la gestione del cash

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LA GESTIONE DEL CASH
Roma, febbraio 2009
Indice
1.
EXECUTIVE SUMMARY ................................................................................................................................. 5
2.
IL CONTANTE IN ITALIA ............................................................................................................................. 9
2.1
CARATTERISTICHE DEL MERCATO ITALIANO................................................................................................... 9
2.2
IL CONTESTO NORMATIVO............................................................................................................................ 10
2.2.1
Il contesto normativo della Banca d’Italia e dell’Eurosistema ............................................................................. 10
2.2.2
Il contesto normativo italiano per la limitazione nell’utilizzo del contante.............................................................. 13
2.2.3
Il contesto normativo per il trasporto valori e la vigilanza .................................................................................. 14
2.2.4
Il contesto normativo per la gestione esternalizzata del contante........................................................................... 16
2.3
LA GESTIONE DEL CIRCOLANTE ................................................................................................................... 18
2.3.1
I volumi di contante in circolazione ............................................................................................................... 19
2.3.2
La gestione del circolante a livello europeo e nazionale....................................................................................... 20
2.3.3
La qualità del circolante ............................................................................................................................ 20
2.3.4
La falsificazione del contante ...................................................................................................................... 22
2.3.5
Il ricircolo di contante ................................................................................................................................ 24
2.3.6
Il costo di gestione del contante..................................................................................................................... 29
3.
IL MODELLO DI RIFERIMENTO ADOTTATO ...................................................................................... 32
3.1
I PRINCIPALI ATTORI COINVOLTI ED IL PROCESSO DI GESTIONE CONTANTE ................................................. 32
3.2
DESCRIZIONE DEL MODELLO ADOTTATO ..................................................................................................... 36
3.3
IL BILANCIAMENTO DEI FLUSSI DI CONTANTE .............................................................................................. 40
3.4
I DRIVER DI COSTO CONSIDERATI ................................................................................................................. 42
3.5
I MACRO FLUSSI DI CONTANTE ...................................................................................................................... 44
3.5.1
Banca d’Italia: flussi di cash-in e cash-out...................................................................................................... 44
3.5.2
ATM, Casse e Sportelli: Flussi di cash-in e cash-out ....................................................................................... 47
3.5.3
Il ricircolo del contante ............................................................................................................................... 52
4.
IL MERCATO DEI SERVIZI.......................................................................................................................... 56
4.1
IL CONTESTO DI MERCATO ........................................................................................................................... 56
4.1.1
La situazione attuale ................................................................................................................................ 56
4.1.2
L’evoluzione in atto della normativa e gli impatti previsti sul mercato .................................................................. 56
4.2
LE SALE CONTAZIONE .................................................................................................................................. 61
4.2.1
Il contesto di mercato ................................................................................................................................. 61
4.2.2
La struttura dei costi del servizio ................................................................................................................. 63
4.3
IL TRASPORTO VALORI .................................................................................................................................. 65
4.3.1
4.3.2
Il rischio legato al trasporto del contante ........................................................................................................ 66
4.3.3
La struttura dei costi del servizio ................................................................................................................. 67
4.4
LA VALUTAZIONE DELLA QUALITÀ DEI SERVIZI ............................................................................................ 68
4.4.1
4.4.2
Indicatori di qualità del servizio................................................................................................................... 68
5.
LE TECNOLOGIE PER LA GESTIONE DEL CONTANTE ................................................................... 73
5.1
LE MACCHINE............................................................................................................................................... 73
5.1.1
I test di conformità.................................................................................................................................... 73
5.1.2
Il parco macchine rilevato ........................................................................................................................... 75
5.2
GLI ATM E IL CASH RECYCLING .................................................................................................................. 76
5.3
LE TECNOLOGIE DI SICUREZZA .................................................................................................................... 81
6. AMBITI DI INTERVENTO ED EVOLUZIONE............................................................................................ 87
7 ALLEGATI ............................................................................................................................................................. 94
L’Associazione Bancaria Italiana desidera ringraziare per il ruolo di
indirizzo e verifica delle attività svolte e per il continuo scambio di
esperienze e competenze il Comitato per il miglioramento delle
infrastrutture per la gestione del cash:
Matteo Balestrero, Assiv
Giuseppe Chillotti, UniCredit
Maria Agnese Gaeta, Banca d’Italia
Luigi Ferrara, Assovalori
Raffaele Maddalone, Assovalori
Pierino Mazzoleni, Banco Popolare
Giuliana Padula, Ministero dell’Economia e delle Finanze
Matilde Carla Panzeri, Banca d’Italia
Massimo Pinna, Ministero dell’Interno
Andrea Piovani, IntesaSanPaolo
Valter Ranucci, Iccrea
Giovanni Ricciuti, Iccrea
Paolo Spollon, Assovalori
Marco Stratta, Anvip
Si ringraziano per il coordinamento:
Enrico Eberspacher, Abi
Marco Iaconis, Abi, Ossif
Teresa Spada, Abi Lab
Romano Stasi, Abi Lab
Si ringraziano per l’apporto di contenuto e le analisi svolte per la
realizzazione del presente documento:
Enrico Aimone, Value Team
Romano Brida, Value Team
Si ringraziano per il supporto nello svolgimento degli approfondimenti le
società:
Bassilichi
CTS Cashpro
Diebold
Tas Group
Wincor-Nixdorf
1. EXECUTIVE SUMMARY
Alla fine del 2007 l’emissione netta delle banconote in euro dell’Italia era
pari al 19% dell’intera circolazione dell’Eurosistema. Le principali
motivazioni dell’elevato utilizzo delle banconote sono identificabili sia nella
percezione diffusa del contante come strumento di pagamento più sicuro e
dal costo quasi nullo rispetto agli altri, sia nella non tracciabilità delle sue
movimentazioni per i pagamenti legati al mondo dell’economia sommersa.
L’euro rappresenta una moneta sovranazionale, la sua gestione avviene
pertanto in modalità coordinata, sinergica e decentrata da parte delle
Banche Centrali degli stati membri. Obiettivo comune è garantire il
regolare rifornimento del contante richiesto dal mercato nonché l’integrità
delle banconote, ossia assicurare che vi siano in circolazione solo
banconote autentiche e di buona qualità provvedendo a rimuovere dal
mercato gli esemplari falsi o logori. Proprio per realizzare tale controllo in
maniera capillare, le normative hanno previsto le modalità con le quali il
sistema bancario è tenuto a verificare il contante e a “ricircolare” sul
mercato solo quello ritenuto idoneo.
Al fine di facilitare la descrizione dell’operatività del mercato mediante la
raccolta delle informazioni strutturali sui singoli attori coinvolti, è stato
formulato un modello di riferimento che consenta di evidenziare i
principali ruoli operativi con i relativi flussi economici. Il modello adottato
analizza nello specifico il ruolo del sistema bancario come attore principale
coinvolto nella gestione del processo di distribuzione e ricircolo del denaro
contante sul territorio nazionale al fine di renderlo disponibile ai fruitori
finali secondo i canali a disposizione.
L’analisi dei flussi operativi di contante evidenzia come nel sistema
bancario si siano registrati a fine 2007 flussi di denaro in entrata pari a 447
miliardi di euro, di cui 363 da parte del mercato ed 84 da parte della Banca
d’Italia. I flussi in uscita sono stati invece di 442 miliardi di euro, di cui 367
verso il mercato e 75 verso la Banca d’Italia.
VOCE
MILIARDI DI EURO
MILIARDI DI PEZZI
Versamenti banche a Banca d’Italia
Prelevamenti banche da Banca d’Italia
75,3
84,0
2,0
2,2
Peraltro, sulla base delle segnalazioni fornite dal settore bancario nel
quadro degli obblighi informativi previsti dal framework sul ricircolo delle
banconote della Banca Centrale Europea (BCE) del 16 dicembre 2004, il
valore del denaro ricircolato è risultato essere di poco superiore ai 100
miliardi di euro. Tale valore rappresenta un primo riferimento da
considerarsi comunque in difetto rispetto al valore reale.
Allo stato attuale, il mercato dei servizi a supporto della gestione del
contante comprende essenzialmente attività di trasporto, vigilanza e
contazione del denaro. La situazione italiana appare altamente parcellizzata
(circa 200 operatori per un fatturato 2007 di 400 milioni di euro) per
necessità normativa, con realtà estremamente piccole su base provinciale e
su licenza ad personam sparse sull’intero territorio nazionale. Non esistono
operatori “non italiani” che operino sul territorio nazionale e non si
riscontrano casi di “società italiane” che operino nei Paesi dell’Eurozona
e/o comunque fuori dai confini nazionali.
Negli ultimi due anni l’aspetto competitivo tradizionale è stato modificato
profondamente dall’ingresso nel settore di importanti attori finanziari
(Fondi Equity) che hanno acquisito molti istituti di vigilanza riducendo la
frammentazione dell’offerta. Un solo operatore “non italiano” ha una
significativa partecipazione in un importante operatore nazionale.
Tale contesto risulta tuttavia in fase di completo rinnovamento a seguito
delle circolari del Ministero dell’Interno del 29 febbraio e del 15 dicembre
2008 che hanno abrogato le limitazioni della licenza sull’operatività a livello
provinciale estendendola a livello nazionale ed hanno aperto il mercato ad
operatori esteri.
La legge 6 giugno 2008 n. 101 e il DPR 4 agosto 2008 n. 153 hanno
apportato modifiche al R.D. 6 maggio 1940 n. 635 per adeguare la
normativa alla sentenza della Corte di Giustizia della Comunità Europea.
Le società di vigilanza e trasporto costituiscono l’ossatura logistica del
processo di gestione del contante, il loro ruolo è ormai consolidato su tutto
il territorio nazionale in quanto la quasi totalità dei trasporti di contante
viene affidata a tali attori. Occorre sottolineare la forte specializzazione di
tali attori, essendo il servizio regolamentato da specifiche normative ed
essendo richiesti elevati e sempre crescenti investimenti in termini di
sicurezza.
I servizi di contazione consentono di esternalizzare l’attività di conta e
verifica del denaro circolante, il ricorso a tali servizi esterni è
progressivamente cresciuto fino a coprire oltre l’80% dell’operatività delle
banche e delle poste a livello nazionale.
Lo studio ha poi approfondito il ruolo della tecnologia come elemento a
supporto dell’operatività per la generazione di efficienze sia interne che
esterne agli istituti bancari.
E’ stato analizzato il ruolo delle macchine di contazione nell’opera di conta
e di verifica della qualità delle banconote. Sono risultate attive oltre 1.100
macchine di contazione, di cui circa il 50% è gestita da operatori esterni.
E’ stato inoltre analizzato il ruolo degli ATM nell’automatizzare
l’interazione tra l’utente finale e la gestione del contante da parte del
circuito bancario. Il numero degli ATM è in costante crescita, ha raggiunto
circa i 44.000 apparecchi contro gli oltre 33.000 sportelli bancari.
Vengono anche trattate le tecnologie di sicurezza che si distinguono in due
famiglie, quelle fisiche e quelle di sorveglianza (SIS). Le tecnologie fisiche
(casseforti, caveaux, porte blindate, sorveglianza continua) sono nel tempo
migliorate per adeguarsi sempre di più al livello di attacchi che sono
migliorati in termini di qualità (più sofisticati) e cresciuti in quantità. Invece
il SIS è un sistema integrato di sicurezza grazie al quale un operatore ha
un’unica interfaccia per poter controllare e gestire i sistemi di sicurezza,
quali TV/CC antintrusione, antincendio, public address & general alarm.
A fronte dello studio condotto è stato possibile delineare quelle che sono
ritenute le priorità di intervento a livello nazionale relativamente alla
gestione del contante.
Le modifiche normative sul mercato dei servizi porteranno ad un
progressivo ridisegno della sua strutturazione in termini di offerta. Tale
contesto in forte evoluzione rappresenta una discontinuità con il passato ed
evidenzia possibili interventi su più livelli al fine di guidarne l’evoluzione in
modo organico.
La gestione del contante all’interno degli istituti bancari rappresenta un
processo con opportunità di ottimizzazione relativamente sia alla
tracciabilità delle operazioni/contante che alla gestione delle relative scorte
a livello centralizzato o locale. Le nuove tecnologie consentono infatti una
copertura informativa in tempo reale dell’intero ciclo. Un maggior presidio
sui processi interni rappresenta inoltre una solida base sulla quale ricercare
nuove opportunità di ottimizzazione e di fornitura.
Infine, la possibile estensione delle funzionalità di ricircolo del contante
direttamente presso gli ATM consentirebbe di limitare i costi logistici di
movimentazione e gestione del contante.
2. IL CONTANTE IN ITALIA
2.1
Caratteristiche del mercato italiano
Il mercato italiano dei sistemi di pagamento è caratterizzato dalla più alta
concentrazione di denaro contante dell’intera eurozona e,
conseguentemente, dal più alto tasso di pagamento in contanti.
I dati riferiti a dicembre 2007 indicano un’emissione netta cumulata
dell’Italia di circa 131 mld di euro1 la cui componente delle sole banconote
copre circa il 19% dell’intero valore dell’eurozona pari a 696 miliardi di
euro.
La Germania in termini percentuali è il primo paese nell’eurozona come
valore in circolazione, con una percentuale oscillante tra il 22 e il 23%.
Sul fronte dei pagamenti, la percentuale delle transazioni in contante in
Italia è stimabile2 nel 90% contro una media del 70% dei principali Paesi
europei (Francia, Germania, Gran Bretagna, Olanda e Belgio) e del 60% in
alcuni paesi (Norvegia e Finlandia).
L’utilizzo ancora molto elevato del contante come strumento di
regolamentazione degli scambi commerciali è riconducibile alle seguenti
principali motivazioni:
- il contante è percepito come uno strumento di pagamento dal costo
quasi nullo rispetto ad altre forme di pagamento che possono
prevedere commissioni.
o Il costo per la gestione del contante non è sostenuto
direttamente dall’utilizzatore finale ma dall’intero sistema
bancario e dalla Pubblica Amministrazione che, a loro volta, ne
fanno ricadere il costo sottoforma di altri costi
- il contante è percepito come più sicuro rispetto ad altre forme di
pagamento che contengono potenziali rischi.
1
2
Fonte Banca d’Italia
Fonte ABI
o La fisicità del contante lo rende preferibile e maggiormente
controllabile rispetto a transazioni condotte tramite carte di
credito o debito
- il contante è uno strumento di pagamento non tracciabile
consentendo un utilizzo non direttamente legato alle transazioni.
o L’entità dell’economia sommersa legata all’evasione fiscale ed al
riciclaggio di contante si presenta come un fenomeno rilevante
rispetto ad altri paesi europei ed è valutata in circa il 15,3% 16,9% del PIL nazionale 3
- il contante è percepito come uno strumento di pagamento che meglio
permette il controllo della propria disponibilità.
o La presenza delle banconote può influire sul livello della spesa,
sia a livello di singolo prodotto, sia in senso generale.
Nei successivi paragrafi sarà condotta un’analisi del mercato del contante in
Italia, analizzandone le caratteristiche, le modalità di gestione, il
dimensionamento dei principali fenomeni associati ed i relativi costi.
2.2
Il contesto normativo
Per inquadrare l’attuale contesto normativo è necessario fare una prima
divisione tra il quadro di norme che presiedono alla gestione del contante
nell’ambito dell’attività bancaria e quelle regolano il trasporto valori e la
vigilanza (l’attività di contazione da parte di entità diverse dalle banche non
è stata mai normata).
2.2.1
Il contesto normativo della Banca d’Italia e dell’Eurosistema
Le norme relative alla gestione del vecchio conio (lira), che venivano
definite dal Ministero del Tesoro di concerto con la Banca d’Italia, sono
automaticamente decadute con l’entrata in vigore del nuovo conio.
Attualmente è l’Eurosistema che presiede e governa le questioni normative
relative allo svolgimento delle attività in materia di gestione del contante.
3
Fonte: ISTAT, “La misura dell’economia sommersa secondo le statistiche ufficiali Anni 2000-2006”, 18 Giugno 2008
L’articolo 106, paragrafo 1, del Trattato che istituisce la Comunità europea
e l’articolo 16 dello Statuto della Banca Centrale Europea (SEBC)
conferiscono alla BCE il diritto esclusivo di autorizzare l’emissione delle
banconote in euro e di gestire la circolazione delle stesse, con l’obiettivo di
preservare la fiducia del pubblico garantendone in massimo grado
l’autenticità e l’integrità.
In applicazione dell’art. 6 del Regolamento (CE) n. 1338/2001 del
Consiglio, del 28 giugno 2001, che definisce talune misure necessarie alla
protezione dell’euro contro la falsificazione, le banche e qualsiasi altro
soggetto impegnato a titolo professionale in operazioni di selezione ed
erogazione al pubblico di banconote e monete, compresi i cambiavalute e
tutti coloro la cui attività consiste nel cambio di biglietti in divisa estera (di
seguito denominati “le banche e tutte le categorie professionali che
operano con il contante”), hanno l’obbligo di ritirare dalla circolazione
tutte le banconote e monete in euro ricevute riguardo alle quali hanno la
certezza o sufficiente motivo di ritenere che siano contraffatte, nonché di
trasmetterle immediatamente alle autorità nazionali competenti.
L’art. 6 prescrive, inoltre, agli Stati membri di adottare le misure necessarie
ad assicurare che gli operatori inadempienti siano soggetti a sanzioni di
carattere effettivo, proporzionato e dissuasivo. Tale art. 6 è stato
recentemente modificato dal Regolamento (CE) 44/2008 del 18 dicembre
2008. Le modifiche introdotte rendono più severi i controlli in atto previsti
per il ricircolo del contante.
Il 18 aprile 2002 il Consiglio direttivo ha adottato i criteri generali
dell’Eurosistema sull’uso delle apparecchiature di introito ed esito del
contante e dei dispositivi di cash-in (apparati per il deposito del contante),
definendo le linee guida riguardanti sia l’individuazione delle sospette
contraffazioni, sia i requisiti minimi di idoneità per la selezione delle
banconote in euro.
Dal punto di vista della circolazione, l’Eurosistema, con l’obiettivo di
costituire un’area integrata dei pagamenti, spinge per la convergenza delle
norme e delle prassi operative delle Banche Centrali Nazionali (BCN) nei
servizi di cassa.
In questa prospettiva, il Consiglio direttivo della BCE ha deliberato,
mediante un documento interno relativo al “Ruolo dell’Eurosistema nel
ciclo di cassa”, l’introduzione di standard minimi di selezione delle
banconote, interventi in materia di armonizzazione dell’orario degli
sportelli, una politica tariffaria comune per le operazioni di cassa rese
all’utenza istituzionale, regole uniformi per l’accredito/addebito di
movimenti di banconote.
Sotto il profilo dei processi operativi, gli indirizzi dell’Eurosistema sono
volti ad assicurare:
- l’efficace movimentazione dei flussi di banconote all’interno dell’area
e il soddisfacimento della domanda estera;
- l’elevata qualità delle banconote in mano al pubblico, anche
attraverso la previsione di controlli centralizzati sulla qualità dei
biglietti in circolazione nei vari paesi;
- la lotta alle contraffazioni con sistemi avanzati di monitoraggio
informatico, in collaborazione con le altre istituzioni competenti a
livello nazionale e sopranazionale.
Con riferimento agli obiettivi indicati, l’Eurosistema, in data 16 dicembre
2004, ha inoltre emanato un apposito framework chiamato “Ricircolo delle
Banconote in euro: quadro di riferimento per l’identificazione dei falsi e la
selezione dei biglietti non più idonei alla circolazione da parte delle banche
e di tutte le categorie professionali che operano con il contante”.
Il quadro di riferimento persegue tre obiettivi principali:
- assistere le banche e tutte le categorie professionali che operano con
il contante nell’adempimento degli obblighi di cui all’art. 6 del
Regolamento (CE) n. 1338/2001 del Consiglio;
- applicare efficacemente una politica comune in materia di
ridistribuzione delle banconote da parte degli stessi soggetti, al fine di
evitare distorsioni della concorrenza all’interno dell’area dell’euro e di
contribuire alla realizzazione di uno spazio unico del contante in
euro;
- raccomandare ai soggetti menzionati il rispetto delle dovute norme di
diligenza nella gestione delle banconote in euro, per concorrere alla
salvaguardia della loro qualità e autenticità.
Molte delle operazioni legate alla gestione del contante ruotano intorno al
suddetto impianto legislativo ed amministrativo.
Il recepimento nella normativa italiana del framework è avvenuto tramite
due provvedimenti del Governatore, rispettivamente del 29 novembre
2006 e del 5 febbraio 2007 “Disposizioni di vigilanza sui sistemi di
pagamento in materia di trattamento del contante”.
Il provvedimento del 29 novembre 2006 prevede che le operazioni di
autenticazione e di selezione delle banconote debbano obbligatoriamente
essere effettuate da personale qualificato per le attività di front-office (casse
e sportelli) o attraverso apparecchiature appositamente testate da una
Banca Centrale Nazionale dell’Eurosistema per le attività di back-office
(cash-in/out, macchine contazione).
Al fine di consentire l’adeguamento del parco macchine, sulla base della
situazione rilevata nei paesi euro, il Consiglio direttivo della BCE ha
prorogato per alcuni paesi la scadenza del periodo di transizione,
originariamente fissata “…al più tardi entro la fine del 2007.” Per l’Italia il
nuovo limite è fissato entro la fine del 2010.
2.2.2
Il contesto normativo italiano per la limitazione nell’utilizzo
del contante
La progressiva diffusione di mezzi di pagamento alternativi (carte di
credito, carte di debito, bonifici), unitamente alle analisi condotte a livello
sia di Eurosistema che di singolo paese relativamente ai costi nella gestione
del circolante (dettagli riportati nel paragrafo 2.3.6), ha creato le condizioni
per condurre in modo efficace un’azione finalizzata a ridurre il ricorso al
contante per il regolamento delle transazioni.
Nell’ambito delle iniziative SEPA sono previste due attività parallele e
complementari:
- una “war on cash” che tramite un piano di azioni a livello Paese mira
a ridurre i pagamenti effettuati tramite contante ed assegni e ad
incentivare l’utilizzo di pagamenti elettronici;
- una serie di attività che hanno l’obiettivo di ridurre il costo della
gestione del cash.
Tale obiettivo è perseguibile attraverso due vie:
- una indirizzata dalle banche, tramite politiche commerciali e di
marketing;
- l’altra indirizzata dal Governo mediante l’adozione di una serie di
provvedimenti atti ad incentivare l’utilizzo di mezzi alternativi quali le
carte di debito/credito e/o gli ordini di pagamento di tipo
elettronico.
Anche in Italia sono stati avviati interventi, sia regolatori che informativi,
finalizzati a ridurre l’uso del contante.
2.2.3
Il contesto normativo per il trasporto valori e la vigilanza
La legge di riferimento nazionale sulla materia è il Regio Decreto 18 giugno
1931 n. 773 (Testo Unico delle leggi di pubblica Sicurezza) che attribuiva ai
soli Prefetti, e pertanto a logiche prettamente provinciali, la gestione di
licenze e regolamentazioni in merito.
Con l’avvento delle normative comunitarie per la regolamentazione ed
armonizzazione delle modalità di gestione dei sistemi di pagamento (SEPA)
e del contante (SECA) è stato avviato un lento ma progressivo processo di
allineamento della realtà italiana.
Relativamente alla gestione del contante, la normativa SECA si pone come
obiettivo di rendere efficiente la catena di gestione del contante
nell’Eurozona attraverso l’implementazione di un set comune di regole e
best practice bancarie in merito a:
- standard e processi di gestione per la distribuzione e ricircolo del
contante uniformemente condivisi in tutti i mercati nazionali
all’interno dell’area dell’euro;
- rafforzamento della competitività tramite il ricorso a modelli
alternativi per la distribuzione del contante;
- maggiore efficienza della catena di consegna del contante;
- armonizzazione degli ambiti di competenza delle BCN e degli accordi
sui livelli di servizio;
- regole tariffarie comuni applicate dalle BCN.
A supporto del progressivo allineamento con la direttiva europea, sono
state emesse direttive, leggi e decreti che hanno portato a modificare in
parte l’originale impianto regolamentare del 1931, senza tuttavia avviare
una riforma completa del settore.
Il 13 dicembre 2007, la Corte di Giustizia della Comunità Europea ha
deliberato che alcuni assunti della normativa italiana del 1931 relativi alle
limitazioni nell’esecuzione dei servizi di vigilanza privata (comprensivi
pertanto dei servizi di trasporto e gestione del contante) risultano essere
contrari ai principi guida che regolano il funzionamento della Comunità
Europea.
Il 29 febbraio 2008, tenuto conto della possibilità immediata di far
riferimento davanti al giudice nazionale tramite gli effetti della sentenza
della Corte Europea, è stata emanata, dal parte del Ministero dell’Interno,
una Direttiva ai Prefetti ed ai Questori (557/PAS/2731/10089.D) di prima
adesione al nuovo quadro di principi indicati dalla Corte Europea (vedi
allegato). Le principali evoluzioni introdotte dalla direttiva sono:
- superamento del limite provinciale per l’operatività degli istituti di
vigilanza;
- superamento dell’obbligo di una sede operativa in ogni provincia;
- variazione nelle modalità e criteri di assegnazione delle licenze;
- divieto di limitazioni o prescrizioni numeriche del personale
dipendente;
- divieto di determinazione autoritativa dei prezzi.
Il 5 settembre 2008 il Ministero dell’Interno ha emanato una direttiva
(557/PAS.12161.10089.D.(7)2) rivolta a normare i livelli di controllo e
sicurezza per i servizi di trasporto valori in ambito extraurbano o
ultraprovinciale, modificata con successiva circolare del 6 novembre in
attesa dell’emanazione dei decreti di attuazione previsti dal DPR n. 153 del
4 agosto 2008.
Con l’entrata della nuova moneta nell’eurozona (primo stadio 12 Paesi), le
norme che presiedono allo svolgimento dell’attività bancaria sono state
definite dall’Eurosistema.
In questa visione, ai fini di un’Europa unita non solo in senso monetario, è
in corso di definizione, in ambito Parlamento Europeo, una Direttiva sul
trasporto valori oltre i confini nazionali dei singoli stati denominata “Cross
– border Euro Cash Road Transport“.
Per la fine del 2009 è prevista l’emissione della predetta direttiva.
2.2.4
Il contesto normativo per la gestione esternalizzata del
contante
Oggetto di tali disposizioni è l’attività di trattamento del contante, sia da
parte degli intermediari (banche e Poste Italiane), sia da parte delle società
di servizi (società che, per conto di un intermediario, effettuano le
operazioni di contazione, di verifica dell’autenticità e di selezione
qualitativa delle banconote). L’osservanza delle disposizioni garantisce
l’idoneità alla circolazione delle banconote, condizione che, a sua volta,
rende affidabile l’utilizzo da parte del pubblico degli sportelli bancari
automatici. Vengono così minimizzati, per gli intermediari, i rischi legali e
di reputazione connessi con l’eventuale erogazione alla clientela di
banconote sospette di falsità o di qualità tale da renderle non idonee alla
circolazione.
Le linee guida di cui sopra sono contenute nelle “Disposizioni di
Vigilanza” riguardanti l’esternalizzazione del trattamento del contante
emanate dalla Banca d’Italia il 7 maggio 2007.
In particolare, le banche devono porre specifica attenzione nella
valutazione delle capacità professionali e dell’adeguatezza organizzativa del
soggetto esterno incaricato del trattamento del contante, accertando che il
medesimo rispetti le disposizioni in materia di autenticazione e selezione
buono/logoro delle banconote contenute nel citato provvedimento della
Banca d’Italia del 29 novembre del 2006, avuto riguardo, in particolare,
all’utilizzo di apparecchiature conformi alle previsioni dell’art. 3, comma 1,
del provvedimento stesso.
La banca committente formalizza il rapporto con il soggetto incaricato
attraverso un contratto concluso in forma scritta che, nel fissare adeguati
standard qualitativi del servizio, deve prevedere, tra l’altro:
- l’obbligo di attenersi alle disposizioni riguardanti la specifica materia,
con particolare riguardo all’utilizzo esclusivo di apparecchiature
conformi alla disciplina richiamata in premessa;
- la possibilità per le banche di verificare la performance del servizio
reso e di richiedere eventuali misure correttive. Il contratto deve
stabilire che, laddove emergano elementi di criticità in ordine
all’output di selezione, sia possibile l’accesso della banca anche
congiuntamente ad esperti della Banca d’Italia per una più compiuta
valutazione delle apparecchiature utilizzate;
- il diritto per la banca di recedere, senza penalità, nel caso in cui la
controparte violi reiteratamente gli obblighi contrattuali.
2.3 La gestione del circolante
L’euro è nato ufficialmente nel 1999 come unità di cambio e come valuta
sui mercati finanziari e valutari. Per la generalità del pubblico, tuttavia, è
arrivato il 1° gennaio 2002, quando sono state introdotte le banconote e le
monete. In tale periodo di transizione di tre anni sono stati prodotti i
volumi iniziali di oltre 15 miliardi di banconote in euro.
2.3.1
I volumi di contante in circolazione
Alla fine del 2007 circolavano in Europa circa 12 miliardi di banconote per
un valore prossimo a 677 miliardi di euro. La parte finanziata dall’Italia
risultava pari a circa 131 miliardi di euro4 la cui componente delle sole
banconote copre circa il 19% dell’intero valore dell’eurozona.
Negli ultimi anni l’incremento di contante circolante si è assestato tra l’8%
ed il 10% annuo.
La forte crescita è stata principalmente dovuta alla ricostituzione delle
riserve di circolante da parte sia di residenti che di non residenti nell’area
dell’euro. Le banconote sono utilizzate come mezzo di pagamento, ma
anche come riserva di valore. È pertanto probabile che i detentori di
contante dell’area dell’euro abbiano modificato i propri stock di banconote
in euro per via dei diversi tagli e che preferiscano i tagli più elevati ora
disponibili.
Il rafforzamento dell’euro sul mercato internazionale ha inoltre
incrementato la richiesta di moneta da parte di soggetti esteri a titolo di
scorta. Si stima che negli ultimi anni più del 10% del circolante in euro sia
stato destinato a tale impiego.
Numerosità di banconote circolanti. Fonte BCE
4
2.3.2
La gestione del circolante a livello europeo e nazionale
Il coordinamento della gestione del circolante e dell’evoluzione delle
banconote assicura che le banconote in euro siano prontamente accettate
sia all’interno sia all’esterno dell’area dell’euro.
Avere una valuta multinazionale significa che il contante è “spostato” da un
paese all’altro, principalmente tramite il turismo, ma anche tramite i viaggi
d’affari e mediante l’accumulo di contante, determinando sia carenze che
eccedenze di determinati tagli di banconote.
Le singole BCN sono chiamate pertanto a gestire tutte le banconote in
euro presenti nei rispettivi sistemi nazionali, indipendentemente dal paese
emittente. In forza del principio generale dell’esecuzione decentrata delle
operazioni dell’Eurosistema, le BCN curano l’esito, l’introito, il ritiro e la
distruzione delle banconote logore.
Eventuali squilibri sono corretti all’interno dell’area dell’euro, attraverso la
gestione comune delle scorte dell’Eurosistema resa possibile dal sistema
currency information system che consente, fissati i livelli di riferimento per le
scorte logistiche delle BCN, di disporre trasferimenti ad hoc dalle BCN con
un’eccedenza di banconote a quelle con una carenza.
2.3.3
La qualità del circolante
Le banconote sono state concepite e realizzate per garantire una vita media
sufficientemente elevata che risulta però fortemente influenzata dalla
tipologia di mercato e dalle abitudini di acquisto presso i singoli paesi. A
seconda dell’organizzazione del ciclo del contante a livello nazionale, le
banconote restano in circolazione per periodi più lunghi in alcuni paesi
rispetto ad altri prima di rientrare nella BCN.
A fronte di una bassa qualità del circolante e di relativi problemi derivanti
dal suo utilizzo, il pubblico potrebbe perdere fiducia nelle banconote in
euro come mezzo di pagamento ampiamente accettato. Per tale motivo
l’Eurosistema deve mantenere l’integrità del circolante, ossia assicurare che
vi siano in circolazione solo banconote autentiche e di buona qualità.
Il Consiglio direttivo della BCE ha fissato nel 2001 i criteri d’idoneità
minimi, affinché solo le banconote di determinata qualità vengano
riammesse in circolo dalle BCN e tutte le altre vengano distrutte.
L’Eurosistema tiene sotto attenta osservazione la qualità delle banconote in
circolazione effettuando verifiche casuali ogni anno.
La Banca d’Italia provvede a ritirare regolarmente dalla circolazione le
banconote logore, sostituendole con altre di nuova produzione.
Vita media in anni delle banconote in Euro: Fonte BCE, Dicembre 2007
Va altresì rammentato che, al fine di normare in modo uniforme la gestione
della qualità del circolante, il 16 dicembre 2004 la Banca Centrale Europea
ha adottato il “Ricircolo delle banconote in euro: quadro di riferimento per
l’identificazione dei falsi e la selezione dei biglietti non più idonei alla
circolazione da parte delle banche e di tutte le categorie professionali che
operano con il contante”, poi recepito nell’ordinamento italiano con
provvedimento del Governatore della Banca d’Italia del 29 novembre 2006.
Le analisi sui dati Banca d’Italia, relativamente alla percentuale di
banconote ritirate dal mercato in quanto logore, evidenziano come le
banconote da 5 euro rappresentino il taglio con maggiore logorio, seguito
dal taglio da 10 euro.
35%
31%
30%
25%
20%
16%
14%
15%
9%
8%
10%
7%
6%
5%
0%
5
10
20
50
100
200
500
Fonte: Elaborazioni ABI condotte su dati Banca d’Italia, Dicembre 2007
2.3.4
La falsificazione del contante
In Italia, il ritiro dalla circolazione delle banconote sospette di falsità è
regolamentato dal Provvedimento del Governatore della Banca d’Italia del
4 settembre 2008, che ha sostituito il precedente Provvedimento del 21
gennaio 2002, così come modificato dal Provvedimento del 15 marzo 2006.
Viene confermato l’obbligo, per gli enti creditizi e per gli altri istituti che
gestiscono e distribuiscono al pubblico banconote e monete a titolo
professionale, di ritirare dalla circolazione le banconote e le monete euro
sospette di falsità e di trasmetterle alle autorità nazionali competenti: Banca
d'Italia (per le banconote) e Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato (per le
monete). Il provvedimento inoltre elimina la competenza territoriale
dell’invio delle banconote alla filiale di Banca d’Italia più vicina.
A livello italiano, al fine di effettuare un monitoraggio sul fenomeno delle
falsificazioni e, più in generale, sulle frodi legate ai sistemi di pagamento, è
stato istituito presso il Ministero Economia e Finanze, Dipartimento del
Tesoro, l’Ufficio Centrale Antifrode dei Mezzi di Pagamento (UCAMP),
con gli obiettivi di seguito delineati:
- raccolta e trattamento dei dati sulle falsificazioni dell’euro nel
territorio nazionale, per finalità di monitoraggio del fenomeno e di
cooperazione con gli organi nazionali, comunitari ed internazionali
per scopi preventivi e di contrasto delle falsificazioni su scala
europea;
- prevenzione delle frodi sui pagamenti eseguiti con carte di credito e
di debito o con altri mezzi diversi dal contante sia materiali che
virtuali;
- prevenzione delle frodi sugli strumenti deputati al credito al
consumo;
- formazione specialistica degli intermediari finanziari e delle Forze di
polizia.
Relativamente alle attività di identificazione e segnalazione delle possibili
falsificazioni del contante, è previsto un coordinamento operativo tra i
principali attori istituzionali:
- Istituzioni bancarie e finanziarie: rilevano le possibili frodi e
falsificazioni, ritirano operativamente il contante e:
o ne danno comunicazione in modalità informatica5 all’UCAMP;
o trasmettono le banconote sospette di falsità con i relativi verbali
di ritiro alla Banca d’Italia;
- Forze di polizia: sequestrano le banconote e monete metalliche
sospette di falsità;
- Centri di Analisi istituiti in seno alla Banca d’Italia ed all’Istituto
Poligrafico e Zecca dello Stato: effettuano le perizie rispettivamente
delle banconote e monete metalliche sospette di falsità;
- Ufficio Centrale Italiano del Falso Monetario ed Ufficio Centrale
Antifrode dei Mezzi di Pagamento: raccolgono ed analizzano i dati
sulla falsificazione dell’euro e le informazioni utili ai fini delle
indagini.
Nel primo semestre del 2008 la Banca d’Italia ha riconosciuto false 73.889
banconote ritirate dalla circolazione, con un incremento del 18,2% rispetto
al secondo semestre del 2007 (nel quale furono riconosciute false 62.517
banconote).
5
Segnalazioni effettuate tramite il sistema informativo dell’U.C.A.M.P In base all’art. 39 del Decreto Legge 3 ottobre 2006
La crescita del numero delle falsificazioni dipende, per l’Italia, dall’aumento
di quelle della banconota da 20 euro (28.653 biglietti falsi rispetto ai 16.203
del 2° semestre del 2007), mentre il numero delle contraffazioni degli altri
tagli risulta sostanzialmente stabile. Il taglio da 20 euro, che per il semestre
in esame è il più falsificato, rappresenta il 38,78% del totale delle
falsificazioni, seguito dal 100 euro (32,04%).
Fonte: Banca d’Italia
2.3.5
Il ricircolo di contante
Le operazioni di ricircolo consentono alle istituzioni creditizie e ad altri
gestori professionali del contante di lavorare in modo più efficiente ed
efficace anche in termini di costi, poiché una minore quantità di contante
deve essere trasportata alla banca centrale; in altri termini, il ciclo del
contante è più breve.
In tale contesto si registrano talvolta, ferma restando l’attività di verifica e
di selezione, forme di compensazione dei flussi di contante fra piazze
diverse che hanno fatto sì che, per volumi in ogni caso limitati, possa
dilatarsi il tempo del ricambio della circolazione.
Allo stato, applicando la metodologia definita della BCE, in Italia la vita
media della circolazione delle banconote si attesta intorno a 32 mesi,
rispetto ai 22 dell’Eurosistema6.
In base al quadro per il ricircolo del contante, le banconote che vengono
rimesse in circolazione tramite distributori automatici di contante e altri
dispositivi utilizzabili autonomamente dalla clientela devono essere
verificate mediante apparecchiature di selezione e di verifica delle
banconote che abbiano superato gli appositi test da parte di una Banca
Centrale Nazionale.
Tutte le banconote che, dopo l’esame, risultano sospette di contraffazione
o logore, devono essere consegnate alla Banca d’Italia e non possono
essere rimesse in circolazione.
Solo nei casi di forza maggiore ed in via eccezionale e temporanea, gli
intermediari possono, per alimentare gli ATM, usare banconote controllate
manualmente da personale esperto proprio o di una società di servizi,
dandone però comunicazione alla Filiale territorialmente competente della
Banca d'Italia ed indicando la natura dell'evento e la presumibile durata
dell’emergenza.
Ulteriore eccezione è costituita dall’operatività di filiali bancarie ubicate in
località remote e con volumi molto modesti di operazioni in contanti. In
tali casi, comunque limitatamente al 5% del volume complessivo dei
biglietti del rispettivo taglio ridistribuiti dalla banca a livello nazionale
tramite ATM e altri dispositivi automatici, possono essere erogate tramite
ATM banconote controllate per la sola autenticità da apparecchiature
positivamente testate da una BCN dell’Eurosistema e per la idoneità alla
circolazione manualmente da personale addestrato.
Le banconote selezionate dalle suddette apparecchiature possono essere
erogate anche tramite gli ATM o altri dispositivi utilizzabili
autonomamente dalla clientela, mentre i biglietti controllati manualmente
dal personale possono essere utilizzati soltanto in operazioni di sportello.
6
Un elenco delle apparecchiature di selezione e accettazione delle banconote
che hanno superato la verifica che le banche e gli altri gestori professionali
devono utilizzare, è presente sul sito Internet della BCE.
Un approfondimento su tale argomento è condotto nel paragrafo 5.1.
Si riporta di seguito uno schema sintetico relativo alle modalità di gestione
del contante e dei relativi controlli:
A livello operativo sono pertanto definite specifiche regole di
comportamento per la gestione dei controlli e per la trattazione delle
banconote in funzione del risultato delle verifiche, secondo il seguente
quadro di sintesi:
- Dispositivi utilizzabili autonomamente dalla clientela (ATM, Cash-In)
ID
Esito verifica
Modalità gestione banconota
L1
Fattispecie diversa da banconota,
non riconosciuta come biglietto
in euro
L2
La banconota deve essere ritirata
dalla circolazione e trasmessa alla
Banconota identificata come sospetta
B.I.
contraffazione di banconota in euro
(termine massimo = 20 giorni
lavorativi)
Esito operazione in corso
L’oggetto deve essere restituito al
cliente
L’accredito non deve essere
effettuato
Tracciabilità
L’accredito potrà eventualmente
La banconota deve essere trasmessa
essere effettuato
alla B.I. (termine massimo = 20
giorni lavorativi)
Tracciabilità
L3
Banconota in euro non identificata
con certezza come autentica
L4a
Banconota in euro identificata come La banconota può essere rimessa
autentica e idonea alla circolazione in circolazione
L4b
Banconota in euro identificata come
autentica ma non idonea alla
circolazione
L’accredito deve essere effettuato
La banconota non può essere rimessa
in circolazione e va consegnata alla L’accredito deve essere effettuato
B.I.
- Dispositivi utilizzabili solo da personale autorizzato (Macchine
contazione)
ID
L1
L2
Esito verifica
Modalità gestione banconota
Esito operazione in corso
Oggetto non riconosciuto come
banconota in euro
Le banconote in euro sospette
devono essere trasmesse alla B.I.
(termine massimo = 20 giorni
Oggetto riconosciuto come sospetta lavorativi)
contraffazione
L4a
Banconota in euro identificata come La banconota può essere rimessa
autentica e idonea alla circolazione in circolazione
L4b
Banconota in euro identificata come La banconota non può essere
autentica ma non idonea alla
rimessa in circolazione e va
circolazione
riconsegnata alla B.I.
Il quadro di riferimento della BCE prevede che le BCN svolgano un’attività
di monitoraggio che deve venire supportata dalle segnalazioni delle Banche.
Le banche sono tenute a inviare alla Banca d’Italia due distinte segnalazioni:
1. dati di sistema: segnalazione trimestrale integrale, solo in caso di
variazioni, del parco macchine compliant e dei soggetti incaricati
dell’attività, da effettuarsi nel mese successivo alla chiusura del
trimestre di riferimento;
2. dati quantitativi: segnalazione obbligatoria semestrale dei volumi
ricircolati, da effettuarsi entro il secondo mese successivo alla
chiusura del semestre di riferimento.
Le evidenze di tale raccolta di informazioni sono state riportate nel
paragrafo 3.5.3.
2.3.6
Il costo di gestione del contante
In Italia, il costo per la gestione del denaro contante è stimato7 in circa 10
miliardi di euro per anno al Sistema Paese; tale valore, risulta così
suddiviso:
- 7,1 miliardi (71%) sono a carico di privati e imprese
- 2,8 miliardi (28%) grava sui bilanci del settore bancario.
A questa somma vanno ulteriormente aggiunti gli alti costi sostenuti ogni
anno dalla Pubblica Amministrazione.
In base alle stime presentate, la gestione del contante comporta un costo
indicativo procapite di circa 200 euro all’anno.
Il raffronto di tali indicazioni con gli studi condotti in passato a livello
europeo8 (2005) ed in singoli paesi quali Belgio (2003) e Olanda (2002),
evidenziano in Italia un costo di gestione notevolmente superiore alla
media rilevata.
In base allo studio condotto da parte dell’European Payment Council
(EPC) nel 2005, il costo della gestione del contante all’interno
dell’Eurozona (perimetro EU15 del 2004) è stimabile in 50 miliardi di euro,
corrispondente allo 0,4 – 0,6% del PIL di riferimento.
In base agli studi condotti in Belgio (2003) ed Olanda (2002), il costo della
gestione del contante nei rispettivi paesi ha rappresentato lo 0,58% del PIL
per il Belgio e lo 0,48% del PIL per l’Olanda.
Le principali componenti di costo nella gestione del contante da parte del
sistema bancario sono riconducibili a:
- Costi associati alla gestione del contante da parte delle Banche
o Personale interno per la gestione del contante
o Servizi esterni di contazione e verifica del contante
7
8
Fonte: Ricerca Visa Europe, Ottobre 2008
Fonte: European Payment Council, 2005
o Perdite da furti, rapine
- Costi associati agli strumenti a supporto
o Apparecchiature a supporto delle attività di contazione e
verifica
o Apparecchiature a supporto dell’erogazione o deposito del
contante
- Costi associati al trasporto del contante
o Tragitti percorsi
o Furgoni, Mezzi blindati adottati
o Scorta, Vigilanza
- Costi associati allo stoccaggio/inventory del contante
o Logistica interna
o Magazzini
o Capitale immobilizzato
- Costi associati alla sicurezza (rischio furto)
o Vigilanza
o Sorveglianza
o Sistemi di allarme
o Assicurazioni.
Occorre sottolineare come le componenti di costo del contante non siano
ad oggi percepite come significative dai principali fruitori finali del bene e
maggiori detentori (consumatori, commercianti, …).
Il contante è infatti abitualmente visto come un bene a costo di gestione
praticamente nullo rapportato ad altri strumenti di pagamento basati sulla
presenza di commissioni esplicite per prelievi o transazioni.
Le principali componenti di costo relative ai fruitori finali del contante
riguardano:
- il costo di approvvigionamento del contante
- la perdita di interessi da mancato investimento del contante
- i costi di contazione, riconciliazione e versamento (prevalentemente
per i commercianti)
- il rischio di furto e smarrimento.
Tali componenti saranno oggetto di approfondimento all’interno del
modello riportato nei paragrafi successivi.
3. IL MODELLO DI RIFERIMENTO ADOTTATO
Al fine di approcciare un’analisi del mercato, è stato formulato un modello
di riferimento che contempli sia gli attori coinvolti che i relativi flussi di
denaro contante.
Obiettivo di tale schematizzazione è pertanto quello di fornire uno
strumento che consenta una visione complessiva del contesto italiano:
- identificazione e caratterizzazione dei ruoli coinvolti
- mappatura dei principali flussi di denaro e di informazioni tra gli
attori
- strutturazione della raccolta dei dati presso i singoli attori coinvolti
- analisi dei principali fenomeni evolutivi riscontrabili:
o dipendenti da evoluzioni normative europee ed italiane
o offerti dalle nuove tecnologie.
3.1 I principali attori coinvolti ed il processo di gestione contante
Si premette che il modello è incentrato sul ruolo del sistema bancario, i
flussi riportati sono pertanto da interpretarsi secondo le seguenti
indicazioni:
- Il processo Cash In si riferisce a tutte le attività che portano denaro
contante all’interno del sistema bancario.
- Il processo Cash Out si riferisce a tutte le attività che portano denaro
contante all’esterno del sistema bancario.
Al fine di giungere alla formulazione del modello di riferimento, si riporta
di seguito una schematizzazione dei principali attori e flussi operativi
coinvolti nella gestione del contante.
I principali attori coinvolti nella gestione del contante sono:
- la Banca d’Italia che, concordemente con le politiche monetarie
europee per la gestione del circolante, ha il compito di:
o Garantire che la distribuzione dell’euro avvenga in modo
regolare ed efficiente (Flusso “a” di cash-in verso il mercato):
Coordinamento a livello europeo per la produzione di
circolante in euro (banconote e monete), affidata
rispettivamente, operativamente, alla Banca d’Italia ed
all’Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato.
o Garantire l’integrità dell’euro in termini di autenticità e qualità
delle banconote in circolazione (Flusso “f” di cash-out dal
mercato verso la Banca Centrale Nazionale):
Verifica delle banconote sospette di falsità
Ritiro dal mercato delle banconote logore o non più atte
alla circolazione
Controllo sulle attività di gestione/selezione del contante
lungo la filiera operativa.
- il Sistema Bancario nazionale ha il compito di coordinare e gestire il
processo di distribuzione del contante sul territorio nazionale, al fine
di renderlo disponibile ai fruitori finali. Al fine di perseguire tale
obiettivo sono identificabili distinte attività:
o Stoccaggio e gestione interna del contante
Recepimento del denaro proveniente da Banca d’Italia
(Flusso “a” di cash-in da parte di Banca d’Italia verso il
sistema bancario)
Stoccaggio del denaro presso i mezzi forti dei singoli
istituti
Processo logistico interno di approvvigionamento del
denaro ai canali di interazione con i clienti finali (Flusso
“b”)
Processo logistico interno per recuperare il denaro
proveniente dai canali di interazione con i clienti finali
(Flusso “e”)
Gestione delle attività di contazione, verifica del contante
Gestione delle attività di ricircolo delle banconote
risultate idonee alla circolazione
Gestione della sicurezza del contante e delle risorse
dedicate nei singoli step operativi previsti.
o Gestione dei canali di interazione con i clienti finali (ATM,
Sportelli):
Gestione operativa dei singoli canali al fine di garantirne
la disponibilità e il funzionamento
Attività di erogazione (Flusso “c” di cash-out da parte del
sistema bancario verso il mercato)
Attività di verifica del contante accettato e di deposito
(Flusso “d” di cash-in da parte del mercato verso il
sistema bancario)
Stoccaggio del contante presso i singoli punti operativi
Gestione della sicurezza del contante e delle risorse
dedicate nei singoli step operativi previsti.
Il Sistema Bancario può avvalersi, per tutte le fasi del processo, del
supporto di operatori professionali specializzati, per la gestione di
specifiche attività quali:
trasporto fisico del denaro
vigilanza su persone e beni
contazione e verifica del denaro.
- i fruitori finali del contante: i Clienti, il mondo Retailer e le altre
Realtà Commerciali (Es. Grande Distribuzione Organizzata,
Lottomatica, Autostrade, Trenitalia, …). Ciascuno di essi ricopre un
proprio ruolo operativo nell’ultimo anello della catena di gestione del
contante:
o il mondo Retailer e le altre Realtà Commerciali utilizzano il
contante come strumento a supporto dell’operatività
commerciale e per consentire una interazione economica con la
clientela finale:
Prelievo contante tramite i canali distributivi disponibili
(Flusso c)
Circolazione del denaro mediante scambi commerciali
con la clientela privata
Gestione di scorte personali di denaro
Deposito contante presso il sistema bancario (Flusso d).
o La clientela finale costituisce l’ultimo anello della catena per
l’erogazione del contante e ne giustifica l’esistenza stessa. Le
tipiche attività di gestione contante sono infatti:
Prelievo contante tramite i canali distributivi disponibili
(Flusso c)
Circolazione del denaro mediante scambi commerciali tra
privati o mediante interazione con il mondo Retailer e le
altre Realtà Commerciali
Gestione di scorte personali di denaro
Deposito contante presso il sistema bancario (Flusso d).
3.2
Descrizione del modello adottato
Il modello adottato per l’analisi dei flussi di contante si basa sulla loro
suddivisione in flussi di Cash-In (ovvero che portano denaro contante
all’interno del sistema bancario) ed in flussi di Cash-Out (ovvero che
portano denaro contante fuori dal sistema bancario).
Il processo di Cash-In si compone dei seguenti elementi:
- Flusso Market Cash-In. Rappresenta il flusso di contante derivante
dal mercato (Clienti, Retailer, Attività Commerciali). La raccolta di
denaro contante avviene mediante:
1) ATM (Automated Teller Machine) abilitati alle funzione di
Cash-In (si rimanda al paragrafo 5.2 per dettagli relativi a
funzionalità e tecnologie). Gli ATM sono a loro volta distinti
tra:
ATM Esterni: apparecchiature la cui gestione operativa
è delegata interamente ad operatori esterni rispetto alla
banca
di
riferimento.
L’operatività
di
approvvigionamento contante, recupero contante
versato, contazione e verifica è svolta interamente
tramite un outsourcer mentre la banca effettua un
monitoraggio continuo da remoto sul funzionamento
delle apparecchiature e ne coordina gli interventi.
ATM Sportello: apparecchiature la cui gestione
operativa è in carico al personale di sportello presso cui
sono installati (Es. filiali piccole oppure ATM dedicati a
specifiche attività).
2) Cassa presente all’interno di uno sportello della banca e
presidiata tramite un addetto. Ai fini del presente modello
sono state identificate due distinte tipologie di cassa in
funzione delle modalità di gestione:
Cassa manuale: l’operatività di gestione del contante
presso la cassa è interamente condotta manualmente
dall’addetto. Il contante viene contato manualmente sia
in fase di erogazione che in fase di deposito e viene
custodito all’interno di cassetti standard.
Cassa Cash-In/Cash-Out: l’operatività di gestione del
contante presso la cassa è supportata dall’utilizzo di
strumenti automatici di cash-in/cash out (si rimanda al
paragrafo 5 per dettagli relativi a funzionalità e
tecnologie). Tali apparecchiature, interfacciate con i
computer a disposizione dell’operatore, consentono di
supportare le attività di deposito e prelievo mediante
funzionalità di contazione, verifica delle banconote e
loro custodia all’interno di casse sicure.
3) Sportelli bancari sui quali si basano le attività di cassa e di
gestione ATM di sportello. Sono caratterizzati dalla frequente
disponibilità di mezzi forti presso i quali custodire il contante e
dalla relativa presenza di strumenti di sicurezza a supporto del
contante e delle persone. Il contante, prima di essere inserito
all’interno di un mezzo forte, necessita di una attività di
contazione che può essere condotta manualmente o tramite
apparecchi di contazione. Gli sportelli costituiscono la base
logistica da cui il contante viene trasferito verso le sedi
principali o verso sportelli di raccordo. I trasporti sono
generalmente affidati a società esterne che curano gli aspetti
operativi e la relativa sicurezza.
- Flusso BCN Cash-In. Flusso di contante derivante dalla Banca
Centrale Nazionale (Banca d’Italia):
4) Banca d’Italia: tale flusso è costituito da contante (banconote e
monete) nuovo oppure circolato sul quale sono state condotte
accurate verifiche di autenticità e conformità alla diffusione,
tali volumi di denaro non sono pertanto considerati ai fini del
calcolo del valore ricircolato. Il contante, all’atto della
ricezione all’interno delle banche, viene comunque verificato
(sussiste un limite di tempo per la verifica) per poi essere
immagazzinato o immesso sul mercato (flusso di cash-out). I
trasporti tra le sedi della Banca d’Italia e le banche sono
- Operatività di verifica e stoccaggio. Sono contemplate le attività di
controllo (contazione e verifica) e di stoccaggio del contante. Le
strutture dedicate a tali attività sono:
5) Sale Contazione: strutture dedicate alle attività di contazione e
verifica del contante. Tali attività possono essere condotte sia
internamente ai singoli istituti che affidate a servizi
professionali esterni in modalità outsourcing. In caso di
operazioni condotte presso outsourcer, è previsto che il
contante oggetto di verifica possa essere stoccato presso la
terza parte coinvolta in attesa delle operazioni di verifica o dei
trasferimenti verso l’istituto bancario. Le operazioni di
conteggio e verifica si differenziano se sono condotte durante
il processo di cash-in o di cash-out. Le attività di controllo e
verifica del contante condotte nel processo di cash-in
presentano un maggior livello di controllo dovendo assicurare
l’immissione di solo contante idoneo alla circolazione.
Vengono pertanto effettuati controlli differenziati in funzione
del canale di ingresso del contante:
- il canale Retail/GDO prevede una maggiore cura in
quanto il contante è stato verificato e trattato solo dagli
addetti alle casse di Grandi Magazzini e Negozi
- il canale ATM prevede comunque una accurata verifica
in quanto preventivamente sottoposto solo ad un
controllo automatico da parte dell’apparecchio
- il contrante proveniente da sportelli bancari presuppone
un preventivo controllo da parte di un addetto
- quello proveniente da Banca d’Italia presenta un
semplice conteggio dei volumi.
Una trattazione di dettaglio su tali argomenti sarà condotta nel
paragrafo 4.2.
6) Mezzi Forti Principali. Strutture dedicate allo stoccaggio del
denaro contante presso le sedi principali. Hanno funzione di
deposito e di riserva di contante al fine di poter gestire
eventuali picchi di domanda di contante da parte dei canali di
interazione con gli utenti finali.
Il processo di Cash-Out si compone dei seguenti elementi:
- Flusso Market Cash-Out. Rappresenta il flusso di contante
destinato al mercato (Clienti, Retailer, Attività Commerciali).
L’erogazione di denaro contante avviene mediante i seguenti canali:
7) ATM (Automatic Teller Machine) abilitati alle funzione di
Cash-Out (si rimanda al paragrafo 5.2 per dettagli relativi a
funzionalità e tecnologie). Gli ATM, come già
precedentemente dettagliato, sono a loro volta distinti tra
ATM Esterni ed ATM Sportello.
8) Cassa presente all’interno di uno sportello della banca e
presidiata tramite un addetto. Ai fini del presente modello,
come già esposto precedentemente, sono state identificate due
distinte tipologie di cassa in funzione delle modalità di
gestione: Cassa Manuale e Cassa Cash-In / Cash-Out.
I flussi di contante indirizzati verso il mondo Retailer/GDO
(Grande Distribuzione Organizzata) sono veicolati tramite ATM e
casse (per importi di bassa-media entità) oppure direttamente dalle
sale di contazione (per elevati importi prevalentemente legati ai
grandi magazzini). Nel caso di approvvigionamento diretto presso
le sale di contazione, la Banca richiede al fornitore di servizi di
estrarre l’importo richiesto dalla giacenza attualmente in gestione e
di metterlo a disposizione direttamente del cliente.
- Flusso BCN Cash-Out. Flusso di contante destinato alla Banca
Centrale Nazionale (Banca d’Italia)
9) Banca d’Italia: tale flusso è costituito da contante avente le
seguenti caratteristiche:
- Contante rilevato come sospetto falso e pertanto inviato
alla Banca d’Italia per un ulteriore controllo puntuale
- Contante rilevato come non più idoneo alla circolazione
(logorio delle banconote) e pertanto inviato alla Banca
d’Italia per il suo ritiro dal mercato
- Contante valido ed idoneo alla circolazione che però
eccede le riserve previste dai singoli istituti di credito.
I trasporti tra le sedi della Banca d’Italia e le banche sono
3.3
Il bilanciamento dei flussi di contante
Il modello presentato consente di poter tracciare, stante un periodo
temporale omogeneo, i principali flussi di contante lungo tutta la catena di
gestione e permette pertanto di verificare il loro bilanciamento.
I principali flussi esterni al sistema bancario sono:
- Market Cash-In
o Tutti i flussi di contante provenienti dal mercato sono
sottoposti a selezione e controllo. Le banconote ritenute idonee
sono ricircolate all’interno del sistema bancario (inteso: stessa
banca, per ora niente compensazione) o mantenute come
riserva, quelle sospette di falsità o logore sono inviate alla Banca
d’Italia.
- BCN Cash-In
o Il flusso di contante proveniente da Banca d’Italia viene
utilizzato per essere re-immesso sul mercato oppure per
adeguare la riserva interna.
- Market Cash-Out
o Il flusso di contante rivolto al mercato dipende dalla richiesta,
soddisfatta con le disponibilità derivanti dal flusso di contante
in ingresso (tramite il mercato, la Banca d’Italia) e dalle riserve
interne.
- BCN Cash-Out
o Il flusso di contante verso la Banca d’Italia dipende sia dalle
decisioni di riduzione delle riserve interne, sia dalle quantità di
banconote logore o sospette di falsità rilevate durante le
verifiche del flusso Market Cash-In.
I principali flussi interni al sistema bancario sono:
- Ricircolo Contante
o Contante raccolto dalla singola banca e considerato idoneo ad
essere re-immesso sul mercato dopo le operazioni di
contazione e verifica in termini qualitativi e di autenticità, in
genere affidate a
sale contazione esternalizzate, che
provvedono per mezzo di macchine BCE compliant);
o Il contante selezionato come idoneo alla circolazione può
essere totalmente re-immesso sul mercato, una quota parte di
esso può essere immagazzinata come riserva interna della banca
e una parte riconsegnato alla Banca d’Italia;
- Variazione Riserve Banche
o Le riserve, oltre che dalle politiche di gestione, sono influenzate
dalla domanda di contante da parte del mercato;
o I flussi che portano alla modifica delle riserve sono:
in incremento:
• contante ricircolato;
• contante proveniente da Banca d’Italia,
non immediatamente destinato ad essere re-immesso
sul mercato.
in decremento:
• contante re-immesso sul mercato tramite i canali di
interazione con gli utenti finali;
• contante verso la Banca d’Italia, in caso di
adeguamento di riserve reputate troppo elevate.
E’ pertanto possibile identificare le seguenti relazioni di bilanciamento tra i
flussi:
- [Ricircolo contante] = [Market Cash-In] + Variazione
Banche – [BCN Cash Out]
Riserve
o Il flusso proveniente dal mercato, depurato dal contante inviato
in Banca d’Italia (ritenuto sospetto di falsità, logoro o idoneo
ma in eccedenza) e da quello che incrementa il livello interno
delle scorte, rappresenta il contante che è ricircolato dalle
Banche, ovvero che viene mantenuto all’interno delle banche
per poter poi essere re-immesso sul mercato.
-
[Market Cash-Out] = [Ricircolo contante] + Variazione Riserve +
[BCN Cash In]
o Il flusso di contante immesso sul mercato dalle Banche è
costituito da una quota di ricircolato, dall’eventuale variazione
delle riserve interne e da una quota di contante derivante da
Banca d’Italia
3.4
I driver di costo considerati
Al fine di raccogliere e strutturare informazioni sui costi per la gestione del
contante lungo tutta la filiera operativa, è stato predisposto un framework
sulla base del modello precedentemente presentato.
I principali driver di costo considerati relativi al sistema bancario sono:
- Costo degli interessi per contante immobilizzato
o Il costo è prevalentemente legato alle entità del contante gestito
ed immagazzinato lungo tutta la filiera:
centralmente (presso mezzi forti centrali delle banche)
localmente (presso mezzi forti presso casse e sportelli,
ATM)
in transito (in fase di trasporto o presso caveau esterni)
- Costo di assicurazione per il contante stoccato o in transito
o Il costo è prevalentemente legato ai seguenti fattori:
entità del contante stoccato presso le singole sedi o
sportelli
entità del contante movimentato e numerosità dei
trasporti
- Costo di trasporto del contante
frequenza dei trasporti
eventuali servizi aggiuntivi richiesti (Es. prelievo o
approvvigionamento ATM)
distanza media percorsa nei trasporti e tipologia di punti
collegati
tipologia di vigilanza richiesta
- Costo del personale interno per la gestione del contante
numerosità di addetti per la gestione del contante
numerosità di operazioni di prelievo/deposito agli
sportelli
entità delle attività di contazione e stoccaggio
- Costo dei servizi esterni di contazione e gestione del contante
o Il costo è prevalentemente legato a:
entità del contante gestito tramite outsourcer
caratteristiche del contante gestito (Es. banconote,
monete; provenienza del contante)
eventuali servizi aggiuntivi offerti
- Costo delle apparecchiature tecniche per la gestione del contante
o Il costo è legato ai seguenti fattori:
numerosità degli ATM di competenza e relative
funzionalità abilitate
numerosità delle macchine di contazione interne e relative
funzionalità abilitate
- Costo dei sinistri
o Il costo è prevalentemente legato a:
rapine
furti e smarrimenti
malversazioni.
3.5 I macro flussi di contante
3.5.1
Banca d’Italia: flussi di cash-in e cash-out
Per quanto riguarda i macro flussi di contante sul mercato si possono
evidenziare alcuni dati significativi relativi agli anni 2006/2007.
- E’ stata riscontrata una immissione di denaro contante da parte della
Banca d’Italia nel 2007 pari a 2.152 milioni di banconote per un
valore di 83.979 milioni di euro contro i 2.100 milioni di pezzi del
2006 per un valore di 85.000 milioni di Euro.
- L’entità del contante riaffluito dal mercato alla Banca d’Italia nel 2007
è stato pari a 2.048 milioni di banconote per un valore di 75.296
milioni di euro contro i 1.900 Ml di pezzi del 2006 per un valore di
69.000 Ml di euro.
Fonte: Banca d’Italia
Sono di seguito riportati i dettagli per banconote e valorizzazioni per
semestre ed area geografica:
SEMESTRE
Primo
Semestre
2007
AREA
GEOGRAFICA
PEZZI
VALORE
285,6
10.613,2
290,5
10.759,3
NORD EST
218,0
8.494,0
173,7
6.944,2
CENTRO
257,1
9.313,7
220,1
7.940,1
SUD
198,0
7.246,2
198,1
8.264,5
85,2
3.107,9
84,7
3.162,5
1.044,0
38.775,0
967,1
37.070,7
NORD OVEST
234,2
8.314,2
338,1
12.685,0
NORD EST
217,6
8.132,0
216,2
9.046,5
CENTRO
255,9
9.004,6
264,9
9.918,9
SUD
204,5
7.610,9
259,4
11.064,7
91,6
3.459,5
106,5
4.193,1
Totale primo
semestre
ISOLE
Totale secondo
semestre
ESITO (CASH-IN)
NORD OVEST
ISOLE
Secondo
Semestre
2007
INTROITO
(CASH-OUT)
PEZZI VALORE
1.003,8
36.521,1 1.185,0
Fonte: Banca d’Italia, dati in milioni di pezzi/euro
46.908,2
Entità del contante in circolazione presso il sistema Italia
- I dati riferiti a dicembre 2007 indicano un circolante in Italia di circa
131 miliardi di euro così suddiviso:
o 128 miliardi di euro in banconote (19% del totale
dell’eurosistema)
o 3,4 miliardi di euro di monete (18% del totale dell’eurosistema).
- I pezzi di banconote in circolazione, sempre a dicembre 2007 sono
risultati pari a circa 2.255 milioni contro i 2.149 del 2006.
La gestione dei trasporti da e per le Filiali della Banca d’Italia
I trasporti di contante da e per le Filiali della Banca d’Italia sono gestiti
tramite fornitori esterni di servizi professionali di trasporto valori i quali
effettuano materialmente il trasporto dei contanti unitamente ai servizi di
vigilanza connessi.
Nel corso del 2007 sono stati registrati 36.511 punti consegna serviti.
Il valore medio del contante trasportato è stato di circa 430.000 euro.
Il contesto di tale tipologia di trasporto è attualmente in fase di completo
rinnovamento a seguito dell’avvio del processo di ristrutturazione
territoriale della Banca d’Italia.
Il nuovo modello organizzativo dell’Istituto prevede infatti la riduzione del
numero delle Filiali e la loro differenziazione per funzioni e ruoli in
relazione alle caratteristiche delle aree geografiche e alla domanda di servizi
espressa dall’utenza istituzionale e privata.
A partire dal mese di settembre 2008, l’Istituto ha quindi avviato una
graduale modifica dell'articolazione delle proprie strutture che prevedeva
una organizzazione territoriale su 97 filiali ciascuna delle quali con
possibilità di erogare l’intera gamma di servizi (trattamento contante,
ricerca economica, vigilanza bancaria, tesoreria).
Al completamento della riforma organizzativa, previsto per il 2010, il
nuovo modello della rete territoriale sarà così articolato:
- 20 Filiali insediate nei capoluoghi regionali, che svolgeranno l'intera
gamma dei compiti assegnati alla rete;
- 6 Succursali ad ampia operatività, che cureranno tutti i compiti, ad
esclusione di quelli di analisi economica e rilevazione statistica;
- 6 Succursali specializzate nel trattamento del contante;
- 25 Succursali specializzate nei servizi all'utenza;
- una Succursale specializzata nel servizio di tesoreria dello Stato in
Roma.
È prevista la cessazione delle attività di 33 Filiali; le chiusure sono in corso
di realizzazione. In 6 capoluoghi di provincia resterà operativa invece della
Filiale, una Unità dipendente dalla Direzione della Filiale regionale per lo
svolgimento delle attività di vigilanza.
La riduzione del numero di filiali di Banca d’Italia operanti nella gestione
del contante comporterà, a parità di flussi scambiati, la necessità di
effettuare un numero inferiore di trasporti caratterizzati però da una
maggior distanza percorsa e da maggiori volumi di contante trasportati per
singolo viaggio.
3.5.2
ATM, Casse e Sportelli: Flussi di cash-in e cash-out
Entità dei flussi di Cash-Out
Il valore totale dei prelievi da strutture bancarie per il 2007 è stato stimato
in 440.335 Milioni di Euro. Con riferimento al modello presentato, tale
valore costituisce l’entità del flusso Market Cash-Out:
La quota parte prelevata tramite ATM risulta in media del 20% sul totale
Totale
Nordovest
Nordest
Centro
Sud
Prelievi da
cassa (Ml€)
351.725
107.545
73.920
69.997
100.263
Prelievi da
ATM (Ml€)
88.610
30.551
18.743
17.859
21.457
TOTALE
(Ml€)
440.335
138.094
92.663
87.856
121.720
Elaborazioni ABI su dati “Prelievi e versamenti di contante presso le Banche (2007)” – Tabella
TSP00232, Sito Banca d’Italia
La ripartizione dei prelievi per settori di clientela evidenzia come la maggior
parte dei prelievi in contante tramite casse/sportelli (71%) e la quasi totalità
dei prelievi tramite ATM (92%) sia concentrata sulle famiglie consumatrici
che lo destinano essenzialmente alla compravendita diretta di beni e servizi.
Il 21% dei prelievi tramite cassa/sportello è legato a “Società non
Finanziarie” riconducibili essenzialmente a società di tipo
commerciale/retail/GDO per le quali il contante è utilizzato al fine di
favorire lo scambio commerciale essenzialmente con le famiglie
consumatrici.
Settori
Famiglie consumatrici
Imprese finanziarie e
assicuratrici
Amministrazioni centrali e
locali
Società non finanziarie
Altri settori
Distribuzione
prelievi da
cassa
71%
Distribuzione prelievi da ATM
3%
0%
1%
0%
21%
5%
5%
3%
92%
Entità dei flussi di Cash-In
Il valore totale dei versamenti tramite strutture bancarie è stato stimato in
362.741 Milioni di Euro. Con riferimento al modello presentato, tale valore
costituisce l’entità del flusso Market Cash-in:
La quota parte versata tramite ATM risulta irrisoria (media nazionale dello
0,1%).
Versamenti da
cassa (Ml€)
Totale
Nordovest
Nordest
Centro
Sud
362.176
106.497
76.684
67.843
111.152
Versamenti
da ATM
(Ml€)
565
257
107
46
155
TOTALE
(Ml€)
362.741
106.751
76.791
67.889
111.307
La ripartizione dei versamenti per settori di clientela evidenzia come la
maggior parte di essi (57% per i versamenti di cassa e 64% dei versamenti
tramite ATM) sia riconducibile essenzialmente a società non finanziarie,
vale a dire di tipo commerciale/retail/GDO. Viene pertanto evidenziato
l’elevato volume di utilizzo del contante come strumento di pagamento tra
le Famiglie consumatrici (maggior percentuale di prelievo contante) e le
imprese commerciali (maggior percentuale di versamento contante).
Settori
Famiglie consumatrici
Imprese finanziarie e
assicuratrici
Amministrazioni
centrali e locali
Società non finanziarie
Altri settori
Distribuzione
Versamenti
da cassa
36%
Distribuzione
Versamenti
da ATM
35%
2%
0%
1%
0%
57%
4%
64%
1%
Numerosità di Sportelli
Il numero totale degli sportelli bancari in Italia a dicembre 2007 risultava
essere di 33.211. L’incremento rispetto allo stesso periodo del 2006 risulta
essere di circa il 4%. Il nordest è l’area con la maggior concentrazione di
sportelli in relazione alla popolazione (uno ogni 1187 abitanti).
Rilevazione
2006
Totale
31.964
Nordovest
9.783
Nordest
8.608
Centro
6.601
Sud
4.550
Isole
2.422
Rilevazione
2007
33.211
10.178
8.961
6.910
4.684
2.478
Delta
06-07
3,80%
3,90%
3,90%
4,50%
2,90%
2,30%
Popolazione**per
sportello
1.716
1.468
1.187
1.578
2.971
2.664
I dati non contemplano i 12.985 sportelli delle Poste (dato nazionale)
Fonte: “sistemi di pagamento nella realtà Italiana – Dati consuntivo 2007”, ABI
Note:
* Elaborazioni ABI su dati Censimento Istat 2001
Numerosità degli ATM
Il numero totale degli ATM in Italia a dicembre 2007 risultava essere di
44.151 di cui 43.840 attivi. L’incremento rispetto allo stesso periodo del
2006 risulta essere di circa il 9,4%.
Il Nordest è l’area con la maggior concentrazione di ATM in relazione alla
popolazione (uno ogni 854 abitanti).
Rilevazione Delta 06Rilevazione
2007
07
Popolazione**
2006
per sportello
Totale
Nordovest
Nordest
40.351
12.555
10.911
Centro
Sud
8.404
5.821
44.151*
9,4%
1.291
13.434
7,0%
1.112
12.449
14,1%
854
9.236
9,9%
1.181
6.234
7,1%
2.232
Isole
2.798
5,2%
2.359
2.660
Fonte: “sistemi di pagamento nella realtà Italiana – Dati consuntivo 2007”, ABI
Note:
* dei 44.151 ATM rilevati, ne risultano attivi solo 43.840; tale dato risulta disponibile solo come
totale italiano e non suddiviso per regioni geografiche.
** Elaborazioni ABI su dati Censimento Istat 2001
Una dettagliata analisi della numerosità e funzionalità degli ATM è riportata
nel paragrafo 5.2.
Entità delle scorte presso Casse e Sportelli
L’entità delle scorte di contante presso i singoli sportelli bancari al
dicembre 2007 è stimabile in circa 8 miliardi di euro9.
Precedenti rilevazioni statistiche di tale dimensione indicavano valori di 8,4
miliardi di euro a settembre 2007 e 10,5 miliardi di euro a dicembre 2006.
9
Fonte: Elaborazioni ABI su campione banche
Si può pertanto constatare una progressiva riduzione del volume di
contante in giacenza presso i singoli sportelli, fenomeno inquadrabile in
una progressiva azione di razionalizzazione e pianificazione degli stock di
contante, unitamente ad una progressiva attenzione alla gestione della
sicurezza e, in parte, all’aumento degli ATM di cui si è detto.
Entità delle scorte presso ATM
Lo stock medio gestito da un ATM è variabile in funzione del modello
(legato alla capacità di gestione banconote) e della localizzazione geografica
(in città, in zona ad elevata frequentazione, in città in zona a bassa
frequentazione, in paese, in luogo isolato).
E’ possibile identificare due macro-segmenti di ATM:
- ATM a basso prelievo: stock medio10 rilevato di circa 40 mila euro
- ATM ad elevato prelievo: stock medio rilevato di circa 80 mila euro
Considerando un parco ATM attivi pari a 43.840 a fine 2007, ed una
predominanza di ATM ad elevato prelievo (stimati nel 70% del parco
attivo) lo stock totale di contante gestito internamente alle apparecchiature
risulta essere pari a circa 2,9 miliardi di euro11.
Numerosità trasporti per approvvigionamento Sportelli
La frequenza media dei trasporti per l’approvvigionamento di Sportelli è
variabile tra 1 e 2,5 trasporti a settimana in funzione della dimensione dello
sportello e della sua localizzazione.
Una stima del valore medio approvvigionato per trasporto è pari a 90-110
mila euro.
Occorre tuttavia sottolineare che mediante un trasporto vengono in genere
approvvigionati più sportelli.
10
11
Numerosità trasporti per approvvigionamento ATM
La frequenza media dei trasporti per l’approvvigionamento degli ATM
esterni è stimabile in un range tra 0,5 - 1,2 trasporti a settimana in funzione
della tipologia di apparecchio e del suo tasso di prelievo.
Il valore medio di singolo approvvigionamento dipende dalla tipologia di
ATM:
- ATM a basso prelievo: approvvigionamento di circa 30-50 mila euro
- ATM ad elevato prelievo: approvvigionamento di circa 80-100 mila euro
Occorre tuttavia sottolineare che durante uno specifico trasporto possano
essere approvvigionati più ATM.
3.5.3
Il ricircolo del contante
L’articolo 6 del regolamento UE1338/2001 del 28/6/2001 prevede
l’obbligo da parte dei gestori professionali di ritirare dalla circolazione tutte
le banconote e monete ricevute riguardo alle quali si ha sufficiente motivo
di ritenere che siano contraffatte e di trasmetterle alle autorità nazionali
competenti.
Tale operatività, come già precedentemente esplicitato, rientra nel processo
di ricircolo del contante (o cash recycling) attuato dal sistema bancario
mediante risorse interne (personale ed apparecchiature) o mediante
fornitori esterni di servizi professionali (outsourcer).
Si rimanda al capitolo 4.2 la descrizione dei principali processi a supporto e
delle principali caratteristiche del parco macchine.
Entità dei flussi di capitale ricircolato
Dati relativi al 2007 in milioni di pezzi12
Il ricircolo presso le banche ha riguardato 772,5 milioni di pezzi per un
controvalore di 34,7 miliardi di euro (31% del totale).
Il ricircolo presso società di servizi esterne ha riguardato 1.956 milioni di
pezzi per un controvalore di 77,6 miliardi di Euro (69% del totale).
Stante il campione analizzato (215 banche segnalanti):
. il 35% ha processato in autonomia le banconote
. il 28% ha gestito il processamento in parte con l’ausilio di
società esterne
. il 37% ha gestito il processamento interamente in modalità
outsourcing
ovvero si evidenzia un ricorso ad operatori esterni per circa il 65% delle
casistiche.
Numerosità delle sale e delle macchine di contazione
Rilevazioni condotte da Banca d’Italia hanno evidenziato, a fine dicembre
2007, la presenza di un totale di circa 363 sale conta suddivise tra:
- 192 sale conta gestite internamente alle banche (53% del totale):
12
Fonti: Banca d’Italia, informazioni sul Framework a supporto del ricircolo delle contante (dati 2007 – Campione di 215 banche
segnalanti)
o sono presenti 534 apparecchi compliant di cui il 95% presenta
funzionalità di selezionatrice ed il 5% presenta funzionalità di
verificatrici
o per la gestione dell’operatività di conta e verifica sono
mediamente impiegate 5-7 risorse13 per banca.
-
171 sale contazione gestite da Società di Servizi (47% del totale):
o sono presenti 582 apparecchi compliant di cui il 39% presenta
funzionalità di selezionatrice ed il 61% presenta funzionalità di
verificatrici.
o la numerosità dei fornitori esterni (contratti di servizio) per la
gestione delle attività di contazione è variabile in funzione della
dimensione della banca e delle strategie adottate di outsourcing
vs insourcing dei servizi.
o i principali istituti bancari a livello nazionale ricorrono
prevalentemente ai servizi offerti dalle sale di contazione
esterne. Mediamente una banca su scala nazionale ricorre, per
poter coprire il territorio nazionale stante i vincoli in vigore fino
ad inizio 2008, ad almeno 40 sale contazione.
Fonte: Banca d’Italia, dicembre 2007
13
Elaborazione ABI su campione statistico di 15 banche
Numerosità dei trasporti di contante interni alla banca
I trasporti di contante all’interno di una banca hanno prevalentemente
come obiettivo:
- il trasferimento di contante da uno Sportello ad un altro, finalizzato al
processo di approvvigionamento dei canali di comunicazione della
catena del contante;
- il controllo del contante reperito dal mercato tramite Sportelli o ATM
che deve pertanto essere valutato al fine di un suo potenziale
ricircolo.
L’analisi dei dati derivanti dal campione analizzato ha evidenziato una stima
(riduttiva rispetto al mercato di riferimento) del possibile valore del
mercato:
- Sovvenzioni:
o Numero trasporti annui di contante da Sala Contazione/Banca
a Sportello
1.132.600 trasporti
o Controvalore totale contante da Sala Contazione/Banca a
Sportello
77.9 miliardi di euro
- Rimesse:
o Numero trasporti annui di contante a Sala Contazione/Banca
da Sportello
795.110 trasporti
o Controvalore totale contante a Sala Contazione/Banca da
Sportello
39.185 miliardi di euro
4. IL MERCATO DEI SERVIZI
4.1
Il contesto di mercato
4.1.1
La situazione attuale
Il mercato dei servizi a supporto della gestione del contante comprende ad
oggi essenzialmente attività di trasporto, vigilanza, contazione e verifica del
denaro. Le società che ad oggi possono legalmente esercitare tali attività
sono rappresentate dagli Istituti i vigilanza che devono sottostare alle
normative riportate nel paragrafo 2.2.3.
La situazione italiana appare oggi altamente parcellizzata per necessità
normativa con realtà estremamente piccole su base provinciale e su licenza
ad personam sparse sull’intero territorio nazionale; la maggior parte degli
Istituti fattura al di sotto di 5 milioni di euro e meno della metà hanno più
di 100 dipendenti per singola licenza.
In alcune regioni esistono inoltre situazioni particolari di ”concentrazione”
della gestione del contante da parte di alcuni outsourcer di trasporto e
contazione.
Non esistono casi di outsourcer “non italiani” (società e/o partecipazione
di maggioranza) che operino in Italia. Non si riscontrano casi di “società
italiane” che operino nei Paesi dell’Eurozona e/o comunque fuori dai
confini nazionali.
4.1.2
L’evoluzione in atto della normativa e gli impatti previsti sul
mercato
Fin dal 2007 era stato avviato un piano riformatore del settore al fine di
creare un progressivo allineamento con quanto previsto a livello europeo
su tali aspetti. Primo risultato di tale piano è l’intervento “tampone” della
circolare del Ministero dell’Interno del 29 febbraio 2008 (vedi paragrafo
2.2.3). La legge 6 giugno 2008 n. 101 - e il DPR 4 agosto 2008 n. 153 hanno
apportato modifiche al R.D. 6 maggio 1940 n. 635 per adeguare la
normativa alla sentenza della Corte di Giustizia della Comunità Europea.
La sentenza della Corte di Giustizia (del 13 dicembre 2007) ed il parere
dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (del 15 gennaio 2008)
hanno tuttavia interrotto tale disegno riformatore introducendo nuove
linee guida non ancora portate a compimento:
- il nuovo schema di regolamento, modificato alla luce della suddetta
sentenza europea e del predetto parere dell’Authority Antitrust;
- l’articolo 4 del decreto legge dell’8 Aprile 2008 n. 59, che in parte
anticipa le nuove normative regolamentari.
Da tale situazione emerge che sebbene non siano ancora in vigore le nuove
norme tendenti a favorire e garantire la qualità e la sicurezza dei servizi,
risulta abrogata la disposizione che ha finora consentito di effettuare un
monitoraggio pubblico sulle tariffe.
Il sistema risultante alla luce delle nuove normative, risulta pertanto
sottoposto ad un regime di concorrenza precedentemente non permesso e
non monitorabile con un presidio che possa garantirne la trasparenza ed il
rispetto delle regole di mercato.
Per l’adeguamento della normativa, il Ministero dell’Interno ha riarticolato
le disposizioni vigenti, soprattutto di carattere regolamentare, in modo da
garantire, in un sistema aperto alla concorrenza, una maggiore affidabilità
dei servizi di sicurezza privata e, soprattutto, una tutela adeguata del
personale operante e dei profili di sicurezza pubblica e di ordine pubblico.
Tali indicazioni accolgono le richieste più volte avanzate dall’ABI nella
prospettiva di consentire alle imprese di confrontarsi in modo competitivo
con l’Europa e agli utenti di disporre di servizi di maggiore qualità ed
efficienza.
- Rilascio della licenza ed accertamento della “capacità tecnica”
Nel caso di rilascio della licenza a titolari o rappresentanti di istituti
già stabiliti in altro Stato membro dell’Unione Europea, il Prefetto
dovrà tenere conto degli obblighi cui gli interessati sono assoggettati
nello Stato membro d’origine.
Ai fini dell’accertamento della cd. “capacità tecnica”, si terrà conto
della professionalità, della struttura organizzativa, della dotazione di
mezzi e di attrezzature già in possesso nello Stato d’origine, sempre
che ne sia dimostrata la disponibilità per i servizi da svolgersi in Italia,
e fermi restando gli altri obblighi di legge vigenti in Italia, in
particolare per quanto concerne la conformità dei mezzi e delle
attrezzature alle norme nazionali di riferimento.
Relativamente alle caratteristiche della licenza, essa sarà rilasciata, fino
a diversa determinazione, dal Prefetto competente per il luogo in cui
il richiedente avrà individuato la sede tecnico-operativa, nella quale
assolvere gli obblighi di direzione e gestione dell’istituto e quelli di
conclusione degli affari concernenti i servizi di vigilanza. La licenza
individuerà, quindi, secondo la richiesta degli interessati e sussistendo
i prescritti requisiti di affidabilità e capacità, l’ambito funzionale e
territoriale prescelto, acquisito il parere dei Prefetti competenti per
territorio e del Questore, per i profili tecnico-operativi di
competenza.
Appare evidente la necessità di definire parametri oggettivi al fine di poter
definire e confrontare il concetto di “capacità tecnica” e solidità
organizzativa ed operativa al fine di poter confrontare differenti offerte
eventualmente presentate da operatori non ancora presenti sul territorio
nazionale.
Occorre inoltre sottolineare come i CIT (Cash in Transit), ricoprano in
Italia un ruolo di semplice “braccio operativo” della banche, per i servizi di
ritiro e di consegna del contante presso gli sportelli delle stesse, la Banca
d’Italia, la GDO.
- Abrogazione delle limitazione della licenza sull’operatività a livello
provinciale
Sia per i richiedenti nazionali che per quelli appartenenti ad altri Stati
membri dell’Unione Europea, il limite provinciale cessa di essere una
caratteristica indefettibile della licenza per adeguarsi alla libera
articolazione dell’iniziativa economica privata.
Permangono, invece, non censurati dalla Corte di Giustizia ed anzi
destinati a costituire i cardini della nuova disciplina di settore, i
parametri concernenti i requisiti di affidabilità dei soggetti interessati,
la capacità tecnica, le eventuali controindicazioni inerenti la sicurezza
pubblica o l’ordine pubblico di cui, rispettivamente, agli articoli 134,
secondo comma, e 136, primo e ultimo comma, del T.U. delle leggi di
P.S.
Il parere degli altri Prefetti non sarà necessario per l’espletamento dei
servizi che, per loro natura, già prescindono dal carattere della
territorialità, o perché connessi ad una specifica installazione (ad es. la
gestione di sistemi di telesorveglianza ed allarme, di “caveaux”, ecc.)
o perché necessariamente mobili (ad es. il trasporto valori, la vigilanza
in cantieri mobili, la vigilanza per specifici eventi). Per tali tipologie di
servizio le relative modalità di svolgimento saranno approvate dal
Questore della stessa provincia dove risulta rilasciata la licenza.
Fermo restando che la determinazione dimensionale dell’impresa,
anche relativamente al personale impiegato, costituisce una libera
scelta imprenditoriale, la struttura organizzativa ed operativa
dell’istituto dovrà risultare in grado di assicurare i servizi offerti e
commisurata all’ambito funzionale e territoriale richiesto, garantendo
comunque la necessaria attività di direzione, l’indirizzo unitario ed il
controllo delle attività delle guardie particolari giurate.
Non può essere considerata presupposto indefettibile della licenza la
disponibilità di una sede operativa in ogni provincia.
Conseguentemente, gli obblighi di tenuta ed esibizione del registro
delle operazioni, quelli di identificazione del cliente (committente) e
quelli di affissione della tabella delle operazioni, con le relative tariffe,
saranno assolti nella sede principale ed in quelle operative comunque
stabilite nel territorio dello Stato.
Parzialmente diversa è la questione della disponibilità di una “sala
operativa”, che si differenzia concettualmente dalla “sede”, in quanto
non attiene al luogo di assolvimento degli adempimenti disciplinati
dall’art. 134 del T.U.L.P.S., bensì alle modalità di impiego delle
guardie particolari giurate e, quindi, alla adeguatezza tecnico-operativa
dell’istituto e dei suoi servizi. Lo schema di regolamento predisposto
dal Ministero dell’Interno prevede che possa farsi a meno di una sala
operativa in ogni provincia, purché l’istituto disponga di linee di
telecomunicazioni dedicate almeno per ogni ambito territoriale in cui
operano le guardie giurate dipendenti.
Occorre evidenziare come l’abrogazione di tale limitazione consenta
l’apertura del mercato alla concorrenza sull’intero territorio nazionale, sia
da parte delle aziende locali che da parte di aziende internazionali.
A tal proposito si sottolinea il divario organizzativo e strutturale tra le due
realtà, che comporta la necessità di una ristrutturazione del mercato interno
per far fronte alle nuove realtà concorrenziali.
- Attività di monitoraggio delle tariffe applicate
Al Prefetto non spetta alcuna potestà di determinare le tariffe dei
servizi di vigilanza privata, bensì di assicurare una sorta di verifica di
congruità delle stesse.
In tale prospettiva, anche i “ribassi” eventualmente offerti, per
aggiudicarsi taluni servizi potranno essere soggetti a verifiche
finalizzate ad accertare che l’operazione non avvenga in pregiudizio
della qualità dei servizi stessi e, nello specifico, del livello di sicurezza
richiesto (veicoli blindati, protezioni individuali antiproiettile,
apparecchiature tecnologiche, ecc.).
- Opportunità di compensazione delle giacenze di differenti istituti di
credito
E’ allo studio la possibilità di effettuare operazioni di compensazione
tra le giacenze di banche diverse al fine di ottimizzare la gestione del
contante.
4.2 Le sale contazione
4.2.1
Con il termine “sala di contazione” viene identificato un locale
opportunamente protetto all’interno del quale sono condotte operazioni di
conteggio e controllo del contante. Tali attività possono essere condotte
all’interno dei singoli istituti bancari oppure presso fornitori terzi.
Non sussistono, infatti, limitazioni o specifiche autorizzazioni per poter
eseguire una attività di contazione del denaro. Risulta pertanto possibile
affidare l’attività di contazione, di verifica e di successivo trattamento
(quadratura ed impacchettamento) ad una qualunque impresa di servizi che
offra tali prestazioni senza formale documentazione che ne certifichi alcuna
competenza specifica o idoneità. Tuttavia, si segnala, che per alcune
Questure l’attività di contazione è soggetta a rilascio di licenza.
Rientra invece nei servizi di sicurezza complementare, da svolgersi solo a
mezzo di guardie particolari giurate “la custodia, il trasporto e la scorta del
contante o di altri beni o titoli di valore; nonché la vigilanza nei luoghi in
cui vi è maneggio di somme rilevanti o di altri titoli o beni di valore
rilevante, appartenenti a terzi.
In base al contesto normativo precedentemente esposto, le società di
trasporto valori hanno progressivamente ampliato il portafoglio dei servizi
offerti coprendo non solo il trasferimento materiale del contante o la sua
custodia ma anche attività di conteggio e verifica.
I vantaggi per le banche nel delegare tali attività a società esterne sono di
seguito riassunti:
- spostamento dei rischi di caveaux della banca a quello del centro di
contazione (con una conseguente riduzione del costo di assicurazione
proporzionalmente agli stock presso terzi);
- disponibilità, per effetto di specifiche procedure operative basate
sulla videosorveglianza, espressamente previste negli accordi, di poter
verificare i singoli step di gestione del contante;
- estensione del ciclo di lavoro: opportunità di effettuare un ciclo di
lavorazione su 24 ore con personale organizzato su più turni rispetto
al ciclo di lavorazione bancario di 8-10 ore al massimo, potendo così
velocizzare le operazioni di rientro o di redistribuzione;
- limitazione degli investimenti sui locali destinati a sale contazioni
interne, nonché sulle macchine di contazione e di verifica. Le società
che offrono tale servizio realizzano economie di scala utilizzando le
macchine per tutto il tempo necessario ai controlli;
- destinazione del personale ad attività più profittevoli.
Le sale contazione in Italia sono oltre 360, di cui il 53% di proprietà del
sistema bancario ed il 47% relativo ad imprese esterne.
Fonte: Banca d’Italia, dicembre 2007
E’ attualmente presente sul mercato italiano una forte parcellizzazione delle
sale conta, fenomeno essenzialmente derivante dalle limitazioni normative
in vigore fino al 2008:
- parcellizzazione sul territorio: oltre il 60%14 offre servizi su un
massimo di 2 province e solo il 10% offre servizi su più di 10
province;
- ridotta capacità produttiva: il 41% possiede al massimo 2 macchine di
contazione e solo il 30% possiede più di 11 macchine di contazione.
4.2.2
La struttura dei costi del servizio
Il costo associato ai servizi di contazione e verifica contante erogati da
fornitori esterni al sistema bancario contempla i seguenti fattori elementari:
- costo del personale impiegato
- costo assicurativo sul contante gestito e sugli eventuali errori
commessi
- ammortamento dei macchinari
- materiali di consumo a supporto dell’operatività
- costi generici di produzione
- margine di guadagno del fornitore.
La tariffa applicata dai fornitori alle Banche per i servizi di contazione e
verifica è generalmente dipendente da due distinti fattori:
- l’origine del contante
o migliore è la qualità delle banconote da contare e verificare,
minore è la tariffa associata;
o le tariffe sono espresse in millesimi rispetto all’importo contato;
si registra anche, per quanto scarsamente praticata,
l’applicazione di tariffe in millesimi correlate al taglio della
banconota;
o le principali provenienze gestite, ordinate per qualità del
contante crescente, e pertanto per tariffa applicata decrescente,
sono:
14
Elaborazioni ABI su dati Ministero dell’Interno
Moneta metallica
• Le attività di contazione della moneta metallica
richiedono apparecchiature dedicate; le monete
inoltre si presentano più pesanti e complesse da
movimentare.
Denaro da clienti/Retailer/GDO
• Il denaro proveniente dalla clientela (GDO e altre
realtà commerciali), risulta essere quello con
maggiori criticità dovute al confezionamento, a
livello qualitativo e alla più elevata possibilità di
presenza di sospetti falsi. L’attenzione ed il livello
dei controlli applicati devono essere pertanto i più
elevati.
Valuta estera
• Il controllo di valute estere richiede una gestione
autonoma in quanto ogni tipologia di banconota
presenta proprie caratteristiche di verifica. Si ha
pertanto la necessità di lavorazioni ad hoc con
macchine appositamente configurate.
Denaro da sportelli delle banche
• Il denaro proveniente dalle filiali presenta
generalmente un buon livello qualitativo in quanto
si presuppone sia stato verificato direttamente dagli
addetti alle casse durante l’interazione con l’utente
finale.
Denaro da Banca d’Italia
• Il denaro proveniente da Banca d’Italia presenta il
massimo livello di qualità in quanto si tratta
generalmente di immissioni sul mercato di nuove
banconote o banconote ricircolate di buona qualità.
4.3 Il trasporto valori
4.3.1
Le società impegnate nel trasporto valori per conto terzi hanno fatto la
prima apparizione nel 1970. I soggetti che usufruiscono di questo servizio
non sono circoscritti al mondo bancario, ma sono impegnati anche nel
settore della grande distribuzione, delle poste italiane, delle autostrade e
delle ferrovie.
Il fatturato complessivo dell’industria del trasporto valori si aggira, a fine
2007, intorno ai 400 milioni di euro, dei quali circa 180 milioni di euro sono
attribuibili al mondo bancario.
Si riporta di seguito la rappresentazione grafica della ripartizione del
fatturato come risulta da un recente studio:
5%
5%
Mondo bancario
10%
Poste
45%
Grande Distribuzione
Commercio
Giollerie / commerico
metalli preziosi
35%
Fruitori dei portavalori
Mondo bancario
Poste
Grande Distribuzione
Commercio
Gioiellerie / commercio metalli preziosi
Quota settore
45%
35%
10%
5%
5%
Fonte: Assovalori, Maggio 2008
La domanda di mercato ha subito un profondo mutamento nel corso degli
anni, sia sul piano qualitativo che quantitativo.
- Sul piano quantitativo, i principali cambiamenti hanno visto come
protagonista il settore bancario. Le fusioni ed acquisizioni che hanno
caratterizzato il mondo finanziario negli ultimi anni hanno
comportato una riduzione dei servizi richiesti e, di conseguenza, del
volume d’affari correlato.
- Sul piano qualitativo il mercato ha modificato le esigenze dei clienti
tradizionali. In particolare spicca la necessità di rapportarsi con un
unico soggetto fornitore su scala nazionale, in grado di offrire un
prezzo unico per il lavoro svolto sul territorio nazionale ed un
approccio ‘just in time’.
Occorre inoltre osservare come l’esigenza, comune a tutti i settori
dell’economia, di ridurre i costi operativi ha portato ad una forte
competizione sui prezzi tra gli attori presenti.
Le società che risultano attive sul mercato sono circa 200, aventi differenti
capacità operative e finanziarie.
Complessivamente il parco auto blindate, o auto con dispositivi alternativi,
conta circa 1550 veicoli mentre il personale impiegato nel settore è stimato
in circa 6.000 unità.
4.3.2
Il rischio legato al trasporto del contante
Le minacce a cui sono sottoposti i portavalori sono molteplici, ed in
continua evoluzione.
L’analisi dell’andamento degli attacchi ai furgoni portavalori ha subito un
nuovo progressivo aumento, dopo la riduzione registrata nel 2005.
La rappresentazione grafica di seguito riportata mostra l’andamento degli
attacchi subiti dall’industria del trasporto di valori nel periodo 2001-2007:
Fonte: Assovalori, Maggio 2008
I rischi che sono costretti a fronteggiare i portavalori sono numerosi, primo
fra tutti il “rischio marciapiede” (ovvero attacchi condotti durante le
operazioni di carico-scarico dei furgoni condotte direttamente in strada) a
cui si aggiunge il numero di assalti ai furgoni durante il trasporto effettivo
dei valori.
Inoltre vi sono elementi che possono comportare un aumento del livello di
rischio per gli operatori del settore, in particolare derivanti da:
4.3.3
frode
riciclaggio
terrorismo
estorsione
nuovi strumenti sofisticati messi in atto per delinquere.
La struttura dei costi del servizio
Il settore dei servizi di trasporto valori, fino all’emissione della circolare del
Ministero dell’Interno del 29 febbraio 2008 presentava una
regolamentazione dei prezzi definita a livello provinciale dalla figura del
Prefetto tramite le c.d. “tariffe di legalità”.
Attualmente le tariffe sono liberalizzate, ma risultano legate alle seguenti
componenti di costo:
-
entità del percorso effettuato (incidenza marginale sul costo totale)
valore massimo trasportabile
numero di Guardie Giurate
dotazioni di sicurezza delle guardie e del veicolo
operazioni particolari che le guardie devono effettuare (es. prelievi,
trasferimenti denaro, scarico e approvvigionamento ATM)
- divieto di effettuare trasporti in orario notturno.
4.4 La valutazione della qualità dei servizi
4.4.1
In un mercato che si sta aprendo alla concorrenza sia nazionale che
internazionale, la corretta valutazione e monitoraggio dei livelli qualitativi
dei servizi offerti diventerà sempre più un elemento strategico e
competitivo.
Al fine di poter valutare la qualità dei servizi offerti da terze parti coinvolte
in singole attività di gestione del contante occorre avere una visione di
insieme sull’intero processo.
Tali aspetti rappresentano la sfida futura nell’erogazione dei servizi i cui
livelli prestazionali, per lungo tempo improntati essenzialmente sul rispetto
delle normative di legge, stanno comunque manifestando di essere avviati
verso apprezzabili standard.
4.4.2
Indicatori di qualità del servizio
Al fine di identificare gli indicatori di qualità per l’operatività di fornitori
terzi, viene di seguito riportato uno schema riassuntivo con i ruoli coinvolti
lungo tutto il processo di gestione del contante.
La trattazione riporta in primis i livelli di qualità legati alla gestione del
contante da parte degli utenti finali, ovvero durante l’interazione con i
canali distributivi. Tale step di processo non prevede il coinvolgimento
diretto di fornitori terzi in quanto i canali di interazione sono sotto la
responsabilità diretta delle banche ma l’operatività dei primi può
condizionare pesantemente l’operatività finale.
- Interazione con gli utenti finali (Step 3 e 4) Caratteristiche di
qualità del servizio finale principalmente influenzate
dall’operatività di fornitori coinvolti nelle operazioni di trasporto e
contazione sono:
o Disponibilità del contante (prevalentemente presso ATM)
Il rispetto del piano e delle tempistiche di consegna
previste garantisce, qualora sia presente un adeguato
sistema di monitoraggio delle scorte presso i singoli
macchinari, il tempestivo loro rifornimento.
o Qualità delle banconote (presso ATM e casse)
Un
adeguato
controllo
sulle
banconote
approvvigionate garantisce il mantenimento di un
buon standard qualitativo ed evita possibili problemi
nelle procedure automatiche di erogazione (ATM) e
possibili reclami da parte della clientela.
- Flussi bancari interni di raccolta contante (Step 5) La raccolta e la
verifica del contante sui canali distributivi rappresenta lo step sul
quale concentrare la maggiore attenzione della qualità del servizio
in quanto condiziona direttamente la qualità del circolante che
viene immesso nel circuito bancario:
o Rispetto del piano di prelievi
Garantisce il mantenimento di bassi livelli di scorte
locali (presso ATM o sportelli) con conseguente
riduzione dei relativi rischi associati.
o Correttezza dei conteggi
E’ indice di una gestione strutturata delle attività
gestite. La presenza di errori di contazione non
comporta solamente la necessità di storni, rettifiche o
perdite ma richiede la ripetizione delle verifiche con
conseguente aggravio di costi e tempi.
o Identificazione banconote logore
Garantisce la qualità del contante che viene immesso
nel circuito bancario e consente la corretta futura
operatività degli strumenti automatici di erogazione del
contante.
o Identificazione banconote sospette di falsità
Garantisce l’immissione nel circuito bancario di
contante autentico. I controlli sulla presenza di
banconote sospette di falsità dovrebbero essere
concentrati sul front-end di interazione cliente ma, non
potendo escludere che tale step possa essere superato,
occorre comunque garantire controlli accurati.
o Livello di sicurezza
Il rispetto degli adeguati livelli di sicurezza durante le
operazioni di prelievo, trasporto e contazione
costituisce un elemento essenziale della qualità del
servizio per la corretta gestione dei rischi.
- Flussi bancari interni di approvvigionamento contante (Step 2) La
distribuzione del contante sui canali distributivi rappresenta uno
step critico in quanto deve assicurare il corretto e pronto
approvvigionamento dello stesso lungo tutta la rete distributiva e
può pertanto condizionare la qualità dei servizi percepiti
dall’utente finale:
o Identificazione banconote logore
Qualora esplicitamente previsto in aggiunta a quello
condotto nello step 5, condiziona la qualità del
contante che viene immesso sul mercato.
o Rispetto del piano di consegne
Garantisce il mantenimento delle scorte locali entro i
limiti previsti evitando fenomeni di rottura di stock
(assenza contante) che possono limitare o bloccare
l’operatività dei singoli canali (ATM, casse/sportelli).
o Minuti blocco ATM
Garantisce una corretta gestione dell’operatività degli
strumenti ATM o di altre macchine automatiche di
erogazione contante. Può essere imputabile a
inefficienze interne o disservizi riconducibili al
fornitore (in conseguenza di possibili ritardi nelle
consegne), oppure per errori tecnici nelle procedure di
approvvigionamento.
o Rapidità del servizio
Garantisce il contenimento delle tempistiche di
erogazione del servizio (numero ore per il
processamento e per trasporto) nel rispetto della
qualità dello stesso e delle norme e leggi di sicurezza.
Il rispetto degli adeguati livelli di sicurezza durante le
operazioni di distribuzione, trasporto e contazione
costituisce un elemento essenziale della qualità del
servizio per la corretta gestione dei rischi.
- Interazione con Banca d’Italia (Step 1 e 6) L’interazione tra le
banche e le filiali della Banca d’Italia rappresentano uno step
critico essenzialmente per l’entità dei volumi di denaro gestiti e le
conseguenti tematiche di sicurezza:
o Rapidità del servizio
Garantisce il contenimento delle tempistiche di
erogazione del servizio (numero ore per il
processamento e per trasporto) nel rispetto della
qualità dello stesso e delle norme e leggi di sicurezza
o Correttezza dei conteggi
Garantisce la correttezza di flussi di contante che
entrano ed escono dagli istituti bancari. La presenza di
errori di contazione non comporta solamente la
necessità di storni, rettifiche o perdite ma richiede la
ripetizione delle verifiche con conseguente aggravio di
costi e tempi.
Vista l’elevata entità dei volumi di contante trasportati,
la qualità degli aspetti legati alla sicurezza rappresenta
l’elemento principale di tali servizi. E’ pertanto
richiesto il pieno rispetto di tutte le disposizioni
normative emesse a riguardo.
5. LE TECNOLOGIE PER LA GESTIONE DEL CONTANTE
5.1 Le macchine
Se, in origine, si poteva parlare solo di macchina di contazione, quale
strumento realizzato con lo scopo principale di effettuare un conto
accurato delle banconote, le evoluzioni che si sono poi succedute hanno
portato all’integrazione di servizi supplementari quali le funzionalità di
controllo (autenticità e qualità delle banconote) e di packaging
(raggruppamento delle banconote in mazzette).
Esistono anche apparati analoghi per il trattamento delle monete, dalla
contazione al confezionamento; tuttavia, le prestazioni sul piano dei
controlli qualitativi e di autenticità non sono in alcun modo comparabili,
per evidenti ragioni, a quelle relative alla lavorazione delle banconote.
5.1.1
I test di conformità
Le macchine di contazione, in base alle normative in vigore, sono soggette
a periodiche verifiche da parte delle autorità che ne devono verificare il
corretto funzionamento rispetto ai parametri prestabiliti.
Ogni apparecchiatura (c.d. “handling machine”) è sottoposta a test da una
BCN, in base a una procedura comune dell'Eurosistema, allo scopo di
verificare la capacità di:
- individuare correttamente le banconote in euro false (test di rilevazione
dei falsi);
- riconoscere correttamente le banconote in euro autentiche (test di
riconoscimento).
I dispositivi di identificazione (c.d. “authentication device”) dei falsi sono
strumenti destinati a dettaglianti e categorie professionali, in grado di
individuare banconote in euro false.
Questa procedura di test si applica ai dispositivi in grado di verificare
autonomamente l’autenticità di una banconota, attraverso un segnale visivo
o acustico, o con un messaggio su display.
Non sono oggetto dei test gli strumenti di ausilio, quali lenti di
ingrandimento, lampade a raggi ultravioletti, ecc., che non forniscono alcun
risultato sull'autenticità di una banconota e per i quali sia l'utilizzatore a
decidere se un biglietto é autentico o no. Le apparecchiature di selezione e
accettazione delle banconote sono anch'esse escluse da questa procedura di
test.
Per le “handling machine” le soglie sui controlli condotti sono di seguito
riportate:
- soglia di tolleranza per la verifica di autenticità = 0
- soglia di tolleranza per i controlli di qualità = 5% di banconote
“unfit” erroneamente riconosciute come “fit”.
In seguito al positivo completamento dei controlli, le BCN rilasciano ai
produttori, o ai loro agenti designati, un rapporto sintetico sulle prove
effettuate. Il rapporto è valido solo limitatamente alle condizioni in cui è
stato svolto il test alla data indicata e fintantoché i risultati dei test siano
pubblicati sul sito.
I risultati dei test sono pubblicati sul sito Internet della Banca Centrale
Europea entro un mese dalla data del loro completamento.
Per gli “authentication device”, se il dispositivo non ha riconosciuto la
totalità dei falsi, sarà pubblicato come risultato del test: “not all” (non tutti
gli esemplari). Se invece ha individuato tutti i falsi, sarà pubblicato come
risultato del test: “all”.
Può però accadere che nuove falsificazioni presentino caratteristiche
diverse da quelle degli esemplari utilizzati nelle prove; pertanto, si
sottolinea che i risultati dei test di rilevazione dei falsi e di riconoscimento
attestano soltanto la capacità di un’apparecchiatura di individuare gli
esemplari falsi contenuti nella selezione di banconote e utilizzati per il test
alla data indicata nella tabella dei risultati.
Per effetto delle nuove contraffazioni immesse in circolazione e del
regolare aggiornamento della selezione di test, le informazioni sulle
macchine verificate sono cancellate dal sito dopo un anno a partire dal
mese in cui è stato eseguito il test, a meno che l’apparecchiatura non sia
stata sottoposta ad un nuovo ciclo di controlli.
5.1.2
Il parco macchine rilevato
Nel 2007 è stato censito il parco macchine contazione installato presso le
Banche e presso le società di servizi esterni, si riporta l’esito di tale verifica:
La tabella sopra riportata è frutto di quanto segnalato dalle Banche. Si
sottolinea come da successive indagini si sia evidenziata la presenza di altri
produttori, oltre quelli citati (CTS Cashpro, ecc.).
Le macchine maggiormente utilizzate (con oltre 300 installazioni ciascuna)
risultano essere:
- Glory RZ-50 100 con funzionalità di selezionatore banconote
- Glory GFR 200 con funzionalità di verificatore banconote.
Il numero di apparati rilevati, conformemente a quanto già emerso nel
paragrafo 4.2.1 relativamente ai centri contazione, è distribuito in modo
pressoché paritetico tra le banche e le società di servizi.
5.2
Gli ATM e il Cash Recycling
L’ATM (Automated Teller Machine), comunemente detto anche
Bancomat, è un’apparecchiatura automatizzata che, collocata generalmente
presso gli sportelli bancari, consente al possessore di una carta di
pagamento, di accedere ai servizi messi a disposizione dal circuito bancario,
con operazioni sia di tipo dispositivo (prelievo, pagamento utenze, ricarica
cellulare, ecc), sia di tipo informativo (saldo, estratto conto, movimenti
ecc).
L’operazione di accesso ai servizi avviene attualmente mediante
l’introduzione della carta di pagamento (debito, credito, prepagata) e la
lettura delle informazioni (requisiti di sicurezza) presenti sul supporto
magnetico o all’interno di un microchip.
Ai fini del riconoscimento, al titolare della carta viene chiesto di immettere
il codice personale di identificazione (PIN - Personal Identification
Number) che viene validato dalla Società che ha emesso la carta di
pagamento (issuer) preventivamente all’accesso alle operazioni.
Negli ultimi anni, con la sviluppo dell’utilizzo degli ATM presso la clientela,
le Banche hanno progressivamente introdotto delle apparecchiature
“multifunzione” che, oltre a garantire le funzionalità tradizionali, integrano
servizi a valore aggiunto già presenti su altri canali bancari (home banking)
con altri più peculiari quali il versamento di contanti e di assegni.
L’offerta o meno di servizi di versamento evoluti porta alla definizione
delle diverse tipologie di ATM attualmente installate in Italia:
- ATM con la sola funzionalità di Cash Out (cash dispenser
tradizionale). Al cliente è consentito, oltre alle più comuni operazioni
di pagamento, di effettuare il solo prelievo del contante;
- ATM con funzionalità di Cash Recycling (ATM con erogazione del
contante versato).
Gli ATM con funzionalità di Cash In e Cash Out, possono essere dotati di
un particolare meccanismo - Cash Recycling - che consente di rendere
disponibili immediatamente per il prelievo, limitatamente ai tagli stabiliti
come erogabili, le banconote versate di cui sia stata accertata l’idoneità in
termini qualitativi e di autenticità.
E’ del tutto evidente che, laddove venga a realizzarsi apprezzabile
correlazione, in termini di importi e di tagli, tra versamenti e prelievi
richiesti, per le banche vengono a ridursi i costi legati alla materialità del
servizio (minori operazioni di scarico e di approvvigionamento del
contante).
In generale si può affermare che tutti gli ATM, affiancati alle casse
tradizionali, sgravano il personale di sportello da attività a scarso valore
aggiunto. Le operazioni di prelievo e pagamento vengono quindi sempre
più indirizzate verso il canale “self service” erogato da ATM sempre più
evoluti.
Anche in relazione a queste opportunità, le filiali delle banche sono oggetto
di rivisitazione, sia in termini di lay-out, sia come impiego degli operatori,
sempre più indirizzati ad attività inerenti servizi diversificati (consulenza
finanziaria e previdenziale, vendita di nuovi prodotti, ecc…).
Analogamente alle altre macchine per il trattamento delle banconote, con le
stesse procedure, anche gli ATM con funzioni Cash In e Cash Recycling
vengono sottoposte ai test stabiliti dalla BCE ai fini del ricircolo del
contante.
Produttori di ATM
Secondo lo studio SIA-SSB di fine 2007 i produttori di ATM (di tutte le
tipologie) installati in Italia sono:
Totale
Fornitore
apparecchi
%
forniti
NCR
20394
49,1
Diebold
13304
32
Siemens
3401
8,2
Wincor -Nixdorf
3177
7,6
Sigma
1156
2,8
Altri
118
0,3
TOTALE
41550
Fonte: SIA-SSB. Numerosità apparati per fornitore
Si può notare come il mercato sia fondamentalmente presidiato da quattro
produttori (NCR, Diebold, Siemens, Wincor-Nixdorf) che detengono la
quasi totalità del mercato.
Un’ulteriore prova dell’omogeneità di fornitori sta nel fatto che solo 6
modelli di ATM coprono il 50% dell’intero parco di apparati
(PERSONAS86 e PERSONAS87, prodotti da NCR, coprono il 25% del
parco ATM totale).
Il mercato presenta dunque un’offerta fortemente concentrata su alcuni
primari fornitori.
Gestione degli ATM
Le banche ricorrono sempre più di frequente a società esterne per la
gestione degli ATM stipulando appositi “Service Level Agreement” che
prevedono, tra l’altro, specifiche penali per i casi di inadempimento.
Il numero di ATM è in continua ascesa e, nel contempo, il sistema bancario
procede alla sostituzione delle apparecchiature tradizionali (soprattutto
presso gli sportelli) con nuove macchine “multifunzione”, anche in virtù
dell’adeguamento al chip previsto dalla normativa SEPA.
Vi è comunque una profonda distinzione fra le diverse regioni italiane, la
Lombardia con più di 8.000 ATM è la regione con il maggior numero di
apparecchi, mentre la Valle D’Aosta, con 146, risulta quella in cui ve ne
sono meno. Se però si prende in considerazione il numero di abitanti per
regione, emerge che il Trentino ha un rapporto di un ATM ogni 692
persone, contro la media nazionale di uno ogni 1.357 abitanti. In Calabria,
invece, un solo bancomat serve 2.718 residenti, il doppio quindi della
media nazionale.
Al fine di interpretare correttamene i dati che seguono, occorre definire il
concetto di Multifunzione.
Un ATM viene detto “multifunzione” se fornisce o può fornire servizi
supplementari (ricarica telefonica, versamento contanti, ecc…) oltre alla
semplice funzionalità di Cash Dispenser (prelevamento contanti).
38%
16,8
27%
14
11,7
21%
9
13%
8,2
10%
4,3
4,8
5,8
6,6
6%
2,6
2,2
Web based
…abilitati
versamenti
1,4
…offsite
2006
2007
…accessibili ai
disabili
…fruibili ai non
vedenti
…dotati di kit
antifrode
Dati in migliaia
Fonte: SIA Dicembre 2007
Alla luce della definizione di “multifunzione”, l’indagine SIA mostra che,
rispetto agli ATM installati, il 27% è Web based, si basa cioè sugli stessi
protocolli Internet su cui comunicano i servizi online della banca, in grado di
esprimere una serie di efficienze, quali ad esempio la possibilità di abilitare
servizi informativi e dispositivi con le stesse logiche e la stessa velocità di
aggiornamento dei canali di Internet banking. Circa il 38% degli ATM
analizzati risulta dotato di un kit antifrode, sistema che ha come obiettivo
quello di prevenire la clonazione delle carte inserite. La situazione relativa
alla messa a norma degli sportelli ATM rispetto ai requisiti di accessibilità
per i disabili è disponibile nel 21% degli ATM ed inoltre il 6% risulta essere
dotato di kit che permette la fruizione dello sportello da parte di non
vedenti.
Il dato più importante è quello che riguarda l’abilitazione ai versamenti che
arriva al 10% degli ATM; sebbene ancora contenuto, questo dato mostra
una forte crescita rispetto al 2006.
Con il crescere del numero di ATM installati nel territorio, anche il numero
complessivo di operazioni effettuate sul canale, come evidenzia la tabella
che segue, sta registrando un sensibile aumento, anche se le funzionalità
disponibili su altri canali (es. pagamenti e ricariche telefoniche via internet
banking) mostrano una diminuzione. La tabella non riporta le funzionalità di
versamento contanti e assegni poiché rappresentano ancora un numero
marginale.
Dati su utilizzo ATM
2006
2007
669.755
N. Medio
per carta
29
692.580
N. Medio
per carta
31
Anticipo contante
40.456
8
39.501
6
Pagamenti
17.562
0,76
9.083
0,4
Ricariche telefoniche
54.141
2,4
49.957
2,2
363
0,01
2.725
0,1
Totale
Prelievi
Ricarica carte pre-pagate
N.Operazioni ATM
782.277
Fonte: SIA Dicembre 2007
Totale
793.846
Questi dati indicano però che l’ATM è utilizzato soprattutto in ottica di
prelievo. Infatti il valore totale dei prelievi da strutture bancarie per il 2007
è stato stimato in 346.042 milioni di Euro e la quota parte prelevata tramite
ATM risulta in media del 25% con punte del 28% nelle regioni del nordovest. Invece Il valore totale dei versamenti tramite strutture bancarie è
stato stimato in 360.108 milioni di euro e la quota parte versata tramite
ATM risulta irrisoria (media nazionale dello 0,1%).
5.3
Le tecnologie di sicurezza
La sicurezza di clienti e dipendenti è una priorità per le banche italiane, che
ogni anno investono 700 milioni di euro per rendere le proprie filiali
sempre più sicure. La via per raggiungere tale obiettivo passa attraverso la
massima protezione possibile del denaro, oltre che mediante la riduzione di
quello immediatamente disponibile.
Le tecnologie fisiche
Le tecnologie fisiche per la difesa e gestione del contante sono
probabilmente nate con la stessa definizione della moneta e di oggetti di
valore che devono essere difesi.
Casseforti, caveaux, porte blindate, sorveglianza continua si sono evolute
sempre di più per tenersi al livello di attacchi che nel tempo sono migliorati
in termini di qualità (più sofisticati) e in quantità.
L’impostazione di difesa “forte” è stata sempre più aggiornata adeguandola
anche alla evoluzione delle variabili al contorno.
Dalla semplice scorta si è passati ai mezzi corazzati di trasporto in grado di
opporre la massima resistenza possibile all’attacco con armi da guerra.
Tali avanzamenti tecnologici hanno avuto come conseguenza un aumento
dei costi per la sicurezza fisica (e per i servizi ad essa connessi, quali
trasporto, contazione ecc.).
Al fine di ridurre tali costi si sono ipotizzate forme di difesa basate su
sistemi fisici autonomi in grado di salvaguardare e ridurre l’apporto umano
costoso, sia in termini sociali (ferimento o morte dell’operatore), sia in
termini di impiego (ore lavorate).
Tra gli ultimi ritrovati corrispondenti alle caratteristiche dette si segnalano:
- valigie per il trasporto valori in grado di distruggere o “marcare” in
modo indelebile il contenuto. Contenitori quindi in grado di bruciare,
incollare, macchiare il contenuto, normalmente banconote. Tali
sistemi sono oggi dotati di sistemi di rilevazione GPS e GSM per la
loro localizzazione
- schiume bloccanti in grado di interdire l’accesso ad un oggetto in un
locale e/o rendere estremamente lenta e macchinosa la sua
rimozione. La schiuma colma lo spazio vuoto (ad esempio l’interno
di un furgone blindato) e solidifica “incorporando” gli oggetti
presenti nello spazio (valigette, buste con banconote, ecc…)
- lastre in materiale composito che aggiunte alle consuete lastre di
blindatura in acciaio inibiscono il taglio e il corretto funzionamento
degli apparati da taglio.
Occorre evidenziare come il ricorso a nuovi sistemi fisici di sicurezza o
l’aggiornamento di quelli già esistenti necessiti di forti investimenti proprio
in quanto concerne variazioni alla fisicità dei beni mobili o immobili. A tal
proposito, si evidenzia come alcune delle indicazioni relative a specifiche
tecnologie di sicurezza fisica previste nella della direttiva del Ministero
dell’Interno (557/PAS.12161.10089.D.(7)2) del 5 settembre e del 6
novembre 2008, si presentino di difficile attuazione entro tempi limitati
proprio per l’impatto sul parco macchine destinate al trasporto valori.
I sistemi integrati di sicurezza
A fronte delle differenti tecnologie e modalità operative legate alla
sicurezza, le banche hanno la tendenza a gestire il sistema della sicurezza in
modo integrato, si punta cioè ad una fornitura unitaria di tutti gli impianti
di sicurezza (antifurto, antirapina, antincendio, spegnimento, rilevazione
gas, controllo accessi, tvcc, videoregistrazione) e dei relativi servizi di
manutenzione, telecontrollo e telegestione, formazione.
I vantaggi che sono generati da questo approccio sono:
- risparmio di tempo: l’unico interlocutore sempre reperibile si prende
carico di ogni richiesta
- responsabilità: l'unico interlocutore gestisce direttamente ogni
richiesta
- organizzazione: l’unico interlocutore garantisce interventi coordinati,
report standardizzati, unica banca dati
- risparmi economici: le economie di scala, se reali, garantiscono una
riduzione dei costi.
I fornitori di questi sistemi integrati di sicurezza, che sono spesso società
esterne, si occupano della definizione di tutta la messa in sicurezza
dell’ambiente in cui ci si trova. Questa ottimizzazione non la si raggiunge
solo attraverso l’utilizzo di sistemi fisici autonomi, ma anche attraverso
l’utilizzo di altre funzionalità:
- il teleascolto dei rumori ambientali consente il controllo a distanza dei
locali ad impianto di allarme inserito o in caso di rapina. La
teleattivazione permette l’accensione e lo spegnimento di qualsiasi
impianto o apparecchiatura a distanza;
- i sensori tecnologici, rete, centrale, che consentono il controllo e la
gestione automatica, secondo parametri prefissati, di temperatura,
energia elettrica, sistemi ed apparecchiature;
- il sistema di riconoscimento biometrico che permette di identificare
una persona per una o più caratteristiche biologiche e/o
comportamentali, confrontandole con un’immagine presente nel
sistema tramite degli algoritmi. I sistemi di riconoscimento
biometrico vengono utilizzati con diversi obiettivi: autenticazione
degli accessi fisici in locali protetti, sicurezza nelle transazioni
finanziarie, prevenzione delle frodi, identificazione di soggetti;
- la videosorveglianza a circuito chiuso. Il sistema può consentire la
programmazione di giorno come di notte. Per ambienti vasti e
complessi sono presenti sistemi di monitoraggio con telecamere
mimetiche brandeggiate complete di zoom in grado di eseguire
rotazioni di 360 gradi in orizzontale e di 90 gradi in verticale in circa
2 secondi, di seguire il movimento dei sospetti e di posizionarsi
istantaneamente su “preset” definiti in caso di allarme. Il sistema é
collegato alla videoregistrazione analogica o digitale alloggiata in
armadio blindato.
Dati sulla sicurezza nelle banche
L’Italia sconta ancora il frequente ricorso al denaro contante ed il ritardo
nell’utilizzo dei moderni strumenti di pagamento messi a disposizione dal
settore. Ridurre la circolazione del contante, infatti, vuol dire contribuire
non solo all’ammodernamento complessivo del paese, ma anche alla
maggiore sicurezza delle città.
Alla luce dell’alto numero di rapine e della maggiore circolazione del
denaro contante, gli istituti bancari stanno investendo notevolmente sui
sistemi di sicurezza per poter fornire al cliente un servizio sicuro.
Gli investimenti (700 milioni di euro) hanno consentito di ridurre il
numero di rapine in banca nel primo semestre del 2008 del 23% rispetto
allo stesso periodo del 2007 (Fonte: Ossif). Nello stesso studio si è anche
dimostrato che sia il bottino complessivo che il cosiddetto “indice di
rischio” (-23,7%) sono calati. Quest’ultimo indice, che è il numero di rapine
ogni 100 sportelli in Italia, è passato dal 9,7 al 7,4. Il dato italiano che è
appunto in leggera ricaduta è ancora molto distante da quello degli altri
stati europei (1,37 in Germania, 1,14 in Spagna e 0,97 in Francia).
Ridotto risulta invece il bottino medio per rapina che, con circa 19 mila
euro (il bottino complessivo passa da 15,7 milioni a 12 milioni), si mantiene
in linea con i valori del primo trimestre 2007 e tra più bassi registrati negli
ultimi dieci anni. Il dato risulta inferiore rispetto ai 32 mila euro della
Germania, ma superiore rispetto ai 16 mila della Spagna e ai 14 mila della
Francia (dove è in atto una radicale trasformazione degli sportelli bancari,
in vista della completa automatizzazione della movimentazione del denaro
contante).
I seguenti punti mostrano un dettaglio delle tecnologie di sicurezza
utilizzate all’interno delle filiali:
- i dispositivi di controllo dell’accesso principale per il pubblico, quali
doppie porte blindate a consenso, monopersona, bussole o
pluripersona, bussole girevoli, dotati o non di rilevatori di masse
metalliche e di dispositivi biometrici, sono utilizzati presso l’85,9%
degli sportelli (la percentuale raggiunge il 94,5% in Toscana);
- i sistemi di allarme sono presenti nell’84,7% degli sportelli (94,1% in
Emilia Romagna), i sistemi di ripresa sono utilizzati nel 79,2% delle
agenzie (86,8% in Emilia Romagna e Sicilia) e le casseforti nel 78,7%
degli sportelli (90,8% in Toscana).
I sistemi di gestione del contante
Gli strumenti per gestire il denaro presso gli sportelli, coniugando al meglio
le necessità di efficienza e di sicurezza, possono essere raggruppati nelle
seguenti categorie:
- sistemi informatici per la gestione dei flussi di contante
- strumenti a disposizione degli operatori di sportello
- mezzi forti per la custodia frazionata e temporizzata del denaro
- mezzi forti per gestire lo scambio dei valori tra sportello e incaricato
del trasporto valori.
In sintesi le rispettive funzionalità:
- sistemi informatici per la gestione dei flussi di contante:
o l’utilizzo dei sistemi di gestione del contante è in forte crescita nel
sistema bancario in quanto permettono di monitorare i flussi gestiti
quotidianamente dalla banca da e verso gli operatori esterni e verso
le filiali;
o tali sistemi permettono inoltre un’attenta e precisa visibilità sul
contante presente nella banca e distribuito presso le filiali, le sale
contazione e gli ATM;
- strumenti a disposizione degli operatori di sportello:
o erogatori di denaro temporizzati “stand alone” gestiti con comandi
dedicati indipendenti dagli applicativi usati dalla banca;
o erogatori di denaro temporizzati collegati all’applicativo di sportello
della banca, predisposti quindi per l’erogazione di valori solo a
seguito di una transazione di sportello;
o erogatori di denaro temporizzati “cash in – cash out” collegati
all’applicativo di sportello; queste apparecchiature contano il denaro
versato che viene riutilizzato per successive erogazioni. I valori non
necessitano di quadratura serale da parte dell’operatore e, di norma,
vengono custoditi all’interno dei dispositivi corazzati anche in orari
notturni;
- mezzi forti per la custodia frazionata e temporizzata del denaro.
All’interno delle tradizionali casseforti vengono utilizzati più “tesoretti”
o scomparti con ritardo di apertura di norma differenziato (es.: 1 a 60’ e
1 a 30’ oppure 1 a 45’ – 1 a 75’ – 1 a 105’ – 1 a 135);
- mezzi forti per gestire lo scambio dei valori tra sportello e incaricato del
trasporto valori. Oltre alle casseforti bifronte inserite in area dedicata
con accesso riservato per gli incaricati della consegna e del prelievo del
contante, vengono altresì utilizzati i tesoretti di cui al punto precedente,
con chiave dedicata in consegna al vettore incaricato del trasporto valori
che permette l’annullamento del ritardo di apertura.
6. AMBITI DI INTERVENTO ED EVOLUZIONE
L’analisi dell’attuale contesto italiano relativo ai processi di gestione del
contante evidenzia alcuni elementi che possono essere oggetto di specifiche
azioni di intervento in ottica evolutiva, che costituiscono vere e proprie
opportunità.
Si riportano pertanto, di seguito, alcune considerazioni, suddivise tra
ambito strategico ed operativo, al fine di fornire sia una visione di insieme
dei macro-fenomeni ritenuti rilevanti, sia una proposta operativa di
dettaglio su strumenti e modalità con cui affrontare le nuove sfide.
Opportunità di carattere strategico legate all’evoluzione del mercato
dei servizi
Le istituzioni bancarie ricorrono in modalità diffusa e su tutto il territorio
nazionale a fornitori esterni di servizi professionali per le attività di
trasporto e contazione; il loro ruolo è ormai consolidato su tutto il
territorio nazionale anche se le dimensioni ridotte e la parcellizzazione di
molti operatori rendono i rapporti complessi dal punto di vista
organizzativo e, per questo, in parte inefficienti.
Le recenti evoluzioni legislative hanno generato una discontinuità a livello
di mercato con la conseguente necessità, da parte di ciascun attore
coinvolto, di valutare il proprio ruolo all’interno del contesto attuale e di
ricercare eventuali nuove opportunità di riposizionamento ed
ottimizzazione.
Sono di seguito riportate alcune considerazioni relative alle possibili
evoluzioni ipotizzate per i principali attori coinvolti stante gli attuali trend
riscontrati:
o Il ruolo della Banca d’Italia, in linea con l’evoluzione che ha già
avviato mediante la rimodulazione delle proprie sedi, sarà
sempre più quello di garante della corretta gestione del
circolante a livello Paese e della qualità delle banconote e
monete utilizzate.
L’attenzione al mercato dei servizi sarà concentrata verso una
maggiore attività di controllo legata alla compliance ed alla
corretta operatività delle macchine di contazione e delle relative
attività complementari.
L’attenzione al mercato bancario sarà invece focalizzata verso
una più puntuale ed accurata raccolta delle informazioni di
dettaglio sul processo di gestione del contante e, nello specifico,
sulle attività di ricircolo.
o A livello di mercato dei servizi professionali, la riorganizzazione
del sistema in ottica più marcatamente concorrenziale offre
l’opportunità di ottimizzazioni di carattere operativo e logistico.
Una inevitabile concentrazione degli operatori ed una loro
operatività non più su scala locale ma nazionale, può portare a
sinergie ed ottimizzazioni nell’utilizzo di risorse e mezzi con la
conseguente offerta al mercato bancario di servizi più strutturati
e a maggiore copertura territoriale, rimuovendo buona parte dei
motivi delle attuali inefficienze.
L’opportunità per i principali operatori del mercato è pertanto
quella di accrescere e consolidare la propria presenza su scala
nazionale mediante acquisizioni, partnership, incorporazioni.
Questo trend, già rilevato nel corso degli ultimi mesi, è stato
bruscamente interrotto dalla crisi monetaria mondiale. Linee
guida per indirizzare tale crescita devono essere ricercate nelle
specificità dei singoli operatori in termini di servizi offerti
(generalisti o di nicchia) o di aree geografiche coperte.
E’ plausibile infatti che la futura domanda di mercato richieda la
presenza di operatori sempre più qualificati, solidi da un punto
di vista operativo ed economico (dotati di un piano organico di
crescita e di sviluppo) e con un’offerta di servizi completa e
competitiva.
o A livello bancario, la disponibilità di un mercato di servizi
professionali che sta già evolvendo in base alle regole di libera
concorrenza offrirà l’opportunità di ripensare in chiave
strategica alle modalità di gestione dei processi operativi
correlati al contante nell’ottica di parziale o completo
outsourcing.
La sfida consiste infatti nel trovare il corretto bilanciamento tra attività
interne (tali da permettere il presidio dei dati e del processo) ed esterne (tali
da poter generare economie ed ottimizzazioni).
Un nuovo approccio sarà legato all’opportunità di far evolvere il rapporto
con i fornitori esterni dall’attuale ruolo di Service Outsourcing (richiesta di
servizi spot e limitati nelle responsabilità ed operatività) verso un concetto
di partnership e di Business Process Outsourcing (collaborazione lungo
tutta la catena di gestione del contante, possibile solo con realtà solide e
strutturate).
Punto base per poter valutare nuove opportunità risulta essere pertanto la
conoscenza delle proprie necessità operative attuali nella gestione del
contante e definire quelle a cui tendere sia in ottica operativa (presidio e
monitoraggio di processo, livelli informativi richiesti) che in ottica
strategica (eventuale esternalizzazione delle attività).
Per analizzare l’evoluzione del mercato e discutere sulle principali
problematiche normative ed operative connesse, è già stato attivato un
tavolo di discussione che coinvolge i principali attori sia istituzionali che del
mercato (ABI, Banca d'Italia, Ministero dell’Interno, Banche,
Rappresentanze Servizi Professionali).
Solo una supervisione ed un coordinamento centrali possono infatti
supportare e guidare l’evoluzione del settore in modalità organica,
salvaguardando le migliori professionalità, nonché favorendo,
indirizzandole, il maturare di altre.
Il tavolo di discussione sopra citato è stato fino ad oggi utilizzato per creare
una opportunità di dialogo tra le parti, al fine di chiarire eventuali dubbi
interpretativi sulle norme e regolamenti ed evidenziare le principali
problematiche operative degli attori del mercato.
In prospettiva, a livello operativo, tale consesso potrebbe prefiggersi:
o l’aggiornamento e l’allineamento sulle evoluzioni normative sia
a livello europeo che a livello italiano
o la valutazione degli impatti operativi sui singoli attori derivanti
dalle evoluzioni legislative
o l’esecuzione ed il coordinamento di approfondimenti su
tematiche di interesse comune relative all’evoluzione del
mercato di gestione del contante.
Opportunità di carattere operativo legate al mercato dei servizi
professionali
La riorganizzazione di cui si è detto porterà ad una progressiva
concentrazione degli attori su scala nazionale ed all’ingresso di operatori
esteri. Dal punto di vista dell’offerta, essa sarà sempre più rivolta verso la
copertura di servizi end-to-end, ovvero verso tematiche di Business
Process Outsourcing e di partnership con il mercato bancario.
I singoli operatori dovranno pertanto affrontare una evoluzione sotto
differenti aspetti operativi:
o gestire una crescita organica (sostenibile da un punto di vista
economico/finanziario) a livello geografico per l’estensione
della copertura territoriale (indirizzata verso una copertura
dell’intero territorio oppure focalizzata su singole macro-aree in
base alla proprie peculiarità operative);
o gestire una evoluzione dell’offerta tale da poter offrire un
servizio end-to-end a valore aggiunto per la banca (Es.:
trasporto-contazione-ricircolo-stock);
o gestire una piena integrazione informativa con i propri clienti al
fine di offrire trasparenza sui processi gestiti e permettere un
monitoraggio in tempo reale delle operazioni condotte, dei
volumi e del relativo stato (prelievi, trasporti, contazione e
stock).
Ulteriore aspetto rilevante sarà l’adeguata documentazione delle proprie
potenzialità di azione e la relativa formalizzazione dei processi operativi ed
informazioni a supporto per l’interattività con i clienti.
Al fine di favorire la comunicazione e la trasparenza tra gli operatori
professionali e le banche, elemento chiave per la valutazione del ruolo dei
possibili nuovi partner operativi, è pertanto ipotizzabile la definizione di
schemi di riferimento (o framework) che possano essere utilizzati per
valutare il proprio livello di servizio offerto rispetto a benchmark di
mercato.
Tali informazioni saranno infatti utilizzate come elemento essenziale di
“certificazione” dei propri processi, delle strutture e sistemi informativi,
ovvero delle proprie capacità tecniche ai fini di presentarsi sul mercato
come realtà solide per poter stringere rapporti commerciali con i principali
clienti bancari del mercato.
Le banche, dal canto loro, avranno la necessità di valutare i singoli fornitori
secondo schemi ed indicatori comuni al fine di poter confrontare le
coperture territoriali e la relativa sostenibilità dei servizi erogati in termini di
livelli qualitativi garantiti.
Si auspica pertanto l’attivazione di un organismo a supporto della verifica e
certificazione degli operatori di Servizi Professionali che presieda le
seguenti attività operative.
Opportunità di carattere operativo legate al mercato bancario
La gestione del contante così come sin qui analizzata nelle diverse
componenti, trova applicazione all’interno delle banche in modo
differenziato.
Sussistono comunque opportunità di effettuare interventi di ottimizzazione
relativamente alle modalità di esecuzione delle operazioni inerenti la
gestione del contante nonché la gestione delle riserve a livello centralizzato
o locale.
Le nuove tecnologie consentono una copertura informativa in tempo reale
dell’intero ciclo. Un maggior presidio sui processi interni rappresenta
inoltre una solida base sulla quale ricercare nuove opportunità di
ottimizzazione e di fornitura.
I principali processi identificati che, in base alla disponibilità di soluzioni
tecniche ad hoc, potranno essere oggetto di verifica/revisione sono:
- Cash Inventory Management
o Gestione dell’entità delle scorte e della loro dislocazione sulle
differenti sedi o presso fornitori esterni (trasporto/contazione)
o Gestione previsionale delle scorte in ottica di pianificazione
trasporti e ri-approvvigionamenti.
- Cash Handling/Gestione fornitori
o Tracciamento puntuale dei trasporti, dei servizi erogati e delle
entità coinvolte
o Gestione dei fornitori mediante valutazione della loro copertura
e servizi offerti
o Valutazione qualità e livello di servizio offerto
o Valutazione strategie di approvvigionamento in base a costi
trasporto/cash inventory
o Valutazione dell’opportunità del corretto mix tra
outsourcing/insourcing in base all’offerta del mercato ed alle
esigenze operative della banca.
- Gestione infrastruttura Cash
o Tracciamento numerosità ed operatività ATM (per tipologia e
servizi), macchine contazione
o Tracciamento costi di gestione ordinaria e straordinaria.
- Gestione sicurezza
o Tracciamento e valutazione dei rischi connessi alle giacenze
gestite internamente, esternamente o in transito.
Opportunità legate ad un maggiore ricorso alle funzionalità di
ricircolo sui sistemi di front-end
Come ultimo elemento occorre evidenziare l’opportunità di proseguire gli
approfondimenti sulle condizioni e sui parametri che rendono profittevole
l’estensione delle funzionalità di ricircolo contante direttamente presso gli
strumenti di front-end per l’interazione con gli utenti finali (es. ATM Cash
In e Cash out, Casse Cash In). E’ evidente che un ricircolo del contante più
automatizzato consentirebbe di ridurre le complessità della catena logistica
del contante, di ridurre i rischi e di realizzare apprezzabili economie,
correlate a riduzione di costi diretti e ad una possibile riduzione delle
giacenze.
Si sottolinea anche come un eventuale progressivo ricorso a tali
funzionalità possa portare ad una sorta di “rimodulazione” della catena
logistica del contante, unitamente ad un “riposizionamento” degli operatori
coinvolti relativamente ai servizi erogati.
7 ALLEGATI
o Banca Centrale Europea: “Ricircolo delle banconote in euro: Quadro di
riferimento per l’identificazione dei falsi e la selezione dei biglietti non più
idonei alla circolazione da parte delle banche e di tutte le categorie professionali
che operano il contante”, 16 dicembre 2004.
o Circolare del Ministero dell’Interno, Nr. 557/PAS/2731/10089.D (1), 29
febbraio 2008.
o Decreto del Presidente della Repubblica, 4 agosto 2008, n. 153.
o Circolare del Ministero dell’Interno, Nr. 557/PAS/15403.10089.D (1) REG, 15
dicembre 2008.
RICIRCOLO DELLE BANCONOTE IN EURO: QUADRO
DI RIFERIMENTO PER L’IDENTIFICAZIONE DEI FALSI
E LA SELEZIONE DEI BIGLIETTI NON PIÙ IDONEI
ALLA CIRCOLAZIONE DA PARTE DELLE BANCHE
E DI TUTTE LE CATEGORIE PROFESSIONALI
CHE OPERANO CON IL CONTANTE
1
INTRODUZIONE
1.1
MOTIVI ALLA BASE DELLA DEFINIZIONE DI UN QUADRO DI RIFERIMENTO COMUNE
PER IL RICIRCOLO DELLE BANCONOTE
L’articolo 106, paragrafo 1, del Trattato che istituisce la Comunità europea e l’articolo 16 dello
Statuto del SEBC conferiscono all’Eurosistema il diritto esclusivo di emettere le banconote in
euro. Ai fini del suo assolvimento, riveste primaria importanza il compito di assicurare l’integrità
e il buono stato di conservazione dei biglietti in circolazione e di preservare, quindi, la fiducia
del pubblico nelle banconote in euro. Per conseguire questi obiettivi, gli esemplari in circolazione
devono mantenere un buon livello qualitativo, affinché vengano accettati come mezzo di pagamento
da tutti gli utilizzatori e possano essere impiegati senza problemi nelle macchine che accettano
banconote. Inoltre, i controlli di autenticità risultano facili e attendibili soltanto se i biglietti sono
in buone condizioni. Dato l’inevitabile deterioramento della moneta cartacea, gli esemplari logori
o difettosi dovrebbero essere rapidamente ritirati e sostituiti con banconote nuove o idonee all’uso.
Infine, per salvaguardare l’integrità delle banconote in euro come mezzo di pagamento è necessario
che i falsi siano prontamente riconosciuti e consegnati senza indugio alle autorità nazionali
competenti, a supporto dell’attività investigativa delle forze dell’ordine.
Per assicurare la regolare fornitura di banconote e la buona qualità dei biglietti in circolazione,
alcune banche centrali nazionali (BCN) avevano concordato con le banche che soltanto gli
esemplari verificati dalle stesse sarebbero stati rimessi in circolazione tramite i distributori
automatici di contante e gli sportelli bancari automatici (di seguito indicati con la sigla ATM). 1
Questa strategia ha consentito di evitare il ricircolo di falsi attraverso le banche e ha assicurato
un costante rientro di biglietti presso le BCN, che, nella maggior parte dei casi, hanno potuto
tenere sotto controllo il livello qualitativo di tali biglietti grazie a un tasso di rientro sufficientemente
elevato.
In applicazione dell’articolo 6 del Regolamento (CE) n. 1338/2001 del Consiglio, del 28 giugno
2001, che definisce talune misure necessarie alla protezione dell’euro contro la falsificazione, le
banche e qualsiasi altro soggetto impegnato a titolo professionale in operazioni di selezione ed
erogazione al pubblico di banconote [e monete], compresi i cambiavalute e tutti coloro la cui
attività consiste nel cambio di biglietti in divisa estera, (di seguito denominati “le banche e tutte
1
In questo contesto, per “sportelli bancari automatici” si intendono le unità erogatrici di banconote utilizzabili autonomamente dalla
clientela (self-service) di qualsiasi tipo, indipendentemente dal fatto che offrano altri servizi (bonifici elettronici, stampa estratti conto,
ecc.); non sono invece ricomprese le apparecchiature di introito ed esito del contante.
IT
BCE
Ricircolo delle banconote in euro
Gennaio 2005
1
le categorie professionali che operano con il contante”) hanno l’obbligo di ritirare dalla circolazione
tutte le banconote [e monete] in euro ricevute riguardo alle quali hanno la certezza o sufficiente
motivo di ritenere che siano contraffatte, nonché di trasmetterle immediatamente alle autorità
nazionali competenti. L’articolo 6 prescrive, inoltre, agli Stati membri di adottare le misure
necessarie ad assicurare che gli operatori inadempienti siano soggetti a sanzioni di carattere
effettivo, proporzionato e dissuasivo.
Il 18 aprile 2002 il Consiglio direttivo ha adottato i criteri generali dell’Eurosistema sull’uso delle
apparecchiature di introito ed esito del contante e dei dispositivi di cash-in (apparati per il deposito
del contante), definendo le linee guida riguardanti sia l’individuazione dei falsi, sia i requisiti
minimi di idoneità per la selezione delle banconote in euro. In seguito alla loro applicazione da
parte delle BCN partecipanti, nei paesi in cui il ricircolo delle banconote era precedentemente
vietato, per legge o in virtù di accordi con le BCN, le banche hanno acquisito la possibilità di
erogare alla clientela, oltre ai biglietti prelevati presso la BCN, anche quelli trattati internamente
mediante le apparecchiature previste dai criteri generali dell’Eurosistema.
Successivamente all’adozione dei criteri generali, alcune BCN hanno intrapreso misure tese ad
ampliare la portata della loro applicazione, collaborando con il settore bancario e le amministrazioni
pubbliche. Sono stati definiti criteri in base ai quali le banche e tutte le categorie professionali
che operano con il contante hanno acquisito la facoltà di rimettere in circolazione anche le
banconote in euro controllate internamente, fermo restando l’obbligo di effettuare i dovuti
controlli di autenticità e idoneità mediante macchine di selezione e accettazione verificate
positivamente da una BCN, in conformità alle procedure comuni dell’Eurosistema. Poiché nei vari
paesi le banche svolgono tradizionalmente un ruolo diverso nel ciclo del contante e il recepimento
dei criteri generali dell’Eurosistema non è stato uniforme, coesistono al momento tre distinti
modelli nell’area dell’euro:
1. le banche possono erogare alla clientela unicamente le banconote fornite dalla BCN; 2 il
ricircolo è possibile solo per mezzo delle apparecchiature di introito ed esito del contante
verificate dall’Eurosistema;
2. le banche possono distribuire al pubblico esclusivamente le banconote provenienti dalla BCN;2
il ricircolo è consentito soltanto se vengono eseguiti controlli di autenticità e idoneità mediante
apparecchiature di introito ed esito del contante o altri dispositivi verificati positivamente
dall’Eurosistema;
3. le banche non sono vincolate dalla normativa della BCN in materia di ricircolo delle banconote;
ci si attende tuttavia che esse collaborino con quest’ultima e ne seguano gli indirizzi.
La facoltà di rimettere in circolazione le banconote in euro consente alle banche e a tutte le
categorie professionali che operano con il contante di svolgere la propria funzione nel ciclo di
distribuzione del contante con maggiore efficacia ed efficienza in termini di costi. Al fine di
evitare distorsioni della concorrenza e di stabilire requisiti armonizzati per il ricircolo dei biglietti,
l’Eurosistema ha definito un quadro di riferimento generale, applicabile all’intera area dell’euro.
Il quadro di riferimento, riguardante le banche e tutte le categorie professionali che operano con
il contante, prevede chiari requisiti per il ricircolo e, in particolare, regole comuni per la rilevazione
2
2
Questa disposizione non si applica normalmente alle operazioni di importo modesto gestite dal personale di sportello.
BCE
Gennaio 2005
delle contraffazioni e standard minimi per il controllo di idoneità alla circolazione delle banconote
legittime.
1.2
OBIETTIVI DEL QUADRO DI RIFERIMENTO
Il quadro di riferimento persegue tre obiettivi principali: 1) assistere le banche e tutte le categorie
professionali che operano con il contante nell’adempimento degli obblighi di cui all’articolo 6 del
Regolamento (CE) n. 1338/2001 del Consiglio; 2) applicare efficacemente una politica comune
in materia di ridistribuzione delle banconote da parte degli stessi soggetti, al fine di evitare
distorsioni della concorrenza all’interno dell’area dell’euro e di contribuire alla realizzazione di
uno spazio unico del contante in euro; 3) raccomandare ai soggetti menzionati il rispetto delle
dovute norme di diligenza nella gestione delle banconote in euro, per concorrere alla salvaguardia
della loro qualità e autenticità.
Si rileva che le banche e tutte le categorie professionali che operano con il contante non hanno
titolo a indennizzo né per eventuali spese legate all’attuazione del quadro di riferimento, né
qualora la BCE o le BCN richiedano l’adozione di ulteriori misure atte a migliorare la qualità
delle banconote in circolazione, ovvero decidano di emettere biglietti in euro con caratteristiche
di sicurezza nuove o modificate. In quanto autorità responsabile dell’emissione delle banconote
in euro, l’Eurosistema può, inoltre, emendare o abrogare in qualsiasi momento il presente quadro
di riferimento, ovvero adottare ulteriori misure a tutela dell’integrità e della qualità dei biglietti
in circolazione.
2
QUADRO DI RIFERIMENTO PER IL RICIRCOLO DELLE BANCONOTE IN EURO DA PARTE
DELLE BANCHE E DI TUTTE LE CATEGORIE PROFESSIONALI CHE OPERANO CON IL CONTANTE
Il quadro di riferimento, che lascia impregiudicati il Regolamento (CE) n. 1338/2001 del Consiglio
e i provvedimenti nazionali adottati dagli Stati membri in conformità del medesimo, intende
contribuire all’ordinata attuazione di tali misure nell’ambito di competenza dell’Eurosistema.
2.1
REQUISITI GENERALI PER IL RICIRCOLO DELLE BANCONOTE
2.1.1 DEFINIZIONE DI APPARECCHIATURA DI SELEZIONE E ACCETTAZIONE DELLE BANCONOTE
Le apparecchiature di selezione e accettazione delle banconote utilizzate ai fini del ricircolo dalle
banche e da tutte le categorie professionali che operano con il contante appartengono, secondo la
definizione del presente documento, a una delle seguenti categorie:
1. unità utilizzabili autonomamente dalla clientela, quali le apparecchiature di introito ed esito
del contante e i dispositivi di cash-in;
2. dispositivi riservati al personale, che possono essere di due tipi: 1) apparecchiature che
verificano sia l’autenticità sia l’idoneità alla circolazione delle banconote (macchine per la
selezione e la verifica delle banconote); 2) unità destinate esclusivamente al controllo di
autenticità (rilevatori di banconote false). I dispositivi di entrambi i tipi devono sempre essere
in grado di trattare le mazzette di banconote e di classificare i singoli biglietti come autentici
BCE
Gennaio 2005
3
o sospetti senza l’intervento dell’operatore, separando fisicamente gli esemplari sospetti (ossia
rifiutati) da quelli risultati autentici.3
Le future tipologie di macchine o altri strumenti di selezione e accettazione del contante aventi
le stesse funzioni e destinati ai medesimi utenti delle apparecchiature menzionate dovranno
soddisfare i requisiti generali di seguito esposti per poter essere classificati come idonei al
trattamento delle banconote da ridistribuire tramite ATM o altri dispositivi utilizzabili
autonomamente dalla clientela.
Per essere affidabili nella rilevazione delle nuove contraffazioni, queste apparecchiature devono
essere adattabili. Inoltre, i diversi tipi di macchina devono poter essere tarati su parametri di
selezione più o meno severi.
2.1.2 PRINCIPI
Le banche e tutte le categorie professionali che operano con il contante ridistribuiscono alla
clientela unicamente le banconote in euro la cui autenticità e idoneità all’uso siano state debitamente
controllate sulla base dei criteri stabiliti dalla BCE nel presente documento e delle eventuali
ulteriori misure adottate dalle BCN ai fini della loro applicazione. Le misure nazionali non
possono ledere la parità concorrenziale, devono risultare pienamente in linea con i requisiti del
quadro di riferimento e devono essere comunicate periodicamente all’Eurosistema.
Le banche e tutte le categorie professionali che operano con il contante si impegnano, inoltre, a
ottemperare a tutti gli obblighi previsti dalla legislazione comunitaria o dagli ordinamenti
nazionali in materia di contraffazione.
L’autenticità e l’idoneità alla circolazione dei biglietti destinati al ricircolo sono verificate
mediante dispositivi di selezione e accettazione delle banconote che abbiano superato i test di una
BCN, oppure da personale addestrato.
Le banconote sono rimesse in circolazione tramite ATM o altri dispositivi utilizzabili
autonomamente dalla clientela unicamente previa verifica di autenticità e idoneità all’uso mediante
apparecchiature di selezione e accettazione delle banconote che abbiano superato i test di una
BCN.
Le banconote sottoposte a controlli di autenticità da parte di personale addestrato, mediante
accertamenti manuali e senza l’ausilio di dispositivi di selezione e accettazione delle banconote
verificati positivamente da una BCN, non sono ridistribuite tramite ATM o altri dispositivi
utilizzabili autonomamente dalla clientela, ma soltanto dal personale di sportello, previa verifica
di idoneità.
Le banconote non sottoposte a controlli di autenticità e idoneità non possono essere rimesse in
circolazione e vanno quindi riconsegnate alla BCN responsabile o ai soggetti da essa designati.
3
4
Le apparecchiature di selezione e accettazione delle banconote considerate nel presente documento non comprendono: 1) dispositivi di
controllo dell’autenticità in cui sia l’utente a decidere se il biglietto è autentico o meno; 2) dispositivi di controllo dell’autenticità che
sono in grado di trattare sia mazzette sia singole banconote e di classificare, senza l’intervento dell’utilizzatore, i biglietti come autentici
o sospetti, ma che non sono predisposti per separare fisicamente gli esemplari sospetti in modo automatico; 3) dispositivi automatici
di ausilio ai cassieri (dispensatori di banconote a tempo) utilizzati giornalmente come “cassette di sicurezza” dal personale di sportello
delle banche.
BCE
Gennaio 2005
2.1.3 ECCEZIONI
a) Ricircolo tramite ATM o altri dispositivi utilizzabili autonomamente dalla clientela di banconote
sottoposte unicamente a controlli di idoneità manuali
Nel caso delle filiali bancarie ubicate in località remote e con volumi molto modesti di
operazioni in contanti, i controlli di idoneità alla circolazione delle banconote destinate al
ricircolo tramite ATM o dispositivi utilizzabili autonomamente dalla clientela possono essere
effettuati, in deroga ai principi definiti al paragrafo 2.1.2, da personale addestrato, nel rispetto
dei requisiti minimi di idoneità per la selezione manuale specificati nell’allegato del presente
documento.4 La verifica di autenticità viene invece eseguita mediante apposite apparecchiature
che abbiano superato i test di una BCN. Operando in stretto raccordo con le BCN, le banche
limitano la quota di banconote sottoposte a controllo di idoneità manuale al 5% del volume
complessivo dei biglietti del rispettivo taglio ridistribuiti a livello nazionale tramite ATM e
altri dispositivi utilizzabili autonomamente dalla clientela.
b) Cause di forza maggiore
Al fine di assicurare la continuità della fornitura di biglietti in euro, le banche e gli altri
soggetti che operano con il contante a titolo professionale possono, in via temporanea ed
eccezionale, avvalersi della possibilità di svolgere controlli di autenticità e idoneità alla
circolazione tramite personale addestrato, sulla base dei requisiti stabiliti nel presente
documento, qualora l’erogazione di banconote risulti significativamente compromessa per
cause di forza maggiore, da definirsi secondo la legislazione del paese in cui essi sono stabiliti.
I soggetti sono tenuti a informare immediatamente la rispettiva BCN, precisando la natura
specifica dell’evento di forza maggiore e la durata prevista del trattamento manuale delle
banconote in euro.
2.1.4 ATM E ALTRI DISPOSITIVI UTILIZZABILI AUTONOMAMENTE DALLA CLIENTELA GESTITI DA TERZI
L’Eurosistema si aspetta che altri soggetti, contemplati o meno nell’articolo 6 del Regolamento
(CE) n. 1338/2001 del Consiglio, i quali gestiscono dispositivi self-service per la distribuzione
dei biglietti in euro al pubblico (ad esempio ATM), fra cui in particolare i dettaglianti, effettuino
gli opportuni controlli di autenticità e di idoneità alla circolazione delle banconote, conformemente
ai requisiti stabiliti nel presente quadro di riferimento. L’Eurosistema seguirà gli sviluppi in
questo ambito.
2.2
RILEVAZIONE DEI FALSI
È indispensabile assicurare un elevato standard di rilevazione dei falsi e prevenirne il ricircolo.
Le apparecchiature di selezione e accettazione delle banconote utilizzate per verificare l’autenticità
dei biglietti in euro devono essere, pertanto, in grado di individuare e separare gli esemplari
contraffatti da quelli autentici in modo affidabile. Le banche assicurano che i biglietti in euro
ridistribuiti dal personale di sportello siano stati sottoposti a controlli di autenticità, quanto meno
da parte di personale addestrato.
Le banconote contraffatte e quelle sospette devono essere consegnate senza indugio alle autorità
competenti, secondo le disposizioni nazionali adottate in conformità del Regolamento (CE)
n. 1338/2001 del Consiglio.
4
Le BCN trasmetteranno l’allegato su richiesta alle banche, agli altri soggetti che operano con il contante a titolo professionale e alle
aziende produttrici di apparecchiature di selezione e accettazione delle banconote.
BCE
Gennaio 2005
5
2.3
INDIVIDUAZIONE DELLE BANCONOTE NON PIÙ IDONEE ALLA CIRCOLAZIONE
La verifica di idoneità all’uso delle banconote destinate al ricircolo deve essere effettuata sulla
base dei requisiti minimi di selezione comuni adottati dall’Eurosistema, che sono definiti
nell’allegato del presente documento e formano parte integrante del quadro di riferimento. I
biglietti non più idonei alla circolazione devono essere restituiti alla BCN. Poiché i due tagli
inferiori (da €5 e €10) sono generalmente più soggetti a lacerazioni e usura, se ne raccomanda la
regolare erogazione al settore del commercio al dettaglio e al pubblico, al fine di assicurare un
buon livello qualitativo degli esemplari in circolazione.
I singoli criteri di idoneità per la selezione delle banconote in euro rispondono all’obiettivo di
preservare la qualità dei biglietti in circolazione nei paesi dell’area dell’euro. Per conseguire tale
obiettivo, la BCE può decidere di rivedere i requisiti fissati.
Per assicurare il regolare funzionamento del ciclo del contante e la buona qualità delle banconote
in circolazione, le BCN seguono l’andamento del livello qualitativo dei biglietti nell’ambito dei
rispettivi ordinamenti. Laddove si osservi un deterioramento della qualità per tagli specifici, le
BCN, previa notifica alla BCE, possono dare indicazioni sull’adeguamento della taratura dei
sensori.
2.4
CLASSIFICAZIONE E TRATTAMENTO DELLE BANCONOTE IN EURO VERIFICATE
MEDIANTE APPARECCHIATURE DI SELEZIONE E ACCETTAZIONE DELLE BANCONOTE
2.4.1 DISPOSITIVI UTILIZZABILI AUTONOMAMENTE DALLA CLIENTELA
Le banconote depositate presso i dispositivi utilizzabili autonomamente dalla clientela devono
essere classificate secondo le categorie illustrate nella tavola seguente. Le macchine che non
effettuano il controllo di idoneità dei biglietti e il ricircolo di quelli idonei, ad esempio i dispositivi
di cash-in, non devono essere necessariamente in grado di distinguere fra le categorie 4a e 4b.
La registrazione e l’identificazione delle banconote autentiche o contraffatte appartenenti alla
categoria 2 o 3, nonché del titolare del conto sono necessarie per poter ricostruire i movimenti e,
quindi, per innalzare il livello di sicurezza. Per essere in grado di risalire al titolare del conto nel
caso in cui la BCN individui un falso fra le banconote della categoria 3, gli elementi di
riconoscimento delle banconote e i dati sul cliente devono essere custoditi per almeno otto
settimane dalla data di rilevazione dei biglietti da parte della macchina, qualora tali informazioni
non vengano trasmesse alle autorità nazionali competenti unitamente alle banconote da
verificare.
Le forze di polizia raccomandano l’installazione di telecamere per assicurare un più elevato
livello di protezione da attività criminose. L’applicazione di questa misura di sorveglianza è
soggetta alla legislazione nazionale vigente.
6
BCE
Gennaio 2005
Tavola 1 Classificazione delle banconote da parte dei dispositivi utilizzabili autonomamente
dalla clientela e conseguente trattamento
Categoria
Classificazione
Proprietà
Trattamento
1
Fattispecie
diversa da
banconota, non
riconosciuta
come biglietto
in euro
Il mancato riconoscimento è dovuto a:
– immagine o dimensioni errate
– errore di alimentazione (ad esempio
banconote sovrapposte)
– ampie pieghe agli angoli o parti mancanti
– banconota disegnata a mano, cartoncino
separatore, ecc.
– biglietto in valuta diversa dall’euro
L’oggetto deve essere restituito al cliente.
2
Oggetto
identificato
come sospetta
contraffazione
di banconota in
euro 1)
Immagine e dimensioni corrispondono, ma
uno o più elementi di riconoscimento sono
assenti o risultano chiaramente al di fuori
dei parametri di tolleranza.
L’oggetto deve essere ritirato dalla
circolazione e trasmesso, unitamente alle
informazioni sul titolare del conto, alle
autorità nazionali competenti per essere
sottoposto a un controllo di autenticità; la
consegna deve avvenire con la massima
tempestività, secondo i termini fissati dalla
legislazione nazionale e comunque entro e
non oltre venti giorni lavorativi dalla data di
deposito nella macchina.
L’accredito non deve essere effettuato.
3
Banconota
in euro non
identificata con
certezza come
autentica
Immagine e dimensioni corrispondono, ma
non tutti gli elementi di riconoscimento
sono conformi ai parametri di qualità o
rispettano le tolleranze. Nella maggior
parte dei casi si tratta di banconote
legittime, che però risultano sporche o
danneggiate.
Il biglietto deve essere trattato separatamente
e trasmesso con la massima tempestività alle
autorità nazionali competenti per il controllo
di autenticità, secondo i termini fissati dalla
legislazione nazionale e comunque entro
e non oltre venti giorni dalla data in cui è
avvenuto il deposito.2)
Le informazioni sul titolare del conto, che
devono essere custodite per un periodo
di otto settimane dalla data di rilevazione
della banconota da parte della macchina,
sono rese disponibili su richiesta.
Alternativamente, in accordo con le autorità
nazionali competenti, le informazioni che
consentono di rintracciare il titolare del
conto possono essere trasmesse alle autorità
unitamente alla banconota.
L’accredito potrà essere eventualmente
effettuato.
4a
Banconota in
euro identificata
come autentica
e idonea alla
circolazione
Esito positivo di tutti i controlli di
autenticità e di idoneità alla circolazione
effettuati dalla macchina.
La banconota può essere rimessa in
circolazione.
L’accredito deve essere effettuato.
4b
Banconota in
euro identificata
come autentica
ma non idonea
alla circolazione
autenticità eseguiti dalla macchina.
Esito negativo dei controlli di idoneità alla
circolazione effettuati dalla macchina.
La banconota non può essere rimessa in
circolazione e va riconsegnata alla BCN.
1) Di regola, la categoria 2 comprende la maggior parte delle banconote ricevute dai soggetti che operano con il contante a titolo
professionale riguardo alle quali, ai sensi dell’articolo 6 del Regolamento (CE) n. 1338/2001 del Consiglio, essi “hanno la certezza o
sufficiente motivo di ritenere che siano false”. Spetta alle BCN la decisione finale in merito all’autenticità delle banconote in euro.
2) Se la macchina non separa fisicamente le banconote della categoria 3 da quelle delle categorie 4a e 4b, tutti i biglietti vanno trattati
come se appartenessero alla categoria 3 e devono essere, pertanto, consegnati alle autorità nazionali competenti.
2.4.2 DISPOSITIVI RISERVATI AL PERSONALE
Le macchine utilizzate dal personale devono essere in grado di operare una classificazione
distinguendo le banconote sospette da quelle autentiche. Queste ultime devono essere sottoposte
a un controllo di idoneità alla circolazione e separate in due gruppi a seconda che l’esito di tale
controllo sia positivo oppure negativo.
BCE
Gennaio 2005
7
Tavola 2 Classificazione delle banconote da parte dei dispositivi riservati al personale e
conseguente trattamento
Categoria
Classificazione
Proprietà
Trattamento
A
1) Oggetto non
riconosciuto
come banconota
in euro,
oppure
2) sospetta
contraffazione
Il mancato riconoscimento è dovuto a:
– errore di alimentazione (ad esempio
banconote sovrapposte)
– immagini o dimensioni errate
– ampie pieghe agli angoli o parti mancanti
– banconota disegnata a mano, cartoncino
separatore, ecc.
– biglietto in valuta diversa dall’euro
– immagine e dimensioni corrispondono,
ma uno o più elementi di riconoscimento
sono assenti o risultano chiaramente al di
fuori dei parametri di tolleranza
– immagine e dimensioni corrispondono,
ma non tutti gli elementi di
riconoscimento sono conformi ai
parametri di qualità e/o rispettano le
tolleranze. Nella maggior parte dei casi
si tratta di banconote legittime, che però
risultano sporche o danneggiate.
1) Oggetto non riconosciuto come banconota
in euro (ad esempio foglietto bianco,
biglietto in altra valuta, assegno): in seguito
a verifica visiva da parte di un addetto,
l’oggetto va separato dalle banconote in
euro sospette.
2) Qualsiasi altro oggetto (ossia le
banconote in euro sospette) deve essere
trattato separatamente e trasmesso con la
massima tempestività alle autorità nazionali
competenti per il controllo di autenticità,
secondo i termini fissati dalla legislazione
nazionale e comunque entro e non oltre
venti giorni dalla data di deposito nella
macchina.
B1
Banconota in
euro identificata
come autentica
e idonea alla
circolazione
autenticità e di idoneità alla circolazione
effettuati dalla macchina.
La banconota può essere rimessa in
circolazione.
B2
Banconota in
euro identificata
come autentica
ma non idonea
alla circolazione
autenticità eseguiti dalla macchina.
Esito negativo dei controlli di idoneità alla
circolazione effettuati dalla macchina.
La banconota non può essere rimessa in
circolazione e va riconsegnata alla BCN.
2.5
INFORMAZIONI SULLE BANCONOTE IN EURO E SULLE LORO CARATTERISTICHE DI SICUREZZA
Gli operatori di mercato interessati hanno ricevuto informazioni sui biglietti in euro e sulle loro
caratteristiche di sicurezza nel quadro dei test svolti nel 2000 e nel 2001 in vista dell’immissione
in circolazione dell’euro. Anche in futuro, l’Eurosistema intende collaborare con le parti terze
interessate; le banche e tutte le categorie professionali che operano con il contante saranno
informate con sufficiente anticipo riguardo all’emissione di banconote in euro dotate di
caratteristiche di sicurezza nuove o modificate, affinché possano prepararsi per tempo a trattare i
nuovi biglietti.
2.6
TEST COMUNI EFFETTUATI DALLE BCN PER LA VERIFICA DELLE APPARECCHIATURE DI SELEZIONE
E ACCETTAZIONE DELLE BANCONOTE UTILIZZATE AI FINI DEL RICIRCOLO
In applicazione del presente quadro di riferimento, il ricircolo dei biglietti in euro verificati
tramite le apparecchiature di selezione e accettazione delle banconote definite al paragrafo 2.1.1,
comprendenti sia le macchine utilizzabili autonomamente dalla clientela sia quelle riservate al
personale, è ammesso a condizione che le aziende produttrici ne abbiano dimostrato la conformità
ai requisiti stabiliti nel presente documento. A tal fine, le BCN offrono ai produttori la possibilità
di effettuare test, in sedi apposite e con procedure comuni, sui sistemi di rilevazione e sulle
apparecchiature di selezione e accettazione delle banconote, impiegando un’ampia selezione di
contraffazioni fra le più recenti e di biglietti autentici, idonei e non alla circolazione. Le prove e
i loro risultati sono validi nell’intera area dell’euro. Tutti i tipi di dispositivi utilizzabili
8
BCE
Gennaio 2005
autonomamente dalla clientela o riservati al personale che abbiano superato i test di una BCN
secondo le procedure comuni dell’Eurosistema possono essere impiegati in qualsiasi paese
dell’area dell’euro conformemente ai regolamenti e alle leggi nazionali, senza ulteriori prove da
parte delle altre BCN. L’Eurosistema pubblica sui siti Internet della BCE / delle BCN l’elenco
delle apparecchiature utilizzabili autonomamente dalla clientela e di quelle riservate al personale,
definite al paragrafo 2.1.1, che hanno superato i test comuni presso una BCN. Qualora un modello
approvato non superi una seconda prova presso una BCN, esso viene cancellato dall’elenco. Prima
di poter mettere in funzione queste apparecchiature, le banche e gli altri soggetti che operano con
il contante a titolo professionale sono tenuti a darne notifica alle rispettive BCN.
In seguito al positivo completamento di un test, le BCN non rilasciano alcuna certificazione alle
case costruttrici o a parti terze, ma possono fornire un rapporto sintetico sulle prove effettuate.
Il test è valido esclusivamente per le contraffazioni utilizzate nelle prove. L’Eurosistema non è
formalmente responsabile per i dispositivi verificati positivamente dalle BCN che non rispondano
ai requisiti del presente quadro di riferimento. Le banche e tutte le categorie professionali che
operano con il contante sono pertanto tenute ad adeguare, in collaborazione con le aziende
produttrici, le proprie apparecchiature per il controllo di autenticità, installando gli ultimi
aggiornamenti delle componenti hardware e/o software per la rilevazione dei falsi, ottenibili
presso i produttori. L’Eurosistema definirà procedure tese ad assistere le parti terze interessate
(produttori e gestori delle macchine) negli sforzi necessari per l’aggiornamento in tempo utile dei
rispettivi prodotti, nonché a informare il settore creditizio sulle contraffazioni più recenti che
imitano le caratteristiche di sicurezza verificabili meccanicamente. Le banche e tutte le categorie
professionali che operano con il contante richiederanno ai produttori di sottoporre i propri modelli
a nuove prove presso una BCN in seguito a ogni aggiornamento delle componenti hardware e/o
software per il controllo di autenticità.
Le aziende produttrici sono invitate a comunicare alle BCN come le apparecchiature possano
essere modificate affinché identifichino nuove contraffazioni e/o applichino requisiti di idoneità
più o meno restrittivi, specificando se siano sufficienti adeguamenti del software oppure occorra
intervenire anche sull’hardware. Queste informazioni saranno soggette a un accordo di riservatezza
che dovrà essere stipulato fra le parti interessate.
2.7
ATTIVITÀ DI MONITORAGGIO DELLE BCN
Per consentire all’Eurosistema di verificare l’osservanza del presente quadro di riferimento, le
banche e tutte le categorie professionali che operano con il contante forniscono regolarmente alle
BCN:
– informazioni generali sul ricircolo delle banconote e sui centri di deposito e verifica del
contante;
– statistiche sul volume delle operazioni in contanti;
– informazioni sugli ATM e sulle apparecchiature utilizzate ai fini del ricircolo;
– dati sulle filiali ubicate in località remote e con volumi molto modesti di operazioni in contanti,
presso le quali i controlli di idoneità alla circolazione vengono eseguiti manualmente.
BCE
Gennaio 2005
9
Nella prima metà del 2005 l’Eurosistema, in consultazione con il settore bancario, definirà in
dettaglio le informazioni da presentare.
Le banche e tutte le categorie professionali che operano con il contante devono permettere alle
BCN di svolgere controlli di sistema sulle apparecchiature in uso, per verificarne il funzionamento
per quanto riguarda sia la rilevazione dei falsi e (ove applicabile) dei biglietti non più idonei alla
circolazione, sia la ricostruzione dei movimenti (per le macchine utilizzabili autonomamente dalla
clientela). Nel corso di queste ispezioni, le BCN possono anche analizzare le disposizioni che
regolano la gestione operativa di tali apparecchiature e le modalità di trattamento delle banconote
verificate, nonché effettuare un esame a campione dei controlli di idoneità eseguiti dal personale
addestrato. Se una BCN rileva irregolarità durante un sopralluogo, la banca o altro soggetto che
opera con il contante a titolo professionale adotterà le misure necessarie ad assicurare con la
massima tempestività il rispetto dei requisiti fissati nel presente quadro di riferimento. Qualora i
controlli rivelino che un determinato modello di macchina per la selezione e l’accettazione delle
banconote non individua tutte le contraffazioni più recenti, la rispettiva istituzione provvederà
all’immediato aggiornarmento di ogni unità interessata. Inoltre, l’Eurosistema prenderà accordi
con le aziende produttrici affinché queste informino la propria clientela sugli aggiornamenti
disponibili.
3
ATTUAZIONE
Le BCN attueranno il presente quadro di riferimento a livello nazionale il prima possibile, e
comunque non oltre la fine del 2006. Nel frattempo si continuano ad applicare le regolamentazioni
e disposizioni nazionali vigenti e restano validi i rapporti stabiliti fra le BCN e i soggetti che
operano con il contante a titolo professionale nei rispettivi paesi. A decorrere dalla data in cui il
quadro sarà applicato a livello nazionale, avrà inizio un periodo di transizione di due anni per
l’adeguamento delle procedure e delle apparecchiature in uso da parte delle banche e di tutte le
categorie professionali che operano con il contante. Tuttavia, il periodo di transizione dovrà
concludersi al più tardi entro la fine del 2007. Laddove le banche e le categorie professionali che
operano con il contante decidano di non effettuare il ricircolo delle banconote, il loro fabbisogno
di biglietti in euro potrà continuare a essere coperto dalle BCN, nei termini stabiliti da ciascuna
di queste ultime.
Il presente quadro di riferimento sostituisce i criteri generali dell’Eurosistema sull’uso delle
apparecchiature di introito ed esito del contante e delle unità di cash-in, adottati dal Consiglio
direttivo il 18 aprile 2002, senza pregiudizio dei rapporti contrattuali vigenti in relazione a tali
dispositivi.
10
BCE
Gennaio 2005
© Banca centrale europea, 2005
Indirizzo: Kaiserstrasse 29, D-60311 Frankfurt am Main, Germany
Recapito postale: Postfach 16 03 19, 60066 Frankfurt am Main, Germany
Telefono: +49 69 1344 0
Sito Internet: http://www.ecb.int
Fax: +49 69 1344 6000
Telex: 411 144 ecb d
Tutti i diritti riservati. È consentita la riproduzione a fini didattici e non commerciali, a condizione che venga citata la
fonte. Situazione al gennaio 2005.
ISBN 978-92-899-0086-7 (online)
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MODULARIO
INTERNO - 314
MOD. 4 P.S.C..
DIPARTIMENTO DELLA PUBBLICA SICUREZZA
Nr. 557/PAS/15403.10089.D (1)REG
Roma, 15 dicembre 2008
Oggetto: Decreto del Presidente delle Repubblica 4 agosto 2008 n. 153, “Regolamento
recante modifiche al regio decreto 6 maggio 1940, nr.635, per l’esecuzione del testo
unico delle leggi di pubblica sicurezza, in materia di guardie particolari, istituti di
vigilanza e investigazione privata”.
AI SIGG. RI PREFETTI
AI SIGG. RI COMMISSARI DEL GOVERNO
LORO SEDI
TRENTO E BOLZANO
AL SIG. PRESIDENTE DELLA GIUNTA REGIONALE DELLA
VALLE D’AOSTA
AI
SIGG. RI QUESTORI
AOSTA
LORO SEDI
e, per conoscenza,
AL COMANDO GENERALE DELL’ARMA DEI CARABINIERI
ROMA
ISTITUTO POLIGRAFICO E ZECCA DELLO STATO S
AL COMANDO GENERALE DEL CORPO DELLA GUARDIA DI FINANZA
ROMA
Sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 234 - Serie Generale - del 6
ottobre 2008, è stato pubblicato il D.P.R. 4 agosto 2008, n. 153, richiamato in oggetto, d’ora
in avanti indicato come D.P.R. n. 153 del 2008, che fa seguito al precedente intervento di
modifica delle disposizioni del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza in materia di
vigilanza privata e guardie particolari giurate, contenuto nell’art. 4 del decreto-legge 8 aprile
2008, n. 59, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 84 - Serie
Generale - del 4 aprile 2008, convertito nella legge 6 giugno 2008, n. 101, d’ora in avanti
indicato come D.L. n. 59 del 2008.
Con l’emanazione del D.P.R. n. 153 del 2008 si è, per così dire, completato l’intero
pacchetto di modifiche di carattere normativo e regolamentare che hanno, da un lato, adeguato
la legislazione italiana alle determinazioni assunte dalla Corte di Giustizia delle Comunità
Europee con la sentenza C – 465/05 del 13 dicembre 2007 e, dall’altro, non hanno trascurato
vigilanza.c:Migliorelli/Acunzo (POLAM/VIG/15403_08 CIRCOLARE DPR)
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di intervenire su aspetti e problematiche interpretative della vecchia legislazione
particolarmente controverse. Gli interventi modificativi hanno quindi rivitalizzato le previgenti disposizioni, in un quadro normativo di riferimento aperto alla concorrenza in un
contesto di mercato europeo e finalizzato a garantire una migliore affidabilità dei servizi di
sicurezza privata ed una maggiore contestuale tutela del personale e dei connessi profili di
ordine e sicurezza pubblica.
Va tuttavia osservato che la piena operatività delle disposizioni del D.P.R. di recente
emanazione è per molti aspetti subordinata all’emanazione dei decreti di attuazione, che
specifiche disposizioni (art. 254, terzo comma; art. 257, quarto comma; art. 257-bis, terzo
comma; art. 257-quinquies, secondo comma; art. 260-ter; art. 260-quater) rimettono alla
competenza del Ministro dell’Interno e che dovranno essere adottati nel termine di 180 giorni,
secondo quanto previsto dall’articolo 2 dello stesso D.P.R..
Nelle more dell’adozione dei richiamati provvedimenti attuativi, continueranno quindi
a trovare applicazione le disposizioni già impartite con la circolare n. 557/PAS/2731/10089.D
(1) del 29 febbraio 2008, emanata, sulla scorta dei lavori preparatori dei provvedimenti di
modifica normativa e regolamentare definitivamente approvati, per consentire una prima
immediata attuazione del “giudicato” comunitario. Tuttavia, tali disposizioni vanno ora
opportunamente integrate dagli approfondimenti che seguono.
1)
Giuramento.
Ferme restando le considerazioni svolte nella circolare del 28 febbraio 2008, il nuovo
art. 250 prevede due distinte formule di giuramento:
quella contemplata al terzo comma, che è riservata alle guardie particolari
addette ai servizi di cui all'articolo 256-bis, comma 2, le quali prestano giuramento
con la seguente formula: «Giuro di osservare lealmente le leggi e le altre disposizioni
vigenti nel territorio della Repubblica e di adempiere le funzioni affidatemi con
coscienza e diligenza, nel rispetto dei diritti dei cittadini». Tale formula risulta
appropriata anche per i cittadini comunitari stabiliti in Italia, che svolgono l’attività di
guardia particolare giurata.
quella prevista al successivo comma quarto, che invece rimane riservata alle
guardie giurate che esercitano pubbliche funzioni attribuite dalla legge (quelle di
rilevazione delle violazioni amministrative e, più in generale, ove riconosciuta, quella
di polizia giudiziaria), che è la seguente: «Giuro di essere fedele alla Repubblica
italiana ed al suo Capo, di osservare lealmente le leggi dello Stato e di adempiere le
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funzioni affidatemi con coscienza e diligenza e con l'unico intento di perseguire il
pubblico interesse»1.
Alcun obbligo di giuramento sussiste, invece, per le guardie particolari dipendenti da
istituti di vigilanza operanti in altri Stati dell’Unione Europea, allorquando svolgono sul
territorio italiano i servizi transfrontalieri, ovvero quelli temporanei ed occasionali, muniti
delle autorizzazioni previste dall’art. 260-bis, comma secondo e comma terzo, ultimo
capoverso.
Il giuramento, quando previsto, “…è prestato innanzi al Prefetto o funzionario da
questi delegato…” e sarebbe opportuno che all’adempimento dell’obbligo del giuramento si
provvedesse all’atto della consegna all’interessato del decreto di nomina a guardia particolare
giurata, previa annotazione in calce al decreto medesimo. La disposizione non esclude tuttavia
che il Prefetto che rilascia il decreto possa delegare l’adempimento del giuramento ad un’altra
Prefettura/Questura (ad esempio quella della provincia di residenza della guardia giurata, ove
non coincida con quella che ha rilasciato la licenza all’istituto dal quale dipende). Anche per
questa ipotesi, si richiama l’attenzione delle SS. LL. sulla necessità che vengano assunte tutte
le opportune iniziative affinché si adempia all’obbligo del giuramento contestualmente alla
consegna del titolo autorizzatorio.
Ciò in ragione del fatto che il comma 7 dell’art. 250 qualifica il difetto di giuramento,
quando prescritto, come abuso del titolo autorizzatorio, ai sensi dell’art. 10 del t.u.l.p.s.,
circostanza questa che comporta, ovviamente, l’avvio del relativo procedimento finalizzato
all’adozione dei provvedimenti sanzionatori contemplati dalla legge.
2) La nomina delle guardie giurate e la verifica periodica delle condizioni che
hanno dato luogo al rilascio delle autorizzazioni.
Va preliminarmente chiarito che, relativamente all’impiego del personale dipendente,
le linee di fondo e gli obbiettivi principali della modifica del Regolamento di esecuzione al
t.u.l.p.s. di cui trattasi riguardano:
-
il miglioramento della qualificazione professionale delle guardie e degli
investigatori privati;
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L’art. 250, quarto comma, del Regolamento è una norma che ha forza propria e richiama l’art. 5 della legge n.
478 del 1946, al solo fine di individuare la diversa formula di giuramento per le guardie che espletano pubbliche
funzioni. Non si ritiene, pertanto, che possa produrre effetti diversi la previsione dell’art. 24 del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112, convertito con la legge 6 agosto 2008, n. 133, che alla decorrenza ivi indicata sancisce
l’abrogazione della legge n. 478 del 1946, la quale risulta inserita nella Tabella A (al n. 899).
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-
-
il perseguimento dell’integrale rispetto – a tutela della qualità dei servizi e della
sicurezza delle guardie particolari giurate ed, in definitiva, dell’ordine e della
sicurezza pubblica - degli obblighi contrattuali, previdenziali ed assicurativi,
anche utilizzando gli strumenti previsti dalla contrattazione nazionale di
categoria (le certificazioni dell’ ”ente bilaterale”) o dalla legislazione in materia
(il DURC - Documento unico di regolarità contributiva);
l’ampliamento della tutela, sempre per finalità di sicurezza, relativamente alle
nuove ipotesi di mobilità aziendale previste dal testo, conseguente
all’eliminazione del limite provinciale della licenza;
il più agevole reimpiego delle guardie rimaste senza lavoro, nell’ambito
temporale del decreto di nomina, con la previsione della loro iscrizione in un
registro istituito presso le prefetture, a disposizione dei datori di lavoro, al fine di
evitare una superflua reiterazione delle procedure di accertamento dei requisiti
soggettivi.
Con riguardo al miglioramento della qualificazione professionale delle guardie
private, il secondo comma dell’art. 138 t.u.l.p.s., introdotto dall’art. 4 del D.L. n. 59 del 2008,
demanda ad un decreto del Ministro dell’interno, sentite le Regioni, cui l’art. 117 della
Costituzione attribuisce competenza esclusiva in materia, l’individuazione dei requisiti
minimi professionali e di formazione delle guardie particolari giurate, mentre il comma primo
dell’art. 250 come modificato dal D.P.R. n. 153 del 2008 subordina il rilascio del decreto di
approvazione da parte del Prefetto all’aver constatato il possesso dei requisiti anche di ordine
professionale prescritti dalla legge.
Analogamente, per gli investigatori privati, il terzo comma dell’art. 257-bis, introdotto
dal D.P.R. n. 153 del 2008, prevede che con il decreto del Ministro dell’interno di cui al
precedente art. 257, comma quarto, vengano individuati, sentite le Regioni, i requisiti
formativi minimi ad indirizzo giuridico e professionale, nonché i periodi minimi di tirocinio
pratico occorrenti per il rilascio della licenza.
Resta ovviamente inteso che tali requisiti di qualificazione professionale e di
formazione del personale (guardie particolari giurate ed investigatori professionali) potranno
formare oggetto di valutazione da parte del Prefetto ai fini del rilascio dei relativi titoli
autorizzatori solo dopo l’emanazione dei richiamati provvedimenti attuativi, mentre, nelle
more della loro adozione, continueranno ad applicarsi le procedure fino ad ora seguite.
Trovano, invece, immediata applicazione, compatibilmente con le intese che dovranno
intercorrere tra le organizzazioni di categoria dei datori e dei prestatori di lavoro, tutte quelle
disposizioni del Regolamento di esecuzione del t.u.l.p.s., introdotte dal D.P.R. n. 153 del
2008, che riguardano l’integrale rispetto degli obblighi derivanti dalla contrattazione
collettiva di categoria. Vengono, altresì, in considerazione i seguenti specifici profili: a) la
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qualità dei servizi e la tutela della sicurezza delle guardie particolari giurate; b) l’assolvimento
degli obblighi contrattuali, previdenziali ed assicurativi, da parte del datore di lavoro.
a) La qualità dei servizi e la tutela della sicurezza delle guardie particolari giurate.
Sono finalizzati ad assicurare una migliore qualità dei servizi ed a garantire la
sicurezza delle guardie giurate l’art. 251, primo comma, e l’art. 252, che riguardano
particolari modalità di svolgimento del servizio delle guardie giurate. Infatti, la prima
disposizione consente che con uno stesso decreto di approvazione una guardia particolare
possa essere autorizzata alla custodia di più proprietà appartenenti a persone od enti diversi,
ovvero possa prestare servizio per più istituti di vigilanza appartenenti allo stesso titolare, alla
medesima società o da una società diversa da questa controllata.
La previsione, per un verso, supera il vincolo della dipendenza da un solo proprietario,
ovvero da un solo istituto di vigilanza e, per altro verso, quello territoriale ed estende la tutela
delle guardie particolari nei confronti del rischio di abusi (spesso difficilmente rilevabili),
circoscrivendo la facoltà di autorizzare i relativi servizi solo ai casi regolati da apposito
accordo sindacale nazionale tra le organizzazioni imprenditoriali e sindacali
comparativamente più rappresentative sul piano nazionale. Viene così garantita la sicurezza
delle guardie particolari giurate, in rapporto sia con i limiti della durata giornaliera del lavoro,
sia con la qualità del servizio.
Il Prefetto ha quindi la possibilità di apporre le opportune prescrizioni sul titolo
autorizzatorio per assicurare le finalità di vigilanza previste dalla legge, che dovranno essere
opportunamente condivise con il Questore, cui spetta com’è noto l’approvazione del
regolamento di servizio delle guardie particolari giurate, sia se dipendenti dal proprietario o
dai proprietari, sia se dipendenti dai diversi istituti di vigilanza privata che richiedono la
cosiddetta “doppia decretazione”.
Collegata alla disposizione appena esaminata ed all’osservanza delle cautele
prescrittive di cui si è detto è il successivo art. 252, il quale prevede che, quando i beni che le
guardie giurate sono chiamate a custodire siano posti in province diverse, il decreto di
approvazione è rilasciato dal Prefetto che ha ricevuto la domanda, sentiti i Prefetti delle
province interessate. Ciò che rileva ai fini della competenza al rilascio del decreto di
approvazione è il luogo in cui è stata presentata la domanda.
Diverso è invece il caso del rilascio del decreto di approvazione della nomina per le
guardie giurate dipendenti da uno o più istituti di vigilanza, autorizzati ad operare in diversi
ambiti provinciali, essendo venuto meno per effetto del “giudicato” comunitario il vincolo
territoriale limitato alla singola provincia.
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In questo caso, il rilascio del decreto di nomina a guardia giurata dovrà essere curato –
a regime – esclusivamente dalla Prefettura che ha rilasciato la licenza ed il decreto abiliterà la
guardia ad operare nell’intero ambito territoriale in cui è autorizzato l’istituto di vigilanza dal
quale dipende. Tuttavia, in questa fase intermedia, per esigenze di economia dell’attività
amministrativa, non occorrerà procedere al ritiro prima della naturale scadenza dei decreti di
approvazione di nomina a guardia particolare giurata in precedenza rilasciati dai diversi
prefetti; ciò anche nel caso di intervenuta unificazione, in capo allo stesso soggetto, delle
licenze già assentite dai prefetti delle stesse province. Conseguentemente, le guardie giurate
dipendenti dal nuovo unico istituto potranno continuare ad operare con i titoli già in possesso,
che alla scadenza dovranno essere ovviamente tutti rinnovati dalla sola Prefettura che ha
proceduto all’unificazione dei vari istituti operanti in province diverse, con il rilascio di un
solo titolo autorizzatorio, nel quale sarà espressamente indicato il globale ambito di
operatività del nuovo istituto.
Proprio il venir meno del limite provinciale della licenza e la conseguente mobilità
aziendale delle guardie giurate impone che venga posta attenzione a due particolari aspetti,
riguardanti: il primo, l’ampliamento della tutela delle guardie particolari giurate, soprattutto
con riguardo al loro impiego in ambiti territoriali, a volte distanti tra loro; il secondo, invece,
riguarda la verifica della permanenza del requisito della capacità tecnica, o per meglio
dire della permanenza dei requisiti richiesti per il rilascio dell’autorizzazione, sempre di
competenza del Prefetto, tendente ad accertare l’attualità del progetto tecnico organizzativo
dell’impresa, rispetto ai servizi effettivamente svolti.
Con riguardo al primo aspetto, si ribadisce che l’impiego in ambiti territoriali distanti
tra loro dovrà necessariamente essere rimesso agli accordi tra le organizzazioni
imprenditoriali e sindacali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, affinché
possano essere raggiunti gli stessi obiettivi perseguiti dagli artt. 251 e 252, di cui si è detto in
precedenza, con l’eventuale apposizione delle relative prescrizioni per l’impiego delle
guardie, di cui dovrà tenersi conto nel corso dello svolgimento dei controlli demandati agli
ufficiali ed agli agenti di pubblica sicurezza.
Oltre agli accordi sindacali sulla durata dell’orario di lavoro delle guardie giurate e
quelli sull’operatività del personale, concorrono ad apprestare una tutela sull’impiego delle
guardie giurate anche le costanti valutazioni di permanenza del requisito della capacità
tecnica. Tale ultimo aspetto, infatti, viene in considerazione soprattutto nella misura in cui le
nuove disposizioni regolamentari pongono la sicurezza delle guardie particolari e la qualità
dei servizi resi in rapporto alla dotazione di apparecchiature, mezzi, strumenti ed
equipaggiamenti indispensabili per la sicurezza, alle esigenze di tutela dell’ordine e della
sicurezza pubblica, alle prescrizioni dell’autorità ed alle determinazioni del Questore ai sensi
del regio decreto-legge 26 settembre 1935, n. 1952 (art. 27-quater, terzo comma, lettera b).
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Ciò premesso, in ordine al requisito della capacità tecnica, fino a quando non sarà
emanato il decreto del Ministro dell’Interno previsto all’art. 257, comma quarto, si
confermano le indicazioni fornite nella precedente circolare del 29 febbraio 2008 (punto c),
pag. 7 e seguenti), mentre in ordine alla necessità di verificarne la permanenza attraverso
periodici, mirati, controlli nel corso della validità del relativo titolo autorizzatorio, si
rammenta che il Consiglio di Stato, nel parere n. 1247/2008 espresso dalla Sezione consultiva
per gli atti normativi nella seduta del 21 aprile 2008 (pag. 14 e ss), ha avuto modo di
osservare quanto segue:
“3. La questione sollevata dall’Autorità (n.d.r. Garante della Concorrenza e del Mercato) in
merito al numero massimo di guardie particolari operanti e alla tipologia dei servizi involge
il problema più generale della capacità tecnica.
All’accertamento della capacità tecnica e degli altri mezzi, requisiti e limitazioni sopra
indicati e agli atti connessi è dedicata parte delle norme contenute negli articoli da 257 a
257–sexies, mentre la norma legislativa di riferimento è contenuta nel comma 1 dell’articolo
136 r.d. n. 773 del 1931, ai sensi della quale la licenza è ricusata a chi non dimostri di
possedere la capacità tecnica ai servizi che intende esercitare.
La disposizione legislativa, pur nella sua sinteticità, consente di inquadrare con sufficiente
chiarezza alcuni principi che presiedono l’assenso all’espletamento dei servizi in questione.
Si tratta di concetti già esposti nelle premesse, laddove si è ricordata la duplicità di piani o
livelli sui quali si articola la materia in esame e le esigenze di fondo di tutela dell’ordine e
della sicurezza pubblica che ne rappresentano il valore orientativo.
Proprio alla luce di quelle considerazioni va pienamente condivisa l’impostazione dello
schema, che assegna un ruolo centrale al progetto organizzativo e tecnico-operativo, che
correda la domanda diretta ad ottenere la licenza prescritta dall’articolo 134 t.u.l.p.s., giusta
il disposto dei commi 2 e 3 dell’articolo 257.
Pertanto, se da una parte si prende atto della rinuncia a pretendere la predeterminazione del
numero delle guardie (in ciò adeguandosi alla osservazione dell’Autorità), dall’altra deve
considerarsi la scelta di ribadire (art. 257, lett. d) la necessità della individuazione dei
servizi, “condicio sine qua non” per un sindacato adeguato sulla capacità tecnica del
richiedente.
3.1. Sembra invece eccessiva la pretesa di una autorizzazione in caso di variazioni (articolo
257, comma 4), essendo coerente con le finalità del controllo anche la semplice
comunicazione. Alla variazione, infatti, dovrà far seguito la verifica della permanenza dei
requisiti richiesti e, in caso di valutazione negativa, la revoca di cui all’articolo 257 quater.
In tal modo, se da una parte rimane ferma la capacità reale di controllo, dall’altra
l’eliminazione di un ulteriore atto autorizzativo appare coerente con i principi di
semplificazione e di riduzione degli oneri procedimentali, su cui si è da tempo indirizzata
l’attenzione del legislatore sia comunitario che nazionale.”
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b) L’assolvimento degli obblighi contrattuali, previdenziali ed assicurativi, da parte del
datore di lavoro.
Il rispetto degli obblighi contrattuali, previdenziali ed assicurativi viene preso in
considerazione da due specifiche previsioni contenute nel regolamento: dall’art. 257-ter,
primo comma, lettera a), che subordina il rilascio della licenza all’ “attivazione degli
adempimenti relativi all'assolvimento degli obblighi assicurativi e previdenziali nei confronti
del personale dipendente, nel numero e con le professionalità occorrenti”, facendo in tal
modo comprendere che il progetto tecnico deve indicare anche il numero della guardie di cui
l’imprenditore vuole avvalersi in relazione ai servizi per i quali richiede l’autorizzazione;
dall’art. 257-ter, quarto comma, che impone di esibire “almeno annualmente, attraverso il
documento unico di regolarità contributiva, la certificazione attestante l'integrale rispetto,
per il personale dipendente, degli obblighi previdenziali, assistenziali ed assicurativi, nonché
la certificazione dell'ente bilaterale nazionale della vigilanza privata concernente l'integrale
rispetto degli obblighi della contrattazione nazionale e territoriale nei confronti delle guardie
particolari giurate, e, qualora prevista dalla contrattazione collettiva di categoria, analoga
certificazione per il personale comunque dipendente”.
Per corrispondere ad alcuni quesiti pervenuti al riguardo, si precisa che la
certificazione dell'ente bilaterale nazionale della vigilanza privata, potrà essere richiesta solo
per il personale dipendente dagli istituti di vigilanza privata, perché appunto l’ente bilaterale
nazionale risulta previsto solo dal contratto nazionale di quella categoria, mentre per gli altri
dipendenti (ad esempio degli istituti di investigazione) ci si dovrà limitare a richiedere
semplicemente il documento unico di regolarità contributiva.
Per quel che concerne il più agevole reimpiego delle guardie rimaste senza lavoro,
l’art 252-bis istituisce presso le prefetture il registro delle guardie giurate. La norma, al terzo
comma, prevede poi la realizzazione di un’unica banca dati nazionale degli operatori della
sicurezza privata, cui potranno accedere gli uffici preposti alle attività di controllo.
La compiuta operatività della previsione è peraltro subordinata all’emanazione dei
provvedimenti di attuazione, sia con riguardo alle modalità di iscrizione nel registro, sia e
soprattutto relativamente alle procedure semplificate che dovranno essere definite dal
Ministro dell’Interno per l’approvazione del decreto di nomina anche in altre province, nel
caso di variazione del datore di lavoro, per cui si rinvia alle specifiche istruzioni che saranno
impartite quanto prima.
3) I Servizi di vigilanza privata e l’obbligo della loro indicazione nella licenza e
nella tabella di cui all’art. 135 t.u.l.p.s.
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L’articolo 256-bis reca, tra l’altro, l’elencazione dei servizi, definiti di “sicurezza
complementare”, che possono essere disimpegnati solo da guardie giurate.
La disposizione in esame, anche sulla scorta del parere C.d.S., Sez. 1^ n. 7556/2004
del 14 luglio 2004, fornisce, infatti, un elenco di servizi che, in ragione della loro valenza di
interesse generale, sono specificamente qualificati come “attività di sicurezza
complementare”, al fine di meglio contenere i ricorrenti tentativi di prestazione di servizi
concorrenziali da parte di soggetti privi del prescritto titolo di polizia, tenendoli per così dire
distinti da altre attività che di vigilanza non sono, come i cosiddetti “servizi di portierato”.
I servizi enucleati al secondo comma della disposizione in esame (dalla lettera a) alla
lettera e) ) debbono essere svolti da guardie giurate, in quanto la legge richiede un più elevato
livello di qualificazione e professionalità ed una maggiore responsabilizzazione. Di qui
l’obbligo del giuramento di cui si è detto (art. 250, secondo comma) e l’attribuzione della
qualità di incaricati di un pubblico servizio (art. 138 t.u.l.p.s., ultimo comma).
Il successivo terzo comma prevede, poi, che taluni servizi, quali quelli di vigilanza
presso i tribunali ed altri edifici pubblici, installazioni militari, centri direzionali, industriali
o commerciali, siano di “sicurezza complementare” quando speciali esigenze di sicurezza
impongano che vengano svolti solo da guardie particolari giurate. La formulazione della
disposizione richiede, quindi, una declaratoria dell’Autorità di pubblica sicurezza che
accerti la sussistenza delle richieste “speciali esigenze”, in mancanza della quale è rimessa
al soggetto che richiede il servizio la facoltà di avvalersi di guardie particolari giurate,
ovvero di semplici operatori dei servizi di portierato o di accoglienza, per i quali non è
richiesto il rilascio della licenza di polizia.
Si richiama, quindi, la particolare attenzione sull’importanza di riportare puntualmente
in licenza i servizi per i quali è autorizzato l’istituto, avendo cura di verificare che gli stessi
servizi siano indicati anche nella tabella delle operazioni, di cui all’art. 135 t.u.l.p.s., con
l’indicazione delle relative mercedi, che, pur non dovendo essere più vidimata, dovrà
comunque essere esibita alle SS.LL., con espressa attestazione nella licenza, come previsto
dall’art. 257-ter, secondo comma, ultimo capoverso.
4) Le licenze rilasciate ai sensi dell’art. 134 per l’attività di investigazione e
ricerche.
L’art. 257-bis, disciplina specificamente l’attività di investigazioni, ricerca e raccolta
di informazioni, distinguendola da quella di vigilanza privata, entrambe disciplinate dallo
stesso art. 134 del t.u.l.p.s..
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La disciplina di questa attività non è sostanzialmente mutata, se non con riguardo
all’eliminazione del limite provinciale della licenza e per il fatto che, per quanto compatibile,
trovano applicazione le stesse disposizioni contenute nel precedente art. 257.
In relazione alla riconoscibilità del personale che svolge in via professionale l’attività
di investigazione privata, alle dipendenze dell’istituto e quindi del titolare della relativa
licenza, il richiamato art. 257-bis, al primo comma, prevede che il titolare dell’istituto
richieda un’apposita licenza. Sul punto, al fine di scongiurare possibili richieste di rilascio
della licenza in parola nei confronti di soggetti che non siano realmente organici all’agenzia
investigativa, le relative istanze devono essere presentate dal titolare della citata agenzia
previa dimostrazione dell’esistenza di un rapporto di lavoro subordinato con l’investigatore
professionale di cui l’istituto intende avvalersi, non potendo ammettere per tali operatori
qualsiasi altro rapporto contrattuale di diversa natura (es. parasubordinazione, contratti a
progetto, ecc.).
Nulla è innovato per quel che concerne i collaboratori, cioè i soggetti ai quali il titolare
della licenza conferisce incarichi investigativi elementari, il cui elenco deve essere
comunicato al Prefetto ai sensi dell’art. 259 del Regolamento, onde consentire all’Autorità di
p.s. la valutazione nei confronti di tali soggetti dei consueti parametri di affidabilità previsti
dalla legge, di cui all’art. 11 t.u.l.p.s.. Per questi ultimi, potranno invece trovare applicazione
quei particolari rapporti di lavoro di cui si è fatto cenno, ovvero altre forme di specifica
dipendenza dal titolare dell’agenzia di investigazione privata, disciplinate dalla legge.
L’art. 254, terzo comma, risolve anche il problema della loro identificabilità,
demandando ad un decreto del Ministro dell’interno l’approvazione del modello di un
apposito tesserino, nel quale devono essere riportate le generalità, gli estremi della licenza e
l’indicazione dell’istituto cui appartengono. Fino a quando non sarà adottato il citato decreto,
continuerà ad applicarsi la pregressa procedura del rilascio di una copia autentica in formato
ridotto della licenza, sia per il titolare dell’istituto, sia per gli investigatori professionali
dipendenti ed i collaboratori di cui si è in precedenza parlato.
5) Ambito territoriale di validità delle licenze.
Per il superamento del limite provinciale della licenza restano al momento confermate
le disposizioni impartite con la circolare del 29 febbraio 2008 (pag. 5 e ss.), le cui indicazioni
risultano peraltro confermate e condivise dal Consiglio di Stato nel più volte richiamato
parere n. 1247/2008, il cui testo integrale è pubblicato sul sito ufficiale della Polizia di Stato
all’indirizzo:
http://www.poliziadistato.it/pds/ps/servizi_online/licenze/allegati/vigilanza_privata/CDS_200
801247_C_DE_21_04_2008.pdf .
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Va tuttavia precisato che l’art. 257-ter, terzo comma, del Regolamento prevede che,
qualora la licenza sia richiesta per l’esercizio dell’attività in più province, essa è rilasciata dal
Prefetto della provincia nella quale l’istituto ha sede, previa comunicazione ai prefetti
competenti per territorio, venendo in tal modo meno il preventivo parere dei Prefetti
competenti per territorio e del Questore contemplato dalla richiamata circolare del 29 febbraio
2008 (cfr. pag. 6, sub a) relativamente alle caratteristiche della licenza e al rilascio della
stessa).
Permane, invece, la non necessarietà del parere e della “preventiva comunicazione”,
“…per le attività prive di caratterizzazione territoriale, quali quelle di teleallarme,
videosorveglianza, trasporto valori, vigilanza mobile, nonché per quelle di vigilanza per
specifici eventi, ovvero di investigazione e ricerche, i cui incarichi siano stati conferiti nel
luogo in cui gli istituti hanno sede, né per i servizi occasionali o transfrontalieri di cui
all’articolo 260-bis.”.
Fino all’emanazione del decreto ministeriale sulla “capacità tecnica”, la licenza per
l’esercizio delle attività sopra indicate abilita di per sé allo svolgimento delle stesse
nell’ambito territoriale prescelto dagli interessati. I Prefetti avranno tuttavia cura di acquisire
il preventivo parere del Questore della provincia ove l’istituto ha sede - cui compete
l’approvazione del regolamento di servizio, d’intesa con i Questori delle altre province – in
ordine al progetto tecnico-operativo che l’interessato dovrà produrre, con particolare
riferimento alle concrete modalità d’esecuzione del servizio, sicché nel caso in cui lo stesso
sia inadeguato la domanda andrà respinta (a norma dell’ art. 136, comma 1, del t.u.l.p.s.),
ovvero coerentemente ridimensionata. Ai Questori interessati andrà comunque segnalata
preventivamente la presenza di guardie particolari giurate o di altri operatori della sicurezza
privata appartenenti ad istituti aventi la sede in province diverse ed autorizzati dal Prefetto di
quella stessa sede.
Per corrispondere ad alcuni quesiti pervenuti, va precisato che per “sede” deve
intendersi il luogo in cui hanno concreto svolgimento le attività amministrative e di direzione
dell’istituto. Dovrà trattarsi, in realtà, del luogo dove operano gli organi amministrativi ed i
dipendenti dell’istituto cui sono stati affidati poteri direttivi, dove viene conservata la
documentazione relativa all’attività autorizzata e stabilmente utilizzato per l’accentramento
dei rapporti interni e con i terzi in vista del compimento degli affari e dell’attività propulsiva
dell’impresa autorizzata. Tale sede effettiva, peraltro, non deve necessariamente coincidere
con la “sede legale”, in quanto la presunta coincidenza tra sede legale e sede effettiva può,
come chiarito dalla giurisprudenza, “…essere vinta dalla prova del carattere meramente
fittizio o formale della sede legale, restando irrilevanti in ogni caso i trasferimenti della sede
legale non accompagnati dal reale trasferimento del centro propulsore dell’impresa o
contestuali alla effettiva cessazione dell’attività dell’impresa stessa.” (Cass. Civ. Ord.
nr.1489 del 25.1.2005).
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Il quarto comma dell’art. 257-ter (comunicazione delle variazioni societarie ed
esibizione annuale della documentazione inerente agli adempimenti nei confronti del
personale) risponde poi a quella esigenza di controllo finalizzato alla tutela dell’ordine e della
sicurezza pubblica, della sicurezza delle guardie particolari giurate e della qualità dei servizi,
di cui si è già ampiamente parlato in precedenza.
Il Consiglio di Stato, nel noto parere n. 1247/2008, a proposito dell’art. 257-ter ha
ritenuto “eccessiva la pretesa di una autorizzazione in caso di variazioni …, essendo
coerente con le finalità del controllo anche la semplice comunicazione. Alla variazione,
infatti, dovrà far seguito la verifica della permanenza dei requisiti richiesti e, in caso di
valutazione negativa, la revoca di cui all’articolo 257-quater”.
All’osservazione dell’Alto Consesso si è dovuta quindi adeguare la previsione
contenuta al successivo quinto comma dell’art. 257-ter, che prevede che “ai fini
dell’estensione della licenza ad altri servizi o ad altre province, il titolare della stessa notifica
al Prefetto che ha rilasciato la licenza i mezzi, le tecnologie e le altre risorse che intende
impiegare, nonché la nuova o le nuove sedi operative se previste ed ogni altra eventuale
integrazione agli atti e documenti di cui all’art. 257, secondo e terzo comma.” I relativi
servizi possono iniziare trascorsi 90 giorni, termine entro il quale il Prefetto può chiedere
chiarimenti ed integrazioni al progetto tecnico-organizzativo e disporre il divieto dell’attività
qualora la stessa non possa essere assentita, ovvero ricorrano i presupposti per la sospensione
o la revoca della licenza, di cui all’art. 257-quater.
Va richiamata l’attenzione delle SS.LL. sul fatto che – ferme restando le procedure
individuate con la più volte citata circolare del 29 febbraio 2008 in ordine alle richieste di
ampliamento territoriale delle licenze già assentite - l’eventuale integrazione richiesta
all’interessato, ai sensi dell’art. 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modifiche ed
integrazioni, interrompe il previsto termine di novanta giorni, che inizierà a decorrere
nuovamente a far data dalla presentazione degli atti riguardanti i chiarimenti richiesti, ovvero
da quando saranno prodotte le necessarie integrazioni al progetto organizzativo e tecnicooperativo.
6) Diniego, sospensione e revoca della licenza.
L’art. 257-quater disciplina i motivi di rifiuto, sospensione e revoca delle licenze,
ridisegnata alla luce delle rilevate esigenze di maggiore garanzia segnalate sia dalla
Commissione Europea, sia dall’Autorità “antitrust”, nonché indotte dall’avvenuta
abrogazione, per incompatibilità con le norme comunitarie, del secondo comma dell’art. 136
del TULPS (che consentiva di negare la licenza “in considerazione del numero e della
importanza degli istituti già esistenti”).
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MOD. 4 P.S.C..
Meritano di essere segnalate alcune delle fattispecie di cui all’art. 257-quater ed in
particolare quella indicata:
- al comma 1, lettera b) (riguardante l’affidabilità del titolare della licenza e dei soggetti
indicati nell’art. 257, primo comma, lettera a): sottoposizione all’azione penale per uno
dei reati previsti dall’art. 51, comma 3-bis, del codice di procedura penale, ovvero alla
proposta per l’applicazione di una misura di prevenzione. E’ il caso di ricordare che la
condanna per uno dei reati indicati nell’art. 51, comma 3-bis del c.p.p., ancorché non
definitiva, comporta l’insorgere dell’incapacità a contrarre con la pubblica
amministrazione (ai sensi dell’art. 75 del D.P.R. n. 554 del 1999, norma confermata nel
Testo Unico sugli appalti pubblici) ed ai sensi dell’art. 10, della legge 31 maggio 1965, n.
575, ha effetti interdettivi per l’ottenimento delle licenze o delle autorizzazioni di polizia;
- al comma 1, lettera c): relativa ai “gravi” motivi di ordine e sicurezza pubblica, già
contemplati dall’art. 136 del t.u.l.p.s., nonché “il concreto pericolo di infiltrazioni
ambientali tali da condizionare la corretta gestione o amministrazione dell’istituto”.
Rientrano, invece, nell’ambito della prevenzione degli abusi del titolo autorizzatorio le
fattispecie contemplate al comma 3, lettere a) e b), con una particolare attenzione - in linea
con i principi ispiratori della modifica normativa - all’integrale rispetto degli obblighi
contrattuali, previdenziali, assicurativi e di sicurezza, a tutela della sicurezza del personale
dipendente, della qualità dei servizi, della concorrenza e, in definitiva, dell’ordine e della
sicurezza pubblica.
Il quarto comma dell’articolo prevede la revoca obbligatoria della licenza nel caso di
mancata attivazione dell’istituto o di inosservanza delle prescrizioni della licenza entro i sei
mesi successivi al rilascio, che trova una precisa ragion d’essere nella linea della maggiore
adesione possibile alle esigenze di flessibilità delle imprese, unita, però, ad un saldo principio
di effettività nella corrispondenza fra attività esperita e autorizzazione conseguita.
Merita, infine, di essere segnalata la disposizione del terzo comma, lettera b), nella
quale la “reiterazione” delle irregolarità o la “gravità” delle inadempienze contrattuali e
l’“incidenza” delle irregolarità sulla sicurezza delle guardie particolari e sulla qualità dei
servizi sono elementi di valutazione anche per la revoca della licenza. A tale riguardo, le
segnalazioni degli organi deputati al controllo dovranno essere particolarmente puntuali ed i
Prefetti adotteranno i provvedimenti più adeguati.
7. Le tariffe per i servizi offerti.
Nel richiamare quanto osservato nella circolare del 29 febbraio 2008, con riguardo al
divieto di determinazione autoritativa dei prezzi, si ritiene necessaria qualche ulteriore
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considerazione sulle valutazioni demandate all’Autorità di pubblica sicurezza dal terzo
comma, lettera b), dell’art. 257-quater, anche in relazione a quanto previsto dall’art. 257quinquies, per il controllo sui prezzi praticati dall’imprenditore, per i servizi offerti.
In proposito, non può farsi a meno di evidenziare quanto osservato dal Consiglio di
Stato nel già richiamato parere della Sezione Consultiva per gli atti normativi (pag. 12 e ss.),
che al riguardo afferma:
“2. La prima osservazione dell’Autorità (n.d.r. Garante della Concorrenze e del Mercato)
riguarda uno degli aspetti più controversi (anche in sede giurisprudenziale) della materia, e
cioè il controllo delle tariffe.
In proposito la Corte di giustizia con la pronuncia su indicata ha stabilito che la fissazione
per i servizi di vigilanza privata da parte del Prefetto di un ambito di oscillazione comporta il
venir meno agli obblighi derivanti dall’art. 49 CE.
La disciplina recata nello schema si è adeguata – anche a seguito dell’intervento
dell’Autorità - al dictum del Giudice europeo, senza peraltro escludere ogni rilevanza alle
tariffe. Ha tenuto ferma, infatti, la necessità della loro indicazione nella domanda.
Il contrario avviso espresso anche a questo riguardo dell’Autorità appare indubbiamente
coerente con la finalità di tutela della concorrenza cui essa è chiamata, ma sottovaluta
l’importanza di questo elemento nella valutazione dell’affidabilità degli istituti che operano
nella sicurezza privata.
Ora, se non vi è dubbio che esso debba essere lasciato al libero mercato, è anche vero che
tutte le volte che il prezzo offerto (id est la tariffa) non si riveli coerente al soddisfacimento di
primarie e generali esigenze di correttezza e trasparenza (quali l’integrale rispetto degli
obblighi contrattuali e previdenziali per le guardie particolari) oltre che alla sussistenza
della specifica capacità tecnica (desumibile dai mezzi usati e dal loro costo anche in termini
di ammortamento), ciò non può essere trascurato in sede di licenza.
La tariffa, a questa stregua, non risponde certo alla logica del prezzo imposto, già superata
dall’ordinamento interno attraverso il sistema delle tariffe di legalità al quale si sono ispirate
le più recenti circolari del Ministero dell’interno (C.d.S., IV, 20 settembre 2005, n. 4816; 5
settembre 2007, n. 4647) e non costituisce nemmeno un criterio automatico di segnalazione
dell’anomalia dei prezzi così praticati, bensì uno degli elementi – e non certo marginale – di
valutazione.
In queste condizioni, se da una parte deve convenirsi con l’Autorità sulla impossibilità
(ribadita dalla Corte) di fissazione più o meno autoritativa dei prezzi, dall’altra, tale
elemento non può essere escluso dal vaglio dei possibili indizi sull’eventuale elusione o
perdita della necessaria capacità tecnica e, in questo senso, esso va indicato nella domanda
giusta la previsione dell’articolo 257-ter, comma 2.
Coerentemente con tali considerazioni – e in risposta ad un quesito dell’Amministrazione – si
ritiene appropriata la disciplina della revoca e della sospensione della licenza nel comma 3,
lett. b) dell’articolo 257-quater (formula specificamente sottoposta al vaglio del Consiglio di
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Stato), disciplina che appunto prende in considerazione le tariffe non in modo esclusivo bensì
nel quadro di una generale valutazione di affidabilità”.
8) Gestione associata delle attività.
Un’ultima considerazione è poi imposta dalla previsione dell’art. 257-sexies, che con
il venir meno del limite provinciale della licenza e dell’obbligo di avere una sede operativa in
ogni provincia, come statuito dal Giudice comunitario, consente la costituzione di
raggruppamenti temporanei di istituti di vigilanza o di consorzi o di studi associati di
investigatori privati, purché tali forme associative siano preventivamente comunicate al
Prefetto.
La norma, quindi, nelle ipotesi associative suddette consente l’utilizzazione comune
dei mezzi tecnologici di ricezione, controllo e gestione dei segnali.
In proposito, si richiamano le indicazioni a suo tempo fornite con la circolare nr.
557/B.11947.10089.D(1) del 6.12.2002, che nel prevedere la possibilità di fare ricorso alla
formula associativa più appropriata fra istituti di vigilanza, sottolineava la necessità di
verificare che, in ogni caso, nell’esecuzione dei contratti fossero scongiurati fenomeni di
surrogazione o altre forme di sostituzione nella conduzione dei servizi di vigilanza privata.
La disponibilità di una “sala operativa” adeguata formerà oggetto di specifiche
indicazioni in sede di regolamentazione del requisito della “capacità tecnica”, mentre in
questa fase di prima applicazione le relative valutazioni sono rimesse al prudente
apprezzamento delle SS.LL., sulla base delle indicazioni già impartite con la circolare del 29
febbraio 2008, circa la necessità che la “sala operativa” sia idonea, per tecnologia e modalità
di conduzione, ad assicurare la costante controllabilità, direzionabilità e assistenza del
personale operante ed il collegamento con le sale operative dei presidi di polizia competenti
per territorio.
Anche per questo ultimo aspetto assume particolare rilievo l’acquisizione del parere
dei Questori territorialmente competenti.
Con riguardo alla gestione comune dei servizi di vigilanza privata, va infine
richiamata la previsione contenuta nell’art. 260, che integra gli obblighi di registrazione
imposti, nell’ipotesi di servizi di sicurezza complessi, disciplinando modalità finora consentite
“in via sperimentale” solo sulla base delle indicazioni fornite con la circolare 557/PAS.15442,
10089.D.(7)2 del 7 gennaio 2005.
° ° °
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Nel rassegnare le linee d’indirizzo che precedono alla prudente applicazione che le
SS.LL. vorranno assicurare, si confida nella tempestiva segnalazione di eventuali criticità,
assicurando che i competenti Uffici del Dipartimento della Pubblica Sicurezza sono a
disposizione per chiarire eventuali dubbi interpretativi e per contribuire sinergicamente alla
risoluzione di eventuali ulteriori problematiche applicative.
IL MINISTRO
(MARONI)
F.TO MARONI
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Atto Completo
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DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 4 agosto 2008 , n. 153
Regolamento recante modifiche al regio decreto 6 maggio 1940, n. 635,
per l'esecuzione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza,
in
materia
di
guardie particolari, istituti di vigilanza e
investigazione privata.
IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
Visto l'articolo 87 della Costituzione;
Visto il testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al
regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 e successive modificazioni;
Visto il regolamento di esecuzione del citato testo unico, di cui
al regio decreto 6 maggio 1940, n. 635;
Visto l'articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400;
Acquisito il parere dell'Autorita' Garante della concorrenza e del
mercato;
Udito il parere del Consiglio di Stato espresso dalla sezione
consultiva per gli atti normativi nell'adunanza del 21 aprile 2008;
Vista la deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella
riunione del 18 luglio 2008;
Sulla proposta del Ministro dell'interno;
E m a n a
il seguente regolamento:
Art. 1.
Modifiche al Titolo IV del regolamento di esecuzione del testo unico
delle leggi di pubblica sicurezza 18 giugno 1931, n. 773, di cui al
regio decreto 6 maggio 1940, n. 635
1. Al titolo IV del regolamento di esecuzione del testo unico delle
leggi di pubblica sicurezza 18 giugno 1931, n. 773, di cui al regio
decreto
6 maggio
1940,
n.
635, sono apportate le seguenti
modificazioni:
a) all'articolo 249, il secondo comma e' sostituito dal seguente:
«La dichiarazione deve essere sottoscritta dal rappresentante
dell'ente o dal proprietario e dai guardiani e deve essere corredata
dai documenti atti a dimostrare il possesso, nei guardiani, dei
requisiti prescritti dall'articolo 138 della legge, nonche' della
documentazione attestante l'adempimento, nei confronti del personale
dipendente, degli obblighi assicurativi e previdenziali.»;
b) l'articolo 250 e' sostituito dal seguente:
«Art. 250. - 1. Constatato il possesso dei requisiti anche di
ordine professionale prescritti dalla legge, il prefetto rilascia
alle guardie particolari il decreto di approvazione. Sono fatte salve
le disposizioni di legge o adottate in base alla legge che, per
servizi determinati, prescrivono speciali requisiti.
2. Ai fini dell'approvazione della nomina a guardia particolare di
cittadini appartenenti ad altri Stati membri dell'Unione, il prefetto
tiene conto dei controlli e delle verifiche effettuati nello Stato
d'origine, per lo svolgimento della medesima attivita'.
3. Ottenuta l'approvazione, le guardie particolari addette ai
servizi di cui all'articolo 256-bis, comma 2, prestano giuramento con
la seguente formula: "Giuro di osservare lealmente le leggi e le
altre disposizioni vigenti nel territorio della Repubblica e di
adempiere le funzioni affidatemi con coscienza e diligenza, nel
rispetto dei diritti dei cittadini.".
4. Per l'esercizio da parte delle guardie giurate di pubbliche
funzioni attribuite dalla legge si applica la formula del giuramento
di cui all'articolo 5 della legge 23 dicembre 1946, n. 478.
5. Le disposizioni sul giuramento non si applicano alle guardie
particolari
giurate
che
svolgono
i
servizi
di
cui
all'articolo 260-bis, comma 2.
6. Il giuramento, quando e' prescritto, e' prestato innanzi al
prefetto o funzionario da questi delegato, che ne fa attestazione in
http://www.gazzettaufficiale.it/guridb//dispatcher?task=attoCompleto&service=1&dat... 07/10/2008
Atto Completo
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calce al decreto del prefetto; la guardia particolare e' ammessa
all'esercizio delle funzioni dopo la prestazione del giuramento.
7. Fatte salve le altre responsabilita' previste dalla legge, lo
svolgimento di attivita' per le quali e' prescritto il giuramento
senza che lo stesso sia stato prestato costituisce abuso del titolo
autorizzatorio, ai sensi dell'articolo 10 della legge.»;
c) all'articolo 251 il primo comma e' sostituito dal seguente:
«Con uno stesso decreto di approvazione una guardia particolare
puo' essere autorizzata alla custodia di piu' proprieta' appartenenti
a persona od enti diversi, ovvero a prestare servizio presso piu'
istituti di vigilanza appartenenti allo stesso titolare, ovvero ad
una medesima societa' o da questa controllati, secondo le modalita'
regolate
da
apposito
accordo
sindacale
nazionale
tra
le
organizzazioni imprenditoriali e sindacali comparativamente piu'
rappresentative sul piano nazionale, fatte salve le disposizioni
vigenti
a tutela della sicurezza e del lavoro delle guardie
particolari e le prescrizioni imposte dall'autorita' per le finalita'
di vigilanza previste dalla legge.»;
d) l'articolo 252 e' sostituito dal seguente:
«Art. 252. - 1. Salvo quanto disposto da leggi speciali, quando i
beni che le guardie particolari sono chiamate a custodire siano posti
nel territorio di province diverse, il decreto di approvazione e'
rilasciato dal prefetto che ha ricevuto la domanda, sentiti i
prefetti delle province interessate, sempre che siano garantite la
sicurezza delle guardie particolari, anche in rapporto ai limiti
della durata giornaliera del lavoro e la qualita' dei servizi."»;
e) dopo l'articolo 252 e' inserito il seguente:
«Art. 252-bis. - 1. Le guardie particolari sono iscritte in un
apposito registro della prefettura, nel quale sono annotati gli
istituti e gli altri soggetti presso cui prestano o hanno prestato
servizio e tutte le variazioni relative al rapporto di servizio, la
formazione
acquisita,
l'impiego prevalente nell'anno, nonche',
succintamente, i motivi di cessazione dal servizio.
2. Nel caso di variazione del datore di lavoro, l'iscrizione nel
registro di cui al comma 1 consente l'approvazione del decreto di
nomina, anche in altre province, con le procedure semplificate
definite dal Ministero dell'interno.
3. Il Ministero dell'interno assicura il collegamento informatico
dei registri delle prefetture, al fine di realizzare un'unica banca
dei dati nazionale degli operatori di sicurezza privata, alla quale
possono accedere gli uffici preposti alle attivita' di controllo e,
per i rispettivi compiti istituzionali, gli ufficiali e agenti di
pubblica sicurezza e di polizia giudiziaria.»;
f) l'articolo 254 e' sostituito dal seguente:
«Art. 254. - 1. Le guardie particolari vestono l'uniforme, o, per
particolari esigenze, portano il distintivo, da approvarsi, l'una e
l'altro, dal prefetto su domanda del datore di lavoro dal quale
dipendono.
2. Si applicano alla divisa e al distintivo le disposizioni
dell'articolo 230 del presente regolamento.
3. Le disposizioni del comma 1 non si applicano ai titolari degli
istituti di investigazione privata ed agli investigatori dipendenti,
i quali sono tenuti a dimostrare la propria qualita', ad ogni
richiesta
da
parte di chiunque vi abbia interesse, mediante
l'esibizione di un tesserino conforme al modello approvato con
decreto del Ministro dell'interno, nel quale sono riportate le
generalita', gli estremi della licenza e l'indicazione dell'istituto
cui appartengono.
4.
Nei
confronti del personale ammesso ai servizi di cui
all'articolo 260-bis, comma 2, trovano applicazione le disposizioni
sull'uniforme vigenti nello Stato di stabilimento."»;
g) dopo l'articolo 256 e' inserito il seguente:
«Art. 256-bis. - 1. Sono disciplinate dagli articoli 133 e 134
della legge tutte le attivita' di vigilanza e custodia di beni mobili
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o immobili per la legittima autotutela dei diritti patrimoniali ad
essi inerenti, che non implichino l'esercizio di pubbliche funzioni o
lo
svolgimento
di attivita' che disposizioni di legge o di
regolamento riservano agli organi di polizia.
2.
Rientrano,
in
particolare,
nei
servizi
di sicurezza
complementare, da svolgersi a mezzo di guardie particolari giurate,
salvo che la legge disponga diversamente o vi provveda la forza
pubblica, le attivita' di vigilanza concernenti:
a) la sicurezza negli aeroporti, nei porti, nelle stazioni
ferroviarie, nelle stazioni delle ferrovie metropolitane e negli
altri luoghi pubblici o aperti al pubblico specificamente indicati
dalle norme speciali, ad integrazione di quella assicurata dalla
forza pubblica;
b) la custodia, il trasporto e la scorta di armi, esplosivi e di
ogni altro materiale pericoloso, nei casi previsti dalle disposizioni
in vigore o dalle prescrizioni dell'autorita', ferme restando le
disposizioni vigenti per garantire la sicurezza della custodia, del
trasporto e della scorta;
c) la custodia, il trasporto e la scorta del contante o di altri
beni o titoli di valore; nonche' la vigilanza nei luoghi in cui vi e'
maneggio di somme rilevanti o di altri titoli o beni di valore
rilevante, appartenenti a terzi;
d) la vigilanza armata mobile e gli interventi sugli allarmi,
salve le attribuzioni degli ufficiali e agenti di pubblica sicurezza;
e) la vigilanza presso infrastrutture del settore energetico o
delle telecomunicazioni, dei prodotti ad alta tecnologia, di quelli a
rischio di impatto ambientale, ed ogni altra infrastruttura che puo'
costituire, anche in via potenziale, un obiettivo sensibile ai fini
della
sicurezza
o
dell'incolumita'
pubblica o della tutela
ambientale.
3. Rientra altresi' nei servizi di sicurezza complementare la
vigilanza presso tribunali ed altri edifici pubblici, installazioni
militari, centri direzionali, industriali o commerciali ed altre
simili
infrastrutture,
quando
speciali esigenze di sicurezza
impongono che i servizi medesimi siano svolti da guardie particolari
giurate.»;
h) l'articolo 257 e' sostituito dal seguente:
«Art. 257. - 1. La domanda per ottenere la licenza prescritta
dall'articolo 134 della legge per le attivita' di vigilanza e per le
altre attivita' di sicurezza per conto dei privati, escluse quelle di
investigazione, ricerche e raccolta di informazioni, contiene:
a) l'indicazione
del
soggetto
che
richiede
la licenza,
dell'institore o del direttore tecnico preposto all'istituto o ad una
sua articolazione secondaria, nonche' degli altri soggetti provvisti
di poteri di direzione, amministrazione o gestione, anche parziali,
se esistenti;
b) la
composizione
organizzativa
e l'assetto proprietario
dell'istituto, con l'indicazione, se sussistenti, dei rapporti di
controllo attivi o passivi e delle eventuali partecipazioni in altri
istituti;
c) l'indicazione dell'ambito territoriale, anche in province o
regioni diverse, in cui l'istituto intende svolgere la propria
attivita', precisando la sede legale, nonche' la sede o le sedi
operative
e
quella
della
centrale
operativa,
qualora non
corrispondenti;
d) l'indicazione
dei
servizi
per
i
quali
si
chiede
l'autorizzazione, dei mezzi e delle tecnologie che si intendono
impiegare.
2. Anche ai fini di quanto previsto dall'articolo 136, comma primo,
della legge, la domanda e' corredata del progetto organizzativo e
tecnico- operativo dell'istituto, con l'indicazione del tempo, non
superiore a sei mesi, necessario all'attivazione dello stesso,
nonche' della documentazione comprovante:
a) il possesso delle capacita' tecniche occorrenti, proprie e
Atto Completo
Pagina 4 di 10
delle persone preposte alle unita' operative dell'istituto;
b) la disponibilita' dei mezzi finanziari, logistici e tecnici
occorrenti per l'attivita' da svolgere e le relative caratteristiche,
conformi alle disposizioni in vigore.
3. Alla domanda occorre altresi' unire il progetto di regolamento
tecnico dei servizi che si intendono svolgere, che dovra' risultare
adeguato, per mezzi e personale, alla tipologia degli stessi,
all'ambito territoriale richiesto, alla necessita' che sia garantita
la direzione, l'indirizzo unitario ed il controllo dell'attivita'
delle guardie particolari giurate da parte del titolare della
licenza, o degli addetti alla direzione dell'istituto, nonche' alle
locali condizioni della sicurezza pubblica.
4. Con decreto del Ministro dell'interno, sentito l'Ente nazionale
di unificazione e la Commissione di cui all'articolo 260-quater, sono
determinate, anche al fine di meglio definire la capacita' tecnica di
cui all'articolo 136 della legge, le caratteristiche minime cui deve
conformarsi il progetto organizzativo ed i requisiti minimi di
qualita' degli istituti e dei servizi di cui all'articolo 134 della
legge, nonche' i requisiti professionali e di capacita' tecnica
richiesti per la direzione dell'istituto e per lo svolgimento degli
incarichi organizzativi. Sono fatte salve le disposizioni di legge o
adottate in base alla legge che, per determinati servizi, materiali,
mezzi
o
impianti,
prescrivono speciali requisiti, capacita',
abilitazioni o certificazioni.»;
i) dopo l'articolo 257 sono inseriti i seguenti:
«Art. 257-bis. - 1. La licenza prescritta dall'articolo 134 della
legge per le attivita' di investigazione, ricerche e raccolta di
informazioni per conto di privati, ivi comprese quelle relative agli
ammanchi di merce ed alle differenze inventariali nel settore
commerciale,
e'
richiesta
dal
titolare
dell'istituto
di
investigazioni e ricerche anche per coloro che, nell'ambito dello
stesso
istituto,
svolgono
professionalmente
l'attivita'
di
investigazione e ricerca.
2. La relativa domanda contiene:
a) l'indicazione dei soggetti per i quali la licenza e' richiesta
e degli altri soggetti di cui all'articolo 257, comma 1, lettera a),
se esistenti;
b) l'indicazione degli elementi di cui all'articolo 257, comma 1,
lettera b);
c) le
altre
indicazioni di cui all'articolo 257, comma 1,
lettere c) e d).
3. Si applicano, in quanto compatibili, le altre disposizioni
dell'articolo 257. A tal fine, il decreto previsto dal comma 4 del
medesimo articolo 257 prevede, sentite le Regioni, i requisiti
formativi minimi ad indirizzo giuridico e professionale ed i periodi
minimi di tirocinio pratico occorrenti per il rilascio della licenza.
4. Nulla e' innovato relativamente all'autorizzazione prevista
dall'articolo 222 delle disposizioni di attuazione, di coordinamento
e transitorie del codice di procedura penale per lo svolgimento delle
attivita' indicate nell'articolo 327-bis del medesimo codice.
Art. 257-ter. - 1. Qualora nulla osti al rilascio della licenza,
l'ufficio comunica all'interessato il termine, non superiore a
sessanta giorni, entro il quale il provvedimento e' rilasciato,
previa esibizione della documentazione comprovante:
a) l'attivazione
degli adempimenti relativi all'assolvimento
degli
obblighi assicurativi e previdenziali nei confronti del
personale
dipendente,
nel
numero
e con le professionalita'
occorrenti;
b) il versamento al prefetto competente per il rilascio della
licenza della cauzione o delle garanzie sostitutive ammesse dalla
legge e dal presente regolamento, di ammontare commisurato al
progetto organizzativo di cui all'articolo 257 ed a quanto previsto
dall'articolo 260-bis. Per le imprese gia' assentite in altro Stato
membro dell'Unione europea, il prefetto tiene conto della cauzione,
Atto Completo
Pagina 5 di 10
ovvero
delle
altre garanzie sostitutive ammesse dalla legge,
eventualmente gia' prestate nello Stato di stabilimento, purche'
idonee, per ammontare e modalita' di pagamento, al soddisfacimento
delle esigenze di cui all'articolo 137 della legge.
2.
La
licenza
contiene le indicazioni di cui al comma 1
dell'articolo 257,
lettere a), c)
e d),
ovvero quelle di cui
all'articolo 257-bis, comma 2, lettere a) e c), e le prescrizioni
eventualmente imposte a norma dell'articolo 9 della legge, nonche'
l'attestazione dell'avvenuta comunicazione al prefetto della tabella
delle tariffe dei servizi offerti.
3. Se la licenza e' richiesta per l'esercizio dell'attivita' in
piu' province, essa e' rilasciata dal prefetto della provincia nella
quale l'istituto ha sede, previa comunicazione ai prefetti competenti
per territorio. La preventiva comunicazione non e' richiesta per le
attivita' prive di caratterizzazione territoriale, quali quelle di
teleallarme, video-sorveglianza, trasporto valori, vigilanza mobile,
nonche' per quelle di vigilanza per specifici eventi, ovvero di
investigazione e ricerche, i cui incarichi siano stati conferiti nel
luogo in cui gli istituti hanno sede, ne' per i servizi occasionali o
transfrontalieri di cui all'articolo 260-bis. Sono fatte salve le
altre comunicazioni per finalita' di controllo.
4. Ogni variazione che riguardi i servizi, i mezzi o le tecnologie
di cui all'articolo 257, comma 1, lettera d), e' comunicata al
prefetto. Al prefetto e' altresi' comunicata ogni modifica del
progetto
organizzativo
e
tecnico-operativo
o
dell'assetto
proprietario
dell'istituto
ed e' esibita, almeno annualmente,
attraverso
il documento unico di regolarita' contributiva, la
certificazione attestante l'integrale rispetto, per il personale
dipendente,
degli
obblighi
previdenziali
assistenziali
ed
assicurativi,
nonche'
la
certificazione
dell'ente bilaterale
nazionale della vigilanza privata concernente l'integrale rispetto
degli obblighi della contrattazione nazionale e territoriale nei
confronti delle guardie particolari giurate, e, qualora prevista
dalla contrattazione collettiva di categoria, analoga certificazione
per il personale comunque dipendente.
5. Ai fini dell'estensione della licenza ad altri servizi o ad
altre province, il titolare della stessa notifica al prefetto che ha
rilasciato la licenza i mezzi, le tecnologie e le altre risorse che
intende impiegare, nonche' la nuova o le nuove sedi operative se
previste ed ogni altra eventuale integrazione agli atti e documenti
di cui all'articolo 257, commi 2 e 3. I relativi servizi hanno inizio
trascorsi novanta giorni dalla notifica, termine entro il quale il
prefetto puo' chiedere chiarimenti ed integrazioni al progetto
tecnico-organizzativo e disporre il divieto dell'attivita' qualora la
stessa non possa essere assentita, ovvero ricorrano i presupposti per
la
sospensione
o
la
revoca
della
licenza,
di
cui
all'articolo 257-quater.
Art. 257-quater. - 1. Oltre a quanto previsto dall'articolo 134
della legge, le licenze di cui al medesimo articolo sono negate
quando:
a) risulta che gli interessati abbiano esercitato taluna delle
attivita' ivi disciplinate in assenza della prescritta licenza;
b) nei confronti di taluno dei soggetti di cui all'articolo 257,
comma 1, lettere a) e b), o di cui all'articolo 257-bis, comma 1,
lettere a) e b), risulta esercitata l'azione penale per uno dei reati
previsti dall'articolo 51, comma 3-bis, del codice di procedura
penale, ovvero formulata la proposta per l'applicazione di una misura
di prevenzione;
c) sussistono gravi motivi di ordine e sicurezza pubblica, ovvero
il concreto pericolo di infiltrazioni ambientali tali da condizionare
la corretta gestione o amministrazione dell'istituto.
2. Le licenze gia' rilasciate sono revocate quando vengono a
mancare i requisiti richiesti per il loro rilascio e sono revocate o
sospese per gravi violazioni delle disposizioni che regolano le
Atto Completo
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attivita'
assentite o delle prescrizioni imposte nel pubblico
interesse, compreso l'impiego di personale privo dei requisiti
prescritti e, in ogni caso, di quelli indicati dall'articolo 11 della
legge, ovvero per altri motivi di ordine e sicurezza pubblica.
3. Le licenze sono altresi' revocate o sospese quando e' accertato:
a) il
mancato
rispetto
degli
obblighi
assicurativi
e
previdenziali, nei confronti del personale dipendente;
b) la reiterata adozione di comportamenti o scelte, ivi comprese
quelle attinenti al superamento dei limiti della durata giornaliera
del servizio o ad altre gravi inadempienze all'integrale rispetto
della
contrattazione
nazionale e territoriale della vigilanza
privata, che incidono sulla sicurezza delle guardie particolari o
sulla qualita' dei servizi resi in rapporto alla dotazione di
apparecchiature, mezzi, strumenti ed equipaggiamenti indispensabili
per la sicurezza, alle esigenze di tutela dell'ordine e della
sicurezza
pubblica,
alle
prescrizioni dell'autorita' ed alle
determinazioni
del
questore ai sensi del regio decreto-legge
26 settembre 1935, n. 1952 convertito dalla legge 19 marzo 1936, n.
508.
4. Le licenze sono altresi' revocate trascorso il termine di cui al
comma 2
dell'articolo 257
senza
che
siano
state
osservate
integralmente le prescrizioni ivi previste.
Art. 257-quinquies. - 1. Per l'accertamento della sussistenza delle
caratteristiche
di
cui
al comma 4 dell'articolo 257 e della
permanenza dei requisiti di qualita' e funzionalita' degli istituti,
il
prefetto
si
avvale
degli organismi di qualificazione e
certificazione costituiti o riconosciuti dal Ministero dell'interno a
norma dell'articolo 260-ter. Degli stessi organismi si avvale il
questore per le finalita' di vigilanza di cui all'articolo 249,
quinto comma.
2.
Ai fini di quanto previsto dalla legge e dal presente
regolamento, per l'accertamento delle condizioni di sicurezza dei
servizi e del personale, a tutela dell'ordine e della sicurezza
pubblica, il prefetto si avvale di parametri oggettivi di verifica,
definiti dal Ministro dell'interno, sentita la commissione di cui
all'articolo 260-quater, tenendo conto:
a) degli oneri derivanti dall'applicazione delle disposizioni di
legge
o di regolamento che disciplinano le attivita' di cui
all'articolo 134 della legge e, particolarmente, delle misure da
adottarsi in relazione alle condizioni, anche locali della sicurezza
pubblica;
b) dei costi per la sicurezza, compresi quelli per veicoli
blindati,
protezioni individuali antiproiettile, apparecchiature
tecnologiche ed ogni altro mezzo, strumento od equipaggiamento
indispensabile per la qualita' e la sicurezza dei servizi;
c) dei costi reali e complessivi per il personale, determinati
secondo quanto previsto dall'articolo 86, comma 3-bis, del decreto
legislativo 12 aprile 2006, n. 163.
Art. 257-sexies. - 1. Le disposizioni della presente sezione non
costituiscono ostacolo alla costituzione di raggruppamenti temporanei
di istituti di vigilanza o loro consorzi, ne' di studi associati di
investigatori privati ai quali e' stata rilasciata la licenza e nei
limiti ivi stabiliti, ne' ad altre forme di organizzazione aziendale
che prevedano l'utilizzazione comune di sistemi tecnologici di
ricezione, controllo e gestione dei segnali di monitoraggio e di
allarme di beni senza limiti territoriali, a condizione che:
a) i raggruppamenti temporanei e le altre forme di associazione
siano preventivamente comunicati al prefetto e l'utilizzazione comune
di
impianti
e risorse siano attestate nella licenza, previa
comunicazione al prefetto del relativo progetto organizzativo e
tecnico-operativo;
b) siano costantemente garantite l'efficacia e l'efficienza delle
strutture e la funzionalita' dei servizi;
c) i raggruppamenti temporanei e le altre forme di associazione
Atto Completo
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dispongano di una centrale operativa adeguata alle esigenze del
territorio in cui operano, o, ferma restando la necessita' della
centrale operativa, di una idonea struttura tecnica di supporto con
linee appositamente dedicate per la gestione degli interventi sugli
allarmi del personale dipendente.»;
l) all'articolo 260 il primo comma e' sostituito dai seguenti:
«Nel registro di cui all'articolo 135 della legge devono essere
indicati:
a) le generalita' delle persone, con le quali gli affari o le
operazioni sono compiute;
b) la data e la specie dell'affare o della operazione;
c) l'onorario convenuto e l'esito della operazione;
d) i documenti, con i quali il committente ha dimostrato la
propria identita' personale.
Gli obblighi di cui al primo comma devono essere assolti nella sede
principale
ed
in
quelle operative risultanti dalla licenza,
indipendentemente dall'ambito territoriale in cui i servizi devono
essere svolti.
Nel caso di servizi effettuati con il concorso di piu' istituti, il
registro dovra' indicare l'operazione complessiva, il cliente per
conto del quale l'intero servizio e' effettuato, la fase operativa di
competenza
di
ciascun
istituto,
il
soggetto,
debitamente
identificato, richiedente l'esecuzione della stessa ed i riferimenti
al titolo del concorso.
Per le attivita' indicate nell'articolo 327-bis del codice di
procedura penale, continuano ad osservarsi le disposizioni dello
stesso codice e dell'articolo 222 delle disposizioni di attuazione,
di coordinamento e transitorie del medesimo codice.»;
m) dopo l'articolo 260 sono inseriti i seguenti:
«§ 21-bis - Degli istituti stabiliti in altri Paesi dell'Unione
europea,
degli
enti
di
certificazione indipendenti e della
Commissione consultiva centrale."
Art. 260-bis. - 1. Le imprese stabilite in altro Stato membro
dell'Unione
europea,
possono
stabilirsi nel territorio della
Repubblica italiana a parita' di condizioni con le imprese nazionali,
secondo
quanto
previsto dall'articolo 257, tenuto conto della
capacita' tecnica attestata nello Stato di stabilimento e degli
obblighi e degli oneri, anche economici, gia' assolti nel medesimo
Stato. A tal fine, la cauzione di cui all'articolo 137 della legge e'
prestata
con
le
modalita'
ed
alle
condizioni
indicate
all'articolo 257-ter,
comma 1, per i soli obblighi concernenti
l'ordinamento italiano ed i servizi da espletarsi nel territorio
della Repubblica.
2.
Il
Ministero dell'interno - Dipartimento della pubblica
sicurezza
puo' inoltre autorizzare l'esercizio occasionale nel
territorio della Repubblica di servizi temporanei di vigilanza e
custodia ammessi dalla legge ad imprese regolarmente autorizzate allo
svolgimento
dei medesimi servizi nello Stato di stabilimento,
utilizzando
proprio
personale
munito
delle qualificazioni e
autorizzazioni previste nello Stato di stabilimento, sulla base di
incarichi regolarmente assunti. Alle medesime condizioni possono
essere autorizzate le attivita' transfrontaliere, intendendo per tali
quelle
che
hanno
inizio nello Stato membro di stabilimento
dell'impresa e che devono concludersi in territorio italiano e
viceversa.
3. La domanda per il rilascio dell'autorizzazione di cui al comma 2
va proposta almeno sessanta giorni prima dell'espletamento del
servizio, corredata degli elementi descrittivi dell'istituto e delle
autorizzazioni allo stesso rilasciate dallo Stato di stabilimento,
del servizio da espletare, della sua durata, del personale e dei
mezzi da impiegare. Nel termine suddetto, qualora non sia intervenuto
diniego per insussistenza dei presupposti, o per motivi di ordine
pubblico o di pubblica sicurezza, il Dipartimento della pubblica
sicurezza adotta le prescrizioni occorrenti per assicurare che i
Atto Completo
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servizi siano assolti alle medesime condizioni, compresa la vigilanza
dell'autorita' di pubblica sicurezza, previste nel territorio della
Repubblica per lo svolgimento di servizi analoghi. Ove non siano
adottate le prescrizioni da parte del Dipartimento della pubblica
sicurezza l'autorizzazione si intende rilasciata. Relativamente al
porto delle armi si osservano le disposizioni vigenti nel territorio
della Repubblica.
Art. 260-ter. - 1. Con decreto del Ministro dell'interno, sentita
la Commissione di cui all'articolo 260-quater, sono stabiliti le
caratteristiche ed i requisiti richiesti a istituti universitari,
centri di ricerca, laboratori ed altri organismi tecnici, anche
privati, per l'espletamento di compiti di certificazione indipendente
della qualita' e della conformita' degli istituti autorizzati a norma
dell'articolo 134 della legge, dei relativi servizi e dei materiali
utilizzati, alle disposizioni del presente regolamento e dei relativi
provvedimenti di attuazione, nonche' alle altre disposizioni di legge
o di regolamento che li disciplinano, ferme restando le attivita' di
verifica, certificazione, approvazione o autorizzazione rimesse agli
organi della pubblica amministrazione o a quelli previsti dalla
contrattazione collettiva nazionale di settore.
2. Con lo stesso decreto di cui al comma 1, sono definite anche le
modalita'
di
riconoscimento degli organismi di certificazione
indipendente e quelle di sospensione o revoca del riconoscimento.
3.
Il
riconoscimento
quale
"organismo
di
certificazione
indipendente"" di cui al comma 1, e' effettuato dal Ministero
dell'interno - Dipartimento della pubblica sicurezza, precisando la
categoria di certificazione riconosciuta, ed ha validita' per cinque
anni. Esso ha effetto decorso il termine di trenta giorni dalla data
di notifica alla Commissione dell'Unione europea ed alle autorita'
competenti degli altri Stati membri degli organismi interessati.
4. Il Ministero dell'interno si avvale di un comitato tecnico per
vigilare
sull'attivita'
degli
organismi
di
certificazione
indipendente di cui al comma 1. Il comitato, istituito presso lo
stesso Ministero, e' composto da: un presidente, con qualifica non
inferiore a prefetto o a dirigente generale di' pubblica sicurezza,
due rappresentanti del Ministero dell'interno e da un rappresentante
per ciascuno dei Ministeri della difesa, delle infrastrutture, dei
trasporti
e
dell'istruzione,
universita'
e ricerca; da due
rappresentanti del Ministero dello sviluppo economico, di cui uno
esperto in comunicazioni, nonche' da tre esperti, anche estranei alla
pubblica
amministrazione.
I
componenti
appartenenti
ad
amministrazioni
dello
Stato
sono
designati dalle rispettive
amministrazioni fra i funzionari o gli ufficiali di qualifica
dirigenziale non generale.
5. Il presidente e i componenti del comitato sono nominati con
decreto del Ministro dell'interno, durano in carica tre anni e
possono essere riconfermati non piu' di una volta. Per ciascun
componente effettivo e' nominato un supplente. Le modalita' di
convocazione e di funzionamento del comitato sono stabilite con
decreto del Ministro dell'interno, sentite le altre Amministrazioni
interessate.
6. Dall'attuazione del presente articolo non devono derivare nuovi
o maggiori oneri per la finanza pubblica.
Art. 260-quater. - 1. E' istituita presso il Ministero dell'interno
la
Commissione
consultiva
centrale per le attivita' di cui
all'articolo 134 della legge. Essa e' presieduta da un prefetto ed e'
composta:
a) dal direttore dell'Ufficio per gli affari della polizia
amministrativa e sociale del Dipartimento della pubblica sicurezza,
con le funzioni di vice presidente;
b) da un questore;
c) da tre esperti designati dall'Amministrazione della pubblica
sicurezza, di cui almeno uno appartenente alla Polizia di Stato ed
uno all'Arma dei carabinieri;
Atto Completo
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d) da quattro esperti designati, rispettivamente, dal Ministero
della
giustizia,
dal Ministero dello sviluppo economico, dal
Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali e dal
Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca;
e) da non piu' di un esperto designato da ciascuna delle
organizzazioni degli istituti di vigilanza comparativamente piu'
rappresentative sul piano nazionale, nel limite massimo di quattro;
f) da non piu' di un esperto designato da ciascuna delle
organizzazioni sindacali delle guardie particolari comparativamente
piu' rappresentative sul piano nazionale, nel limite massimo di
quattro;
g) da non piu' di un esperto designato da ciascuna delle
organizzazioni degli istituti di investigazione privata e di quelli
per la raccolta delle informazioni commerciali comparativamente piu'
rappresentative sul piano nazionale, nel limite massimo di due;
h) da esperti, in numero non superiore a tre, designati dalle
associazioni rappresentative del sistema bancario, del sistema delle
assicurazioni private e del sistema della grande distribuzione.
2. Le mansioni di segretario sono esercitate da un funzionario del
Dipartimento della pubblica sicurezza.
3. Il presidente ed i componenti della commissione sono nominati
con decreto del Ministro dell'interno, durano in carica tre anni e
possono essere riconfermati. Per ciascun componente effettivo e'
nominato un supplente.
4. I componenti supplenti possono partecipare alle riunioni della
Commissione anche congiuntamente ai titolari, senza esercitarne le
funzioni.
5. La Commissione esprime parere obbligatorio sugli schemi di
decreto ministeriale previsti dal presente Titolo e puo' essere
consultata, a richiesta delle Amministrazioni interessate, su tutte
le questioni di carattere generale concernenti le attivita' di cui
agli articoli 133 e 134 della legge.
6.
Nell'ambito
della
Commissione possono essere costituite
sotto-commissioni tecniche o "gruppi di lavoro"" ristretti per gli
approfondimenti di carattere tecnico e per la tenuta dei registri di
qualificazione professionale degli operatori nei diversi settori
della sicurezza privata.
7. Dall'attuazione del presente articolo non devono derivare nuovi
o maggiori oneri per la finanza pubblica.».
Art. 2.
Disposizioni di attuazione
1. I provvedimenti attuativi previsti dal presente regolamento sono
adottati entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del
regolamento stesso. Entro lo stesso termine sono determinate le
modalita' di adeguamento, in un periodo di tempo non superiore a tre
anni, degli istituti autorizzati alla data di entrata in vigore del
presente regolamento.
2. All'adempimento di compiti attribuiti alle Amministrazioni
interessate dal presente regolamento le medesime provvedono con le
risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione
vigente.
Il presente decreto, munito del sigillo dello Stato, sara' inserito
nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica
italiana. E' fatto obbligo a chiunque spetti di osservarlo e di farlo
osservare.
Dato a Roma, addi' 4 agosto 2008
NAPOLITANO
Berlusconi, Presidente del Consiglio
dei Ministri
Maroni, Ministro dell'interno
Atto Completo
Pagina 10 di 10
Visto, il Guardasigilli: Alfano
Registrato alla Corte dei conti il 22 settembre 2008
Ministeri istituzionali, registo n. 10, foglio n. 45
07.10.2008
Istituto Poligrafico e Zecca dello
Stato
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MOD. 4 P.S.C..
UFFICIO PER L’AMMINISTRAZIONE GENERALE
UFFICIO PER GLI AFFARI DELLA POLIZIA AMMINISTRATIVA E SOCIALE
Nr. 557/PAS/2731/10089.D (1)
Roma, 29 febbraio 2008
Oggetto: Corte di Giustizia delle Comunità Europee – Sentenza del 13 dicembre 2007 nella
Causa C-465/05 (Commissione c/o Repubblica italiana), concernente
l’ordinamento della sicurezza privata.
AI SIGG. RI PREFETTI
AI SIGG. RI COMMISSARI DEL GOVERNO
LORO SEDI
TRENTO E BOLZANO
AL SIG. PRESIDENTE DELLA GIUNTA REGIONALE DELLA
VALLE D’AOSTA
AOSTA
AI
LORO SEDI
SIGG. RI QUESTORI
e, per conoscenza,
ALLA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
DIPARTIMENTO DELLE POLITICHE COMUNITARIE
AL
AL
ROMA
MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE
DIPARTIMENTO PER LE POLITICHE FISCALI
ROMA
MINISTERO DEL LAVORO E DELLA PREVIDENZA SOCIALE
ROMA
AL COMANDO GENERALE DELL’ARMA DEI CARABINIERI
ROMA
AL COMANDO GENERALE DEL CORPO DELLA GUARDIA DI FINANZA
ROMA
Si premette che con sentenza del 13 dicembre 2007, in corso di pubblicazione
nella G.U.C.E., la Corte di Giustizia della Comunità Europea, decidendo la causa C – 465/05
(Commissione Europea c/o Repubblica italiana), ha deliberato che la normativa italiana
recante l’ordinamento della sicurezza privata e, in particolare, le disposizioni del Testo Unico
delle leggi di pubblica sicurezza (artt. da 133 a 141) e quelle corrispondenti del relativo
regolamento di esecuzione (artt. da 249 a 260) sono in contrasto con gli artt. 43 e 49 del
1
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Trattato istitutivo della Comunità Europea (versione in vigore dal 1° febbraio 2003)1,
concernenti, rispettivamente, la libertà di stabilimento e la libera prestazione di servizi.
Rinviando al testo integrale della sentenza, disponibile nel sito web della Corte
“curia.europa.eu/it/index.htm”, dove è possibile prenderne lettura ed estrarne copia
compilando il modulo di ricerca con gli estremi della causa sopra riportati, si richiama
l’attenzione delle SS.LL. sul dispositivo, nel quale il Giudice europeo ha stabilito che:
“Avendo disposto, nell’ambito del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza, approvato
con regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, così come modificato, che:
1) l’attività di guardia particolare possa essere esercitata solo previa prestazione di un
giuramento di fedeltà alla Repubblica italiana, la Repubblica italiana è venuta meno
agli obblighi ad essa derivanti dagli artt. 43 CE e 49 CE;
2) l’attività di vigilanza privata possa essere esercitata dai prestatori di servizi stabiliti in
un altro Stato membro solo [previo] rilascio di un’autorizzazione del Prefetto con
validità territoriale, senza tenere conto degli obblighi cui tali prestatori sono già
assoggettati nello Stato membro di origine, la Repubblica italiana è venuta meno agli
obblighi ad essa derivanti dall’art. 49 CE;
3) la detta autorizzazione abbia una validità territoriale limitata ed il suo rilascio sia
subordinato alla considerazione del numero e dell’importanza delle imprese di
vigilanza privata già operanti nel territorio in questione, la Repubblica italiana è
venuta meno agli obblighi ad essa derivanti dagli artt. 43 CE e 49 CE;
4) le imprese di vigilanza privata debbano avere una sede operativa in ogni provincia in
cui esse esercitano la propria attività, la Repubblica italiana è venuta meno agli
5) il personale delle suddette imprese debba essere individualmente autorizzato ad
esercitare attività di vigilanza privata, senza tenere conto dei controlli e delle verifiche
già effettuati nello Stato membro di origine, la Repubblica italiana è venuta meno agli
1
Come noto, il trattato di Roma 25 marzo 1957, ratificato e reso esecutivo in Italia con legge 14 ottobre 1957,
n. 1203, è stato successivamente modificato più volte, e in particolare con il Trattato di Nizza del 26 febbraio
2001, che ha stabilito anche la data di entrata in vigore del testo aggiornato, ratificato e reso esecutivo in Italia
con legge 11 maggio 2002, n. 102.
2
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6) le imprese di vigilanza privata debbano utilizzare un numero minimo e/o massimo di
personale per essere autorizzate, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad
essa derivanti dagli artt. 43 CE e 49 CE;
7) le imprese di cui trattasi debbano versare una cauzione presso la Cassa depositi e
prestiti, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa derivanti dagli
artt. 43 CE e 49 CE;
8) i prezzi per i servizi di vigilanza privata siano fissati con autorizzazione del Prefetto
nell’ambito di un determinato margine d’oscillazione, la Repubblica italiana è venuta
meno agli obblighi ad essa derivanti dall’art. 49 CE.”.
In ragione di quanto sopra e, ancor più, delle ben note criticità del settore della
sicurezza privata (oggetto, come si ricorderà, di uno speciale monitoraggio svolto nel corso
del 2004), questo Ministero ha avviato le iniziative occorrenti per l’adeguamento della
normativa di cui trattasi, attraverso una complessa riarticolazione delle disposizioni vigenti,
soprattutto di carattere regolamentare, in modo da garantire, in un sistema aperto alla
concorrenza, una maggiore affidabilità dei servizi di sicurezza privata e, soprattutto, una tutela
adeguata del personale operante e dei profili di sicurezza pubblica e di ordine pubblico.
Poiché la decisione della Corte di Giustizia è immediatamente attivabile presso il
giudice nazionale e deve comunque informare l’azione della pubblica amministrazione, anche
al fine di evitare le conseguenze negative dell’eventuale inottemperanza al “giudicato”
comunitario, è opportuno, nelle more della avviata riforma normativa, fornire qui di seguito le
indicazioni formulate sulla scorta dei lavori preparatori del provvedimento in itinere e della
giurisprudenza nazionale e comunitaria più recente.
1) Giuramento:
la formula del giuramento contenuta nell’articolo 5 della legge 23 dicembre 1946, n. 478 deve
ritenersi ormai riservata alle sole guardie giurate che espletano effettivamente pubbliche
funzioni (quelle di rilevazione delle violazioni amministrative e, più in generale, dove
riconosciuto dalla giurisprudenza, quelle di polizia giudiziaria) 2.
2
In particolare, il giuramento con la formula tradizionale è dovuto, in relazione alle funzioni di natura
pubblicistica ad esse attribuite dalla legge, dalle guardie volontarie zoofile dell’ENPA (ex art. 5 del D.P.R.
31.3.1979 s.n.), dalle guardie volontarie addette alla vigilanza ittica (ex art. 22 della legge n. 963/1965) e
venatoria (ex art. 27 della legge n. 157 del 1992). Per i “guardia parchi” dovrà farsi riferimento agli specifici
ordinamenti, rappresentando che, comunque, i dipendenti pubblici giurano con le formule di cui alla legge n.
478/1946 citata nel testo.
3
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In attesa della revisione normativa in corso, può ritenersi che tale formula di
giuramento continui provvisoriamente ad essere efficace, stante anche la giurisprudenza della
Corte di Cassazione che ha riconosciuto, sia pure in determinate occasioni, lo svolgimento di
funzioni di polizia giudiziaria (si confronti per tutte Sez. I, sent. n. 782 del 26-01-1994).
Per gli appartenenti ad altri Stati membri dell’Unione Europea, stante, comunque, la
previsione di un giuramento, che la Corte di giustizia non ha di per sé censurato, dovrà
adottarsi una formula che non implichi un impegno di fedeltà “alla Repubblica Italiana”, né
“al Capo dello Stato” italiano, evidentemente inappropriato per quei cittadini comunitari, che
pure possono svolgere l’attività di guardia giurata nel nostro Paese (ex art. 138 T.U.L.P.S.,
come modificato dalla legge n. 39/2002).
Al fine di consentire a questi ultimi di svolgere l’attività di vigilanza senza restrizioni
inappropriate, il testo normativo “in itinere” ha individuato la seguente formula: “Giuro di
osservare lealmente le leggi e le altre disposizioni vigenti nel territorio dello Stato e di
adempiere le funzioni affidatemi con coscienza e diligenza, nel rispetto dei diritti dei
cittadini”, che appare pertinente allo scopo e non discriminatoria nei confronti degli addetti ai
servizi di vigilanza che dovessero essere cittadini di altro Stato membro dell’Unione Europea,
stabiliti in Italia, o dipendenti da imprese di vigilanza stabilite in Italia.
Nelle more dell’emanando regolamento, e tenuto anche conto del fatto che la presente
circolare non può impegnare, per sua natura, gli organi di altre Amministrazioni, si ravvisa
l’opportunità di far prestare il giuramento prescritto, nella nuova formula sopra detta, davanti
alla medesima autorità amministrativa (il Prefetto) che approva la nomina delle guardie
particolari, o un suo delegato, facendone annotazione in calce al decreto di approvazione. Ove
disponibile un servizio di traduzione asseverata, sarà consentito il giuramento nella lingua
materna o in altra lingua europea conosciuta dall’interessato.
Resta inteso che il giuramento già prestato con la formula e nei modi tradizionali
resterà comunque perfettamente valido.
2) Oneri assolti nello Stato d’origine:
Nel caso di rilascio della licenza a titolari o rappresentanti di istituti già stabiliti in
altro Stato membro dell’Unione Europea, il Prefetto terrà conto degli obblighi cui gli
interessati sono assoggettati nello Stato membro d’origine.
In particolare:
- ai fini dell’accertamento della “capacità tecnica” (per la quale vds. punto 3), si terrà
conto della professionalità, della struttura organizzativa, della dotazione di mezzi e di
attrezzature già in possesso nello Stato d’origine, sempre che ne sia dimostrata la
disponibilità per i servizi da svolgersi in Italia, e fermi restando gli altri obblighi di
4
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legge vigenti in Italia, in particolare per quanto concerne la conformità dei mezzi e delle
attrezzature alle norme nazionali di riferimento;
- relativamente alla cauzione, si precisa che essa potrà essere prestata con le modalità
previste dall’art. 14 del regolamento di esecuzione del TULPS, come modificato dal
D.P.R. 28 maggio 2001, n. 311, anche presso un istituto bancario o assicurativo dello
Stato d’origine, accreditato in Italia. Una nuova cauzione potrebbe non essere necessaria
qualora l’interessato dimostri che la cauzione, la fideiussione o la polizza assicurativa
già prestata nello Stato d’origine, adeguata, anche nell’ammontare, a quella richiesta in
Italia in analoghe circostanze, sia assistita da un’idonea clausola di pagamento a favore
delle competenti autorità italiane, a semplice richiesta del Prefetto, ai fini dell’eventuale
incameramento, totale o parziale, di cui all’art. 137, terzo comma, del T.U.L.P.S. 3.
Pertanto, i sigg.ri Prefetti, cui sia eventualmente richiesto il rilascio di una licenza da
parte del titolare o rappresentante di un istituto già autorizzato ad operare in altro Stato
membro dell’Unione Europea, richiederanno gli elementi istruttori alle competenti autorità
dello Stato d’origine per il tramite del Dipartimento della pubblica sicurezza, nonché,
relativamente alla prestazione della cauzione dall’estero, al competente ufficio del Ministero
dell’Economia e delle Finanze, per i profili tecnico-finanziari di competenza.
3) Superamento del limite provinciale:
Sia per i richiedenti nazionali che per quelli appartenenti ad altri Stati membri
dell’Unione Europea, il limite provinciale cessa di essere una caratteristica indefettibile della
licenza, per adeguarsi alla libera articolazione dell’iniziativa economica privata. Inoltre, la
facoltà di cui al secondo comma dell’art. 136 del T.U. delle leggi di p.s., di negare la licenza
“in considerazione del numero o della importanza degli istituti già esistenti”, non potrà più
trovare applicazione, in quanto contraria, secondo il giudicato della Corte europea, agli artt.
43 e 49 del Trattato CE 4.
Permangono, invece, non censurati dalla Corte di Giustizia ed anzi destinati a
costituire i cardini della nuova disciplina di settore, i parametri concernenti i requisiti di
affidabilità dei soggetti interessati, la capacità tecnica, le eventuali controindicazioni inerenti
3
Cfr. sul punto, le argomentazioni della Corte di Giustizia CE nella sentenza del 26 gennaio 2006 sulla causa
C-514/03 nei confronti della Spagna (punti 41-44).
4
Peraltro anche la giurisprudenza amministrativa più recente (Cons. Stato, ordinanza n. 1472/2004 del 30
marzo 2004; parere n. 2937/05 del 29 marzo 2006; sentenza n. 2197/2006 del 13 dicembre 2005) si è espressa
criticamente sull’applicazione della norma in questione, ritenendone l’incompatibilità con l’ordinamento
concorrenziale del mercato e sottolineando che l’eventuale rifiuto della licenza per i motivi “de qua” non può
prescindere dall’accertamento di elementi in grado di denotare l’effettività di un “vulnus” diretto per la
sicurezza e l’ordine pubblico.
5
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la sicurezza pubblica o l’ordine pubblico, di cui, rispettivamente, agli articoli 134, secondo
comma, e 136, primo e ultimo comma, del T.U. delle leggi di p.s..
In attesa della più compiuta disciplina regolamentare, che potrà prevedere ambiti
territoriali differenziati e differenziate caratteristiche tecnico-organizzative e dimensionali
dell’istituto, in reciproca relazione, si ritiene necessario formulare le seguenti direttive:
a) relativamente alle caratteristiche della licenza ed al rilascio della stessa:
la licenza sarà rilasciata, fino a diversa determinazione, dal Prefetto competente per il
luogo in cui il richiedente avrà individuato la sede tecnico-operativa, nella quale
assolvere gli obblighi di direzione e gestione dell’istituto e quelli di conclusione degli
affari concernenti i servizi di vigilanza, con i connessi obblighi di cui all’art. 135
T.U.L.P.S..
La licenza individuerà, quindi, secondo la richiesta degli interessati e sussistendo i
prescritti requisiti di affidabilità e capacità, l’ambito funzionale e territoriale prescelto
(il tipo o i tipi di servizio che si intende svolgere; la o le province ovvero la o le regioni
in cui si intende operare), acquisito il parere dei Prefetti competenti per territorio e del
Questore, per i profili tecnico-operativi di competenza, nonché, se necessario, degli altri
organi pubblici in possesso delle competenze tecniche eventualmente occorrenti (anche
ai fini della valutazione della “capacità tecnica” di cui si dirà appresso).
Il parere degli altri Prefetti non sarà necessario per l’espletamento dei servizi che, per
loro natura, già prescindono dal carattere della territorialità, o perché connessi ad una
specifica installazione (ad es.: la gestione di sistemi di telesorveglianza ed allarme, di
“caveaux”, ecc.) o perché necessariamente mobili (ad es.: il trasporto valori, la vigilanza
in cantieri mobili, la vigilanza per specifici eventi). Per tali tipologie di servizio le
relative modalità di svolgimento saranno approvate, ai sensi del R.D.L. 26 settembre
1935, n. 1952, dal Questore della stessa provincia dove risulta rilasciata la licenza.
In tutti i casi, dovrà essere comunque preventivamente segnalata al Questore
competente per territorio, ai fini dei controlli demandatigli dalla legge, la presenza di
guardie particolari giurate o di altri operatori della sicurezza privata appartenenti ad
istituti aventi sede in altra provincia.
Fermo restando che la determinazione dimensionale dell’impresa, anche relativamente
al personale impiegato, costituisce una libera scelta imprenditoriale, fatte salve le
condizioni di cui si dirà appresso, va da sé che la struttura organizzativa ed operativa
dell’istituto dovrà risultare perfettamente in grado di assicurare i servizi offerti e
commisurata all’ambito funzionale e territoriale richiesto, garantendo comunque la
necessaria attività di direzione, l’indirizzo unitario ed il controllo delle attività delle
guardie particolari giurate.
6
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MOD. 4 P.S.C..
A tal fine ogni domanda per il rilascio di una nuova licenza o per l’integrazione di
quella già rilasciata sarà corredata di un progetto tecnico-organizzativo recante:
- l’indicazione del soggetto che richiede la licenza, dell’institore o del direttore
tecnico preposto all’istituto o alle eventuali articolazioni secondarie, nonché degli
altri soggetti provvisti di poteri di direzione, amministrazione o gestione, anche
parziali, se esistenti;
- la composizione organizzativa e lʹassetto proprietario dell’istituto, con
l’indicazione, se esistenti, dei rapporti di controllo attivi o passivi e delle
eventuali partecipazioni in altri istituti;
- l’indicazione degli ambiti territoriali in cui l’istituto intende svolgere la propria
attività, precisando la sede legale e quella o quelle operative, qualora non
coincidenti (circa la pluralità delle sedi operative vds. anche punto 4);
- l’indicazione dei servizi per i quali si chiede l’autorizzazione, del personale (vds.
anche il punto 6), dei mezzi e delle tecnologie che si intendono impiegare;
unitamente alla documentazione attestante:
- il possesso delle capacità tecniche occorrenti, proprie e delle persone preposte
alle unità operative dell’istituto;
- la disponibilità dei mezzi finanziari, logistici e tecnici occorrenti per l’attività da
svolgere e le relative caratteristiche, conformi alle disposizioni in vigore;
b) relativamente ai requisiti soggettivi:
si continuerà a fare riferimento a quelli richiesti dal secondo comma dell’art. 134
T.U.L.P.S., integrati sulla scorta dell’art. 10 della legge n. 575 del 1965,
precisando che gli stessi dovranno sussistere in capo al richiedente o, se trattasi di
società, al legale rappresentante ed a chiunque eserciti funzioni di amministrazione
e gestione5 della società o impresa e delle persone comunque preposte alle sue
articolazioni territoriali o funzionali;
c) relativamente alla capacità tecnica:
si intende che le indicazioni sopra dette relativamente al “progetto tecnicoorganizzativo” (o “progetto d’impresa”) sono strettamente finalizzate all’accertamento della capacità tecnica che, in relazione alla soppressione del
vincolo dimensionale e territoriale finora in vigore, assume una particolare
centralità nel procedimento autorizzatorio, essendo rimesso a questa
5
Per l’individuazione dei soggetti aventi compiti di amministrazione e gestione, giova fare riferimento alle
istruzioni a suo tempo impartite per l’applicazione dell’art. 2, c. 3, del D.P.R. 3 giugno 1998, n. 252.
7
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Amministrazione di assicurare sufficienti livelli di affidabilità e sicurezza dei
servizi di vigilanza privata.
Atteso il carattere fortemente innovativo, per l’ordinamento interno, del principio
di libera determinazione delle dimensioni funzionali e territoriali degli istituti di
vigilanza, anche oltre il limite provinciale, occorre fare riserva di specifiche
istruzioni circa i requisiti di “capacità tecnica” per gli istituti che volessero
assumere una dimensione territoriale rilevante (ultraprovinciale, regionale o
nazionale), posto che quelli finora in uso sono calibrati sulla dimensione non
superiore alla provincia. In proposito, giova precisare che l’emanando regolamento
rimette la determinazione di tali requisiti ad una decretazione ministeriale assistita
dal parere di un’apposita commissione consultiva centrale, con esperti di diversa
provenienza e competenza.
Tuttavia, qualora dovessero pervenire - presso la Prefettura della provincia ove
l’istituto ha la sede tecnica operativa - nuove istanze, nelle more dalla definizione
delle modifiche normative e regolamentari in itinere, non è precluso l’avvio delle
conseguenti attività di valutazione del “progetto tecnico-organizzativo” (o
“progetto d’impresa”), che comporta anche la valutazione della disponibilità dei
mezzi finanziari, logistici e tecnici occorrenti per le attività da svolgere. A tal fine,
da parte delle SS.LL. dovrà essere intrapresa ogni utile iniziativa al riguardo, non
esclusa la convocazione delle conferenze provinciali permanenti di cui all’art. 4
del D.P.R. 3 aprile 2006, 180, opportunamente integrate da esperti in materia di
organizzazione aziendale, nella valutazione economica-finanziaria, ecc., al fine di
svolgere una valutazione quanto più ampia possibile, fermi restando gli aspetti più
intimamente connessi con l’ordine e la sicurezza pubblica. Al termine di tale
procedura istruttoria occorrerà segnalare preventivamente al Dipartimento della
pubblica sicurezza le conseguenti valutazioni delle SS. LL. connesse alle
determinazioni da assumere al riguardo, fornendo, inoltre, ogni ulteriore contributo
che potrà formare oggetto di approfondimento ai fini dell’emanazione del decreto
ministeriale cui è rimessa l’individuazione dei nuovi requisiti di “capacità
tecnica”.La griglia di requisiti volti ad attestare la “capacità tecnica” a svolgere servizi di
vigilanza privata già in uso potranno essere prudentemente utilizzati, oltre che per
l’ambito provinciale e per i servizi che, per loro natura, già prescindono dal
carattere della territorialità, anche, con effetto sommatorio (salvo quanto si dirà ai
punti 4 e 6), nel caso venga richiesta l’unificazione delle licenze finora rilasciate al
medesimo titolare in sedi diverse.
In tal caso si procederà al rinnovo della licenza-base, con le opportune
integrazioni, sulla base dei “progetti tecnico-organizzativi” che saranno presentati
dagli interessati e che dovranno costituire l’occasione per un miglioramento
8
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MOD. 4 P.S.C..
sostanziale della qualità ed affidabilità dei servizi di sicurezza privata.
Contestualmente saranno ritirate le licenze non più necessarie.
Si richiamano, infine, per confermarne la valenza, le indicazioni di carattere
generale concernenti la verifica della “capacità tecnica” recate nella circolare
557/PAS. 15442.10089.D (7) 2 del 7 gennaio 2005;
d) relativamente alle evidenze negative di ordine e sicurezza pubblica:
permane, come si è detto, non censurata dal giudice europeo, la facoltà di negare o
revocare la licenza per ragioni di sicurezza pubblica o di ordine pubblico, di cui
all’ultimo comma del medesimo art. 136 T.U.L.P.S..
Conformemente alla giurisprudenza costante della Corte di Giustizia CE, occorre
che il diniego costituisca misura necessaria e proporzionata rispetto alle esigenze.
Rientreranno in quest’ambito, in particolare, sia l’esigenza di prevenire eventuali
condotte illecite volte ad incrementare artificiosamente la “domanda” di servizi di
vigilanza, sempre che si sia in possesso di utili elementi prognostici, che quella del
rapporto fra sicurezza pubblica e sicurezza privata 6.
In conclusione, per effetto della sentenza indicata in premessa, d’ora in avanti la
licenza potrà essere ricusata o, se già rilasciata, potrà o dovrà essere revocata solo per:
•
carenza dei requisiti soggettivi di cui all’art. 134 T.U.L.P.S. o presenza di taluno dei
provvedimenti interdettivi previsti dalle norme penali e antimafia;
•
carenza o inadeguatezza della “capacità tecnica”, da valutarsi anche con riferimento alle
caratteristiche funzionali e dimensionali dell’istituto, con particolare attenzione ai
requisiti di affidabilità dei servizi di vigilanza privata;
•
superiori esigenze di ordine e sicurezza pubblica, attentamente valutate e specificamente
motivate.
6
A carattere indicativo, si fa presente che la Commissione Affari Costituzionali della Camera dei Deputati,
esaminando - nella XIV legislatura - le proposte di legge di riforma della sicurezza privata, aveva individuato il
rapporto massimo in un terzo del personale delle forze dell’ordine in ciascuna provincia. Anche il Consiglio di
Stato, nel parere n. 2937/05 citato nella nota precedente, aveva suggerito di individuare una soglia oggettiva
della pericolosità insita nella presenza di corpi armati troppo numerosi. La sentenza della Corte di Giustizia
non consente tuttavia di porre limiti dimensionali allo svolgimento delle attività di sicurezza privata, o nel
numero delle guardie giurate dipendenti (cfr. oltre, nel testo, punto 6), va quindi rimessa al prudente
apprezzamento dell’autorità di pubblica sicurezza l’individuazione delle situazioni di attuale o potenziale
pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblica, anche in relazione alle obiettive possibilità di controllo delle
attività autorizzate.
9
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4) Superamento dell’obbligo di una sede operativa in ogni provincia:
Fermo restando quanto detto al punto precedente, neppure può essere considerata
presupposto indefettibile della licenza la disponibilità di una sede operativa in ogni provincia.
Conseguentemente, gli obblighi di tenuta ed esibizione del registro delle operazioni,
quelli di identificazione del cliente (committente) e quelli di affissione della tabella delle
operazioni, con le relative tariffe, saranno assolti nella sede principale ed in quelle operative
comunque stabilite nel territorio dello Stato, osservate le modalità già indicate con la circolare
n. 557/PAS/11858.12015(1) del 2 gennaio 2008, concernente analoga problematica delle
agenzie di recupero crediti.
Parzialmente diversa è la questione della disponibilità di una “sala operativa”, che
si differenzia concettualmente dalla “sede”, in quanto non attiene al luogo di assolvimento
degli adempimenti disciplinati dall’art. 134 del T.U.L.P.S., bensì alle modalità di impiego
delle guardie particolari giurate e, quindi, alla adeguatezza tecnico-operativa dell’istituto e dei
suoi servizi. Essa, pertanto, formerà oggetto di specifiche indicazioni in sede di
regolamentazione tecnica del requisito della “capacità tecnica”, conformando, comunque, le
prescrizioni al principio di non richiedere alle imprese oneri che non siano giustificati da
evidenti motivi di sicurezza.
Giova precisare in proposito che il Dipartimento della pubblica sicurezza ha già
accolto, sia pure in relazione a specifiche situazioni locali (ad es.: le nuove province regionali
della Sardegna) il principio secondo cui la dislocazione della “sala operativa” può essere
indifferente, purché idonea, per tecnologia e modalità di conduzione, ad assicurare la costante
controllabilità, direzionabilità e assistenza del personale operante e costante collegamento con
le sale operative dei presidi di polizia competenti per territorio 7.
Si rappresenta, infine, che lo schema di regolamento predisposto da questa
Amministrazione prevede che possa farsi a meno di una sala operativa in ogni provincia,
purché l’istituto disponga di linee di telecomunicazioni dedicate almeno per ogni ambito
territoriale in cui operano le guardie giurate dipendenti.
Poiché dall’applicazione della sentenza nei punti 3) e 4) può derivare una maggiore
mobilità di servizio delle guardie particolari giurate, si precisa che l’eventuale prestazione di
un servizio fuori della provincia in cui ha sede l’istituto di appartenenza può essere svolto
solo se conforme al regolamento di servizio approvato dal Questore, il quale dovrà contenere
7
Cfr. nota 557/PAS/.14885.10089.D.53(1) del 27 dicembre 2007, indirizzata alle Prefetture e Questure della
Sardegna, e nota 557/PAS/11451.10089.D.4 (1) del 3 settembre 2007, indirizzata alle Prefetture e Questure di
Bari e di Palermo.
10
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le prescrizioni occorrenti per la sicurezza delle guardie particolari giurate, anche
relativamente all’osservanza dei limiti previsti per la durata giornaliera del servizio 8.
5) Oneri assolti nello Stato d’origine dal personale di vigilanza:
Il principio di “non duplicazione” degli oneri già assolti nello Stato d’origine,
appartenente all’Unione Europea, è stato sancito dalla Corte di Giustizia anche relativamente
al personale addetto ai servizi di vigilanza, per cui esso troverà applicazione anche nei
confronti del personale operativo al seguito di istituti di vigilanza stabiliti in altro Stato
membro che vengano a stabilirsi (richiedere la licenza) anche in Italia.
La loro “nomina” sarà, quindi, approvata tenendo conto delle selezioni, della
formazione e delle valutazioni di pubblica sicurezza effettuate nel Paese d’origine, mediante
la previa verifica della sussistenza dei requisiti e delle eventuali autorizzazioni già rilasciate
nel predetto Stato d’origine e dei soli requisiti penali e di polizia previsti dall’art. 138 del
T.U.L.P.S. (osservando, per l’istruttoria, le indicazioni già date a proposito del punto 2).
Analogamente si procederà per il personale comunque assunto da istituti di vigilanza operanti
nel territorio dello Stato, qualora sia in possesso di un titolo autorizzatorio già rilasciato dalla
competente autorità di altro Stato membro dell’U.E..
In parte analoga - anche se fortemente innovativa e particolarmente delicata per i
profili di ordine e sicurezza pubblica - è la situazione del personale di vigilanza, appartenente
ad un istituto di sicurezza privata stabilito in altro Stato membro dell’Unione Europea,
incaricato di svolgere in Italia servizi di sicurezza, in base al principio di libera prestazione
di servizi.
Su tale punto si fa presente che la libera prestazione di servizi, senza un previo
stabilimento dell’istituto di sicurezza privata nel territorio dello Stato interessato (più
semplicemente: senza aver conseguito, nel medesimo Stato, la prescritta licenza o
autorizzazione) è generalmente riconosciuta nell’ambito dei cosiddetti servizi
“transfrontalieri” (“occasionali” e “temporanei”) 9 ed è comunque sottoposta alla stretta
osservanza delle disposizioni in vigore nello Stato interessato, particolarmente per quanto
8
Cfr., in proposito, da ultimo, la circolare 557/PAS.7446.10089.D.(10) del 1° giugno 2006.
9
Nella stessa sentenza del 13 dicembre indicata in premessa, la Corte di Giustizia fa specifico riferimento al
“prestatore di servizi transfrontaliero” (punto 64), richiamando altre sentenze che sui servizi transfrontalieri si
sono espressamente soffermate (sentenza sulla causa C-335/98, riguardante il Belgio, punto 39; sentenza sulla
causa C-171/02, riguardante il Portogallo, punto 60).
11
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concerne il controllo pubblico sulle attività svolte e l’eventuale impiego di armi o altri
strumenti sottoposti a particolari regimi (autorizzatori, di omologazione, ecc.) 10.
Si rappresenta, in proposito, che le norme in itinere, come predisposte da questo
Ministero, prevedono, sul punto, che: “Il Ministero dell’interno — Dipartimento della pubblica
sicurezza può….autorizzare l’esercizio occasionale nel territorio della Repubblica di servizi temporanei
di vigilanza e custodia ammessi dalla legge ad imprese regolarmente autorizzate allo svolgimento dei
medesimi servizi nello Stato di stabilimento, utilizzando proprio personale munito delle qualificazioni
e autorizzazioni previste nello Stato di stabilimento, sulla base di incarichi regolarmente assunti nel
medesimo Stato. Alle medesime condizioni possono essere autorizzate le attività transfrontaliere,
intendendo per tali quelle che hanno inizio nello Stato membro di stabilimento dell’impresa e che
devono concludersi in territorio italiano e viceversa.
Con le autorizzazioni …..sono adottate le prescrizioni occorrenti per assicurare che i servizi siano
assolti alle medesime condizioni, compresa la vigilanza dell’autorità di pubblica sicurezza, previste nel
territorio della Repubblica per lo svolgimento di servizi analoghi. Relativamente al porto delle armi si
osservano le disposizioni vigenti nel territorio della Repubblica.””
In relazione a quanto sopra, ove ne venga fatta richiesta nelle more dell’approvazione
delle disposizioni in parola, le SS.LL. informeranno tempestivamente al Dipartimento della
pubblica sicurezza per la valutazione dei provvedimenti e delle altre misure occorrenti, fermo
restando che per il personale impiegato in tali servizi non è richiesto il giuramento.-
6) Divieto di limitazioni o prescrizioni numeriche del personale dipendente:
La sentenza indicata in premessa dispone chiaramente che nessuna prescrizione o
limitazione numerica potrà essere disposta in ordine al personale dipendente dagli istituti di
vigilanza.
Si tratta, evidentemente, dell’affermazione del diritto di libera determinazione
dell’attività imprenditoriale, già evidenziato al punto 3), cui si conforma, come noto anche
l’ordinamento italiano (cfr. art. 41 Cost.).
10
Per non incorrere nelle sanzioni previste per l’esercizio senza autorizzazione, occorre che siffatti servizi
abbiano durata temporalmente circoscritta ed il carattere di occasionalità, in relazione a specifici eventi ed
esigenze (es. vigilanza di beni di proprietà di soggetto straniero trasportati e/o esposti temporaneamente in
Italia; servizio di “stewarding” in relazione alla presenza di tifoserie di cittadini di altro Stato europeo, ecc.).
Secondo alcuni osservatori occorre anche che l’incarico per lo svolgimento di tali servizi sia conferito nello
Stato di stabilimento.
12
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Premesso che le norme del T.U.L.P.S. in materia non prevedono, neppur esse, alcuna
limitazione numerica, si osserva che la Corte di Giustizia ha inteso fare riferimento alla prassi
che vede talvolta condizionare, per motivi diversi, il rilascio della licenza a vincoli numerici
minimi o massimi, ritenendola un ostacolo non giustificato alla libertà di impresa.
Nondimeno, è pur vero che i fattori presi in considerazione in passato per il
dimensionamento degli istituti di sicurezza privata non sono indifferenti alle valutazioni che
accompagnano il rilascio delle licenze in materia ed il controllo delle attività autorizzate, in
quanto la puntuale documentazione del numero delle g.p.g. dipendenti o che si intende
assumere è particolarmente rilevante per:
- verificare la capacità tecnica (anche sotto il profilo finanziario e gestionale) di chi
richiede la licenza, tanto più nel momento in cui diviene possibile superare il limite
territoriale provinciale;
- verificare il rispetto dei regolamenti di servizio e delle prescrizioni che individuano il
numero delle g.p.g. da impiegare nei servizi a rischio (es. il trasporto valori);
- verificare il rispetto dei limiti orari di impiego del personale e degli altri obblighi a
tutela dello stesso, particolarmente per i profili di sicurezza;
- valutare eventuali rischi, anche solo potenziali, per l’ordine pubblico.
Legittimamente, pertanto, la licenza potrà contenere prescrizioni a tutela dei rilevanti
interessi pubblici sopra indicati.
Esclusa, in ogni caso, l’apposizione di limiti numerici minimi o massimi, i Sigg.ri
Prefetti adotteranno le prescrizioni occorrenti affinché sia sempre osservato l’obbligo di
comunicazione del personale dipendente di cui all’art. 259 del regolamento di esecuzione del
T.U.L.P.S., (in funzione dei relativi controlli), e l’onere della previa autorizzazione nei
confronti delle modificazioni di carattere strutturale, funzionale o dimensionale che
richiedano un aggiornamento della verifica della “capacità tecnica” corrispondente, con
applicazione restrittiva, secondo il dettato della Corte europea, della disposizione dell’ultimo
comma dell’art. 257 del medesimo regolamento di esecuzione. Anche in tale circostanza sarà
richiesto un documentato “progetto tecnico-operativo” di cui si è detto al punto 3).
7) Relativamente alla cauzione, si fa rinvio a quanto anticipato al punto 2).
8) Divieto di determinazione autoritativa dei prezzi:
Occorre prendere atto che la legge (art. 135 T.U.L.P.S., quarto e sesto comma; art.
257, quarto comma, del relativo regolamento di esecuzione) non conferisce al Prefetto alcuna
potestà di determinare autoritativamente le tariffe dei servizi di vigilanza privata, bensì di
assicurare una sorta di verifica di congruità delle stesse, secondo l’ormai consolidata
giurisprudenza del Consiglio di Stato.
13
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In tale prospettiva, anche i “ribassi” eventualmente offerti, per aggiudicarsi taluni
servizi potranno essere soggetti a verifiche, finalizzate ad accertare che l’operazione non
avvenga in pregiudizio della qualità dei servizi stessi – e, dunque, delle esigenze di ordine e
sicurezza pubblica - ovvero della sicurezza delle guardie giurate, secondo regole già
ampiamente recepite nell’ordinamento 11 e dalla giurisprudenza amministrativa.
Nelle more delle modifiche regolamentari occorrenti per adeguare compiutamente
l’ordinamento interno a quello comunitario e, comunque, alla decisione della Corte di
Giustizia, si ritiene di non poter prescindere dai principi enunciati.
Si rappresenta, inoltre, per opportuna indicazione da far valere fin da ora, che il testo
normativo in itinere non consente, in ogni caso, ribassi dovuti ad inadempimenti rispetto al
costo reale del lavoro, ovvero inadempienze sui costi di sicurezza (veicoli blindati, protezioni
individuali antiproiettile, apparecchiature tecnologiche, ecc.).
Al fine di semplificare, per quanto possibile, i procedimenti di verifica, le SS.LL.
potranno avvalersi di una certificazione liberatoria circa l’adempimento degli obblighi
contrattuali rilasciata dall’”ente bilaterale” previsto dal contratto nazionale di categoria e del
documento unico di regolarità contributiva (D.U.R.C.) di cui all’art. 2 del D.L. 25 settembre
2002, n. 210 e successive integrazioni e modificazioni.
° ° °
Nel rassegnare le linee d’indirizzo che precedono alla prudente applicazione che le
SS.LL. vorranno assicurare, si confida nella tempestiva segnalazione di eventuali criticità, che
si prega far pervenire quanto prima e comunque, non oltre il 30 aprile 2008, segnalando anche
i procedimenti in corso, a quella data, per il rilascio di nuove licenze (con l’indicazione degli
ambiti territoriali e funzionali richiesti) o per l’estensione di quelle già rilasciate, anche al fine
di consentire la messa a punto di eventuali ulteriori indicazioni di dettaglio.
IL VICE MINISTRO
(MINNITI)
11
Cfr., ad esempio, le regole di verifica delle cosiddette “offerte anomale” negli appalti, di cui agli artt. 86 e 87
del D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici). Secondo quest’ultimo articolo, i ribassi
possono essere giustificati, a titolo esemplificativo, da economie nel metodo di prestazione del servizio;dalle
soluzioni tecniche adottate; dall’originalità del progetto; da altre condizioni eccezionalmente favorevoli.
14

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