Il leasing in costruendo utile per superare il Patto di stabilità IL

o Pe r e Pu b bliC H e
|
le a s i Ng i N Cos tru e N Do
di stefano Cianciotta
Imprese
IL LEASING
IN CIFRE
2,2%
il peso nel
sistema italiano
degli appalti
258
i milioni investiti
nel 2010
+132%
l’aumento dei
bandi in leasing
nel 2010
7
i miliardi
bloccati dal
Patto di stabilità
la nuova sede della regione Piemonte
Novembre 2011 N. 8
Troppo poco utilizzato
consente di non gravare
sul Patto di stabilità
IL NUOVO CANTIERE
66
introdotto nel sistema italiano con la finanziaria 2007,
il leasing in costruendo costituisce un’opportunità concreta
per realizzare opere pubbliche, aggirando i vincoli del Patto
di stabilità che gravano sulle amministrazioni pubbliche.
la spesa dell’investimento viene distribuita su un arco
temporale lungo, senza pesare sul bilancio dell’ente in
un’unica soluzione. Dal 2009 sono in aumento i bandi che
ricorrono a questo tipo di istituto, ancora poco utilizzato
però dalla maggioranza delle amministrazioni italiane.
R
ilanciare le infrastrutture sul territorio, senza oneri per le amministrazioni locali, creare nuove occasioni di lavoro per i professionisti
e le imprese del settore edile. Sono alcuni degli
obiettivi che si possono raggiungere con un più
diffuso ricorso al leasing in costruendo, strumento di finanza innovativa, adatto per superare i
vincoli imposti dal Patto di stabilità. Istituto utilizzato da diversi decenni nel settore privato,
il leasing immobiliare rappresenta una forma
contrattuale atipica, in quanto non disciplinata dal Codice civile, ma impiegato nell’attività
negoziale in virtù del principio dell’autonomia
contrattuale. Per l’ente locale il leasing in co-
struendo si rivela una soluzione idonea quando
sussistono i requisiti della necessità e dell’urgenza di costruire l’opera pubblica, e l’investimento finanziario non è disponibile nell’immediato.
Con il leasing in costruendo, infatti, l’amministrazione non deve sostenere l’esborso iniziale
della somma necessaria per la realizzazione
dell’immobile. Dal punto di vista contabile,
inoltre, l’ente incrementa la sua capacità di
ricorrere all’indebitamento, ma si garantisce
al contempo una maggiore flessibilità della
gestione finanziaria. Il leasing in costruendo,
in particolare, permette agli enti locali di ripartire
la spesa dell’investimento su un arco temporale
più lungo senza gravare sul bilancio in un’unica
soluzione, in quanto i canoni di leasing decorrono a immobile completato, e fino a tale data
saranno a carico dell’utilizzatore solo gli oneri
finanziari. Il ricorso al leasing, quindi, consente alla Pubblica amministrazione di accedere a
fonti finanziarie aggiuntive rispetto a quelle tradizionali; di godere, attraverso un unico procedimento di aggiudicazione, di opportune coperture
assicurative e di servizi accessori normalmente
erogati dal fornitore, come la manutenzione e
l’assistenza; di ottenere soluzioni integrate nella
fornitura di beni e servizi, nell’acquisizione di
immobili, costruiti o da costruire, con o senza
Anni
Numero
Importo in euro
Importo medio
2008
35
175611067
5017459
Genn.-sett. 2008
27
79642649
2949728
Genn.-sett. 2009
36
132816370
3689344
Variazione in %
33,3
66,8
25,1
Elaborazione Ance su dati Infoplus
Nel corso dei primi 9 mesi del 2009 c’è stato un forte sviluppo del leasing in costruendo, con la pubblicazione
di 36 bandi per 132,8 milioni di euro, che in relazione allo stesso periodo dell’anno precedente hanno
significato +33,3% in numero e +66,8% nell’importo messo in gara. La forte espansione registrata nel 2009
è stata confermata anche nel 2010 con un significativo + 132% rispetto all’anno precedente. Nel periodo
considerato gli interventi più frequenti sono stati quelli relativi agli edifici scolastici e agli impianti fotovoltaici,
mentre fra gli enti appaltanti quasi la totalità dei bandi è stata pubblicata dai Comuni o dalle Province.
BANDI DI GARA PER LAVORI PUBBLICI IN LEASING
IN COSTRUENDO IN ITALIA PER REGIONI
Regione
Basilicata
Calabria
Campania
Emilia Romagna
Friuli
Lazio
Lombardia
Marche
Piemonte
Puglia
Sardegna
Sicilia
Toscana
Veneto
Totale complessivo
2008
Numero
1
1
2
1
6
8
1
1
2
2
3
7
35
Importo in euro
–
1550000
7287917
7374622
205951
16000001
10556014
4932352
3040000
72023040
21341022
7238447
24061701
175611067
Gen-sett. 2009
Numero
1
–
2
2
12
11
3
3
3
36
Importo in euro
540000
–
1014171
4342498
33728928
51274346
1215541
21688011
18962875
132816370
Elaborazione Ance su dati Infoplus
Il mercato del leasing in costruendo sembra essere diffuso in maniera omogenea su tutto il territorio italiano.
Fra le regioni più attive nell’utilizzo di questo strumento vi sono la Puglia, la Lombardia e il Veneto.
INCIDENZA DEL LEASING PUBBLICO SULLO STIPULATO COMPLESSIVO
2010-2009 (VALORI IN %)
Comparto Auto
Comparto strumentale
Comparto aeronavale e ferroviario
Immobiliare da costruire
Immobiliare costruito
Impianti fotovoltaici non accatastati
Impianti fotovoltaici accatastati
Altre energie rinnovabili
TOTALE COMPARTI
2010
0,9
2,7
7,2
3,4
0,1
0,6
6,9
1,1
2,2
2009
0,6
0,9
–
2,4
0,9
2,1
–
–
1
Fonte: Centro studi Assilea
Il leasing in costruendo vale poco più del 2% del mercato. La quota appare ancora molto bassa nonostante
vi sia l’esigenza da parte degli enti locali di trovare misure alternative al Patto di stabilità.
opzioni accessorie di global service. In definitiva
l’ente pubblico può assicurarsi tempi contenuti
nei programmi di investimento e relativa copertura finanziaria, completezza nella loro realizzazione, modalità semplificate, utilizzando un
unico interlocutore negli appalti per l’acquisizione di beni e servizi, con la relativa certezza nei
costi e nel contenimento degli stessi. Dell’utilità
del leasing sono convinti anche i professionisti,
tanto che l’Ordine degli Ingegneri di Napoli
ha promosso alcuni mesi fa un importante convegno sul tema, concluso dal ministro delle Infrastrutture Altero Matteoli. L’ammissibilità del
leasing nell’ordinamento giuridico italiano è ar-
rivata dopo che il bilancio delle prime esperienze
pilota non è stato affatto lusinghiero. Le prime
iniziative, infatti, sono state fallimentari con il
definitivo annullamento dei due bandi del Ministero di Giustizia per le carceri di Varese e
Pordenone, e quello della Asl 18 di Rovigo, che
aveva annullato in autotutela la sua licitazione
privata di 30,5 milioni lanciata nel gennaio 2006
e arrivata all’invito delle imprese. Per evitare che
accadano situazioni analoghe è necessario che
le amministrazioni stabiliscano, già nel bando
di gara, alcuni principi che assicurino il rispetto delle regole. È fondamentale, pertanto, che
la progettazione sia effettuata dall’amministra-
Novembre 2011 N. 8
Anche in assenza di una norma espressa, in passato
le amministrazioni pubbliche potevano fare ricorso al
leasing per la realizzazione, l’acquisizione e il completamento di opere pubbliche. Il leasing, infatti, consentiva di derogare, per quanto riguardava la progettazione, i lavori e il collaudo a tutta la Merloni, tranne
che per l’obbligo di scegliere il soggetto finanziatore
con gara. La norma sul leasing immobiliare, inserita
nella Finanziaria, è stato in realtà un secondo tentativo di introdurre il nuovo istituto nel settore dei lavori
pubblici, perché era stato già inserito nel disegno di
legge sulla competitività nel quadro della manovra
finanziaria del 2006. Il leasing in costruendo avviene
quando l’amministrazione stipula con la società di
leasing un contratto avente a oggetto la cessione di
un godimento di un immobile da costruire. Gli attori
del leasing pubblico immobiliare, pertanto, sono le
banche, gli intermediari finanziari, le società finanziarie. Con la stipula del contratto la società di leasing si assume l’obbligo di finanziare la realizzazione
dell’immobile, di farlo realizzare e di consegnarlo
alla amministrazione. L’ente si obbliga a utilizzarlo
per un certo periodo di tempo, pagando un canone
periodico con la possibilità di riscattarlo, una volta
scaduto il termine previsto dal contratto. La società
di leasing, da parte sua, assume i rischi connessi alla
realizzazione dell’opera e alla prestazione degli altri servizi che l’amministrazione dovesse richiedere.
BANDI DI GARA PER LAVORI PUBBLICI IN LEASING IN COSTRUENDO IN ITALIA
67
IL NUOVO CANTIERE
Come funziona il
leasing immobiliare
Novembre 2011 N. 8
zione e che l’ente fissi nei documenti di gara le
caratteristiche tecnico-funzionali dell’opera, riservandosi il controllo sull’intero ciclo progettuale. Nel bando, inoltre, l’amministrazione deve
presentare il computo dei costi che dovranno
essere sostenuti per la realizzazione dell’opera.
L’indicatore economico, infatti, costituisce il
principale elemento sul quale la società di leasing determinerà gli oneri di finanziamento
e l’ammontare dei canoni, che costituiranno le
voci determinanti del prezzo di offerta.
La capacità da parte della società di leasing di
valutare la serietà e la solidità dell’impresa realizzatrice e di imporre il rispetto dei tempi e dei
costi di costruzione, presentando anche garanzie specifiche, rimangono due elementi fondamentali per testare il grado di accoglimento che
il leasing pubblico immobiliare avrà presso la
Pubblica amministrazione.
IL NUOVO CANTIERE
68
TREND IN CRESCITA
La pubblicazione di bandi di gara in leasing è
diventata statisticamente rilevante dal 2008, anno in cui sono stati pubblicati 35 bandi di gara
relativi a questo nuovo metodo di affidamento
dei lavori pubblici, per un importo complessivo
di 175,6 milioni di euro. Pur essendo la quota
di questi bandi sulla domanda complessiva di
lavori pubblici ancora piuttosto modesta (0,6%
in termini di valore), nel 2009 si è registrata
una rilevante crescita dell’istituto. Nel corso
dei primi 9 mesi del 2009 c’è stato un forte
sviluppo del leasing in costruendo, con la
pubblicazione di 36 bandi per 132,8 milioni
di euro, che in relazione allo stesso periodo dell’anno precedente hanno significato
+33,3% in numero e +66,8% nell’importo
messo in gara. La forte espansione registrata
nel 2009, confermata anche nel 2010 con un significativo +132% rispetto all’anno precedente
– sono state stipulate 1.417 operazioni di leasing pubblico, per un totale di 258 milioni di
euro – ha messo in luce il crescente interesse
per questa nuova forma di affidamento delle
opere pubbliche, che può essere attribuito alla
necessità da parte degli enti locali di individuare canali di finanziamento che abbiano un impatto più contenuto sull’indebitamento netto e
di conseguenza sul patto di stabilità interno. I
lavori affidabili in leasing in costruendo possono riguardare sia la realizzazione di nuove
opere che la ristrutturazione di opere esistenti. Nel periodo considerato gli interventi più
frequenti sono stati quelli relativi agli edifici
scolastici e agli impianti fotovoltaici, mentre fra
gli enti appaltanti quasi la totalità dei bandi è
stata pubblicata dai Comuni o dalle Province.
Il mercato del leasing in costruendo sembra
essere diffuso in maniera omogenea su tutto
il territorio italiano. Fra le regioni più attive
Altero Matteoli
ministro per le
Infrastrutture
«Il quadro finanziario è
cambiato e la copertura
per le infrastrutture nel
nostro Paese è diminuita dal 95% al 40%
nell’ultimo triennio. Di positivo nel leasing
in costruendo ci sono la trasparenza delle
operazioni, la certezza dei tempi e la
possibilità di superare il Patto di stabilità»
Riccardo Giustino
vicepresidente Ance
«Nell’ipotesi in cui
costituisca un’operazione
di partenariato pubblico
privato, la spesa per
la realizzazione dell’opera non grava sul
bilancio dell’ente, non deve essere qualificata
come operazione di indebitamento e quindi
non deve essere inserita nel calcolo del
disavanzo e del debito nazionale. Perché
si esplichi tale funzione è necessario che
le condizioni contrattuali siano tali da
trasferire alla parte privata, oltre al rischio di
costruzione, anche il rischio di disponibilità»
nell’utilizzo di questo strumento troviamo la
Puglia, la Lombardia e il Veneto.
IL LEASING NEL SISTEMA DEGLI APPALTI
Il leasing in costruendo è stato introdotto nel sistema italiano con la Finanziaria 2007, che ha
confermato l’ammissibilità nell’ordinamento giuridico italiano dell’istituto come strumento che
si affianca all’appalto tradizionale, stabilendo di
fatto il superamento delle disposizioni della legge
Merloni che, anche se con diverse modificazioni,
aveva regolato il settore dei lavori pubblici per oltre un decennio. Il provvedimento ha assegnato
alle banche, e più in generale al soggetto finanziatore, il ruolo di regista dell’operazione. La
gara, infatti, serve per individuare il finanziatore
che poi realizzerà l’opera, avvalendosi delle capacità di altri soggetti, anche in associazione temporanea con un costruttore, che deve comunque
essere qualificato e indicato in gara. La norma,
tuttavia, presenta delle contraddizioni, lasciando
lo spazio a più ipotesi interpretative, come nel
caso dell’affidamento dell’appalto a un general
contractor, prima fra tutte la questione dell’Ati
facoltativa tra una società finanziaria e un’impre-
Gianni Marco Di Paolo
avvocato
«Il dl 70/2011 ha
sensibilmente modificato
l’istituto prevedendo la
possibilità, per gli operatori
economici, di chiedere l’inserimento di
opere non previste dalla programmazione
triennale. Nel caso in cui le proposte
presentate dagli operatori economici
siano valutate di pubblico interesse
dall’amministrazione, il progetto preliminare
predisposto verrà posto a base di gara e i
promotori eventualmente non aggiudicatari
potranno esercitare il diritto di prelazione».
Luigi Vinci
presidente Ordine
Ingegneri Napoli
«Se si vuol fare intervenire
la finanza privata occorre
dare certezza che il
capitale investito sia gravato da un rischio
minimo. Per garantire l’efficacia del leasing
in costruendo, inoltre, occorrono buoni
progetti. È dunque fondamentale il ruolo
che i professionisti sono chiamati a giocare»
sa – i costruttori ne chiedevano l’obbligatorietà
– mentre dall’altra ha riconosciuto la legittima
presenza del general contractor tra i soggetti affidatari del leasing. In altre parole si è permesso,
come già accaduto in passato, che un appalto di
lavori pubblici venisse gestito come una gara per
l’affidamento di servizi. Il leasing immobiliare,
comunque, costituisce in questo momento storico un valido supporto per sostenere la necessità
di costruire nuove opere pubbliche, superando i
vincoli del Patto di stabilità delle amministrazioni
pubbliche. Nel 2010, secondo il Centro studi Ance, la riduzione dei pagamenti in conto capitale
degli enti locali (Regioni, Province, Comuni) è
stata del 18,5% rispetto al 2009, una cifra pari a
7 miliardi di euro, lo 0,5% del Pil. Questa flessione risulta in gran parte attribuibile proprio
all’irrigidimento del Patto di stabilità per gli
enti locali disposto con le manovre di finanza
pubblica degli ultimi anni. Il calo dell’importo
dei pagamenti interessa tutte le tipologie di enti
locali, ma la più forte riduzione riguarda i Comuni soggetti a Patto di stabilità interno. Se si
considera che i Comuni realizzano il 43% degli
investimenti pubblici, prioritariamente nel cam-
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Porta la firma di Massimiliano
Fuksas una delle più importanti
operazioni pubbliche in leasing
mai realizzate in Italia.
Il 30 maggio scorso, infatti, è stato formalmente stipulato a Torino
il contratto di leasing pubblico tra
la Regione Piemonte e Mps L&F,
in rappresentanza del pool di società di leasing (Ubi leasing, Agrileasing, Credemleasing, Abf leasing e Credito Piemontese), per la
realizzazione del nuovo complesso amministrativo e istituzionale
della Regione Piemonte, per un
importo globale di oltre 250 milioni di euro.
La torre si preannuncia essere la
più alta d’Italia con i suoi 205
metri in altezza per 42 piani fuori terra e 2 interrati; ospiterà ben
2.600 dipendenti e oltre 2mila
visitatori. Il complesso edilizio è
composto da tre elementi principali, distinti chiaramente per funzione: la torre, nella quale sono
collocati tutti gli uffici della Regione, la corte interrata su due
livelli che ospita tutte le funzioni
a servizio degli uffici, e il centro
congressi ospitato nell’edificio
più basso, con alla base l’asilo
nido. La torre avrà la funzione di
ospitare gli uffici della Regione,
la corte interrata su due livelli
ospiterà le funzioni a servizio degli uffici, mentre il Centro Servizi
metterà a disposizione il centro
Congressi, la mediateca, la biblioteca e l’asilo nido.
La struttura esterna dell’edificio
verrà realizzata con pannelli in
vetro alternati a pannelli in alluminio entrambi parzialmente
apribili. Il volume della Torre, su
una base quadrata 45 x 45 metri, è racchiuso da un’imponente
facciata vetrata a doppia pelle la
cui sommità culminerà in un giardino pensile.
La hall d’ingresso della Torre è
caratterizzata da grande vuoto
a tutt’altezza all’interno del quale sono poste delle «lame» trasversali con differenti inclinazioni che rifrangono la luce creando
un caleidoscopico gioco di luci.
Anche gli enti più piccoli fanno
ricorso al leasing, come nel caso
del Comune di Cesenatico, che
di recente ha aggiudicato l’appalto per la realizzazione del nuovo
polo scolastico in località Villamarina, all’Ati Cmc di Ravenna,
Iter di Lugo, Monte dei Paschi di
Siena, oltre al gruppo di progettazione formato da Mta Associati
d Milano, Mczero di Cremona e
Laila Filippi di Rimini. L’appalto
aveva per oggetto la progettazione definitiva ed esecutiva, la
direzione lavori e la costruzione
del complesso edilizio per un importo totale offerto di circa 9 milioni di euro.
Il complesso scolastico, realizzato su un’area fondiaria di 18.816
mq, è stato dimensionato per poter ospitare otto sezioni di scuola materna, di cui una sezione
«primavera», e sedici classi di
scuola elementare, per un totale, quindi, nello scenario massimo futuro, di 217 bambini di
scuola materna/»primavera» e
400 alunni di scuola elementare,
oltre al personale docente e non
docente. Il nuovo plesso scolastico prevede al suo interno una
mensa scolastica, una biblioteca
e, inoltre, spazi polivalenti in grado di accogliere in orari extrascolastici attività diverse rivolte ai
cittadini del quartiere, per i quali
è stato previsto un ingresso indipendente.
Novembre 2011 N. 8
CONCESSIONI E LEASING, COSA CAMBIA
CON LE ULTIME MODIFICHE INTRODOTTE
Un’alternativa all’appalto ma anche, qualora si
verifichino determinate condizioni, una ulteriore modalità di realizzazione di infrastrutture pubbliche secondo schemi di Partenariato pubblico
privato. Il leasing in costruendo, infatti, può costituire una alternativa allo strumento della concessione di costruzione e gestione, e in tale veste
è stato interpretato anche nell’ultimo correttivo
del project financing. Il dl del 13 maggio 2011,
n. 70, mira infatti proprio al miglioramento
dell’efficienza e dell’efficacia della locazione finanziaria di opere pubbliche o di pubblica utilità. Il dl ha rimosso le ultime criticità nell’applicazione di questo modello di Ppp alle opere cosiddette fredde, ove la tariffa o il costo di utilizzazione dell’opera da parte dei privati non è
sufficiente a remunerare i costi di realizzazione.
In particolare la novità consiste nella possibilità
dell’applicazione della disciplina del «Promotore additivo» (già dettata per la finanza di progetto, art. 153 comma 19 dlgs 163/2006) anche
alle locazioni finanziarie di cui all’art. 160 bis
del Codice dei contratti pubblici. Questa novità
è contenuta in una sintetica formula utilizzata
nell’art. 4 comma 2, lett. q, punto 2, del dl n.
70/2011 che, sostituendo i commi 19 e 20 dell’art.
153 del codice dei contratti (Finanza di progetto)
ha introdotto il comma 19 bis del citato articolo
153, il quale recita: «La proposta di cui al comma
19, primo periodo, può riguardare in alternativa
alla concessione, la locazione finanziaria di cui
all’art. 160 bis». La norma, in buona sostanza,
ha esteso l’ambito di operatività della disciplina
del promotore additivo anche alla locazione finanziaria di opere pubbliche o di pubblica utilità. Dunque le operazioni di finanza di progetto,
promosse dai privati nei confronti della Pa, potranno prevedere in alternativa alla concessione
dell’opera, la locazione finanziaria dell’opera
stessa. Non c’è dubbio, quindi, che lo strumento del leasing finanziario per la realizzazione di
opere pubbliche, pur con le relative incertezze
attuative, apra prospettive del tutto nuove nel
settore delle opere pubbliche. In tal senso il leasing come strumento di finanziamento degli
investimenti pubblici può affiancarsi alla concessione di costruzione e gestione per le tipologie di opere fredde, ma consente di fatto la realizzazione di opere pubbliche per le quali l’attività di gestione ed erogazione di servizi resta in
capo all’amministrazione stessa.
In leasing la nuova sede della Regione Piemonte
La torre disegnata da Fuksas si preannuncia essere la più alta d’Italia con i suoi 205 metri in altezza per 42
piani fuori terra e 2 interrati; ospiterà ben 2.600 dipendenti e oltre 2mila visitatori. Il complesso edilizio è
composto da tre elementi principali, distinti chiaramente per funzione: la torre, nella quale sono collocati
tutti gli uffici della Regione, la corte interrata su due livelli che ospita tutte le funzioni a servizio degli uffici,
e il centro congressi ospitato nell’edificio più basso, con alla base l’asilo nido. L’area che ospiterà la nuova
sede della Regione Piemonte, realizzata in leasing da Monte Paschi di Siena, è stata individuata nel quartiere
torinese di Nizza Millefonti, su un’area già utilizzata dall’ex Fiat Gavio, sulla quale insiste anche il Lingotto.
69
IL NUOVO CANTIERE
po dell’edilizia pubblica, dell’edilizia scolastica,
della viabilità e delle infrastrutture ambientali, si
comprende chiaramente come questa riduzione
abbia coinvolto essenzialmente il settore delle
costruzioni e delle Pmi.