessere animale.
• Promuovere la qualità e la sicurezza degli alimenti: le certificazioni e le
denominazioni d’origine nascono in questi anni, così come l’attenzione alla
sanità degli alimenti.
• Promuovere la competitività dei prodotti agricoli UE sui mercati internazionali: l’ammissione di riavvicinare i prezzi interni ai prezzi mondiali, che
è l’unico modo di rendere più competitivi i prodotti UE.
• Mantenere sotto controllo la produzione agricola e la spesa per le
politiche
Strumenti
La novità più importante di tutte è il passaggio dal sostegno dei prezzi al sostegno
dei redditi, cioè dagli anni ’90 gli agricoltori intascano somme di denaro versate
loro direttamente dalle casse dell’UE, prima non c’era nessun trasferimento di
denaro dalle casse dell’UE agli agricoltori, quindi vi era un sostegno indiretto.
Da allora c’è un sostegno diretto dei prezzi attraverso pagamenti erogati dalle
casse dell’UE. Poi vi furono altre novità:
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• Programmi di valorizzazione della qualità alimentare: indicazioni geografiche DOP e IGP
• Incentivi per i programmi agro ambientali volontari: veniva premiato
chi produceva in modo meno intensivo, cioè dare incentivi a chi produce prodotti con un utilizzo più ridotto di prodotti chimici (es. prodotti a
lotto integrato, dove i prodotti chimici vengono usati solo in casi particolari). Esempi sono: agricoltura biologica, conservazione razze animali rare,
conservazione di habitat naturali e di elementi di paesaggio rurale.
• Incentivi per i programmi di afforestazione: non molto importanti in
Italia, quindi creare boschi e foreste dove prima si produceva in modo
intensivo.
• Incentivi per il pensionamento degli agricoltori e il ricambio generazionale.
Il passaggio al sostegno diretto dei redditi agricoli avvenne con i seguenti interventi:
• I prezzi di intervento dei cereali sono stati ridotti del 30% nel 1992 e un
altro 15% nel 1999, quindi quasi dimezzato. Già negli anni ’90 si era deciso
di ridurre i prezzi dei prodotti lattiero – caseari; la differenza tra i prezzi
mondiali e i prezzi interni dell’UE nel mercato del latte è sempre stata elevatissima, ma proprio perché è un mercato molto importante dato che il
latte si produce dappertutto ed è la base di molte industrie di trasformazione. Per avvicinare i prezzi quindi si sarebbe dovuto agire dello stesso ordine
di grandezza anche qui (40-50% di riduzione) ma negli anni ’90 si decise di
ridurre del 25% il prezzo del burro e del 15% il prezzo del latte, applicato
però solo nel decennio successivo.
• Introduzione di pagamenti per ettaro per cereali (frumento, mais, orzo),
oleaginose (soia, girasole) e proteaginose (piselli e fagioli), calcolati su base
storica, ma differenziati per coltura e per regione (parzialmente disaccoppiati perché di fatto chi voleva guadagnare di più da questi aiuti poteva
investire una superficie superiore; sostegno legato a cosa si produce).
• Negli allevamenti inizialmente solo i bovini da carne e poi quelli da latte
sono stati introdotti dei pagamenti per capo allevato su base storica,
cioè quanto davano per ettaro dipendeva dalla resa media di una certa zona
negli anni precedenti alla riforma.
• Graduale estensione dei pagamenti diretti agli altri settori (dal 1999:
lattiero – caseari, pomodoro, olio d’oliva, tabacco, zucchero, ecc.).
Risultati
Le riforme degli anni ’90 portarono risultati solo parzialmente in linea con gli
obiettivi dichiarati:
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• Riduzione delle tensioni commerciali: con quelle riduzioni di prezzo i
prezzi europei si avvicinavano ai prezzi mondiali e questo ha reso possibile
la conclusione dei negoziati commerciali. Inoltre l’introduzione delle tariffe
rimuoveva il problema dell’isolamento del mercato europeo.
• Riduzione minima dell’impatto ambientale delle attività agricole: ci fu
un minimo di effetto ma non fu decisivo, nel senso che non ci fu l’abbandono
dei prodotti chimici ma ci fu una certa riduzione.
• Forti distorsioni dovute ai pagamenti differenziati per coltura/capo allevato
(es. allocazione della terra).
• Ci si proponeva di ridurre la spesa ma ci si accorse che sostituire un sostegno
indiretto pagato dai consumatori con il sostegno dell’UE, fece crescere la
spesa agricola UE per i settori interessati dai pagamenti diretti (sostegno
al reddito più trasparente) al contrario quindi di quello che ci si era proposti.
• Da questi anni ad oggi la PAC tende ad essere distinta in due componenti
che in gergo vengono chiamati pilastri. Il primo pilastro sono le politiche
di sostegno diretto agli agricoltori; il secondo pilastro sono le politiche
di sviluppo rurale, i programmi per la riduzione dell’impatto ambientale, le
politiche della qualità.
3.8 Le riforme degli anni 2000 (Parte 1)
Motivazioni
Cosa è successo negli anni 2000? In continuità con le riforme degli anni ’90, con la
riforma Fischler, è stata rivoluzionata la struttura dei pagamenti diretti. Nel 2008
c’è stato un ulteriore aggiustamento della politica agricola che è stato chiamato
Health Check. Le riforme erano motivate da fortissime ragioni politiche:
• Rendere la PAC compatibile con l’allargamento ad Est dell’UE: negli anni 2000 c’è stato un allargamento ad Est dell’UE. Questo ha voluto dire
incorporare paesi con una situazione economica molto diversa, paesi molto
arretrati da un certo punto di vista (es. nuove tecnologie). I paesi più forti
dovevano aiutare questi nuovi paesi per riequilibrare la situazione economica
dell’UE.
• Controllare la spesa, prevista in crescita come conseguenza dell’allargamento.
• Bisognava creare consenso per continuare a sostenere il settore agricolo UE.
• Preparare l’UE ad un nuovo round di negoziati commerciali (poi bloccati
per varie ragioni).
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Obiettivi
Le riforme degli anni 2000 sono state costruite intorno a tre obiettivi principali,
che riassumono e sintetizzano quanto già abbozzato nelle riforme precedenti:
• Aumentare la competitività avvicinando i prezzi ai prezzi mondiali, e l’orientamento al mercato delle produzioni agricole, cioè riconoscimento che
i meccanismi in vigore fino ad allora avevano creato delle distorsioni (es.
incentivi in una certa area per un certo prodotto, tutti producevano quel
prodotto in quell’area), quindi bisognava eliminare queste distorsioni.
• Aumentare la sostenibilità ambientale della produzione agro – alimentare.
• Rinforzare le politiche del secondo pilastro della PAC (politiche strutturali,
politiche agro – ambientali, politiche di sviluppo rurale, qualità e sicurezza
degli alimenti).
Strumenti del primo pilastro
Per quanto riguarda il primo pilastro della PAC, il cuore della riforma del 2003 è
stato il disaccoppiamento del sostegno, attraverso:
• Trasformazione dei meccanismi di sostegno dei prezzi in reti di sicurezza
(safety net): continua ad esserci la possibilità di intervenire sul mercato ed
acquistare le eccedenze a prezzo minimo garantito che quindi c’è ancora ma
è molto basso e funziona solo in presenza di gravi crisi di mercato e non
genera eccedenze, perché anche quando entra in vigore le scorte che si sono
accumulate vengono rivendute tranquillamente.
• Conversione di tutti i pagamenti diretti (pagamenti per il frumento, girasole,
ecc.) in un Pagamento Unico Aziendale (PUA/SFP in inglese). Il PUA
è totalmente svincolato dalla quantità prodotta ma inoltre è totalmente
svincolato dal tipo di prodotto.
• Obbligo di ottemperare ad una serie di obblighi per ottenere il PUA: mantenere i terreni in condizioni adeguate, cioè i terreni non devono essere
abbandonati anche se non si produce in un determinato periodo; dimostrare di seguire le norme per il benessere animale, uso del lavoro (no lavoratore
in nero). In gergo queste condizioni che devono essere rispettate si chiamano
cross – compliance.
• Eliminazione di alcuni strumenti di controllo dell’offerta:
• Abolizione del set – aside obbligatorio (dal 2005)
• Aumento graduale quote latte (dal 2008) fino all’abolizione nel 31
marzo 2015
• Semplificazione delle regole delle varie OCM, fino a giungere alla cosiddetta
OCM unica, con regole comuni riguardanti tutti i prodotti:
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• Intervento pubblico mediante safety – net
• Aiuti allo stoccaggio privato (tipicamente stagionale): si continuano a
dare aiuti agli immagazzinatori per tenere i prodotti in magazzino nei
mesi in cui le vendite sono più basse
• Erogazione dei pagamenti diretti
• Funzionamento degli strumenti di politica commerciale (tariffe all’importazione, quote a tariffa ridotta, sussidi all’export).
3.9 La volatilita’ dei prezzi nel mercato del latte
Siamo nei primi anni 2000, la riduzione dei prezzi di intervento è stata applicata
dal 2004. Il prezzo di intervento che è la linea blu, negli anni 2000 era ancora
più o meno agli stessi livelli di fine anni ’80. L’intervento (immagazzinaggio) non
si può fare sul latte ma solo per il burro e il latte in polvere scremato. Il latte
che non si riesce a vendere viene quindi trasformato in burro o latte in polvere,
ma i prezzi di intervento del burro e del latte in polvere sono fissati tenendo
conto di quanto burro e quanto latte in polvere si può fare da un litro di latte,
quindi si può calcolare implicitamente da quanto è il prezzo di un litro di latte.
Questo prezzo era 283 per tonnellata (28 cent. a litro) negli anni 2000. Nel 2004 il
prezzo è iniziato a scendere fino ad arrivare a oggi che vale 21 cent. a litro. Grazie
all’abbassamento del prezzo di intervento si vede che quando i prezzi mondiali
vanno su, i prezzi europei più o meno si adattano. Quando però i prezzi a livello
mondiale crollano (2009) i prezzi europei vanno giù di molto (circa 15 cent. a litro
e un‘azienda per sopravvivere deve avere un prezzo di 30). Il prezzo mondiale si
è poi ripreso, e l’UE ha acquistato molte scorte di latte in polvere che poi è stato
subito rivenduto.
3.10 Il funzionamento del PUA
Chi ne ha diritto? Ne hanno diritto gli agricoltori attivi, cioè i soggetti che dimostrano di essere proprietario della terra e di coltivarla o un affittuario della terra
e di utilizzarla. Di fatto, se vi è un proprietario terriero che non è coltivatore e
affitta la terra, gli affittuari ricevono gli aiuti e i proprietari aumentano gli affitti. Ogni stato membro ha avuto a disposizione un budget calcolato su una base
storica (periodo di riferimento) che è il periodo 2000 – 2002. Dopo di che ogni
agricoltore ha ottenuto nel 2005 dei titoli di credito il cui valore è stato calcolato dividendo un valore individuale di riferimento per il numero di ettari eligibili
(cioè che potevano ricevere l’aiuto), perché ogni titolo fa riferimento a un ettaro
(10.000 m2). Perché questo meccanismo? Perché l’idea era che questi titoli per
essere riscossi ogni anno, dovevano essere in qualche modo associati a un ettaro
coltivato. Questi ettari eligibili escludevano l’ortofrutta, le colture permanenti
(frutteti e vigneti), la superficie boschiva; successivamente sono stati tutti inclusi
tranne i terreni boschivi, perché non sono stati considerati come attività agricola.
Gli stati membri avevano tre opzioni per calcolare il valore dei titoli:
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• Modello storico: applicato da più paesi e prendeva a riferimento le erogazioni
individuali. Ogni azienda se aveva ricevuto un certo ammontare, riceveva
titoli in proporzione a quell’ammontare.
Es. azienda da latte riceve 10.000 euro di pagamenti con 10 ettari di superficie
tra il 2000 e il 2002, aveva diritto ad avere 10 titoli da 1000 euro. L’ammontare
individuale era pari esattamente alla media degli aiuti ricevuti dall’agricoltore nel
periodo di riferimento. In questo modo, per ogni agricoltore il valore di ciascun
titolo era omogeneo, ma agricoltori diversi potevano avere titoli di valore molto
diverso.
• Modello regionale: invece di fare riferimento alle singole aziende, si identificava una regione omogenea dal punto di vista agricolo, si prendevano i
valori di tutte le aziende e se ne faceva una media, quindi si calcolava il
budget complessivo e si divideva per gli ettari complessivi, e i titoli avevano
valore identico per tutte le aziende, quindi si livellavano gli aiuti. Questo
modello è stato adottato da pochissimi paesi, anche se nel tempo molti paesi
son passati dal modello storico al modello regionale. L’ammontare di riferimento quindi era calcolato a livello regionale e distribuito tra gli aventi
diritto in modo che tutti gli agricoltori di una regione avessero lo stesso
valore ad ettaro dei titoli.
• Modello ibrido: regionalizzare ma mantenendo una distinzione a seconda
del budget individuale precedente.
Il problema è che questi titoli, erano e sono ancora oggi, commercializzabili, anche
senza la terra. Questo vuol dire che se un agricoltore cessa l’attività o cambia il
diritto produttivo o fa qualcosa per cui non è più interessato ad avere quei titoli,
li può vendere sul mercato realizzando un valore di mercato che dipenderà dal
diritto per un certo numero di anni di avere quelle erogazioni.
Il PUA puo’ essere considerato realmente disaccoppiato?
Con questo meccanismo, erogare dei soldi a delle aziende è davvero un elemento
neutrale rispetto alle loro scelte o no? Questi meccanismi sono regolati dalle regole
del WTO, dove vi è una corrente importante di paesi (emergenti in particolare, che
hanno un’agricoltura molto importante, ma che non hanno un finanziamento delle
proprie aziende fatto in questo modo) che sostengono che questi aiuti dovrebbero
essere abbattuti perché creano distorsioni alla concorrenza. Anche erogando aiuti
che non alterano le scelte produttive come era in passato, c’è da capire se questi
aiuti creano condizioni di business diversi tra agricoltori europei o americani che
utilizzano meccanismi simili. Questo è un tema che dal punto di vista economico
è piuttosto interessante; aiutare gli agricoltori attraverso aiuti non è totalmente
neutrale rispetto alle loro scelte cognitive. Bisogna capire se sono rilevanti oppure
no. Motivi:
1. Effetti strutturali: gli agricoltori inefficienti (quelli che hanno costi superiori
ai ricavi di mercato, e che quindi nel lungo periodo chiuderebbero la loro
attività) possono essere mantenuti sul mercato grazie al PUA.
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2. Effetti legati al rischio: il PUA è un reddito sicuro, ma per gli agricoltori
i ricavi normalmente non sono molto sicuri (causa volatilità dei prezzi e
resa dei prodotti), quindi avere un pezzo di ricavo sicuro può stimolare gli
agricoltori a produrre di più.
3. Effetti legati al mercato del credito: la garanzia del PUA (reddito sicuro)
può facilitare l’accesso al credito degli agricoltori
4. Effetti sugli investimenti: siccome c’è reddito sicuro e facilità di accesso ai
crediti, questo può stimolare investimenti delle aziende e incrementare la
produttività
5. Effetti sul prezzo della terra: il valore degli aiuti viene in parte capitalizzato
nei prezzi dei terreni
3.11 Le riforme degli anni 2000 (Parte 2)
Strumenti del secondo pilastro
Gli interventi in questo settore sono in qualche modo stati reinventati negli anni
2000. Il primo punto è quello che i pagamenti diretti agli agricoltori sono stati
ridotti, per trasferire soldi dai pagamenti diretti erogate a tutte le aziende senza
criterio alle modalità di erogazione previste dal secondo pilastro. Oggi il secondo
pilastro vale un quarto del budget complessivo (all’inizio ne valeva solo il 5%). È
stato stabilito di
delegare agli stati membri la redazione di questi Piani di Sviluppo Rurale (PSR)
contenenti le misure di incentivo a tutti i programmi del secondo pilastro.
Fino al 2015 c’erano quattro aree di intervento nei piani di sviluppo rurale. Una
delle cose più anomale di questi piani di sviluppo rurale era che l’UE aveva fissato
in modo rigido le % di erogazione dei fondi.
1. Competitività (35% del budget): investimenti aziendali, infrastrutture, prodotti di qualità, formazione, assistenza tecnica, ricambio generazionale
2. Ambiente e spazio rurale (45%): programmi agro – ambientali, programmi
per le aree svantaggiate
3. Diversificazione e qualità della vita (14%): servizi di base, creazione d’impresa (in particolare di trasformazione), agriturismo
4. Programmi LEADER (6%): sviluppo della comunità attraverso iniziative
bottom – up, tipicamente concentrate sull’asse 3
Risultati
Rispetto a quello che era stato fatto in passato, queste nuove politiche dell’UE
hanno in qualche modo raggiunto dei risultati più confortanti. Oggi l’agricoltura
europea e quella italiana è più orientata al mercato, nel senso che sono state superate le distorsioni più importanti; c’è stata una stagione in cui gli agricoltori
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sceglievano cosa produrre in base agli aiuti che ricevevano. Questo tipo di distorsioni sono state superate, quindi gli aiuti non influenzano più i tipi di produzione
che fanno. Grazie ai nuovi meccanismi di sostegno dei prezzi che avvengono a
prezzi più bassi, il mercato interno dell’UE è molto più integrato con quello internazionale, non c’è più l’isolamento che c’era un tempo anche se la volatilità dei
prezzi è diventato un problema e questo ha riflessi importanti su tutta la filiera
(prezzi volatili delle materie prime vogliono dire prezzi volatili dei prodotti finali). C’è stata inoltre una sostanziale uscita senza traumi dalle misure di controllo
dell’offerta. c’era molta paura che togliere le quote potesse voler dire un crack del
mercato. Ora, se parliamo con gli agricoltori vi dicono che il mercato del latte
oggi è al disastro perché è successo che il prezzo europeo è sceso ancora e questo
ha creato il panico, ma non è legato al problema delle quote.
3.12 Rapporto tra produzione di latte e quota latte
nella UE
Oggi ancora nell’UE si produce molto meno di quello che era la quota complessiva.
Vediamo che nel 2015 producevamo ancora meno della quota che è stata tolta, e
le previsioni dicono che si raggiungerà il livello di produzione della quota dopo il
2020. In termini aggregati siamo lontani dalla produzione massima prevista già
dal giorno in cui le quote son state tolte.
Altra questione sono i cambiamenti nell’impatto ambientale dell’agricoltura, un
obiettivo sempre dichiarato delle politiche agricole. Misurare l’impatto ambientale
è difficile, ma non c’è dubbio che alcune misure agro ambientali che fanno parte
dei piani di sviluppo rurale, hanno avuto grande successo (25% della superficie
agricola UE è sotto programmi agro ambientali). Se gli agricoltori si impegnano
ad applicare
tecnologie con impatti meno forti verso l’ambiente vengono premiati con ulteriori
aiuti. Rimane il problema della spesa agricola, che non si è ridotta ma si è solo
stabilizzata negli ultimi anni, anche se è cambiata la sua composizione.
3.13 Evoluzione della spesa e della composizione della spesa per la pac nel’UE
Evoluzione della spesa per la pac nel’UE
Fino agli anni ’80 la spesa agricola era nell’ordine di grandezza di 40 miliardi
di euro all’anno, oggi è diventata quasi 60 miliardi di euro. La scelta di erogare
direttamente agli agricoltori ha avuto un forte aumento di budget, anche se la
quota budget è calata del 30% dagli anni ’80 ad oggi. Il bilancio però si è ampliato,
l’incidenza della spesa agricola si è ridotta.
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Evoluzione della composizione della spesa per la pac nell’UE
Negli anni ’80 vi erano solo sussidi all’esportazione e sostegno del mercato (acquisto delle eccedenze) e vi era una piccola fetta di spesa per lo sviluppo rurale. Oggi
i sussidi all’export si sono praticamente azzerati, la spesa per la gestione delle eccedenze si è ridotta. Per anni il grosso della spesa sono stati gli aiuti accoppiati
alla produzione, quindi pagamenti diretti differenziati per coltura e regione, che
sono stati sostituiti dal 2005 in avanti con gli aiuti disaccoppiati.
Cosa è stato deciso alla luce di questi risultati?
3.14 La pac 2014 – 2020 (Parte 1)
Obiettivi
Ci sono adattamenti e cambiamenti in cui la guida fondamentale è stata quella
di capire se si riusciva a controllare meglio la spesa. Il 2014 è stato un anno in
cui non si è fatto nulla, e nel 2015 si è iniziato ad applicare qualcosa e ci è voluto
quasi un anno affinché gli agricoltori vedessero queste differenze. I primi aiuti
erogati con i nuovi meccanismi sono stati erogati a dicembre 2015.
L’ultima riforma della PAC ripropone, aggiornandoli, i tre obiettivi di fondo delle
riforme del 2000:
• Competitività della produzione agro – alimentare:
• Quantità, qualità e sicurezza degli alimenti
• Funzionamento efficiente della filiera agro – alimentare
• Gestione sostenibile delle risorse naturali
• Preservare la quantità/qualità dei terreni e delle acque
• Affrontare la sfida dei cambiamenti climatici
• Sviluppo sostenibile del territorio rurale
Il punto fondamentale è che tutto questo avrebbe dovuto essere fatto con un
budget più ridotto, dato che l’agricoltura conta sempre meno sul PIL.
Risorse finanziarie
È stato deciso un congelamento della spesa nominale, cioè a prezzi 2011 nei 7 anni
saranno messi a disposizione del settore agricolo 362 miliardi di euro, dividendo
per 7 anni fa 52 miliardi di euro medi. Quindi vuol dire che siccome più o meno
si prevede un’inflazione media per l’UE in questi 7 anni intorno al 2%, cioè circa
il 15% per 7 anni, vuol dire che avere gli stessi soldi spesi a fine periodo del
2014 a prezzi 2011 vuol dire perdere in termini reali il 13%. Quindi gli agricoltori
perderanno il 13% dei fondi.
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Principi
Per realizzare questi obiettivi con meno soldi, il sostegno all’agricoltore deve essere
giustificato. Quindi, si danno dei soldi chiedendo in cambio qualcosa in più alle
aziende. Questo significa una struttura più complessa degli aiuti, ma con un
sostegno più mirato. Inoltre vi è una maggiore flessibilità per i singoli stati membri
nell’implementare questi strumenti, quindi in qualche modo si prende atto che
l’agricoltura nei 28 stati membri è diversa.
I principi ispiratori della PAC 2014 – 2020 sono quindi:
• La remunerazione dei beni pubblici prodotti dall’agricoltura (conservazione
dell’ambiente e del paesaggio, biodiversità, stabilità del clima, …).
• Una struttura più complessa, ma che dovrebbe garantire un sostegno più
efficiente e più mirato agli obiettivi.
• Maggiore flessibilità per gli SM nella gestione delle risorse e degli interventi,
vista la diversità dell’agricoltura nei 28 SM.
Strumenti
L’obiettivo della crescita della competitività verrà perseguito mediante:
• Abolizione degli strumenti di controllo della produzione ancora in vigore:
• Realizzazione dell’abolizione delle quote latte nel 2015
• Conferma abolizione delle quote zucchero nel 2017
• Conferma abolizione dei regimi di impianto dei vigneti nel 2016
• Rafforzamento, attraverso nuove regole e sussidi specifici, degli strumenti
di concentrazione dell’offerta e di gestione della filiera produttiva:
• Organizzazioni dei produttori (OP) e loro associazioni (AOP)
• Organizzazione interprofessionali (OI)
• Mantenimento della safety net, rafforzata in caso di crisi di mercato
• Strumenti assicurativi di gestione del rischio nel II pilastro (assicurazione
del reddito attraverso fondi mutualistici): l’agricoltore si potrà assicurare
pagando un premio e negli anni di crisi di mercato si potrà tutelare.
• Misure specifiche finanziate dal II pilastro (investimenti aziendali, ricambio
generazionale, consulenza, formazione).
3.15 Funzioni delle OP e delle OI
Funzioni delle OP
Sono strumenti attraverso cui gli agricoltori si mettono insieme per concentrare
l’offerta, cioè per vendere il loro prodotto congiuntamente e quindi possibilmente
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strappare migliori condizioni di prezzo al momento della vendita. Le OP sono
sempre esistite, ma hanno sempre funzionato male perché non c’era mai stato
un obbligo di delega da parte dei soci all’organizzazione a vendere per conto
loro. Adesso invece ci deve essere una delega forte ed esclusiva da parte dei soci
all’organizzazione dei produttori a contrattare per conto loro, e se funziona così
può godere dei sussidi pubblici. Le OP possono svolgere anche altre funzioni
come: fornire informazioni di mercato e consulenza (raccolgono i dati di mercato,
anticipano eventuali cali o crescita dei prezzi che possono influenzare le strategie
dei soci); fanno formazione dei soci (es. quando in un mercato c’è volatilità dei
prezzi, un bravo operatore di mercato ci guadagna, perché da tempo sui mercati
finanziari di tutto il mondo sono disponibili strumenti di copertura come future e
option); gestire problemi collettivi (es. logistica, organizzare la raccolta del latte
per ridurre al minimo i costi di raccolta).
Funzioni delle OI
Sono associazioni di tutti i soggetti della filiera agroalimentare (agricoltori, trasformatori, ecc.). Una cultura che in Italia è assolutamente inesistente. Ci sono
alcuni tentativi di farle funzionare meglio. Es. in Emilia Romagna è nata per le
attività di trasformazione e produzione del pomodoro. In queste organizzazioni si
cerca di concordare modalità di funzionamento della filiera efficaci per tutti gli
attori (es. definizione contratti quadro e stipula accordi interprofessionali); ricerche di mercato (es. adeguamento alla domanda) e stimolo alla ricerca tecnologica;
diffusione informazioni di mercato; formazione operatori su tematiche filiera.
L’obiettivo della sostenibilità ambientale dell’agricoltura viene perseguito attraverso strumenti molto precisi:
1. Semplificazione e migliore definizione delle regole della cross – compliance:
mantenere in condizioni ecologiche adeguate i terreni e le aziende agricole.
2. Incremento dei finanziamenti per il II pilastro, dove almeno il 30% del budget verrà dedicato agli agricoltori che si impegnano per i programmi agro –
ambientali volontari (es. agricoltura biologica; pochi elementi chimici).
3. Ristrutturazione dei pagamenti diretti del I pilastro, con un pagamento verde (greening) che vale almeno il 30% del budget: 30% degli aiuti viene dato
solo se gli agricoltori attuano comportamenti di maggiori attenzione all’impatto ambientale dell’agricoltura. Questo pagamento condiziona di fatto un
pezzo del pagamento che esisteva prima ad essere erogato sotto condizione.
3.16 La pac 2014 – 2020 (Parte 2)
I nuovi pagamenti diretti
Devono essere attuate due misure che penalizzano alcune aziende e alcuni paesi.
Queste misure si chiamano convergenza esterna e regionalizzazione. L’obiettivo
di un sostegno più efficiente e mirato viene perseguito con la ristrutturazione dei
pagamenti diretti del I pilastro, che implica:
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• Convergenza esterna: avvicinare i valori dei pagamenti diretti per ettaro,
attualmente molto differenziati tra stati membri: dai 95 euro per ettaro per
la Lettonia ai circa 700 di Malta.
Oggi nell’UE le aziende agricole prendono soldi in misura molto diversa. La media
europea è sotto i 300 per ettaro, ci sono molti paesi che stanno sopra come Olanda,
Belgio, Italia, Grecia. Si è raggiunto un accordo per cui quelli che stanno sopra
devono calare un po’ e quelli che stanno sotto vanno un po’ su. Entro il 2019,
gli Stati membri con pagamenti al di sotto del 90% dovranno colmare almeno un
terzo della differenza, a danno dei paesi che si trovano con pagamenti al di sopra
del valore medio, raggiungendo almeno una media di 195 euro per ettaro.
• Regionalizzazione o convergenza interna: avvicinare i valori per ettaro percepiti dai singoli agricoltori, tendenzialmente fino al totale livellamento.
Vuol dire fare quello che pochissimi stati avevano già fatto prima del 2015.
Quando sono stati introdotti gli aiuti indiretti, gli stati avrebbero potuto
da subito eguagliare gli aiuti di tutti i produttori di una regione. Entro
il 2020 all’interno dei singoli stati i valori che percepiscono gli agricoltori devono essere avvicinati, con un meccanismo che è diverso da paese a
paese. Vi sono tre diversi criteri per raggiungere questo obiettivo: valore
uniforme già dal 2015; convergenza graduale che permetta di arrivare a un
valore uniforme di aiuto ad ettaro in un anno successivo al 2015 ma entro il
2020; criterio di convergenza parziale, consentito solo a chi ha applicato il
modello storico, che permetta di avere aiuti più uniformi ma senza arrivare
al completo livellamento. L’Italia ha scelto il terzo criterio, stabilendo che
la riduzione massima subita da ciascun beneficiario sarà del 30%, mentre
nessun diritto potrà avere un valore inferiore al 60% dell’aiuto medio del
2019 (60% di 350). Questa per alcuni è una buona notizia, perché ci sono
agricoltori in Italia che non hanno mai ricevuto aiuti (produttori di ortofrutta e viticoltori). Ad essere penalizzati saranno i produttori di prodotti
continentali (aziende zootecniche). Questo meccanismo quindi comporterà
essenzialmente un riequilibrio tra settori produttivi.
• Lo spacchettamento del PUA in diverse tipologie di pagamenti (fino a 7, di
cui 3 obbligatorie)
La ridefinizione dei pagamenti
Questi pagamenti saranno di meno, mediamente caleranno del 15%, però non
sarà uguale per tutti perché sarà molto più forte per certe aziende e invece ci sarà
qualcuno che prenderà finanziamenti che in passato non hanno mai ricevuto. Ma
anche immaginando che si rimanga sullo stesso livello, questi soldi si potranno
prendere solo in determinate condizioni.
• Pagamento di base: obbligatorio (43 – 70% del budget)
• Stesse condizioni del PUA (in Italia assorbirà circa il 58% del budget)
• Pagamento verde: obbligatorio (min 30% del budget)
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• Presenza di almeno 2 colture nelle aziende tra 10 e 30 ettari, con
minimo 25% della superficie per la seconda.
• Presenza di almeno 3 colture nelle aziende oltre i 30 ettari, con minimo
5% della superficie per la terza.
• Obbligo di mantenere almeno il 5% di aree di interesse ecologico (filari,
aree di rispetto fiumi, …) per le aziende oltre i 15 ettari.
• Pagamento giovani agricoltori: obbligatorio (max 2% del budget)
• Agricoltori a titolo principale con età sotto i 40 anni per incentivare il
ricambio generazionale
• Pagamento di base aumentato del 25% per i primi 5 anni
• Pagamento redistributivo: facoltativo (max 30% del budget)
• Pagamento addizionale per i primi N ettari. Non applicato in Italia.
• Pagamento per le aree svantaggiate: facoltativo (max 5% del budget)
• Pagamento addizionale non applicato in Italia.
• Pagamento semplificato per i piccoli agricoltori: facoltativo (max 10% del
budget)
• Chi sta sotto i 1250 euro all’anno, può accedere a un’erogazione semplificata senza nessuna burocrazia.
• Pagamento accoppiato: facoltativo (max 15% del budget)
• Destinato a produzione strategiche scelte dagli Stati membri, quindi
alcune produzioni considerate strategiche verranno finanziate di più
delle altre
• Possono essere coinvolti molti prodotti (cereali, semi oleosi, colture
proteiche, legumi da granella, riso, latte e prodotti lattiero – caseari,
carni ovine e caprine, carni bovine, olio d’oliva, prodotti ortofrutticoli),
mentre sono esclusi tabacco, vino, carni suine e carni avicole.
• L’Italia destinerà queste risorse a bovini da carne e da latte, colture
proteiche (pisello e soia), grano duro e olivo.
Sintesi: se un agricoltore lavora in uno di questi settori, è giovane, e fa ciò che è
utile per la sostenibilità, prende il massimo degli aiuti.
Il secondo pilastro
I nuovi piani di sviluppo rurale finanziano sei campi di attività, in cui c’è rispetto
a prima flessibilità nell’allocazione dei soldi.
1. Innovazione: promuovere il trasferimento di conoscenze e l’innovazione nel
settore agricolo e forestale e nelle zone rurali
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2. Competitività: potenziare la redditività e la competitività dell’agricoltura attraverso tecnologie innovative e sostenibili, orientamento al mercato,
diversificazione delle attività, ricambio generazionale
3. Filiera: promuovere le filiere alimentari, il benessere degli animali e la
gestione dei rischi nel settore agricolo
4. Ambiente rurale: preservare, ripristinare e valorizzare gli ecosistemi connessi
all’agricoltura e alla silvicoltura, con particolare riguardo a biodiversità,
paesaggio, gestione delle risorse idriche, prevenzione dell’erosione e migliore
gestione dei suoli
5. Clima: incentivare l’uso efficiente delle risorse e il passaggio a un’economia
a basse emissioni di carbonio e resiliente al cambiamento climatico
6. Aree svantaggiate: adoperarsi per l’inclusione sociale, la riduzione della
povertà e lo sviluppo economico nelle zone rurali
3.17 La nuova pac: un giudizio complessivo
I nuovi strumenti danno ampi margini di flessibilità agli stati membri. Se l’esigenza di fondo è comprensibile (il settore agro – alimentare dei 28 stati membri
è estremamente diversificato) ci saranno almeno due conseguenze importanti:
• Agricoltori in condizioni simili in stati membri diversi potrebbero avere
benefici molto diversi: in queste condizioni la politica dell’UE diventa quasi
una politica nazionale
• La complessità burocratica per la gestione rischia di aumentare
Nuovi vincoli esterni potrebbero spingere verso nuove modifiche piuttosto radicali. In particolare si è in attesa di un nuovo accordo WTO, che potrebbe avere
conseguenze pesanti. Pagare gli agricoltori vuol dire mettere in condizioni diverse
gli agricoltori che non ricevono gli aiuti.
Prospettive di evoluzione della spesa PAC nell’UE 2014 - 2020
A prezzi correnti si spende sempre la stessa cifra, questo vuol dire che si perde
inflazione. Il peso dei programmi di sviluppo rurale (viola) è in crescita (con le
linee nere si evidenziano i finanziamenti legati alle aziende che fanno attività eco
– compatibili). I pagamenti diretti disaccoppiati viene data solo all’azienda che si
comportano in modo eco – compatibile. Gli aiuti accoppiati tornano a crescere un
po’, quindi si ritorna a finanziare singoli settori in modo discriminatorio. Infine è
previsto di tornare a spendere un po’ per la gestione delle emergenze delle crisi
di prezzo.
Capitolo 4. Le politiche alimentari
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Capitolo 4
Le politiche alimentari
4.1 I principali trend evolutivi della domanda alimentare
Le politiche alimentari comuni europee nascono negli anni ’90 e in quegli anni
l’autosufficienza alimentare dei singoli paesi dell’UE non è più un tema strategico
come lo poteva essere negli anni ’60. Questo perché l’UE è diventata un esportatore netto di tutte le materie e ha abbattuto le barriere al suo interno. Quindi
anche paesi che non producono a sufficienza in alcuni settori (es. Italia) possono
importare tranquillamente senza barriere doganali. Il problema della quantità di
alimenti all’interno dell’UE è un problema secondario mentre è cresciuta enormemente l’attenzione dei consumatori per gli aspetti qualitativi e di sicurezza degli
alimenti (avere a disposizione gli alimenti necessari dal punto di vista quantitativo = food security; sanità degli alimenti = food safety). L’enfasi si è quindi
spostata dalla food security alla food safety. Questo perché oltre al fenomeno
dell’allargamento dell’UE e dell’abbattimento delle barriere, il motore fondamentale di questi cambiamenti è il cambiamento della domanda alimentare. Cosa è
cambiato?
• Crescita del reddito medio dei consumatori, riduzione delle sacche di povertà
che ci sono ma non sono più importanti come negli anni ’50. La povertà e
quindi l’incapacità di potersi dotare delle necessità minime, c’è ancora ma
è molto ridotta. Questo ha portato al fatto che la quota di spesa per gli
alimenti dei consumatori si sia notevolmente ridotta (15% in media della
spesa).
• Il prezzo degli alimenti non è più l’unico elemento di scelta ma incidono una
serie di altri fattori come l’impatto sulla salute, il risparmio di tempo, ecc.,
che possono avere un ruolo molto importante.
La complessita’ della domanda di alimenti
Si evidenziano quattro aree di evoluzione della domanda alimentare, che vanno
al di là del fattore prezzo:
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• Salute e benessere: la crescente consapevolezza dei consumatori per il rapporto tra consumazione e salute è il dato più eclatante per l’evoluzione della domanda alimentare (domanda per prodotti bio; domanda per prodotti
funzionali cioè quelli alimenti che danno dei benefici diretti alla salute; invecchiamento della popolazione). Si concepisce il cibo quasi come se fosse
una medicina.
• Piacere: nell’area del piacere vi sono cose tipo cibo più sofisticato (cibo
premium), cibo etnico ed esotico, prodotti legati al divertimento e al sociale
(es. vino, birra).;
• Valore: assume problemi diversi dal passato legati al rapporto tra national
brand e private label, prezzi bassi per le fasce di reddito più basse;
• Praticità: valore del tempo (che è diventato un elemento sempre più strategico), spesa online
Dietro le politiche alimentari vi sono tutti questi fenomeni, che vuol dire superamento del prezzo come fattore di scelta degli alimenti e il fatto che la domanda
alimentare venga guidata da tutti questi fattori diversi dal prezzo.
I principali trend evolutivi dell’industria alimentare UE
L’industria alimentare nell’UE è un settore molto frammentato con poche grandi imprese e un peso importante sia delle PMI sia delle strutture cooperative.
Quello a cui abbiamo assistito negli ultimi 20 – 30 anni è una concentrazione
dell’industria alimentare, ma non in modo tale da marginalizzare le PMI che
specialmente nei settori di nicchia hanno ancora un ruolo assolutamente predominante (prodotti tipici, prodotti biologici). Molto spesso i leader di mercato di
questi segmenti di nicchia sono PMI. I prodotti alimentari da un lato sono sempre
più elaborati (alto contenuto di servizio come i cibi pronti, i surgelati), ma c’è
una riscoperta del prodotto poco elaborato (prodotto fresco e quindi di qualità).
L’internazionalizzazione delle imprese diventa sempre più importante nell’UE,
specialmente verso i paesi emergenti. Quello a cui abbiamo assistito in termini
generali è che così come il peso dell’agricoltura sulla filiera agroalimentare si è
fortemente ridotto nel tempo, questo elemento vale anche nell’industria alimentare a vantaggio della distribuzione. L’evoluzione della distribuzione alimentare
ha creato nuove opportunità/criticità per l’industria alimentare (es. produrre PL,
produrre prodotti di primo prezzo/per discount, ecc.). Queste situazioni possono
essere critiche o favorevoli per l’industria.
4.2 L’industria alimentare e l’economia italiana
Se ragioniamo in termini di valore aggiunto di industria alimentare sul valore
aggiunto totale (PIL) è più basso di quello dell’agricoltura; la produzione agricola
contribuisce di più rispetto a quanto contribuisce l’industria alimentare, anche
se si sono entrambe ridotte. Il contributo dell’industria alimentare sull’industria
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manifatturiera è circa il 10% e negli ultimi 30 anni è aumentato. Questo perché
l’industria italiana ha perso pezzi in altri settori (es. chimica). In termini di
occupati pesa nello stesso ordine di grandezza del settore agricolo, ma vale più
del 10% degli occupati nell’industria manifatturiera; quindi è un settore che dà
un contributo importante. Il valore della materia prima agricola negli anni ’70
valeva 2/3 degli alimenti che escono dall’industria. Questo trend è calato ma negli
ultimi anni è risalito. Il trasferimento di valore aggiunto si vede dall’ultimo valore.
Qui misuriamo il valore del prodotto alimentare promesso dall’industria rispetto
al valore degli stessi prodotti nei consumi degli italiani. Questo rapporto non è
esattamente preciso perché dentro ai consumi ci sono anche i prodotti importati
ed esportati. Abbiamo assistito ad una fortissima riduzione del peso dell’IA e
dell’AGR nella catena del valore. Per 40 anni c’è stata una sorta di staticità, ma
negli ultimi 15 anni c’è stato un vero e proprio crollo e questo è andato a favore
della distribuzione finale e di altri soggetti che operano nel sistema.
La struttura dell’industria alimentare italiana (2013)
In Italia vi sono 57.640 imprese operanti nel settore alimentare, di cui 50.255 sono
con numero di addetti tra 0 – 9. Questo vuol dire che la produzione artigianale
di alimenti è molto forte e qui dentro ci sono anche le pasticcerie e le panetterie
che vendono prodotti propri. Nonostante tutto, il tema che l’IA sia molto frammentata rimane, perché ci sono solo 107 aziende che hanno più di 250 addetti. Il
triangolo rosso vuol dire che le aziende sono talmente poche che non si potrebbero
riconoscere.
Le cooperative agro – alimentari in italia (2013)
Il 10% delle imprese sono cooperative, anche se dal punto di vista del fatturato
e del numero di addetto, le cooperative sono piuttosto piccole rispetto anche ad
altre realtà. Il fatturato dell’industria alimentare è circa 30 miliardi di euro e le
cooperative fanno poco più di un quarto, e anche in termini di addetti siamo
intorno a quella quota.
L’incidenza dell’export sul fatturato delle imprese
Ci sono settori in cui l’export è molto sviluppato e viaggia intorno al 50% del
fatturato complessivo (vino, conserve vegetali), poco sotto il 50% vi è la pasta
e l’olio di oliva. Ci sono poi settori in cui vi sono percentuali più basse, ma dal
punto di vista dei volumi sono molto importanti (es. lattiero – caseari).
4.3 Lo sviluppo delle politiche alimentari UE
Le politiche alimentari dell’UE si sono da subito orientate a coprire l’area della
qualità e della sicurezza degli alimenti, che sono i temi in qualche modo emergenti
anche a livello di domanda alimentare. A differenza delle politiche agricole, le politiche alimentari non sono parte dei trattati dell’UE. I trattati non prevedono tra
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i campi nazione dell’UE, in modo esplicito, quello delle politiche alimentari; diciamo però che lo sviluppo delle politiche alimentari è in qualche modo giustificato
dalla presenza nei trattati di altri temi che i trattati in qualche modo mettono in
campo all’UE. Quindi in parte si è sviluppata come naturale prosecuzione delle
politiche agricole, che invece nei trattati ci sono dagli anni ’50, come la politica
della qualità (DOP, IGP) che è nata all’interno della politica agricola. Le altre
politiche alimentari sono nate come risposta ai principi che i trattati attribuiscono all’UE in termini di salute umana, protezione dell’ambiente e dei consumatori.
Inizialmente l’obiettivo dei primi provvedimenti di politica alimentare era quello di creare un vero e proprio mercato comune per i prodotti alimentari, questo
avrebbe voluto dire armonizzare gli standard dei prodotti alimentari in tutti i
paesi dell’UE. Questo obiettivo si è rilevato da subito impossibile da perseguire,
perché le produzioni sono molto diverse. Quindi questo obiettivo è stato sostituito
con un obiettivo meno forte, attraverso uno strumento in particolare che è entrato
nella legislazione europea negli anni ’90, ma che è stato sancito come principio
negli anni ’80 dalla Corte di giustizia. Il principio del mutuo riconoscimento è:
gli SM dell’UE non possono negare l’accesso al proprio mercato di prodotti alimentari regolarmente commercializzati in altri SM, solo perché non conformi alla
propria legislazione. Se un prodotto è riconosciuto come legittimo in un qualunque paese UE, nessun altro paese può impedirne l’accesso al proprio mercato sulla
base del fatto che le proprie regole per prodotti analoghi sono diverse. Es. tutte
le produzioni di tipo artigianali (es. salumi) che hanno un processo che anche se
non è riconosciuto da un disciplinare, se ogni paese stabilisce che quel prodotto è
regolare per lui, gli altri paesi non possono rifiutarsi di commercializzarlo. Prima
ci si basava esclusivamente su questo principio che come tale vale ancora ed ispira
molti dei provvedimenti che vi sono adesso. La domanda di una vera e propria
politica alimentare, quindi di regole comuni anche se non standardizzate tra tutti i paesi, venne stimolata dalle ricorrenti crisi alimentari degli anni ’90 (BSE,
pollo alla diossina, …). La politica alimentare è nata sulla base di un documento, chiamato “libro bianco sulla sicurezza alimentare” del 2000. Nel documento si
dice esplicitamente che l’idea di questi strumenti comuni relativi alla sicurezza
alimentare nell’UE era per recuperare la fiducia dei consumatori dopo le crisi
alimentari. Il libro bianco è sfociato nella prima legislazione quadro “legislazione
alimentare generale” (2002) o “General Food Law”. Per enfatizzare il tema della qualità, che era comunque già presente in alcuni provvedimenti, nel 2009, fu
preparato un documento “Comunicazione sulla qualità dei prodotti alimentari”
che fa da riferimento per tutte le politiche della qualità. Questa comunicazione
diventa il punto di riferimento per tutte le politiche della qualità anche quelle
già esistenti come le indicazioni geografiche. Le politiche UE sono interpretabili
come interventi su degli standard di qualità e sicurezza degli alimenti. Fissare
regole ha voluto dire sostanzialmente fissare standard tecnici, comportamentali
ed economici. Fissare questi standard ha voluto dire che si parla in sostanza di
una vera e propria politica alimentare dell’UE anche se non è prevista nei trattati
e documenti formativi.
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4.4 Il libro bianco sulla sicurezza alimentare
Il libro bianco sulla sicurezza alimentare fissa dei principi che possono essere
riassunti in questo modo:
• Analizza la legislazione pre – esistente e sancisce la necessità di un approccio più integrato che come uno slogan che poi è diventato molto comune
(moltissimi documenti fanno riferimento a questo slogan “dalla terra alla
tavola”). Quindi l’idea è di governare l’intera filiera alimentare.
• Propone l’istituzione dell’Autorità per la sicurezza Alimentare (EFSA) come riferimento scientifico per poter dire quali alimenti fossero più o meno
sicuri per la salute.
• Stabilisce la ripartizione delle responsabilità tra i soggetti che lavorano nella
filiera agro - alimentare tra operatori (diretta), stati membri (controlli) e
UE (coordinamento e ispezioni).
• Propone una lista di ben 84 materie su cui legiferare a livello UE, materie
su cui si è intervenuto negli anni successivi, tipicamente mediamente regolamenti (norme universali e immediatamente operative). Il libro bianco per
altro è stato anche la principale giustificazione dell’utilizzo di regolamenti
per legiferare su queste materie.
4.5 La legislazione alimentare generale
L’obiettivo della GFL (Reg. 178/2002) è raggiungere il massimo livello di protezione della salute pubblica e dei consumatori. Quindi il soggetto principale delle
norme sono i consumatori finali anche a scapito delle imprese. È un regolamento
orizzontale che stabilisce i principi generali e i requisiti della legislazione alimentare in tutti gli ambiti (salute umana, salute delle piante, salute animale e protezione dell’ambiente); istituisce l’EFSA; stabilisce le procedure per le emergenze
alimentari. La legislazione successiva si è ispirata a principi della GFL, seguendo
la lista delle priorità fissate dal Libro Bianco (84 materie). La GFL è stata messa
in discussione per il fatto di dover espandere l’interesse ad aree nuove come il
sovrappeso e l’obesità, che è un tema che pesa molto sulla spesa sanitaria.
La legislazione alimentare UE
In poco più di 10 anni la legislazione alimentare è diventata soverchiante (oltre 1400 provvedimenti). Come sono strutturate queste norme? I soggetti di
riferimento sono:
• Consumatori: nonostante la protezione dei consumatori sia l’obiettivo principale della legislazione, è importante sottolineare che a differenza di altri
paesi i consumatori non godono di alcun diritto specifico relativo all’alimentazione. Vuol dire quindi che i consumatori danneggiati in tema di alimentazione non possono utilizzare le normative delle politiche UE per rivalersi
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su chi ha fatto quei danni. Eventuali azioni legali ricadono nella disciplina
generale di protezione di tutti i consumatori per tutte le aree di consumo.
• Imprese: sono tipicamente soggetto delle principali prescrizioni, cioè di fatto
in quanto titolari della produzione e distribuzione di alimenti le norme UE
si traducono in prescrizioni per le imprese.
• Autorità: sia l’UE sia i singoli SM sono chiamati alla legislazione e dalle
politiche UE ad esercitare controllo sulle imprese e a governare e a decidere
sulle situazioni di non conformità (si può arrivare fino alla chiusura delle
imprese) e verificare la tutela dei consumatori.
Esistono due filoni di provvedimenti riguardanti gli alimenti: poteri delle autorità pubbliche (compiti esecutivi per prove scientifiche, realizzazione misure, ecc.;
enforcement e gestione emergenze); aree coperte dalle politiche alimentari relativamente alle prescrizioni per le imprese (standard di prodotto relativi alla qualità
della materia prima e della trasformazione; uso di alimenti e ingredienti; sicurezza tecnica dal punto di vista del microbiologico, presenza prodotti chimici, ecc.;
norme igieniche, rintracciabilità e qualità dei prodotti indicazioni geografiche;
etichettatura e comunicazione dei rischi; confezionamento).
4.6 I contenuti della GFL
Principi generali
La GFL propone una definizione di cibo che si caratterizza per essere distinta
da quella dei mangimi (alimenti per animali). Questo non è vero nella legislazione negli USA. Questo implica che nell’UE si possono avere norme diverse per
il trattamento delle materie prime, a seconda che siano destinati agli animali o
alle persone (es. trattamento con OGM; la legislazione OGM ha come tema rilevante gli OGM destinata all’alimentazione umana o all’alimentazione animale).
Quando la GFL sancisce l’obiettivo generale dalla protezione della vita e della
salute umana e degli altri interessi dei consumatori, si dimentica degli interessi
degli altri soggetti (imprese). Gli altri soggetti vengono quindi in secondo piano
rispetto alla tutela dei consumatori. Anche se ci si confronta con quello che succede in altri paesi, la tutela delle imprese viene tutelata in modo generale, mentre
nella legislazione UE viene tutelata solo per alcuni prodotti specifici (es. prodotti
tipici, prodotti biologici). La GFL sancisce l’impegno dell’UE a rispettare tutti
gli impegni e gli standard stabiliti in sedi internazionali, tranne quando il rispetto
di questi standard possano ridurre l’alto livello di protezione dei consumatori dell’UE (senza questo l’UE non potrebbe negare l’ingresso degli OGM). Siccome la
GFL è una normativa di tipo generale che stabilisce dei principi, successivamente grazie ad ulteriori provvedimenti di vario genere, sono state varate ulteriori
provvedimenti legislativi che hanno aiutato l’interpretazione e la realizzazione dei
principi della GFL.
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Analisi dei rischi
Ruolo dell’analisi dei rischi
L’analisi dei rischi deve essere fatta avendo a riferimento la letteratura scientifica.
I conflitti che ci sono stati in sede WTO per ad esempio gli OGM, hanno avuto
il problema che non si riuscisse a produrre evidenze scientifiche dei danni per i
consumatori di questi prodotti. Stabilendo questo principio, l’UE si impegna per
dimostrare quello che lei vuole sostenere. Oggi ci viene contestato il fatto di non
aver trovato l’evidenza scientifica degli OGM. La GFL sancisce che le azioni per
proteggere la salute dei consumatori devono essere basati sull’analisi scientifica
dei rischi. L’EFSA è l’autorità responsabile per la valutazione dei rischi. Se l’analisi dei rischi lascia margini di incertezza, si possono prendere azioni temporanee
basate sul principio di precauzione, nel rispetto però dei principi di non discriminazione e proporzionalità. Non si possono fare provvedimenti ad hoc per prodotti
di certi paesi e non di altri paesi e se si prende un provvedimento si deve dimostrare che è proporzionale ai rischi. In pratica la Commissione necessita del parere
dell’EFSA per varare un regolamento concernente un prodotto o un ingrediente
specifico.
Caratteristiche dell’analisi dei rischi
L’analisi dei rischi prevede tre fasi:
1. Valutazione del rischio: è la parte che svolge l’EFSA; sulla base delle evidenze scientifiche più recenti l’EFSA stabilisce se ci sono dei rischi o meno aderenti al consumo di certi alimenti. Avviene in modo indipendente,
oggettivi e trasparente.
2. Gestione del rischio: quando il rischio c’è, la gestione del rischio va in capo
o agli stati membri o all’UE. Si valuta quali provvedimenti devono essere
presi per prevenire, ridurre o eliminare i rischi. Nel considerare quali provvedimenti prendere ci si basa anche sui costi e benefici sociali dell’intervento,
sulla fattibilità pratica, sulle conseguenze socio – economiche ed ambientali.
3. Comunicazione del rischio: la GFL stabilisce un principio di trasparenza,
quindi i consumatori devono essere informati del rischio che corrono. Tutte
le volte che nasce un tema di rischio alimentare si dà massima diffusione
alla questione. Tutti gli attori e i portatori di interesse devono essere coinvolti e l’obiettivo è quello di informare in modo corretto. La comunicazione
del rischio avviene con la supervisione dell’EFSA. I portatori di interesse
devono essere coinvolti nelle decisioni legislative (es. bloccare commercio
dei prodotti).
Poteri e responsabilita’
La GFL stabilisce che la responsabilità primaria della sicurezza alimentare, e in
generale del rispetto della legislazione, è delle imprese, che devono garantire:
• Rintracciabilità
• Trasparenza dell’informazione
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• Prevenzione
• Cooperazione con le autorità (SM e UE)
• Azioni specifiche in caso di emergenza (es. ritiro prodotti)
Gli SM sono responsabili:
• Dell’applicazione delle norme
• Dei controlli su prodotti, processi e procedure
• Delle sanzioni, sia amministrative che penali
• Della gestione di emergenze nazionali
• Delle eventuali misure di salvaguardia quando sono generali (es. ritiro prodotti di tutta la carne di pollo che viene da un certo paese, condizioni per
il loro utilizzo)
Le procedure di controllo e agli standard di laboratorio possono essere diverse
tra SM, ma nel tempo si stanno fissando standard comuni sempre più alti. Le
sanzioni sono crescenti in funzioni della natura del problema creato (fino alla
chiusura dell’attività es. un’azienda che viola ripetutamente le norme sulla sicurezza alimentare). L’UE interviene in quelle situazioni che non possono essere
gestite dagli SM o che hanno portata sovranazionale. Nel caso di gravi emergenze sanitarie, viene costituita un’unità di crisi a cui deve aderire tutta l’UE con
la partecipazione dell’EFSA, responsabile di raccogliere informazioni e prendere
decisioni.
Un ruolo importante per la gestione dei problemi di sicurezza è dato alla RASFF
(sistema di allerta rapida per alimenti e mangimi). Questo sistema è un sistema
che è pre - esistente alla GFL e ha l’obiettivo di mettere in rete tutte le autorità
interessate alla sicurezza alimentare (commissione, autorità SM, EFSA, e altri
stati convenzionati). Questo sistema raccoglie e diffonde tutte le notifiche relative
alla violazione di norme e di standard di sicurezza alimentare per permettere
all’autorità di decidere. Le informazioni raccolte vengono pubblicate su un portale
attraverso un rapporto annuale visionabile anche ai consumatori.
Quali problemi si verificano più spesso negli alimenti a livello europeo? Le segnalazioni più frequenti sono quelle relative ai micro – organismi (batteri patogeni
100/150 segnalazioni all’anno); micro – tossine possono creare dei problemi notevoli dal punto di vista della salute e si trovano soprattutto in prodotti come noci
e nocciole ma soprattutto possono entrare come ingredienti in prodotti diffusi
come i cereali e creano problemi anche attraverso la cottura (40/80 segnalazioni
all’anno).
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4.7 La legislazione sui prodotti e sui processi
La legislazione sui prodotti
• Standard qualitativi: legislazione che stabilisce standard specifici ed omogenei per poter utilizzare i nomi dei prodotti alimentari in tutti i paesi
UE (es. formaggio a pasta filata come la mozzarella). Sulla base del mutuo
riconoscimento quello degli standard comuni è un tema che ha meno importanza rispetto al passato per i prodotti generici perché si consente ancora
che ci sia una certa differenziazione tra gli SM. La legislazione nell’area dei
prodotti di qualità (DOP/IGP, BIO) è invece molto più specifica.
• Accesso al mercato: per alcune categorie di prodotti, è necessaria un’autorizzazione preventiva alla commercializzazione fornita da EFSA:
• Additivi alimentari: possono essere utilizzati solo se autorizzati (es.
dolcificanti, coloranti).
• Prodotti nuovi (novel food): prodotto che non è mai stato sperimentato
dal punto di vista della ricetta, perché magari contiene nuove molecole
o nuovi micro – organismi.
• OGM: sono diventati talmente importanti da aver dato luogo a una
legislazione specifica solo per loro.
• Limiti massimi: standard dal punto di vista del contenuto di certi elementi all’interno degli alimenti che possono essere pericolosi per la salute se
salgono sopra certe soglie:
• Tossine;
• Contaminanti derivanti da lavorazioni non effettuate secondo le regole
(es. macchinari sporchi);
• Pesticidi;
• Medicinali veterinari che se non usati correttamente rimangono in
traccia ad esempio nella carne;
• Microrganismi patogeni.
Ci sono sia limiti comunque sia limiti su cui è consentita una certa flessibilità tra
SM.
La legislazione sui processi
I provvedimenti riguardanti i processi produttivi sono noti come provvedimenti
di igiene alimentare e riguardano due aree:
• Produzione:
• Il cuore della regolamentazione sui processi produttivi è il sistema
HACCP (Hazard Analysis and Critical Control Points). Ciascuna azienda alimentare deve identificare per il proprio prodotto, mediante specifica documentazione, le fasi in cui i rischi possono verificarsi e le
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corrispondenti misure di prevenzione/controllo/intervento in caso di
problemi (es. in tutte le aziende ci deve essere un sistema per evitare che entrino i topi). Nelle aziende complesse questa certificazione
HACCP è molto ricca.
• Commercializzazione dei prodotti:
• Il cuore della regolamentazione sulla commercializzazione è la rintracciabilità (identificazione, da parte di ciascun soggetto della filiera, del
fornitore e del cliente del proprio prodotto, per potere identificare la
fonte di eventuali problemi). Nel caso in cui l’azienda abbia buone
ragioni per ritenere che un prodotto che sta commercializzando non
sia conforme ai requisiti di sicurezza alimentare è obbligata a ritirarlo
dal mercato o a richiamarlo dai consumatori se già venduto sul mercato finale. Sulla base dello schema di rintracciabilità si deve risalire
al responsabile di questo problema.
La legislazione sulla presentazione dei prodotti
L’UE ha deciso di fornire indicazioni dettagliate su come presentare i prodotti
alimentari ai consumatori. Se dovessimo classificarle potremmo enfatizzare questi
3 aspetti:
• Pubblicità ed etichettatura dei prodotti: l’etichettatura è il campo in cui ci
sono stati più provvedimenti e continuano ad arrivare nuovi provvedimenti.
• Nutrition and health claim: prodotti funzionali (health claim) e prodotti
come light, a ridotto contenuto di sale (nutrition). Su questi ci sono regole
dettagliate, soprattutto sui claim salutistici il riferimento è sempre l’EFSA,
mentre sui nutrizionali operano anche gli SM.
• Denominazioni legate ai prodotti di qualità: indicazioni geografiche e prodotti biologici. Qui dentro ci sono dei marchi europei e tutti i prodotti DOP,
IGP e BIO, riportano dei marchi specifici stabiliti dall’UE.
4.8 Rintracciabilita’ dei prodotti
Un primo aspetto relativo alla comunicazione dei consumatori e all’etichettatura,
è la cosiddetta rintracciabilità dei prodotti, perché è stato un po’ il fondamento
su cui sono cresciute tutte queste politiche. La GFL è nata dal libro bianco, che è
nato perché vi erano state le emergenze alimentari, in particolare vi era stata la
malattia bovina, e da qui è nata l’esigenza di comunicare l’origine dei prodotti. La
rintracciabilità è la capacità di seguire gli alimenti e i mangimi (cosa importante
per seguire gli alimenti di origine animale). La GFL enfatizza la rintracciabilità sia
per l’aspetto di fornire informazioni ai consumatori (che possono usare l’etichetta
per scegliere un prodotto al posto di un altro), ma anche per poter identificare
i responsabili quando si verifica un problema di sicurezza alimentare. La GFL
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contiene i principi generali cui si deve ispirare la legislazione sulla rintracciabilità,
e non cancella comunque eventuali norme
più restrittive già esistenti in settori particolarmente delicati (ortofrutta, carne,
pesce, OGM). La rintracciabilità riguarda sia gli operatori (aziende che lavorano
nell’UE) ma anche gli importatori, che devono applicare le stesse regole ai prodotti
che acquista sul mercato estero, deve quindi fornire le informazioni anche su quei
prodotti che vengono dall’estero, anche se quei paesi non lo prevedono per quei
prodotti. Questo è l’unico modo per far circolare liberamente i prodotti. Questo
è un tema che deve essere applicato a tutti gli SM uniformemente. Alle aziende è
richiesto di identificare:
• Nome e indirizzo del fornitore;
• Nome e indirizzo del cliente (con l’eccezione del consumatore finale per i
distributori);
• Natura del prodotto e volumi acquistati e venduti;
• Data di consegna e di vendita e lotto di riferimento (che è l’informazione
più importante).
Una questione particolare è quella relativa all’identificazione degli animali, quindi
quando c’è un prodotto di origine animale, in particolare la carne, si deve identificare il luogo e l’azienda di nascita, di allevamento e di macellazione. Questo
percorso per gli animali non è così banale, ci sono strumenti vari per effettuare
questa operazione (es. etichette all’orecchio, passaporto animale). Non si è ancora
in grado di avere un’anagrafe completa di tutti gli animali.
Le aziende sono sempre il primo elemento di responsabilità relativamente alla
rintracciabilità, sostanzialmente devono essere in grado di identificare l’operatore dello stadio precedente a loro e quello successivo, ma ogni volta che c’è un
elemento di rischio devono eventualmente togliere dal mercato o distruggere il
lotto che potrebbe avere dei problemi. Se non dovessero farlo potrebbe avere dei
guai anche a livello di immagine dell’azienda. Il monitoraggio e le sanzioni sono
a carico degli stati membri, mentre invece l’UE ha un ruolo nel fissare le norme
e nell’effettuare controlli a campione sul fatto che gli SM applichino le norme
correttamente. Tutti usano poi il Rapid & Alert System for Food and Feed per
informare i consumatori che c’è un elemento di rischio.
Esempi di elementi di rintracciabilità, in ordine:
• Capi ovini: codice a 6 cifre per identificare l’animale, identificativo di chi
ha registrato l’animale;
• Passaporto animale
• Confezione di carne: dove è nato l’animale e dove è stato macellato, codice
a barre;
• Arance confezionate: origine, categoria, codice a barre.
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4.9 Informazioni al consumatore ed etichettatura
Le politiche sulle informazioni al consumatore sono un’altra conseguenza della nascita della GFL (primi anni 2000). La legislazione definisce l’etichettatura
come le “menzioni, indicazioni, marchi di fabbrica o di commercio, immagini o
simboli riferentisi ad un prodotto alimentare e figuranti su qualsiasi imballaggio,
documento, cartello, etichetta, anello o fascetta che accompagni tale prodotto
alimentare o che ad esso si riferisca”. L’etichettatura è uno strumento di informazione non deve quindi essere fuorviante e deve essere scritta in modo facilmente
comprensibile da tutti i consumatori. Uno degli elementi più importanti è il fatto
che l’etichetta debba essere scritta nella lingua nazionale dello SM.
Sulla base del regolamento 1169/2011, entrato in vigore il 13 dicembre 2014, le
informazioni obbligatorie da fornire in etichetta dei cibi preconfezionati sono:
• Denominazione dell’alimento;
• Elenco degli ingredienti;
• Qualsiasi ingrediente o coadiuvante tecnologico che provochi allergie o intolleranze;
• Quantità di taluni ingredienti o categorie di ingredienti;
• Peso netto dell’alimento;
• Termine minimo di conservazione o data di scadenza;
• Condizioni particolari di conservazione (es. prodotto in frigo) e/o le condizioni d’impiego (es. prodotto da consumare riscaldato);
• Nome o ragione sociale e indirizzo dell’operatore del settore alimentare;
• Paese d’origine o luogo di provenienza;
• Istruzioni per l’uso, per i casi in cui la loro omissione renderebbe difficile
un uso adeguato dell’alimento;
• Titolo alcolometrico volumico effettivo (se >1,2%);
• Dichiarazione nutrizionale (non è ancora universalmente obbligatoria).
Cosa si intende per dichiarazione nutrizionale? Si intendono informaizoni su:
• Valore energetico degli alimenti (kcal e kjoule);
• Contenuto in:
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• grassi (saturi, monoinsaturi, polinsaturi);
• carboidrati (zuccheri, polioli, amido);
• sale;
• fibre;
• proteine;
• vitamine o sali minerali (se presenti in misura significativa).
La dichiarazione nutrizionale diventerà obbligatoria il 13 dicembre 2016, lo stesso
giorno del 2011 fissata a 5 anni l’obbligatorietà di questa informazione nell’etichetta.
Come mai si è reso necessario un regolamento quadro che ha sostituito tutte le
normative precedenti per il tema dell’etichettatura? Perché sono state introdotte
una serie di novità:
• Norme relative alla leggibilità delle informazioni (font minimo);
• Presentazione più chiara degli allergeni nella lista degli ingredienti (font,
stile, colore di fondo; es. grassetto);
• Informazioni obbligatorie sugli allergeni anche per cibo non confezionati (es.
mense e ristoranti);
• Etichettatura nutrizionale obbligatoria per il cibo confezionato (da fine
2016);
• Informazioni obbligatorie per l’origine delle carni fresche ovi – caprine, suine
e di pollo (allineamento con la carne bovina, dal 1 aprile 2015; non tutte le
informazioni obbligatorie per i bovini sono da applicare a gli altri animali,
ma si parla più che altro di rintracciabilità);
• Requisiti di etichettatura identici per prodotti acquistati in negozio, a distanza e online;
• Obbligo di elencare gli ingredienti presenti sotto forma di nanomateriali
(alcuni nano ingredienti hanno come obiettivo quello di migliorare le performance degli alimenti es. per le carni ne conserva il colore naturale per
un numero di giorni superiori a quelli in cui rimarrebbe normalmente);
• Informazioni d’origine obbligatorie per oli e grassi raffinati;
• Rafforzamento delle regole per prevenire abusi;
• Indicazione degli ingredienti sostitutivi per “cibi imitati”: l’indicazione degli
elementi sostitutivi deve essere chiara (es. ragù con carne di un tipo diverso
da quello standard);
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• Indicazione chiara per carne e pesce assemblati (prodotti derivanti da residui di pesce o di carne che vengono assemblati per produrre ad esempio
hamburger);
• Indicazione chiara per cibo scongelato.
Per le carni è obbligatoria l’indicazione di luogo di nascita, allevamento/ingrasso,
macellazione e taglio dell’animale. Esistono regole specifiche per l’etichettatura
dei prodotti OGM. Ci sono alcuni ingredienti che devono essere sempre indicati in
modo evidenti (es. caffeina nelle bevande). Infine la regolamentazione dei prezzi
va molto indietro nel tempo, ma ci sono normative che risalgono alla fine degli
anni ’90 e hanno a che fare con il fatto che:
• Il prezzo deve essere globale (comprensivo di tutte le imposte);
• Relativo al prodotto in vendita e ad una unità di misura di riferimento per
i prodotti confezionati (euro al chilo ed euro a confezione);
• Relativa alla sola unità di misura per i prodotti sfusi (solo prezzo al chilo).
Ci sono questioni che non sono ancora normate, ma che hanno la possibilità di
essere normate a breve:
• Possibile introduzione dell’obbligo di indicazione d’origine per le carni usate
come ingredienti (se sono ingredienti principali);
• Possibili introduzione dell’obbligo di indicazione d’origine per altri alimenti
come:
• Altre carni (cavallo, coniglio, ecc.);
• Derivati del latte: alcuni lo fanno come strategia di marketing (es.
Granarolo), ma non ve ne è l’obbligo. Il problema non si crea per i
formaggi con denominazione, che hanno un disciplinare che identifica
la provenienza del latte, ma si crea per tutti gli altri prodotti derivati
del latte. Su questa questione è da tempo che si chiede l’introduzione di
questo obbligo, soprattutto perché il latte va in molti prodotti. Seguire
il latte come materia prima è un tema molto difficile, ma è un tema
che va introdotto perché altrimenti le indicazioni sul prodotto finale
non sono complete, o meglio per avere la rintracciabilità completa ci
sono alti costi.
• Cibi non preparati;
• Ingredienti che costituiscono più del 50% di un alimento.
4.10 Claim salutistici e nutrizionali
Claim salutistici e nutrizionali
I prodotti che riportano claim di questo tipo, in particolare i prodotti funzionali,
hanno avuto un successo nei mercati straordinario (es. gli yogurt funzionali fanno
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il 40% del fatturato). Sono regolamentati dal 2006 (Reg. 1924/2006), quelli nutrizionali sono quelli riguardanti i nutrienti (es. “light”, “ridotto contenuto di grassi”,
“alto contenuto di fibra”, “ridotto contenuto di sale”). Il secondo tipo sono quelli
dei claim salutistici che fanno riferimento ad alcuni aspetti riguardanti la salute
come “riduce il colesterolo del sangue”, “favorisce la flora intestinale”, “rinforza le
ossa”. L’obiettivo generale del regolamento è che il consumatore possa ricevere
questi messaggi in modo accurato, chiaro e basato su evidenze scientifiche. La
normativa è tale per cui se si rileva che delle aziende stiano utilizzando prodotti
ingannevoli possono essere
tolti dal mercato. I prodotti che riportano questi claim hanno l’obbligo dell’etichettatura nutrizionale dal 2006.
Claim salutistici
Si intende qualunque informazione relativa al rapporto tra un alimento e la salute
umana. L’UE ne autorizza l’utilizzo a patto che siano basati su evidenze scientifiche e siano facilmente comprensibili dai consumatori. L’EFSA è responsabile
della valutazione delle evidenze scientifiche per tutti gli health claim. Nel sito
dell’EFSA è disponibile una lista di tutti gli health claim (autorizzati, in corso
di analisi e rifiutati). Il tema è sia di contenuto che di forma (i prodotti rifiutati
vengono riproposti in un altro modo, perché è importante anche come viene dato
il messaggio). La normativa prevede tre tipologie di health claims:
• Funzionali (quelli più comuni) riguardano:
• Crescita, sviluppo e funzioni degli organi del corpo umano;
• Funzioni psicologiche e comportamentali (es. favorisce il benessere);
• Controllo del peso e dimagrimento.
• Che riducono i rischi per lo sviluppo di determinate malattie, quindi tutta
la questione degli alimenti che riducono la probabilità di sviluppo di certe
malattie.
• Crescita e sviluppo regolare dei bambini.
C’è un registro degli health claim. La responsabilità è sempre dell’EFSA ma
la procedura è leggermente diversa a seconda che si parli di claim funzionali o
claim relativi alla riduzione dei rischi o ai bambini. Per quanto riguarda il primo
gruppo la raccolta dei claim avviene a livello di stato membro, quindi l’azienda
che vuole proporre un claim la deve inoltrare allo stato membro, e lo SM lo inoltra
all’EFSA (quasi 5000 analizzati e solo 2000 circa approvati). La funzione specifica
deve essere ben identificata e verificabile con evidenze scientifiche. L’EFSA si
incarica di validarne il contenuto scientifico, le definizioni e di omogeneizzare i
claim simili. L’autorizzazione è responsabilità di EFSA. Si può fare un ricorso ai
rifiutati per chiedere ulteriori approfondimenti. Quando i claim sono relativi alla
riduzione dei rischi di certe malattie o per i bambini è l’azienda stessa che chiede
l’autorizzazione all’EFSA. Gli stadi successivi procedono come prima.
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Claim nutrizionali
Per claim nutrizionale si intende qualunque affermazione che suggerisce che i
benefici di un alimento siano relativi a:
• Contenuto energetico che fornisce/non fornisce/fornisce in misura ridotta/amplificata rispetto ad un prodotto standard;
• Contenuto/assenza/presenza in misura ridotta/amplificata di un determinato nutriente (sali, grassi, ecc.).
Anche per i claim nutrizionali è obbligatorio essere inseriti nella lista ufficiale dei
claim dell’unione europea.
Esempio: la terminologia “a ridotto contenuto di…” può essere usata solo per
prodotti contenenti almeno il 30% in meno di quel nutriente rispetto a un prodotto
convenzionale (10% per i micronutrienti), 25% per il sale/sodio). La terminologia
“light” è considerata equivalente a “a ridotto contenuto di…”.
Profili nutrizionali
È una questione molto controversa. L’ammissibilità dei claim salutistici e nutrizionali per uno specifico alimento deve essere basata sui cosiddetti profili nutrizionali. I profili nutrizionali sono il poter giudicare complessivamente il contenuto
di un alimento alla dieta. Stabilire profili nutrizionali rigidi potrebbe creare molti
problemi, visto che gli eventuali problemi dipendono sempre dalle quantità ingerite (es. mangiarne poco può avere effetti positivi, mangiarne molto può avere
effetti negativi). L’EFSA relativamente al tema di
claim nutrizionali ha deciso di far riferimento solo ad alcuni nutrienti di cui si
sa in modo ormai condiviso che possono avere effetti negativi sulla salute, quindi
si è concentrato in modo particolare sui temi dei grassi, dei grassi saturi, degli
zuccheri e del sale.
Traffic light food labelling
In Italia non è diffuso, ma è stato applicato in Inghilterra da Tesco e Sainsbury’s.
Hanno introdotto un codice colorato (per le private label) che è verde, rosso,
giallo, in cui si codifica il contenuto di 4 elementi (grassi, grassi saturi, zuccheri
totali, sale) con i 3 colori a seconda se il contenuto di questi elementi è di una
soglia non pericolosa, se è in un range che inizia a essere considerato eccessivo, o
superiore a una soglia dannosa per la salute. Queste sono le etichette sugli alimenti
o sul cartellino sullo scaffale. Es. torta ha una soglia di grassi alta e di grassi saturi
eccessiva se mangiata per un terzo. Questo sistema che è l’applicazione dell’idea
che le informazioni nutrizionali devono essere fornite in modo trasparente sono
oggetto di estremo dibattito tra le aziende produttrici che non vogliono vedersi
indicate come aziende che producono alimenti “rossi” e le aziende distributrici che
potrebbero orientate le scelte dei consumatori su certi fornitori rispetto ad altri.
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Altre regolamentazioni per alimenti specifici
La normativa UE prevede norme specifiche per definizione / nomenclatura /
commercializzazione / etichettatura dei seguenti prodotti:
• Acque minerali
• Integratori alimentari
• Alimenti dietetici
• Alimenti finalizzati a specifiche malattie o intolleranze (es. senza glutine)
• Alimenti per neonati, bambini e ragazzi
• Alimenti per l’attività sportiva
• Alimenti addizionati di vitamine o minerali
Capitolo 5. Le politiche alimentari (Parte 2)
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Capitolo 5
Le politiche alimentari (Parte
2)
5.1 Prodotti nuovi – novel foods
Un altro capitolo di politiche alimentari sono quelli relativi ai cosiddetti novel
foods. Si definiscono prodotti nuovi quelli alimenti o ingredienti (soprattutto
questi) che non sono mai stati commercializzati nell’UE
prima del maggio 1997. L’obiettivo della legislazione è garantire la sicurezza dei
novel foods per i consumatori e dettare regole sulla loro etichettatura. In particolare le aziende interessate a commercializzare un nuovo alimento/ingrediente
devono:
• Presentare la documentazione presso le autorità di uno SM;
• La documentazione diventa pubblica e lo SM autorizza, ma la Commissione
e gli altri SM possono eccepire e chiedere approfondimenti;
• In questo caso è l’apposito comitato UE ad autorizzare.
Tra l’altro si può ricorrere a una procedura semplificata, dove l’azienda inizia a
commercializzare il prodotto mediante semplice notifica alle autorità dello SM,
e nel caso in cui sorgano problemi l’azienda stessa si assume il rischio di dover
interrompere la commercializzazione.
Dal punto di vista delle regolamentazioni, l’UE prevede una normativa relativa
all’etichettatura:
• Gli stessi di tutti gli altri prodotti;
• Presenza già da anni delle informazioni nutrizionali;
• Segnalazione esplicita dell’uso di componenti che possano avere impatto
sulla salute di alcuni individui;
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• Segnalazione esplicita di componenti che coinvolgano preoccupazioni etiche
(es. animali clonati).
Nel caso in cui l’autorità tecnica segnali problemi, il prodotto nuovo può essere
escluso dal mercato. Esiste un vero e proprio catalogo dei novel foods.
5.2 Alimenti geneticamente modificati
Gli OGM sono piante o animali le cui caratteristiche sono state modificate artificialmente per conferire loro nuove proprietà. La prima generazione di OGM
riguardava soprattutto le piante con caratteristiche che avessero come obiettivo la
riduzione dei costi per gli agricoltori (piante resistenti a certe malattie, con conseguente riduzione nell’uso di pesticidi). Le modalità del meccanismo genetico su
cui intervenivano erano diverse. Questi costi erano il costo della semente che però
doveva essere più che compensata dal costo dei prodotti chimici e dell’impatto
ambientale. La seconda generazione di OGM ha avuto un obiettivo in positivo
anziché in negativo, quindi anziché andare ad incidere sul tema dei costi è andata
ad incidere sul miglioramento delle caratteristiche nutrizionali delle piante (Golden Rice, migliora il contenuto vitaminico del riso). Gli alimenti e i mangimi che
utilizzano OGM sono detti alimenti GM. L’obiettivo della legislazione sull’OGM
è quello di proteggere la salute e la vita umana, gli interessi dei consumatori e
dell’ambiente e assicurare un funzionamento efficiente del mercato interno. Uno
dei temi più importanti per il mercato di questi prodotti è la convivenza dei
prodotti GM con i prodotti convenzionali. Bisogna adottare provvedimenti per
la distanza tra campi OGM e non GM, per evitare l’impollinazione incrociata.
Ci sono organizzazioni come la Coldiretti che premono per avere una legislazione
restrittiva. Da una parte vi sono gli ambientalisti e i consumatori che sono contro
l’uso di OGM per i loro potenziali effetti negativi sulla salute, sulla biodiversità,
sull’ambiente. Dall’altra gli agricoltori affermano che l’uso degli OGM inquina
l’alta qualità del prodotto italiano. In realtà però non avendo in Italia grosse
produzioni di mangimi, i mangimi con gli OGM sono usati per gli animali che
vengono poi utilizzati per i salumi. Le evidenze scientifiche di questi effetti sono
quanto meno incerte e non conclusive. Le prime piante OGM sono state introdotte da piccole start up, che sono soggette a brevetti. Queste start up sono state
acquisite da multinazionali, che ha portato a un’alta concentrazione del mercato
di aziende che producono OGM. Queste aziende potrebbero quindi esercitare un
alto potere di mercato sugli agricoltori.
La legislazione sugli OGM
Gli obiettivi della legislazione UE sugli OGM sono:
• Protezione della salute umana e animale attraverso una attenta valutazione
della sicurezza degli alimenti GM prima che possano essere introdotti sul
mercato;
• Introdurre procedure armonizzate della valutazione dei rischi e di autorizzazione degli alimenti GM;
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• Assicurare l’etichettatura degli alimenti GM per rispondere alle preoccupazioni dei consumatori;
• Assicurare l’etichettatura dei mangimi GM per consentire agli agricoltori
una scelta informata.
La legislazione specifica (Reg. 1829/03), fu integrata da altre norme che riguardano:
• Regolamento su rintracciabilità ed etichettatura;
• Rilascio degli OGM nell’ambiente, sperimentazione agronomica e commercializzazione;
• Linee guida sulla coesistenza tra colture OGM, convenzionali e biologiche.
Autorizzazione all’uso di OGM
Questo meccanismo di autorizzazione avviene a tre livelli:
1. Uso come ingredienti in alimenti e mangimi;
2. Importazione e trasformazione dei prodotti OGM;
3. Autorizzazione per la coltivazione.
L’autorizzazione è sempre unica ed europea (non vi sono autorizzazioni a livello
di SM), mediante una procedura di valutazione dei rischi di cui è responsabile
EFSA. Quando l’autorizzazione riguarda anche la coltivazione, l’EFSA deve coinvolgere anche le autorità nazionali di protezione ambientale. L’autorizzazione alla
coltivazione a scopo di ricerca è una responsabilità a livello nazionale. Per altro
per gli OGM quando l’EFSA pubblica un’opinione, vi è una fase di consultazione
pubblica. L’autorizzazione all’uso di una determinata varietà ha una durata di
10 anni, cui segue un eventuale rinnovo. In questi anni stanno scadendo le prime
autorizzazioni.
Attualmente vi sono 45 varietà di OGM che sono autorizzate per essere utilizzate
come ingredienti o additivi per alimenti, sia come alimenti per i mangimi:
• 10 varietà di cotone;
• 18 varietà di mais;
• 4 varietà di colza;
• 12 varietà di soia;
• 1 varietà di barbabietola.
30 varietà di varie specie sono in corso di autorizzazione/revisione (l’autorizzazione in UE arriva dopo molto anni). La coltivazione è autorizzata solo per una
varietà di mais e una di patata.
Gli SM possono impedire la coltivazione di OGM sul proprio territorio ricorrendo:
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• Fino al 2015 ad una clausola di salvaguardia, evocando il principio di
precauzione, motivata da ragioni di salute pubblica.
• Dal 2015 (nuova direttiva) che consente un range più ampio di motivazioni
(politiche agricole o ambientali, impatto socio – economico, coesistenza di
OGM con prodotti tipici).
Monitoraggio e controllo degli OGM
C’è un meccanismo molto complesso di controlli. Quando una pianta geneticamente modificata è stata autorizzata dall’UE, i possessori del brevetto devono
sempre presentare anche una sorta di piano di monitoraggio e controllo degli effetti dell’adozione di questa pianta nella filiera agroalimentare sia sui consumatori
finali (ricerche mediche) e anche l’impatto sull’ambiente. Sono poi previsti controlli accurati alle frontiere per evitare l’accesso indesiderato di OGM all’interno
dell’UE da parte di paesi dove la
coltivazione è molto più libera. Il protocollo che regola questo meccanismo si chiama biosafety protocol, che ha come obiettivo la protezione della salute umana e
biodiversità, per il controllo dell’accesso di importazioni dall’estero. La responsabilità è a carico degli importatori che devono fornire delle documentazioni, che
vengono controllati a campione (5% anno).
5.3 OGM
Coesistenza tra ogm e colture convenzionali
Un tema su cui c’è molto dibattito è il tema della coesistenza. Una delle questioni
fondamentali che hanno a che fare con gli OGM è l’impollinazione incrociata. Il
problema è che chi coltiva ha dei vincoli relativamente alle distanze da rispettare
tra i campi OGM e i campi convenzionali e questo ha un impatto forte sul costo,
ma la questione più importante anche dal punto di vista dei costi è il tema della
segregazione, cioè il fatto che si debbano creare filiere di gestione separata per i
due prodotti. Questo tema non è solo un tema nazionale e dell’UE. Questo perché
vi sono paesi importatori di questi prodotti, quindi i paesi esportatori devono
prestare attenzione a separare le due colture, per riuscire ad esportare all’estero
anche in paesi che non permettono OGM. Questo tema scarica costi importanti
sui paesi esportatori, sia per le distanze da rispettare, sia per i meccanismi di
segregazione che interessano l’intera filiera.
Etichettatura degli OGM
La questione più nota è l’etichettatura. Nell’UE vige un regime di etichettatura
obbligatoria per la segnalazione della presenza di OGM autorizzati (gli unici che
possono essere presenti). È obbligatoria se l’ingrediente in questione supera la
percentuale dello 0,9%. Quando scatta questo obbligo sull’etichetta bisogna indicare OGM o prodotto da soia/mais/ecc. OGM. Se il prodotto non è confezionato,
le indicazioni devono essere comunque presenti o nella documentazione o se si
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tratta di un prodotto venduto al dettaglio, deve essere segnalato sul prodotto o
in prossimità del prodotto.
Rintracciabilita’ degli OGM
Tutte le norme sulla rintracciabilità devono essere rispettate rigorosamente per
gli OGM, tanto che tutti gli operatori della filiera nella documentazione devono notificare l’indicazione che il prodotto contiene OGM, e devono identificare
l’OGM autorizzato coinvolto. Se gli operatori commercializzano una mescolanza
di OGM è necessario accompagnare il prodotto con la lista. Se si scende sotto la
soglia si è esenti dalla documentazione. La documentazione va tenuta per 5 anni.
Tolleranza zero e OGM
Quando ad essere coinvolti sono gli OGM non autorizzati, questi non possono
circolare liberamente. Su questi prodotti l’UE ha applicato la politica della tolleranza 0, nel senso che fino al 2012 nelle norme dell’UE c’era scritto che non ci
doveva essere neanche una traccia di OGM non autorizzato (se veniva trovato
bisognava toglierlo dal mercato). Questa tolleranza 0 era un assurdo dal punto
di vista tecnico (causa errori di misurazione). Ora la soglia è dello 0,1% di contenuto massimo tollerato di OGM non autorizzati. Questo vale solo per OGM non
autorizzati, che sono autorizzati in altri paesi, altrimenti non potrebbero circolare. Questo problema si chiama in gergo tecnico autorizzazione asincrona. Questo
vuol dire che gli OGM che sono stati già autorizzati negli altri paesi extra UE,
non possono entrare nelle partite esportate verso l’UE con evidenti problemi di
gestione della filiera. Anche negli Stati Uniti bisogna segregare tra OGM e convenzionali, ma quando c’è l’autorizzazione asincrona bisogna segregare anche tra
OGM autorizzati e non autorizzati. Questo impone dei costi agli operatori enormi, che sono stati oggetto di forte contestazione per chi esporta nell’UE. Quindi,
un ulteriore elemento di complicazione viene introdotto quando l’autorizzazione
è asincrona in termini di tempo e di destinazione. A volte arrivano i mangimi ma
non arriva l’autorizzazione. Questo genera tensioni anche di tipo commerciale.
Ogm e politica commerciale
La regolamentazione è stata messa in discussione da parte di diversi paesi (Argentina, Stati Uniti, Canada) a livello di WTO. Le contestazioni hanno riguardato:
• Il processo di autorizzazione (mancanza di motivazioni scientifiche) e le
conseguenze delle autorizzazioni asincrone e/o parziali;
• La soglia di tolleranza per gli OGM non autorizzati (tolleranza zero, oggi
0,1%);
• Il divieto di coltivazione degli OGM autorizzati per l’uso come mangimi/alimenti.
Le procedure non hanno portato ad alcuna sanzione, in qualche modo però c’è
stato un lungo periodo tra la fine degli anni ’90 e il 2008, dove l’UE non ha più
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approvato nulla. Negli ultimi anni sono stati approvati più prodotti e questo ha
ridotto le tensioni.
Altri alimenti soggetti ad autorizzazione
La legislazione UE prevede un processo di autorizzazione per i seguenti alimenti/ingredienti:
• Additivi (dolcificanti, coloranti, conservanti, antiossidanti, stabilizzanti, emulsionati): molto comuni e devono essere soggetti ad autorizzazione;
• Enzimi (ottenuti da piante, animali o microrganismi e aggiunti al cibo per
la reazione biochimica che sono in grado di catalizzare e che contribuisce a
una fase del processo produttivo);
• Insaporitori (sostanze che modificano il sapore e l’odore dei cibi).
5.4 Prodotti di qualita’: indicazioni geografiche
La politica della qualità alimentare realizzata attraverso le indicazioni geografiche
è stata introdotta negli anni ’90 con la riforma Mac Sharry della PAC (1992). Il
regolamento originario è stato ampliato ed esteso recentemente. La legislazione
sulle IG istituisce marchi/etichette per i prodotti agro – alimentari di qualità,
prodotti in territori specifici, con l’obiettivo di:
• Promuovere la produzione agricola diversificata;
• Promuovere i prodotti presso i consumatori;
• Proteggere le denominazioni dal punto di vista commerciale, evitando imitazioni e abusi:
•
• Nell’UE i nomi delle IG possono essere utilizzati solo per i prodotti
che rispettano i disciplinari di produzione;
•
• La protezione riguarda anche nomi simili a quelli registrati (es. formaggio tipo parmigiano non si può usare).
La legislazione UE prevede tre schemi di IG:
• DOP: riguarda prodotti agro – alimentare che sono prodotti, trasformati e
preparati in territori specifici utilizzato un know – how riconosciuto;
• IGP: riguarda prodotti agro – alimentari strettamente legati ad un territorio
specifico, anche se non integralmente prodotti in esso;
• STG: sottolinea caratteri tradizionali specifici di alcuni alimenti, anche non
legati al territorio.
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Denominazione di origine protetta
I prodotti DOP sono definiti tali quando sono esclusivamente ed essenzialmente legati alle caratteristiche ambientali e socio – economiche di un determinato
territorio:
• La produzione della materia prima e la trasformazione devono aver luogo
nel territorio di riferimento;
• Il nome delle DOP fa normalmente riferimento ad una località, ad un’area
o eccezionalmente ad un’intera regione/territorio.
Per produrre una DOP ci vuole un disciplinare (regole) che riguarda sia la produzione di materia prima che la trasformazione. Queste regole riguardano sia
la provenienza sia le caratteristiche tecniche del processo produttivo. Come si
controlla il rispetto del disciplinare? C’è un organismo di certificazione terzo, nominato dal ministero dell’agricoltura dello SM, che è responsabile dei controlli
e dell’effettiva apposizione del marchio e del suo uso. Di solito tutti i prodotti,
anche i più piccoli, c’è un consorzio di tutela che raggruppa tutti i produttori che
rispettano il disciplinare e di solito è responsabile del marketing del prodotto, pur
non avendo la delega alla contrattazione. La contrattazione e la vendita del prodotto è compito dei singoli operatori. Normalmente questa delega non c’è anche
se ci son stati degli esperimenti ma è difficile.
Il disciplinare dei salumi piacentini prevede la trasformazione deve avvenire nel
territorio piacentino, ma non l’approvvigionamento di carne suina, perché la
produzione locale di suini non è sufficiente per la produzione dei salumi.
Indicazione geografica protetta
La differenza fondamentale è che almeno uno dei due stadi (produzione della materia prima o trasformazione) deve avvenire nel territorio di riferimento. Il nome
della IGP fa normalmente riferimento al nome di una regione o di una località, o
di un intero paese. Anche per le IGP devono esserci delle regole contenute in un
disciplinare e c’è un organismo di certificazione responsabile dei controlli.
5.5 DOP e IGP
Regole comuni per DOP e IGP
Questi disciplinari includono:
• Nome e descrizione del prodotto;
• Delimitazione dell’area geografica di riferimento;
• Metodo di produzione/trasformazione;
• Elementi che provano il legame col territorio;
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• Identificazione dell’organismo di certificazione;
• Marchio/etichetta da registrare.
La normativa delle IG consente all’UE di riconoscere con lo stesso meccanismo
anche prodotti di paesi terzi (Es. emmenthal svizzero). Si riconoscono quindi
nell’UE come indicazioni geografiche anche prodotti che vengono da fuori, anche
se il riconoscimento non è sempre reciproco.
I meccanismi di autorizzazione partono in due modi diversi per i prodotti UE e
i prodotti non UE, ma poi il meccanismo di autorizzazione si conclude a livello
europeo.
Specialita’ tradizionale garantita
Sono STG i prodotti agroalimentari se hanno caratteristiche tradizionali anche
se non legata ad uno specifico territorio. È uno strumento per proteggere una
ricetta tradizionale o un processo di produzione tradizionale. In generale, è uno
strumento poco utilizzato in Italia (mozzarella e pizza napoletana).
Il registro delle IG dell’UE
Oggi sono registrati 607 prodotti DOP (di cui 165 in Italia); 677 IGP (di cui 116 in
Italia) e 54 STG (2 in Italia). Il riconoscimento delle IG sia uno dei problemi aperti
nell’ambito dei negoziati WTO. Le ultime proposte di accordo non prevedono
nessuna forma di riconoscimento globale. Gli unici marchi che sono riconosciuti a
livello globale perché vi è una normativa, sono i vini e i liquori. L’UE continuerà
quindi la strada degli accordi bilaterali (es. accordo con Svizzera e Norvegia)
prevede il riconoscimento globale di tutti i prodotti. Con gli Stati Uniti l’accordo
bilaterale riguarda solo vini e liquori.
Indicazioni geografiche in Italia
Dal punto di vista numerico le regioni dove sono concentrate più DOP sono la
Lombardia, l’Emilia Romagna, la Toscana, la Sicilia e il Veneto. La maggioranza
si concentra nel segmento dell’ortofrutta, mentre invece sono di meno i formaggi,
i salumi e gli oli d’oliva.
Considerando produttori e trasformatori ci sono circa 80.000 aziende coinvolte.
La maggioranza sono concentrate nel settore dei formaggi, dell’olio, delle carni
fresche e dell’ortofrutta.
Qui emerge come il business più importante a livello di valore della produzione sia
quello dei formaggi, seguiti dai prodotti a base di carne come i salumi. L’ortofrutta
invece non ha un grande valore nonostante il numero di DOP e IGP.
Questi 10 prodotti fanno l’80% del mercato IG.
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5.6 Certificazioni volontarie
Gli schemi di certificazione volontaria sono quelli in cui le aziende propongono schemi che vanno al di là da quelli istituzionali. I programmi volontari di
certificazione garantiscono che certe caratteristiche dei prodotti e/o dei processi corrispondano a quanto dichiarato in appositi disciplinari. Altri programmi
volontari assomigliano a quelli istituzionali perché prevedono dei disciplinari di
produzione. L’UE non è intervenuta in tema legislativo ma ha emanato delle linee
guida che devono essere seguite quando si realizzano delle certificazioni volontarie.
Questo inventario risale al 2010 e ha censito ben 441 programmi di certificazioni
volontaria che sono molto diversificati tra loro. Riguardano molte fasi della filiera,
possono essere sia del tipo B2B sia del tipo B2C. I programmi B2C utilizzano tipicamente un logo che i consumatori devono poter riconoscere, quelli B2B invece
non ne hanno bisogno. La maggioranza dei programmi enfatizza il soddisfacimento di requisiti obbligatori previsti dalla normativa UE e dal soddisfacimento di
requisiti addizionali (protezione dell’ambiente, benessere animale, qualità organolettiche, commercio equo, ecc.). Se andiamo a vedere questo censimento vediamo
che i programmi sono classificati sulla base dei prodotti interessati, della fase della
filiera interessata e della politica di qualità interessata.
5.7 Prodotti biologici
Filiera corta e vendita diretta
Non sono normati a livello europeo, ma a livello locale e spesso finanziati con il
secondo pilastro della PAC, quindi questi programmi hanno caratteristiche molto
diverse sia tra stati membri che tra regioni, ma hanno caratteristiche in comune
(es. impongono metodi di produzione rispettosi dell’ambiente). L’UE non introduce norme generali, ma suggerisce l’utilizzo di schemi di etichettatura volontaria,
perché giudica inefficace uno strumento generale valido per tutta l’UE, viste la
vastità e la diversità di specificità locali.
Prodotti biologici
Nasce nel 1992 all’interno della PAC, nell’ambito della riforma Mac Sharry. Alcuni elementi della legislazione sono rimasti gli stessi da allora. Già da allora
la legislazione fissava gli standard e introduceva il logo per i prodotti biologici,
anche se poi è cambiato. La legislazione biologica riguarda sia l’aspetto della produzione che l’aspetto dell’importazione, che è libera solo per chi rispetta gli stessi
standard definiti dall’UE. Per i prodotti che hanno standard diversi, l’UE prevede
controlli alla frontiera e nei luoghi di produzione più intesi. La legislazione si è
evoluta notevolmente, facendo rimanere stabile il premio per ettaro per i produttori biologici, finanziato dai programmi agro – ambientali (piano di sviluppo
rurale – secondo pilastro PAC).
L’agricoltura biologica prevede:
• La rotazione delle colture;
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• Utilizzo delle risorse aziendali, in particolare il letame e i mangimi prodotto
all’interno dell’azienda agricola;
• Limiti stretti nell’uso di prodotti chimici come fertilizzanti e pesticidi. Non
sono totalmente vietati, ma sono previste delle eccezioni compresi in un elenco di prodotti autorizzati (es. pesticidi a base di rame) e sono previsti alcuni
additivi di sintesi nella fase di trasformazione dei prodotti confezionati;
• Divieto assoluto dell’uso di OGM;
• Le varietà di piante e di razze animali delle produzioni biologiche devono
essere adatte alle produzioni locali e resistenti alle malattie, in modo da
evitare l’uso di prodotti chimici;
• L’allevamento di animali deve seguire regole rigide relativamente al benessere animale (allevamento in stalle all’aria aperta e nutrizione con mangimi
biologici);
• Utilizzo di ingredienti biologici che non devono per forza essere la totalità
del cibo.
Controlli sui prodotti biologici
I produttori biologici sono i produttori più controllati della filiera agroalimentare,
infatti le frodi sono molto meno frequenti rispetto ai quelle sui prodotti IG. Tutti
gli operatori sono registrati e vengono controllati almeno una volta l’anno per
legge, ed eventualmente più di frequente nelle situazioni a più alto rischio. Questo
implica che ci sia una documentazione per agevolare i controlli e un certificato
d’ispezione (che sancisce gli avvenuti controlli), che si estendono anche ai prodotti
importati. I controlli sui prodotti importati vengono effettuati sia alla frontiera
che nei paesi d’origine. Cosa si può chiamare prodotto bio? È molto importante
per gli alimenti elaborati.
Etichettatura dei prodotti biologici
Questo tema diventa più sofisticato quando si parla di alimenti trasformati. Da
questo punto di vista la legislazione europea è piuttosto restrittiva, nel senso che
questi prodotti per essere etichettati come biologici devono avere almeno il 95%
di ingredienti di origine biologica e gli ingredienti non biologici devono essere
indicati nell’etichetta. La questione del divieto di OGM si applica come gli altri
prodotti OGM (il prodotto è biologico se contiene OGM per misura inferiore allo
0,9%). Il logo UE è obbligatorio dal luglio 2010 ed è obbligatorio indicare il luogo
di produzione degli ingredienti biologici. Questo obbligo non si applica ai prodotti
importati. Per i prodotti freschi l’utilizzo del logo UE è ancora su base volontaria.
Inoltre è obbligatorio indicare il codice dell’organismo di certificazione che lo ha
certificato e il nome dell’ultimo operatore che ha maneggiato il prodotto.
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La produzione biologica nell’UE
Ci sono 250.000 aziende che lavorano nell’agricoltura biologica, per 10.000.000 di
ettari di superficie (di cui 1.300.000 in Italia, 1.600.000 in Spagna e 1.000.000 in
Francia e in Germania). Uno dei più forti produttori biologici nell’UE è l’Austria,
con 500.000 ettari di biologico.
La produzione biologica in italia
Globalmente in Italia oggi più del 10% della superficie è investita in biologico.
Nel nord Italia la produzione biologica è poco diffusa, nel Sud Italia è molto più
diffusa (in particolare Calabria e Sicilia).
5.8 Benessere e Sicurezza
Benessere animale
La politica UE sul benessere animale ha come obiettivo generale è quello di evitare sofferenze non necessarie agli animali da allevamento e considerare le loro
esigenze comportamentali. Le regole sul benessere animale sono nei trattati dell’UE, l’opinione pubblica li recepisce come un bene pubblico. Le questioni del
benessere animale sono regolamentate da delle convezioni internazionali sul trasporto, la macellazione, la sperimentazione animale. Dal 2009, quando il benessere
animale è entrato nei trattati dell’UE, la legislazione si è resa sempre più forte
e stringente, anche se è normata attraverso direttive anziché regolamenti. Questo significa che l’applicazione delle norme è diversificata tra SM. Le direttive
specifiche riguardano le seguenti tematiche:
• Galline ovaiole (spazi minimi; divieto dell’uso di gabbie non pavimentate,
perché la maggioranza delle malattie dei polli nascevano dall’uso di gabbie
non pavimentate);
• Vitelli (spazi minimi; sistemi di alimentazione);
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• Suini da ingrasso (spazi per le scrofe, pavimentazione, spazi minimi, illuminazione, rumore, accesso all’acqua, ecc.);
• Polli da ingrasso (densità massima, illuminazione, ventilazione);
• Trasporto e macellazione di tutti gli animali.
L’UE registra ancora molte inadempienze, anche se per gli SM entrati più recentemente è previsto un periodo di transizione. La legislazione si basa su standard
scientifici di benessere animale che vengono validati da EFSA e si basa in gran
parte su standard riconosciuti dall’Organizzazione Internazionale per la salute
animale (OIE). Dal punto di vista dell’impatto economico delle politiche sul benessere animale il tema fondamentale è il fatto che nell’ambito dell’accordo SPS –
TBT le norme sul benessere animale non possono essere utilizzate come barriera
al commercio (la richiesta dell’UE non è stata accolta).
La legislazione sul benessere animale è oggetto di un dibattito molto accesso: i
contrari sostengono che contribuisce a far crescere i costi di produzione penalizzando la competitività dei prodotti UE sui mercati internazionali; i favorevoli
sostengono che la qualità dei prodotti proveniente da paesi con normativa meno
forte è inferiore. Il fatto che il WTO non abbia accettato che le regole del benessere animale diventino vincolanti per il commercio rende molto difficile che si
possa ottenere un qualche riconoscimento in futuri
negoziati. Quello su cui si insiste fortemente è l’introduzione dell’etichettatura
obbligatoria dei prodotti welfare – friendly.
Sicurezza biologica degli alimenti
La presenza di microrganismi negli alimenti può essere fonte di alterazione della
qualità e, in qualche caso, di seri problemi per la salute umana (salmonella, listeria, enterobacter, stafilococchi, BSE, ecc.). La legislazione UE assicura la sicurezza
biologica degli alimenti attraverso:
• L’applicazione di politiche di igiene delle produzioni (HACCP e rintracciabilità)
• L’applicazione di piani di monitoraggio e controllo delle zoonosi (es. Salmonella)
• L’applicazione di piani di ispezioni accurate delle carni (prodotto più a
rischio)
• La redazione di linee guida per le tecniche di analisi e di campionamento
Tra le tecniche più innovative per il controllo biologico degli alimenti c’è l’irradiazione. L’irradiazione è una tecnica che ha come obiettivi:
• La distruzione di microrganismi nei cibi (batteri, virus, insetti, ecc.)
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• Prevenire la germinazione di alcune specie (patate, aglio, cipolla)
• Rallentare la maturazione di frutta e verdura
• Prevenire lo sviluppo di microrganismi e allungare la shelf – life delle carni
e del pesce
La tecnica dell’irradiazione è conosciuta e disponibile da tempo, ma i consumatori
UE sembrano riluttanti ad accettare il cibo irradiato. La legislazione prevede
che il cibo irradiato, o l’uso di ingredienti irradiati, vengano obbligatoriamente
segnalati in etichetta. All’estero è molto più frequente trovare il cibo irradiato,
che può tradursi anche in vantaggi economici molto consistenti.
Sicurezza chimica degli alimenti
La legislazione UE sulla sicurezza chimica degli alimenti si focalizza sulla limitazione dei residui di:
• Contaminanti
• Farmaci veterinari
• Pesticidi
Inoltre, una legislazione ad hoc copre i seguenti argomenti:
• Materiali di contatto con gli alimenti (es. packaging)
• Ormoni utilizzati nell’allevamento animale
I contaminanti sono sostanze che si trovano negli alimenti per eventi accidentali
che possono avvenire nei vari stadi della filiera. In generale, i contaminanti riducono la qualità del cibo e possono essere dannosi alla salute, per cui l’UE ha
emanato regolamenti relativi ai limiti massimi di presenza di contaminanti pericolosi (micotossine, metalli pesanti, diossine, idrocarburi policiclici aromatici,
ecc.).
I medicinali veterinari devono essere usati negli allevamenti sotto stretto controllo
veterinario. La legislazione fissa limiti massimi di residui dei medicinali e gli SM
sono chiamati a realizzare un piano di monitoraggio e controllo per tutti i prodotti
di origine animale. Lo stesso livello di residui deve essere garantito per i prodotti
importati.
I pesticidi sono sostanze usate principalmente per combattere le malattie delle
piante coltivate (erbicidi, fungicidi, insetticidi, araricidi, regolatori della crescita), grazie all’azione di un principio attivo. I principi attivi sono soggetti ad
autorizzazione da parte dell’UE. I pesticidi utilizzabili nell’UE devono contenere
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un principio attivo autorizzato. L’UE mantiene un database dei pesticidi utilizzabili con i relativi residui massimi consentiti. L’UE promuove ormai da anni l’uso
sostenibile dei pesticidi, attraverso i cosiddetti protocolli di
lotta integrata alle malattie delle piante. Il programma è stato applicato mediante
direttive, che gli SM hanno dovuto tradurre in piani nazionali di azione, che
prevedevano:
• La fissazione di linee guida specifiche per coltura;
• La formazione degli operatori;
• Il divieto di spargimento aereo e il divieto all’uso in zone particolarmente
delicate dal punto di vista ambientale
• La manutenzione adeguata dei macchinari.
Dal gennaio 2014 l’applicazione dei protocolli di lotta integrata è diventata obbligatoria.
Capitolo 6. L’economia delle politiche alimentari
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Capitolo 6
L’economia delle politiche
alimentari
6.1 L’economia degli standard agroalimentari
Introduzione
La legislazione alimentare UE può essere interpretata come un insieme di standard obbligatori fissati dal potere pubblico e aventi come obiettivo quello di garantire la sicurezza e la qualità degli alimenti (Rintracciabilità, Etichettatura
obbligatoria, Alimenti GM, Claim salutistici e nutrizionali, Novel food, Sicurezza
chimico - biologica degli alimenti, Benessere animale, Prodotti biologici). Accanto
a questi standard obbligatori esistono standard volontari che le imprese private
utilizzano per raggiungere lo stesso obiettivo, in qualche caso riconosciuti ufficialmente (etichettatura volontaria, certificazioni volontarie, filiera corta, indicazioni
geografiche).
Standard pubblici vs standard privati
Uno dei temi con cui bisogna confrontarsi per capire le imprese e il consumatore
è quello del confronto tra standard pubblici e privati. Lo sviluppo di standard
pubblici (obbligatori) è motivato da:
1. Asimmetria informativa: aziende e consumatori hanno informazioni asimmetriche sui prodotti (il prodotto alimentare è un bene credence, la cui qualità/sicurezza può essere riconosciuta solo con il consumo). Si deve cercare
di colmare questo gap, perché l’asimmetria informativa potrebbe indurre
comportamenti difensivi da parte del consumatore. Le politiche alimentari
dovrebbero colmare questo gap informativo attraverso gli standard.
2. La sicurezza alimentare ha caratteristiche di bene pubblico: perché quando
si stabiliscono gli standard tutti ne possono beneficiare senza pregiudicare
il beneficio degli altri consumatori (anche quelli che non lo richiedono).
3. Il potere pubblico ha a disposizione il risultato delle ricerche scientifiche che
stabiliscono questi standard. La ricerca scientifica è o pubblica o finanziata
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dai soldi pubblici ed è compito della ricerca scientifica raggiungere questo
risultato, mettere a disposizione le evidenze scientifiche e il potere pubblico
deve assumere questi risultati e farli diventare una politica per tutti.
Lo sviluppo degli standard privati (volontari) è invece riconducibile ad almeno 3
motivi:
1. Aspettative crescenti dei consumatori in termini di sicurezza e qualità degli
alimenti, inclusi anche aspetti dove non c’è un obbligo di legge. Le questioni più discusse sono quelle legate al processo produttivo degli alimenti (ambiente, lavoro, benessere animale, ecc.) e al commercio (commercio
equo).
2. Concentrazione dell’industria e della distribuzione alimentare, per cui gli
standard diventano strumenti strategici di differenziazione e di reputazione
delle aziende. Quando c’è una situazione di oligopolio, quindi c’è un elemento di strategia in cui un’impresa concorre con poche grandi imprese, uno
degli strumenti strategici può diventare la fissazione di standard privati
volontari.
3. Gli standard pubblici sempre più stringenti, che rendono conveniente alle
aziende far certificare da un soggetto terzo il rispetto di questi requisiti.
La relazione tra standard pubblici obbligatori e privati volontari si caratterizza
per i seguenti aspetti:
1. Le aziende sono incentivate a stabilire standard privati che vanno oltre i
minimi stabiliti dagli standard pubblici obbligatori per tutti. Questo per
potersi differenziare dalle altre aziende.
2. Il rispetto dei requisiti minimi stabiliti dagli standard pubblici è una sorta
di barriera di accesso al mercato. Da questo requisito minimo di accesso al mercato, le aziende per differenziarsi introducono altri elementi di
differenziazione.
3. Per tutti gli attributi di tipo credence (benessere animale, fair trade, ecc.)
gli standard privati richiedono controlli e certificazioni da parte di un organismo terzo, spesso pubblico (ma non sempre perché in alcuni casi sono
organismi auto – organizzati dagli aderenti, es. consorzi).
4. In alcuni casi, una certificazione che garantisca standard superiori ai minimi può diventare a sua volta una barriera all’ingresso (es. per vendere a
certe catene distributive). In certi settori questi meccanismi hanno creato
problemi rilevanti (es. settore della carne a causa delle emergenze sanitarie).
5. Per le aziende globalizzate, che lavorano sui mercati internazionali, devono
implementare al proprio interno strumenti di rispetto degli standard che devono tener conto del fatto che devono rispettare simultaneamente standard
che possono essere tra loro molto diversi.
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Standard imprese e consumatori
Molti standard esistenti sono frutto della domanda dei consumatori, per il tema
dell’asimmetria informativa tra imprese e consumatori, che si risolvono solo con
il consumo. In qualche modo inoltre gli standard riducono i costi di transazione,
cioè dei costi legati allo sforzo necessario per realizzare un accordo di scambio e
farlo rispettare. Questi costi di transazione per il consumatore sono stati ridotti
grazie all’etichettatura obbligatoria. Il problema economico è capire quando si
fissa uno standard l’impatto in termini di costi e benefici sia per le imprese che
per i consumatori. Il focus della normativa europea è sempre verso il consumatore
finale, che dovrebbero quindi essere privilegiati caricando dei costi soprattutto
sulle imprese. Al tempo stesso ci sono delle variabili di contesto che possono
condizionare le scelte finali, che non è detto che si basino in modo neutro sui
costi e dei benefici di imprese e dei consumatori. In realtà c’è questo problema
di contesto che porta a determinate decisioni in cui c’è una fortissima attività
di lobbying. Una normativa come quella degli OGM ha risentito fortemente sul
contesto e si sia basata poco su costi e benefici per imprese e consumatori.
Tra questi elementi di lobbying spesso di discute del ruolo della lobby dell’opinione pubblica dei consumatori, perché in qualche modo si giustifica l’adozione
di certe politiche alimentari basate sulla domanda dei consumatori. L’UE ha uno
strumento che si chiama euro barometro, con cui commissionando alla società
di ricerca di mercato, l’UE mantiene il polso delle opinioni dei cittadini europei.
Molti studi evidenziano come il consumatore UE abbia preferenze più forti per
i prodotti non GM, e questo può essere dato da una percezione distorta degli
standard dai consumatori che può essere influenzata dal fatto che i consumatori
europei sono più attenti a certe tematiche perché nell’UE c’è meno fiducia nelle
istituzioni e meno fiducia nella scienza. Il consumatore medio europeo è quindi
molto diffidente, quindi questa mancanza di fiducia condiziona l’atteggiamento
dei consumatori europei su queste questioni. Il risultato è duplice: squilibrio delle decisioni che vengono prese in cui per assumere atteggiamenti estremamente
prudenti si caricano di costi impropri le imprese, ma questo paradossalmente potrebbe ritorcersi contro i consumatori perché vi è un clima con una legislazione
restrittiva, che si potrebbe tradurre in prezzi più alti per i consumatori.
Se spostiamo il focus sulle imprese, l’atteggiamento delle imprese nei confronti
di queste normative dipende dall’impatto degli standard sui costi che possiamo
riassumere in due grandi filoni di problemi:
• Aumento delle economie di scala: gli standard impongono dei costi fissi
sotto forma di investimenti (adeguare gli impianti, modificare i processi
produttivi). Questo vuol dire che tipicamente questo
potrebbe creare una situazione di vantaggio per le imprese più grandi e strutturate
rispetto alle imprese più piccole e artigianali (che sono estremamente numerose
nell’industria alimentare).
• Problema del monitoraggio e del controllo: quando si fissano degli standard
ci devono essere adeguati organismi di monitoraggio e controllo altrimenti
il rispetto delle norme non è garantito. Questo tende a favorire le imprese
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dei paesi sviluppati rispetto ai paesi in via di sviluppo. Avere degli standard
può creare degli squilibri tra gruppi di imprese.
6.2 Protezione dei consumatori e competitivita’
Qual è l’equilibrio tra protezione dei consumatori e competitività delle imprese?
Qual è l’equilibrio tra benefici dei consumatori in termini di sicurezza alimentare
e l’impatto sui costi delle imprese e la loro distribuzione? Quello che sembra essere evidente è che le imprese che ottengono degli svantaggi competitivi (costi più
alti) mediante gli standard sono le imprese nazionali rispetto a quelle straniere
(europee rispetto a non europee); PMI rispetto alle grandi imprese; produzione
artigianale rispetto a produzione industriale. Questo potrebbe avere eccezioni.
Non ci sono dubbi che l’UE a livello di mercati internazionali è nota per essere l’area produttiva con standard più restrittivi su una serie di materie (OGM,
ormoni, limiti minimi per prodotti chimici, contaminanti, ecc.). Quali sono gli
impatti di questa questione? Uno dei problemi che viene spesso sollevato è lo
svantaggio dei paesi in via di sviluppo che vorrebbero esportare verso l’UE ma
per mancanza di requisiti o di meccanismi di controllo adeguato, subiscono uno
svantaggio competitivo e in qualche modo queste norme restrittive possono diventare una barriera che impedisce l’accesso dei prodotti provenienti da alcuni
paesi. Le limitazioni riguardanti nuovi ingredienti, l’uso di OGM, o il cibo irradiato, potrebbero limitare le potenzialità di innovazione delle imprese, specie per le
PMI. Nel nostro paese ha avuto forte eco negli ultimi 15 anni la questione che gli
standard europei potessero limitare l’originalità e l’artigianalità delle produzioni
artigianali del made in Italy. Il punto fondamentale non è stato legato a questa
questione, perché le imprese sono riuscite ad adattarsi con un impatto sui costi
contenuto, hanno tenuto in cambio una legislazione sulle IG che va incontro a
queste esigenze di salvaguardia. Il vero vincolo che ha pesato fortemente è stato
quello della lentezza e della farraginosità della burocrazia. Il tema quindi poi si
è rivelato non tanto l’imposizione di vincoli sanitari più restrittivi ma quanto la
burocrazia.
6.3 Standard e commercio: vincoli o catalizzatori?
Gli standard attivi relativi alla sicurezza gli alimenti possono essere interpretate
come possibili barriere di accesso al mercato. per questo motivo in sede WTO
è stato creato l’accordo SPS – TBT per regolarne l’utilizzo ed impedirne l’uso
a fini protezionistici. Il problema si pone soprattutto per il commercio tra PVS
e PS. Una delle questioni alla base è che gli standard obbligatori diventano più
stringenti al crescere del livello di sviluppo economico dei paesi. Man mano che
i livelli di sviluppo di due paesi si avvicinano, gli standard tendono ad allinearsi, rendendo inutile una armonizzazione forzata. Nonostante questo il tema degli
standard può limitare fortemente o bloccare l’export dei PVS verso i PS, favorendo la produzione interna dei PS, anche se meno competitiva (prezzi più alti).
Una delle questioni fondamentali è il divario tecnologico. Di fatto per produrre
alimenti non c’è una tipologia unica. Come si aggiusta questa potenziale situazione di conflitto? Quello che si è osservato è che non ci sono dubbi che sia vero
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che i PVS tendano ad adottare tecnologie con più forti elementi potenzialmente
dannosi per la salute (es. utilizzo di pesticidi). Siccome invece i PS si specializzano in tecnologie più sofisticate tendono ad imporre standard più elevati per le
importazioni. Il paradosso di questa politica è che non solo questo crea barriere di
accesso al mercato che limitano l’ingresso di prodotti a più basso costo, ma inoltre ci sono situazioni in cui ad essere penalizzati sono i prodotti ad alta qualità,
perché l’adozione degli standard alza i prezzi medi di questi prodotti che diventa
insostenibile per i consumatori. La situazione di maggiore equilibrio è quella in
cui gli standard pubblici obbligatori si fermano a un limite più ragionevole e si
lascia alla scelta al privato quella di applicare schemi di certificazione più alta,
quindi se alzare ulteriormente il livello di qualità. Inoltre vi è il mutuo
riconoscimento cioè riconoscere anche ai PVS gli stessi standard dei PS, in modo
da poter commercializzare i prodotti.
Quello che può suonare anomalo è il fatto che alcuni studi sia teorici che empirici,
abbastanza minoritari, sostengono che in certe situazioni succede il contrario di
quello che abbiamo detto fin ora. Gli standard restrittivi certe volte possono
facilitare il commercio anziché impedirlo. Si è osservato che quando si verificano
queste condizioni (gli standard reciproci dei due paesi sono noti ai consumatori)
il mutuo riconoscimento facilita il commercio, quindi gli standard sono comunque
entro i limiti dell’accettabilità della salute umana, e se c’è il mutuo riconoscimento
si possono commercializzare i prodotti nei due sensi. Il terzo tema è il fatto che
se si innesca questo commercio di prodotti nei due sensi, nel PVS in questione,
vi saranno dei cambiamenti organizzativi e gestionali positivi nella loro filiera
produttiva. Dovendo quindi diventare responsabili dell’esportazione in mercati
sofisticati, costringono le imprese aderenti a raggiungere nuovi responsabilità. Di
fatto si dice che in qualche situazione gli standard possono essere un catalizzatore
invece che un vincolo, chiaramente sono casi minoritari però ci sono situazioni in
cui quando vi erano queste condizioni effettivamente si è realizzato il commercio
in due sensi.
Problemi aperti dell’economia degli standard agroalimentari
Per riassumere la questione degli standard agroalimentari come chiave interpretativa delle politiche che si applicano in questo settore è ancora aperta, che non
ha portato a soluzioni definitive e che lascia aperte alcune domande.
1. Qual è il livello adeguato di standard obbligatori rispetto a quello che invece
deve essere lasciato alle iniziative volontarie di auto – regolazione e/o di
certificazione?
2. Qual è l’equilibrio corretto tra regole personalizzate per alcuni prodotti/tecnologie/paesi e regole generali valide per tutti i prodotti/tecnologie/paesi?
3. Quanto è rilevante l’impatto degli standard sulla competitività delle imprese
e sui flussi di commercio? È tale da giustificare una loro rimozione/allentamento?
4. Gli standard riescono davvero a garantire il livello di sicurezza e di informazione che i consumatori richiedono?
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6.4 Economia dell’etichettatura alimentare
L’etichetta e quello che l’etichetta svolge nella confezione è un tema importante.
Cosa possiamo dire sul tema dell’etichettatura? L’etichettatura ha come obiettivo quello di fornire le informazioni agli acquirenti, per renderli consapevoli nel
loro atto d’acquisto. L’oggetto dell’informazione sono gli attributi qualitativi del
prodotto che possono essere i più svariati. Le domande economiche interessanti
sono essenzialmente: dove sta l’interesse a fornire informazioni ai consumatori e
perché? Queste informazioni hanno un impatto sul mercato? Chi guadagna e chi
perde dal fatto che ci siano più informazioni grazie alle etichette? È ovvio che
il tema dell’etichettatura e il tema degli standard si incrociano in qualche modo
perché il contenuto dell’informazione ha in qualche modo a che fare con questi
standard (es. assenza di OGM, bio, ecc.). Perché questa questione è così importante? La teoria economia sul tema dell’asimmetria informativa ha dimostrato che
ci sono degli incentivi che possono spingere il venditore a rappresentare in modo
non corretto le caratteristiche del suo prodotto, cioè ad enfatizzarle in maniera
eccessiva (specialmente per i beni credence), mettendo in difficoltà soprattutto il
mercato dei prodotti ad alta qualità. Questo tipo di asimmetria informativa può
mettere in difficolta i prodotti di alta qualità.
Gli attributi di un prodotto
Schemi di etichettatura
Si distinguono in base a chi li promuove, al fatto che sia obbligatoria o volontaria
e in base allo strumento che certifica la presenza degli attributi. Si passa dallo
schema I che è basato su scelte dell’impresa, dove l’impresa sceglie di modificare
l’etichetta per differenziare i propri prodotti, mentre l’altro estremo è quello in cui
gli elementi riportati sull’etichettatura sono legati a un’ottica di legge stabilita
dai poteri pubblici.
Gli incentivi ai vari schemi di etichettatura
Gli schemi di tipo I nascono dalla necessità di:
• Differenziazione del prodotto da parte dell’impresa per orientare le scelte
del consumatore;
• Garantire la qualità attraverso i vari passaggi lungo la filiera;
• Costruire la reputazione dell’impresa presso i consumatori.
Gli schemi di tipo II e III, in cui vi sono gruppi di imprese con standard comuni
(tipicamente distributori), che in qualche modo certificano il marchio, nascono dal
fatto che alcune imprese vogliono condividere i costi di fissazione e di controllo
degli standard. Questo viene per esempio usato per certificare certi fornitori. In
Italia non sono diffusissimi. Questo contesto però spesso provoca delle tensioni,
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perché questi schemi tendono ad escludere le PMI o i prodotti provenienti dai
PVS.
Gli schemi di tipo IV sono quelli promossi da organismi di certificazione privati
(ISO o ONG) e nascono da:
• Esigenza di enfatizzare alcune caratteristiche del processo produttivo o del
marketing dei prodotti (es. rispetto ambiente, uso del lavoro, fair trade);
• Far conoscere ai consumatori il marchio in modo che lo possano riconoscere
e consentano alle imprese di strappare un premio di prezzo.
Il fatto che vengano promossi da ONG o ISO cambia un po’ le cose perché gli
ISO si pongono come operatore neutrale a garanzia di tutti gli attori della filiera;
gli ONG perseguono i loro scopi statutari.
Infine gli schemi di etichettatura obbligatoria (V o VI) in cui l’attore protagonista
è lo stato, sono in qualche modo motivate dalle imperfezioni o fallimenti del
mercato. L’obbligo è giustificato dal fatto che si realizzano questi meccanismi di
imperfezione del mercato.
• Necessità di sapere: lo stato reputa che il consumatore necessiti di certe
informazioni per poter acquistare in modo consapevole.
• Diritto di sapere: vi è un dibattito molto acceso perché lo stato reputa che
il consumatore abbia il diritto di avere certe informazioni, anche se non
legate alla sicurezza/qualità (es. paese di origine del prodotto). Ci sono
organizzazioni di produttori che premono affinché l’UE metta l’obbligo di
informazione del paese di origine.
• Volontà di sapere: si valuta che visto l’atteggiamento dell’opinione pubblica,
i consumatori desiderino certe informazioni (es. cibo biologico, cibo GM,
benessere animale).
• Protezione dalle frodi: obbligare le imprese a prendere impegni verso i
consumatori.
Ciascun governo interpreta in modo differente lo stesso problema, scegliendo quindi tra i vari schemi e scegliendo quindi l’etichettatura volontaria o obbligatoria.
L’efficacia dei vari schemi di etichettatura
Gli schemi di etichettatura possono essere giudicati secondo diversi criteri:
• Efficacia nel fornire le informazioni che il consumatore desidera per scegliere
• Le imprese misurano l’impatto sulle vendite;
• I governi e le organizzazioni collettive misurano l’impatto che si ha sulle
performance di una certa categoria di prodotti, che è classificabile sulla
scelta che è stata fatta sull’etichettatura.
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• Efficacia nel facilitare la comunicazione B2B e accrescere l’efficienza della
filiera
• Le aziende guardano gli impatti di questi schemi sui propri costi e sulle
proprie performance in termini di marginalità;
• Il governo giudica obiettivi di sviluppo dell’intero mercato.
• Efficacia nel raggiungere altri obiettivi economici/sociali
• In genere sono governi o ONG che si pongono questi obiettivi (prodotti
ecologici, fair trade, IG per aree svantaggiate).
La tematica più importante su questo tema è quella relativa all’efficacia degli
schemi di etichettatura obbligatoria. È corretto evidenziare che il prodotto contiene OGM o è giusto lasciare l’etichettatura volontaria? Questo tema è molto
controverso, ci sono molti studi con soluzioni controverse.
6.5 L’economia delle indicazioni geografiche
Le IG sono dei prodotti differenziati per la loro origine geografica, da cui derivano però delle caratteristiche qualitative peculiari, che sono percepite come tali
dai consumatori. Le IG sono parte del cosiddetto accordo TRIPS (accordo sulla
proprietà intellettuale) del WTO, ma i dettagli per la loro protezione non sono
specificati. Di fatto esistono due approcci:
1. Protezione secondo lo schema dei marchi privati da registrare (USA, Canada, Australia);
2. Protezione secondo uno schema ad hoc basato sui disciplinari di produzione
(UE). Qualsiasi produttore che rispetta il disciplinare può usare il marchio
IG.
A livello di WTO non vi è un dettaglio sulla protezione, quindi la protezione delle
IG avviene a livello di accordi bilaterali, che sono molto diversi a seconda di chi
li firma.
La protezione legale delle IG può essere motivata da:
• Asimmetria informativa tra consumatori e produttori sulla qualità dei prodotti: l’IG può trasformare un bene credence in un bene search, in cui la
qualità viene riconosciuta automaticamente grazie ai controlli dei consorzi
prima di apporre il marchio;
• Protezione del marchio IG da forme di competizione scorretta, in modo che
i produttori possano avere il premio di prezzo che la qualità di quel prodotto
gli dovrebbe garantire senza subire la competizione del prodotto imitativo
di bassa qualità.
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• Strumento di sviluppo rurale per le aree svantaggiate, dove le produzioni
IG sono l’unico elemento gratificante, di protezione della biodiversità e delle
tradizioni.
Queste motivazioni sono tipiche dell’approccio UE, mentre negli USA si ritiene
sufficiente la protezione analoga a quella di tutti i marchi.
L’impatto della regolazione delle IG
La situazione verde è quella senza informazione e quella rossa è quella con informazione. Il meccanismo è quello che se c’è un’informazione aggiuntiva derivante
dalla presenza di un IG, ci aspettiamo che aumenti la domanda dei consumatori,
ma al tempo stesso questo ha un impatto sui costi di chi deve produrre quel
prodotto perché adeguarsi al disciplinare di produzione aumenta i costi. Se lo
spostamento della domanda è più forte di quello dell’offerta, rimane un margine
aggiuntivo per il produttore, perché l’incremento di prezzo è più forte dell’aumento di costo. Questo spiega anche perché alcune IG funzionano e altre no. Di questi
due spostamenti quello sicuro è quello dei costi, lo spostamento della domanda
deve essere dato dagli strumenti di marketing.
Il mondo rappresentato nel grafico è un mondo che riassume la realtà. Ci sono una
serie di questioni ancora aperte che rendono le cose più complicate. Questo grafico
vale ipotizzando che il mercato sia in competizione perfetta e che l’informazione
sia completa dopo l’introduzione dello schema IG. Questo perché quando invece
la struttura verticale della filiera non è competitiva, le questioni si complicano.
Gli studi disponibili dimostrano che la certificazione ha successo quando:
1. La differenza di qualità del prodotto IG rispetto al prodotto generico è
elevata;
2. I costi di certificazione privata sono troppo elevati per essere affrontati dai
singoli produttori.
Le preferenze dei consumatori per le IG
Fattori che si dimostrano essere importanti nella disponibilità di acquistare le IG
per i consumatori:
• Immagine del territorio (fattore di successo);
• Immagine del singolo prodotto (fattore di successo);
I risultati dei casi di studio
Ci sono molti studi che evidenziano una effettiva disponibilità a pagare un premio
di prezzo da parte dei consumatori per i prodotti IG, che è più forte per chi vive
vicino all’area interessata. Non è invece univoci il giudizio su quali altri fattori
favoriscono questo atteggiamento (reddito, titolo di studio, età, ecc.). Tutti gli
studi confermano che vi è un incremento dei costi e un premio di prezzo che è
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sempre garantito, ma non sempre la differenza di questi maggiori ricavi e maggiori
costi sia sempre positiva.
In generale, gli studi evidenziano che i vantaggi per i produttori sembrano essere
più forti per prodotti sconosciuti di nicchia piuttosto che per prodotti affermati.
Di fatto quando sparisce l’effetto nicchia fare margine è più difficile. Ci sono studi
sulla competizione delle filiere delle IG, dove è evidente che l’esercizio del potere
di mercato sulle IG è abbastanza limitato perché quando l’IG ha successo diventa
un must – have per i distributori. Questo esercizio del potere di mercato da parte
dei distributori è più forte per i prodotti di grande diffusione. L’impatto delle IG
sullo sviluppo economico generale è più difficile da quantificare, perché manca la
controprova.
Le implicazioni per il marketing
Le IG sono marchi collettivi, quindi le strategie di marketing devono essere realizzate collettivamente e i costi sono condivisi tra produttori. La maggioranza dei
prodotti IG sono prodotti di nicchia, con volumi limitati e che utilizzano canali
specifici e in generale gli sforzi promozionali sono molto limitati. È anche vero
però che il tema delle grandi DOP è diverso perché il canale distributivo prevalente è la GDO, le strategie promozionali seguono quelle dei grandi marchi privati.
Questo propone un tema di convivenza tra il marchio IG e il marchio dell’azienda
produttrice, soprattutto per le grandi DOP.
Capitolo 7. Fonti per testo e immagini; autori; licenze
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Capitolo 7
Fonti per testo e immagini;
autori; licenze
7.1 Testo
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e_politica_agroalimentare%3A_le_politiche_UE/Introduzione/Politiche_ed_campi_d’azione_
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36238 Contributori: Ale e Francesca
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Corso%3AEconomia_e_politica_agroalimentare%3A_le_politiche_UE/Quadro_istituzionale_
e_internazionale/La_risoluzione_delle_dispute?oldid=36263 Contributori: Ale e Francesca
e internazionale/I negoziati WTO in corso Fonte: https://it.wikitolearn.org/Corso%
internazionale/I_negoziati_WTO_in_corso?oldid=36251 Contributori: Ale e Francesca
• Corso:Economia e politica agroalimentare: le politiche UE/Le politiche per il
settore agricolo/I principali trend evolutivi del settore agricolo Fonte: https://it.
wikitolearn.org/Corso%3AEconomia_e_politica_agroalimentare%3A_le_politiche_UE/Le_
politiche_per_il_settore_agricolo/I_principali_trend_evolutivi_del_settore_agricolo?oldid=
settore agricolo/I principi base della PAC Fonte: https://it.wikitolearn.org/Corso%
3AEconomia_e_politica_agroalimentare%3A_le_politiche_UE/Le_politiche_per_il_settore_
agricolo/I_principi_base_della_PAC?oldid=36282 Contributori: Ale e Francesca
settore agricolo/Lo schema classico delle politiche di mercato Fonte: https://it.
politiche_per_il_settore_agricolo/Lo_schema_classico_delle_politiche_di_mercato?oldid=
settore agricolo/L’impatto delle politiche degli anni ’60, ’70, ‘80 Fonte: https://it.
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7.2 Immagini
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Economia e politica agroalimentare: le politiche UE

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