Uffici tecnici: gli incentivi per dipendenti e dirigenti

Uffici tecnici: gli incentivi
per dipendenti e dirigenti
di Arturo Bianco *
Gli incentivi per la progettazione
di opere pubbliche e di strumenti
urbanistici costituiscono una deroga rispetto al principio generale
della onnicomprensività del trattamento economico dei dipendenti pubblici e, quindi, non sono
suscettibili
di
interpretazioni
estensive.
L’incentivazione della programmazione urbanistica è dovuta solamente nei casi di strumenti collegati alla realizzazione di opere
pubbliche.
I compensi incentivanti a dirigenti
e dipendenti degli uffici tecnici
vanno calcolati all’interno del
fondo per le risorse decentrate e
non spettano per le attività che sono svolte da soggetti esterni.
Sono queste le principali indicazioni che possono essere fornite
nell’applicazione dell’art. 92 del
Dlgs n. 163/2006, c.d. Codice degli appalti, che riprende le analoghe disposizioni contenute nell’art. 18 della legge n. 109/1994,
c.d. legge Merloni, sulla base delle
più recenti pronunce delle sezioni
regionali di controllo della Corte
dei conti e della Ragioneria generale dello Stato.
In premessa si deve evidenziare
Il Sole 24 ORE ­ Ottobre 2012 ­ n. 10
che gli spazi riconosciuti alla regolamentazione ed alla contrattazione collettiva decentrata integrativa
sono limitati dal perimetro dettato
dal legislatore; in altri termini,
queste fonti sono da considerare
come secondarie rispetto alla
previsione legislativa. Per cui esse non possono in alcun modo essere in contrasto con il dettato normativo e non possono neppure
espandersi al di là dei vincoli tassativamente fissati dalla legge.
Le attività svolte all’esterno
Non spetta l’incentivazione al responsabile del procedimento nel
caso di attività di progettazione di
strumenti urbanistici che è stata
svolta all’esterno dell’ente. È questa la principale indicazione contenuta nel parere della Corte dei
conti, sezione regionale di controllo del Piemonte, n. 290 dello
scorso 30 agosto.
In premessa, il parere ci ricorda lo
scopo della norma: “Incentivare i
dipendenti delle amministrazioni
pubbliche ad eseguire attività di
progettazione internamente agli
uffici, anche al fine di diminuire i
costi delle attività collegate alla
progettazione delle opere pubbli-
che”. Tale possibilità è prevista
dal legislatore, all’art. 92 del Dlgs
n. 163/2006, esattamente al comma 5, nel caso di realizzazione di
opere pubbliche e, al comma 6, nel
caso di redazione di strumenti urbanistici.
Per la realizzazione di opere pubbliche il compenso non deve superare il 2% dell’importo posto a
base d’asta, per la redazione di
strumenti urbanistici il tetto massimo del compenso che può essere
ripartito tra i dipendenti che hanno
concorso a redigere un atto di pianificazione non deve superare il
30% della tariffa professionale
che si applica in questi casi.
In altri termini, siamo in presenza
di una disposizione che vuole sì
incentivare il personale degli uffici
tecnici per la complessità di numerose attività che essi svolgono,
nonché per il loro carattere aggiuntivo, ma in particolare vuole
remunerare i dipendenti ed i dirigenti che svolgono direttamente l’attività di progettazione,
considerando questa come il maggiore valore aggiunto.
Il citato parere n. 290/2012 della
sezione regionale di controllo della
Corte dei conti del Piemonte
esclude la possibilità di remunerare il responsabile del procedimento
nel caso di progettazione esterna
dello strumento urbanistico. Es* Consulente Enti locali
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Le incentivazioni per gli uffici tecnici devono essere
incluse nel fondo per la contrattazione decentrata e nel
caso di progettazioni di strumenti urbanistici danno
luogo al diritto alla remunerazione solamente se sono
collegate alla realizzazione di lavori pubblici e non
possono essere erogate ai responsabili di procedimento
RAPPORTO DI LAVORO
UFFICI TECNICI
Incentivazioni
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RAPPORTO DI LAVORO
UFFICI TECNICI
Incentivazioni
so constata che questa figura “normalmente, in base alle previsioni
contenute nei singoli Regolamenti
predisposti dalle amministrazioni
ai sensi del comma 5 dell’art. 92
del Dlgs n. 163/2006, partecipa
alla ripartizione dell’incentivo,
ovviamente sempre in relazione ad
atti di pianificazione collegati alla
realizzazione di opere pubbliche.
Occorre sottolineare, però, che la
sua partecipazione alla ripartizione degli emolumenti, così come
accade nella fattispecie disciplinata dal comma 5 dell’art. 92 del
Codice dei contratti, non avviene
in ragione della sua qualifica ma
in relazione al complessivo svolgimento interno dell’attività di progettazione. In sostanza, qualora
l’attività venga svolta internamente, tutti i soggetti che, a qualsivoglia titolo, collaborano, hanno diritto, in base alle previsioni del
Regolamento dell’ente, a partecipare alla distribuzione dell’incentivo. Qualora, al contrario, l’attività di pianificazione, come sopra
specificata, venga svolta all’esterno non sorgendo il presupposto
per la ripartizione di un incentivo
fra i vari dipendenti dell’Ufficio
non vi è neppure un autonomo
diritto del Responsabile del procedimento ad ottenere un compenso
per un’attività che, al contrario,
rientra fra i suoi compiti e doveri
d’ufficio”.
Si deve ricordare, sulla base degli
orientamenti interpretativi della
Corte dei conti, che questa limitazione non è in alcun modo superabile tramite disposizioni regolamentari adottate dalle singole amministrazioni.
Invece, il tetto massimo dei compensi per la progettazione di
opere pubbliche è fissato dal legislatore nel 2% dell’importo posto
a base d’asta.
Si può arrivare all’erogazione di
questo compenso esclusivamente
nel caso in cui tutte le attività
siano state svolte da dipendenti
dell’ente. Nel caso in cui ciò non
si realizzi occorre decurtare i compensi della quota prevista dai regolamenti e dalla contrattazione dell’ente.
Per cui l’effettuazione della progettazione dell’opera pubblica
all’esterno determina il taglio dei
compensi nella cifra prevista per
questa incentivazione. Come si vede, a differenza della progettazione di strumenti urbanistici, nel caso di realizzazione di opere pubbliche vanno incentivate anche le
attività svolte all’interno dell’ente
nel caso in cui la progettazione sia
affidata all’esterno, ovviamente in
misura ridotta.
Concludendo, l’attività del responsabile unico del procedimento e
dei suoi collaboratori per la realizzazione di opere pubbliche deve
essere incentivata, mentre quella
svolta dal responsabile di procedimento per la progettazione di
strumenti urbanistici affidata all’esterno non può essere remunerata.
È stata più volte richiamata, sia
dalla Corte dei conti che dall’Autorità di vigilanza sui contratti
pubblici, la necessità che la quantificazione dei compensi spettanti
alle varie figure professionali tenga conto della complessità dei
compiti assegnati, ovviamente a
partire dalla progettazione. E che i
compensi per la responsabilità unica di procedimento per i lavori
pubblici, nonché per i collaboratori, siano di converso limitati.
Gli strumenti urbanistici
Il parere n. 290 della sezione regionale di controllo della Corte dei
conti del Piemonte fa propria una
tesi assai restrittiva sull’ambito
di applicazione dell’incentivazione
per la progettazione di strumenti
urbanistici: “Atti che abbiano ad
oggetto la pianificazione collegata
alla realizzazione di opere pubbliche (ad esempio, variante necessaria per la localizzazione di
un’opera) e non ad atti di pianificazione generale quali possono essere la redazione del Piano regolatore o di una variante generale”.
È questa un’interpretazione che
possiamo definire come ormai
consolidata.
Il parere è molto netto sull’esclusione della possibilità di erogare
l’incentivazione nel caso in cui la
progettazione dello strumento urbanistico sia stata effettuata all’esterno dell’ente, cioè da liberi
professionisti e non dagli uffici.
Viene infatti affermato che la sua
erogazione è da considerare strettamente legata “alla circostanza
che la redazione dell’atto di pianificazione, riferita ad opere pubbliche e non ad atti di pianificazione
del territorio, sia avvenuta all’interno dell’ente. Qualora sia avvenuta all’esterno non è idonea a far
sorgere il diritto di alcun compenso in capo ai dipendenti degli Uffici tecnici dell’ente)”. È questa
un’interpretazione che si può considerare come consolidata.
Le amministrazioni locali possono
erogare al proprio personale i
compensi previsti da norme legislative solamente nello stretto ambito fissato dai contratti collettivi
nazionali di lavoro, senza possibilità di estensione tramite i propri
regolamenti.
Per la Corte dei conti della Lombardia, parere n. 57/2012, “gli
atti di pianificazione devono presentare un’attinenza con lo svolgimento di attività di governo del
territorio, nonché un contenuto
tecnico-documentale rientrante in
specifiche competenze professionali”. Questo orientamento riprende le considerazioni dettate dall’Autorità per la vigilanza sui
contratti pubblici nella deliberaIl Sole 24 ORE ­ Ottobre 2012 ­ n. 10
Le attività aggiuntive
Nella stessa direzione va il parere
Il Sole 24 ORE ­ Ottobre 2012 ­ n. 10
della Corte dei conti della Toscana n. 213/2011, il quale introduce
l’ulteriore considerazione che le
attività possono essere remunerate solamente se siamo in presenza di compiti ulteriori rispetto a quelli ordinari. Leggiamo
che “l’art. 90 del Dlgs n. 163/
2006 sia alla rubrica che al comma 1, fa riferimento esclusivamente ai lavori pubblici, e l’art. 92,
comma 1, presuppone l’attività di
progettazione nelle varie fasi, expressis verbis come finalizzata alla
costruzione dell’opera pubblica
progettata. A fortiori, lo stesso
comma 6 dell’art. 92 prevede che
l’incentivo alla progettazione venga ripartito tra i dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice
che lo abbiano redatto e, dunque,
è di palmare evidenza come il riferimento normativo e la conseguente “voluntas legis” siano ascrivibili solo alla materia dei lavori
pubblici, presupponendosi una
procedura ad evidenza pubblica finalizzata alla realizzazione di
un’opera di pubblico interesse
[…] il regolamento dell’Ente redatto dal personale interno (n.d.a.
nel caso specifico in materia di
aree protette), oltre a costituire
un’attività vincolata espressamente prevista dalla normativa regionale di settore ed a sostanziarsi in
un atto amministrativo disciplinante gli assetti territoriali ambientali delle aree protette, assunto dall’ente locale nell’esercizio
delle proprie prerogative regolamentari, non può essere assimilato, per il suo contenuto intrinseco,
ad un progetto di lavori comunque
denominato, anche alla luce del
fatto che detto atto regolamentare
allegato alla richiesta di parere,
non è nemmeno mediatamente riconducibile alla materia dei lavori
pubblici. Se, pertanto, per l’amministrazione pubblica si è in presenza, nella fattispecie oggetto del
presente parere, di una funzione
istituzionale, il dipendente/i che
abbia redatto materialmente l’atto
regolamentare, svolge un’attività
lavorativa ordinaria che è da ricomprendersi nei compiti e doveri
d'ufficio (art. 53 Dlgs n. 165/
2001), non suscettibile della liquidazione dell’incentivo di cui all’art. 92, comma 6, Dlgs n. 163/
2006”.
Per la Corte dei conti della Lombardia, parere n. 259/2012, il
presupposto della disposizione è
quello della “non intraneità”, cioè
il fatto che queste attività non devono essere ascrivibili a quelle ordinariamente svolte dal personale.
Esso viene spiegato come “mirante a preservare le finanze pubbliche e ad evitare il sostenimento di
spesa per il reperimento di professionalità già disponibili”. Tale indicazione “si riconnette direttamente con un altro principio cardine del sistema del lavoro pubblico,
vale a dire il principio di onnicomprensività della retribuzione:
secondo quest’ultimo principio
nulla è dovuto, oltre al trattamento
economico fondamentale ed accessorio stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che ha svolto
una prestazione che rientra nei
suoi doveri d’ufficio, anche se di
particolare complessità e più lautamente retribuita sul mercato professionistico. Appare chiaro che
l’art. 92, comma 6 (nonché il comma 5) del Codice dei contratti
pubblici costituisce uno di quei casi nei quali il Legislatore, derogando al principio per cui il trattamento economico è fissato onnicomprensivamente dai contratti
collettivi, stabilisce speciali compensi, rinviando ai regolamenti
comunali e alla contrattazione locale per criteri e modalità di ripartizione. Poiché tali disposizioni
derogano al principio di onni-
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zione n. 296/2007.
Il parere ci dice inoltre che “sotto
il profilo letterale deve essere evidenziato come la qualificazione di
funzione pianificatoria possa essere riferita alla sola attività di governo del territorio realizzato tramite l’emanazione di disposizioni
generali, e non alla puntuale determinazione di oneri o contributi
che discendono, in modo pressoché vincolato (ancorché a seguito
di complessa attività di studio e
ricerca) da scelte già operate a
monte dall’amministrazione procedente. Di conseguenza, l’incentivo di cui in premessa non può
essere esteso alle ordinarie attività istituzionali, quali quelle regolatorie. Dalla ricostruzione sopra
operata sorgono quali corollari,
da un lato: non già la mera legittimità, ma addirittura la doverosità
dell’affidamento a risorse interne
dell’ente; e, dall’altro, l’impossibilità di attribuzione dei compensi
incentivanti di cui al codice dei
contratti, essendo ricomprese le
prestazioni in questione nell’ordinaria attività lavorativa già retribuita a norma di legge”.
Lo stesso parere così conclude:
“La disposizione abilita (nella misura autoritativamente fissata dalla legge) a riconoscere uno speciale compenso, al di là del trattamento economico ordinariamente
spettante, solo in presenza dei due
seguenti elementi di fattispecie:
sul piano dell’oggetto, che la prestazione consista nella diretta redazione di un atto di pianificazione, non in attività variamente sussidiarie che rientrano nei doveri
d’ufficio dei dipendenti, nel contesto dell’attività di governo del territorio; implicitamente, che la redazione dello stesso non sia stata
esternalizzata ad un professionista”.
RAPPORTO DI LAVORO
UFFICI TECNICI
Incentivazioni
RAPPORTO DI LAVORO
UFFICI TECNICI
Incentivazioni
comprensività come sopra delineato, tali norme costituiscono eccezioni che si prestano a stretta interpretazione e per le quali sussiste il divieto di analogia di cui
all’art. 12 delle disposizioni preliminari al codice civile”.
La contrattazione decentrata
Si deve sottolineare che i compensi, ex pluribus parere della Corte
dei conti, sezione regionale di controllo della Lombardia, n. 259/
2012, devono essere compresi nel
fondo per la contrattazione collettiva decentrata.
Essi vanno inseriti in quello del
personale sulla base dell’art. 15,
comma 1, lett. k), del Ccnl 1° aprile 1999, cioè le risorse previste da
specifiche norme di legge, per cui
entrano nella parte variabile. È
questa una conseguenza che deriva
dall’applicazione dei princìpi dettati dal Dlgs n. 165/2001 sulla
contrattualizzazione di tutte le forme di trattamento economico del
personale e dei dirigenti. Occorre
ricordare questo elemento perché
in molte amministrazioni locali tali compensi sono invece erogati al
di fuori del fondo.
Siamo in presenza di una disposizione che è dettata anche per finalità di trasparenza, cioè per
garantire che vi sia piena conoscenza nell’ente del volume delle
risorse che alimentano il salario
accessorio del personale.
Non osta a tale conclusione il fatto
che siamo in presenza di una sostanziale “partita di giro”, cioè di
compensi che hanno una destinazione vincolata.
Con questi compensi può essere
superato il tetto del fondo 2010:
in questo senso si sono espresse
formalmente le sezioni riunite di
controllo della Corte dei conti con
la deliberazione n. 51/2011.
La contrattazione collettiva decentrata integrativa, con espresso richiamo a quella dei dirigenti, può
stabilire la decurtazione di altri
compensi, a partire dall’indennità
di risultato, per coloro che percepiscono questa incentivazione e/o per
coloro che lo percepiscono in misura
superiore ad una soglia fissata dallo
stesso contratto.
La recente circolare della Ragioneria generale dello Stato n. 25/2012,
sui modelli da allegare ai contratti
collettivi decentrati integrativi, ribadisce la necessità che queste risorse
siano incluse nel fondo per le risorse
decentrate e che la loro erogazione
sia oggetto di contrattazione a livello di singolo ente, impegnando comunque le amministrazioni a darne
specifico conto, anche nel caso in cui
queste risorse siano “temporaneamente allocate fuori dal fondo”, assimilandole quindi a quelle contenute
in tale documento.
n
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