Sentieri Urbani #06

Poste Italiane Spa - Spedizione in Abbonamento Postale 70% NE/TN - anno III - numero 6 - novembre 2011 - € 10,00
Urbani
Sentieri
LA RIVISTA DELLA SEZIONE TRENTINO
DELL’ISTITUTO NAZIONALE DI URBANISTICA
Issn: 2036-3109
In questo numero
Valutazione
Ambientale
Strategica
2001 - 2011
porfido e pietre trentine
Verso nuovi traguardi
DISTRETTO DEL PORFIDO
E DELLE PIETRE TRENTINE
MISSION DELLA SOCIETA'
Promuovere l'evoluzione competitiva del sistema produttivo locale che ha per oggetto l’estrazione, la lavorazione e la
commercializzazione del porfido e delle pietre trentine con la prestazione di servizi a supporto dei processi innovativi delle
imprese operanti nell'ambito provinciale
OBIETTIVI DELLA SOCIETA'
- la promozione della cultura e dell'immagine del distretto oltre al confronto e lo scambio culturale,
commerciale e produttivo;
- l'incremento della capacità di innovazione delle imprese;
- il potenziamento e l'evoluzione qualitativa dell'accesso al mercato delle imprese distrettuali;
- l'aggregazione di imprese, finalizzate al rafforzamento competitivo e la cooperazione tra
imprese in progetti che perseguono il medesimo obiettivo;
- la creazione e lo sviluppo e risorse capaci di generare benefici collettivi;
- il consolidamento dei livelli occupazionali e delle altre risorse umane del
distretto attraverso attività di istruzione e formazione mirata;
- miglioramento delle condizioni ambientali del distretto e delle condizioni
di sicurezza sul lavoro e della qualità della vita;
- l'internazionalizzazione delle imprese e l'accesso a nuovi mercati.
PROGETTI
Riutllizzo
scarti
e ricerca
nuove
applicazioni
Caratterizzazione
viabilità con
uso pietra
trentina
Promozione
Pietra Trentina
Ricerca,
qualità
e nuove
tecnologie
Osservatorio
Provinciale
Riorganizzazione settore
estrattivo
provinciale
Sostenibilità
ambientale
della pietra
Trentina
Sito Web
Nuovi
prodotti
e design
Nuovi
inserimenti
per lavoratori
inabili
e formazione
Codice etico
Formazione
Accordo
con Enti locali
per la
promozione
e uso della
pietra trentina
IN COLLABORAZIONE CON TRENTINO SVILUPPO SONO STATI SVILUPPATI I SEGUENTI PROGETTI.
Progetto Kaizen per miglioramento processo produttivo - Progetto Hab per nuovi prodotti - Progetto Innova per la commercializzazione
6
SentieriUrbani
LA RIVISTA DELLA SEZIONE TRENTINO
DELL’ISTITUTO NAZIONALE DI URBANISTICA
Sentieri Urbani
rivista quadrimestrale della Sezione Trentino
dell’Istituto Nazionale di Urbanistica
nuova serie
anno III - numero 6
novembre 2011
registrazione presso il Tribunale di Trento
n. 1376 del 10.12.2008
Issn 2036-3109
direttore responsabile
Alessandro Franceschini
[email protected]
redazione
Elisa Coletti, Fulvio Forrer, Paola Ischia,
Giovanna Ulrici, Bruno Zanon
[email protected]
hanno collaborato a questo numero
Chiara Bragagnolo, Davide Geneletti,
Peter Hollmann, Chiara Lanzoni,
Enrico Menapace, Peter Morello,
Cristina Orsatti, Robert Ortner,
Carlo Perboni, Lucia Piani,
Carlo Rega, Francesco Sbetti,
Angiola Turella, Maria Fulvia Zonta
progetto grafico
Progetto & Immagine s.r.l. - Trento
concessionaria di pubblicità
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38122 Trento
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I testi e le proposte di pubblicazione che
pervengono in redazione sono sottoposti a
valutazione secondo competenze specifiche e
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Bi Quattro Editrice
via F. Serafini, 10
38122 Trento
Istituto Nazionale di Urbanistica
Sezione Trentino
Via Oss Mazzurana, 54
38122 Trento
direttivo 2010/2012
Giovanna Ulrici presidente
Fulvio Forrer vicepresidente
Elisa Coletti segretario
Alessandro Franceschini tesoriere
Davide Geneletti consigliere
Marco Giovanazzi consigliere
Paola Ischia consigliere
04
Editoriale
di Elisa Coletti e Giovanna Ulrici
06 Valutazione, Urbanistica, Progetto. Un'intervista a Roberto Gambino
di Elisa Coletti
11
Dossier: la Valutazione Ambientale Strategica
a cura di Elisa Coletti e Giovanna Ulrici
12
Un decalogo per recuperare il senso della VAS nella prassi
di Davide Geneletti
16
Saper valutare le trasformazioni con ricadute sull’ambiente
di Fulvio Forrer
18
La «circolarità» nei processi di pianificazione
di Francesco Sbetti
Il «caso» del Trentino
22 Intervista ad Alberto Pacher
24 La Vas: gli elementi chiave e la situazione trentina
di Enrico Menapace
26 La valutazione dei piani nella disciplina urbanistica della Pat
di Angiola Turella
29 La Valutazione d’Incidenza in Trentino dal 2000 ad oggi
di Maria Fulvia Zonta
33 L'apporto antropologico alla valutazione strategica nella pianificazione
di Cristina Orsatti
Le esperienze
36 Veneto - La Valutazione Ambientale Strategica
di Franco Alberti, Giovanni Battista Pisani, Marisa Fantin, Francesco Sbetti
39 Piemonte - L'applicazione della VAS nel PTC della Provincia di Torino
di Carlo Rega
46 Lombardia/1 - I primi anni di applicazione della Vas:
problemi e questioni
di Carlo Perboni
49 Lombardia/2 - Migliorare l’efficacia della Vas: un caso studio
di Davide Geneletti e Chiara Bragagnolo
54 Lombardia/3 - La VAS del Piano di Governo del Territorio
nei comuni di Sermide e Felonica (Mn)
di Chiara Lanzoni
57 Friuli V. G. - Esperienze di Valutazione Ambientale Strategica
di Lucia Piani
62 Tirolo/1 - Strumenti della pianificazione urbanistica: aspetti giuridici
di Peter Hollmann
65 Tirolo/2 - Strumenti della pianificazione urbanistica: aspetti progettuali
di Robert Ortner
67 Alto Adige - Linee guida per la Valutazione Ambientale Strategica
di Peter Morello
74 Energia e cambiamento climatico nella Valutazione Ambientale Strategica
di Paola Ischia
76 Chi siamo, cosa vogliamo, come partecipare
77 “Berlino: profili urbani” Una mostra di Luca Chistè
78 Biblioteca dell'urbanista
Un’altra
scommessa
04
Editoriale
La sezione Trentino dell'Istituto Nazionale di Urbanistica ha recentemente rilanciato la propria rivista
quale ”mezzo di cultura urbanistica” e “strumento di lavoro, utile per la gestione corretta e
socialmente utile delle risorse più preziose che abbiamo: territorio, ambiente e paesaggio”. Una
scommessa che va prendendo forma passo dopo passo.
Un primo passo è stato compiuto dedicando il precedente numero di Sentieri Urbani al Piano
Territoriale di Comunità. Ora è tempo di compiere il secondo: in questo numero ci occupiamo del
tema della Valutazione Ambientale di piani e progetti. L'intento è quello di ragionare su come
garantire un elevato livello di protezione dell'ambiente e su come contribuire all'integrazione di
considerazioni ambientali all'atto dell'elaborazione e dell'adozione di piani e programmi (art. 1 Dir.
2001/42/CE).
Il nuovo numero nasce da quel senso di curiosità che spinge ad avvicinarsi a temi molto noti ma a
volte poco approfonditi e da quel bisogno di conoscere, capire e approfondire ciò che – nel mondo
della pianificazione - per alcuni è novità, magari ostica e complicata, e per altri è prassi, magari
bisognosa di rinnovate motivazioni. L'introduzione della VAS nel processo di pianificazione in Trentino
merita sia un bilancio delle passate esperienze valutative, sia un confronto con le esperienze che i
territori vicini stanno maturando al proposito.
Chi ha seguito l'attività di INU locale e Sentieri Urbani sa che in questi ultimi anni abbiamo ospitato
regolarmente interventi dedicati al tema della valutazione ambientale strategica, seguendone
l'evolversi nella normativa locale e offrendo approfondimenti disciplinari. Chi segue INU nazionale sa
che (dal 2008) è attivo un gruppo di studio sulla Valutazione di piani e programmi.
Non vogliamo che la forza innovatrice della VAS si perda e si esaurisca in esercizi compilativi, che
eludano l'onere di individuare specificità e vocazioni territoriali, che appiattiscano la questione
ambientale alla mitigazione di effetti negativi mai cumulativi, che esulino da un faticoso esercizio di
partecipazione e confronto come processo di restituzione alle comunità della pratica
dell'autodeterminazione.
Il presente progetto editoriale trae origine da un percorso, quasi un ragionamento, al quale ormai più
di un anno fa Fulvio Forrer ha iniziato a lavorare. Nei mesi più recenti, l'intero gruppo redazionale ha
deciso di volgere lo sguardo a quel ragionamento, considerando inoltre quel quadro normativo che
nel tempo è andato completandosi e riportando esperienze sempre più approfondite e varie. Pur non
volendo sembrare autocelebrativi, con onore vogliamo volgere il più vivo ringraziamento, oltre a tutti
coloro che hanno offerto il proprio contributo, anche all'intera redazione che ha saputo e voluto
collaborare senza riserve: un fronte compatto che ha proficuamente lavorato a più mani.
È dunque nato un numero monografico che si offre come un mosaico di esperienze, pensieri e
riflessioni le cui tessere provengono da regioni a noi vicine, da esperienze lontane e dal commento di
coloro che hanno approfondito, studiato e affrontato il tema e che al contempo ricerca le invarianti
strategiche nella varietà di formule interpretative della VAS declinate nelle leggi regionali sempre più
differenziate.
L'argomento su cui questo numero si focalizza non si esaurisce entro i ragionamenti qui condotti,
restando volutamente aperto a futuri approfondimenti tematici. È il caso, ad esempio, del tema della
partecipazione, qui citato ma solo marginalmente affrontato, che invece merita di essere sviscerato,
osservato e conosciuto, anche perché strutturale ai nuovi obiettivi di governo del territorio. I tempi
sono ormai maturi e lo spazio per aprire una discussione sul tema va trovato: è intenzione della Sezione
Trentino impegnarsi con approfondimenti, confronti ed esperienze e porsi come tramite tra le buone
pratiche di partecipazione a livello nazionale (e non solo) e un Trentino pressoché digiuno in materia.
... un’altra scommessa!
Elisa Coletti e Giovanna Ulrici
05
Valutazione,
Urbanistica,
Progetto
Un’intervista a Roberto Gambino
a cura di Elisa Coletti
Roberto Gambino: Architetto dal 1959, Professore ordinario di urbanistica.
Coordinatore scientifico di vari Piani urbanistici, territoriali e paesaggistici e
di vari Parchi nazionali e regionali. Autore di numerose ricerche e
pubblicazioni sui temi dell’ambiente, della natura e del paesaggio.
06
COLETTI: Professore, innanzitutto la
ringrazio per la disponibilità e per il tempo
che mi sta dedicando. Il suo intervento in
merito alla pianificazione delle aree protette
ci ha portati qui, entro la magnifica cornice
di Valla Santi nel Parco Naturale Adamello
Brenta, ed è occasione per ragionare con lei,
anche su molti altri temi, condividendoli con
l'intera sezione trentina di INU.
GAMBINO: Sì, conosco le vostre attività e
ricevo la vostra rivista…
C: Sì, Sentieri Urbani.
G: …e ora a cosa state lavorando?
C: Proprio in queste ultime settimane
abbiamo iniziato ad abbozzare la struttura
del prossimo numero monografico che sarà
dedicato al tema della valutazione. È proprio
di questo che vorrei parlare con lei.
G: Ho lavorato molto sulla valutazione (VAS),
soprattutto anni fa. Se ne parla da molto. In
Piemonte si iniziò negli anni in cui si ragionava
sul nucleare. Risale ai primi anni Ottanta la
prima esperienza di valutazione, mirata
appunto a soppesare i possibili effetti di questa
politica. Tutto si concluse nel 1986, con il
disastro di Èhernobyl, che costrinse ad
abbandonare i programmi in corso. Poi mi sono
allontanato dal tema.
C: Ricordo di aver letto che in seguito ha
lavorato anche alla VAS del Programma
olimpico 2006…
G: Sì, e ho affrontato il tema anche in occasione
del lavoro per il Piano Paesaggistico della
Regione Piemonte. Ne ho parlato anche,
proprio qui in Trentino, in occasione
dell'esperienza del Piano Urbanistico
Provinciale (PUP): ricordo bene i momenti in
cui si ragionava sui rapporti tra la VAS del PUP
e quella del Piano Territoriale delle Comunità
di Valle (PTC) e si pensava a come distinguere
la VAS del PTC da quella dei Piani Regolatori o
dei Piani di Parco.
C: Se ne parla ancora molto. Come sezione
trentina abbiamo più volte organizzato
momenti di confronto e riflessione sul tema.
La questione che emerge sempre è la
difficoltà di far comprendere che la VAS non
deve essere uno strumento per valutare
scelte già prese, ma l'occasione per valutare
sia la scelta migliore.
La VAS è una risorsa progettuale e il piano,
una volta valutato, vale più di prima, poiché
si è caricato di significato
G: È la battaglia di sempre, il tentativo a cui
non si può rinunciare. Si lavora per diffondere
la consapevolezza che la VAS è una risorsa
progettuale, si inserisce nel processo come
strumento per la creazione di valori. In tal
modo l'oggetto della valutazione (il piano, ad
esempio) una volta valutato vale più di prima,
poiché caricato di significato.
C: ...ed è altrettanto problematico far
comprendere importanza e valore del
monitoraggio. La cognizione del valore del
percorso di valutazione delle scelte nel
corso della loro attuazione va affinata.
G: Esattamente, sul monitoraggio siamo
davvero tutti molto indietro. I migliori lavori e
le migliori riflessioni in corso a tal proposito
sono proprio quelli che lo problematizzano,
quelli che partono dal considerare le difficoltà,
anche teoriche, che occorre superare. Sono
necessarie ancora molte riflessioni. Se
partiamo dall'idea che le nostre valutazioni
hanno senso se supportate e travasate anche in
un'operazione di monitoraggio, in quel modo
assicuriamo la dinamicità del sistema. Quando
il sistema non è dinamico, sappiamo già in
partenza che è sbagliato perché il mondo
cambia in modo rapido e complesso e ogni
sistema deve sapersi mettere al passo di quel
cambiamento. Altrimenti si resta tagliati fuori.
C: …quindi un sistema dinamico entro il
sistema gerarchico della pianificazione.
G: Il monitoraggio implica una dimensione
dinamica, ma non solo il monitoraggio.
Prendiamo il caso del Trentino, nel PUP è
ancora presente un'architettura istituzionale
di tipo sostanzialmente gerarchico. Il
problema era stato affrontato anche dal punto
di vista del quadro istituzionale, non solo della
pianificazione. Nel corso dell'esperienza per il
PUP, si parlava di articolare il territorio in
spazi tendenzialmente dotati di una certa
autonomia (Comunità di Valle). La definizione
dei territori non poteva essere lasciata alla
libera scelta e non era possibile pensare ad una
scelta flessibile nel tempo: l'articolazione
doveva assumere la forma di struttura
istituzionale…una struttura relativamente
stabile e rigida. Una struttura di questo tipo
ha molte ragioni dal punto di vista
istituzionale.. ma è difficile da conciliare con la
visione dinamica ed evolutiva. Il tutto, infatti
tende a funzionare entro una rigidamente
logica gerarchica, in cui quello che accade al
livello locale (il terzo livello del PUP, i PRG o
PdP) è in larga misura generato dalle scelte
assunte a livello superiore.
C: Questo garantisce coesione e uniformità.
G: Certo, non frammentare il territorio è
importante. Ma l'esperienza del PTC è
antesignana. Sarà tanto più interessante quanto
più si farà carico di questa dimensione
dinamica. Credo che molte delle complicazioni
che stanno interessando la routine e le pratiche
di VAS non tengano sufficientemente conto di
queste cautele… la dinamicità. Nel caso del
Programma Olimpico 2006, che lei citava
prima, giocava in tal senso il fatto che il
programma fruisse di una relativa autonomia
del processo decisionale. Prevedeva opere che
potevano essere cambiate nel corso del
processo attuativo in relazione ai bisogni
inerenti le Olimpiadi: era già flessibile in sé.
Alcune scelte sono state comunque rigide: non
hanno considerato possibilità e opportunità di
pensare a cosa sarebbe successo dopo, a quale
“eredità olimpica” si andava costruendo. È il
caso della pista da bob: è stato un intervento
molto costoso e piuttosto rigido in quanto non
riutilizzabile per altri fini, non si è pensato al
futuro della pista e non si è immaginato di dare
ad essa un altro uso dopo il 2006. Avrebbe
potuto divenire una pista per il training, ma
così non è stato.
C: La VAS del programma, quindi, non
contemplava l'ipotesi di riutilizzo?
G: Nella VAS c'era un ragionamento,
concentrato principalmente sulla fase delle
scelte, meno sugli aspetti più strettamente
operativi. Le faccio un esempio: nel momento
delle scelte, era accaduto che i sondaggi in
sottosuolo avessero accertato la presenza di
amianto in percentuali molto più elevate del
previsto. In sede di valutazione si è scelto di
minimizzare il rischio spostando gli impianti
in altro luogo…con tutta una serie di
conseguenze connesse. Questo è stato possibile
perché il Programma “passava sopra tutto”:
accertato che l'idea inizialmente prescelta
risultava praticabile rischiosa,, una soluzione
andava trovata. È stata trovata, modificando i
07
Il problema più concreto è quello di costruire
meccanismi di valutazione che consentano una
valutazione dinamica dei processi complessivi
PRG. Questo è valso per l'eccezionalità
dell'evento.
C: La dinamicità è derivata dunque
dall'eccezionalità …
G: Se la VAS fosse riservata ai casi eccezionali,
ai cosiddetti grandi eventi, forse il problema
della dinamica si risolverebbe più facilmente. Si
collocherebbe infatti in un contesto che per
sua stessa natura non può che essere dinamico.
Era il Programma Olimpico ad essere esso
stesso un elemento di flessibilizzazione di un
qualcosa che altrimenti non avrebbe potuto
essere flessibile.
C: …e senza l'eccezionalità?
G: Il problema più concreto, in Trentino come
altrove, è quello di costruire finalmente
meccanismi di valutazione che consentano una
valutazione dinamica dei processi complessivi.
Non so se lo stiamo davvero facendo: non so se
abbiamo bisogno come i nostri colleghi
spagnoli, inglesi e americani di costruire
strumenti che camminino, che non si fermino
in un determinato istante temporale o non si
esauriscano in pochi ambiti speciali. La
questione riguarda proprio il tentativo di
riversare anche le scelte eccezionali e le
politiche dei grandi eventi nella gestione
ordinaria del territorio; è il rovello dell'INU. È
difficile affrontarlo. Se questo travaso
istituzionale nella pianificazione e gestione
ordinaria dovesse riuscire, inevitabilmente
richiederebbe la possibilità di cambiare le
valutazioni nel corso dei processi attuativi .
C: ...ancora più dinamicità. Possiamo quindi
dire che oltre al diffondere la consapevolezza
che la VAS sia una risorsa progettuale,
dobbiamo anche trasmettere la cognizione
che la dinamicità sia un valore aggiunto della
VAS. Abbiamo parlato della dinamicità della
fase delle scelte, passiamo alla dinamicità
della partecipazione?
G: A questo proposito vedo partecipazione e
coinvolgimento come inseparabili dalla
reversibilità e flessibilità delle scelte. Non può
essere una vera partecipazione quella che si
configura come mera messa al corrente o
comunicazione unilaterale delle scelte. Non è
partecipazione se non implica il mettere mano
alle scelte. Se non mettiamo mano alle scelte
come facciamo a far si che quello che abbiamo
08
valutato possibile o addirittura auspicabile poi
non diventi improponibile?
C: Manca la cultura della partecipazione…
G: Si, l'esperienza di partecipazione in alcuni
casi è stata semplice, in altri meno. Significativa
è l'esperienza del Piano del Parco nazionale del
Gran Paradiso: il primo piano si chiamava
“Schema di Piano” e risale al 1980 e il Piano
definitivo è stato approvato solo pochi mesi fa.
Questo a seguito di una contestazione,
sostanzialmente solo di parte valdostana,
basata su motivi di carattere meramente
istituzionale e non attinenti i contenuti e le
scelte del Piano. Ne parlavo recentemente con
l'attuale commissario del Gran Paradiso, era
uno dei contestatori di parte valdostana
divenuto nel tempo vicepresidente. Eravamo
entrambi concordi sulla interpretazione dei
motivi della contestazione. Va considerato che
anche noi tecnici abbiamo sovente sbagliato.
Non abbiamo considerato di essere chiamati
non solo alla costruzione di un disegno, ma
anche alla definizione di un processo di scelta
da cui derivare il disegno. Non c'è da stupirsi
che poco si creda nella partecipazione. È
interessante che proprio nei casi in cui c'è stata
un'opposizione piuttosto violenta sia all'inizio
che nel corso della pianificazione, come nel
caso del Parco nazionale del Gran Paradiso o
del Parco Nazionale dei Monti Sibillini a
seguito dell'approvazione del piano, alcuni
comuni non compresi nel Parco hanno chiesto
di entrare a farne parte. È una cosa che va
capita. Vuole dire che, accantonate le paure si
inizia a comprendere l'opportunità del
percorrere un sentiero comune, un percorso di
convergenza, e si inizia a credere in qualcosa in
cui prima non si credeva… Ah…se solo noi
fossimo sempre in grado di associare fin
dall'inizio popolazioni, soggetti e attori locali,
non semplicemente in chiave di scambio di idee
e comunicazione ma in termini di
compartecipazione alle scelte con ruolo attivo!
C: Grazie professore, grazie per la sua
disponibilità e per i preziosi
insegnamenti…credo che concluderò
l'intervista proprio con questa sua ultima
frase, un ottimo stimolo per tutti.
Dossier:
La Valutazione
Ambientale Strategica
a cura di Elisa Coletti e Giovanna Ulrici
11
Un decalogo per recuperare
il senso della VAS nella prassi
di Davide Geneletti*
Il dibattito sull'efficacia della VAS è stato
molto vivo nella letteratura di settore fin dagli
anni Novanta, con picchi registrati nell'ultimo
decennio, in corrispondenza delle tappe che
hanno scandito l'adozione della VAS in sede
europea (Brown e Therivel, 2000; Connely e
Richardson, 2005; Cashmore et al., 2009). C'è
ormai un consenso diffuso sul senso della VAS,
intesa come procedura che si pone lo scopo di
migliorare il modo in cui vengono prese le
decisioni strategiche ed in particolare, per
quanto riguarda il contesto italiano, quelle
inerenti i piani e i programmi. Affinché questo
avvenga, è importante che il percorso di VAS
sia integrato fin dalle prime fasi in quello di
pianificazione, concetto ormai assodato nella
letteratura internazionale e ripreso, in modo
più o meno esplicito, anche dalle normative
italiane, sia nazionali che regionali. Altri
aspetti di natura procedurale considerati
fondamentali sono, ad esempio, il
coordinamento tra i diversi livelli gerarchici - e
settori tematici - della pianificazione e
programmazione, il coinvolgimento del
pubblico e degli stakeholders, la flessibilità e
capacità di adattarsi ai diversi meccanismi
decisionali. Questi elementi sono efficacemente
riassunti nei sei “criteri di performance” della
VAS, proposti dalla International Association
for Impact Assessment1.
Una volta definiti i capisaldi per una procedura
di VAS efficace, si pone però il problema di
verificare che la prassi che ne segue sia
adeguata. Questo articolo ha l'obiettivo di
discutere alcuni elementi che appaiono
particolarmente critici con riferimento non
tanto alle procedure e normative, quanto alla
pratica effettiva e ai contenuti dei rapporti
ambientali (RA). Tali elementi, e le relative
proposte, sono riassunti nei dieci punti che
seguono.
* Dipartimento di Ingegneria
Civile e Ambientale
Università di Trento
Rapporto ambientale, non RsA.
I rapporti ambientali prodotti durante le
procedure di VAS non devono essere concepiti
12
come mini-Relazioni sullo Stato dell'Ambiente
(RsA). La descrizione del contesto ambientale
e territoriale, all'interno di un RA, deve essere
finalizzata a supportare le successive analisi e
valutazioni, evidenziando ad esempio quali
sono le criticità e le opportunità che il
territorio considerato offre, o quali sono gli
aspetti che richiedono indagini più
approfondite. Questo implica necessariamente
una selezione - motivata - dei contenuti,
piuttosto che una trattazione di carattere
enciclopedico e descrittivo. La stessa
articolazione dello studio dovrebbe ricalcare
una lettura dei temi ritenuti strategici (es.
sprawl, qualità della vita) senza essere
necessariamente vincolata alla tradizionale
scomposizione in comparti ambientali (suolo,
acqua, aria, etc), spesso poco funzionale agli
scopi della VAS, che per sua natura richiede
letture integrate e interdisciplinari. Il nocciolo
della questione sta, quindi, nella cosiddetta
fase di scoping (o di costruzione del contesto
di riferimento), che dovrebbe effettivamente
selezionare ciò che è rilevante al contesto
ambientale e decisionale in questione,
focalizzarsi su questi elementi e limitare la
trattazione di tutto il resto. Questo
permetterebbe di contenere le dimensioni del
rapporto (in Danimarca, ad esempio,
solitamente non eccedono le 100 pagine), con
ripercussioni a cascata sulla qualità dell'intero
processo, partecipazione pubblica in primis.
Scorrendo i RA italiani è invece evidente come
prevalga la logica di includere comunque tutto,
probabilmente nell'ottica di evitare obiezioni
future e di semplificare il percorso, visto che
operare una selezione comporta esprimere
motivazioni e giustificazioni.
Leggere tra le righe.
La VAS non può fermarsi alla valutazione degli
obiettivi di un piano, delle sue dichiarazioni di
intenti. Deve spingersi oltre i contenuti palesi e
indagare su quelli più nascosti o impliciti. La
domanda fondamentale da porsi è: qual'è
Dossier:
Aspetti della VAS
l'assetto territoriale che il piano prefigura,
leggendo in modo congiunto obiettivi,
cartografia, priorità di intervento, norme, etc.?
Ricorro ad un esempio banale: l'obiettivo di
promuovere l'utilizzo di fonti energetiche
rinnovabili (presente ormai in pressoché tutti i
piani territoriali e urbanistici) di per sé dice
poco. La VAS ha il compito di verificare fino a
che punto ciò trova effettivo riscontro, per
esempio, nel potenziale energetico da fonti
rinnovabili presente all'interno delle aree in cui
il piano prevede nuovi insediamenti urbani. La
VAS, quindi, concepita come avvocato del
diavolo2, in grado di intervenire in tempo utile
a indirizzare le scelte di piano verso azioni e
strategie più sostenibili.
Le analisi quantitative non sono vietate.
Le linee guida e i manuali concordano sul fatto
che le indagini condotte durante la VAS siano
prevalentemente di natura generale e
qualitativa, differenziandole, in questo senso,
dai modelli numerici e dalle indagini puntuali
che caratterizzano invece la VIA. In realtà la
VAS deve adattarsi alle caratteristiche
dell'oggetto che valuta. Se quest'ultimo ha un
contenuto prettamente strategico e di
indirizzo, è normale che la sua valutazione si
avvarrà di strumenti prevalentemente
qualitativi e descrittivi. Quando invece il piano
ha contenuti operativi ben definiti (ed è questo
frequentemente il caso dei piani urbanistici
comunali), tali contenuti devono essere
valutati ricorrendo ad opportuni indicatori e
cartografie, che possono avere una natura
quantitativa. Ad esempio, è di solito piuttosto
agevole identificare e quantificare il consumo
di suolo che un piano prevede, magari
ricorrendo ad opportuni intervalli di
variabilità. E' quindi inaccettabile che, a fronte
di previsioni urbanistiche dettagliate, la VAS
ricorra a giudizi generici espressi magari
attraverso scale cromatiche o linguistiche (che
tutt'al più possono essere usate in una
successiva fase di sintesi). Lo stesso vale,
sempre a proposito dei piani urbanistici, per
altri elementi spesso identificabili in modo
piuttosto preciso: il riutilizzo di aree
dismesse, l'impermeabilizzazione dei suoli, la
frammentazione del territorio, e così via.
Alternative sensate.
Le alternative nella VAS non vanno concepite
come interi “piani alternativi” che a un certo
punto del percorso si confrontano per
stabilire quale sia il più adeguato. Il confronto
tra alternative - elemento cardine della VAS va piuttosto interpretato come analisi della
gamma di opzioni che via via si presentano
durante il percorso di piano, motivando le
ragioni che hanno portato alle scelte
effettuate. Il confronto tra opzioni alternative,
quindi, dovrebbe essere presente a più livelli
all'interno del RA: da quelli strategici (ad
esempio in fase di definizione di obiettivi) a
quelli specifici e puntuali (ad esempio in fase
di redazione della zonizzazione).
Coerentemente, le tecniche utilizzate a
supporto di tale confronto possono variare da
semplici descrizioni che evidenziano pro e
contro delle varie opzioni ad analisi più
sofisticate, quali ad esempio le tecniche
multicriteriali.
Exercise in futuring.
Nonostante la VAS sia essenzialmente un
“exercise in futuring” (Duinker and Greig,
2007), la prassi corrente tende a trascurare
l'analisi delle possibili evoluzioni del contesto
ambientale, territoriale e socio-economico.
Questo tipo di analisi servono per coadiuvare
la formulazione di strategie che siano
effettivamente in grado di far fronte alle
evoluzioni previste o possibili. L'analisi di
scenario occupa quindi un posto
fondamentale nella “cassetta degli attrezzi”
del valutatore. Anche in questo caso, in
funzione degli obiettivi che si pongono, gli
scenari possono consistere semplicemente in
narrazioni dei possibili cambiamenti futuri
13
Valutare implica esprimere un giudizio di
importanza sugli esiti della previsione, il che a sua
volta implica l'adozione di un riferimento
alla luce dello stato di alcune variabili chiave
(le cosiddette storylines) o essere costruiti
tramite tecniche e modelli che permettano
di evidenziare elementi ritenuti critici (ad
esempio modelli di previsione dei
cambiamenti nell'uso del suolo).
Prevedere vs valutare.
La tendenza rilevata in numerosi RA è
quella di far prevalere gli elementi predittivi
su quelli valutativi. La previsione degli
impatti non va confusa con la loro
valutazione. Mentre la prima
essenzialmente risponde alla domanda “cosa
succede se...?” , la seconda, necessariamente
successiva, risponde alla domanda “e
quindi?”. Valutare, cioè, implica esprimere
un giudizio di importanza sugli esiti della
previsione, il che a sua volta implica
l'adozione di un riferimento. Laddove
questo riferimento non venga suggerito da
normative o standard (cosa piuttosto
comune nella VAS, data la natura complessa
e interrelazionata degli impatti di cui si
occupa), deve essere in qualche modo
definito e reso esplicito nel percorso di
valutazione. In alcuni casi, i riferimenti
possono essere rappresentati da target
quantificabili (consumo di suolo, emissioni
climalteranti, etc), mentre in altri espressi
da concetti più generici (es. qualità della
vita urbana), che però, a loro volta, possono
essere scomposti in indicatori più concreti
(es. percorsi casa-scuola con mobilità dolce,
accessibilità alle aree verdi). La costruzione
del riferimento dovrebbe avvenire nella fase
di scoping e prevedere anche un momento di
condivisione e consultazione, sia del
pubblico che dei soggetti competenti (cosa
prevista, ad esempio, dalla normativa
lombarda). Una volta costruito il contesto di
riferimento, questo deve esser usato in modo
coerente durante tutto l'arco della
valutazione, in modo che sia possibile
fornire un'interpretazione della
14
significatività, sia in termini positivi che
negativi, degli effetti delle proposte di
piano.
Monitoraggio e retroazione.
Quello relativo al monitoraggio è spesso un
capitolo ricco ed esteso nei RA. Tuttavia,
affinché le indicazioni lì contenute
consentano di attivare un vero e proprio
piano di monitoraggio,ogni indicatore
dovrebbe essere, in primo luogo, corredato
da informazioni puntuali sulle modalità di
rilevamento (es. periodicità, autorità
responsabile). In secondo luogo, per lo
meno per gli indicatori più importanti,
andrebbe identificato anche un trend atteso
(o desiderato), così come istruzioni su cosa
fare nel caso in cui l'effettivo andamento
futuro se ne discostasse. Vanno cioè
previsti i meccanismi di retroazione tra gli
esiti del monitoraggio e l'attuazione del
piano. Ovviamente, affinché questo sia
realisticamente possibile, è necessario
operare una selezione – anche drastica degli indicatori, buona parte dei quali
dovrebbero già essere chiari dalla fase di
scoping. In questo modo si eviterebbe di
compilare elenchi estesi che, pretendendo
di monitorare tutto, rischiano di non
portare a nessun esito concreto. Anche in
questo caso, però, la tendenza in atto
sembra piuttosto quella di premiare la
completezza, piuttosto che la ricerca di un
gruppo di indicatori circoscritto, ma meglio
focalizzato e gestibile.
Matrici e analisi di coerenza.
L'uso delle matrici all'interno dei RA è, a
dir poco, smodato. Lo strumento ha
senz'altro una sua utilità, che però viene
meno quando è impiegato come scorciatoia
per assolvere a una serie di analisi previste
dal percorso di VAS. Il caso più
emblematico è rappresentato dalle analisi
di coerenza esterna e interna, spesso
Dossier:
Aspetti della VAS
Ritengo più efficace agire sulle criticità della Vas
attraverso una massa critica di buone pratiche, costruita
con il coinvolgimento di tutti gli attori
condotte tramite pagine e pagine di matrici
che incrociano obiettivi e azioni del piano, tra
di loro (coerenza interna) e con quelli di altri
strumenti sovraordinati (coerenza esterna).
Queste matrici, le cui caselle sono poi riempite
con simboli, colori o “smileys”, hanno un
contenuto informativo estremamente povero, a
meno che non siano seguite da commenti e
motivazioni. Meglio limitarsi a quelle
veramente significative, arricchendole con
note e spiegazioni.
Coerenza interna e partecipazione.
L'analisi della coerenza interna non deve
essere limitata al classico confronto tra
obiettivi generali, obiettivi specifici e azioni di
piano, volto a verificare sostanzialmente che il
piano non presenti contraddizioni nella sua
articolazione. Dovrebbe essere spinta a
verificare la rispondenza del piano proposto
con tutto il percorso che l'ha preceduto e in
particolare con gli esiti dei processi
partecipativi. In questo modo, a tali esiti
andrebbe dato un riscontro puntuale,
motivando eventuali scostamenti tra le
proposte emerse e le scelte di piano.
Effetti cumulativi.
Questo è, a mio avviso, l'aspetto più critico in
assoluto. La VAS è lo strumento principe
concepito per sfuggire alla “tirannia delle
piccole decisioni”, che tanto ha contribuito al
degrado ambientale (Odum, 1982). Il concetto
si riferisce a situazioni in cui una serie di
decisioni che considerate individualmente
hanno effetti limitati nello spazio e nel tempo,
producono cumulativamente un effetto
significativo e non desiderabile. La ragion
d'essere della VAS consiste proprio nella sua
capacità di trattare gli effetti sinergici di più
azioni sullo stesso recettore. Purtroppo la
rilevanza di questo compito è andata
diluendosi, sia nelle normative che nella prassi.
Ne consegue che le VAS sono frequentemente
impostate sulla falsariga degli studi di impatto
ambientale, scomponendo un piano in tanti
micro-elementi, per poi concludere che ognuno
di essi produce effetti minimi o irrilevanti.
Un'efficace trattazione degli impatti cumulativi
è resa complessa dal fatto che richiede una
visione d'insieme, che difficilmente può essere
delegata alla scala locale (ossia al singolo piano
urbanistico comunale). E' necessario, al
contrario, un coordinamento di livello
sovraordinato (ad esempio un osservatorio
regionale con pool di dati e modalità di indagine
condivisi). Ciò non toglie che si debba
richiedere ad ogni singola VAS per lo meno un
rendiconto puntuale degli effetti - diretti e
indiretti - che l'insieme delle scelte di piano
(leggi: obiettivi, azioni, norme, etc) producono
in modo cumulativo sui recettori più sensibili.
Conclusione
In conclusione, anche se il contenuto dei
rapporti ambientali è andato, per certi aspetti,
progressivamente migliorando negli ultimi anni,
permangono elementi di criticità che
andrebbero affrontati quanto prima. Piuttosto
che con nuove norme o regolamenti, ritengo più
efficace agire su queste criticità attraverso una
massa critica di buone pratiche, costruita con il
coinvolgimento di tutti gli attori, a partire dai
soggetti competenti in materia ambientale e
dagli organi incaricati di esprimersi sulla VAS.
Questa massa critica servirebbe per dettare lo
standard di riferimento per la prassi futura.
Bibliografia
Brown A. L. e Thérivel R. (2000) Principles to guide the development of Strategic Environmental
Assessment Methodology. Impact Assessment and Project Appraisal, 18(3): 183-189.
Cashmore M., Bond A., e Sadler B. (2009) Guest Editorial: The effectiveness of impact assessment
instruments. Impact Assessment and Project Appraisal, 27 (2): 3-5
Connelly S. e Richardson T. (2005) Value-driven SEA: time for an environmental justice perspective?
Environmental Impact Assessment Review, 25 (4): 391-410.
Duinker P.N. e Greig L.A. (2007) Scenario analysis in environmental impact assessment: improving
explorations of the future. Environmental Impact Assessment Review 2007, 27(3):206–19.
Odum W.E. (1982) Environmental degradation and the tyranny of small decisions. BioScience,
32(9):728-729
Note al testo
1. Disponibili su: http://www.iaia.org/publicdocuments/special-publications/sp1.pdf
2. Concetto esposto da Alberto Pistocchi in “Gli scenari nella VAS”, contributo al Corso teorico-pratico
sulla Valutazione Ambientale Strategica dei piani urbanistici comunali, Trento 26-27 ottobre 2011.
15
Saper valutare le trasformazioni
con ricadute sull’ambiente
di Fulvio Forrer
Il percorso di impostazione della valutazione,
non solo a livello nazionale, ma anche scala
locale, è ormai consolidato e articolato; ne sono
testimonianza gli articoli presenti in questo
«Dossier» di Sentieri Urbani in merito alla
Valutazione d'Impatto Ambientale e alla
Valutazione d'Incidenza, quanto l'articolo dal
titolo “La VAS tra bisogno di decisioni
sostenibili e strumenti di oggettività”
pubblicato sempre su Sentieri Urbani n. 1/09 o
il confronto avvenuto in Provincia di Bolzano
per iniziativa della locale sezione INU sulla
applicazione della valutazione strategica in
corso di attuazione all'interno del Tirolo
storico (Nord, Sud e Welsch) e pubblicato
sulla rivista Atlas n. 34/2009.
Ora, dopo vent’anni di applicazione della VIA,
appare opportuno un bilancio, una riflessione
complessiva, su tale approccio in Provincia di
Trento, ciò allo scopo di dare senso compiuto
ai motivi ispiratori delle direttive comunitarie
ed eliminare le eventuali storture o i costi
ingiustificati legati a procedure inefficienti e
farraginose. Nel fare ciò non si può che
ricordare alcuni elementi fondamentali delle
Direttive1 in esame: il provvedimento CEE del
1985, che ha introdotto la VIA, sancisce che la
«valutazione dell'impatto ambientale» si
applica sui «progetti pubblici e privati che
possono avere un impatto ambientale
importante».
Natura 2000, con la conseguente VIncA, è
finalizzata «a migliorare la stabilità fisica e
l'equilibrio ecologico del territorio forestale e
montano, nonché a conservare e a migliorare la
biodiversità espressa dagli habitat e dalle
specie, attraverso un'equilibrata
valorizzazione della multifunzionalità degli
ecosistemi, al fine di perseguire un adeguato
livello possibile di stabilità dei bacini
idrografici, dei corsi d'acqua e di sicurezza per
l'uomo, di qualità dell'ambiente e della vita e di
sviluppo socio-economico della montagna».
La direttiva sulla VAS indica che essa
«contribuisce all'integrazione di
considerazioni ambientali all'atto della
elaborazione e dell'adozione di piani e
programmi al fine di promuovere lo sviluppo
16
sostenibile. [...] Gli Stati membri dovrebbero
provvedere affinché, quando è adottato un
piano o programma, le autorità interessate ed il
pubblico siano informate e siano messi a loro
disposizione dati pertinenti».
La Legge provinciale n. 28/88, all'art. 5,
prevede che «L'istruttoria sullo studio
dell'impatto ambientale è condotta dal servizio
protezione ambiente che, d'ufficio e
indipendentemente dalle osservazioni di cui
all'articolo 4, dispone gli accertamenti
necessari».
Il nuovo Ordinamento Urbanistico della
Provincia Autonoma di Trento (L.P. 1/2008)
all'art. 6 definisce che «il piano urbanistico
provinciale, i piani territoriali delle comunità e
i piani di settore [...] sono sottoposti a un
processo di autovalutazione inserito nei
relativi procedimenti di formazione.
L'autovalutazione si configura come una
metodologia di analisi e di valutazione in base
alla quale il pianificatore integra le
considerazioni ambientali e socio-economiche
all'atto dell'elaborazione e adozione del piano,
anche ai fini del monitoraggio degli effetti
significativi della sua attuazione». Ed invece
prevede che i piani regolatori generali e i piani
dei parchi naturali siano «elaborati sulla base
di una rendicontazione urbanistica».
La sentenza n. 2305/2009 del Tribunale
Amministrativo Regionale della Lombardia,
ancorché valevole per uno specifico caso e non
estendibile a tutti i casi, mette in evidenza
alcuni aspetti generali di nostro interesse: «la
VAS completamente interna al Comune non
offrirebbe sufficienti garanzie di imparzialità e
terziaretà nella valutazione ambientale. […] Le
ulteriori disposizioni sulla VAS contenute nel
Codice dell'ambiente confermano, con
chiarezza, la necessità di separare fra le due
differenti autorità – quella procedente e quella
competente – il cui rapporto nell'ambito del
procedimento di valutazione ambientale
strategica appare tutto sommato dialettico, a
conferma dell'intendimento del legislatore di
affidare il ruolo di autorità competente ad un
soggetto pubblico specializzato. […]
Dall'esame della disciplina legislativa
Dossier:
Aspetti della VAS
suindicata – di recepimento della direttiva
2001/42/CE – si giunge in conclusione,
secondo lo scrivente Tribunale, per cui nella
scelta dell'autorità competente, l'autorità
procedente deve individuare soggetti pubblici
che offrano idonee garanzie non solo di
competenza tecnica e di specializzazione in
materia di tutela ambientale, ma anche di
imparzialità e di indipendenza rispetto
all'autorità procedente».
Il nodo della competenza nei procedimenti in
esame appare in Trentino come un aspetto
significativo, seppur l'esame storico della VIA
evidenzia fasi tra loro differenti; troviamo
infatti Studi Ambientali elaborati da equipe di
laureati in un solo settore di competenza,
Valutazione d'Incidenza redatte da specialisti
in materia edilizia e procedimenti istruiti quali
semplici sommatoria di pareri di competenza.
Molte sono infatti le compatibilità ambientali
che, viste a distanza, reclamano un cambio di
marcia della politica ambientale provinciale,
certamente sul fronte della affidabilità dei
giudizi e del coinvolgimento dei cittadini. Mai
nessuno studio si è scontrato con dati verificati
in autonomia e confutati dai Servizi
competenti, ovvero ci sono aspetti della
valutazione che appaiono addomesticati nella
volontà di sostenere l'economia, non di
valutare le ricadute «che possono avere un
impatto ambientale importante», ma di
addolcire le autorizzazione sotto il cappello
del «maggior consenso politico». E di nuovo, la
VAS quale semplice adempimento interno, sia
in forma di autovalutazione che di
rendicontazione, non garantisce quella
esaustività di contributi disciplinari che una
valutazione ambientale, ma ancora di più
quella di sostenibilità, comporterebbe,
soprattutto se non garantita nei suoi aspetti
procedurali e di merito da un soggetto terzo
e competente. Anche in questo caso appare
evidente la necessità che un soggetto
altamente referenziato e garante degli
interessi generali sia il fornitore di dati e
conoscenze utili all'intero processo di
valutazione, sia esso in forma di impatto
ambientale che di incidenza o di valutazione
strategica.
Il nodo delle banche dati degli indicatori è da
questo punto di vista un passaggio quasi
tecnico, ma certamente essenziale per una
valutazione credibile, vidimata, certificata ed
autorevole. La partecipazione informata e
responsabile è poi lo strumento per spostare
l'attenzione dai conflitti contingenti alle
scelte strategiche (condivise), passaggio
necessario per abbattere i costi complessivi,
per far fare le cose che servono ai soggetti
giusti, senza ingiustificati sconfinamenti di
copertura politica, competenza
professionale, disciplinare e di ruolo. Un
salto di qualità necessario per passare da una
valutazione di forma ad una di merito.
Note
1. DIRETTIVA 85/337/CEE del 27 giugno 1985,
Valutazione dell'Impatto Ambientale di determinati
progetti pubblici e privati. DIRETTIVA CEE
92/43/HABITAT che introduce la Valutazione
d'incidenza Ambientale. DIRETTIVA 2001/42/CE del
27 giugno 2001, concernente la valutazione degli
effetti di determinati piani e programmi
sull'ambiente
17
La «circolarità» nei processi
di pianificazione
di Francesco Sbetti*
* Inu Veneto
Il percorso della Valutazione Ambientale
Strategica parte da lontano e il suo sviluppo
metodologico ed operativo si riscontra
nell'abbondante manualistica ambientale
presente sia negli stati dell'Unione europea che
nelle esperienze nordamericane, percorrendo
impostazioni disciplinari legate ai temi della
cultura ambientalista, poi evolutasi nella
ricerca di ipotesi di sviluppo sostenibile, fino a
comprenderne gli aspetti legati alla
partecipazione nei processi decisionali.
A partire dagli anni '90 anche nel nostro paese
si è iniziato ad avvertire la necessità di mettere
a punto degli strumenti che consentissero
l'integrazione degli aspetti ambientali nei
processi di pianificazione territoriale ed
urbanistica.
La procedura VAS ha la caratteristica di
affiancarsi al processo di piano,
accompagnandolo lungo tutto il suo iter
progettuale e amministrativo, con l'intento di
intervenire in modo organico nello sviluppo
delle strategie territoriali, al fine di elaborare
un quadro di sviluppo compatibile con
l'ambiente.
La VAS ha inoltre il pregio di integrare nel
processo di valutazione, a fianco degli aspetti
ambientali anche quelli economici e sociali,
promuovendo la sostenibilità dello sviluppo
nell'ambito della pianificazione.
A tal proposito, la Regione Veneto, nell'ambito
dello sviluppo del Progetto Europeo “Divas”, ha
sviluppato assieme alla Regione Abruzzo e
Università Cà Foscari di Venezia un software
di supporto alla stesura della VAS mediante la
strutturazione di un DSS (Decision Suport
System)
Il DSS è un sistema che fornisce all'utente un
supporto automatico ad alcuni o a tutti gli
aspetti del processo decisionale («decision
making»).
Il «decision making» è un processo cognitivo
che conduce il decisore alla scelta tra opzioni
possibili. Si colloca nella tematica più generale
del «problem solving», il processo che utilizza
le facoltà intellettuali e il ragionamento, per
cercare di risolvere il divario tra le condizioni
attuali, ritenute insoddisfacenti, e quelle da
raggiungere per un obiettivo prestabilito, in un
18
sistema considerato. L'efficacia di un processo
decisionale e di un DSS è indicata dal grado di
raggiungimento degli obiettivi.
Attraverso procedure interattive, il sistema
automatizzato a supporto delle decisioni deve
poter fornire al decisore le seguenti
funzionalità:
- la disponibilità di tutte le informazioni
necessarie per la comprensione del problema da
risolvere;
- la possibilità di esplorare i dati secondo
diversi punti di vista;
- la capacità di includere ed esporre le
differenti opinioni e percezioni emerse durante
la fase di valutazione;
- generare, valutare e fare scelte tra alternative
per risolvere complessi problemi decisionali;
- la possibilità di valutare gli scenari
conseguenti alle scelte effettuate;
- rendere il processo decisionale flessibile,
ripetibile, modificabile, tracciabile e
trasparente.
Se questo è il panorama sul versante specifico
della Valutazione Ambientale Strategica, va
anche detto che si assiste da oltre un decennio
ad un fervente dibattito culturale attorno ai
temi della pianificazione e sulla necessità di
innovare l'impianto legislativo nazionale,
mentre a livello regionale sono ormai mature le
numerose esperienze di riforma urbanistica,
tanto da poter pervenire ad un sostanziale
bilancio.
Tali riforme hanno prodotto come conseguenza
una nuova generazione di strumenti, ma più
ancora hanno favorito interessanti innovazioni
nel modo di “fare Piani”, sia per la necessità di
adeguarsi alle intervenute direttive europee in
materia di sostenibilità, partecipazione e
valutazione, che per il recepimento negli
ordinamenti regionali di approcci
metodologico-disciplinari innovativi rispetto
all'impianto anacronistico delle leggi
precedenti.
Anche nel Veneto, nonostante una tradizione
pianificatoria già ben orientata alla codifica
degli aspetti analitici e con Piani caratterizzati
per essere stati il prodotto di un processo di
accumulazione tecnica e culturale di rilievo nel
Dossier:
Aspetti della VAS
Elaborazione
Monitoraggio
Attuazione
Piano
Attuazione
Monitoraggio
Rimodulazione
panorama nazionale, la riforma introdotta ha
innovato in modo sostanziale la disciplina e
dopo un primo momento di diffidenza,
urbanisti, amministratori locali,
enti/associazioni e popolazione, hanno colto le
enormi potenzialità che tale strumento offriva
sotto il profilo del coinvolgimento nelle scelte,
in termini di verifica degli effetti e nel
considerare il Piano non come un “prodotto
finito e rigido al cambiamento”, bensì un
“prodotto flessibile e riorientabile” al verificarsi
o meno dei presupposti con cui è stato
costruito.
Infatti la costruzione del Piano si appoggia (o
meglio dovrebbe appoggiarsi) su un processo di
circolarità basato sulla sequenza:
Tale modello concettuale è rinvenibile nella
direttiva europea relativa alla Valutazione
Ambientale Strategica, la quale è stata recepita
in maniera organica nella riforma urbanistica
veneta, tanto che nella prassi operativa svolge
un vero e proprio ruolo progettuale essendo essa
stessa parte del processo di elaborazione del
Piano.
Considerare la Valutazione Ambientale
Strategica come parte del processo di
elaborazione del Piano implica una
modificazione del suo processo di redazione e di
approvazione, ma anche –attraverso il
monitoraggio – della sua fase attuativa.
E' senz'altro una grandissima innovazione del
modo di fare piani, anche se va rilevato che nelle
esperienze fin qui condotte non sempre si
riscontra il rispetto della linearità concettuale fin
qui esposta.
Cionostante si osserva come i nuovi Piani siano
comunque fondati sui seguenti elementi:
- coinvolgimento e partecipazione finalizzate alla
condivisione delle scelte;
- impostazione del processo decisionale in modo
trasparente ed accessibile;
- assunzione della conoscenza come strumento di
condivisione delle scelte;
- verifica della sostenibilità delle scelte rispetto al
territorio;
- ribaltamento dell'ottica valutativa ex post
(soluzioni alternative);
- verifiche di feedback attraverso il monitoraggio
per il riorientamento delle scelte di piano.
Risulta evidente che la costruzione di un Piano
basato sui citati elementi ha il merito di
rivoluzionare i precedenti approcci disciplinari,
che vedevano nella costruzione del Piano l'idea di
un “territorio desiderato” a volte disancorato dalle
reali esigenze territoriali o quantomeno senza che
lo stesso si facesse carico di prevederne una
puntuale valutazione degli effetti, rimandando
tale valutazione al momento in cui essi si
manifestavano e spesso senza poter porre ulteriori
correttivi.
19
Campagna veneta: Portogruaro
Ora invece, è patrimonio tecnico del piano la
valutazione degli effetti e la previsione delle
misure di mitigazione o di scelta delle
alternative, portando la visione del “territorio
desiderato” in quella più sostenibilmente
consona del “territorio possibile”.
Considerare la VAS come parte del processo di
elaborazione del Piano e come un valido
stimolo alla progettazione, significa anche
considerare che la procedura consente di
individuare l'idea più preformante per un
determinato territorio e determina le azioni
progettuali maggiormente adeguate.
Prevedendo inoltre esplicitamente la
considerazione di ragionevoli alternative e
rendendo il monitoraggio efficace, grazie alla
ricca gamma di indicatori di riferimento che
verificano il reale raggiungimento degli
obiettivi programmati attraverso
l'individuazione degli effetti ambientali
imprevisti e prevedendo l'adozione di misure
correttive e un miglioramento continuo del
processo attraverso sistemi di controllo, fino
alla stesura di nuove scelte.
Quindi il cuore del processo di VAS è
costituito dalla fase di previsione degli impatti
o meglio degli effetti e dalle alternative di
piano.
Uno degli approcci più frequenti nella
valutazione degli effetti consiste nel definire
20
gli obiettivi di sostenibilità rispetto ai quali
dovrà essere valutato il piano e la definizione di
tali obiettivi risulta essere un momento
maggiormente critico in quanto frutto di una
scelta sostanzialmente soggettiva.
Bisogna tener conto però che nella VAS più del
risultato, ossia la valutazione degli impatti,
conta la “circolarità del processo”, ovvero il
rapporto che si riesce a instaurare tra coloro
che svolgono la valutazione e coloro che si
fanno carico delle decisioni di piano e sulla
possibilità di tenere il Piano “aperto” in ogni
fase a momenti di confronto e di integrazione
tra valutazione e pianificazione.
In conclusione, è utile sottolineare che il
processo di VAS applicato agli strumenti di
pianificazione comporta l'utilizzo di una
metodologia di analisi e di progettazione
diversa rispetto alla tradizionale prassi
urbanistica, nella quale entrano a far parte altri
saperi rispetto a quello urbanistico e in cui la
valutazione ambientale assume un ruolo
determinante non solo in quanto verifica delle
scelte, ma in quanto componente essenziale
della progettazione.
Il caso del Trentino
21
Intervista ad Alberto Pacher
«Una gestione del territorio responsabile
nei confronti delle generazioni future»
Assessore, la Provincia di Trento da alcuni
anni sta impegnando molti dei suoi sforzi nella
direzione della difesa e della promozione
dell'Ambiente. Quali sono le più recenti azioni
legislative?
«A fine marzo 2010 è stato approvato dalla
Giunta provinciale il Programma di Sviluppo
provinciale per la XIV legislatura del quale uno
dei temi cruciali è il capitale territoriale inteso
come insieme di risorse – materiali, immateriali e
umane – di beni pubblici e di competenze
private, di reti di cooperazione e di valori di
socialità accumulati nel tempo su cui si fondano
il benessere e il potenziale di sviluppo futuro di
un territorio».
Quali sono le caratteristiche del capitale
territoriale?
«Le due componenti fondamentali di questo
capitale sono date da un lato dall'ambiente in
quanto capitale naturale, con le foreste, le acque e
il territorio, dall'altro dalle infrastrutture intese
come insieme di urbanistica, sistemi di mobilità,
energia e Ict. Le interazioni che avvengono fra
questi diversi elementi formano oggi il quadro
all'interno del quale si muovono le politiche di
sviluppo futuro, che devono necessariamente
avere come orizzonte di azione il problema della
salvaguardia dell'ambiente».
foto di Romano Magrone
In questo contesto, qual è il ruolo della politica
per trovare una sintesi?
«Per armonizzare queste due dimensioni, la
prima azione politica necessaria è la ridefinizione
dell'Atto di indirizzo sullo sviluppo sostenibile
del Trentino, adottato dalla Giunta provinciale
nel 2000 per definire i caratteri specifici dello
sviluppo sostenibile del territorio trentino nel
decennio 2000/2010. Concluso il suo periodo di
validità si è manifestata la volontà di proseguire
assumendo nuovi impegni per il futuro, in una
prospettiva di miglioramento continuo che faccia
dei risultati conseguiti le precondizioni per
raggiungere obiettivi ambientali sempre più
ambiziosi».
Concretamente quale strumento potrà essere
implementato?
«Il nuovo Atto che si sta sviluppando proprio in
questi mesi, denominato PA.S.SO - Patto per lo
Sviluppo Sostenibile “2020 e oltre” intende
fornire indicazioni e impegni su strategie
sostenibili di lungo periodo e intende offrire agli
attori territoriali trentini un quadro strategico
22
Dossier:
Il caso Trentino
complessivo entro cui muoversi, quadro che
trova i suoi punti di forza nella condivisione dei
contenuti e nel sistema di valutazione della sua
efficacia nel tempo».
protette che interessa quasi il 30% del territorio
provinciale ma a favorirne la promozione sia dal
punto di vista della conoscenza e dell'identità,
sia da quello di uno sviluppo socio-economico».
Si tratta di un tassello che completa un
mosaico molto composito…
«All'interno di questo ampio disegno si inserisce
anche il sistema di valutazione ambientale quale
mezzo di tutela del territorio, riferibile da una
parte alla valutazione ambientale strategica per i
piani e i programmi e dall'altra alla valutazione
di impatto ambientale per i progetti, senza
tralasciare la valutazione di incidenza, che
considera i siti di importanza comunitaria».
Parliamo della questione energetica…
«Il nostro obiettivo a lunga scadenza è quello di
raggiungere l'autosufficienza energetica entro il
2050, puntando soprattutto sulle fonti
rinnovabili interne e mirando nel contempo al
conseguimento dell'obiettivo “Trentino Zero
Emission”. A tal proposito il Fondo relativo al
cambiamento climatico ha introdotto un
concetto chiave, quello della valutazione
dell'impatto energetico e sul clima, da assorbire
nell'ambito delle procedure di VIA e VAS, per
valutare preventivamente e ridurre l'impatto in
termini di emissioni di anidride carbonica e degli
altri gas climalteranti e di consumo complessivo
di energia delle grandi opere, pubbliche e
private».
Quali innovazioni sono invece presenti nella
politica ambientale?
«Un ulteriore tassello della strategia ambientale
di questa legislatura è stata la recente
emanazione della legge provinciale n. 5 del 9
marzo 2010 “Il Trentino per la protezione del
clima” che permette al Trentino di fare un passo
avanti verso il miglioramento della qualità del
proprio territorio, conformandosi agli obiettivi
stabiliti nella Convenzione delle Alpi in merito
alla pianificazione energetica e ambientale. Altra
novità di grande respiro è quella che si sta
aprendo nel sistema delle aree protette del
Trentino, soprattutto per quanto riguarda la
Rete delle Riserve: in attuazione della legge
provinciale n. 11 del 23 maggio 2007, la pubblica
amministrazione si sta impegnando infatti per
sistematizzare tutte le aree secondo un principio
di sussidiarietà orizzontale ed una
pianificazione partecipata e condivisa».
E tutte queste azioni dovrebbero portare a…
«Il risultato che ci si attende nel tempo da tutte
queste azioni coordinate sia a livello di
pianificazione che di progettazione fra l'ente
pubblico, le Comunità e le realtà socioeconomiche è quello di una gestione del
territorio sviluppata in un'ottica di trasparenza e
responsabilità verso le generazioni future».
(a.f.)
E cosa si propone concretamente?
«Fra gli obiettivi principali ci sono lo sviluppo di
azioni per favorire la conservazione ottimale
degli habitat e delle specie di interesse
comunitario presenti sul territorio provinciale.
Questo sia per dare piena attuazione alla rete
Natura 2000 applicando le migliori pratiche di
conservazione/gestione, sia per aumentare in
modo significativo la permeabilità ecologica del
territorio della Provincia favorendo le esigenze
di spostamento delle specie e, infine, per
incrementare il grado di conoscenza di Natura
2000 nella collettività trentina, agevolando nel
contempo la nascita di processi partecipativi. Il
comparto delle aree protette del Trentino sta
compiendo passi molto importanti tesi non solo
a valorizzare il grande patrimonio di aree
Alberto Pacher
Vice Presidente ed Assessore
ai Lavori pubblici,
Ambiente e Trasporti,
Provincia autonoma di Trento
23
La Valutazione ambientale
strategica: gli elementi chiave
e la situazione trentina
di Enrico Menapace*
La Comunità europea con la Direttiva
2001/42/CE, nota anche come Direttiva VAS, ha
introdotto il concetto di valutazione degli
effetti della pianificazione sull'ambiente.
Obiettivo della Direttiva, riportato nell'art. 1, è
“garantire un elevato livello di protezione
dell'ambiente e di contribuire all'integrazione di
considerazioni ambientali all'atto
dell'elaborazione e dell'adozione di piani e
programmi al fine di promuovere lo sviluppo
sostenibile”. Emerge quindi chiaramente la
consapevolezza della Comunità europea della
necessità di anticipare il più possibile la
valutazione degli effetti negativi sull'ambiente a
partire dalla fase pianificatoria.
*Provincia autonoma di Trento
Servizio Valutazione Ambientale
VAS: gli elementi chiave
La Direttiva comunitaria è stata recepita a
livello nazionale con d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 e
s.m.i. .
A livello locale, la normativa in tema di VAS è
stata recepita con la l.p. 15 dicembre 2004, n. 10
(art. 11) e con successive disposizioni
regolamentari contenute nel decreto del
Presidente della Provincia 14 settembre 2006, n.
15-68/Leg. e s.m. .
Tra i piani da sottoporre a valutazione
ambientale strategica (art. 3 della disposizioni
regolamentari) ci sono quelli che:
· “concernono i settori agricolo, forestale,
della pesca, energetico, industriale, dei
trasporti, della gestione dei rifiuti e delle acque,
delle telecomunicazioni, turistico, della
pianificazione territoriale e della destinazione
dei suoli”;
· “contengono la definizione del quadro di
riferimento per l'approvazione,
l'autorizzazione, la localizzazione o comunque
la realizzazione di opere ed interventi i cui
progetti sono sottoposti alle procedure di
verifica e di valutazione di impatto ambientale”;
sono inoltre sottoposti a VAS:
· “i piani e programmi concernenti i siti
designati come zone di protezione speciale per
la conservazione degli uccelli selvatici e quelli
classificati come siti di importanza comunitaria
per la protezione degli habitat naturali e della
24
flora e della fauna selvatica, eccettuati i piani e
i programmi direttamente connessi e necessari
alla gestione dei siti … “.
Nel rispetto della Direttiva comunitaria anche
la normativa provinciale stabilisce che il piano
sottoposto a valutazione ambientale strategica
debba essere accompagnato, già durante la fase
preparatoria, da un rapporto ambientale che
costituisce parte integrante del piano stesso.
Nel rapporto ambientale devono essere
“individuati, descritti e valutati gli effetti
significativi dell'attuazione del piano o del
programma proposto” andando a considerare
in particolare le relazioni con altri piani e
programmi pertinenti, la coerenza con le
esigenze di sviluppo sostenibile, lo stato
dell'ambiente e la sua evoluzione in assenza di
piano, le caratteristiche delle componenti
ambientali interessate nonché eventuali
emergenze ambientali (sic, zps, …) coinvolte,
anche in funzione di una corretta
implementazione dei monitoraggi, gli obiettivi
di protezione ambientale stabiliti a livello
comunitario, statale e locale, individuando i
possibili effetti significativi nonché le misure
di compensazione-mitigazione anche sulla
base di diverse alternative analizzate.
La normativa pone inoltre particolare risalto
alle modalità di partecipazione al processo e
alle fase di consultazione e pubblicità tanto del
piano/programma che della documentazione
inerente la valutazione ambientale strategica
nonché al monitoraggio degli effetti derivanti
dall'applicazione dei piani e dei programmi al
fine di individuare eventuali effetti negativi
imprevisti e di adottare le necessarie misure
correttive.
Due le scelte di fondo che hanno orientato la
predisposizione dei regolamenti provinciali.
Innanzitutto il rispetto dei principi di
generalità e semplificazione dell'attività
amministrativa prevedendo che tutti gli
elementi positivamente considerati in sede di
VAS costituiscano dati acquisiti nell'ambito
della valutazione di impatto ambientale. A
seguire l'accentuazione del concetto di
valutazione strategica come processo di
Dossier:
Il caso Trentino
autovalutazione inteso come integrazione da
parte della struttura competente alla definizione
del piano o programma, nell'ambito dei propri
poteri e responsabilità, di considerazioni di
carattere ambientale nel processo di
elaborazione del piano.
VAS: la situazione trentina
Come già ampiamente descritto nel numero
1/2009 della rivista Sentieri Urbani, la Provincia
di Trento ha avviato, già a partire dal biennio
2000-2001, alcune sperimentazioni relative
all'applicazione della VAS alla propria
pianificazione: si tratta della VAS del
Documento di Programmazione Unica 20002006 (Docup), del Piano Provinciale della
Mobilità 2003 (mai approvato), del 2° e 3°
aggiornamento del Piano Provinciale di
Smaltimento Rifiuti 2002/2006, del PGUAP
2004/2006, del 4° aggiornamento del Piano
Provinciale di Utilizzazione delle Sostanze
Minerarie 2003, del Piano di Sviluppo Rurale
2007-2013, del Programma Operativo 2007-2013
e del PUP 2008.
Con la legge provinciale 4 marzo 2008, n. 1
“Pianificazione urbanistica e governo del
territorio”, di riforma della legislazione
urbanistica provinciale all'art. 6, si ribadisce che
“il piano urbanistico provinciale, i piani
territoriali delle comunità e i piani di settore
richiamati dalle norme di attuazione del piano
urbanistico provinciale o da questa legge sono
sottoposti a un processo di autovalutazione
inserito nei relativi procedimenti di formazione.
L'autovalutazione si configura come una
metodologia di analisi e di valutazione in base
alla quale il pianificatore integra le
considerazioni ambientali e socio-economiche
all'atto dell'elaborazione e adozione del piano,
anche ai fini del monitoraggio degli effetti
significativi della sua attuazione”.
Già nel 1991, la legge urbanistica provinciale
riconosceva l'importanza del Sistema
Informativo Ambiente e Territorio (SIAT), al
fine di favorire la conoscenza e l'utilizzo, anche
a livello di pianificazione, delle informazioni
riguardanti i fenomeni territoriali. La stessa
normativa introduceva la possibilità di
sottoporre a procedura di VIA i piani
relativamente alle previsioni urbanistiche
contemplate nelle tipologie progettuali previste
dalla normativa provinciale sulla VIA.
Per i motivi sopra esposti quindi, già a partire
dal 2007 si è deciso di rafforzare il sistema
attraverso l'elaborazione di un'Interfaccia
economica territoriale, nota con l'acronimo IET
il cui obiettivo è quello di creare un'Interfaccia
economica territoriale per l'aggregazione dei
dati socio-economici e territoriali su base
georiferita, al fine di integrare la pianificazione
urbanistica (PUP) rispetto alla
programmazione economica e sociale (PSP).
Peraltro l'allegato E della legge provinciale 27
maggio 2008, n. 5 “Approvazione del nuovo
piano urbanistico provinciale” individua gli
indirizzi per le strategie della pianificazione
territoriale e per la valutazione strategica dei
piani. Sulla base delle indicazioni contenute in
questo allegato e in seguito alle sperimentazioni
effettuate in passato sono state predisposte e
approvate con deliberazione della Giunta
provinciale n° 349 del 26/2/2010 le indicazioni
metodologiche per l'autovalutazione degli
strumenti di pianificazione territoriale.
In tale contesto normativo, nella primavera del
2010 si è avviato ufficialmente il percorso di
VAS per la pianificazione territoriale del
Comuni, chiamata “rendicontazione
urbanistica”. Tale attività di autovalutazione ha
la funzione di verificare ed esplicitare, a livello
locale, la coerenza del piano regolatore generale
con la VAS effettuata per i piani sovraordinati
(PUP, PTC e piani di settore).
Ad oggi il processo di riforma istituzionale,
previsto dalla l.p. 16 giugno 2006, n. 3 “Norme in
materia di governo dell'autonomia del
Trentino”, non ha ancora visto la presentazione
dei PTC e relative VAS. Sono in corso di
formazione invece alcuni piani di settore
(mobilità, anti incendi boschivi, faunistico, ecc.
) per i quali si sta predisponendo anche il
Rapporto Ambientale.
25
La valutazione dei piani nella
disciplina urbanistica della
Provincia autonoma di Trento
di Angiola Turella*
La Provincia
autonoma di Trento
ha inteso adottare
nello suo pieno
significato il
concetto di
“integrazione”,
ovvero il necessario
sviluppo e
completamento del
ragionamento logico
che deve essere
esplicitato per
supportare
coerentemente il
piano
*Provincia autonoma di Trento,
Ufficio Pianificazione urbanistica
La disciplina sulla valutazione strategica dei
piani urbanistici ha trovato completa
attuazione in Provincia di Trento – a partire dal
7 marzo 2010 – con l'entrata in vigore del d.P.P.
14 settembre 2006, n. 15-68/Leg., come
modificato dal d.P.P. 24 novembre 2009, n. 2931/Leg., che ha specificato le modalità di
valutazione dei piani territoriali e dei piani
regolatori generali.
Con l'introduzione nel regolamento delle
disposizioni relative alla valutazione dei piani
urbanistici nonché con la predisposizione delle
linee guida per l'autovalutazione dei piani, sono
stati definiti gli strumenti normativi e
metodologici per supportare il processo
decisionale attraverso la verifica preventiva
delle scelte e dei relativi effetti. Nell'ottica
dell'integrazione delle considerazioni
ambientali nell'elaborazione e nell'adozione dei
piani, richiesta dalla direttiva europea sulla
VAS, la Provincia autonoma di Trento ha
declinato esplicitamente tale obbligo in termini
di autovalutazione. Integrazione nei
procedimenti urbanistici,
valutazione/rendicontazione, elaborazione del
rapporto ambientale, costruzione del quadro
conoscitivo sono i concetti e le innovazioni che
sostanziano uno strumento finalizzato alla
verifica preventiva delle decisioni e
all'evidenziazione delle ragioni che sono alla
base delle scelte di piano.
Integrazione
La direttiva 2001/42/CE ha introdotto la
“valutazione degli effetti di determinati piani e
programmi sull'ambiente” (VAS) con l'obiettivo
– come si legge all'articolo 1 - di “garantire un
elevato livello di protezione dell'ambiente e
contribuire all'integrazione di considerazioni
ambientali all'atto dell'elaborazione e
dell'adozione di piani e programmi”.
I concetti di “protezione dell'ambiente” e di
“integrazione di considerazioni ambientali” nel
processo pianificatorio sono gli elementi
sostanziali che connotano le nuove disposizioni
per contenuti e procedimento. L'ampio risalto
che il principio di integrazione trova nel
preambolo della Direttiva evidenzia in
particolare come la valutazione strategica sia
tesa ad affrontare nel piano le diverse tematiche
ambientali, configurandosi come supporto
decisionale. L'articolo 4, comma 2 della
Direttiva esplicita ulteriormente il concetto,
stabilendo che “le condizioni stabilite dalla
26
presente direttiva sono integrate nelle
procedure in vigore negli Stati membri per
l'adozione dei piani e dei programmi”.
La valutazione, finalizzata alla protezione
dell'ambiente nel suo complesso, accompagna
l'elaborazione e l'adozione del piano, nell'ottica
di “integrare” proprio nel piano gli esiti della
valutazione delle relative previsioni. Obiettivo
della Direttiva è quello dell'arricchimento del
procedimento pianificatorio con analisi
ulteriori finalizzate alla verifica degli effetti
“sull'ambiente, compresi aspetti quali la
biodiversità, la popolazione, la salute umana, la
flora e la fauna, il suolo, l'acqua, l'aria, i fattori
climatici, i beni materiali, il patrimonio
culturale, anche architettonico e archeologico,
il paesaggio e l'interrelazione tra i suddetti
fattori”, nonché all'informazione del pubblico e
alla consultazione delle autorità “che, per le
loro specifiche competenze ambientali,
possono essere interessate agli effetti
sull'ambiente dovuti all'applicazione dei piani
e dei programmi.”
Nel recepire la Direttiva, la Provincia
autonoma di Trento ha inteso adottare nello
suo pieno significato il concetto di
“integrazione”, declinando la valutazione non
come un procedimento autonomo, parallelo a
quello pianificatorio, ma come il necessario
sviluppo e completamento del ragionamento
logico che deve essere esplicitato per
supportare coerentemente il piano. Non solo.
La disciplina provinciale specifica che la
valutazione deve considerare tutte le
dimensioni dello sviluppo sostenibile, facendo
riferimento alle tematiche ambientali e a quelle
socio-economiche, in quanto rilevanti per
assicurare un complessivo equilibrio nelle
trasformazioni territoriali. In questo senso
l'articolo 6, comma 1, della legge urbanistica
provinciale n. 1 del 4 marzo 2008 stabilisce che
il Piano urbanistico provinciale, i piani
territoriali delle comunità, i piani di settore
richiamati dalle norme del PUP e dalla legge
urbanistica “sono sottoposti a un processo di
autovalutazione inserito nei relativi
procedimenti di formazione. L'autovalutazione
si configura come una metodologia di analisi e
di valutazione in base alla quale il pianificatore
integra le considerazioni ambientali e socioeconomiche all'atto dell'elaborazione e
adozione del piano, anche ai fini del
monitoraggio degli effetti significativi della sua
attuazione.”
Dossier:
Il caso Trentino
Tenuto conto che la Direttiva non incide sulla
titolarità del procedimento di pianificazione,
che rimane in capo ai soggetti che sono investiti
per legge della competenza, la disciplina
provinciale rimarca il ruolo della VAS quale
supporto per l'adozione di strumenti
urbanistici, per garantire scelte ponderate tra le
possibili alternative alla luce degli indirizzi di
piano e dell'ambito territoriale in cui si opera e
insieme per assicurare una sostanziale certezza
sull'attuazione delle previsioni che risultano
verificate a priori sotto i diversi profili.
Su questo tema un interessante incontro dal
titolo “VAS: integrazione o separazione delle
competenze?” si è svolto a Venezia il 29 ottobre
2010 nell'ambito di UrbanPromo. Il gruppo VAS
dell'Istituto Nazionale di Urbanistica - che da
anni sta promuovendo una cultura della
valutazione integrata nel processo
pianificatorio - ha approfondito la questione
anche alla luce della legislazione di altri Stati
europei come la Gran Bretagna e di leggi
urbanistiche regionali come quella della
Lombardia, che, a differenza della disciplina
italiana in materia di VAS (d.lgs. n. 152/2006),
non separa tra autorità procedente all'adozione
del piano e autorità competente per la VAS.
L'incontro ha evidenziato ancora una volta la
peculiarità della VAS, vale a dire quella di
considerare le diverse tematiche ambientali e
socio-economiche all'atto dell'elaborazione
delle scelte, chiarendo che il principio di
terzietà richiamato dalla norma nazionale in
materia di valutazione sottintende non
estraneità al procedimento – necessariamente
unitario - ma distinzione nel senso di distinta
evidenziazione degli interessi ambientali.
Valutazione/rendicontazione
Come detto, la legge urbanistica provinciale
sottopone il PUP, i piani territoriali delle
comunità, i piani regolatori e i piani dei parchi a
valutazione. L'articolo 6, comma 2 declina
quest'obbligo per i piani di livello comunale,
stabilendo che “i piani regolatori generali e i
piani dei parchi naturali provinciali sono
elaborati sulla base di una rendicontazione
urbanistica che verifica ed esplicita, su scala
locale, le coerenze con l'autovalutazione dei
piani” di livello superiore.
Il principio di non duplicazione degli atti e
quindi della valutazione, previsto dalla
Direttiva sulla VAS all'articolo 4, comma 3,
(“nel caso di piani e programmi
gerarchicamente ordinati gli Stati membri
tengono conto, onde evitare duplicazioni della
valutazione, del fatto che essa sarà effettuata, ai
sensi della presente direttiva, a vari livelli della
gerarchia”) costituisce il riferimento di una
disciplina che vuole assicurare la valutazione
delle scelte nell'ambito degli strumenti di
pianificazione di area vasta, anche per la loro
rilevanza strategica, richiedendo la
rendicontazione dei piani di livello comunale, al
fine di “rendere conto” della coerenza delle
previsioni rispetto a un quadro delineato e
valutato alla scala territoriale.
Se la valutazione del piano territoriale della
comunità deve assicurare la verifica delle
proprie strategie rispetto al PUP e la verifica
delle sue previsioni, conseguentemente
proposte, rispetto alle strategie già delineate, il
piano regolatore e il piano del parco verificano
direttamente le proprie azioni rispetto al
quadro di riferimento e alle strategie del piano
territoriale della comunità.
I dati e le informazioni richiesti per la
rendicontazione sono quelli disponibili e
pertinenti rispetto al piano stesso, rinviando
per ogni elemento di maggiore complessità ai
contenuti, anche valutativi, che devono essere
assicurati dal piano territoriale della comunità e
dal PUP.
In questo senso, se il piano territoriale, in
ragione delle sue competenze e della valenza
territoriale deve affrontare il tema
dell'inquadramento strutturale, della lettura
paesaggistica e della dimensione strategica della
programmazione dello sviluppo, nell'ambito
della valutazione assicurerà tutti quegli
elementi che, per questi profili, definiranno
anche il quadro di riferimento della
rendicontazione del piano regolatore generale o
del piano del parco. I piani regolatori generali e i
piani dei parchi, in quanto piani finalizzati a
disciplinare nello specifico l'uso del suolo,
evidenzieranno invece nella rendicontazione –
secondo il concetto di “accountability”, vale a
dire di “rendere conto” - “gli effetti finanziari
dei piani sul bilancio dell'amministrazione
interessata, con particolare riguardo alle spese
per la realizzazione d'interventi e infrastrutture
pubblici o connesse a previsioni che
comportano vincoli ablativi o di asservimento
della proprietà, esplicitando la coerenza con le
previsioni, anche pluriennali, degli strumenti di
bilancio e di programmazione finanziaria.”
Elaborazione del rapporto ambientale
27
L'autovalutazione si
configura come una
metodologia di
analisi e di
valutazione in base
alla quale il
pianificatore
integra le
considerazioni
ambientali e socioeconomiche all'atto
dell'elaborazione e
adozione del piano,
anche ai fini del
monitoraggio degli
effetti significativi
della sua attuazione
La valutazione dei piani nella
disciplina urbanistica della
Provincia autonoma di Trento
Attraverso la VAS
l'amministrazione
ha lo strumento per
assumere
consapevolmente la
propria decisione,
rendendola
motivata e
trasparente nelle
sue ragioni.
Il processo di valutazione si sostanzia in alcuni
elementi imprescindibili, che sono riassunti nel
rapporto ambientale: l'individuazione delle
componenti ambientali principali che possono
essere interessate dal piano; la verifica di
coerenza (coerenza esterna) del piano con gli
indirizzi in tema di ambiente e pianificazione
dei piani di livello superiore; la verifica di
coerenza (coerenza interna) delle scelte con gli
obiettivi del piano; la valutazione degli effetti
del piano sulle componenti ambientali; lo
svolgimento di consultazioni; la considerazione
del rapporto ambientale e dei risultati delle
consultazioni; la messa a disposizione delle
informazioni sulla decisione.
Il rapporto ambientale è, nella definizione della
Direttiva, “parte della documentazione del
piano o del programma contenente le
informazioni prescritte”. L'elaborazione del
rapporto si rivela quindi come l'unica
componente aggiuntiva determinata dalla VAS
nel procedimento urbanistico, e tale documento
si configura come la messa a sistema dei
ragionamenti e delle basi logiche su cui si
fondano le scelte di piano. Si ricorda peraltro
che le informazioni in esso contenute sono
quelle che – ai sensi dell'articolo 5, comma 2
della Direttiva - “possono essere
ragionevolmente richieste, tenuto conto del
livello delle conoscenze e dei metodi di
valutazione attuali, dei contenuti e del livello di
dettaglio del piano o del programma e, per
evitare duplicazioni della valutazione, della fase
in cui si trova nell'iter decisionale e della misura
in cui taluni aspetti sono più adeguatamente
valutati in altre fasi di detto iter.”
Compito del rapporto ambientale è - secondo
un determinato indice proposto nelle Linee
guida allegate al regolamento sulla valutazione
della Provincia autonoma di Trento -,
evidenziare i risultati positivi o negativi della
valutazione, esplicitando e rendendo
trasparenti le fasi della decisione e le
motivazioni che l'hanno determinata.
L'elaborazione del rapporto ambientale non
comporta quindi necessariamente la sola
evidenziazione della scelta migliore: la
valutazione deve consentire di ottimizzare le
scelte che il piano propone. Oltre ad
ottimizzare le scelte proposte dal piano, la
valutazione comporta che i relativi esiti siano
coerentemente assunti dai soggetti interessati.
Il fatto che la valutazione metta in evidenza
quali sono gli effetti - positivi e negativi associabili ad una scelta è di per sé un
arricchimento del processo decisionale, anche
se esso non si tradurrà necessariamente
nell'adozione della scelta migliore: attraverso la
VAS l'amministrazione ha lo strumento per
assumere consapevolmente la propria decisione,
rendendola motivata e trasparente nelle sue
ragioni.
Costruzione del quadro conoscitivo
La VAS è avviata contestualmente
all'elaborazione del piano: ogni considerazione
sugli effetti del piano deve fondarsi sulla realtà
28
ambientale, sociale ed economica del
territorio a cui si riferisce lo strumento
pianificatorio. La descrizione del quadro di
riferimento e delle relative componenti
ambientali, la valutazione degli effetti del
piano, la comparazione tra scenari alternativi
e il monitaraggio in fase di attuazione del
piano, richiedono disponibilità e omogeneità
delle informazioni pertinenti e stretta
collaborazione tra i soggetti, pubblici
soprattutto, coinvolti secondo le varie
competenze.
Da qui l'importanza della costruzione di
quadri conoscitivi certi e univoci, che fungano
da base per l'elaborazione/valutazione del
piano e delineino il contesto entro cui
svolgere ogni considerazione ambientale
rispetto alle scelte in corso di adozione.
La Provincia autonoma di Trento, nel disegno
complessivo della riforma urbanistica, ha
impostato il tema della valutazione come una
componente del nuovo sistema urbanistico,
basato su tre elementi fondamentali e tra loro
interrelati: le invarianti che definiscono i
riferimenti imprescindibili, le strategie tese
alla programmazione per obiettivi e, infine, la
valutazione finalizzata appunto alla verifica
di coerenza di quelle strategie con il quadro di
riferimento.
Per l'attuazione di questo disegno e la
costruzione del quadro di riferimento, la
Provincia ha quindi previsto specifici
strumenti e supporti: IET-Interfaccia
economico territoriale è lo strumento
informativo ideato per rendere disponibili e
facilmente accessibili dati territoriali, dati
statistici e indicatori, funzionali a descrivere
il contesto, a valutare e comparare le diverse
opzioni pianificatorie nonché a monitorare le
scelte in fase di attuazione; la STEP-Scuola
per il governo del territorio e del paesaggio è
stata istituita per realizzare programmi di
formazione e aggiornamento permanente in
materia di urbanistica e di paesaggio, tra cui
un corso specifico sulla “pianificazione
integrata” la cui prima edizione è stata avviata
nell’autunno del 2011.
La fase di avvio della nuova disciplina richiede
senza dubbio applicazione e impegno. Uno
specifico corso promosso dal Consorzio dei
Comuni trentini il 24-26 maggio scorso e
indirizzato ai funzionari tecnici e
amministrativi dei comuni, incaricati delle
procedure urbanistiche, ha messo in evidenza
come l'integrazione della VAS e della
valutazione di incidenza nell'elaborazione del
piano, anticipi la verifica e l'eventuale
risoluzione di problematiche ambientali o
territoriali che altrimenti rischiano poi di
compromettere l'attuazione del piano stesso.
Tutto questo si inserisce nella generale
innovazione e qualificazione degli strumenti
urbanistici, che richiedono conoscenza,
formazione e soprattutto consapevolezza
degli effetti che ogni scelta urbanistica può
determinare sul territorio.
Dossier:
Il caso Trentino
La Valutazione d’Incidenza
in Trentino
dal 2000 ad oggi
di Maria Fulvia Zonta*
Introduzione
La valutazione di incidenza ambientale (V.I.) è
un procedimento preventivo previsto dalla
dir.92/43/CEE “Habitat” che ha la funzione di
valutare i possibili effetti ambientali di piani e
progetti ricadenti all'interno o in adiacenza a Siti
Natura 2000.
Essendo un procedimento preventivo, la V.I.
comporta un approccio precauzionale, che tenga
in debito conto anche gli effetti cumulativi e
congiunti di eventuali interventi i quali, seppur
distinti e separati, possono incidere
complessivamente sullo stesso sito.
La valutazione viene effettuata dalla struttura
competente in materia, nel caso della PAT il
Servizio Conservazione della Natura e
Valorizzazione Ambientale, che analizza, su
richiesta del proponente, il piano o progetto. La
richiesta di V.I. deve essere corredata della
relazione d'incidenza i cui contenuti sono
definiti dall'allegato G del DPR 357 del 1997. La
relazione analizza i possibili impatti del piano o
progetto sulle specie e gli habitat del sito Natura
2000 interessato e suggerisce anche eventuali
mitigazioni per ridurre o eliminare l'impatto
stesso.
In Trentino sono stati istituiti 152 SIC e 19 ZPS
per un totale pari a circa il 28 % del territorio.
*Servizio Conservazione della Natura
e Valorizzazione Ambientale
Provincia autonoma di Trento
di conservazione della natura che rilascia il
parere finale dopo aver richiesto anche il parere
dell'Ente Parco eventualmente interessato;
- Progetti NON sottoposti a VIA e NON
ricadenti in aree protette: in essi la VI viene
effettuata dall'autorità amministrativa che
rilascia l'autorizzazione finale al progetto (ad
esempio, il Comune). Il parere viene richiesto
alla struttura competente in materia di
conservazione della natura.
Oltre a quanto sopra, il comma 4 dell'art. 10 della
L.P. 10/04 prevede che alcuni interventi possano
essere dispensati dalla procedura di V.I. Si tratta
di interventi o progetti di piccola entità per i
quali si possono prevedere impatti rilevanti o
nulli. La valutazione sulla assoggettabilità o
meno veniva effettuata, su richiesta degli
interessati, dalla struttura competente in
materia di conservazione della natura. La Legge
non prevedeva tipologie progettuali esenti dalla
VI per cui tutte le azioni previste in Siti Natura
2000 dovevano essere sottoposte al vaglio del
Servizio Parchi e Conservazione della Natura per
la verifica del requisito di non assoggettabilità
alla V.I.
Questi iter procedurali vengono mantenuti fino
all'entrata in vigore della L. P. 11 del 23 maggio
2007 e del relativo regolamento di attuazione, il
DPGP n. 50-157/leg del 03 novembre 2008. La
La normativa
L.P.11/07, infatti, ridisegna il sistema delle aree
Fino al 2004 la procedura di VI non era stata
protette del Trentino individuando come tali i
definita dalla normativa provinciale per cui in
Siti Natura 2000 anche se NON coincidenti con
pochissimi casi essa aveva trovato applicazione.
altre forme di protezione quali i parchi o i
L'iter procedurale di applicazione in Trentino è
biotopi, e ribadisce la necessità di sottoporre a
stato precisato solo a partire dal dicembre 2004
VI tutti i piani o progetti che possano avere
quando è entrata in vigore la Legge Provinciale n. incidenze negative significative sulle specie o gli
10 che, agli art. 9 e 10, dà indicazione sui
habitat di tali siti.
differenti iter da seguire in ragione della tipologia Il DPGP citato introduce, agli art. 15, 16, 17 e 18,
e della localizzazione dell'intervento. Essa,
le nuove procedure per lo svolgimento della VI
inoltre, prevede uno specifico iter anche per i
prevedendo quanto segue:
piani.
1. Articolo 15: vengono individuate le tipologie
Le tipologie procedurali previste dalla L.P. 10/04 di progetti che non presentano incidenze
possono essere così riassunte brevemente:
significative. Si tratta di interventi che non
- Progetti sottoposti a Valutazione di Impatto
comportano:
Ambientale (VIA): in questa tipologia la VI è
a) la modificazione qualitativa delle colture o
compresa nella procedura di VIA ed il parere
l'ampliamento dell'area coltivata quando non
viene richiesto alla struttura competente in
connessi con il normale esercizio dell'attività
materia di conservazione della natura (nel 2004
agro-silvo-pastorale;
era il Servizio Parchi e Conservazione della
b) il cambio o la modificazione di destinazione
Natura);
d'uso;
- Progetti NON sottoposti a VIA e ricadenti in
c) significative e permanenti alterazioni dello
aree protette (parchi naturali, biotopi
stato dei luoghi;
provinciali): in questa tipologia la VI viene
d) significativa e permanente alterazione o
effettuata dalla struttura competente in materia
aumento dei volumi o delle superfici;
29
La Valutazione d’Incidenza
in Trentino
dal 2000 ad oggi
Nel corso degli anni è
notevolmente
aumentato il numero
delle richieste di avvio
della procedura di
valutazione di
incidenza, ciò ad
indicare una maggiore
presa di coscienza
delle realtà legate a
Natura 2000.
e) l'aumento significativo dei livelli di
inquinamento acustico, ottico/luminoso o
elettromagnetico e il rilascio o l'emissione di
altre sostanze inquinanti.
La delibera di Giunta Provinciale n. 2348 del 2
ottobre 2009 definisce puntualmente queste
tipologie progettuali che, pertanto, non
necessitano di alcuna valutazione preventiva.
2. Articolo 16: Viene introdotto il concetto di
Verifica preventiva del requisito di incidenza
significativa: L'articolo prevede che chiunque
intenda realizzare un progetto assoggettabile
a valutazione di incidenza, non ricadente nelle
tipologie previste ai sensi del precedente
articolo 15, possa sottoporre a verifica
preventiva il progetto stesso. Al termine di
questo iter, che deve concludersi entro 20
giorni, la struttura provinciale competente
valuta la sussistenza del requisito di
incidenza significativa e stabilisce se è
necessario procedere con la valutazione di
incidenza vera e propria o meno. Questa
procedura si applica agli interventi meno
significativi dal punto di vista delle specie e
degli habitat.
3. Articolo 17: viene descritta la procedura di
valutazione di incidenza per i progetti più
impattanti. In questo caso l'iter è più
complesso e prevede, oltre all'obbligo di
richiedere il parere dell'Ente Parco qualora
territorialmente interessato, anche la
pubblicazione all'albo comunale della
domanda di valutazione di incidenza. La
procedura può concludersi con esito positivo
o negativo.
4. Articolo 18: Si descrive la procedura per la
valutazione di incidenza dei piani prevedendo che
vengano sottoposti a valutazione di incidenza
“gli strumenti di pianificazione urbanistica o
che presentino effetti equivalenti e i piani
previsti dalla legislazione provinciale di
settore, ivi inclusi i piani agricoli/forestali e i
piani faunistici e le loro varianti”. Anche in
questo caso, ove non già previsto dalla legge
provinciale di settore, il deposito dello
progetto di piano deve essere reso pubblico
mediante avviso all'albo del comune.
Praticamente, a differenza di quanto stabilito
dalla precedente L.P.10/04, il titolare del
procedimento di VI resta sempre il servizio
competente in materia di conservazione della
natura (a partire dal 2007 il Servizio
Conservazione della Natura e Valorizzazione
Ambientale).
30
Inoltre non viene più prevista la possibilità, da
parte del proponente, di richiedere la non
assoggettabilità alla valutazione di incidenza.
Quando il progetto viene sottoposto a VIA, la
VI resta “inglobata” nella procedura di VIA.
Come detto, il regolamento citato prevede la
possibilità di considerare a priori esenti dalla
necessità di un'autorizzazione una serie di
tipologie progettuali definite dalla delibera
della Giunta Provinciale il n. 2348, che viene
adottata nell'ottobre 2009. Pertanto, fino a quel
momento, qualsiasi intervento è stato
sottoposto a VI.
A titolo esemplificativo, si riporta di seguito
l'allegato della delibera citata che individua le
tipologie di intervento per cui non è necessario
espletare alcun iter autorizzativo.
Tipi di progetto e interventi che, ai sensi
dall'art.15 del Dpp 3 novembre 2008 n.50 –
157/Leg., non presentano incidenza
significativa sui siti e sulle zone della rete
natura 2000, ancorché situati esternamente
ad essi
1) Tipi di progetti e interventi che non
presentano incidenza significativa sui siti e
sulle zone della Rete Natura 2000, anche se
interessano habitat Natura 2000, prioritari o
non prioritari:
a) Attività agro-silvo-pastorali Interventi di
recupero di prati tramite operazioni di
decespugliamento che interessino una
superficie complessiva massima di 1.000 m2,
purchè effettuati al di fuori del periodo
riproduttivo di cui alla tabella a).
b) Sistemazioni idraulico-forestali
Manutenzione ordinaria di opere idraulicoforestali.
c) Infrastrutture e impianti
1. Interventi di manutenzione ordinaria di
infrastrutture e impianti esistenti;
2. interventi di manutenzione
straordinaria di:
a) strade, sentieri e parcheggi, quando non
comportino variazioni di tracciato e
allargamenti;
b) aree attrezzate;
Dossier:
Il caso Trentino
Periodi vietati per l’esecuzione degli interventi
Quota ‹ 1000 metri
Quota › 1000 metri
Periodo riproduttivo
15/03 - 15/07
31/03 - 31/07
In presenza di garzaie (aironi)
1/02 - 30/06
c) ripetitori per servizi telefonici, radiotelevisivi,
quando posti su tralicci esistenti;
1. realizzazione di nuove stazioni di
rilevamento scientifico;
2. posa in opera di cartelli, steli, targhe o
altri simboli celebrativi, commemorativi o
turistici.
d) Edilizia
1. realizzazione di impianti ad uso
domestico (fotovoltaico, solare-termico,
eolico) posti nelle pertinenze di edifici.
2. sostituzione o installazione di antenne
per servizi radiotelevisivi in abitazioni
private.
e) Eventi e manifestazioni
1. gare motorizzate e ciclistiche su viabilità
a pubblico transito;
2. gare podistiche e ippiche su viabilità e
sentieri esistenti;
3. gare su piste da sci esistenti;
4. gare di orienteering.
2) Tipi di progetti e interventi che non
presentano incidenza significativa sui siti e
sulle zone della Rete Natura 2000 solo nel caso
in cui non interessino alcun tipo di habitat
Natura 2000, (prioritari e non prioritari):
a) Attività agro-silvo-pastorali Movimenti terra
su superfici coltivate, diversi dalle opere di
bonifica e sistemazione del terreno connesse con
il normale esercizio dell'attività agricola, purché
effettuati al di fuori del periodo riproduttivo di
cui alla tabella a) e purché non comportino
l'eliminazione di muretti a secco, siepi, nuclei di
piante, alberi isolati, filari di alberi e piccoli corsi
d'acqua. Sono esclusi in ogni caso gli interventi
che comportano la trasformazione di un'area
originariamente boscata.
b) Sistemazioni idraulico-forestali
1. Interventi di consolidamento di versanti
che coinvolgono una superficie d'ampiezza non
superiore a 100 m2;
2. ripristino della sezione idraulica di corsi
d'acqua secondari attraverso operazioni di svaso
e asportazione di depositi di ghiaia;
3. tagli selettivi della vegetazione in alveo
per esclusive finalità di sicurezza idraulica,
purché effettuati al di fuori del periodo
riproduttivo di cui alla tabella a).
c) Viabilità e trasporti
1. Realizzazione di piazzole per elicottero
che richiedano solo livellamenti del terreno;
2. realizzazione di singole aree di sosta
non superiori a 250 m2, poste lungo la viabilità
esistente;
3. realizzazione di marciapiedi e parcheggi
fino ad un massimo di 10 posti auto, eseguiti
tramite pareggiamento del terreno.
d) Edilizia
1. Posa di singoli serbatoi, bombole,
cisterne e vasche (anche di tipo “Imhoff”)
interrati;
2. allacciamenti di servizi alla rete
principale esistente;
3. costruzione di piccoli manufatti ad uso
domestico od agricolo con sedime non superiore
a 25 m2, posti in adiacenza ad edifici esistenti;
4. interventi, eseguiti tramite
pareggiamento del terreno, di manutenzione
ordinaria delle pertinenze esterne di edifici,
nonché realizzazione di terrazzi e staccionate
(escluse recinzioni continue che costituiscono
barriere faunistiche);
5. interventi di manutenzione ordinaria
degli edifici;
6. interventi di manutenzione
straordinaria degli edifici, qualora non siano
interessati siti di rifugio di chirotteri;
7. ristrutturazioni interne di edifici
esistenti, senza cambio di destinazione d'uso,
qualora l'edificio non sia interessato da siti di
rifugio di chirotteri;
8. rifacimento tetti e sottotetti di edifici
esistenti qualora non siano interessati da siti di
rifugio di chirotteri.
e) Eventi e manifestazioni
1. raduni e manifestazioni di carattere culturale,
religioso, sportivo e folkloristico. Sono esclusi in
ogni caso gli spettacoli pirotecnici e le gare di
tiro con armi da sparo, al di fuori delle aree
adibite a poligono di tiro;
1. spettacoli musicali, quando non
comportino l'uso di impianti di amplificazione;
2. posa temporanea di strutture ad uso
ricreativo quali tende, tendoni, gazebo.
3) Tipi di progetti e interventi che non
presentano incidenza significativa sui siti e
sulle zone della Rete Natura 2000 nel caso in
31
La Valutazione d’Incidenza
in Trentino
dal 2000 ad oggi
cui non interessino habitat prioritari:
a) Attività agro-silvo-pastorali Interventi di
decespugliamento e spietramento di pascoli
alpestri, indicativamente posti sopra i 1.000 metri
di quota, per superfici di lavoro
complessivamente non superiori a 3.000 m2,
purché effettuati al di fuori del periodo
riproduttivo di cui alla tabella a).
b) Infrastrutture Interventi di rifacimento sul
sedime esistente delle opere di difesa idraulica.
Risultati dell'applicazione della procedura di
VI
Nell' anno 2006, su iniziativa dell'allora Servizio
Parchi e Conservazione della Natura, è stato
messo a punto un database nel quale vengono
registrate tutte le pratiche di VI a partire dal
2004.
Il DB che, in seguito ad alcune modifiche,
adempie anche alla prescrizione del reg. 50-157
leg. del 2008 che impone di tenere un registro
delle pratiche, permette di monitorare il numero
e la tipologia delle richieste. Esso, inoltre,
consente di effettuare una prima valutazione
degli impatti cumulativi, essendo collegato ad un
sistema GIS che georeferenzia gli interventi
consentendo così una vista d'insieme dei progetti
realizzati su una stessa zona.
Si riporta di seguito una tabella riassuntiva di
quanto emerge dall'analisi dei dati archiviati nel
database (vedi tabella sotto).
Nel 2011 è prevedibile un numero di domande
molto simile a quello presentato nel 2010.
Come si può notare, nel corso degli anni il
numero delle pratiche di Vi è andato
aumentando, questo è sicuramente dovuto alla
maggiore consapevolezza acquisita dagli enti
pubblici e dai privati cittadini circa gli
adempimenti legati al recepimento a livello locale
della dir. Habitat.
Per quanto riguarda il periodo 2004-2008, va
comunque tenuto presente che nel DB non sono
state inserite le numerose richieste di non
assoggettabilità alla procedura di valutazione di
incidenza.
Inoltre il picco dell'anno 2009 è attribuibile al
fatto che, in assenza della delibera n. 2348
dell'ottobre 2009, tutti gli interventi, anche i più
banali e insignificanti, sono stati sottoposti a VI.
Conclusioni
Come detto, nel corso degli anni, a partire dal
2004, è notevolmente aumentato il numero delle
richieste di avvio della procedura di valutazione
di incidenza, ciò ad indicare una maggiore presa
di coscienza delle realtà legate a Natura 2000.
Dal punto di vista della V.I. restano comunque
ancora alcuni problemi da risolvere per far sì che
la valutazione di incidenza sia un efficace
strumento di conservazione della natura e non
una semplice procedura di carattere burocratico.
Queste problematiche possono esser così
identificate:
- Nonostante l'aumentata consapevolezza su
Natura 2000, è necessario continuare a
promuoverne la conoscenza. Come dimostrato
anche da indagini effettuate dall'Unione
Europea, infatti, Natura 2000 è ancora una
perfetta sconosciuta per la stragrande
maggioranza delle persone.
- È fondamentale acquisire il maggior numero di
conoscenze possibili sulle specie e gli habitat del
territorio trentino, identificandone la
distribuzione, lo stato e le necessità di
conservazione. Solo così la valutazione degli
impatti e le eventuali mitigazioni saranno
adeguati al contesto.
- Va affinata la valutazione degli impatti
cumulativi, ancora di difficile lettura.
- Va promossa la vigilanza sul territorio per
verificare l'effettiva adozione delle mitigazioni o
delle compensazioni previste per la riduzione
degli impatti.
La soluzione di tali questioni richiede uno sforzo
notevolissimo in termini di risorse umane ed
economiche, ma solo così verrà effettivamente
garantita la “salvaguardia della biodiversità
mediante la conservazione degli habitat naturali,
la flora e la fauna selvatica” (art. 2 della dir.
92/43/CEE) per le generazioni future.
Anno
Numero
totale
pratiche
Numero
progetti
Numero
piani
Numero
positive
Numero
negative
2004
7
7
/
7
/
2005
50
50
/
47
3
2006
54
52
2
53
1
2007
54
50
4
52
2
2008
51
40
11
51
/
2009
179
158
21
178
1
2010
168
158
10
168
/
32
Dossier:
Il caso Trentino
L'apporto antropologico
alla valutazione strategica
nella pianificazione
di Cristina Orsatti*
* Progetto relativo all’integrazione del
Piano urbanistico provinciale sui nuovi
strumenti strategici per la pianificazione
territoriale, Provincia autonoma di Trento
L’antropologia a supporto della
pianificazione tra cultura locale e
partecipazione
Come sostiene Brandon (2011) se non possiamo
misurare e valutare la sostenibilità, come
facciamo a sapere dove dobbiamo investire,
dove dobbiamo impegnarci, se è opportuno
cambiare, se abbiamo fatto dei progressi?
Centinaia di ricercatori esperti si sono spesi
nella creazione di indicatori ambientali, sociali,
economici, metodi di valutazione integrata
nella pianificazione, così tanto, da scollegare
spesso il loro lavoro da abitanti, comunità,
politica e bisogno di cittadinanza.
Quando caratterizzano lo sviluppo sostenibile
le Nazioni Unite (UNCED 1992) identificano
due principi: l'integrazione degli aspetti socioeconomici e ambientali nello sviluppo e l'olismo
come risultato di un approccio integrato e
interdisciplinare alla pianificazione e
valutazione di sostenibilità. Parlano anche di
partecipazione. In questo articolo vorrei
riconoscere il valore della valutazione esperta
ma anche della cultura locale e della
partecipazione nella costruzione sociale di
comunità, ambiente e territori e accennare
brevemente all' integrazione interdisciplinare
delle conoscenze nella valutazione proponendo
un approccio basato anche sull'esperienza e la
conoscenza degli abitanti e comunità sui
territori (Ingold, 1995, 2007).
Partiamo dai problemi. Le valutazioni di
sostenibilità tendono a prediligere gli aspetti
tecnici e ingegneristici su quelli umani per
mancanza di strumenti, categorie di analisi
interdisciplinari e sistemi di misurazione
oggettivando così l'ambiente e il territorio che
gli abitanti vivono, promuovendo al massimo
dei processi di partecipazione dove la
partecipazione si sostituisce ad analisi sociali e
culturali che rispondono a altri obiettivi e
metodi. Questo è un problema. Oltre ciò le
dimensioni più qualitative della sostenibilità
nella valutazione (quella politica, culturale,
sociale e estetica) sono poco considerate nei
piani perché difficilmente misurabili (Brandon,
Lombardi, 2011). Se andiamo a vedere gli
indicatori usati per valutare la sostenibilità a
livello internazionale, cultura e identità non
sono nemmeno citate, gli aspetti culturali e
identitari, legati alla mentalità, gli stili di vita
degli abitanti locali, il modo di usare,
consumare, produrre risorse che potrebbero
dare ad una comunità consapevolezza collettiva
33
sulle loro pratiche, il modo di adattarsi alla
globalizzazione, le sfide future e modelli di
sviluppo tendono a non essere considerati. Le
misurazioni sono quantitative e vedono la
predominanza di soluzioni tecniche,
economiche o tecnocratiche alla sostenibilità
rispetto a quelle culturali, umane, politiche e
sociali. E' un problema di sguardi, di
competenze. Ma è prima di tutto un problema
culturale della predominanza della cultura
tecnico-scientifica su quella umana e
“tradizionale”. E' una questione di “interessi” e
di valore di mercato (Ingold, 2003), visto che la
tecnica sostenendo un certo tipo di mercato,
passando per neutra, ha preso il sopravvento.
In sintesi, le connessioni tra cultura locale e
scientifica nella costruzione delle strategie di
sviluppo e di valutazione sono carenti. La
cultura locale, le capacità degli abitanti di
adattamento al territorio, le modalità in cui
hanno costruito il territorio, le buone pratiche
di uso e gestione delle risorse (di
valorizzazione delle risorse ma anche di
spreco) non vengono valutate. Considerando
che la valutazione d'impatto ambientale e la
valutazione strategica ambientale (EU 2000)
non si sono interessate degli aspetti culturali,
identitari e sociali nella valutazione dei piani
se non attraverso la partecipazione
coinvolgendo abitanti nel ruolo di portatori di
interessi (il che è un bel passo in avanti), si
prospettano molto lavoro rispetto all'
integrazione della conoscenza.
A questo punto, integrare la conoscenza
ambientale, sociale e economica e culturale può
essere certo un obiettivo accademico, ma non
può che partire da un desiderio di sostenibilità
delle comunità sui territori. Un approccio
strategico, può agire facilitando il processo di
pianificazione, traducendo diverse identità e
culture ai pianificatori che possono
relazionarsi al territorio passando attraverso la
cultura dei suoi abitanti. Allo stesso tempo può
analizzare le categorie culturali utilizzate da
esperti,
urbanisti/ingegneri/architetti/economisti, o
amministratori, quando queste producono
“insostenibilità” perché decise a tavolino senza
confrontarsi con la cultura locale o i bisogni e
visioni della popolazione. Può anche produrre
una consapevolezza sugli interessi delle parti
sociali, le dinamiche di potere che si
stabiliscono riguardo a scelte di pianificazione
o di governo del territorio. Esplicitarle ai fini di
L'apporto antropologico
alla valutazione strategica
nella pianificazione
una negoziazione democratica, e di una verifica
di ciò che è sostenibile o insostenibile, diventa il
compito scientifico di un approccio strategico e
antropologico alla pianificazione. Ma poi sono i
cittadini che debbono partecipare alle scelte
attraverso un contributo diretto o dei loro
rappresentanti.
Peraltro, non sempre la teoria corrisponde alla
pratica ed è importante documentare come
vengono fatte le cose. Non sempre i progetti
preliminari di piani e progetti e le strategie di
pianificazione e sviluppo concordate sono
coerenti con i piani attuati. A volte non
corrispondono. Chi ne verifica la coerenza? Esiste
un sistema di verifica oggettivo? È chiaro che
bisogna intendersi sugli obiettivi della
valutazione sperando, come suggerisce M.
Strathern, che la valutazione (qualsiasi essa sia)
non corrisponda a un bisogno formale di
“accountability” dove i conti e le relazioni scritte
possono sempre tornare..
Entrambi i processi di valutazione sono
importanti: quello di valutazione e verifica di
coerenza tra le strategie di costruzione del piano,
il piano, i programmi e la pratica delle loro
realizzazioni e quello politico, che prevede la
partecipazione. Faccio un inciso, il portatore
d'interesse, ha un ruolo decisivo nel costruire
strategie di sviluppo, negoziare politiche e
pratiche. Ha l'importantissimo ruolo civico e
democratico di watchdog (cane da guardia).
L'informatore è invece l'abitante che trasmette
conoscenza sul territorio in un contesto che
viene descritto, osservato, indagato da un
mediatore e documentato con le tecniche di un
raffinato giornalismo d'inchiesta (se si riesce a
fare e se si sa fare).
Il PUP e la valutazione nei PTC alcune
riflessioni di metodo
Nel PUP trentino, per il governo del territorio, si
indica con chiarezza, la “valutazione strategica”
è strumento cardine, con cui meglio bilanciare e
trasformare in azioni gli indirizzi generali e
anche quelli paesaggistici, nella pianificazione
urbanistica. E' proprio nella valutazione
strategica che si possono testare parallelamente i
Riferimenti bibliografici
Bibliografia Brandon P.S, Lombardi P. 2011. Evaluating Sustainable Development in the Built
Environment. II Edition. Wiley-Blackwell, Oxford. ISBN 9781405192583
Brandon P.S., 1998. A model for understanding sustainability in Planning http://surveying.salford.ac.uk
1999 Understanding sustainability in the built environment. A framework for evaluation planning and
design http://surveying.salford.ac.uk
Geneletti D., 2010 Presentazione Power Point Corso teorico-pratico sulla Valutazione Ambientale
Strategica (VAS) dei piani urbanistici comunali 16-17 giugno 2011 Dipartimento Ingegneria Civile e
Ambientale, Università di Trento
Haart M., 1999 Community Indicators http://www.sustainablemeasures.com/
http://www.urbanistica.provincia.tn.it/pianificazione/valutazione_piani/
Ingold T., 2007. `Stories against Classification: Wayfaring, Science, and the Integration of Knowledge' .
Paper presented at the Cognition, Communication Seminar University of Aberdeen
Ingold T., 1995. Building, dwelling and living. How animals and people make themselves at home in
the world. In Strathern M. (ed.) Shifting contexts. Transformations in Anthropological Knowledge.
London, Routledge, 1995, 57-80.
Strathern 2000, Audit Cultures: Anthropological Studies in Accountability, Ethics and the Academy
(European Association of Social Anthropologists) Routledge.
34
diversi fattori, ricercando l'equilibrio fra le
concorrenti strategie di piano, individuando
gli obiettivi irrinunciabili e le migliori
condizioni di contesto in cui programmare le
modalità locali dello sviluppo. Nella
valutazione strategica si tiene quindi conto
degli aspetti non solo economici ma anche
sociali e culturali che accelerano o frenano lo
sviluppo. Da parte sua il PUP suggerisce di
condividere l'equilibrio delle scelte territoriali.
Sotto questo profilo intervenire
preventivamente, con un' adeguata ottica
paesistica sulle scelte localizzative, e fornire
specifici obiettivi, relativi all'immagine del
territorio, è essenziale per non ridurre la tutela
del paesaggio, nella sua applicazione, alla
defatigante difesa passiva di valori
scarsamente condivisi dalla popolazione. È
necessario “trovare l'equilibrio fra tradizione e
innovazione e riconoscere quei valori condivisi
dalla popolazione rispetto a certi luoghi e al
patrimonio culturale e storico dai luoghi
incorporato, che appartiene alla memoria
comune permanente”. Si tratta di superare il
diffuso pregiudizio di chi considera il
paesaggio svincolato dalle problematiche
economiche ed ambientali, mentre è al
contrario evidente la stretta connessione fra
qualità dell'immagine dell'insediamento e
dell'ambiente, corrette strategie ecologico ambientali, e adeguate scelte individuali e
collettive, relative agli stili di vita.
La qualità del paesaggio è profondamente
legata all'equilibrato uso delle risorse,
all'identità del territorio ma anche al processo
di sviluppo sociale, economico e culturale
quando permette alle popolazioni di
individuare le linee evolutive della proprie
identità. Questi punti sono essenziali perchè
ciascuna Comunità “scriva” nel proprio piano
territoriale, la “carta delle regole” fondata sui
valori paesistici. Le Comunità dovranno
impostare le linee di evoluzione del proprio
territorio, valorizzando i caratteri che
localmente lo rendono appetibile. La recente
approvazione della Legge Urbanistica
provinciale n.1 del 4 marzo 2008 e del nuovo
PUP approvato con legge n. 5 del 27 maggio
2008 ha evidenziato con forza questa esigenza.
L'opportunità che le comunità hanno di
contribuire alla programmazione e
pianificazione dei loro territori, attraverso le
loro specificità e loro cultura locale essendo
agenti e controllori dello sviluppo e di processi
democratici è estremamente innovativa nel
contesto europeo. Dovrebbe così essere presa
seriamente in considerazione in relazione al
passato, il riconoscimento del presente nella
prospettiva di un futuro "sostenibile"
condiviso che dà spazio e valore alla cultura
locale e, nei “luoghi”, all'identità creativa e
progettuale delle comunità.
Le esperienze
35
VENETO
La Valutazione
Ambientale Strategica
di Franco Alberti*, Giovanni Battista Pisani*, Marisa Fantin**, Francesco Sbetti**
Orientamenti e attuazione
Uno dei principi fondamentali cui è improntata la
politica comunitaria in materia di ambiente è
rappresentato dal principio dell'azione preventiva
(art. 174 par. 2 del Trattato).
Detto principio si traduce, in particolare, nella
necessità di considerare i possibili impatti
ambientali nei vari processi decisionali. Nella
Regione Veneto è stato costituito un gruppo di
lavoro interdisciplinare oer l'approfondimento dei
vari aspetti della procedura di VAS, al fine di
predisporre un provvedimento normativo di
applicazione della direttiva in ambito regionale.
* Regione Veneto
** Inu Veneto
Rapporto ambientale
L'articolo 5 stabilisce modi e termini di stesura
del Rapporto Ambientale in cui siano
"individuati, descritti e valutati gli effetti
significativi che l'attuazione del piano o del
programma potrebbe avere sull'ambiente".
La Relazione deve inoltre contenere le
"ragionevoli alternative alla luce degli obiettivi e
dell'ambito territoriale del piano e del
programma".
Lo stato dell'ambiente e delle risorse naturali è
parte integrante delle caratteristiche di una
regione. Queste informazioni, insieme alle
caratteristiche socio-economiche, costituiranno
la base per la definizione delle priorità di sviluppo
sostenibile.
Il rapporto ambientale costituisce un
importante strumento per l'integrazione delle
considerazioni di carattere ambientale
nell'elaborazione e nell'adozione di piani e
programmi in quanto garantisce che gli effetti
significativi sull'ambiente vengano individuati,
descritti, valutati e presi in considerazione nel
corso di tale processo.
La preparazione del rapporto ambientale e
l'integrazione delle considerazioni ambientali
nella preparazione dei piani e dei programmi
costituisce un processo iterativo che deve
contribuire al raggiungimento di soluzioni più
sostenibili nell'iter decisionale.
Per la raccolta dei dati in materia ambientale e
statistica è possibile fare riferimento all'Agenzia
Regionale per la Prevenzione e Protezione
Ambientale del Veneto (ARPAV) e al Sistema
Statistico regionale (SISTAR).
È opportuno sottolineare che le informazioni
raccolte a questo stadio iniziale della procedura
saranno costantemente aggiornate in modo da
soddisfare i requisiti degli stadi successivi della
procedura VAS e della programmazione
50
36
regionale.
Le informazioni da riportare nel Rapporto
a) illustrazione dei contenuti, degli obiettivi
principali del piano o programma e del rapporto
con altri pertinenti piani o programmi;
b) aspetti pertinenti dello stato attuale
dell'ambiente e sua evoluzione probabile senza
l'attuazione del piano o del programma;
c) caratteristiche ambientali delle aree che
potrebbero essere significativamente interessate;
d) qualsiasi problema ambientale esistente,
pertinente al piano o programma, ivi compresi in
particolare quelli relativi ad aree di particolare
rilevanza ambientale, quali le zone designate ai
sensi delle direttive 79/409/CEE e 92/43/CEE;
e) obiettivi di protezione ambientale stabiliti a
livello internazionale, comunitario o degli Stati
membri, pertinenti al piano o al programma, e il
modo in cui, durante la sua preparazione, si è
tenuto conto di detti obiettivi e di ogni
considerazione ambientale;
f) possibili effetti significativi sull'ambiente,
compresi aspetti quali la biodiversità, la
popolazione, la salute umana, la flora e la fauna, il
suolo, l'acqua, l'aria, i fattori climatici, i beni
materiali, il patrimonio culturale, anche
architettonico e archeologico, il paesaggio e
l'interrelazione tra i suddetti fattori;
g) misure previste per impedire, ridurre e
compensare nel modo più completo possibile gli
eventuali effetti negativi significativi
sull'ambiente dell'attuazione del piano o del
programma;
h) sintesi delle ragioni della scelta delle
alternative individuate e una descrizione di come
è stata effettuata la valutazione, nonché le
eventuali difficoltà incontrate (ad esempio
carenze tecniche o mancanza di know-how) nella
raccolta delle informazioni richieste;
i) descrizione delle misure previste in merito al
monitoraggio di cui all'articolo 10;
j) sintesi non tecnica delle informazioni di cui alle
lettere precedenti.
Consultazioni
L'articolo 6 paragrafo 1, stabilisce l'attività di
consultazione in virtù della quale "Il piano o il
programma e il rapporto ambientale (omissis)
devono essere messe a disposizione dell'autorità e
del pubblico".
L'attività di consultazione deve essere realizzata
dando alle autorità e alla popolazione una
"effettiva opportunità di esprimere in termini
Dossier:
Le esperienze
VAS
Piani di Assetto del Territoro
Comuni con VAS approvata
Comuni con rapporto ambientale
preliminare approvato
Comuni con VAS in elaborazione
congrui il proprio parere sul piano o programma
e sul rapporto ambientale che la accompagna,
prima dell'adozione…".
L'attività di consultazione deve essere
realizzata " prima dell'adozione o dell'avvio
della procedura legislativa riguardante il piano
o il programma in questione".
Uno dei motivi della consultazione è
contribuire alla qualità delle informazioni a
disposizione dei responsabili delle decisioni in
relazione al piano o al programma.
L'articolo 9 prevede che, dopo l'adozione, le
autorità e la popolazione consultate siano
informate degli esiti della decisione e siano
predisposti e messi a loro disposizione: il piano
o programma adottato, una dichiarazione di
sintesi in cui si illustra in che modo le
considerazioni ambientali sono state integrate
nel piano o nel programma e come si è tenuto
conto del rapporto, dei pareri espressi, dei
risultati delle consultazioni, nonché le ragioni
per le quali siano state operate le scelte del
piano o programma adottato alla luce delle
alternative possibili che erano state individuate,
le misure adottate in merito al monitoraggio.
Monitoraggio
La Direttiva, affida agli Stati membri il ruolo di
controllare gli effetti ambientali significativi
dell'attuazione dei piani e dei programmi al fine
di individuare tempestivamente gli effetti
negativi imprevisti e essere in grado di adottare
le misure correttive che ritengono opportune.
Inoltre al fine di evitare una duplicazione di
monitoraggio possono essere impiegati, se del
caso, meccanismi di controllo esistenti. Se il
monitoraggio può essere integrato in maniera
soddisfacente nel normale ciclo di pianificazione,
può non essere necessario istituire una fase
procedurale separata per svolgerlo.
Il controllo deve includere gli effetti ambientali
significativi, che comprendono in linea di
principio tutti i tipi di effetti (positivi, negativi,
previsti e imprevisti).
Procedure e modalità operative
La Giunta Regionale ha dettato gli indirizzi
operativi per la Valutazione Ambientale
Strategica di Piani e Programmi della Regione
Veneto.
Al riguardo la Giunta ha ritenuto di costituire
un'Autorità Ambientale per la VAS che in fase di
preparazione del Piano o del Programma e prima
della sua adozione, o dell'avvio della procedura
legislativa, prendesse in considerazione il
rapporto ambientale redatto ai sensi dell'articolo
5, le osservazioni e le controdeduzioni, i pareri
espressi ai sensi dell'articolo 6 nonché i risultati
delle consultazioni con le regioni finitime ovvero
con altri stati membri transfrontaliera avviate ai
sensi dell'art. 7.
Sono state, quindi, fissate le procedure per:
- piani e programmi di competenza regionale;
- piani e programmi di livello comunale
37
VAS
Piani di Assetto del Territoro Intercomunali
Comuni con VAS approvata
Comuni con rapporto ambientale
preliminare approvato
Comuni con VAS in elaborazione
intercomunale o provinciale;
- il piano di assetto territoriale comunale o
intercomunale redatto con accordo di
pianificazione concertata;
- programmi e piani di iniziativa regionale
approvati da altri soggetti o oggetto di accordi;
- programmi e piano di iniziativa di enti terzi
Il Rapporto ambientale preliminare, primo
strumento per la valutazione
Con la predisposizione del Documento
Preliminare viene infatti richiesta la redazione del
Rapporto ambientale preliminare , oltre che
l'elenco di tutti gli Enti e delle Associazioni
interessate all'adozione del Piano.
L'introduzione del Rapporto ambientale
preliminare ad integrazione del Documento
Preliminare sottolinea ancor più il valore rilevante
che questo ultimo riveste nell'ambito del processo
di formazione.
Si tratta di un documento che descrive
preliminarmente lo stato delle conoscenze sui
fenomeni di trasformazione dell'ambiente nel
territorio interessato dal Piano, rileva le criticità e
le vulnerabilità e pone gli obiettivi di carattere
generale (obiettivi di sostenibilità) ai quali il
Piano deve fare riferimento.
Il Rapporto ambientale preliminare deve fornire
una prima serie di criteri per la valutazione degli
obiettivi e delle scelte strategiche del Piano, sulla
base delle indicazioni per il raggiungimento di
uno sviluppo sostenibile, che possano fornire
38
indicazioni anche per l'individuazione degli
scenari di piano e per la scelta delle alternative.
Tali criteri di sostenibilità hanno il significato di
definire concretamente le condizioni
irrinunciabili di qualità ambientale, insediativa,
procedurale e programmatoria alle quali dovranno
riferirsi tutte le trasformazioni che l'attuazione
del Piano innescherà nel sistema territoriale.
Con il Rapporto ambientale preliminare viene,
altresì, evidenziato come la VAS si inserirà
all'interno del processo di elaborazione del PAT e
sono esplicitati i criteri e la metodologia che
verranno seguiti per la successiva redazione del
Rapporto Ambientale.
Il Rapporto ambientale preliminare dovrebbe
inoltre essere in grado di proporre i criteri con cui,
a partire dall'analisi dello stato di fatto e del
rapporto sullo stato dell'ambiente, si procederà
alla definizione degli scenari e alla selezione delle
alternative possibili nonché alla scelta degli
indicatori appropriati da utilizzare nelle analisi di
coerenza e nel monitoraggio.
Il Rapporto ambientale preliminare ha il compito
di avviare formalmente il processo di VAS
attraverso la verifica della coerenza degli obiettivi
di piano, enunciati nel Documento Preliminare e
nello Schema Direttore, con gli obiettivi di
protezione ambientale di livello internazionale e
comunitario e con il contesto pianificatorio e
programmatorio in cui si va ad inserire.
Dossier:
Le esperienze
PIEMONTE
L'applicazione della VAS:
il caso del PTC
della Provincia di Torino
di Carlo Rega*
L'articolo si propone di fornire una
panoramica sull'attuazione della Valutazione
Ambientale Strategica (VAS) in Piemonte con
particolare riferimento alla pianificazione
territoriale e urbanistica. Nella prima parte è
presentato il quadro normativo e procedurale
regionale e sono svolte alcune considerazioni
sull'efficacia delle attuali pratiche di VAS in
relazione al ruolo dell'Autorità Competente,
all'efficacia del parere motivato e alla
collaborazione fra enti e istituzioni. Le
informazioni presentate e le relative
considerazione derivano da precedenti
ricerche svolte sul tema (Rega, 2007; Pompilio
et al., 2010, Bonifazi et al, 2011), da interviste
realizzate con diversi testimoni privilegiati professionisti, accademici, funzionari pubblici
- operanti nel campo della VAS e della
pianificazione territoriale in Piemonte
(Spaziante et al. 2009; Pompilio et al., 2010)
nonché dall'esperienza personale dell'autore
come consulente per pubbliche
amministrazioni piemontesi in diversi processi
di valutazione di piani urbanistici e
territoriali.
Nella seconda parte è invece presentato un
caso di studio, relativo alla recente esperienza
di VAS della Variante Generale del Piano
Territoriale di Coordinamento della Provincia
di Torino. Il caso è utilizzato per mettere in
luce alcuni aspetti chiave in merito al ruolo e
alle finalità della VAS, nonché del rapporto fra
valutazione ambientale e pianificazione
territoriale.
* Politecnico di Torino
Dipartimento Interateneo Territorio
Quadro normativo e procedurale
Già nel 1998 la Regione Piemonte aveva
introdotto l'analisi di compatibilità
ambientale dei piani e programmi all'interno
della legge regionale sulla Valutazione di
Impatto Ambientale, (L.R. 40/98, art. 20)
anticipando alcuni dei contenuti di quella che
sarebbe in seguito diventata la Direttiva VAS.
Modalità attuative e finalità dell'analisi di
compatibilità sono stati successivamente
specificati nel 2003 in apposite linee guida
regionali focalizzate sull'applicazione alla
pianificazione urbanistica (Circolare n. 1/2003
PET), che mettevano in evidenza in particolare
le corrispondenze e complementarietà fra le
analisi ambientali e le analisi territoriali
richieste dalla Legge Urbanistica Regionale
(Rega, 2007).
A seguito dell'entrata in vigore del D.lgs
39
152/2006 la Regione, con Deliberazione di
Giunta n. 12-8931 del 9 giugno 2008, ha
emanato primi indirizzi operativi per
l'applicazione della VAS. La DGR assume
carattere strettamente procedurale e traspone
le disposizioni del D.lgs 152/2006 e s.m.i.
all'interno della normativa regionale, definendo
in particolare l'integrazione con le procedure
urbanistiche regolate dalla legislazione
regionale. La DGR individua innanzitutto
L'Autorità Competente per la VAS per piani e
programmi di competenza regionale (ai sensi
dell'art. 7 comma 6 del D.lgs 152/2006 e s.m.i.),
identificandola nell'ente cui è in capo
l'approvazione del piano o programma. Questa
disposizione dà luogo a due possibili percorsi
procedurali. La legge Urbanistica Regionale (n.
56/77) stabilisce infatti che l'approvazione dei
piani elaborati e adottati dagli enti locali spetti
alla Regione. Con Legge regionale n. 1 del 26
gennaio 2007 è stata tuttavia introdotta in via
sperimentale una modifica alle procedure di
formazione e approvazione delle varianti
strutturali ai piani regolatori generali, ossia
quelle che non riguardano l'intero territorio
comunale o che non modificano l'intero
impianto strutturale del piano regolatore. In
questi casi è definito un iter procedurale che, in
analogia alle normative urbanistiche regionali
di ultima generazione, prevede lo svolgimento
di apposite conferenze di pianificazione per la
formulazione di osservazioni e pareri e
l'approvazione definitiva della variante da
parte del consiglio comunale, previo
l'ottenimento da parte della conferenza di un
parere di compatibilità rispetto alla
pianificazione sovralocale. Alla conferenza
oltre al comune partecipano con diritto di voto
la Regione, la Provincia e, nel caso di varianti di
piani intercomunali montani, la comunità
montana.
Se nel caso di nuovi piani regolatori o varianti
generali l'autorità competente per la VAS è
dunque la Regione, nel caso di varianti
strutturali il comune è invece al contempo
Autorità Procedente e Autorità Competente
per la VAS e si avvale per quest'ultima
funzione, ove istituito, del proprio organo
tecnico ambientale.
L'intenzione del legislatore regionale è stata
quindi quella di configurare la procedura di
VAS in modo più aderente possibile a quella di
formazione dello strumento evaluando, evitando
di introdurre un ulteriore livello decisionale e
facendo invece coincidere nell'ambito dello stesso
ente Autorità Competente per la VAS e autorità
competente per l'approvazione del piano. Nel
primo caso (nuovi PRG o varianti generali) i
rapporti fra Autorità Procedente e Competente
sono sostanzialmente di natura gerarchica e
rispecchiano l'impostazione originaria della legge
urbanistica regionale, che assegna alla Regione un
forte ruolo di controllo sulla pianificazione
sottordinata; nel secondo caso i Comuni godono
di una maggiore autonomia e discrezionalità,
anche se la L.R. 1/2007 stabilisce in ogni caso che
sono vincolanti i pareri espressi dalla Regione in
sede di conferenza di pianificazione a tutela di
rilevanti interessi pubblici in materia di
paesaggio, ambiente, beni culturali, pericolosità e
rischio geologico, aree di elevata fertilità,
infrastrutture o, comunque, per assicurare il
coordinamento di politiche territoriali o garantire
la fattibilità di politiche comunitarie, nazionali e
regionali.
2. Efficacia procedurale e sostanziale, nodi
critici nella pratica attuativa
Entrambi i modelli procedurali sopra descritti
presentano nella pratica attuativa vantaggi e
svantaggi. Nel caso in cui l'Autorità Competente
non coincida con quella procedente, viene
garantita una maggiore terzietà e indipendenza
della valutazione, dal momento che il parere
motivato emesso ai sensi dell'art. 15 del D.lgs
152/2006 e s.m.i. è espresso da un soggetto
diverso da quello che ha elaborato il piano e il
relativo Rapporto Ambientale. Tuttavia la
distanza amministrativa fra soggetto
pianificatore e soggetto valutatore, il concentrarsi
di un numero molto elevato di procedure in capo
ad un unico ente (si consideri che il Piemonte ha
oltre 1.200 comuni) e il fatto che, proprio per
evitare eccessivi appesantimenti sulla propria
struttura tecnica, la Regione interviene con le
proprie osservazioni solo dopo l'adozione del
progetto preliminare, costituiscono elementi che
possono minare l'efficacia complessiva della
procedura.
Nelle fattispecie di cui alla L.R. 1/2007, invece, la
Regione è ente co-pianificatore e interviene in
maniera attiva fin dalle prime fasi del processo
decisionale. Lo strumento delle conferenze di
pianificazione si dimostra nella pratica attuativa
un elemento di forte supporto all'instaurarsi di
forme di collaborazione istituzionale (Spaziante
et al., 2009; Bonifazi et. al, 2011) e dà attuazione ai
principi di sussidiarietà e leale collaborazione
propri delle leggi regionali di governo del
territorio di ultima generazione. D'altra parte, la
sostanziale coincidenza fra autorità procedente e
competente rischia di indebolire l'indipendenza e
la terzietà della valutazione; inoltre, il livello
comunale non sembra essere quello più adatto ad
affrontare molte delle questioni ambientali più
rilevanti, né per competenze legislative né per
expertise tecnica. È ormai infatti ampiamente
riconosciuto come la maggior parte delle
problematiche ambientali siano efficacemente
affrontabili in una prospettiva di area vasta, che
spesso si situa, per dimensioni, a un livello
intermedio fra quello comunale e quello
40
provinciale (Pompilio et al, 2010).
Nel caso in cui l'Autorità Competente sia
l'amministrazione Regionale, il parere motivato è
elaborato sulla base dell'istruttoria condotta
dall'organo tecnico regionale costituito dal
settore Compatibilità Ambientale e procedure
integrate Sistema Informativo ambientale della
Direzione Ambiente (nucleo centrale dell'organo
tecnico VIA) e della Direzione "Programmazione
strategica, politiche territoriali ed edilizia", che
ha la responsabilità del procedimento in
relazione agli adempimenti previsti dalle
procedure di VAS. Nella maggior parte dei casi il
fatto che entrambe le Direzioni Regionali
Ambiente e Programmazione Territoriale
svolgano l'istruttoria tecnica permette di
raggiungere una soddisfacente integrazione fra gli
aspetti ambientali e urbanistici: il contenuto dei
pareri entra quindi nel merito delle scelte
pianificatorie dei comuni in relazione agli effetti
ambientali da queste derivanti. Nel caso di
autorità competente a livello comunale una prima
stesura del parere motivato è elaborata dallo
stesso professionista che ha curato la redazione
del Rapporto Ambientale, soprattutto nel caso di
piccoli comuni sprovvisti di organo tecnico
ambientale. I contenuti del parere sono quindi
variegati e non esistono modelli di riferimento: il
rischio di autoreferenzialità della procedura non
è trascurabile, sebbene mitigato dal ruolo svolto
dai soggetti con competenza ambientale (SCA)
chiamati a fornire i propri contributi.
In merito alla consultazione dei sopracitati SCA
la DGR indica una prima lista di enti da
coinvolgere nella fase di scoping dei processi di
pianificazione comunale; questi includono le
strutture provinciali competenti in materia
ambientale, le ARPA, le ASL, ed eventualmente
gli enti di gestione delle aree protette presenti
nelle aree interessate dal piano. Altri soggetti
spesso coinvolti sono le Comunità Montane e il
Corpo Forestale dello Stato e, nei casi in cui si
renda necessario, le Sovraintendenze ai beni
archeologici e paesaggistici. Sempre più spesso
sono coinvolti anche i soggetti con compiti
gestionali (società di gestione del ciclo idrico
integrato, società di trasporti etc.). La DGR
stabilisce anche che la consultazione con i SCA si
effettui preferibilmente mediante conferenza dei
servizi, che risulta di fatto lo strumento
maggiormente utilizzato a tal fine.
Un'analisi condotta su un campione rilevanti di
rapporti ambientali di piani comunali in diverse
regioni italiane fra cui il Piemonte, indica che la
VAS sta avendo nel complesso un ruolo positivo
nel promuovere forme di cooperazione fra i
diversi enti e soggetti coinvolti nel governo del
territorio e nella gestione e tutela dell'ambiente
(Bonifazi et al, 2011). Questo si esplicita in una
maggiore trasparenza complessiva dei processi
decisionali, anche grazie alle disposizioni sulla
pubblicazione delle informazioni circa la
decisione stabilite dalla Direttiva VAS e dal D.lgs
152/2006, e in un maggiore scambio di
informazioni e dati ambientali. A conferma di tale
trend generale, anche i testimoni privilegiati
piemontesi intervistati individuano nelle
Conferenze di Pianificazione introdotte dalla L.R.
Dossier:
Le esperienze
1/2007 importanti spazi di condivisione delle
informazioni (Spaziante et al., 2009). Si segnala
anche che la Regione Piemonte ha attivato un
servizio di richiesta di dati on demand per
supportare i comuni nell'elaborazione dei
Rapporti Ambientali.
È inoltre percepibile un'evoluzione nella
considerazione del valutatore ambientale da
parte degli altri soggetti coinvolti: se nelle prime
esperienze questo era ancora considerato un
elemento sostanzialmente esterno al processo di
pianificazione, in quelle più attuali l'integrazione
fra valutazione e pianificazione appare più
profonda, grazie al consolidarsi della procedura e
alla formazione di una prassi attuativa.
Sono riconoscibili tuttavia anche diversi aspetti
meno positivi: in primo luogo la frammentazione
delle competenze (sia in senso giuridico che
tecnico) fra enti e soggetti diversi rende non
agevole la piena condivisione delle informazioni e
dei dati ambientali, non sempre peraltro
disponibili ad un livello di dettaglio adeguato per
valutazioni alla scala comunale. Se da un lato è
sempre più riconosciuta l'importanza dei
contributi conoscitivi forniti dalla VAS, la
sensazione generale prevalente è che la sua
influenza complessiva sui nodi cruciali del
processo decisionale sia ancora in parte limitata
(Spaziante et al., 2009). Si segnala inoltre la
mancanza di linee guida di stampo più
metodologico, che si riflette in una grande
eterogeneità dei Rapporti Ambientali quanto a
definizione delle metodologie di valutazione,
dettaglio delle informazioni fornite e scelta degli
indicatori di monitoraggio.
Altri elementi che operano a detrimento
dell'efficacia complessiva della VAS in Piemonte
individuati dai testimoni privilegiati includono
l'incertezza del quadro normativo, la scarsa
disponibilità di risorse da parte delle
amministrazioni procedenti e il fatto che queste
coincidano, nella grande maggioranza dei casi,
con la committenza che finanzia l'elaborazione
sia del piano che del relativo Rapporto
Ambientale, diminuendo la reale indipendenza
della valutazione. Infine, se l'introduzione della
VAS ha avuto, come detto, effetti indubbiamente
positivi in termini di rafforzamento della
cooperazione istituzionale, coinvolgendo nei
processi di pianificazione urbanistica soggetti
prima del tutto esclusi, lo stesso non si può dire
in relazione al pubblico generale. Processi di reale
partecipazione che vadano al di là della messa a
disposizione del piano e del rapporto ambientale
per la raccolta di osservazioni sono molto rari, e
si scontrano, di nuovo, con difficoltà derivanti da
mancanza di risorse umane e finanziarie, expertise
tecnico e, più in generale, volontà politica.
Esperienze di partecipazione attiva del pubblico
nel processo di pianificazione/valutazione
realizzate in altri contesti regionali dimostrano al
contrario come questa possa costituire un
importante valore aggiunto conoscitivo e portare
ad una maggiore accettazione da parte della
cittadinanza delle scelte di piano. La
partecipazione si rivela quindi un "investimento
politico" vantaggioso e la VAS può assumere la
funzione di elemento di "democratizzazione" dei
processi decisionali (Bonifazi et al, 2011, Rega
2011).
3. La VAS della Variante del Piano Territoriale
di Coordinamento della Provincia di Torino
(PTC2)
La Provincia di Torino ha avviato nell'aprile 2009
la revisione del proprio Piano Territoriale di
Coordinamento, in vigore dal 2003; il progetto
preliminare (denominato PTC2) e il relativo
Rapporto Ambientale sono stati adottati il 29
dicembre 2009. La fase di raccolta delle
osservazioni si è svolta nel periodo febbraiomaggio 2010, mentre il parere motivato sul
Rapporto ambientale è stato emanato dalla
Giunta Regionale (Autorità Competente per la
VAS) nel luglio 2010. Il progetto definitivo e il
relativo Rapporto Ambientale sono stati
definitivamente approvati con Deliberazione del
Consiglio Regionale n. 121 - 29759 del 21 luglio
2011.
L'illustrazione di questo caso appare interessante
non perché si ritenga che il percorso di VAS ad
esso associato sia una "best practice" ma perché il
processo congiunto di pianificazione e
valutazione fornisce interessanti spunti per un
dibattito, che si intende naturalmente aperto, sul
ruolo e il fine (potenziale e/o desiderabile) della
VAS. Per la definizione e la distinzione fra ruolo e
finalità della VAS ci si rifà a Bina (2007): per ruolo
si intende il modo con cui la VAS si relaziona con
il processo decisionale a interagisce con un dato
contesto amministrativo, politico e culturale; il
fine riguarda invece l'obiettivo ultimo, di lungo
periodo, della VAS, spesso semplicisticamente e
acriticamente definito come "promozione dello
sviluppo sostenibile".
Per discutere del ruolo che la VAS ha svolto nel
processo appare necessario in primo luogo
tratteggiare i principali obiettivi e contenuti del
Piano. Fin dalla sua prima impostazione il PTC2
si è prefisso degli obiettivi ambiziosi,
riconducibili a tre linee strategiche generali:
- il contenimento del consumo di suolo;
- la realizzazione di un sistema di collegamenti
materiali (tangenziale est di Torino,
Pedemontana, anulare esterna, Alta Velocità
Torino-Lione, Rete Ferroviaria Metropolitana;
- l'individuazione e la tutela della rete ecologica
provinciale (comprendente le aree verdi
periurbane)
A questi si affiancano diversi altri obiettivi di
natura socio economica, ma i tre sopra elencati
sono quelli più significativi in termini di effetti
ambientali ed in relazione alle finalità di questo
articolo. Il primo obiettivo concerne una delle
tematiche chiave dell'attuale dibattito
urbanistico a livello nazionale ed europeo e verrà
quindi esaminato un po' più in dettaglio. La
Provincia di Torino ha sperimentato, nel periodo
1990-2006, un incremento della superficie
urbanizzata del 15%, equivalente a quasi 7.500
ettari, pari al 7,2% dell'intera superficie
provinciale a fronte di una dinamica demografica
pressoché stagnante, come evidenziato dal
grafico sottostante
Non solo l'estensione del suolo urbanizzato è in
costante crescita dal 1991, ma il tasso medio
41
annuo di incremento, che nel decennio 1991-2001
era stato pari allo 0,9%, mostra un deciso
aumento a partire dal 2001, portandosi al 1,5% nel
periodo 2001-2006.
Data la vastità e l'eterogeneità del territorio
provinciale, la dinamica generale presenta pattern
differenziati all'interno delle sub-aree provinciali.
L'elevato consumo di suolo appare evidente a
livello di Area Metropolitana torinese, dove si
riscontrano diminuzioni di densità residenziale
di quasi due punti percentuali a fronte di un
tasso medio annuo di incremento delle superfici
consumate pari allo 0,9%. Ma appaiono
interessati in maniera significativa dal fenomeno
anche gli ambiti delle Olimpiadi invernali del
2006 (ad esempio Pinerolese e Val di Susa) dove
si registrano tassi medi annui di consumo di
suolo in alcuni casi superiori al 2%.
Si intende cioè porre l'accento sulla terza lettera
dell'acronimo VAS, quella riferita alla
componente strategica del piano. Questo,
beninteso, non significa che la VAS debba
rinunciare alla sua funzione di strumento
previsionale, cioè di individuazione e, ove
possibile, quantificazione degli effetti ambientali
derivanti dall'attuazione del piano (certi o
potenziali). Tale compito resta uno degli esercizi
valutativi costituenti l'attività di VAS, ma nel
caso in questione non rappresenta l'aspetto più
saliente, per due ordini di motivi. Il primo è di
carattere contingente, e riguarda le specifiche
scelte del PTC2, come detto imperniato su tre
assi portanti principali (contenimento del
consumo di suolo, costruzione/tutela della rete
ecologica provinciale, costruzione/rafforzamento
del sistema delle infrastrutture materiali).
Benché l'analisi degli effetti sulle diverse
Per contrastare questo trend, il piano stabilisce
componenti abbia consentito di identificare
che i comuni debbano suddividere il proprio
effetti indiretti o secondari talvolta non previsti
territorio in tre tipologie di aree definite
in fase di elaborazione del piano, nonché
possibili trade-off fra differenti componenti
rispettivamente dense, di transizione e libere - per
ciascuna delle quali sono ammessi diversi gradi di ambientali, è evidente che in generale la
valutazione abbia individuato una serie di effetti
trasformabilità. Le aree dense sono costituite
sostanzialmente positivi associati alle azioni
dalle porzioni di territorio urbanizzato, anche
nelle quali sono declinate le prime due strategie,
poste in prossimità del Centro Storico,
e sostanzialmente negativi per quelle associate
caratterizzate dalla presenza di un tessuto
alla terza.
edilizio consolidato; le aree di transizione sono
Il secondo concerne più in generale le
costituite da porzioni di territorio poste ai
caratteristiche dell'evaluando. Il PTC è infatti
margini degli ambiti urbanizzati, caratterizzate
dalla limitata estensione e dalla possibile
prevalentemente uno strumento di
presenza delle infrastrutture primarie. Le aree
coordinamento delle politiche per la
libere infine sono costituite da porzioni di
trasformazione e la gestione del territorio messe
territorio esterne ai centro abitati, caratterizzate in atto dai comuni con i Piani regolatori. In
dalla prevalente funzione agricola e forestale
quanto tale ha quindi un'efficacia diretta
anche in presenza di insediamenti minori o
relativamente limitata, la sua effettiva attuazione
sparsi, quali elementi identitari e distintivi del
essendo in gran parte demandata ai PRG
paesaggio. La Provincia ha elaborato in apposite
comunali e/o intercomunali che, mediante
linee guida una metodologia di massima per
varianti strutturali o generali, declinano
l'individuazione di tali aree basata sulla densità
all'interno dell'apparto normativo le prescrizioni
dell'impronta dell'edificato, demandando la
e gli indirizzi dello strumento provinciale.
definizione precisa al comune in sede di
Peraltro, i criteri quantitativi e le modalità per il
elaborazione/modifica del proprio strumento
dimensionamento dei PRG e delle dotazioni di
urbanistico, prevedendo a tal fine un percorso
servizi pubblici sono definiti esclusivamente
concertato da attuarsi attraverso la
dalla legge urbanistica regionale.
copianificazione prevista dalla L.R. 1/2007. Le
Tali caratteristiche del piano evaluando spostano
norme di piano stabiliscono che nelle aree libere
il focus della VAS da strumento di stima degli
non sono consentiti interventi di espansione
impatti/effetti ambientali a processo di verifica
urbanistica, che devono essere localizzati
della coerenza ed efficacia dello strumento, nella
esclusivamente nelle aree di transizione.
sua articolazione in strategie, obiettivi e azioni.
Si tratta di un approccio forte al tema del
La valutazione è stata quindi condotta per fasi
consumo di suolo, ribadito anche recentemente
successive seguendo il percorso di costruzione
da parte dell'amministrazione provinciale in
del Piano: dal sistema degli obbiettivi e delle
relazione a proposte di insediamento da parte di strategie, alla definizione delle azioni ovvero
importanti gruppi della grande distribuzione
degli articoli che compongono l'insieme delle
organizzata nell'area metropolitana torinese.
Norme Tecniche. In accordo con l'ufficio di
Piano si è deciso di procedere fin dall'inizio in
Nel corso del processo di VAS è emerso come
modo sintetico, mettendo contestualmente in
questa possa esercitare nei confronti del processo relazione i diversi elementi della valutazione:
di pianificazione alcune funzioni che esulano dai strategie, obbiettivi, fattori ambientali,
confini di strumento di valutazione degli effetti
condizionamenti esterni che potrebbero influire
ambientali nel senso più restrittivo del temine,
sulla efficacia dell'attuazione. Sono state quindi
cioè di stima degli impatti del piano sull'ambiente.
costruite delle tabelle sinottiche allo scopo di
Al contrario, per uno strumento quale il PTC,
consentire una rapida e completa visione di
questa funzione appare per certi versi meno
insieme del metodo e dei contenuti della
importante rispetto ad altre, come si cercherà di
valutazione. Successivamente, con la stesura
argomentare nel seguito.
definitiva della normativa tecnica, tale “quadro
42
Dossier:
Le esperienze
sinottico” è stato ampliato con l'inserimento delle
“azioni” (articoli delle norme) che danno
attuazione ad obbiettivi e strategie: in questo
modo, contestualmente alla valutazione delle
conseguenze dell'attuazione del piano sulle
componenti ambientali, è stata condotta la
valutazione di coerenza interna del PTC, che
restituisce una misura della solidità e
dell'efficacia dello strumento pianificatorio.
La misura dell'efficacia emerge come step
valutativo fondamentale per qualsiasi strumento
che ha come finalità la regolamentazione o la
programmazione/pianificazione di
comportamenti e azioni di terzi, siano essi Enti,
comunità o individui, in particolare se l'oggetto
della valutazione, come nel caso del PTC, ha
finalità prevalenti di indirizzo e coordinamento, e
modalità attuative per lo più indirette. Particolare
attenzione è stata quindi posta nel processo di
VAS all'individuazione delle condizioni e
situazioni al contorno, dipendenti da fattori e
attori terzi (non controllabili dall'Ente estensore
del Piano), che potessero influire sulla reale
attuazione degli obbiettivi stabiliti dal PTC,
evidenziandole all'interno del quadro sinottico
precedentemente descritto. Se quindi - occorre
ribadirlo - la VAS non può e non deve sostituirsi
al pianificatore e al decisore politico
nell'elaborazione delle strategie e delle scelte di
fondo dell'amministrazione, dal caso in questione
emerge come questa possa rapportarsi in modo
critico e dialettico al processo stesso e divenire
elemento di verifica dell'efficacia dello strumento di
pianificazione.
La seconda funzione della VAS che si vuole
sottolineare concerne il monitoraggio ambientale del
piano. Si tratta di un elemento fondante della
valutazione ambientale così come definita dalle
direttive europee, nonché di uno degli aspetti più
dibattuti nell'ambito disciplinare, rispetto al
quale non vi sono al momento nel nostro paese,
tuttavia, abbastanza casi per poter effettuare
alcuna valutazione sulla sua reale efficacia.
Anche in questo caso si vuole mettere in evidenza
come il monitoraggio possa e debba legarsi alla
questione dell'efficacia dello strumento di
pianificazione precedentemente discussa. Sono
identificabili infatti due diverse funzioni
ascrivibili a questo step del processo di
valutazione: la prima è quella di ottemperare al
mandato assegnato dalla Direttiva Europea, ossia
tenere sotto controllo e misurare nel corso del
tempo gli effetti ambientali del piano. Così
concepito, il monitoraggio è strumento tecnico di
supporto alla decisione di natura settoriale,
fornisce cioè ai decisori informazioni in merito
alla sfera ambientale. In questo caso tuttavia si
pone la questione della sensibilità degli indicatori
selezionati rispetto alle azioni oggetto di
monitoraggio: è spesso difficile (e rischioso)
identificare un nesso causale deterministico fra
un'azione o strategia di piano e una
modificazione nello stato dell'ambiente. Lo è
ancor di più nel caso di uno strumento come il
PTC prevalentemente di indirizzo e
coordinamento che, come richiamato in
precedenza, è sostanzialmente attuato in via
indiretta tramite i PRG. Limitare la funzione del
monitoraggio alla misurazione di alcuni
parametri ambientali la cui evoluzione nel corso
del tempo può dipendere da una molteplicità di
fattori esogeni all'azione dell'amministrazione
appare quindi riduttivo. L'altro aspetto del piano
che può essere "monitorato" è invece il grado di
effettiva attuazione degli obiettivi proposti. In
questo senso il monitoraggio non è focalizzato
esclusivamente su aspetti "ambientali" in senso
stretto, ma può comprendere anche indicatori di
43
Fotografia di Vincenzo Castella
Torino 2002/2006
Courtesy Galleria Le Case d'Arte,
Milano
natura urbanistica, come la quantità di aree a
servizi, o lo sviluppo della rete delle infrastrutture
materiali. Nel caso del PTC2 la scelta degli
indicatori di monitoraggio è stata quindi operata,
anche attraverso il confronto fra uffici di Piano e
Soggetti con competenze Ambientali, al fine di
trovare un giusto equilibrio fra sensibilità e
rilevanza rispetto alle strategie di piano e
contenuto informativo rispetto alle componenti
ambientali. La proposta contenuta nel Rapporto
Ambientale è da intendersi come il primo passo di
un processo aperto, che dovrà trovare una
maggiore definizione in seguito. I principali
criteri che hanno guidato la selezione degli
indicatori sono stati da un lato l'utilizzo delle
banche dati già esistenti in possesso della
Provincia, dall'altro la focalizzazione sugli aspetti
che maggiormente ricadono nell'ambito delle
competenze della Provincia, sia per facilitare la
raccolta e gestione del dato, sia per avere una
maggiore possibilità di retroazione su questioni
per le quali sia più facile e corretto stabilire una
responsabilità diretta dello strumento oggetto di
valutazione.
Più in generale, sono stati sanciti alcuni principi
fondamentali relativi all'utilità ed efficacia del
monitoraggio nell'ambito della VAS: l'art. 4 c. 3
delle norme di attuazione stabilisce che i risultati
del monitoraggio "sono finalizzati ad aggiornare
gli elaborati e gli allegati del PTC2 e ad
implementare il sistema delle conoscenze
territoriali e sono resi pubblici in apposito
rapporto elaborato su base almeno biennale.
Future revisioni e aggiornamenti del PTC2 tengono conto
degli esiti del monitoraggio e ne danno compiutamente
conto in sede di relazione illustrativa" (corsivo
aggiunto). Tramite il monitoraggio, la VAS può
dunque assumere la funzione di elemento di
trasparenza e controllo sull'efficacia dell'operato
della pubblica amministrazione, attraverso la
messa a disposizione del pubblico dei risultati
dell'attività di pianificazione in itinere e attraverso
l'esplicita misurazione del grado di
raggiungimento degli obiettivi prefissati.
La terza ed ultima funzione della VAS che si
vuole portare all'attenzione è legata al tema della
compensazione ecologica. Il dibattito in merito ha
recentemente preso piede anche a livello
nazionale nell'ambito della comunità dei
valutatori ambientali e degli urbanisti (si vedano
ad esempio Malcevschi, 2010; Magoni, 2010;
Pileri, 2007). In estrema sintesi, per
compensazione ecologica si intende l'insieme
degli interventi di carattere ambientale volti a
ripristinare, rafforzare o creare ambiti ad alto
valore ecologico a seguito di interventi che hanno
comportato perdita o compromissione di aree a
valenza ambientale. In questo senso si intende
quindi distinguere la compensazione ecologica da
altre forme di compensazione sociale od
economica invece più comuni anche nel contesto
della pianificazione urbanistica. Al pari del
monitoraggio, la compensazione ambientale
dovrebbe essere elemento costitutivo dei processi
di valutazione ambientale, sia di natura
strategiche che relativi ad opere e progetti. Anche
in questo caso tuttavia nel contesto nazionale la
pratica attuativa offre pochi esempi di
compensazione nell'ambito della pianificazione
urbanistica e territoriale. Il Rapporto Ambientale
del PTC2 stabilisce i principi generali della
compensazione ecologica: mantenimento
(almeno) del valore ecologico complessivo;
condizionalità (la compensazione è condizione
necessaria per l'attuazione dell'intervento di
sviluppo); localizzazione degli interventi di
compensazione, che devono essere compresi in
Andamento della popolazione e del suolo urbanizzato
in Provincia di Torino 1990-2006
115,00
110,00
105,00
100,00
95,00
90,00
85,00
1991
1992
1993
popolazione
1995
1997
1999
2001
2003
2005
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
suolo urbanizzato
44
Dossier:
Le esperienze
un ambito territoriale utile, in termini di
distanza, a ripristinare la funzionalità
ecosistemica della rete ecologica provinciale;
identificazione delle aree utilizzabili per la
realizzazione degli interventi compensativi:
(aree con valore ecologico medio-basso
suscettibile di essere migliorato, con
destinazione urbanistica compatibile e non già
utilizzate per precedenti interventi di
compensazione). L'elemento di interesse è
rappresentato dal fatto che tali principi trovino
attuazione all'interno della normativa tecnica
del PTC2: l'art 13 delle NdA stabilisce che
"[...]gli impatti negativi, conseguenti alla
realizzazione di insediamenti, opere, manufatti,
infrastrutture, dovranno essere
prioritariamente mitigati [...] Gli impatti
residuali, che non è possibile evitare e mitigare,
dovranno essere oggetto di opportune
compensazioni ambientali, culturali e sociali,
secondo le indicazioni del cap.10.2 del
Rapporto Ambientale del presente Piano [...]".
Le azioni di compensazione sono inoltre parte
del programma di monitoraggio e si prevede che
le aree oggetto di compensazione, mitigazione
possano essere recepite e cartografate
all'interno dei PRG e sottoposte a forme di
tutela tali da rendere durevoli nel tempo gli
effetti compensativi.
Pur prevedendo la possibilità di compensazioni
di natura non ambientale l'articolo in oggetto
sancisce in maniera decisa il principio della
compensazione degli effetti ambientali negativi
quale elemento ordinario dell'attività di
pianificazione. La VAS in questo caso,
attraverso l'introduzione della compensazione,
assume dunque la funzione di elemento
regolativo/progettuale a carattere continuativo e
non episodico nella pianificazione urbanistica e
territoriale. Attraverso queste disposizioni
l'obiettivo è infatti quello di influire
direttamente sulla
progettazione/pianificazione, in modo che gli
aspetti compensativi, come già accade in altri
paesi europei, siano tenuti in conto dagli stessi
progettisti/pianificatori in sede di definizione
delle nuove proposte di insediamento o
espansione urbana.
4. Considerazioni conclusive
Luci e ombre caratterizzano l'attuazione della
VAS in Piemonte, al pari, peraltro, di quanto sta
avvenendo nelle altri regioni italiane e negli
altri Stati Membri. Appare evidente che solo un
cambiamento culturale da parte delle
amministrazioni pubbliche, dei pianificatori e
valutatori, che richiede un periodo di tempo
medio-lungo, può portare a condizioni tali da
permettere alla VAS di svolgere appieno il
proprio ruolo a supporto dei processi di
pianificazione. Il contesto socio-economico e
politico di sfondo d'altra parte non sembra
favorevole a innescare "cambiamenti di
paradigma" in tal senso, almeno nel breve
periodo. Tuttavia, il messaggio con il quale si
vogliono concludere queste note è che anche in
assenza di condizioni al contorno ideali, la VAS
può incidere su alcuni aspetti cruciali del
processo di pianificazione anche, e forse
soprattutto, espandendo il proprio campo di
azione al di la di quello di mero strumento di
previsione di impatti ambientali, soprattutto
nel caso di piani/programmi caratterizzati da
una componente strategica e/o di indirizzo,
come tipicamente avviane per gli strumenti di
pianificazione provinciale. Quello che emerge
dall'esperienza del PTC2 della Provincia di
Torino è che talvolta appare preferibile per la
VAS focalizzarsi su 3 o 4 questioni ritenute
strategiche a scapito di altre piuttosto che
cercare di realizzare una VAS “esaustiva” ma
nella sostanza poco incisiva rispetto
all'andamento del percorso di pianificazione. La
VAS apporta al piano un valore aggiunto solo se
la collaborazione fra i team di pianificazione e
valutazione si instaura nell'ambito di un
processo dialettico e solo se viene conferita
profondità all'azione valutativa prendendo in
considerazione tutte le fasi di vita del piano,
dalla sua ideazione fino alla sua attuazione "sul
campo", aspetto quest'ultimo che in alcuni casi
si rivela quello più determinante anche in
relazione alle ricadute ambientali.
Bibliografia
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45
LOMBARDIA/1
I primi anni di applicazione
della VAS:
questioni e problemi
di Carlo Peraboni*
Premessa
La Legge per il Governo del Territorio, approvata
dal Consiglio Regionale della Lombardia l'11
marzo 2005, indica all'articolo 2 i propri criteri
ispiratori che sono: sussidiarietà, adeguatezza,
differenziazione, sostenibilità, partecipazione,
collaborazione, flessibilità, compensazione ed
efficienza.
Al successivo articolo 3, comma c) la Regione si
impegna “…a provvedere alla diffusione della
cultura della sostenibilità ambientale con il
sostegno agli enti locali e a quelli preposti alla
ricerca e alla formazione per l'introduzione di
forme di contabilità delle risorse.”. In coerenza
con le indicazioni formulate dalla normativa
europea e nazionale, la scelta regionale è dunque
quella di assumere le componenti ambientali
quali elementi di rilievo prioritario a cui riferire le
ipotesi di trasformazione; questa scelta viene
sostenuta attraverso la promozione di un
processo di valutazione ambientale a cui devono
essere sottoposti i piani redatti, e le relative
varianti, ai sensi dell'articolo 4 della stessa legge.
Occorre ricordare che la Legge per il Governo del
Territorio ha accompagnato l'introduzione della
VAS nell'ordinamento regionale ad una profonda
riforma della strumentazione di pianificazione
comunale finalizzata a sistematizzare una
molteplicità di provvedimenti normativi
introdotti a partire dalla seconda metà degli anni
novanta e orientati alla semplificazione delle
procedure, alla evidenziazione del carattere
strategico di alcune scelte, alla flessibilità
applicativa ed alla assunzione di responsabilità
da parte degli Enti locali1.
Lo strumento chiamato dalla normativa a
sostituire il Piano Regolatore Generale (PRG)
come strumento per la pianificazione comunale
lombarda è il Piano di Governo del Territorio
(PGT), che si articola in tre atti: il documento di
piano, il piano delle regole e il piano dei servizi.
Sinteticamente ricordiamo che il documento di
piano (DdP) ha un carattere strategico, ha
efficacia per 5 anni e determina, sulla base di un
quadro ricognitivo generale e di puntuali analisi
territoriali, gli obiettivi quantitativi di sviluppo e
gli ambiti di trasformazione tenendo conto dei
problemi di riqualificazione del territorio, della
minimizzazione del consumo di suolo,
dell'utilizzazione ottimale delle risorse
ambientali ed energetiche. Ai sensi dell'art. 4,
comma 1 della LR 12/05 è il solo documento del
PGT ad essere soggetto a VAS.
46
Il Piano dei Servizi (PdS) non ha termini di
validità e riguarda la dotazione di aree per
attrezzature pubbliche e di interesse pubblico e
generale, aree per l'edilizia residenziale pubblica,
la dotazione di verde.
Il Piano delle regole (PdR) non ha termini di
validità e definisce il tessuto urbano consolidato,
individua i nuclei di antica formazione, i beni
oggetto di tutela, le aree a pericolosità e
vulnerabilità geologica, idrogeologica e sismica, le
aree destinate all'agricoltura, le aree di valore
paesaggistico-ambientale ed ecologiche, le aree
non soggette a trasformazione urbanistica.
Il PGT è attuato mediante strumenti attuativi
che, se conformi al DdP, non rientrano
nell'ambito di applicazione della VAS.
La valutazione nel processo di pianificazione, il
modello lombardo
La procedura di valutazione si inserisce in questo
quadro normativo e, in ossequio al principio della
sussidiarietà, la sua redazione è affidata all'ente
locale che assume la responsabilità del processo
integrato di pianificazione e di valutazione in
modo da garantire la verifica di sostenibilità delle
determinazioni di sviluppo locale.
La scelta effettuata dalla Regione Lombardia è
quella di operare in continuità con quanto
previsto dall'art. 4 del D. Lgs. 152/2006 e s.m.i.,
secondo cui la Valutazione Ambientale Strategica
(VAS) “ha la finalità di garantire un elevato livello
di protezione dell'ambiente e contribuire
all'integrazione di considerazioni ambientali
all'atto dell'elaborazione, dell'adozione e
approvazione di piani e programmi assicurando
che siano coerenti e contribuiscano alle
condizioni per uno sviluppo sostenibile.”.
Il percorso di integrazione tra pianificazione e
valutazione prende avvio dall'entrata in vigore
della Direttiva 2001/42/CE, Concernente la
valutazione degli effetti di determinati piani e programmi
sull'ambiente, che prevede l'obbligo per gli Stati
Membri dell'Unione Europea di recepirla entro il
21 luglio 2004. Prima e durante la formale entrata
in vigore della Direttiva 2001/42/CE,
comunemente nota come Direttiva VAS, sono
state avviate in sede regionale molteplici
riflessioni e alcune sperimentazioni. Già dalla fine
degli anni ottanta, ad esempio, vengono
individuati presso il Ministero dell'Ambiente e/o
presso la Conferenza Stato-Regioni i “Referenti
regionali per la VIA”, con la finalità di costituire
un gruppo di lavoro finalizzato allo scambio di
Dossier:
Le esperienze
informazioni ed esperienze, individuando i
problemi che il nuovo strumento di valutazione
pone alle autorità chiamate ad utilizzarlo;
l'approvazione della Direttiva sulla Valutazione
Ambientale Strategica è l'occasione per avviare un
progetto europeo2 che allarga gli orizzonti
operativi e individua altri referenti a livello
internazionale.
Le sperimentazioni svolte dalla Regione
Lombardia, orientate a cogliere e condividere gli
obiettivi della Direttiva, finalizzata
all'introduzione delle tematiche ambientali
all'interno dei processi pianificatori e
programmatori hanno costituito il riferimento per
la predisposizione del documento “Indirizzi
generali per la valutazione ambientale di piani e
programmi”, approvato dal Consiglio Regionale
nel marzo del 20073.
Di particolare interesse risulta, relativamente ai
temi della pianificazione, il contenuto
dell'articolo 3 – Integrazione della dimensione
ambientale nei piani e nei programmi, laddove si
sottolinea “…La Valutazione Ambientale va intesa
come un processo continuo, che si estende lungo
tutto il ciclo vitale del Piano o del Progetto.” E'
attraverso il tema dell'integrazione che, secondo
il documento regionale, la Valutazione
Ambientale sostanzia la propria capacità di
mettersi in coerenza con il processo di
pianificazione verificandone la sostenibilità,
attraverso tre differenti forme di integrazione.
La prima forma di integrazione è legata ad una
interazione di processo e prevede un confronto
“positivo e creativo” tra la pianificazione e la
valutazione durante tutto l'iter di impostazione e
di redazione del piano; il dialogo permanente
permette di calibrare e migliorare in modo
continuo le determinazioni; questo permette il
raggiungimento di un risultato finale più
coerente, consistente e sostenibile.
Una seconda forma di integrazione è legata ad
una interazione cognitiva tra i diversi Enti e
organi dell'Amministrazione coinvolti nella
redazione del piano; l'utilità di una tale
interazione diventa maggiore laddove viene
richiesto ai differenti attori coinvolti nel processo
decisionale di assumere e condividere il
contenuto analitico-conoscitivo del piano e di
affrontare i temi e le questioni complesse poste in
evidenza dall'approccio sistemico proprio del
“governo del territorio”.
Infine, una terza forma di integrazione è legata ad
una interazione tematica e consiste nella
necessità di promuovere una considerazione
congiunta degli aspetti ambientali, sociali ed
economici; la tendenza alla settorializzazione del
sapere e delle competenze rende difficile la
realizzazione di analisi integrate che spesso
risultano indispensabili per consentire l'emergere
di un sistema di conoscenza integrate e capace di
superare le parzialità cognitiva proprie delle
analisi specialistiche.
L'integrazione della dimensione ambientale nella
pianificazione segnala un sostanziale
cambiamento rispetto alla concezione derivata
dall'applicazione della Valutazione di Impatto
Ambientale (VIA); la condizione è che
l'integrazione della dimensione ambientale
divenga effettiva, prevista a partire dalla fase di
impostazione, sviluppandosi durante tutte le fasi
principali del ciclo di vita del piano.
La Strategia Nazionale d'Azione Ambientale4, che
garantisce la continuità con l'azione dell'Unione
Europea, evidenzia come la valutazione di impatto
sulle singole opere non possa essere ritenuta
sufficiente per garantire la sostenibilità
complessiva degli interventi. In questo senso la
VIA deve confrontarsi con un quadro di interventi
che nella loro formulazione abbiano già assunto i
criteri necessari alla sostenibilità ambientale. A
questo fine le metodologie di VAS, si sono
orientate all'ampliamento ed alla
sistematizzazione di liste di indicatori e basi di
dati informatizzate per andare oltre una stretta
visione di difesa delle risorse ambientali ed
indirizzare le trasformazioni verso lo sviluppo
sostenibile.
La sperimentazione effettuata evidenzia inoltre
come il precorso di integrazione riconosca quattro
differenti fasi di caratterizzazione operativa:
l'orientamento e l'impostazione; l'elaborazione e
la redazione; la consultazione, l'adozione ed
approvazione; l'attuazione, la gestione e il
monitoraggio.
In questo senso la VAS, come prevista dalla
normativa regionale diviene uno strumento
capace di incidere nel percorso di costruzione,
intervenendo ex ante, ovvero anticipando la
definizione delle determinazioni del piano e
mettendo in evidenza le eventuali problematiche
ambientali. La valutazione ambientale deve
avvenire in una fase preventiva rispetto alla
modificazioni ambientali generate dalle
trasformazioni territoriali del piano e stimolare
l'individuazione di azioni progettuali più
adeguate al territorio, prevedendo anche
esplicitamente la valutazione di ragionevoli
alternative.
La figura 1, esito del processo di sperimentazione
svolto, rappresenta la sequenza delle fasi di un
processo di piano o programma nel quale
l'elaborazione dei contenuti di ciascuna fase è
sistematicamente integrata con la valutazione
ambientale; tale sequenza costituisce l'asse
ordinatore del percorso di valutazione proposto
dalle linee guida. Il “filo rosso” che collega le
attività del piano o programma e quelle di VA
rappresenta la dialettica tra i due processi e deve
essere reale: entrambi dovrebbero godere di pari
autorevolezza e di comparabile capacità di
determinazione le scelte del piano.
Il documento regionale sottolinea tre elementi che
caratterizzano lo schema proposto:
- la presenza di attività che tendenzialmente si
sviluppano con continuità durante tutto l'iter di
costruzione e approvazione del piano o
programma. Si tratta della costruzione della base
di conoscenza e della partecipazione, intesa in
senso ampio per comprendere istituzioni, soggetti
con competenze e/o conoscenze specifiche
nonché il pubblico e le sue organizzazioni;
- la considerazione della fase di attuazione del
piano o del programma come parte integrante del
processo di pianificazione, in tal senso
47
Processo di Piano
accompagnata da attività di monitoraggio e
valutazione dei risultati;
- la circolarità del processo di pianificazione,
introdotta attraverso il monitoraggio dei risultati
e la possibilità/necessità di rivedere il piano o
programma qualora tali risultati si discostino
dagli obiettivi di sostenibilità che hanno
motivato l'approvazione del piano o del
programma.
Alcune riflessioni sul metodo di lavoro
Questi temi, relativamente semplici nella loro
definizione teorico-concettuale, risultano legati
ad aspetti fortemente innovativi sia dal punto di
48
Processo di Valutazione
vista metodologico che elaborativo; questo ha
portato all'evidenziarsi di alcuni elementi di
problematicità legati alla difficoltà di coniugare
la complessità della trattazione degli aspetti
valutativi alla elaborazione di un progetto di
piano sempre più denso di aspettative, spesso
divergenti.
Un primo elemento di problematicità ravvisabile
è quello della definizione dei passaggi operativi
per determinare la necessità o meno di sviluppare
per intero il processo di valutazione. La verifica
di esclusione (c.d. screening), che diviene elemento
determinante per decidere l'eventuale esclusione
del piano dalla valutazione ambientale, viene
Dossier:
Le esperienze
spesso effettuata ricorrendo a procedure
“semplificate” prive di quella attenzione a criteri e
metodi propri di una valutazione ambientale. E se
la fase di screening diviene un momento
particolarmente significativo, in quanto
determina se e come procedere nel processo di
valutazione ambientale, assume particolare
importanza la fase di riconoscimento dei soggetti,
esterni all'Amministrazione, che risultano avere
competenze rilevanti per la valutazione piano.
Questa mappa degli attori definisce il quadro
delle interlocuzioni tra le differenti autorità
competenti sugli aspetti ambientali, delineando il
quadro delle concertazione con gli altri enti,
organismi e componenti dell'amministrazione da
coinvolgere al fine di impostare le analisi di base e
la costruzione della conoscenza comune (c.d.
scoping).
Un secondo nodo problematico, evidenziato dalle
esperienze analizzate, è legato alla difficoltà di
una corretta individuazione del doppio livello di
analisi di coerenza. L'analisi di coerenza esterna
verifica la corrispondenza tra gli obiettivi e gli
indirizzi del quadro pianificatorio esistente e
quelli del nuovo piano in corso di redazione; la
coerenza interna, attraverso l'analisi delle
relazioni esistenti tra obiettivi-indicatori-azioni,
consente invece di individuare obiettivi non
dichiarati, oppure dichiarati, ma non perseguiti,
oppure ancora obiettivi ed indicatori conflittuali.
Si mettono così in evidenza problematiche non
emerse esplicitamente nelle altre fasi della
elaborazione del piano, partecipazione compresa.
L'analisi di coerenza garantisce quindi sia il
corretto inquadramento del piano nel quadro
legislativo e pianificatorio, elemento di
particolare rilevanza se si considera che gli effetti
di un'alternativa di piano dipendono fortemente
dal contesto in cui essa viene applicata, sia
l'implementazione di un percorso logico
formalmente corretto, grazie al quale le scelte
finali del piano possono essere messe in relazione
chiara con gli obiettivi dello stesso. Il tema della
doppia coerenza assume una particolare rilevanza
nella verifica dell'efficacia delle scelte di governo
del territorio che non possono essere misurate
solo attraverso una verifica formale, e spesso
astratta, di rispondenza ad obiettivi parametricoquantitativi.
Un ultimo tema problematico è rappresentato
dalla procedura di selezione e confronto tra le
alternative. La Direttiva Comunitaria indica come
necessario considerare sempre un insieme di
“alternative ragionevoli”, da approfondire tutte
con lo stesso livello di dettaglio analitico, tra cui
scegliere l'alternativa di piano. Nelle linee guida
regionali un'alternativa è definita “ragionevole”
quando garantisce la sostenibilità economicosociale, la sostenibilità ambientale e territoriale,
nonché la fattibilità tecnica. E se la questione
dell'individuazione delle “alternative ragionevoli”
rappresenta un primo problema, spesso rimosso
in fase di valutazione, il tema del confronto tra le
alternative individuate rappresenta un secondo
elemento di problematicità metodologica in
quanto nella fase di valutazione è possibile
generare una pluralità di ordinamenti rispondenti
a diverse logiche. L'attivazione di un percorso
partecipato di costruzione di funzioni di utilità e
di attribuzione di pesi, troppo spesso dimenticato,
diviene l'unico elemento di garanzia capace di
dare un senso collettivo e condiviso alla
valutazione delle alternative
Conclusioni
La valutazione ambientale è un processo entrato
solo recentemente nell'ordinamento normativo
regionale; questo ha comportato un necessario
periodo di apprendimento e di maturazione da
parte di tutti gli operatori, pubblici e privati. A
questo si deve aggiungere una ulteriore difficoltà
rappresentata dal fatto che le esperienze svolte
hanno evidenziato che non è possibile definire un
“modello unico” per affrontare il tema
dell'integrazione della valutazione ambientale
nella pianificazione e quindi per redigere la VAS
non ci può affidare a procedure “chiuse” ne
tantomeno a regole “certe”.
Per scegliere le traiettorie operative più idonee il
problema da risolvere è cambiare l'approccio
culturale alla pianificazione, in modo da
evidenziare come i problemi ambientali non
possono essere ricondotti ad una visione locale ma
assumono in ogni caso una dimensione globale.
Ed in questo senso la VAS non deve essere intesa
come l'ennesima procedura complessa,
defatigante, costosa, che si aggiunge,
sovrapponendosi, a procedure già esistenti e
comunque necessarie per poter attuare interventi
di trasformazione; è una procedura che serve per
promuovere scelte sostenibili, scelte che
riconoscono il valore delle comunità a partire dalle
loro specificità. E per questo non ci possono
essere soluzioni e percorsi “predefiniti”, ma
bisogna lavorare su scenari alternativi, soluzioni
multiple ed articolate capaci di evidenziare i
differenti sistemi di interessi coinvolti dal
progetto di trasformazione.
E' necessario un cambiamento di approccio della
disciplina urbanistica, una virata alla ricerca del
senso proprio del governo del territorio, come
auspicato dalla riforma del titolo V° della
Costituzione, con una maggiore capacità di
apertura e confronto con le discipline ambientali e
una maggiore consapevolezza.
Note al testo
1. cfr., ad esempio, la LR 23 giugno 1997, n. 23 - Accelerazione del procedimento di approvazione degli
strumenti urbanistici comunali e disciplina del regolamento edilizio; la LR 24 novembre 1997, n. 41 Prevenzione del rischio geologico, idrogeologico e sismico mediante strumenti urbanistici generali e loro
varianti; la LR 12 aprile 1999, n.9 – Disciplina dei programmi integrati di intervento, la LR 5 gennaio 2000, n.
1 - Riordino del sistema delle autonomie in Lombardia. Attuazione del decreto legislativo n. 112 del 1998;
la LR 15 gennaio 2001, n. 1 - Disciplina dei mutamenti di destinazione d'uso di immobili e norme per la
dotazione di aree per attrezzature pubbliche e di uso pubblico.
2. Sei regioni italiane, Lombardia, Emilia Romagna, Liguria, Piemonte, Toscana, Valle d'Aosta, e quattro
spagnole, Cataluña, Murcía, Islas Baleares, Andalucía, si sono impegnate nella costruzione di un progetto
noto con l'acronimo Enplan – Evaluation environnementale des plans et programmes –, approvato nel
dicembre 2002 nell'ambito del Programma Europeo Interreg IIIB-Medocc e conclusosi nell'ottobre 2004
3. D.C.R. 13 marzo 2007 - n. VIII/351 - Indirizzi generali per la valutazione di piani e programmi (articolo 4,
comma 1, l.r. 11 marzo 2005, n. 12)
4. Strategia Nazionale d'Azione Ambientale per lo sviluppo sostenibile, redatta dal Ministero dell'Ambiente
e della Tutela del Territorio nel luglio 2002.
49
LOMBARDIA/2
Migliorare l'efficacia
della VAS:
un caso di studio
di Davide Geneletti e Chiara Bragagnolo*
Introduzione
L'efficacia della Valutazione Ambientale
Strategica (VAS) è legata alla sua capacità di
portare le questioni ambientali all'interno dei
processi decisionali chiave, influenzandoli. Questo
richiede, come intuitivo e come ribadito dalla
letteratura di settore, un'effettiva interazione tra
estensori del piano e redattori della VAS.
Interazione che, anche su questo tutti
concordano, dovrebbe cominciare fin dalle
primissime fasi del percorso. Che questo avvenga
o meno, però, è di fatto lasciato alle buone
intenzioni di chi è coinvolto nella redazione del
piano/VAS. La percezione, maturata partecipando
a VAS in diverse regioni italiane e dialogando con
valutatori con molte esperienze alle spalle, è
quella di un'assoluta casualità di queste relazioni.
In alcuni casi la collaborazione è fattiva, e
ricercata da entrambe le parti, mentre in altri è
relegata a pochi incontri formali, o addirittura a
interazioni di facciata.
Il requisito minimo perché una VAS possa
ritenersi “di successo” è quello di aver contribuito
a migliorare o rivedere alcune delle decisioni
(possibilmente di tipo strategico) adottate dal
piano, sulla base di considerazioni legate agli
effetti ambientali delle stesse. Si potrebbe
obiettare che il ruolo della VAS è anche quello di
migliorare il piano inteso come processo, ad
esempio favorendo l'interazione tra gli
Figura 1. Esempio di proposta
preliminare di distribuzione della
superficie destinata ad aree residenziali
(perimetro rosso) all'interno di un
ambito di trasformazione urbanistica
(perimetro giallo). o
* Dipartimento di Ingegneria Civile e
Ambientale, Università degli Studi di Trento
50
stakeholders e le autorità con competenze
ambientali o rafforzando i momenti di
consultazione del pubblico. È però vero che se
questi elementi non portano a scelte più
sostenibili, viene a mancare la stessa ragion
d'essere dalla VAS. Dalla lettura di un rapporto
ambientale è estremamente arduo verificare quali
siano stati, nella sostanza, gli esiti del processo di
VAS, ossia il suo contributo concreto alle scelte
di piano. Questo proprio a causa dell'eccessiva
informalità del rapporto piano-VAS.
Nel Regno Unito i rapporti ambientali sono
composti da almeno quattro documenti (scoping,
sustainability appraisal (SA) of issues and
options, SA of preferred options, SA of Core
Strategy o SA of Regional Spatial Strategy),
ognuno dei quali viene sottoposto a
consultazione pubblica e successivamente
aggiornato, integrandone gli esiti. Questi
documenti sono prodotti in seguito ai principali
passi procedurali del piano. Il rapporto finale, e
ancor più la sintesi non tecnica, diventa in questo
modo una vera e propria cronistoria non solo
degli step di valutazione, ma dell'intero processo
di VAS. Spesso, infatti, per comprendere le
ragioni di una scelta o la valutazione della
significatività di un effetto, si rimanda proprio ai
documenti intermedi, a vantaggio della coerenza
dell'intero processo. Il continuo rimando a
diversi atti del piano può renderne la lettura
Dossier:
Le esperienze
Tematiche
ambientali
rilevanti
Suolo
Qualità
urbana
Indicatori
Descrizione
Consumo di suolo
Espresso dai rapporti tra:
?
superficie artificiale (al netto di parchi e giardini) e
superficie totale del comune;
superficie artificiale e superficie comunale soggetta al PGT
?
Frammentazione aree
residenziali
Valuta la tendenza allo sprawl insediativo e in particolare la
misura in cui le previsioni di piano contribuiscono a incentivare o
controllare i fenomeni di dispersione residenziale. È stato
misurato attraverso il calcolo del Landscape Shape Index
Permeabilità suolo urbano
Calcolo del rapporto percentuale tra la superficie drenante e
quella artificiale
Accessibilità ai servizi
Valuta la capacità di raggiungere servizi quali scuole, aree
verdi attrezzate e impianti sportivi attraverso la mobilità dolce.
Esposizione della
popolazione a elementi
di disturbo
Stima la popolazione esposta a rumore e campi
elettromagnetici utilizzando modelli semplificati basati sull’uso
del suolo e sulla distanza dalle sorgenti di disturbo
Indice di naturalità
Calcolato per le aree non artificiali attribuendo un valore di
naturalità alle diverse classi di copertura del suolo, pesato per la
loro estensione
Rete ecologica
Analizzata a scala d’area vasta e a scala locale. Quest’ultima
ha previsto l’individuazione e la mappatura di elementi di
pregio naturalistico e l’analisi della loro connettività
Rischio idrogeologico
Stimato a partire da una sintesi dei documenti cartografici
esistenti
Rischio di erosione suoli
Calcolato attraverso la metodologia RUSLE semplificata, in
funzione di una serie di parametri pedologici e climatici
Natura e
biodiversità
Rischi
naturali
Tabella 1. Quadro degli indicatori estratto dal documento “Linee generali”.
meno agevole, soprattutto ai non esperti. E'
però vero che permette di verificare in modo
più trasparente le motivazioni che hanno
portato alle scelte più significative compiute
durante il percorso.
Nei rapporti ambientali italiani, al contrario,
il riferimento al processo di piano/VAS è
spesso molto generico (ad esempio basato su
un mero richiamo ai passi procedurali
formalmente richiesti dalle normative) o
limitato ad un elenco degli incontri di
consultazione avvenuti. Questo, nonostante
la Direttiva VAS richieda esplicitamente che
il rapporto fornisca una sintesi delle ragioni
delle scelte effettuate e una descrizione di
come è stata condotta la valutazione, anche
in riferimento a possibili scelte alternative.
Passi avanti in questa direzione potrebbero
essere fatti adottando la prassi di
documentare la cronistoria del processo di
piano/VAS, descrivendone i momenti di
effettiva interazione e collaborazione e,
soprattutto, i relativi esiti. La cronistoria
potrebbe prendere la forma di una serie di
documenti intermedi - alcuni ad uso interno,
altri da divulgare via web - volti a migliorare
la tracciabilità del percorso. Il paragrafo che
segue descrive un caso di studio in cui il
processo di VAS ha seguito questa
impostazione.
decisionale, documentando le modalità e gli
esiti dell'interazione tra piano e VAS.
In seguito alla prima conferenza di
valutazione e alla redazione del documento di
scoping (previsto dalla normativa lombarda),
la VAS ha prodotto un primo breve elaborato
intitolato “Linee generali e descrizione degli
Un caso di studio: la VAS del PGT del
indicatori”, nel quale viene riassunto il
Comune di Ponteranica1
quadro di indicatori di riferimento per la
Durante la redazione della VAS per il Piano
di Governo del Territorio (PGT) del Comune stesura del piano e per la valutazione dei suoi
effetti. In principio, tale quadro di
di Ponteranica (BG), approvato
riferimento dovrebbe essere compreso nel
definitivamente nel novembre 2010, è stato
documento di scoping, proponendo fin dalle
sperimentato un percorso che ha previsto –
prime fasi della VAS la metodologia di
oltre ai consueti incontri tra estensori del
Piano, amministrazione e redattori della VAS valutazione che si intende adottare. È però
vero che, nella prassi, questo aspetto passa
– anche l'elaborazione di una serie di
documenti intermedi. Questi documenti, che decisamente in secondo piano, in favore di
quella che è sostanzialmente una descrizione
sono andati ad aggiungersi a quelli previsti
dell'assetto ambientale e territoriale,
dalla normativa (Documento di scoping,
corredata da alcune informazioni piuttosto
rapporto ambientale, valutazione delle
controdeduzioni, etc.), hanno scandito, e reso standard sul percorso di VAS e sui possibili
espliciti, i principali momenti di interazione metodi ed indicatori. Il documento di “Linee
tra il gruppo di professionisti incaricato della generali” contiene, al contrario, una decina di
indicatori – selezionati sulla base all'esito
redazione del piano e quello a cui è stata
affidata la VAS. Questo ha permesso, inoltre, della fase di orientamento del piano e della
consultazione con i cittadini – corredati da
di registrare la cronistoria del percorso
51
Indicatori
Valori stimati
Area (mq)
41.369,7
Accessibilità al TPL (m)
485
Accessibilità piste ciclabili (m)
490
Accessibilità alle scuole (m)
975
Accessibilità alle aree verdi (m)
1010
Accessibilità agli impianti sportivi (m)
735
Fasi
Valutazione
della rilevanza
naturalistica dell’area
interessata dalla
trasformazione
scarsamente
accessibile
Erosione (t/ha*anno)
613,0
Rischio elettromagnetico
(% superficie)
Rete ecologica +
Indagini di dettaglio
Indice di permeabilità +
Indagini di dettaglio
Determinazione
dell’impatto
complessivo
della trasformazione
-
Rischio idrogeologico PTCP/PAI
(% superficie)
Indice di naturalità +
Consumo di suolo +
Valutazione del’entità
della trasformazione
Accessibilità alle infrastrutture
sotterranee
Indicatori di supporto
52,2
Vincolo idrogeologico
(% superficie)
-
Indice naturalità (0:1)
0,61
% Superficie drenante
7,2
Identificazione
di un’area
idonea alla
compensazione
Carta dei potenziali
elementi di pregio +
indagini di dettaglio
Elementi di appoggio (5,5)
Perdita elementi rete
ecologica (%)
Sorgenti secondarie (5,3)
Aree ad elevata
permeabilità (80,7)
Tabella 2: Esempio di valutazione preliminare di una proposta di trasformazione. I valori
stimati sono espressi qui in unità di misura differenti e forniscono solo un esempio di come
sono stati utilizzati gli indicatori. Per la valutazione degli effetti della trasformazione sono
state infatti stabilite delle classi di significatività non riportate in questa sintesi.
una valutazione del loro stato, espressa
attraverso opportune cartografie, tabelle e
diagrammi. Durante la fase preliminare di
costruzione del contesto è stato infatti
possibile ricondurre le critività emerse a
quattro temi principali: consumo di suolo,
qualità della vita urbana, natura e
biodiversità e rischi naturali (Tabella 1).
Sulla scorta di questo primo documento,
mano a mano che si è proceduto con la
redazione del piano, è stata prodotta una
serie di brevi note (1-2 pagine) che
analizzano la coerenza tra le principali
proposte avanzate (es. localizzazione di un
impianto sportivo, destinazione d'uso di un
versante collinare di pregio paesaggistico) e
il sistema di valutazione adottato. Queste
note hanno avuto l'obiettivo di fornire
indicazioni a idee non ancora completamente
strutturate, prima che prendessero una
forma più definitiva, dalla quale sarebbe
stato poi difficile allontanarsi. La Tabella 2
riporta come esempio la valutazione
preliminare di una proposta relativa a un
Identificazione
degli interventi
e progettazione
Figura 2, Schema metodologico per l’identificazione delle
misure di compensazione
nuovo ambito di trasformazione all'interno di
uno dei pochi versanti collinari relativamente
poco interessati dai fenomeni di edificazione.
Utilizzando gli indicatori illustrati nel primo
documento intermedio, sono state avanzate
alcune considerazioni sui possibili impatti
legati alla proposta.
Quando il piano ha cominciato a prendere
forma e ne è stata redatta una prima bozza, la
VAS ha prodotto un terzo documento
(“Proposta di ridefinizione del carico
urbanistico all'interno degli ambiti di
trasformazione”), volto a migliorare e
rivedere alcune scelte specifiche, dando ormai
per consolidato l'impianto generale. In
particolare, è stato affrontato quello che è
spesso l'elemento più critico di un piano
urbanistico comunale, ossia la previsione di
nuove aree urbanizzate. Basandosi sul
ricalcolo degli indicatori precedentemente
definiti, sono state proposte modifiche di
tipo puntuale (es. riperimetrazioni), ma
anche strategiche (es. opportunità o meno di
una trasformazione di uso del suolo).
52
Successivamente, in quella che,
schematicamente, può essere definita come
una quarta fase del percorso di piano, sono
state avanzate, da parte
dell'amministrazione, proposte di revisioni,
anche piuttosto significative, alla bozza
precedente. Queste proposte sono state
commentate, punto per punto, in un quarto
documento (“Considerazioni sulla
sostenibilità ambientale delle principali
varianti proposte alla bozza di PGT”),
anticipando alcuni elementi critici, in seguito
ribaditi nella proposta di rapporto
ambientale. Il documento conteneva anche
un confronto tra il carico urbanistico
complessivo proposto dal Piano e la revisione
avanzata dalla VAS (Riquadro 1) e alcune
analisi di dettaglio condotte per i principali
ambiti di trasformazione ai fini di
ridistribuire e riperimetrare le singole
superfici (vedi esempio in Figura 1).
Partendo proprio dalle criticità messe in luce
in questo terzo documento intermedio, sono
intercorse alcune importanti revisioni tra la
Dossier:
Le esperienze
versione del piano adottata e quella
approvata. Di queste ultime revisioni è
possibile documentarne gli effetti più
tangibili:
- Riduzione in numero degli ambiti di
trasformazione previsti;
- Riduzione di quasi il 30% della superficie
fondiaria complessiva;
- Suddivisione interna degli ambiti in aree di
concentrazione fondiaria e aree di
salvaguardia ambientale, secondo perimetri
determinati in base alle analisi condotte
durante la VAS.
Infine, attraverso un ultimo documento
(“Proposta metodologico-procedurale per
l'integrazione di compensazioni ecologiche
nel PGT di Ponteranica”), la VAS ha
supportato l'integrazione nel piano di
soluzioni operative a favore di interventi di
compensazione ecologica (es. destinazione di
una quota dei proventi delle aree di
trasformazione alla copertura economica
degli interventi di compensazione ecologica),
a cui è stata poi dedicata una sezione del
rapporto ambientale. Il principio chiave su
cui si basa la compensazione ecologica è
quello di supplire alla perdita di naturalità
che le trasformazioni urbanistiche
comportano tramite interventi di
riqualificazione e ripristino ambientale. Tali
interventi devono perciò interessare aree la
cui riqualificazione riveste particolare
importanza per l'assetto ecologico, quindi
possono non essere necessariamente
localizzate in aree adiacenti agli ambiti di
trasformazione. La proposta metodologica
avanzata per la realizzazione della
compensazione ecologica da associare alle
diverse trasformazioni urbanistiche si basa
sull'integrazione degli indicatori
Principali
proposte di
trasformazione
precedentemente utilizzati e di indagini di
maggior dettaglio da definire puntualmente
come supporto alle varie fasi del metodo
(Figura 2).
Conclusioni
L'interazione tra VAS e piano avvenuta nel
caso di Ponteranica è stata resa possibile
essenzialmente dalla reciproca fiducia e
intesa tra i due gruppi di lavoro. Questa
intesa è stata costruita a partire dalla fase di
orientamento, durante la quale le modalità
operative del percorso di VAS sono state
discusse e concordate con gli estensori del
piano, fornendo un supporto per
l'elaborazione di strategie non ancora
strutturate (ad esempio il potenziamento dei
servizi e la destinazione d'uso di aree di
pregio paesaggistico), la definizione e il
confronto tra ipotesi alternative (ad esempio
relative ai carichi urbanistici), la proposta di
meccanismi di implementazione di misure di
compensazione e, infine, il confronto con le
scelte di pianificazione sovraordinate (in
particolare con il PTCP) ai fini dell'adozione
del piano stesso.
Oltre ai momenti formali previsti dalla
normativa regionale, l'integrazione tra piano
e VAS è stata facilitata proprio grazie a
momenti intermedi di confronto,
documentati attraverso gli elaborati descritti
nel paragrafo precedente. La produzione di
tali documenti ha contribuito in modo
determinante all'efficacia della VAS, in
particolare durante i momenti più critici del
percorso di piano (ad esempio a seguito di un
cambio di amministrazione intervenuto a
piano avviato). Questo perchè i documenti
hanno permesso di dar opportuna voce alle
indicazioni emerse durante la VAS,
Area da destinare a residenza (%)
riconducendo la valutazione a un quadro
coerente e precedentemente concordato,
secondo una tempistica flessibile e non
necessariamente legata alle tappe previste
dalla normativa. Tali tappe, infatti, non
sempre coincidono con le effettive “finestre
decisionali” del piano. Inoltre, anche se non
tutti i suggerimenti e le proposte emerse
durante la VAS sono stati accolti nel piano, la
struttura del percorso ha permesso di rendere
esplicite la logica e le motivazioni delle scelte
adottate.
Concludendo, l'interazione tra piano e
valutazione non può essere relegata al mero
adempimento dei passaggi formali, ma
richiede un costante scambio di informazioni,
che dovrebbe prevedere anche la produzione
di documenti intermedi, funzionali alle
specifiche esigenze del percorso decisionale.
Questo significa che la loro periodicità e
contenuto sono da definirsi caso per caso,
piuttosto che essere specificati da
disposizioni normative. Alcuni di questi
documenti di analisi e valutazione possono
essere resi pubblici, ai fini di rendere più
visibile il ruolo della VAS rispetto alle scelte
di piano. La redazione di tali documenti
agevolerebbe anche il trattamento delle
alternative nella VAS, senz'altro uno degli
aspetti più trascurati nella prassi italiana e
internazionale. La lettura in sequenza dei
rapporti intermedi permetterebbe, infatti, di
documentare come sono state affrontate, di
volta in volta, le decisioni più importanti e su
quali basi sono state scelte o scartate
determinate opzioni alternative.
Nota
1. Una versione preliminare di questo paragrafo è
apparsa su Valutazione Ambientale n. 19 (2011),
all'interno della sezione “Osservatorio VAS”.
Area proposta da lasciare a verde (%)
Proposta del
Piano
Proposta della
VAS
Proposta del
Piano
Proposta della
VAS
a
40
15
60
85
b
30
30
70
70
c
50
85
50
15
d
40
25
60
75
(...)
(...)
(...)
(...)
(...)
Totale
47
40
53
60
Riquadro 1: Il documento “Considerazioni sulla sostenibilità ambientale delle principali varianti proposte alla bozza di PGT” ha proposto la redistribuzione sia della superficie
fondiaria sia di quella da lasciare libera tra i nove ambiti di trasformazione proposti dal Piano (vedi stralcio presentato nella tabella qui sotto a titolo di esempio). Tra le finalità
principali: il contenimento di consumo di suolo e la tutela delle aree libere aventi un ruolo primario per il mantenimento di funzionalità ambientali, quali la difesa idrogeologica,
la capacità filtrante del suolo, la connettività ecosistemica, l'assorbimento di sostanze inquinanti e la regolazione del microclima. Di seguito si riporta la tabella che confronta
la proposta di Piano e quella del documento intermedio della VAS.
53
LOMBARDIA/3
La VAS del Piano di Governo
del Territorio nei comuni di Sermide
e
Felonica (Mn)
di Chiara Lanzoni*
Ambiti di trasformazione
a prevalente carattere produttivo
a prevalente carattere produttivo
Figura 1. Comuni di Sermide e Felonica: individuazione del Tessuto
Urbano Consolidato (TUC) e degli Ambiti di trasformazione
* Politecnico di Milano
Scuola di Architettura e Società
La Valutazione Ambientale Strategica (VAS) è una procedura introdotta per garantire un elevato livello di
protezione ambientale e promuovere obiettivi e strategie di sviluppo sostenibile nell'elaborazione e
approvazione dei piani.
La VAS è un processo continuo che comincia con il piano e si estende lungo tutto il suo ciclo vitale;
richiede un approccio strategico con procedure e metodi di pianificazione e di valutazione coerenti e
integrati.
La VAS verifica l'efficacia e l'efficienza di metodi, contenuti e azioni del piano e ne supporta il
ripensamento al fine di ri-orientare il piano, ove necessario, verso la sostenibilità. Di fatto la Valutazione
confronta strategie di sviluppo alternative valutandone la sostenibilità ambientale, verifica le coerenze
interne ed esterne del Piano di Governo del Territorio rispetto al quadro programmatico e pianificatorio
sovra comunale di riferimento, ne valuta gli effetti ambientali e indica o integra gli aspetti che il Piano non
ha trattato.
I comuni di Sermide e Felonica, situati all'estremità sud-orientale della provincia di Mantova, hanno
deciso di provvedere al PGT in forma coordinata, modalità che offre l'opportunità di affrontare i temi della
pianificazione partendo da un livello territoriale di area vasta per arrivare poi al dettaglio delle previsioni
di assetto urbanistico alla scala locale. Tale forma coordinata prevede la redazione unitaria dei documenti
relativi alla VAS: il Documento di Scoping che definisce i riferimenti operativi e concettuali su cui
effettuare la valutazione, gli aspetti metodologici-procedurali e le indicazioni analitico-valutative; il
Rapporto Ambientale che è parte integrante del Documento di Piano; la Sintesi Non Tecnica, strumento di
informazione e comunicazione con il pubblico in cui si sintetizza attraverso un linguaggio divulgativo il
contenuto del Rapporto Ambientale.
Il Rapporto Ambientale si compone di una prima parte, o quadro ambientale, realizzato attraverso la
lettura dei caratteri dei principali fattori ambientali: clima, aria, acqua, suolo, flora, fauna, ecosistemi,
paesaggio, energia, rifiuti, rischi territoriali, sicurezza stradale, inquinamento elettromagnetico e
luminoso, ambiente urbano. La loro interpretazione è finalizzata ad evidenziare gli elementi critici e di
54
Dossier:
Le esperienze
TEMI AMBIENTALI
PARAGRAFI
Modificazione del clima
1.1 Clima
Qualità dell’aria, Qualità dell’ambiente sonoro
1.2 Aria
Qualità acque superficiali, Qualità acque sotterranee,
Regime idraulico
1.3 Acqua
Quantità di suolo, Qualità del suolo
1.4 Suolo
Qualità ambiente naturale, Rete ecologica
1.5 Flora, fauna, ecosistemi
Qualità paesaggio costruito, Qualità paesaggio non
costruito, Rischio archeologico
1.6 Paesaggio
Uso e produzione di energia
1.7 Energia
Trattamento dei rifiuti
1.8 Rifiuti
Rischio sismico, Rischio alluvionale, Rischio industriale,
Trasporti pericolosi
1.9 Rischi territoriali
Sicurezza dei percorsi
1.10 Sicurezza stradale
Inquinamento elettromagnetico, Inquinamento luminoso
1.11 Inquinamento elettromagnetico e luminoso
Qualità ambiente urbano
1.12 Ambiente urbano
Tabella 1. La struttura dell'analisi dei caratteri ambientali contenuta nel
Rapporto Ambientale dei comuni di Sermide e Felonica.
pregio presenti sul territorio.
Le principali criticità ambientali presenti nel
contesto sono dovute ad elementi di degrado o
generatori di impatto che, localizzati
all'interno del confine comunale e
nell'immediato intorno, generano o
potrebbero generare effetti negativi sul
tessuto insediativo e sugli ambiti aperti del
territorio. Gli elementi di criticità richiedono
interventi e norme atti a recuperare il loro
degrado.
Sono elementi di criticità: le elevate emissioni
di CO2 equivalente, dovute al traffico
automobilistico e alla produzione di energia
(soprattutto a Sermide); la concentrazione
media annua di PM10 di poco inferiore al
limite di protezione della salute umana; la
bassa qualità delle acque superficiali e
sotterranee; le aree agricole e naturali a rischio
di frammentazione vicino ai centri urbani e
lungo le principali infrastrutture; il rischio
saldatura dell'urbanizzato e la perdita dei coni
visuali sugli elementi paesistici di pregio;
l'elevata produzione di rifiuti; la presenza di
aree a rischio idraulico; la propensione
all'utilizzo del mezzo privato e l'elevato
traffico lungo i tratti principali della rete
stradale con il conseguente inquinamento
acustico.
Gli elementi sensibili sono quegli elementi di
qualità ordinaria che, per caratteristiche
intrinseche, possono più facilmente subire
effetti di degrado, mentre gli elementi di
pregio sono elementi di particolare qualità dal
punto di vista territoriale, ambientale e
paesaggistico. La loro individuazione serve a
supportare azioni di tutela e di qualificazione
che consentano il mantenimento nel tempo
delle condizioni di qualità e, in alcuni casi, il
miglioramento di tali condizioni.
Tra i principali elementi di sensibilità emersi
nell'indagine del quadro ambientale vengono
individuati: una pressione insediativa
relativamente bassa e la presenza di aree
Ambiti di
Trasformazione (ATR)
Superficie
Territoriale (mq)
ATP 1
157.700
ATP 2
148.100
ATR1
35.670
ATR2
30.590
Totale
372.060
ATR1
11.340
ATR2
18.290
Totale
29.630
Sermide
Felonica
Tabella 2. Superficie Territoriale e di Concentrazione Volumi degli ATR
agricole e naturali prevalentemente compatte;
dal punto di vista paesaggistico e ambientale
la presenza del Parco Golenale del Gruccione;
i percorsi ciclopedonali di rilevanza
territoriale e i percorsi di interesse paesisticopanoramico esistenti e potenziali; la buona
presenza di aree verdi pubbliche e private nei
contesti edificati.
Nella seconda parte del Rapporto Ambientale
il quadro della politiche, dei piani e dei
programmi di scala sovra comunale
costituisce il riferimento rispetto a cui
vengono sottoposti a verifica di coerenza
esterna gli obiettivi indicati nel Documento di
Piano del PGT. Se vi è una incoerenza di
natura tecnica, vengono date indicazioni sulle
modifiche da effettuare per rendere
compatibili gli obiettivi e le strategie di piano
con quelli degli altri strumenti decisionali; nel
caso in cui invece sussista una incoerenza di
tipo decisionale, vengono date indicazioni sul
tipo e l'entità del contrasto.
Gli obiettivi del piano vengono inoltre
55
confrontati con i criteri di sostenibilità
delineati a livello europeo e italiano al fine di
verificare che siano stati adeguatamente
considerati nel processo di Piano o, in caso
contrario, evidenziare le integrazioni da
apportare al set di obiettivi di Piano.
Per l'analisi di coerenza interna gli obiettivi e
le strategie del Piano vengono confrontati con
il quadro degli elementi di criticità e di
sensibilità presenti nel territorio comunale a
cui il Piano di riferisce al fine di verificare che
non comportino il loro peggioramento e che
conseguano il recupero degli elementi di
criticità e la tutela e la valorizzazione degli
elementi di pregio.
Nella parte terza del Rapporto Ambientale
relativa alla valutazione ambientale e al
monitoraggio del Piano si ritiene
complessivamente soddisfacente la coerenza
del PGT con i criteri di sostenibilità
ambientale, anche per alcuni aspetti rispetto ai
quali le competenze attribuite al PGT sono
marginali: per conseguire il miglioramento del
Tessuto urbano
consolidato (2011) (mq)
Tessuto urbano
con ATR (mq)
% incremento
sul totale di TUC
2010
3.395.573
3.767.633
10,96%
862.903
892.533
3,43%
Tessuto urbano
consolidato (2011) (mq)
Tessuto urbano
con Quota Parte di nuova
introduzione PGT (mq)
% incremento
sul totale di TUC
2010
SERMIDE
3.395.573
3.594.343
5,85%
FELONICA
862.903
862.903
0,00%
SERMIDE
FELONICA
processo di gestione dei rifiuti il PGT prevede
politiche coerenti per le aree industriali,
rimandando ai piani di settore
l'individuazione di interventi per le aree
urbane; il miglioramento della qualità delle
risorse idriche può essere conseguito
attraverso politiche ed interventi esterni alla
competenza del PGT, che coinvolgono la
gestione delle pratiche agricole; il
contenimento delle emissioni atmosferiche
può essere conseguito con iniziative di scala
vasta, non riconducibili esclusivamente allo
strumento urbanistico locale.
Complessivamente soddisfacente è anche la
coerenza degli obiettivi e delle strategie del
COMPONENTI
AMBIENTALI
PGT con il quadro degli elementi di criticità e
di sensibilità ambientale: le previsioni
insediative del Documento di Piano, oggetto
specifico della VAS, sono relativamente
contenute sia rispetto al dimensionamento
complessivo del PGT che in senso assoluto,
garantendo una sostanziale coerenza con gli
obiettivi di minimizzazione del consumo di
suolo.
Parziale è la coerenza rispetto al
contenimento dell'inquinamento atmosferico
(per trasporto e, in parte, riscaldamento),
poiché le strategie del PGT possono agire solo
indirettamente favorendo da un il
potenziamento del trasporto pubblico e della
TEMI
AMBIENTALI
Tabella 3
Variazione della superficie urbana
Tabella 4
Variazione della superficie urbana
considerando solo la Quota Parte
di nuova introduzione.
mobilità lenta e dall'altro la riqualificazione
energetico-ambientale di edifici e tessuti
residenziali e industriali.
La valutazione in itinere o di ri-orientamento
del piano viene effettuata durante l'attuazione
del piano e serve a verificare la correttezza
delle previsioni effettuate e delle indicazioni
date e quindi a modificare gli interventi in caso
di necessità. La registrazione di eventuali
scostamenti di eccessiva entità serve per
attivare dei meccanismi di modifica delle
azioni e delle strategie di piano in modo che,
attraverso tali meccanismi, il Piano continui a
perseguire i propri obiettivi o a mantenere i
livelli di qualità ambientale assunti.
POSSIBILI
IMPATTI
PGT
Qualità ambiente
naturale
Aumento delle aree di interesse naturale
Aumento connettività delle aree di interesse naturale
+
++
Qualità ambiente
rurale
Aumento della frammentazione delle aree agricole
/
POPOLAZIONE E
SALUTE UMANA
Sicurezza percorsi
Riduzione dei punti neri su rete stradale e ciclabile
+
SUOLO
Quantità di suolo
Consumo di suolo
-
ACQUA
Rischio idraulico
Riduzione situazioni di crisi idraulica
/
Qualità paesaggio
Peggioramento/miglioramento del paesaggio
naturale e rurale
Peggioramento/miglioramento del paesaggio urbano
HABITAT
PAESAGGIO
/
+
Miglioramento della qualità paesistica delle aree di
margine e delle aree industriali
++
ENERGIA
Uso e produzione
di energia
Aumento dell’efficienza energetica
+
RIFIUTI
Trattamento dei
rifiuti
Aumento dell’efficienza nella gestione dei rifiuti
+
Qualità ambiente
urbano
Recupero e riqualificazione del patrimonio storico
Aumento fruizione spazi aperti
Miglioramento viabilità
Aumento mobilità pubblica e ciclabile
Riduzione situazioni di prossimità usi incompatibili
+
++
++
++
+
AMBIENTE
URBANO
Tabella 5 - Effetti significativi sulle principali componenti ambientali EFFETTI SIGNIFICATIVI SULLE PRINCIPALI COMPONENTI AMBIENTALI:
Impatti positivi: (+) basso, (++) medio, (+++) elevato, trascurabile; Impatti negativi: (-) basso, (--) medio, (---) elevato, da valutare.
56
Dossier:
Le esperienze
FRIULI VENEZIA GIULIA
Esperienze di Valutazione
Ambientale Strategica
di Lucia Piani*
*Dipartimento di Scienze Umane
Università di Udine
Premessa
La Valutazione Ambientale Strategica (di seguito
VAS) introdotta in Italia con il d.lgs 152/06 parte
II e sue modificazioni (in particolare il d.lgs
4/2008) quale norma di recepimento della
direttiva comunitaria 42/2001/CE, estende la
valutazione ambientale ai piani e programmi con
lo scopo di indirizzare, durante la costruzione del
piano, le scelte strategiche verso un maggior
grado di sostenibilità ambientale. L'art.4 del d.lgs
152/2006, che definisce le finalità della VAS,
sottolinea infatti la necessità di integrare le
considerazioni ambientali all'atto della
elaborazione dei piani.
La regione FVG anticipando i contenuti della
direttiva comunitaria 42/2001 già nel 1990, anno
di emanazione della prima legge regionale n.43
(Ordinamento nella Regione Friuli-Venezia
Giulia
della valutazione di impatto ambientale) aveva
introdotto il tema delle valutazioni ambientali
negli atti amministrativi a contenuto
programmatorio e pianificatorio e nei progetti di
legge e di regolamento aventi ad oggetto progetti
di rilevanza ambientale o riguardanti l'assetto del
territorio (art 5). Veniva infatti prevista una
relazione sui possibili effetti sull'ambiente
accompagnatoria dei progetti di legge e di
regolamento e degli atti amministrativi di cui
sopra (art.9). Tale previsione nasceva dalla
consapevolezza dei limiti di una valutazione
ambientale confinata all'ambito delle singole
opere, considerando la necessità di ampliare la
scala della valutazione anche alle scelte
strategiche di governo del territorio e quindi alle
scelte politiche attuate attraverso leggi,
regolamenti e altri atti amministrativi.
Successivamente, nel 2005, è stata emanata la
legge regionale n.11 “Disposizioni per
l'adempimento degli obblighi della Regione
Friuli-Venezia Giulia derivanti dall'appartenenza
dell'Italia alle Comunità Europee”, (attuazione
della direttiva 2001/42/CE, della direttiva
2003/4/CE e della direttiva 2003/78/CE). Si
trattava di una delle prime leggi di recepimento
della norma comunitaria sulla VAS in Italia,
pesantemente modificata con l'abrogazione degli
articoli riguardanti gli aspetti procedurali e il loro
rimando a quanto previsto dal d.lgs 152/2006.
Le successive disposizioni, riguardanti la
procedura di VAS nella regione Friuli Venezia
Giulia, emanate a più riprese dopo il 2005, sono
state introdotte attraverso una serie di norme
57
riguardanti la pianificazione territoriale e
l'urbanistica, con provvedimenti che inizialmente
hanno riguardato chiarimenti sui piani da
sottoporre alla procedura (DGR 1961/2005).
La legge regionale n. 30 del 2005, “Norme in
materia di piano territoriale regionale”, aveva
introdotto la VAS nel piano regolatore generale
del Comune e nella formazione del PTR. La
successiva legge regionale 5/2007 “Riforma
dell'urbanistica e disciplina dell'attività edilizia e
del paesaggio” ha ripreso parte dei contenuti della
legge regionale 30/2005 e meglio specificato le
attribuzioni in materia di VAS.
Nella regione Friuli Venezia Giulia la VAS ha
interessato, come nelle altre regioni italiane, vari
ambiti, dalla programmazione alla pianificazione
di settore e alla pianificazione territoriale alle
diverse scale, da quella comunale a quella
regionale. Le difficoltà maggiori nella
implementazione della procedura di VAS si sono
incontrate in relazione ad alcuni elementi
riguardanti: la tempistica intesa come momento
di elaborazione del rapporto ambientale; le
autorità coinvolte nel procedimento; la terzietà
della valutazione. Tutti questi aspetti sono
definiti all'interno del quadro legislativo nazionale
e saranno successivamente richiamati trattando il
tema della applicazione della VAS ai piani
comunali e ai piani di livello regionale.
La VAS nei comuni
La L.R. n. 5 del 2007 , definisce i contenuti della
pianificazione comunale prevedendo
l'applicazione della procedura di VAS al Piano
Strutturale Comunale (PSC). Tale strumento
delinea le strategie e le azioni per lo sviluppo, la
conservazione e la valorizzazione delle risorse
essenziali, andando ad individuare gli ambiti
urbanizzati, non urbanizzati, urbanizzabili e la
rete delle infrastrutture, definiti secondo le
tipologie e nei limiti del PTR, oltre a fissare gli
indicatori di monitoraggio della VAS (artt.15-20).
La stessa norma definisce il Piano Operativo
Comunale (POC)1 limitandone le possibili
previsioni all'interno di un quadro che non può
incidere sulla procedura di VAS prodotta nel PSC.
La norma di riferimento per la definizione degli
aspetti procedurali riguardanti la VAS a livello
comunale è la L.R. 16/2008, “Norme urgenti in
materia di ambiente, territorio, edilizia,
urbanistica, attività venatoria, ricostruzione,
adeguamento antisismico, trasporti, demanio
marittimo e turismo”, e successive modifiche, che
definisce i soggetti partecipanti alla procedura di
VAS, attraverso una specificazione delle figure
così come introdotte dalla stessa direttiva
comunitaria e recepite nel d.lgs 152/2006 e come
di seguito riportato:
a) proponente: l'ufficio comunale o il soggetto
privato che elabora il piano urbanistico;
b) autorità procedente: la pubblica
amministrazione che elabora il piano o il
programma soggetto alle disposizioni della
presente legge, ovvero nel caso in cui il soggetto
che predispone il piano o il programma sia un
diverso soggetto pubblico o privato, la pubblica
amministrazione che recepisce, adotta o approva
il piano o il programma;
c) autorità competente: la Giunta comunale.
Il punto D dello stesso articolo che riportava
l'elenco dei soggetti competenti in materia
ambientale è stato, con modifica successiva,
abrogato lasciando non definita questa delicata
questione.
Per quanto riguarda la definizione di piccole aree,
che sono da sottoporre alla procedura di verifica
di assoggettabilità a VAS2, la norma riprende la
quanto previsto del d.lgs 152/2006: a) le aree
oggetto di varianti non sostanziali agli strumenti
urbanistici comunali; b) le aree interessate dai
piani particolareggiati comunali.
L'applicazione della VAS nei comuni della regione
FVG, come del resto in altre realtà italiane, è stata
contrassegnata da una prima fase di grande
incertezza rispetto agli aspetti procedurali, fase
probabilmente non ancora del tutto risolta, nella
quale non era chiaro il ruolo della regione nelle
procedure riguardanti i piani comunali. I
chiarimenti intervenuti successivamente, hanno
confinato l'ente regionale al solo ruolo di possibile
soggetto competente in materia ambientale.
Una indagine svolta nel periodo a ridosso della
entrata in vigore del d.lgs 152/2006 (marzo 2009)
su 40 amministrazioni comunali della provincia
di Udine mostrava una serie di criticità che
portavano solo il 50% delle amministrazioni
consultate a ritenere la procedura utile da un
punto di vista ambientale.
A livello comunale la maggior parte delle
procedure attivate al momento sono riconducibili
alla verifica della necessità di sottoporre i piani
alla più complessa procedura di VAS, in quanto
molti degli atti pianificatori portati alla
approvazione riguardano varianti che interessano
piccole aree del territorio comunale.
Su quest'ultimo aspetto è difficile ricostruire un
quadro di insieme di quello che sta accadendo
nella regione. Per ricostruire per lo meno
parzialmente questo quadro si è consultata
l'Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale
del FVG, in quanto soggetto frequentemente
indicato, assieme alla regione e alle Aziende
Sanitarie, come soggetto competente in materia
ambientale.
Dall'analisi delle richieste di parere indirizzate
all'ARPA emerge come nel 2010 sono stati
richiesti dai comuni complessivamente 180 pareri
di cui 130 nell'ambito di procedure di verifica di
assoggettabilità a VAS, 32 su procedure di VAS
(rapporto ambientale) attivate nel 50% dei casi a
58
seguito dell'esito della fase di verifica, 18 pareri di
scoping riguardanti le informazioni da inserire nel
rapporto ambientale e 2 piani di monitoraggio3.
La regione, in particolare il Servizio VIA, in
quanto soggetto competente è stato interessato
dal 2008 complessivamente da circa 600 richieste
di parere da parte dei comuni per procedure di
verifica e di VAS, più di 150 pareri all'anno.
Queste richieste sono pervenute da 145 comuni
della regione, di cui tre comuni, quelli di maggiori
dimensioni, hanno inviato a richiesta di parere più
di 20 rapporti preliminari di verifica, mentre 13
comuni ne hanno inviati in numero superiore a
104.
Il soggetto competente in materia ambientale può
rispondere, ai comuni che lo richiedono, con
l'espressione di un parere che non è prescrittivo
ma consultivo. Successivamente il comune
prosegue autonomamente nel procedimento verso
la approvazione dei piani in oggetto e i soggetti
competenti in materia ambientale (ARPA, regione
e aziende sanitarie) non hanno un riscontro
successivo, se non da parte di enti locali
particolarmente sensibili alle tematiche
ambientali che volontariamente decidono di
mantenere aperto il dialogo con i soggetti
competenti.
Vi sono una serie di elementi nell'applicazione
della VAS a livello comunale che meritano una
riflessione dovuta soprattutto al ruolo centrale
che la pianificazione comunale riveste nella
definizione del quadro territoriale e ambientale
della intera regione, fermo alle indicazioni del
Piano Urbanistico Regionale Generale del 19785.
Il primo aspetto riguarda il problema della
definizione delle strategie di trasformazione del
territorio, che per quanto attiene la pianificazione
di livello comunale si lega alla interpretazione di
quale significato si debba attribuire al termine
“piccole aree” a livello locale e quindi quando
applicare la procedura di verifica. Il problema si
pone soprattutto in relazione ai casi in cui un
singolo comune avvia un numero consistente di
“piccole” varianti che vengono sottoposte a
procedura di verifica. Le varianti che si riferiscono
alle piccole aree fanno parte di un quadro di
previsione che, di norma, non dovrebbe andare ad
intaccare l'elemento strutturale che viene
sottoposto a procedura di VAS, ma in molti di
questi casi il piano strutturale non è presente e
quindi il complesso delle varianti di piccola scala
va a comporsi cumulativamente determinando
variazioni significative a livello ambientale nei
territori comunali interessati.
La seconda criticità riguarda la terzietà della
valutazione. L'amministrazione comunale, infatti,
in quanto autorità procedente attraverso il
consiglio comunale, chiamato ad elaborare il
piano, e autorità competente attraverso la giunta,
riveste una sorta di doppio ruolo di controllato e
controllore. L'autorità competente dovrebbe
essere imparziale e indipendente rispetto alla
autorità procedente per assolvere alla funzione di
valutazione ambientale nella maniera più
obiettiva possibile senza condizionamenti (anche
indiretti) da parte dell'autorità procedente così
come stabilito dalla sentenza n. 1526/2010 del
Dossier:
Le esperienze
TAR per la Lombardia, impugnata con il ricorso
della Regione Lombardia al consiglio di Stato che
con la sentenza n. 133 del 12 gennaio 2011 ha
confermato la legittimità dell'individuazione
dell'Autorità competente per la VAS all'interno
della stessa amministrazione che procede alla
formazione del Piano. In questo caso una sorta di
terzietà nella valutazione viene solo in parte
garantita da un lato dalla presenza nel
procedimento dei soggetti competenti in materia
ambientale, designati di volta in volta con
provvedimento della amministrazione comunale
stessa sulla base della materia interessata dal
piano, e dall'altro dalla possibilità di
partecipazione/controllo della popolazione nel
procedimento di VAS. Va ricordato, però, che la
non individuazione dei soggetti competenti in
materia ambientale all'interno delle norme
regionali dà ai comuni la libertà di individuare
autonomamente i soggetti competenti in materia
ambientale da coinvolgere nelle procedure di
VAS.
Un'ulteriore e fondamentale riflessione
sull'attuazione della VAS a livello comunale
riguarda il processo stesso in relazione alla
contemporaneità della pianificazione e della
valutazione. L'approccio costruttivista è uno
degli elementi centrali della VAS intesa come
parte integrante del percorso per la costruzione
del piano attraverso la comparazione di possibili
scenari alternativi. La VAS deve essere parte
integrante del piano e rappresenta una modalità,
in parte nuova, di costruire il piano, valutando le
scelte che di volta in volta si pongono nell'ottica
della complessità ambientale.
Quello che succede nella realtà evidenzia alcuni
elementi contrastanti con questa filosofia; in
primis le modalità adottate nella procedura di
verifica. Il giudizio riguardante la
assoggettabilità del piano alla VAS viene
espresso, di norma, a valle della definizione dei
contenuti del Piano stesso. Ma se i contenuti
sono già definiti ai fini della espressione del
giudizio sulla necessità della più ampia
procedura di VAS, è evidente che qualsiasi
processo di valutazione dovrà confrontarsi con
elementi già dati e quindi non potrà portare il
proprio potenziale di arricchimento nella
costruzione delle scelte di piano.
Questo elemento è centrale e riconduce gran
parte delle scelte che si fanno nei comuni della
regione a una valutazione “ex post”, cioè in una
fase in cui molte delle scelte sono compiute,
analogamente a una procedura di VIA piuttosto
che di VAS.
L'ultima riflessione va fatta in merito alla
questione del piano di monitoraggio contenuto
nel rapporto ambientale. Il monitoraggio dei
piani di livello comunale pone due tipi di
interrogativi: il primo riguarda la scala, il
secondo è relativo a chi operativamente esegue il
monitoraggio.
Per quanto riguarda il primo punto, in
particolare, c'è il problema di quanto possa
essere significativo valutare all'interno di confini
amministrativi prestazioni di tipo ambientale
attraverso piani di monitoraggio che ciascun
comune costruisce in maniera.
La VAS nell'esperienza di livello regionale
La regione è interessata da ruoli differenti nella
procedura di VAS: proponente; autorità
procedente; autorità competente; soggetto
competente in materia ambientale. Questi diversi
ruoli, come già precedentemente accennato, fanno
si che la regione possa mantenere una forma di
dialogo con gli enti subordinati come i comuni, i
consorzi soprattutto in relazione all'ultimo degli
aspetti sopraccitati, quello relativo alla sua
competenza in materia ambientale che viene
riconosciuta, anche se non dalla norma regionale,
dai proponenti di piani e di varianti. Questo
confronto che viene richiesto dai comuni appare
particolarmente significativo da un punto di vista
ambientale, in quanto potrebbe consentire di
ricondurre la frammentazione che caratterizza
l'azione dei singoli enti locali, ad un quadro
unitario ambientale e territoriale. Questo si
potrebbe rivelare ancor più importante in questo
momento, in assenza di uno strumento di
pianificazione aggiornato, che vada a sostituire il
PURG (Piano Urbanistico Regionale Generale del
1978).
La Valutazione Ambientale Strategica condotta su
scala regionale su piani e programmi ha
interessato nella regione Friuli Venezia Giulia
piani di settore, piani territoriali, la
programmazione comunitaria. In particolare negli
ultimi anni si sono avviate esperienze di
valutazione particolarmente significative sia a
livello provinciale che regionale, in alcuni casi già
precedentemente alla entrata in vigore del d.lgs
152/2006 (come modificato dal d.lgs 4/2008): il
Piano Territoriale Regionale, il Piano regionale di
tutela delle acque, il Programma di sviluppo
rurale, il Piano regionale di gestione dei rifiuti
urbani, il Regolamento per la disciplina
dell'utilizzazione agronomica dei fertilizzanti
azotati e programma d'azione nelle zone
vulnerabili da nitrati, il Piano regionale del
trasporto pubblico locale, il Piano regionale per il
miglioramento della qualità dell'aria; il
Programma provinciale attuativo del Piano
Regionale di gestione dei rifiuti; il Programma
attuativo regionale Fondo Aree sottoutilizzate
PAR FAS, il Piano regionale delle infrastrutture di
trasporto, della mobilità delle merci e della
logistica, il Programma Provinciale di attuazione
del Piano regionale di gestione dei rifiuti urbani, il
Programma provinciale attuativo del programma
regionale per la decontaminazione e lo
smaltimento degli apparecchi contenenti PCB..
La Regione con una delibera di giunta, ad hoc, da
avvio alla predisposizione dei piani di interesse
regionale e alla valutazione ambientale strategica
individuando i soggetti coinvolti ai sensi
dell'articolo 5, commi p,q,r,s del d.lgs 152/2006. La
giunta regionale, in quanto autorità competente
nei piani regionali viene in molti casi supportata
da una struttura tecnica di supporto indicata nel
servizio VIA della regione FVG. Per quanto
riguarda la definizione dell'autorità procedente ci
possono essere differenti situazioni: può essere la
stessa giunta, come nel piano di tutela delle acque
59
o la regione FVG attraverso le direzioni coinvolte
nella elaborazione del piano. Il soggetto
proponente è di norma il servizio della Regione
che si fa carico della predisposizione del piano:
nel caso del piano regionale di gestione dei rifiuti
urbani, il Servizio disciplina gestione rifiuti; nel
caso del piano di tutela delle acque, il Servizio
infrastrutture civili e tutela acque da
inquinamento della Direzione centrale ambiente e
lavori pubblici. Nella medesima delibera di giunta
vengono designati anche i soggetti competenti in
materia ambientale tra i quali ARPA e Aziende
per i Servizi Sanitari.
La procedura segue, di norma, le indicazioni del
d.lgs 152/2006 attraverso le fasi di:
predisposizione del rapporto preliminare e del
progetto di piano; successiva consultazione con la
struttura tecnica di supporto e i soggetti
competenti in materia ambientale; aggiornamento
del progetto di piano e predisposizione del
rapporto ambientale; acquisizione del parere da
parte del consiglio regionale; adozione del
progetto di piano; pubblicazione sul BUR del
progetto di Piano e del rapporto ambientale;
consultazione del pubblico e dei soggetti
competenti; espressione parere motivato
dell'autorità competente; eventuali revisioni del
progetto di piano; trasmissione alla autorità
procedente del progetto di piano del rapporto
ambientale e del parere; adozione del piano;
approvazione del piano; pubblicazione,
monitoraggio degli impatti significativi6.
Dalla approvazione del d.lgs 152/06 (come
modificato dal d.lgs 4/2008), la giunta regionale
in qualità di autorità competente ha espresso tre
pareri motivati per i seguenti piani: il piano
regionale per il miglioramento della qualità
dell'aria; il Programma provinciale attuativo del
Piano Regionale di gestione dei rifiuti; il
programma attuativo regionale Fondo Aree
sottoutilizzate PAR FAS. Tutti gli altri piani
precedentemente citati sono ancora in itinere e
l'autorità competente non ha ancora espresso il
parere
Per quanto riguarda altri piani che interessano
una dimensione sovra comunale sono stati
richiesti pareri per quelli relativi ai consorzi di
bonifica (4) che hanno scelto di seguire una
procedura analoga a quella dei comuni
interessando l'ente regionale attraverso la sua
individuazione come soggetto competente in
materia ambientale.
Dalla lettura dei dati sulla situazione della VAS
nella regione si può evidenziare come questa
procedura risenta ancora di una fase di
“sperimentazione" che in particolare mostra
alcune criticità soprattutto dovute al fatto che
non si sia ancora chiaramente definito l'iter
procedurale da seguire e quali siano le autorità
che entrano in campo nella VAS, lasciando ai
proponenti e quindi a coloro che elaborano il
piano, spesso, la definizione di quali siano le
autorità che devono esprimere il parere motivato.
Dall'altro lato c'è invece da sottolineare
esaminando l'iter delle poche esperienze che si
sono intraprese a livello regionale in questi ultimi
anni come il percorso di Valutazione abbia
60
sicuramente rappresentato un momento di
apertura ad un dibattito con il pubblico
attraverso momenti di condivisione sia nella
definizione degli obiettivi sia nella definizione
delle strategie di piano.
Le esperienze a livello regionale come si è
precedentemente richiamato non sono state molte
e tra queste si è deciso di ripercorrere quella
riguardante la VAS della proposta di nuovo Piano
Territoriale Regionale condotta nel 2007 nelle
fasi immediatamente successive all'entrata in
vigore del d.lgs 152/2006 e quindi prima della
sostanziale modifica del d.lgs 152/2006 avvenuta a
seguito della emanazione del d.lgs 4/2008.
L'esperienza del Piano Territoriale Regionale
La regione FVG ha elaborato e adottato nel corso
del 2007 il Piano Territoriale Regionale, in
sostituzione del Piano Urbanistico Regionale
Generale del 1978, attivando la procedura di VAS.
Questo piano7 è stato adottato nell'anno 2007 ma
non ha mai concluso l'iter di approvazione anche
a causa dall'avvicendamento politico nel governo
della regione, che ha di fatto dato avvio ad un
nuovo percorso verso il “Piano di Governo del
Territorio” su cui oggi la regione è impegnata.
La proposta di Piano del 2007 prodotta da un
gruppo di lavoro interno alla amministrazione
regionale ha seguito le indicazioni della legge
urbanistica regionale 11/2007 che ha assegnato al
Piano Territoriale Regionale le competenze su
quelle che sono definite risorse essenziali di
interesse regionale: “aria, acqua, suolo ed
ecosistemi” e attività economiche primarie;
paesaggio; edifici, monumenti e siti di interesse
storico e culturale; sistemi infrastrutturali e
tecnologici; sistemi degli insediamenti.
L'esperienza di VAS riguardante la proposta di
PTR8 è stata una tra le prime esperienze condotte
in regione dopo l' approvazione del d.lgs 152/2006
e quindi ha scontato le difficoltà dovute ad una
generale inesperienza nella materia.
E' però interessante richiamare fin dall'inizio
alcuni aspetti di novità di questo percorso che ha
visto l'attivazione di un processo ad hoc di agenda
21, finalizzato alla definizione degli obiettivi del
piano.
Dall'esame di questo caso si possono trarre alcune
considerazioni su una procedura che presenta una
serie di criticità che possono limitare il contributo
di questo strumento decisionale alla finalità della
sostenibilità ambientale.
Innanzitutto va evidenziata la tempistica della
procedura che ha preso avvio in una fase già
avanzata della pianificazione in cui accanto agli
obiettivi del Piano erano già state delineate le
strategie e soprattutto scritte le norme di
attuazione.
Questo ritardo nell'avvio del processo di VAS ha
di fatto ridotto le potenzialità dello strumento
valutativo escludendo la possibilità di verificare
possibili scenari alternativi nelle scelte
strategiche e nella definizione delle norme di
attuazione che davano concretezza agli obiettivi
generali e specifici e quindi ha di fatto ridotto la
potenziale efficacia dello strumento di
valutazione in itinere
Dossier:
Le esperienze
Nel pensare infatti ad un percorso metodologico
che permettesse di affrontare la VAS con queste
premesse e a questo stadio della pianificazione si è
stabilito di ripercorrere a ritroso le tappe della
pianificazione cercando di ricostruire un quadro
valutativo di insieme che permettesse di tenere
unito il quadro strategico e quello cogente.
È evidente però che agendo in questo modo c'è
stata una riduzione dei gradi di libertà
nell'indirizzo delle scelte connesse ad una
possibile comparazione di scenari “politici”
alternativi.
Questa ricostruzione è stata schematizzata
attraverso la descrizione in sintesi degli aspetti
rilevanti delle scelte di piano. In particolare
ciascuna strategia è stata “ricostruita” attraverso
la descrizione degli obiettivi generali e specifici, la
descrizione evidenziando le prescrizioni
specifiche (cogenti) e le prescrizioni generali (di
indirizzo), l'individuazione delle fonti di
pressione connesse e delle componenti ambientali
interessate, l'individuazione delle coerenze con le
altre strategie di piano e con obiettivi di carattere
nazionale e sovranazionale, la contestualizzazione
sul territorio rispetto agli impatti e alle strategie e
evidenziando gli elementi di criticità rispetto alla
situazione regionale descritta nella relazione
ARPA. La schematizzazione attraverso una sintesi
delle scelte di indirizzo del territorio ha permesso
di evidenziare alcuni elementi che, generalizzando
alla procedura di VAS, appaiono essere centrali
nella definizione di strategie “compatibili” a livello
ambientale.
Un primo elemento riguarda le difficoltà connesse
con la valutazione delle scelte del PTR che
contemporaneamente agisce su differenti livelli:
quello degli scenari con le strategie e quello della
cogenza con le norme di attuazione. Il differente
livello di definizione impone l'utilizzo di modelli
previsionali che riescano a contenere la
complessità di scelte che hanno da un lato
carattere strategico, dall'altrocarattere
prescrittivo e che quindi richiedono di essere
valutati con un diverso livello di analisi per gli
effetti che possono avere sull'ambiente.
Un secondo aspetto che è apparso fondamentale
nella costruzione del rapporto ambientale e
quindi nella valutazione ambientale è stata
l'analisi di coerenza..
Il rapporto ambientale, documento che è bene
ricordare è parte integrante del piano, partendo da
una rilettura del territorio oggetto dell'intervento,
ha affrontato il tema della coerenza tra le scelte
all'interno del piano, con gli altri strumenti di
pianificazione che insistono sul territorio e con gli
obiettivi sovraordinati per segnalare potenziali
“contraddizioni” nella visione futura del territorio
regionale.
Si sono così evidenziati, utilizzando la
strumentazione GIS, in maniera sintetica gli
elementi di criticità nella visione strategica di
governo del territorio regionale. E' chiaro che
questa analisi così importante per la costruzione
di una visione coerente di sviluppo del territorio
trova efficacia durante il farsi del piano in cui i
gradi di libertà su “dove andare” sono ancora
ampi.
Considerazioni conclusive
La procedura di VAS così come oggi applicata
mostra una serie di problemi che sembrano poter
ridurre il potenziale di questo strumento
indirizzato alla integrazione degli aspetti
ambientali nei piani e nei programmi che possono
avere un impatto sul sistema territoriale e che
dipendono da una parte dalla necessità di definire
alcuni aspetti della norma, dall'altra forse dalla
mancata volontà di far diventare questo
strumento utile all'obiettivo di fondo, per cui è
stato introdotto nell'ordinamento amministrativo,
governare il territorio nell'ottica della
sostenibilità. In particolare si possono in sintesi
richiamare i limiti connessi alla carenza di terzietà
nella valutazione, quelli relativi alla tempistica
dovuta ad uno scarto tra il farsi del Piano e la
valutazione ambientale, ed infine quelli collegati
al problema di sostenibilità, soprattutto
economica, della fase di monitoraggio da parte sia
degli enti locali che degli organi tecnici regionali
preposti. La VAS non può essere considerata,
come purtroppo oggi spesso si sente dire, una
complicazione amministrativa ma deve diventare
un “nuovo” modo di pensare il piano al di là
dell'obbligo amministrativo. E nel buon governo
del territorio la VAS deve portare soprattutto a
riflettere sulle coerenze tra le strategie di
trasformazione che differenti strumenti di
pianificazione introducono.
C'è la necessità quindi di ripensare ad alcuni
aspetti come la gestione delle centinaia di
procedure di verifica su varianti di piano che ogni
anno si fanno perché diventino uno strumento
utile e non un appesantimento inutile delle
procedure amministrative, come mantenere una
regia generale e coerente delle trasformazioni che
vada al di là dei confini amministrativi dei singoli
comuni, confini che da un punto di vista
ambientale non hanno significato, e infine come
costruire un sistema di monitoraggio in grado di
essere funzionale alla comprensione di come
indirizzare le scelte di governo negli anni futuri.
1. Art 21. 1. Il Piano Operativo Comunale, predisposto dal Comune in conformità delle previsioni del
PSC, ha efficacia conformativa della proprietà e durata indeterminata.
2. Con questa procedura l'autorità competente verifica se il piano o programma possa avere impatti
significativi sull'ambiente, assoggettando o escludendo il piano o il programma dalla valutazione.
3. Fonte dati: ARPA Friuli Venezia Giulia da intervista diretta
4. Fonte dati: Servizio Valutazione Impatto Ambientale della Direzione centrale ambiente, energia e
politiche per la montagna della Regione Friuli Venezia Giulia
5. La regione Friuli Venezia Giulia con la legge regionale 22/2009 ha dato avvio alla riforma della
pianificazione territoriale per la formulazione del piano di governo del territorio.
6. L'elenco delle fasi è stato ripreso da DGR 245/2009 - Allegato 1
7. Questa proposta di Piano segue altre due proposte di revisione del Piano Urbanistico Regionale negli
anni 1997 e 2003
8. Chi scrive è stata responsabile scientifico della convenzione di ricerca per il supporto metodologico
alle attività svolte dall'ARPA per l'integrazione del Rapporto Ambientale.
61
TIROLO/1
Strumenti della
pianificazione urbanistica:
aspetti giuridici
di Peter Hollmann*
A. Aspetti costituzionali:
In Austria, una Repubblica federale, la legislazione e
il governo sono suddivisi tra gli enti territoriali,
dove le competenze della pianificazione
territoriale, come materia concorrente, sono
suddivise tra Stato federale e Regioni. Allo Stato
Federale competono alcune competenze di
pianificazione specialistica (p. es. le competenze
legislative in materia di foreste, ferrovie, impianti
di risalita, strade statali e regionali, aviazione,
navigazione, montagna e smaltimento rifiuti),
mentre la legislazione per la pianificazione
territoriale generale spetta alle Regioni, per cui
ogni Regione federale ha una propria legge
urbanistica (Tiroler Raumordnungsgesetz 2006 - TROG
2006, LGBl. Nr. 27).
Anche il governo del territorio è suddiviso tra
autorità statali, regionali e comunali. Le autorità
federali (ministro, governatore, autorità territoriali)
sono competenti, tra l'altro, per la determinazione
dei piani delle zone di rischio, piani di sviluppo
forestale, zone di tutela delle acque, tracciati
ferroviari e delle funivie, tracciati di strade statali,
posizionamento di aeroporti e impianti di
navigazione, posizione di miniere, cave, nonché
discariche e impianti di trattamento dei rifiuti, per
i quali come forme giuridiche sono previste
decreti, avvisi e autorizzazioni. Le leggi
urbanistiche generali sono attuate dai governi
regionali (urbanistica regionale) e dai Consigli
comunali (urbanistica locale).
*Ripartizione affari legali
dell’urbanistica - Tirolo
B. Urbanistica sovracomunale:
L'urbanistica sovracomunale è distinta, secondo
l'ambito di validità, in pianificazione regionale
(per tutta la regione) e pianificazione d'area (per
territori limitati della regione), dove la
pianificazione regionale è attuata anche da consorzi
di pianificazione. Come strumenti di pianificazione
sono previsti programmi e piani territoriali.
a) Programmi di pianificazione territoriale:
In questo caso si tratta di decreti giuridicamente
vincolanti del Governo regionale, che contengono
gli obiettivi, i criteri e le misure necessarie per lo
sviluppo del territorio pianificato. Si distinguono
programmi regionali e d'area con un contenuto ad
ampio respiro (programmi generali) o con un
contenuto concentrato su singoli obiettivi
importanti della pianificazione territoriale
(programmi settoriali).
Per il Tirolo non esiste un programma generale,
mentre vi sono programmi settoriali nell'ambito
della pianificazione degli spazi aperti (zone verdi
62
intercomunali e zona di verde agricolo prioritarie), per
infrastrutture turistiche (programma urbanistico
per campi da golf, LGBL. n. 75/2004, programma piste
da sci e impianti di risalita del Tirolo 2005, LGBl. n. 10
e programma urbanistico per la tutela dei ghiacciai,
LGBL. n. 43/2006) nonché per centri commerciali
(programma centri commerciali del Tirolo 2005,
LGBl. n. 119, e località centrali per centri
commerciali).
b) Piani territoriali:
Con delibere della Giunta regionale sono emanate
pianificazioni specialistiche, che hanno
importanza nelle singole procedure di
approvazione e valgono come criterio per la
concessione di contributi.
Dal 18.9.2007 esiste un piano guida generale,
Zukunftsraum Tirol (Tirolo spazio del futuro), e accanto
ci sono piani settoriali e locali (p. es. Progetto
materie prime, piano guida economico, programma
economico locale per il Tiroler Lechtal).
C. Urbanistica locale:
L'urbanistica locale è parte della competenza
propria dei comuni (autonomia comunale) garantita
dalla Costituzione, per cui da parte delle autorità
statali non esiste potere ordinamentale. Tuttavia i
comuni sono sotto controllo statale (Giunta
regionale con il compito di autorità di controllo) con
gli strumenti dell'autorizzazione e controllo dei
regolamenti.
L'urbanistica comunale ha il compito di garantire
il regolare sviluppo edilizio e spaziale del
proprio territorio, tenendo conto degli interessi
equivalenti dei comuni limitrofi, in osservanza
delle competenze pianificatorie dello Stato e della
Regione. Lo sviluppo edilizio nell'urbanistica
comunale riveste grande importanza, ma nella
stessa misura dovrà essere tenuto conto
dell'infrastrutturazione, dello sviluppo economico
nonché della pianificazione degli spazi aperti e
della tutela dell'ambiente (obiettivi dell'urbanistica
comunale).
I comuni devono aver cura che le aree edificabili
individuate siano utilizzate secondo le previsioni
e che l'uso sia finalizzato al risparmio di suolo e
agli obiettivi. In una regione densamente abitata
come il Tirolo è di estrema importanza evitare
conflitti d'uso.
I comuni devono emanare gli strumenti di
pianificazione che sono i piani guida urbanistici, i
piani di zonizzazione delle aree e i piani di
attuazione, tutti e tre regolamenti vincolanti.
a) Piani guida urbanistici:
Dossier:
Le esperienze
Il piano guida urbanistico deve stabilire i criteri
fondamentali per il regolare sviluppo edilizio e
spaziale del comune per un periodo di pianificazione
di 10 anni (contenuto minimo-vedi allegato 1). I
piani di zonizzazione delle aree e i piani di
attuazione non possono essere in contrasto con il
piano guida.
Il piano guida urbanistico può essere modificato
solo in caso di motivi importanti di interesse
pubblico in osservanza degli obiettivi
dell'urbanistica comunale oppure per favorire il
raggiungimento degli obiettivi urbanistici.
Prima della fine del periodo di validità il piano
guida urbanistico deve essere rielaborato. La
Giunta regionale può prolungare, per i singoli
comuni, il periodo di validità fino ad un massimo
di 20 anni oppure esentarli dalla rielaborazione.
b) Piani di zonizzazione delle aree:
Il piano di zonizzazione delle aree stabilisce per
tutte le aree del comune l'individuazione e di
conseguenza l'uso consentito (categorie di
individuazione-vedi allegato 2). Tutte le aree di un
comune, che nel piano non sono esplicitamente
individuate come zona edificabile, zona speciale, zona
riservata oppure zone per aree di traffico, sono aree
libere.
Qualora il piano guida urbanistico non sia
elaborato entro i termini, vige un'interdizione di
individuazione di nuove zone.
Le aree possono, di norma, essere individuate,
quando in base alla loro posizione e alle loro
caratteristiche, nonché ai presupposti per i
collegamenti infrastrutturali, siano adatte per
l'uso individuato e ci sia la relativa necessità.
Nel caso di minaccia di pericoli naturali le
individuazioni sono consentite solo molto
limitatamente.
c) Piani di attuazione:
Grazie ai piani di attuazione si cerca di realizzare
un'edificazione adeguata e attenta al risparmio
di terreno e, come secondo aspetto fondamentale,
che garantisca una struttura viaria funzionale.
La pianificazione attuativa avviene in due fasi.
All'inizio si elaborano piani attuativi generali
per aree di maggiori dimensioni tra loro collegate.
Questi piani regolano l'urbanizzazione
PIANO GUIDA URBANISTICO COMUNALE
fondamentale dell'area e stabiliscono l'indice
minimo di fabbricabilità; inoltre possono fissare
la modalità e tipologia costruttiva. In caso di
effettiva necessità dell'uso secondo
l'individuazione e la finanziabilità
dell'urbanizzazione necessaria possono essere
emanati piani attuativi integrativi, che fissano
i dettagli dell'edificazione (possibili contenuti vedi allegato 3). Qualora i presupposti richiesti
esistano già all'atto dell'emanazione del piano
attuativo generale, è possibile emanare
contemporaneamente i due piani (piano
attuativo combinato).
modalità e tipologia costruttiva. In caso di
effettiva necessità dell'uso secondo
l'individuazione e la finanziabilità
dell'urbanizzazione necessaria possono essere
emanati piani attuativi integrativi, che fissano
i dettagli dell'edificazione (possibili contenuti vedi allegato 3). Qualora i presupposti richiesti
esistano già all'atto dell'emanazione del piano
attuativo generale, è possibile emanare
contemporaneamente i due piani (piano
attuativo combinato).
Le concessioni edilizie per nuove costruzioni e
le autorizzazioni per i piani di frazionamento
possono essere rilasciate esclusivamente,
quando per la relativa area esista un piano
attuativo generale e integrativo, con l'esclusione
delle aree edificate e di singoli lotti liberi. La Giunta
regionale può esentare singoli comuni e parti di
comuni dall'obbligo dell'elaborazione di piani
attuativi.
D. Valutazione ambientale strategica:
Per l'attuazione della direttiva 2001/42/CEE in
materia della valutazione degli effetti ambientali
di determinati piani e programmi (direttiva
VAS) vale la stessa suddivisione delle
competenze dell'urbanistica (vedi punto a), per
cui anche in questo caso era necessaria
un'attuazione a livello statale per i settori di
pianificazione specialistica e a livello regionale.
In Tirolo l'attuazione è avvenuta mediante il
Tiroler Umweltprüfungsgesetz – TUP (Legge
valutazione impatto ambientale del Tirolo),
Contenuto minimo
Salvaguardia e uso degli spazi aperti (pianificazione della protezione)
Sviluppo della popolazione e delle famiglie in considerazione degli spazi insediativi esistenti.
Sviluppo economico in considerazione delle strutture esistenti
Disposizione e articolazione delle aree fabbricabili in conseguenza del fabbisogno abitativo ed economico
(pianificazione dello sviluppo)
Successione temporale della zonizzazione (temporalizzazione delle zone)
Articolazione delle aree fabbricabili in merito alla densità edilizia e alla sistemazione delle aree verdiurbane
(densità edilizia delle zone)
Infrastrutturazione viaria necessaria
Altre infrastrutture tecniche e sociali necessarie
Finanziabilità delle infrastrutture
Determinazione di frazioni o insiemi di particolare pregio da tutelare nonché di edifici da risanare
Provvedimenti di diritto privato sull’attivazione delle aree edificabili (urbanistica contrattata)
63
PIANO DI ZONIZZAZIONE
Categorie di individuazione
Aree fabbricabili
Aree speciali
Zona residenziale
Zona residenziale mista
Zona produttiva e industriale
Zona produttiva e industriale limitata
Zona produttiva e industriale per
aziende con sostanze pericolose
Zone miste:
?
Zona mista generale
?
Zona centrale
?
Zona turistica
?
Zona agricola mista
?
Zona mista con uso residenziale
limitato
?
Zona agricola mista senza uso
non compatibile con l’agricoltura
Posizione particolarmente adatta
Posizione particolarmente vincolata
Motivi urbanistici particolari
per masi
per masi con determinato uso
produttivo accessorio
per allevamento intensivo
per residenze in ambito rurale
per altri edifici agricoli e forestali
per grandi aziende ricettive
per esercizi commerciali
per centri commerciali
per interventi con obbligo VIA
per stazioni di rifornimento
per impianti sportivi
per impianti di trattamento di
materie prime minerarie
per destinazioni in ambiti particolari
Aree libere
LGBl. Nr. 34/2005, che regola i requisiti per la
VAS e speciali disposizioni procedurali. La
determinazione dei piani e programmi, per i
quali è obbligatoria la VAS, avviene nella
relativa legge in materia, per l'ambito
dell'urbanistica generale perciò attraverso il
TROG (Legge urbanistica del Tirolo).
a) Piani e programmi con obbligo della VAS:
Nell'ambito della pianificazione territoriale
sovracomunale qualsiasi elaborazione di
programmi urbanistici è da sottoporre a una
valutazione ambientale, con l'esclusione di
programmi per i centri commerciali. La
modifica di programmi è esente dalla VAS solo
quando è di lieve entità e non causa grandi effetti
ambientali. I piani urbanistici non sono di per
sé giuridicamente vincolanti, per cui non
devono essere sottoposti a VAS.
giuridicamente vincolanti, per cui non devono
essere sottoposti a VAS.
Nell'ambito dell'urbanistica comunale la
nuova elaborazione di piani guida urbanistici
e la loro rielaborazione nonché la nuova
elaborazione e la modifica completa dei piani
di zonizzazione hanno sempre l'obbligo della
VAS; le modifiche di detti strumenti di
pianificazione devono essere sottoposti a VAS
in tutti i casi in cui consentano la realizzazione
di interventi con obbligo di VAS oppure riguardino
territori Natura 2000.
Tutte le altre modifiche hanno bisogno della
PIANI ATTUATIVI
Aree riservate
valutazione ambientale, quando hanno
conseguenze ambientali rilevanti in base alle
specifiche caratteristiche. La valutazione, se
questo possa essere il caso, dovrà avvenire
mediante l'esame del singolo caso in base ai criteri
dell'allegato II della direttiva VAS.
Per i piani attuativi generali e integrativi, di
regola, non esiste l'obbligo della VAS.
La Giunta regionale potrà regolare più
dettagliatamente i presupposti, per i quali sia
necessaria una valutazione ambientale oppure
per i quali non sia necessaria, con proprie
ordinanze.
b) La procedura della VAS:
La valutazione ambientale è stata integrata
nella procedura urbanistica esistente e deve
essere eseguita dall'autorità progettante.
Prima della pubblicazione del progetto
preliminare deve essere elaborata una
relazione ambientale, la cui entità è da
determinare in accordo con gli uffici
ambientali (Ufficio Affari legali per la tutela
ambientale e urbanistica dell'Ufficio della Giunta
regionale) per ogni singolo re eseguito un esame
delle alternative.
caso (scoping). La relazione ambientale deve
determinare e valutare tutte le conseguenze
ambientali rilevanti; inoltre deve essere
eseguito un esame delle alternative.
Per la procedura di pubblicazione ci sono
differenze in merito alla durata della
per opere ed impianti pubblici
del comune
per l’edilizia abitativa agevolata
Aree per traffico
deposizione (almeno 6 settimane), della
necessaria pubblicizzazione (nella stampa
del Tirolo e su internet) e alle persone e
istituzioni con diritto di presa di posizione
(qualunque persona, difensore ambientale,
organizzazioni ambientaliste).
Qualora le conseguenze ambientali rilevanti
dovessero interessare anche gli stati o le
regioni limitrofe, su loro richiesta si dovranno
eseguire consultazioni transfrontaliere in
merito al contenuto del piano, fissando
preventivamente la loro durata in accordo tra
le parti. Qualora non si raggiunga un'intesa
prima, la procedura di rilascio potrà essere
proseguito solo dopo la decorrenza dei
termini.
Prima che l'autorità progettante decida
definitivamente, il risultato della procedura
di pubblicazione dovrà essere riassunto in
forma scritta. La decisione definitiva dovrà
essere motivata per iscritto e resa pubblica e
accessibile, almeno su internet.
Infine tutti i piani e programmi con obbligo
di VAS dovranno essere monitorati dopo
l'entrata in vigore a scadenza regolare in
merito alle loro conseguenze ambientali.
Nell'ambito dell'urbanistica comunale la
irregolare esecuzione della valutazione
ambientale comporta il diniego
dell'autorizzazione da parte delle autorità di
controllo.
Contenuto
Piano attuativo generale
obbligatorio:
allineamento per i collegamenti esterni
indice minimo di fabbricabilità
Piano attuativo integrativo
obbligatorio
allineamento per i collegamenti interni
grandezza massima dei lotti edificabili
allineamento degli edifici
modalità e tipologie costruttive
altezza degli edifici
ulteriore possibilità:
modalità e tipologia costruttiva
ulteriore possibilità
altitudine
limiti di massima edificabilità
disposizioni integrative alla fabbricabilità
disposizioni speciali in merito alle distanze
orientamento dei colmi
pendenze dei tetti
64
Dossier:
Le esperienze
TIROLO/2
Strumenti della pianificazione
urbanistica:
aspetti progettuali
di Robert Ortner*
Relazione ambientale:
Per poter eseguire una valutazione di impatto
ambientale, il primo passo è l'elaborazione di una
relazione ambientale.
La relazione ambientale deve stabilire, descrivere e
valutare i probabili effetti di maggiore entità
causati dalla variante di piano.
Inoltre si dovranno stabilire, descrivere e valutare
le possibili alternative, che tengono conto degli
obiettivi e dell'ambito territoriale di applicazione
del piano o del programma.
(Il contenuto obbligatorio della relazione
ambientale è definito dall'art. 5, comma 5 TUP).
L'autorità di pianificazione elabora la relazione
ambientale.
- Dopo l'elaborazione di un progetto preliminare
la relazione dovrà essere presentata all'ufficio
Tutela Ambiente (per l'urbanistica comunale
alla Ripartizione affari legali dell'urbanistica
della Giunta Regionale del Tirolo).
- L'ufficio, con coinvolgimento di tutti gli altri
uffici interessati in materia, esegue un
controllo in merito alla completezza e alle
conclusioni della relazione ambientale.
- Il risultato dovrà essere comunicato all'autorità
di pianificazione, che dovrà rispettare le
relative indicazioni.
* Ufficio urbanistica comunale - Tirolo
Evitare valutazioni multiple
È possibile recepire risultati esistenti a seguito di
valutazioni già eseguite.
Quando per una variazione del piano guida
urbanistico comunale sia già stata elaborata una
relazione ambientale, è possibile utilizzarla per la
variante del piano di zonizzazione collegato.
65
Qualora per un intervento sia da eseguire anche
una VIA, la relazione ambientale e la dichiarazione
di sostenibilità ambientale necessaria per la VIA
possono essere elaborate congiuntamente, usando
reciprocamente i dati elaborati.
CHECK-LIST DELLA
RELAZIONE AMBIENTALE
- Contenuto e obiettivi
- Condizioni ambientali
- Alternative
- Effetti sull'ambiente
- Misure di mitigazione e monitoraggio.
Contenuto e obiettivi
- Il contenuto e gli obiettivi più importanti del
piano sono descritti.
- Altri piani rilevanti nella gerarchia di
pianificazione sono stati riconosciuti e i
rapporti con questi sono descritti.
- Gli obiettivi ambientali importanti per il piano
e il modo di tenerne conto, sono descritti.
Condizioni ambientali
- È stato indicato quali dati e quali fonti sono
state considerate e
- inoltre lo stato ambientale attuale,
- le caratteristiche ambientali delle aree
probabilmente più coinvolte,
- i problemi ambientali più rilevanti,
- le probabili cause per effetti ambientali,
- eventuali beni da tutelare,
- le aree di particolare rilevanza ambientale,
- la durata e l'estensione di effetti ambientali,
- è stato tenuto conto dei dati e delle
informazioni disponibili di altre valutazioni
(ambientali), p. es. di valutazioni ambientali
strategiche, valutazioni di impatto sul
territorio e sulla natura.
Alternative
- Si sono esaminate alternative sensate, cioè
realistiche, considerandole nella
valutazione degli effetti ambientali.
- L'ipotesi alla base delle alternative è descritta.
- I motivi per la scelta delle alternative
esaminate (e l'eventuale eliminazione di
alternative) sono descritti.
- La variante zero (probabile sviluppo in caso di
mancata attuazione del piano) è stata
considerata.
Effetti ambientali
- Gli effetti prevedibili più rilevanti generati
dall'attuazione del piano sono descritti.
- È stato tenuto conto delle possibili cause di
effetti ambientali.
- È stato tenuto conto dei beni da tutelare
interessati.
- Sono stati rappresentati le metodologie
impiegate (misurazioni, calcoli e
previsioni).
- Il raggiungimento degli obiettivi ambientali è
stato posto a base per la valutazione.
- Le comunicazioni a vuoto sono motivate.
- È stato tenuto conto di identificati criteri K.O.
- È stata eseguita una valutazione complessiva ai
sensi di una considerazione integrata.
Misure di mitigazione e monitoraggio
- È stato stabilito chi è responsabile per
66
l'esecuzione degli interventi e (entro) quando
gli interventi saranno eseguiti.
- L'attuazione delle misure è garantita.
Misure di mitigazione
- Le misure di mitigazione previste per evitare,
ridurre effetti ambientali gravi o rafforzare
effetti positivi sono state descritte.
- L'efficienza (ecologica) delle misure di
mitigazione previste è stata considerata.
- Le misure di mitigazione tengono conto delle
relative relazioni di causa-effetto.
- Per le misure di mitigazione si è indicato quali
siano assolutamente necessarie e quali
ulteriormente consigliabili.
Consigli per la procedura
- La valutazione degli effetti ambientali non
dovrebbe essere più dettagliata e/o
differenziata della pianificazione, cioè si
dovranno evitare esattezze solo apparenti.
- Il peso per le valutazioni dovrà essere esaminato
in modo critico.
- Il giudizio degli esperti sembra un metodo molto
adatto e consigliabile.
- Le misure già prevedibili sono da considerare in
modo finalizzato nelle valutazioni.
- È consigliabile stabilire preventivamente i
criteri di valutazione e di controllo.
- Le singole valutazioni dovranno confluire in un
risultato complessivo, per il quale sembra
adeguata la forma della matrice.
- Oltre la matrice sono necessari confronti e/o
motivazioni, in modo che ci sia un giudizio
complessivo (argomentato verbalmente).
Dossier:
Le esperienze
ALTOADIGE
Linee guida per
la Valutazione
Ambientale Strategica
di Peter Morello*
1. Introduzione
Con la legge provinciale n. 2 del 5 aprile 2007, in
vigore dal 2 maggio 2007, la Provincia Autonoma
di Bolzano ha emanato la normativa legislativa
per l'applicazione della direttiva europea
(2001/42/CE) concernente la valutazione degli
effetti di determinati piani e programmi
sull'ambiente.
2. Obiettivi
“La presente direttiva ha l'obiettivo di garantire un
elevato livello di protezione dell'ambiente e di contribuire
all'integrazione di considerazioni ambientali all'atto
dell'elaborazione e dell'adozione di piani e programmi al
fine di promuovere lo sviluppo sostenibile, assicurando
che, ai sensi della presente direttiva, venga effettuata la
valutazione ambientale di determinati piani e programmi
che possono avere effetti significativi sull'ambiente.”
(art. 1 della direttiva europea 2001/42/CE)
Il principio della valutazione d'impatto strategica
sta nella preventiva considerazione degli aspetti
ambientali in fase di pianificazione, in modo da
evitare eventuali conseguenze negative
sull'ambiente ed ottenere possibili effetti positivi.
4. La procedura
In Alto Adige la valutazione ambientale strategica
è integrata nella procedura urbanistica esistente
in modo tale da non rendere necessaria una
procedura separata. I piani urbanistici devono
essere integrati da un rapporto ambientale (vedi
art. 17 della LUP* in vigore). Di conseguenza tutti
i piani urbanistici e le relative modifiche devono
essere accompagnati da un rapporto ambientale,
che deve corrispondere alle caratteristiche
minime previste dalla citata legge provinciale e
dalla relativa direttiva europea 2001/42/CE.
Il rapporto ambientale deve essere presente già in
fase di adozione del piano da parte del Consiglio
comunale e soprattutto per la pubblicazione dello
stesso, ovvero nella fase della partecipazione
pubblica, essendo la partecipazione
(amministrazioni e cittadini) un aspetto
fondamentale della procedura della valutazione
ambientale strategica.
* Legge provinciale del 11 agosto 1997, N. 13 “Legge
urbanistica provinciale”
5.
3.
* Inu Alto Adige - Süd Tirol
Differenza rispetto alla valutazione
d'impatto ambientale (VIA)
La valutazione d'impatto ambientale prende in
considerazione esclusivamente quei progetti che
sono sottoposti per legge alla procedura VIA (vedi
allegato C “Progetti da sottoporre a valutazione
d'impatto ambientale” della LP n. 2 del 5 aprile 2007).
L'attestazione della sostenibilità di tali progetti
avviene posteriormente alle decisioni sulla
tipologia dell'intervento stesso e sulla sua
localizzazione. Il progetto può essere migliorato
sotto l'aspetto della sostenibilità ambientale
soltanto a posteriori.
La valutazione ambientale strategica (VAS) è da
eseguire nella fase progettuale iniziale per tutti i
piani e i progetti, in modo da risultare un mezzo
efficace per le fasi decisionali fondamentali.
Il grande vantaggio della procedura VAS in
confronto alla procedura VIA è il fatto che la
procedura VAS è attuata nella fase iniziale della
pianificazione e quindi lo sviluppo di un progetto
può essere concordato e ottimizzato riguardo alla
valutazione ambientale fin dalla scelta della
localizzazione dell'intervento.
67
Il rapporto ambientale ai sensi dell'art. 13
della legge provinciale n. 2/2007
Il rapporto ambientale, che descrive gli effetti
sull'ambiente, è da predisporre integrando la
relazione illustrativa di cui all'art. 17, comma 1,
lettera a) della LUP. I contenuti di questa
relazione fino ad ora erano descritti in maniera
dettagliata nell'articolo 15, commi 1,2,3 e 6 della
LUP. Gli stessi fattori ambientali che sono
oggetto della valutazione ambientale dovevano
già essere presi in considerazione nell'ambito di
una pianificazione attenta ed elaborata in maniera
professionale.
Ora, con l'introduzione della VAS, le
problematiche devono essere messe
maggiormente in evidenza rispetto a quanto
avvenuto fino ad ora e tutte le decisioni sono da
giustificare in modo esauriente. Si consiglia, nelle
fasi di rilievo, analisi e valutazione, di concentrare
l'attenzione solo sugli aspetti rilevanti per le
decisioni in questione. Non è necessaria una
relazione omnicomprensiva di tutti gli aspetti
interessanti in generale o su tutte le tematiche
possibili da considerare, è invece fondamentale
una relazione circoscritta, mirata alla
comprensione e condivisione delle proposte di
pianificazioni inoltrate.
Questo obiettivo, di concentrare gli elaborati
progettuali sugli aspetti più decisivi per le scelte
di pianificazione, è stato chiaramente messo in
evidenza nella formulazione della Legge
Provinciale 2/2007: “Il rapporto ambientale contiene le
informazioni che possono essere ragionevolmente
richieste in base al livello di conoscenza e dei metodi di
valutazione attuali, del contenuto e del livello di dettaglio
del piano o del programma, della fase in cui si trova
nell'iter decisionale e della misura in cui taluni aspetti
sono più adeguatamente valutati in altre fasi di detto iter”
(articolo 8, comma 2, Legge Provinciale n. 2/2007).
Partendo da questi presupposti risulta
evidentemente inutile la redazione di un rapporto
ambientale estremamente ampio e laborioso per
progetti di dimensioni ridotte. Un progetto che
consiste nella correzione dei confini di una zona
non avrà in generale grandi effetti rilevanti e
quindi la relazione potrà essere ridotta
all'essenziale. D'altra parte per i progetti di una
certa rilevanza anche il rapporto ambientale
dovrà essere più dettagliato e ampio.
Le possibili alternative sono da riportare
adeguatamente nel rapporto ambientale. Non si
tratta di certo di una ricerca di alternative fittizie,
bensì di alternative reali che possono
effettivamente essere prese in considerazione.
La valutazione ambientale strategica condivide
con la pianificazione del territorio la
caratteristica di considerare tutti gli aspetti di
varia natura nella loro totalità per giungere in
seguito alle decisioni da prendere. L'obiettivo non
consiste quindi nella mera esposizione delle
singole analisi, ma è necessario metterle in
relazione per giungere ad un risultato completo.
In questo senso bisogna evidenziare i conflitti
rilevanti che incidono sulla pianificazione, in
modo tale da facilitare l'analisi della situazione
contingente e la valutazione delle idee
progettuali. Si consiglia per la redazione del
rapporto ambientale, di orientarsi all'indice per la
valutazione ambientale strategica descritto nelle
pagine che seguono.
decisione in merito.
Se la pianificazione riguarda progetti da sottoporre
a VIA oppure se sono individuati effetti
significativi sull'ambiente la Commissione
Urbanistica Provinciale è integrata da un membro
del Comitato ambientale.
Contenuto e struttura del rapporto
ambientale
Sono da descrivere i seguenti argomenti,
approfonditi a seconda della loro importanza
riguardo al progetto:
a) Obiettivi che si prefigge il progetto
b) Determinazione e descrizione del progetto
c) Descrizione del sito prescelto in relazione al
contesto naturale ed insediativo e secondo aspetti
paesaggistici ed idrogeologici.
Rappresentazione del quadro normativo
programmatico: piano paesaggistico, beni
culturali, archeologici, Natura 2000, direttiva
92/43/CEE (direttiva fauna-flora-habitat), parchi
naturali, parco nazionale, rispetto idrologico,
piano delle yone di pericolo, direttiva 96/82/CE
(Seveso)
d) Le alternative prese in considerazione
Le decisioni prese dai Comuni devono essere
supportate da argomenti oggettivi. La
documentazione deve evidenziare che sono state
analizzate possibili alternative, anche in relazione
ai possibili scenari legati alla non realizzazione del
piano o del programma.
Nel caso in cui non sussistano alternative valide è
da giustificare il motivo per cui non è stata presa in
considerazione nessuna alternativa. Effettivamente
in molti processi decisionali nella pianificazione
non esistono soluzioni alternative, bensì un'unica
soluzione.
e) Descrizione del progetto:
- superficie necessaria, intervento sulla morfologia
del terreno;
- architettura e struttura insediativa;
- traffico/mobilità: integrazione con il sistema del
traffico a livello locale e sovracomunale con
considerazione di tutte le tipologie di trasporto
(traffico motorizzato privato, trasporto pubblico
locale, piste ciclabili e pedonali, trasporto degli
studenti, trasporto delle merci), stima del
6. Chi redige il rapporto ambientale?
L'autorità competente per l'attuazione di piani e fabbisogno sulla mobilità;
- collegamento con le infrastrutture per la
programmi è responsabile per la redazione del
fornitura di acqua, energia elettrica, telefonia, gas,
rapporto ambientale.
Nel caso di una rielaborazione o di una variante al riscaldamento, ecc…;
- fabbisogno di acqua potabile e antincendio (gli
piano urbanistico comunale il rapporto
impianti attuali sono sufficienti a coprire questo
ambientale è redatto di norma dal libero
fabbisogno oppure servono ulteriori fonti idriche o
professionista che ha elaborato il piano
infrastrutture?);
urbanistico. Se invece questo non è in possesso
- smaltimento delle acque di scarico, delle acque
delle competenze professionali specifiche
meteoriche, in riferimento alla capacità dei recapiti
necessarie per valutare gli aspetti prettamente
ambientali o relativi a discipline specifiche (ad es. finali delle fognature;
biologia, geologia, pianificazione del traffico, …), è - in casi specifici smaltimento dei rifiuti e dei
necessario che siano coinvolti altri professionisti materiali di scavo e di demolizione.
f) Descrizione degli effetti sull'ambiente
esperti in tali discipline.
Sono da descrivere i cambiamenti delle
caratteristiche ambientali da prevedere a seguito
7. Chi lo valuta?
La Commissione Urbanistica Provinciale valuta - della realizzazione del progetto. Devono essere
assieme al piano urbanistico comunale o alle sue messe in evidenza le conseguenze su aspetti quali
relative varianti - anche il rapporto ambientale e la diversità biologica, la popolazione, la salute dei
lo trasmette quindi alla Giunta Provinciale per la cittadini, la fauna, la flora, il suolo, l'acqua, l'aria, i
68
8.
Dossier:
Le esperienze
fattori climatici, i beni materiali, l'eredità
culturale comprensiva dei manufatti
architettonici di rilevanza e delle preesistenze
archeologiche, il paesaggio e i rapporti interagenti
tra i fattori sopraelencati. Sono inoltre da definire
le misure di mitigazione o compensazione degli
effetti sull'ambiente.
g) Conclusioni – valutazioni
Sono da valutare il progetto e le sue possibili
ripercussioni sull'ambiente.
Queste conseguenze sono rilevanti?
Il progetto deve essere sottoposto a VIA?
Sono interessati elementi sotto tutela?
Il rapporto ambientale deve considerare tutti i
punti previsti dalla legge. Se qualche
argomento non è rilevante al fine della
valutazione ambientale, è tuttavia necessario
accennarlo con una breve frase.
Il rapporto ambientale deve essere bilingue e
consegnato anche in forma digitale in formato
pdf.
3. Variante scelta
3.1. Descrizione dettagliata in base agli effetti
dell'intervento sul patrimonio ambientale
esistente (7), alle interrelazioni dei diversi fattori e
secondo i criteri urbanistici. (11)
3.2. Possibili effetti significativi sull'ambiente (7)
Descrizione dei cambiamenti ed eventuali
conflitti in base ai criteri fondamentali.
3.3. Misure previste per ridurre gli eventuali effetti negativi
sull'ambiente (8)
Descrizione delle eventuali misure adottate
Opere di protezione (dalla vista, dal rumore,
ecc…) e quando necessario verifica degli effetti
negativi derivanti da tali opere.
Adozione di strumenti di pianificazione
(regolamenti edilizi, indicazioni sull'estetica,…).
4. Misure di monitoraggio (9)
Descrizione delle misure previste per il
monitoraggio (Monitoring, rilievi, sopraluoghi,
documentazione fotografica, misurazioni dell'aria,
del rumore, ecc…)
9. Indice del rapporto ambientale
(struttura consigliata)
5. Partecipazione
Assemblee informative, prese di posizione,
riunioni (amministrazioni e cittadini)
1. Breve descrizione dell'intervento (1)
1.1. Cosa - Qualificazione dell'intervento
1.2. Dove - Localizzazione dell'intervento
(rappresentazione cartografica)
1.3. Perché - Obiettivi nell'interesse pubblico
1.4. Quanto - Zona edilizia: superficie, densità, m³,
… Infrastrutture: lunghezza,…
6. Sintesi (10)
6.1. Ci sono effetti significativi sull'ambiente?
si/no
6.2. L'intervento è da sottoporre a VIA? si/no
(secondo le soglie indicate nell'allegato C
“Progetti da sottoporre a valutazione d'impatto
ambientale” della LP n. 2 del 5 aprile 2007)
2. Descrizione delle alternative considerate
2.1. Motivazioni della scelta delle alternative (2)
Per interventi di lieve entità si possono
riassumere anche schematicamente, con adeguate
rappresentazioni cartografiche.
2.2. Situazione esistente (3) (4) (11)
Aspetti rilevanti dello stato attuale dell'ambiente,
così come le caratteristiche ambientali che
saranno influenzate in misura significativa
dall'intervento.
2.3. Inquadramento nei piani e programmi
- Descrizione dei piani e programmi esistenti su
scala locale (paesaggio culturale, piano
paesaggistico, zone di tutela delle acque, Natura
2000, ecc…), nazionale, comunitaria ed
internazionale. (5)
- Esposizione d'eventuali problemi ecologici in
zone di particolare interesse ambientale. (5)
- Rapporto sulla considerazione degli obiettivi
dei piani e dei programmi nazionali ed
internazionali nell'elaborazione dell'intervento
previsto. (6)
2.4. “Variante zero” (3)
Probabile evoluzione senza l'attuazione del piano
o del programma.
2.5. Valutazione delle alternative (2)
in base agli effetti dell'intervento sul patrimonio
ambientale esistente (7), alle interrelazioni dei
diversi fattori e secondo i criteri urbanistici. (11)
Descrizione dei cambiamenti e di eventuali
conflitti riguardanti i criteri fondamentali.
7. Sintesi non tecnica delle informazioni
La sintesi è da redigere come documento separato
solo nel caso in cui la relazione ambientale sia
eccessivamente lunga e tecnicamente complessa
per la comprensione da parte di un vasto
pubblico.
Spiegazioni relative ai capitoli dell' indice del
rapporto ambientale
con riferimento all'appendice 1 della direttiva europea
2001/42CE, lettere da a) a j)
(1) Illustrazione dei contenuti, degli obiettivi principali del
piano o programma e del rapporto con altri piani o
programmi pertinenti.
I contenuti, gli scopi e le motivazioni del progetto
devono essere esposti in modo comprensibile. È
necessario indicare dati riguardo alla
localizzazione ed alla dimensione (superficie,
densità, infrastrutture, ecc…). È necessario inoltre
indicare in quale modo siano stati tenuti in
considerazione gli obbiettivi di protezione
ambientale stabiliti dalle relative leggi, dai piani
specifici e dagli altri strumenti di pianificazione.
Le basi legislative o gli strumenti di pianificazione
rilevanti devono essere citati. Non è sensato
riprodurre o elencare qualsiasi piano.
Piano di settore per impianti di risalita e piste da
sci, piano di settore per cave di ghiaia e di pietra,
piano per impianti sportivi, piano del traffico,
69
piano provinciale di sviluppo e coordinamento
territoriale, piano paesaggistico, direttive
comunali, piani settoriali…
(2) Sintesi delle ragioni della scelta delle alternative
individuate e una descrizione di come è stata effettuata la
valutazione, nonché le eventuali difficoltà incontrate (ad
esempio carenze tecniche o mancanza di dati) nella
raccolta delle informazioni richieste.
Le informazioni riguardo alla scelta delle
alternative sono necessarie per comprendere i
motivi di determinate scelte e in quale rapporto
esse stiano con il progetto. È inoltre necessario
fornire una motivazione plausibile per la scelta di
una variante, alla luce della valutazione degli
effetti sui beni tutelati.
A questo proposito è necessario indicare
qualunque difficoltà, incertezza nella prognosi, o
mancanza di informazioni. Eventualmente può
essere sensato spiegare in che modo sono state
risolte simili difficoltà.
(3) Aspetti rilevanti dello stato attuale dell'ambiente e sua
evoluzione probabile senza l'attuazione del piano o del
programma.
Descrizione della situazione attuale e valutazione
degli effetti ambientali, compresa la previsione
nel caso di mancata attuazione del progetto, con
particolare riferimento agli effetti rilevanti del
progetto sull'ambiente.
È inoltre necessario descrivere la “variante zero”,
la quale indica lo sviluppo o il potenziale di
sviluppo dell'area senza l'intervento
programmato. La “variante zero” non deve
necessariamente avere effetti negativi
sull'ambiente.
L'effetto principale sull'ambiente nella
costruzione di un magazzino consiste nel grande
consumo di superficie, in relazione con il tipo si
superficie utilizzata. Se si tratta di un biotopo,
prezioso per rari anfibi o orchidee, l'impatto
ambientale principale del progetto deve essere
visto nella distruzione di tale biotopo a causa
della copertura del terreno. Un ulteriore impatto
ambientale va visto indubbiamente anche
nell'aumento del traffico con tutte le conseguenze
(rumore, infrastrutture…) e tutto ciò deve essere
valutato nella relazione. La variante zero
significherebbe che il prezioso biotopo sarebbe
salvato e il problema del traffico non si porrebbe,
tuttavia potrebbe comportare effetti negativi
sull'economia locale.
(4) Caratteristiche ambientali delle aree che potrebbero
essere significativamente interessate.
In questo capitolo devono essere descritte le
caratteristiche essenziali del luogo che sarebbero
influenzate dal progetto. Tale descrizione deve
rendere evidenti gli aspetti ambientali che
caratterizzano il luogo e le loro interazioni con il
progetto. Ad esempio un prato con radi alberi da
frutto ai margini di un centro abitato, dove si
progetti di costruire abitazioni, non deve essere
solo descritto, ma ne devono essere valutati anche
la rarità, il valore paesaggistico e culturale, ecc.; è
possibile anche una valutazione naturalistica. Per
70
la valutazione della sensibilità dei beni tutelati, si
possono raccogliere informazioni tramite specie
elencate nelle liste rosse di biotopi, animali e
piante. Sono adatti a questo scopo anche le
rilevazioni degli inventari di elementi
paesaggistici e culturali che si trovano già in
diversi Comuni.
(5) Qualsiasi problema ambientale esistente, pertinente al
piano o programma, ivi compresi in particolare quelli
relativi ad aree di particolare rilevanza ambientale, quali
le zone individuate ai sensi delle direttive 79/409/CEE e
92/43/CEE.
Devono essere esposte informazioni riguardo a
tutti i problemi ambientali attualmente rilevanti
per il progetto (es. qualità dell'aria, dell'acqua,…).
Sulla base di queste informazioni si deve verificare
in quale modo questi problemi influenzino il
progetto e se sussista la probabilità che il progetto
stesso acuisca problemi preesistenti, li riduca o
agisca su di essi in altro modo. Per zone con
particolare rilevanza ambientale si intendono
zone dal valore ecologico particolarmente alto, ad
esempio zone protette Natura 2000, ma anche
parchi naturali o nazionali, o anche zone che
ospitano specie che compaiono nelle liste rosse
locali o dove si trovano habitat e specie di
interesse europeo. Può trattarsi anche di zone
(habitat) che non godono di protezione, ma
ospitano specie indicate nelle specifiche liste
rosse (nazionali, europee, internazionali), o sono
luogo di sosta o di cova di specie di uccelli di
interesse nazionale o internazionale (cosiddette
IBA). Inoltre la zona in questione può essere un
tipo di biotopo sottoposto ad un alto rischio
ecologico (es. zone paludose, sabbiose, ghiaiose,
ecc.). Se si tratta del cambiamento di destinazione
di aree che si trovano all'interno di Natura 2000 o
nelle immediate vicinanze (=possibile influenza su
Natura 2000), è necessario anzitutto richiedere il
certificato di tollerabilità.
(6) Obiettivi di protezione ambientale stabiliti a livello
internazionale, comunitario o degli Stati membri,
pertinenti al piano o al programma, e il modo in cui,
durante la sua preparazione, si è tenuto conto di detti
obiettivi e di ogni considerazione ambientale.
I conflitti di cui ai punti (4) e (5) devono essere
valutati alla luce degli scopi di protezione
ambientale definiti dall'Unione Europea. In
questa parte si deve tenere conto anche di scopi
comunitari quali l'interconnessione e la
protezione degli habitat.
(7) Possibili effetti significativi sull'ambiente, compresi
aspetti quali la biodiversità, la popolazione, la salute
umana, la flora e la fauna, il suolo, l'acqua, l'aria, i fattori
climatici, i beni materiali, il patrimonio culturale, anche
architettonico e archeologico, il paesaggio e
l'interrelazione tra i suddetti fattori.
La parte principale della relazione consiste nella
rappresentazione dello stato di fatto e nella
descrizione dell'impatto ambientale che
deriverebbe dalla costruzione e dall'utilizzo di
quanto progettato, e la cui validità trova riscontro
e motivazione nel piano urbanistico. Nell'ambito
Dossier:
Le esperienze
della valutazione devono essere indicate anche le
possibilità dell'eliminazione, della diminuzione o
della compensazione degli effetti negativi
sull'ambiente e le misure corrispondenti.
La valutazione può essere redatta in modo
descrittivo oppure in forma di tabella, tramite
una scala di valori. L'importante è che il metodo
di valutazione sia indicato in modo
comprensibile. Nella valutazione è consigliato di
utilizzare le fonti dei dati esistenti (dati
geografici digitali nei diversi sistemi informativi,
letteratura specifica sull'argomento, dati storici,
risultati di sopralluoghi, ecc.).
Nella descrizione, a seconda delle dimensioni
dell'intervento, si deve fare riferimento a tutti gli
aspetti ambientali e ai beni tutelati (devono
essere valutati gli effetti sui beni tutelati che
vengono influenzati o sui quali è pronosticabile
un'influenza). Deve essere precisato chiaramente
in quale zona si possano verificare degli effetti e
in che cosa consistano tali effetti. Deve essere
inoltre precisato in che cosa consistono le
interferenze fra i singoli beni protetti (es.
copertura del terreno e stato delle acque
freatiche).
I seguenti beni ambientali sono indicati nella
direttiva e devono essere valutati a seconda del
progetto:
- il suolo: es. impermeabilità
- l'acqua: es. livello dell'acqua freatica, acque in superficie
- l'aria e i fattori climatici: es. qualità dell'aria
- la biodiversità ed il paesaggio: es. grado di pericolo degli
habitat
- la flora e la fauna: es. liste rosse
- la popolazione, la salute umana: es. rumore, elettrosmog
- i beni materiali, il patrimonio culturale: es. tutela dei beni
culturali, tutela degli insiemi
- il patrimonio archeologico: es. zone archeologiche
protette, rilevanza storica e culturale
Per l'inserimento di un'infrastruttura stradale si
dovranno indicare dati riguardo al suolo
(impermeabilità), allo stesso modo dovrà essere
preso in considerazione per la valutazione la
qualità dell'aria e il rumore. Inoltre andranno
elaborate prognosi degli effetti in base ai dati a
disposizione (traffico attuale, aumento del
traffico, spostamento del traffico).
(8) Misure previste per impedire, ridurre e compensare nel
modo più completo possibile gli eventuali effetti negativi
significativi sull'ambiente dell'attuazione del piano o del
programma.
Devono essere esposte le possibilità di diminuire
o compensare i rilevanti effetti negativi descritti
nella valutazione ambientale. Può trattarsi di
misure che sono stabilite o previste dal piano
urbanistico. È necessario però tenere conto del
fatto che misure per diminuire i danni ambientali
possono avere a loro volta effetti negativi
sull'ambiente e vanno tenuti in considerazione
(es. edifici protettivi). La priorità deve dunque
essere data nell'evitare i conflitti con i beni
tutelati. Solo se questo non è possibile devono
essere previste misure per arginare o compensare
i danni. In generale tutte le misure devono essere
indicate in modo vincolante nel piano urbanistico
e realizzate nei livelli seguenti di pianificazione.
(9) Descrizione delle misure previste in merito al
monitoraggio di cui all'articolo 10 della direttiva europea.
Il rapporto ambientale deve contenere anche una
descrizione delle misure di controllo (monitoring)
previste. Devono essere previste misure che
consentano di individuare tempestivamente gli
effetti negativi dovuti alla realizzazione del
progetto sui beni ambientali sopra nominati ed
eventualmente di intervenire adeguatamente
contro di essi. Il controllo è principalmente
compito del Comune; il concetto per la sua
attuazione deve essere descritto nella relazione
ambientale. Anche in una pianificazione eseguita
con grande accuratezza, non si possono escludere
effetti imprevisti. Anche in caso di incertezza
nella valutazione riguardo, per esempio, ai beni
tutelati come il suolo, l'acqua o lo sviluppo di un
biotopo, può essere sensato un monitoraggio.
L'importante è che nel monitoraggio non si
osservino tutti i possibili effetti ambientali, ma
soltanto gli effetti negativi rilevanti che
potrebbero verificarsi inaspettatamente in futuro.
(10) Sintesi non tecnica delle informazioni di cui alle lettere
precedenti.
Lo scopo del riassunto non tecnico consiste nel
rendere comprensibile alla popolazione e a coloro
cui spettano le decisioni, gli aspetti e i risultati
principali del rapporto ambientale. In tale
riassunto devono essere presi in considerazione
anche gli effetti delle misure volte ad evitare,
diminuire o compensare il danno.
Il riassunto deve essere scritto in lingua italiana e
tedesca. Una tabella sintetica e un piano generale
possono essere di grande utilità per la
rappresentazione semplificata dei risultati.
(11) Criteri urbanistici.
- localizzazione nell'ambito naturale,
- localizzazione nell'ambito dell'insediamento,
- aspetti paesaggistici,
- aspetti idrogeologici,
- inserimento nel sistema di mobilità e di viabilità,
(locale e sovracomunale),
- tipologie di traffico (traffico individuale
motorizzato, trasporto pubblico locale di persone,
mobilità pedonale e ciclistica, trasporto
scolastico, trasporto merci),
- approvvigionamento acqua potabile,
- approvvigionamento acqua antincendio,
- rete di energia elettrica,
- rete di telecomunicazione,
- rete del gas,
- teleriscaldamento,
- smaltimento acque nere,
- smaltimento acque piovane,
- smaltimento rifiuti,
- smaltimento materiali di scavo o demolizione,
- i beni materiali, il patrimonio culturale, anche
architettonico e archeologico,
- fattori di particolare importanza per l'intervento
e/o il luogo,
- l'interrelazione tra i suddetti fattori.
71
Energia e cambiamento
climatico nella Valutazione
Ambientale Strategica
di Paola Ischia
Commissione Nazionale Inu: Ambiente,
Energia, Clima, Consumo di Suolo
Il decennale processo di recepimento della
normativa sulla VAS Valutazione Ambientale
Strategica (Direttiva Europea 2001/42/CE)
che ha visto l'Italia inadempiente e sottoposta
all'ennesima procedura d'infrazione (fino al
decreto 152/2006) ed ancor più il trentennale
avvio del dibattito, dalla formulazione di
considerazioni statunitensi sugli impatti
d'area vasta (1981), richiedono oggi uno sforzo
di sintesi, implementazione, operatività.
Al contempo il tema energetico strettamente
connesso a quello relativo al cambiamento
climatico, pur sancito a livello normativo, è
costretto ad esplorare svariati canali di
attivazione. È suggestivo ricordare come il
Piano Energetico Nazionale del 1988
prevedesse entro il 2000 la produzione del
44% del fabbisogno da fonti rinnovabili… e
come il D.Lgs 311/2006 (di attuazione della
direttiva 2002/91/CE sul rendimento
energetico nell'edilizia) preveda all'art.4
“Modifiche dell'art.9 D.Lgs 192/2005”,
l'integrazione dei temi energetici nelle
normative e negli strumenti di pianificazione
ed urbanistici,“…ponendo particolare
attenzione alle soluzioni tipologiche e
tecnologiche volte all'uso razionale
dell'energia ed all'uso di fonti energetiche
rinnovabili, con indicazioni anche in ordine
all'orientamento ed alla conformazione degli
edifici da realizzare per massimizzare lo
sfruttamento della radiazione solare”.
Il Testo Unico sull'Ambiente (D.Lgs 152/2006
e s.m. D.Lgs. 4/2008) ha formalizzato ed
avviato un percorso (discusso) di messa a
punto degli strumenti, tuttavia gli effetti non
emergono. La vera, strategica, integrazione
dell'approccio progettual-programmatico
anche alle analisi stesse, deve ancora maturare
degli esiti. L'emergenza della condizione
attuale (crisi economica strutturale,
devastazioni dovute a fenomeni climatici),
può costringere il dibattito (scientifico,
politico, sociale) ad intraprendere
sperimentazioni operative. Nell'affermazione
del concetto di sostenibilità, implementare
processi decisionali con approfondimenti
conoscitivi ex-ante, in itinere ed ex post,
suggerisce di allargare il dibattito e la
partecipazione effettiva a competenze
plurime (scientifiche, tecniche,
imprenditoriali) che, concretamente
svincolate da recinzioni mentali, possano
fondere i saperi nella prefigurazione di
soluzioni.
Il tema della comunicazione e conseguente
coinvolgimento della popolazione, così
come quello della cultura e formazione a
vari livelli, universitari compresi, non può
che sottoporsi ad un autocritico processo di
rigenerazione, valutato l'isterico fiorire di
giustificabili comitati di cittadini o la scarsa
attenzione ad esiti “realistico-finanziabili”,
esercitata dalle discipline progettuali
accademiche.
È il concetto di “progett-AZIONE” che la
situazione contemporanea chiede di
focalizzare. Il progettare è al contempo
processo conoscitivo e percorso generativo:
ricerca, conoscenza, “inferenza abduttiva”
(scoperta). I segnali inducono a smarcarsi
da blocchi e consuetudini inadeguate e
delineare un cambiamento sostanziale,
sviscerando i nodi critici dell'azione di
Governo del Territorio. Seguendo il
paradigma dell'efficienza energetica,
evidentemente esteso a considerazioni
ambientali e climatiche, INU ha in
precedenza avviato e nel 2008 formalizzato,
la Commissione AECCS Ambiente, Energia,
Clima, Consumo di Suolo, presieduta dal
Professor Stefano Pareglio.
Oggi la Commissione apre con il secondo
mandato, una nuova fase, in tempi in cui
(almeno a livello europeo o nelle migliori
amministrazioni locali) è ormai diffusa la
consapevolezza della preminenza dei temi
trattati in rapporto alle strumentazione per il
Governo del Territorio e, tra un'ampia serie di
obiettivi (per la crescita europea “intelligentesostenibile-inclusiva”), curerà
l'approfondimento di tali argomentazioni
nella VAS.
Nel primo biennio 2008-10, attraverso
incontri, dibattiti, convegni, iniziative
regionali e convergenza in eventi nazionali, i
lavori hanno permesso di diffondere,
implementare, applicare, in diretto rapporto
con esperti ministeriali e di centri di ricerca
della Commissione Europea (EU/JRC Joint
Research Center), strumenti innovativi come
Seap Sustainable Energy Action Plans (Paes
Piani d'azione per l'energia sostenibile) atti
programmatici per delineare strategie ed
azioni locali per la riduzione di emissioni al
2020, redatti per Covenant of Majors (Patto
dei Sindaci, oggi con oltre 1.000 comuni
italiani aderenti), implementabili attraverso
considerazioni sul coinvolgimento delle aree
produttive e dell'ICT Information
74
Communication Technolgy verso le
SMARTcities. Sono stati inoltre proposti
principi ed azioni per la roadmap per
Copenaghen 2009 Cop15 (Conference of
Parties) United Nations Climate Change
Conference per la riformulazione del
protocollo di Kyoto (espressi nella “Carta
delle città e dei territori d'Italia per il
clima” promossa da Coordinamento
Agenda21 locali, ANCI Associazione
Nazionale Comuni Italiani, UNI Unione
Province Italiane), programmi
CONCERTO ed iniziative della
Commissione Europea tra cui la
promozione, cura e divulgazione del premio
“Energia sostenibile nelle città” della
campagna SEE Sustainable Energy Europe,
in collaborazione con il MATTM Ministero
per la Tutela del Territorio e del Mare che
ha fatto emergere buone pratiche sia nel
campo metodologico (a partire ad esempio
dalla convergenza del Piano Energetico con
il Piano Strutturale di Bologna) che in
quello delle realizzazioni esemplari. E'
stato inoltre avviato il CRCS Centro
Ricerche sul Consumo di Suolo che
consente un monitoraggio sul fenomeno e
sulle politiche da attuare per contrastarlo.
Il territorio Altoatesino spicca nel
panorama nazionale per innovazione ed
applicazione concreta di processi di
efficienza energetica. La Provincia
autonoma di Trento ha introdotto la
valutazione di impatti ed emissioni con la
L.p. n 05 del 09 marzo 2010 “Il Trentino
per la protezione del clima”, integrata
nella L.p. 29 agosto 1988, n.28 e s.m.
“Disciplina della valutazione dell'impatto
ambientale e ulteriori norme di tutela
dell'ambiente”, in particolare all'art.
12quater “Valutazione dell'impatto
energetico e sul clima”: “Per valutare
preventivamente e ridurre l'impatto delle
grandi opere, pubbliche e private, anche
dal punto di vista del loro contributo alla
diffusione dell'anidride carbonica e degli
altri gas climalteranti e del loro
contributo al consumo complessivo di
energia, è istituita la valutazione
dell'impatto energetico e sul clima,
nell'ambito della valutazione di impatto
ambientale e della valutazione ambientale
strategica”. Nel settembre 2011, si è svolto
inoltre a Trento (promosso
dall'“Osservatorio trentino sul clima”)
l'evento “ClimaticaMENTE cambiando”,
articolato in conferenze, convegni,
spettacoli, escursioni e proposte
collaterali.
Attraverso formazione e committenza
avanzata, è oggi necessario nella
procedura valutativo-propositiva,
integrare concettualmente cultura
progettuale operativa (ricerca applicata)
e principi della sostenibilità, consentendo
così che essi possano essere attivati ed
emergere ...dal progettare stesso!
Gran folla alla presentazione
di Sentieri Urbani nr.5
Si è svolto lo scorso 15 novembre, presso la Sala degli Affreschi della Biblioteca Comunale di Trento l'incontro,
promosso da Inu/Trentino in collaborazione con il Laboratorio urbano di Trento, e dal titolo «Il Piano
Territoriale della Comunità: quale innovazione e quale operatività». Il pretesto della presentazione del numero 5 di
Sentieri Urbani, è stata, infatti, l'occasione per riflettere sul senso e sulle potenzialità della nuova stagione di
pianificazione che si sta aprendo in Trentino in questi mesi. È evidente la complessità di elaborazione di questo
strumento di pianificazione, sia dal punto di vista tecnico sia da quello politico-programmatico. Ma al contempo è
chiara anche l'occasione storica che non può essere che colta con grande serietà.
Presenti i professori di Tecnica e pianificazione urbanistica Corrado Diamantini e Bruno Zanon dell'Università di
Trento, Pier Giorgio Mattei, Dirigente del Servizio Urbanistica e Tutela del Paesaggio della Provincia autonoma
di Trento e gli assessori all'urbanistica di due Comunità: Anita Briani (Comunità Altavalsugana e Bersntol) e
Andrea Brugnara (Comunità Rotaliana e Königsberg). Inoltre hanno partecipato alla discussione Giampaolo
Andreatta (che ha collaborato alla redazione del Piano urbanistico provinciale del Trentino del 1967) e Antonio
Scaglia (sociologo dell'Università di Trento).
Gli interventi e il dibattito, introdotti e coordinato da Giovanna Ulrici e Alessandro Franceschini della sezione
Inu del Trentino, hanno offerto numerosi spunti di riflessione sia per quanto riguarda gli aspetti di continuità e
discontinuità con le stagioni urbanistiche precedenti, sia per quanto concerne le sfide specifiche di questa nuova
epoca di pianificazione territoriale, caratterizzata dall’invito ad una sussudiarietà responsabile dei territori
periferici e da una centralità del concetto di paesaggio entro i piani e i progetti di sviluppo locale. Occasioni che
necessitano del coraggio delle neonate amministrazioni intermedie di Comunità e della preparazione e della
passione di tecnici ed urbanisti.
75
La Fondazione
Astengo sta per
promuovere in diverse
regioni d'Italia corsi di
aggiornamento
professionale ed alti
studi sulla VAS, in
collaborazione con il
Gruppo Nazionale INU
“Valutazione dei piani
e programmi per il
governo del territorio”.
Per essere aggiornati
sui corsi in
programmazione, si
può chiedere
l'iscrizione alla mailing
list FA inviando una
mail all'indirizzo
info@fondazioneasten
go.com, o navigare
sul sito all'indirizzo
http://www.inu.it/aste
ngo/index, o seguire
la Fondazione
Astengo su Facebook.
* nella foto in alto, da sinistra:
Diamantini, Mattei, Zanon,
Brugnara e Briani
Inu/Trentino
Chi siamo, cosa vogliamo
come partecipare
COSA È L’INU?
COME ASSOCIARSI
L’Istituto Nazionale di Urbanistica è stato fondato nel 1930 per promuovere gli studi edilizi e
urbanistici, diffondendo i princìpi della pianificazione. Lo Statuto, approvato con DPR
21.11.1949, definisce l’INU come “Ente di diritto pubblico ... di alta cultura e di
coordinamento tecnico giuridicamente riconosciuto” (art. 1).
Per associarsi all’Istituto Nazionale di
Urbanistica (INU) occorre presentare al
Presidente della Sezione di competenza
(per residenza o luogo di lavoro) una
domanda sottoscritta da due Membri
effettivi dell’Istituto e accompagnata da un
breve curriculum e dalla ricevuta di
pagamento della quota associativa per il
primo anno. Il Consiglio direttivo locale
approva le domande e le trasmette alla
sede nazionale per la ratifica e la
registrazione.
L’INU è organizzato come libera associazione di Enti e persone fisiche, senza fini di lucro. In
tale forma l’Istituto persegue con costanza nel tempo i propri scopi statutari, eminentemente
culturali e scientifici: la ricerca nei diversi campi di interesse dell’urbanistica,
l’aggiornamento continuo e il rinnovamento della cultura e delle tecniche urbanistiche, la
diffusione di una cultura sociale sui temi della città, del territorio, dell’ambiente e dei beni
culturali. Inu aderisce a CIPRA (Commissione Internazionale per la Protezione delle Alpi)
sia formalmente che con contributi ed elaborazioni di significativo valore disciplinare.
La stessa composizione della sua base associativa caratterizza l’INU come luogo di scambio e
di libero confronto culturale, attraverso le diverse esperienze di cui ciascun socio è portatore:
da quelle scientifiche, accademiche e della ricerca a quelle tecniche, professionali e della
pubblica amministrazione.
L’attività sociale propria dell’Istituto si articola in prevalenza intorno alle sue numerose
iniziative nazionali, regionali e locali (rassegne, convegni, seminari e simili), che nell’arco
dell’anno, sono diverse decine. A queste si aggiungono le attività finalizzate alle
pubblicazioni e alla ricerca, svolta sia in proprio che – anche sotto forma di consulenze – per
conto di Enti pubblici.
L’INU ha sede a Roma ed è articolato in diciannove Sezioni regionali. Gli Enti associati sono
Regioni, Province, Comuni, Iacp, aziende ed enti economici pubblici e privati, dipartimenti
universitari, Ordini e associazioni professionali, imprese, cooperative e loro associazioni,
Istituti di ricerca, studi professionali, associazioni culturali. I Soci (Membri effettivi e Soci
aderenti) sono docenti e ricercatori, professionisti, dirigenti e funzionari delle pubbliche
amministrazioni, studenti. Agli architetti, ingegneri e urbanisti, si affiancano giuristi,
economisti, geologi, geografi, agronomi, cartografi, ecologi, archeologi e medici.
Le Sezioni locali possono attivare – anche su proposta di gruppi di soci – proprie
Commissioni (o gruppi di lavoro), su temi analoghi o complementari a quelli trattati dalle
Commissioni nazionali, ovvero su altri temi, o per lo studio di situazioni e problemi locali. Le
Sezioni locali partecipano comunque con propri rappresentanti alle attività degli Osservatori
nazionali e, qualora ne abbiano interesse, ai lavori delle Commissioni nazionali di studio.
76
Per gli Enti pubblici che intendono
associarsi è sufficiente inviare alla sede
nazionale dell’Istituto la delibera degli
organi competenti (di cui potete scaricare
il modello) contenente anche l’impegno di
spesa per la prima quota annuale, oppure
anche solo una copia della ricevuta del
versamento della quota associativa.
Informazioni e modelli per iscriversi sono
sul sito: http://www.inu.it
Il pagamento della quota associativa può
essere effettuato con bollettino postale n.
97355002 intestato a “INU c/Soci” o
mediante bonifico bancario sul conto n.
000000581551 intestato a “INU” – Banca di
Roma – Filiale 112 – ABI 03002 – CAB
03256.
Per contatti e ulteriori informazioni:
Segreteria INU Sezione Trentina (arch.
Elisa Coletti, [email protected]).
Berlino. Profili urbani. Una mostra fotografica di Luca Chisté
Berlino è sicuramente una delle città più
enigmatiche della cultura urbana europea. Una
cultura che è diventata tangibile, fatta di pietre, di
vetro e di acciaio. Una cultura che si è fatta
architettura. Berlino raccoglie nel suo ventre la
costruzioni e la demolizioni di intere pagine di
storia, incise nel suo sedime con l'arte dei migliori
architetti e dei migliori urbanisti. È la città di
Guglielmo II, della Porta di Brandeburgo, del
Palazzo del Reichstag. Ma è anche la capitale della
follia nazista, il luogo in cui si è conclusa
tragicamente la Seconda guerra mondiale ed il
fulcro delle contraddizioni della guerra fredda del
Secondo Novecento. È la città divisa in due da un
muro di cemento. La citta della Stasi, la polizia
segreta del regime tedesco. La città da cui scappare.
Alexanderplatz e i grandi edifici in cemento
dell'utopia socialista. E ancora, dopo il 1989, la
città dell'apoteosi della democrazia, delle archistar,
della ricostruzione dopo la caduta del comunismo,
del multiculturalismo, della convivenza.
Nei mesi scorsi è stata allestita, presso gli Scavi
Scaligeri di Verona, una mostra fotografica di Luca
Chistè, raffinato fotografo trentino. La mostra
realizza un ritratto mirabile della capitale tedesca,
raccontata dal fotografo con un'attenzione ed un
trasporto che rendono ogni scatto un'opera d'arte.
«Luca Chistè – spiega la curatrice della mostra,
Riccarda Turrina – ci prone un tipo di fotografia
che aiuta a comprendere le logiche, i processi, e le
modalità comunicative della società
contemporanea divenendo indispensabile fonte di
conoscenza antropologica. Un empatia che muta di
città in città e che con Berlino è stata immediata:
nelle strade, nelle luci, negli intrecci fantastici del
pensiero architettonico, nei colori che nemmeno la
notte riesce a spegnere. Il risultato di queste
immagini è quindi una perfetta sintesi di assordanti
silenzi, nati dall'ingegno umano e raccontati dallo
sguardo di un fotografo che, senza scombinare
l'ordine preesistene, ha spogliato l'architettura
della sua possente fisicità trasformandola in uno
stato d'animo».
Ma cosa significa inquadrare Berlino per Luca
Chistè? «La fotografia – ci spiega il fotografo – mi
appare; l'intuizione diventa poi lavorio, metodo di
ripresa, cha passa attraverso innumerevoli scatti,
variazioni di fuoco, profondità, campo, esposizione,
inquadrature, allo scopo di restituire tutto il
potenziale espressivo e tecnico della visione iniziale.
È evidente che la comprensione dei principi di
funzionamento del colore e le relazioni formali sono
un patrimonio non solo tecnico ma anche
emozionale di un fotografo impegnato nella
ricerca». E nel caso specifico della città tedesca: «ci
sono segni che l'uomo ha lasciato ma la
ricostruzione è passata sopra l'identità sociale
tanto che si è verificato un cortocircuito fra l'essere
umano e i luoghi della propria origine. Sono state
fatte delle grandi speculazioni, alcuni quartieri di
sarebbero potuti ristrutturare e invece sono stati
rasi al suolo per fare spazio alla nuova Berlino».
La mostra, allestita con cura e articolata in stampe
«fine-art» di grande formato curate personalmente
dallo stesso Chistè, offre degli scatti dall'impatto
emotivo molto forte in particolare per chi ama
l'architettura. Si passa dalla «Neue Galerie» di
Mies van der Rohe al «Museo ebraico» di Daniel
77
Libeskind, dal «Monumento nazionale in memoria
dell'Olocausto degli Ebrei europei» di Peter
Eisenman ai «Magazzini Lafayette» di Jean
Nuovel. Architetture fotografate e stra-fotografate,
ma che Chistè riesce ad interpretare e a proporre in
maniera inaudita: «Scorgo relazioni formali,
spaziali, chiaro-oscurali praticamente ovunque.
Ombre, colori, linee, cerchi, campi chiusi ed aperti,
mi inseguono, talvolta, in modo ossessivo, sempre e
ovunque. Per strada, a casa, in aeroporto, su un
traghetto, mentre viaggio e mentre cammino».
Come spiega, all'interno del bel catalogo della
mostra disponibile in rassegna (Publistampa
edizioni, 72 pagine) l'assessore alla cultura della
città scaligera, Erminia Perbellini, «Luca Chistè
rappresenta le architetture e le mutazioni urbane di
Berlino scegliendo un linguaggio assolutamente non
descrittivo, attento al particolare, cercando nelle
forme architettoniche, che destruttura e
decontestualizza, il filo narrativo che unisce molte
facce di Berlino, in qualche modo emblema della
storia contemporanea: da capitale della follia
hitleriana, a tragico confine tra le due concezioni
del mondo e ora a laboratorio sperimentale della
nuova architettura». Ed infine Danilo Balzan,
ingegnere trentino scrive, nella parte del catalogo
dedicata all'area di Potsdamer, che «nelle immagini
di Chistè non ci sono i segni di drammaticità
depositati in questa città. Certo non per
inconsapevolezza, ma perché il fotografo ha voluto
partecipare e documentare un importante momento
d'entusiasmo collettivo».
(a.f.)
Biblioteca
dell’
rbanista
Cesare de Seta
“Ritratti di città”
Einaudi Editore, Torino
2011, 38 euro
Vittorio Gregotti
“Architettura e postmetropoli”
Einaudi Editore, Torino
2011, 16 euro
Stefano Boeri
“L’anticittà”
Editori Laterza, Roma-Bari
2011, 12 euro
Il Rinascimento italiano e l’invenzione
della prospettiva portarono alla nascita di
una delle forme più alte di celebrazione del
potere urbano, sia esso quello di un re, di
un papa, di un principe o di un mecenante,
ovvero il ritratto di città. In questo volume
lo storico dell’arte ricostruisce
dettagliatamente la mappa dei ritratti dal
Rinascimento al secolo dei Lumi, sia in
senso geografico che tecnico ed artistico:
l’autore dà ordine a una serie di argomenti
che sono comuni all’iconografia urbana in
età moderna. Scrive de Seta: «La
rappresentazione della città, è bene
ribadirlo - anche se le pagine scritte stanno
sempre a dimostrare questo - ha retto a
ogni sovvertimento di potere, a ogni evento
della storia: si pensi solo quanti sono stati
coloro che hanno governato e dominato le
città di cui si è parlato. Liberi comuni,
città-Stato, papi, re, imperatori, principi si
sono succeduti vorticosamente al governo
delle città, ma il "ritratto di città" è rimasto
uguale solo alla logica che l'ha prodotto,
come se esso possedesse una forza e una
capacità di persuasione che nessun potere
ha mostrato con tanta determinazione sul
filo di molti secoli. In molte incisioni sono
stati, di volta in volta, abrasi e sostituiti i
nomi dei committenti o di coloro ai quali il
"ritratto" era dedicato, damnatio memoriae
assai piú rara in affreschi o dipinti: sintomo
evidente del trascorrere impetuoso della
storia e degli uomini che la fanno. Ma
l'immagine è rimasta fedele solo a se stessa,
e si è trasformata, quando si è trasformata,
assecondando solo la propria intima e
incoercibile ragione che l'ha prodotta. E
questa sua straordinaria resistenza a
qualunque potere della storia ha qualcosa
di magico e affascinante».
Ormai è stato detto da tutti e in tutti i modi:
il nuovo secolo sarà il secolo delle grandi,
delle grandissime città. Raccoglieranno la
maggior parte della popolazione, si
svilupperanno in modo impensabile,
sorgeranno in tutti i paesi, in tutti gli
ambienti e a tutte le latitudini e si
allontaneranno fatalmente da quella matrice
urbanistica che siamo abituati a conoscere,
costruitasi nei secoli dall'accampamento
militare romano al comune medievale, alla
città moderna, alla metropoli
contemporanea. E infatti sono molti, ormai, a
chiamare le nuove città con il nome di
postmetropoli, a richiamare scenari futuribili
in cui le griglie di lettura, progettazione e
disegno dell'architettura e dell'urbanistica
dovranno essere radicalmente modificate.
Vittorio Gregotti, che ha lavorato a lungo su
questi temi e ha progettato anche intere città
in Cina, riflette sulla sfida che la
postmetropoli rappresenta per l'architettura.
Se è vero che la globalizzazione della finanza
e dei costumi ha trasformato con forza
dirompente la nozione stessa di città,
l’architettura ha spesso scelto, per comodità
o addirittura per convinzione, di ridursi a
rispecchiamento dell’ordine globale,
all’inseguimento di una bizzarria di
superficie e indifferente al suo contesto che
tradisce le ragioni profonde del suo essere
pratica artistica.
Ma è impossibile recuperare una distanza
critica nei confronti della postmetropoli
trionfante che consenta di disegnarla e
progettarla in modo diverso? E non si può
sperare che le tendenze accelerate e convulse
dei cambiamenti globali potranno
depositarsi, dando forma a modalità di
architettura urbana altrettanto significative
ed equilibrate di quelle del passato?
«L'Anticittà, il rischio di disgregazione
delle nostre società urbane, non ha solo i
connotati dell'esclusione sociale e le
stigmate della ribellione. C'è un'Anticittà
ben più potente e diffusa che ogni giorno
plasma gli spazi della nostra vita. Che sta
sgretolando la nostra società. In Italia, in
Europa, in molte parti del pianeta.
L'Anticittà non è solo quella che sorge
dalla concentrazione di vite troppo simili
in spazi troppo omogenei, che esplode
nelle rivolte urbane sprigionando
un'alterità totale verso la condizione
urbana. L'Anticittà è un'energia profonda
e apparentemente pacifica, che non si
contrappone alla Città che abitiamo, ma
piuttosto la erode dall'interno. Senza
grandi gesti, muovendosi pervasiva e
spesso invisibile dentro i meccanismi di
riproduzione dello spazio urbano
contemporaneo; ne allenta le connessioni,
ne logora i nodi, ne compromette il
funzionamento.
L'Anticittà che oggi fa più paura non
nasce dall'esclusione e dalla rivolta, ma
dalla frammentazione e dissipazione delle
energie vitali che scorrono in ogni ambito
della vita urbana. Questa Anticittà non
cresce nei processi di concentrazione e
chiusura, ma piuttosto in quelli di
diluizione delle relazioni urbane. Non
costituisce un'alternativa alla città che
abbiamo ereditato da secoli di storia, ma
ne è semmai la forma più recente, per
quanto postmoderna».
Stefano Boeri in questo frizzante e
disincantato libro, ci aiuta a conoscere e
ad arginare la potenza di un fenomeno
politico e sociale che ci riguarda tutti.
Perché, come scrive l’autore, ci piaccia o
no, l’Anticittà siamo noi.
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