Convegno 2008

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Convegno 2008

LA “COMPLIANCE”
NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
Atti del Convegno
Sapienza Università di Roma
Roma, 17 giugno 2008
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Sommario
AICOM – Associazione Italiana Compliance .............................................................................................. 5
OPENTECH – Ingegneria del software ....................................................................................................... 5
PREMESSA Avv. Claudio Cola Presidente AICOM ............................................................................... 6
RELAZIONE INTRODUTTIVA Crisi dei controlli e intelligenza organizzativa: evoluzione della
compliance Ing. Carlo Camerata Presidente Opentech ........................................................................... 7
Apertura e saluti Prof. Attilio Celant Preside della facoltà di Economia, Sapienza Università di
Roma .............................................................................................................................................................. 10
Saluto di benvenuto Ing. Luigi Valenti Direttore Generale Opentech .................................................. 11
La “compliance” nella Pubblica Amministrazione Dott. Giancarlo Coraggio Presidente di Sezione
Consiglio di Stato .......................................................................................................................................... 13
Compatibilità tra la funzione di conformità nell‟industria finanziaria e l‟attuale sistema dei controlli
della Pubblica Amministrazione Dott. Marco Lipari Consigliere di Stato ........................................... 17
La funzione di conformità (Compliance) nell‟industria finanziaria Avv. Claudio Cola Presidente
AICOM ............................................................................................................................................................ 23
I processi di Standardizzazione delle norme Dr.ssa Caterina Lupo Dirigente CNIPA..................... 28
La gestione per processi nella Pubblica Amministrazione Dott. Mauro Barbini Dirigente Formez .. 41
Le regole e la gestione della “complessità” Prof. Paolo Bertoli Presidente ANDAF .......................... 52
Etica e regole nella Pubblica Amministrazione Avv. Giulio Bacosi Avvocato dello Stato ................ 59
I Controlli Interni nella Pubblica Amministrazione Prof. Andrea Monorchio Professore di contabilità
di Stato e degli enti pubblici - Presidente Consap ................................................................................... 65
Gli appalti negli enti pubblici e la conformità normative Ing. Lucio Pontecorvi Direttore Acquisti e
Logistica – Cassa Depositi e Prestiti ......................................................................................................... 73
La sicurezza ambientale e la compliance Ing. Massimo Sbriscia Dirigente Provincia di Ancona .... 76
Rischi operativi nel sistema dei controlli della Pubblica Amministrazione Prof. Francesco Bellini
Sapienza Università di Roma...................................................................................................................... 80
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La compliance nella Pubblica Amministrazione - Atti del convegno
AICOM – Associazione Italiana Compliance
AICOM, Associazione Italiana Compliance, nasce nel 2005 con il primario scopo di promuovere la cultura
della conformità e del rispetto delle regole all’interno del sistema finanziario dei diversi settori industriali e
della Pubblica Amministrazione; compito dell’Associazione è far comprendere l’importanza che assume la
tutela reputazionale e, nel settore bancario in particolare, la gestione del banking face value.
Dell’AICOM, ente privo di finalità di lucro, fanno parte, oltre a rappresentanti della Funzione di Compliance,
esponenti del mondo finanziario, industriale, accademico e consulenziale, di associazioni di categoria
nonché componenti di autorità regolatrici.
Tramite l’emanazione di principi standard, di specifici approfondimenti tematici, di convegni e seminari,
l’AICOM favorisce lo sviluppo e la diffusione dei principi dell’etica e della conformità nonché la conoscenza
delle regole di base che caratterizzano l’attività, agevolando altresì lo scambio di informazioni.
Interlocutore delle principali istituzioni del mondo finanziario e industriale, della Pubblica Amministrazione e
degli Organi di Vigilanza, l’AICOM offre altresì supporto consulenziale a tutti coloro che necessitano di
approfondire gli argomenti legati alle materie di compliance, in particolare al management e ai vertici
aziendali delle imprese, che, integrando la Funzione nel Sistema dei Controlli Interni, intendono creare
valore per le loro aziende sia in termini di contenimento dei rischi (conseguentemente anche di sanzioni e
perdite) che in termini di miglioramento dell’immagine e del marchio aziendale, con la fidelizzazione della
clientela e la garanzia di sviluppo di lungo periodo.
A partire dalla sua recente costituzione l’AICOM ha promosso con successo studi, indagini, convegni,
autonomamente ovvero in collaborazione con importanti università italiane, favorendo la diffusione e la
conoscenza delle problematiche della materia e contribuendo all’affermazione del ruolo professionale di
coloro i quali operano nell’attività di compliance.
OPENTECH – Ingegneria del software
OPENTECH nasce nel 2003 con l'obiettivo di porsi sul mercato come società di servizi di information
technology e in particolare come azienda di nicchia specializzata nelle aree della Conformità e della
Gestione Immobiliare.
La scelta deriva dalla volontà di caratterizzarsi nei confronti dei Clienti, potendo contare su pluriennali
esperienze specifiche maturate da propri specialisti. Inoltre, per l'area della Conformità alle Norme, della
Governance e dei Rischi, la scelta si è basata sulla valutazione di una emergente esigenza nel mercato
italiano di una gestione integrata.
OPENTECH ha collaborato con alcune Strutture di consulenza e con primari Gruppi Finanziari ed
Assicurativi, mantenendo costantemente i suoi obiettivi di focalizzazione sulle due aree di specializzazione,
nell’obiettivo del continuo miglioramento dei propri prodotti e degli skills delle proprie risorse.
OPENTECH collabora inoltre con partners accademici, quali le Università di Roma, associazioni
professionali, associazioni di categoria e partners tecnologici leader di mercato.
Il processo di sviluppo dei prodotti software è aderente ai requisiti di qualità esterna ed interna ISO 9126 in
termini di funzionalità, affidabilità, efficienza, usabilità, manutenibilità e portabilità. OPENTECH fornisce
inoltre, oltre ai propri prodotti, i servizi professionali necessari per poter garantire ai Clienti, in tempi certi e
contenuti, il raggiungimento degli obiettivi di business.
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Premessa
PREMESSA
Avv. Claudio Cola
Presidente AICOM
Può apparire ad una prima riflessione stravagante affrontare il tema della conformità e della
funzione di conformità (Compliance) nella Pubblica Amministrazione.
La Pubblica Amministrazione ed i soggetti cosiddetti pubblici in genere (Enti pubblici, soggetti
controllati da enti pubblici, Autorità di Vigilanza) devono rispettare le regole (essere compliant) in
quanto perseguono un interesse pubblico.
Se la riflessione corrispondesse alla realtà sarebbe quantomeno audace pensare ad una funzione
di conformità che contribuisca ad assicurare il rispetto delle regole nei soggetti pubblici che, per
contro, ben si attaglierebbe ai soggetti privati complessi per dimensione o per attività svolta
(società quotate, banche, assicurazioni, imprese di grandi dimensioni).
Che la realtà sia profondamente diversa è purtroppo in moltissimi casi evidente e quindi cercare un
confronto tra mondi diversi ossia tra pubblico e privato non è ad una più attenta riflessione audace
o stravagante.
E‟ probabilmente questa la provocazione raccolta dagli illustri relatori che hanno animato il
convegno, unitamente ad una considerazione di un evidente difetto di legalità e di controllo che
affligge la Pubblica Amministrazione.
Situazione tanto più inaccettabile in quanto spesso l‟azione della Pubblica Amministrazione si
manifesta nella scarsa efficienza dei servizi prestati e nell‟eccessivo costo dei servizi resi.
Nella consapevolezza delle differenze, ma anche nella contestuale sentita necessità di fare
qualcosa per cambiare il corso delle cose, i relatori non si sono sottratti alla contaminazione tra
mondi diversi e ne sono scaturite interessanti osservazioni sul rischio di non conformità e
reputazionale e sul rapporto fiduciario tra cittadino e Pubblica Amministrazione che sono concetti
propri della funzione di compliance e ad essa in tutto trasferibili.
E perché no allora partire dalle interessanti riflessioni dei relatori, ai quali va un ringraziamento
sentito per l‟attenzione prestata e per la qualità dei lavori presentati, per passare dalle riflessioni ai
fatti partendo ad esempio da una o più attività e processi della Pubblica Amministrazione dove più
evidenti sono gli aspetti di conformità.
Lo scambio di informazioni e di esperienze può farci uscire dal vuoto attuale e richiamando la
simpatica conclusione del Consigliere Lipari alla domanda se è possibile un approccio integrato
alla gestione della complessità nella Pubblica Amministrazione, si può sommessamente
rispondere: “Yes we can” .
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RELAZIONE INTRODUTTIVA
Crisi dei controlli e intelligenza organizzativa:
evoluzione della compliance
Ing. Carlo Camerata
Presidente Opentech
Preoccupanti fenomeni di comportamento fraudolento e scorretto, o almeno di grave negligenza,
non hanno risparmiato in questi ultimi tempi nessun paese ed hanno riguardato i più diversi settori
di attività; ciò nonostante una vasta produzione di norme e di regolamenti, un moltiplicarsi di
funzioni di supervisione e controllori, con un aumento generalizzato e cospicuo delle risorse
dedicate ai controlli.
La percezione, amplificata dalla risonanza mediatica di episodi sempre più frequenti e clamorosi,
che i controlli non sempre funzionino come dovrebbero e che, almeno in alcuni casi, falliscano
mette a repentaglio la fiducia, un bene essenziale nella nostra società, caratterizzata da una
crescente complessità tecnica e politica nel funzionamento delle organizzazioni di tutti i tipi; sia
essa la fiducia dei mercati, dei risparmiatori o dei cittadini tutti.
Poco vale infatti approvare regolamenti che prevedono standard di contabilità, di qualità e di
sicurezza, criteri costruttivi e di produzione e numerosi altri adempimenti, se poi è carente o
inefficace l‟azione di controllo.
Un recente programma di ricerca di rilevante interesse nazionale, condotta da cinque Università
del Nord Italia (Milano-Bicocca, Cattolica del Sacro Cuore, Piemonte orientale, Udine, Carlo
Cattaneo-LIUC), ha analizzato il funzionamento dei sistemi di controllo esterno nella realtà italiana,
facendo riferimento sia alle imprese che alle amministrazioni e alle organizzazioni pubbliche e del
settore non profit, rilevandone gli eventuali aspetti di debolezza o criticità e proponendo linee guida
di miglioramento.
In tale lavoro di ricerca, molto accurato e rigoroso, il confronto tra i diversi settori, privati e pubblici,
ha evidenziato che il rischio di fallimento dei sistemi di controllo si presenta in termini analoghi in
tutti gli ambiti considerati, anche se differiscono attori, organi, metodologie, esperienze pregresse.
L‟esame comparato delle diverse situazioni di settore ha portato i ricercatori a concludere che
l‟attività di controllo esterno è una attività intrinsecamente critica e problematica, che i responsabili
delle organizzazioni preferiscono tenere distante dai principali processi di funzionamento. In
quest‟ottica i controlli divengono facilmente rituali razionalizzanti di ispezione e rischiano di
focalizzarsi sulla forma più che sulla sostanza. La comparazione delle diverse situazioni, riferite ad
ampi settori di organizzazioni, dotate di storie, caratteristiche istituzionali, normative differenziate,
evidenzia che i sistemi di controllo entrano pienamente nelle dinamiche della governance e
svolgono un ruolo importante nell‟orientare le decisioni dei diversi attori organizzativi.
Ciò non trova peraltro le organizzazioni appartenenti a diversi settori nelle medesime condizioni
nell‟affrontare e gestire questo ordine di complessità. In particolare diverso è il grado di sentimento
diffuso e condiviso del controllo, che va da un rifiuto in certi settori, alla ricerca in altri; diverso è
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Crisi dei controlli e intelligenza organizzativa – Ing. Carlo Camerata
inoltre il grado di consolidamento di sistemi e pratiche del controllo, più basso nei Ministeri e più
alto nelle Banche. Considerare questo quadro è un passaggio necessario per fare proposte di
miglioramento e per realizzare il potenziale contributo offerto dallo sviluppo di metodologie,
tecniche e professionalità dei controlli. Ben diverso è infatti il contributo che questi strumenti
possono dare in un contesto dove è predominante un atteggiamento di rifiuto rispetto ad uno di
ricerca e apertura. Analogamente ben diverso è il grado di affinamento metodologico richiesto in
presenza di assetti istituzionali e organizzativi consolidati e strutturati rispetto a quello prospettato
da un contesto ancora prevalentemente informale e non consolidato.
Il dualismo dei sistemi di controllo.
Fino ad oggi i sistemi dei controlli sono stati progettati e gestiti secondo due visioni contrapposte.
Da un punto di vista, si può affermare che “poco si riuscirà a contrastare sul fronte del fallimento
dei controlli fino a quando il controllo sarà inteso come semplice meccanismo teso a individuare gli
errori e a sanzionare i responsabili piuttosto che come strumento utile per migliorare le strutture
organizzative e amministrative nonché i processi di comunicazione e di rendicontazione,
aumentando la trasparenza nei confronti di tutti gli stakeholders”.
Dall‟altro punto di vista, “i controllori non sono in grado di intervenire, se vengono fuorviati dagli
amministratori”; per cui è necessario che i controlli non riconoscano come acquisita la buona fede
degli attori, ma anzi mettano in atto tutti i possibili stratagemmi per svelare e neutralizzare i
comportamenti scorretti e fraudolenti.
La prima logica è quella razionale e sistemica del miglioramento, dell‟approfondimento, della
promozione della qualità, con una relazione di dialogo, consulenza, aperta comunicazione, ricerca
comune di soluzioni migliori, che coinvolge gli organi di valutazione e gli organi di gestione in modo
paritario, dialettico e interattivo, ove gli standard di riferimento non sono presi come semplice
ricerca di conformità, ma come base per più autonomi traguardi.
La seconda logica è invece quella della verifica dei risultati secondo criteri oggettivi, che si riflette
in momenti formali che producono qualche forma di verdetto positivo o negativo, un
riconoscimento o una sanzione.
I casi diffusi di fallimento dei sistemi di controllo sono dovuti proprio alle sfasature tra il sistema
tecnico dei controlli, che presuppone un atteggiamento disinteressato e collaborativo degli attori,
ed il contesto sociale reale nel quale trovano spazio interessi particolari e comportamenti
opportunistici.
In realtà le due visioni possono coesistere e trovare una reciproca valorizzazione, con azioni
complementari e sinergiche portate avanti da specialisti diversi, autonomi ed indipendenti, che pur
nella diversità dei ruoli hanno un obiettivo comune, scambiano flussi informativi e perseguono il
comune obiettivo di salvaguardare le risorse aziendali e ridurre i rischi, compreso quello di
reputazione. Tale convergenza può essere realizzata con le tecnologie abilitanti oggi disponibili e
facilmente fruibili, ma richiede uno stretto collegamento dei controlli ai processi ed alla
organizzazione dell‟azienda e soprattutto comporta molto impegno e coraggio da parte di leader
particolarmente abili e responsabili.
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Alla fine lo sviluppo di un‟intelligenza organizzativa evoluta può offrire una prospettiva di uscita
dalla crisi dei controlli, con il supporto dell‟automazione, che aiuta a limitare l‟errore umano, a
gestire ed interpretare molteplici informazioni, ma soprattutto con la capacità organizzativa di
manager ad impostare ed attuare i sistemi di controllo, per orientare in modo intelligente l‟utilizzo
delle tecnologie e delle metodologie.
Sperimentazioni nel settore dei mercati finanziari
Le Autorità dei mercati finanziari sono recentemente intervenute con vigore sul tema dei controlli
per le Banche, le Assicurazioni e le Finanziarie, disponendo l‟istituzione di una Funzione aziendale
di Compliance, che sia referente e responsabile del rispetto delle diverse norme e a presidio dei
rischi di non conformità e del rischio di reputazione. Tale Funzione deve essere dotata di
autonomia, di uno status riconosciuto e formalizzato, di risorse umane, tecniche ed economiche
adeguate alle complessità da gestire.
Le attività dei controllori sono così indirizzate sui binari di una regolamentazione basata su principi
più che su regole prefissate, con criteri di proporzionalità e di autodeterminazione. Ciò comporta
una maggiore responsabilizzazione ai vari livelli aziendali, finalizzata al rispetto di regole ed
obiettivi comuni, conosciuti e condivisi.
L‟ipotesi che formuliamo, ed anche la provocazione che è alla base del convegno “La compliance
nella Pubblica Amministrazione”, consiste nel valutare la possibilità di utilizzare, seppure con i
necessari adattamenti, le esperienze, le professionalità e le soluzioni individuate per la finanza,
che è quanto mai impegnata ad armonizzare le esigenze di performance, di trasparenza e di
conformità in un mercato globale, evoluto e molto competitivo.
Occorre quindi indirizzare le aziende e gli enti della Pubblica Amministrazione sull‟intelligenza
organizzativa oltre che sulle tecnologie del controllo, su una‟intelligenza e capacità critica diffusa,
che fa leva sia sulle competenze degli specialisti, sia sulla capacità dei manager di coltivare la
fiducia senza per questo perdere di vista la realtà.
Al riguardo è fondamentale la sfida di attuare un ricambio generazionale e di cogliere l‟opportunità
di attrarre giovani professionisti, motivati e ricchi di valori etici, anche attraverso idonee politiche
formative gestite in collaborazione con le istituzioni, le associazioni di categorie professionali e le
università.
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Apertura e saluti – Prof. Attilio Celant
Apertura e saluti
Prof. Attilio Celant
Preside della facoltà di Economia, Sapienza Università di Roma
Il prof. Attilio Celant, preside della Facoltà di Economia dell‟Università Sapienza, ha aperto il
convegno portando i saluti anche del Rettore a tutti i convenuti e complimentandosi per l‟attualità
dei temi trattati nel corso della giornata. Ha auspicato che tali iniziative, frutto della collaborazione
concreta fra l‟università, le associazioni di categorie, le aziende e gli enti pubblici, possano
progredire ed ampliarsi, a vantaggio del nostro paese.
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Saluto di benvenuto
Ing. Luigi Valenti
Direttore Generale Opentech
Signore e signori, buongiorno e grazie per aver aderito a partecipare al convegno.
Il tema del convegno è: “la Compliance nella Pubblica Amministrazione”, organizzato dall‟AICOM,
Associazione Italiana Compliance, dalla Sapienza e da Opentech, società di software e servizi di
Roma che rappresento.
Per coloro di voi che non conoscono la Opentech, consentitemi di dare alcuni elementi sulla nostra
società. Come detto, siamo una società che sviluppa software e fornisce servizi informatici.
Nel panorama delle società informatiche, il nostro “core business” è rappresentato dalla
Compliance e ci caratterizziamo per aver sviluppato un prodotto software interamente “made in
Italy” per la gestione della Conformità alle Norme, contraddistinto da una completa aderenza alle
normative nazionali, oggi disponibile sul mercato e già adottata da diverse realtà.
Siamo associati ad ANDAF, ad ISACA, collaboriamo con FORMEZ, con INJENIA, che ha messo a
punto una soluzione per la sicurezza ambientale, abbiamo contatti continui con le Università,
collaboriamo con la Cassa Depositi e Prestiti per la gestione della norma sul Testo Unico degli
Appalti, utilizziamo la metodologia del CNIPA - Norme In Rete per la standardizzazione delle
norme.
Collaboriamo con AICOM, in quanto, come già detto, siamo da tempo impegnati nella
predisposizione di una soluzione informatica per la gestione della Compliance.
Abbiamo quindi ritenuto opportuno, e direi naturale, in relazione alla nostra vocazione aziendale,
promuovere l‟organizzazione di questo convegno, che vuol rappresentare, nell‟intento degli
organizzatori, l‟occasione per affrontare il tema della Conformità, ovvero della Compliance, per
utilizzare il termine inglese ormai di uso comune.
Il tema è complesso e richiede certamente competenze multidisciplinari, giuridiche, organizzative,
economiche ed informatiche, per mettere a punto una soluzione integrata per l‟azienda o l‟ente.
Nel mondo delle banche e delle assicurazioni, Banca d‟Italia, CONSOB ed ISVAP hanno emesso
normative obbligatorie che prevedono l‟istituzione di un Compliance Manager e di una struttura
dedicata alla gestione della Compliance.
Riteniamo che la tematica dei controlli, seppure con modalità attuative diverse, sia di assoluta
attualità per la Pubblica Amministrazione e le aziende pubbliche, che svolgono servizi
fondamentali per i cittadini, con conseguenze altrettanto gravi se non maggiori derivanti da una
inefficace governance della conformità.
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Saluto di benvenuto – Ing. Luigi Valenti
Considerato che il convegno affronta i temi generali della Compliance, abbiamo ritenuto più
opportuno lasciare lo spazio agli oratori.
Abbiamo predisposto una breve Relazione introduttiva, che troverete nella cartellina che vi è stata
consegnata, con la sintesi delle nostre considerazioni e con l‟illustrazione dello strumento software
da noi sviluppato per la Gestione della Compliance.
Auspichiamo che le relazioni previste in agenda possano rappresentare un utile contributo per
orientarsi nella complessità del tema.
Come Opentech, e concludo, vi confermo la disponibilità a dimostrare la nostra soluzione
informatica concreta e già operante, per coloro che fossero interessati e che ci manifestassero tale
interesse compilando la scheda che abbiamo predisposto, nel convincimento che non sia possibile
innovare senza la disponibilità reale di strumenti a supporto.
Grazie, passo ora la parola al dr. Giancarlo Coraggio, Presidente di Sezione del Consiglio di Stato
per l‟inizio dei lavori.
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La “compliance” nella Pubblica Amministrazione
Dott. Giancarlo Coraggio
Presidente di Sezione Consiglio di Stato
Quello della “compliance”, e cioè la conformità alle regole dell‟azione amministrativa, è un
problema di indubbia attualità e non solo per la pubblica amministrazione, ma anche per tutte le
macrostrutture, come deduco dai documenti inviatimi. E non si tratta di una convinzione o di una
opinione che mi sono formato in occasione di questo convegno: che esista un deficit di legalità è
assolutamente pacifico per coloro che si occupano o si sono occupati di amministrazione.
Perché e come ciò si sia verificato non è questione che possiamo affrontare oggi, dovendoci qui
occupare piuttosto dei possibili rimedi, e – aggiungerei – dei rimedi adottabili nel tempo breve.
Di qui l‟interesse di questo Convegno che intende mettere a confronto le esperienze maturate o in
via di attuazione in altri campi per trarne suggerimenti per possibili interventi correttivi del sistema
dei controlli pubblici.
In questa prospettiva, caratterizzata dalla concretezza e dalla attualità, non intendo quindi
soffermarmi sulle cause più lontane e direi storiche del deficit di legalità amministrativa, e mi limito
ad accennare ad un tema che emerge quotidianamente nell‟attività della Sezione consultiva per gli
atti normativi, che ho l‟onore di presiedere, e cioè la sovrabbondanza di norme e la loro estrema
complessità.
Un esempio significativo e di grande attualità ne sono le norme in materia di appalti, settore chiave
nella nostra vita nazionale e non soltanto dell‟amministrazione: ebbene siamo arrivati ad oltre 700
articoli fra codice e regolamenti, e vi è la “minaccia” che ogni regione faccia la sua disciplina
normativa primaria e regolamentare.
Un vero e proprio ginepraio in cu gli operatori e l‟amministrazione finiscono inevitabilmente per
paralizzarsi e che evidenzia la schizofrenia del Legislatore che da una parte produce leggi per
garantire una “deregulation“ e fa programmi di miglioramento della legislazione e poi inonda di
normative di tutti i livelli l‟apparato amministrativo e la società civile.
Ma quella della semplificazione normativa non è questione che possa essere risolta in tempi brevi,
sia per le specificità del nostro sistema ordinamentale (si pensi alla molteplicità di fonti normative,
spesso equiordinate, introdotte e/o potenziate dal nuovo Titolo V della Costituzione), sia per la
fisiologica complessità delle società contemporanee (non a caso il problema è all‟attenzione di tutti
i Paesi dell‟Unione europea e della stessa Commissione).
E‟ al contrario un intervento fattibile e necessario quello sui controlli della legalità nella pubblica
amministrazione.
A tal fine occorre cominciare col prendere atto che nella realtà della organizzazione e dell‟azione
amministrativa non esiste alcun tipo di controllo di legalità. Ciò è tanto più sorprendente se si
considera che fino alla fine degli anni „80 e al principio degli anni „90 il sistema dei controlli della
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La “compliance” nella Pubblica Amministrazione – Dott. Giancarlo Coraggio
pubblica amministrazione era centrato proprio sul profilo della legalità. Un controllo certo che
aveva elementi che lo rendevano storicamente superato, ma che comunque aveva una sua
efficienza.
Non ci dimentichiamo - questo fa parte della nostra storia - che i grandi scandali d‟Italia sono
iniziati in quelle strutture in cui il controllo era attenuato: si pensi alle aziende su cui il controllo
della Corte dei conti era “successivo”. Nelle strutture amministrative tipiche in cui vi era un
controllo continuo - assillante direbbe qualcuno - prima della Ragioneria generale poi della Corte
de conti, in realtà l‟amministrazione era dal punto di vista della conformità alle regole adeguata.
Il problema era ed è che questo tipo di controllo è produttivo di inefficienza e questo, se era già
grave in un sistema in cui l‟amministrazione operava per atti e provvedimenti, è stato ritenuto
inaccettabile in un‟amministrazione di servizi in cui quello che conta sempre di più sono l‟efficienza
e cioè il risultato delle attività.
C‟è stata una grande battaglia, prima dottrinale, -per ricordare personaggi che ancora hanno una
grande eco in questa università, come M. S. Giannini e Sabino Cassese - per l‟abolizione del
controllo di legittimità da parte della Corte dei conti, battaglia che si è conclusa nei primi anni ‟90
con il totale sovvertimento del sistema.
Un solo dato sarà sufficiente a chiarire l‟entità del cambiamento: da circa 5 milioni di atti controllati
dalla Corte dei conti, in centro e periferia, si è passati a 10.000 (non li ho contati personalmente,
però mi fido degli studi di un magistrato della stessa Corte, Gaetano D‟Auria, che ha approfondito
questo tema).
Alla eliminazione del controllo di legalità avrebbe dovuto fare da contrappeso l‟introduzione di un
controllo di risultato o meglio di controlli di risultato perché essi si articolano in più fattispecie a
seconda delle finalità perseguite (controllo di risultato strategico, di efficienza, della dirigenza,
contabile).
Non indugio sulla loro descrizione perché nella realtà questo sistema non è mai realmente
decollato. Ed è su questo aspetto che dobbiamo brevemente soffermarci: se si vogliono trovare i
rimedi occorre individuare i difetti.
Le ragioni sono innanzitutto di ordine funzionale: la mancanza di sanzioni. Il controllo infatti è stato
concepito come collaborativo, con una valutazione, direi, troppo ottimistica considerando lo stato
della pubblica amministrazione.
Ci sono poi ragioni che definirei di ordine colturale; sia il personale amministrativo sia gli stessi
controllori hanno un tipo di formazione che privilegia l‟aspetto giuridico-formale rispetto a quello
gestionale.
Ci sono ragioni infine strutturali: gli organi deputati al controllo interno non godono di quelle
garanzie, che sono indispensabili per una funzione di questo tipo, quindi sono privi di
autorevolezza e di indipendenza.
La conseguenza è il totale fallimento dei controlli interni, che sono il perno del sistema del controllo
di efficienza. Se si leggono le relazioni annuali della Corte dei conti si vede che essi iniziano
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sempre con una lamentela sul loro malfunzionamento a tutti i livelli, amministrazioni statali,
regionali e comunali.
E se i controlli interni non funzionano non può funzionare neanche quello della Corte dei conti
perché i numeri degli atti delle attività, degli enti, delle istituzioni sono tali da rendere impossibile
alla Corte di svolgere la sua funzione istituzionale.
E‟ in questo quadro complessivamente fallimentare che va ripreso il problema del controllo di
legalità.
Non c‟è dubbio, date le premesse da cui sono partito, che un sistema di controllo vada
reintrodotto. Ma va ricostruito non guardando al passato. Esso infatti trovava la sua
corrispondenza in un assetto istituzionale di tipo verticale: c‟era una gerarchia sia pure impropria
fra Stato, regioni, province e comuni che permetteva un tipo di controllo esterno, basato su una
posizione di supremazia. Già ai primi anni‟90 questo sistema era superato politicamente e
teoricamente; immaginare ora dopo il nuovo Titolo V della Costituzione - l‟art. 14 pone in
posizione di sostanziale parità lo Stato e gli altri soggetti territoriali – un potere di controllo vuoi
dello Stato, vuoi delle regioni sugli altri enti, sarebbe veramente non fuor d‟opera.
Inoltre era un sistema nettamente formalistico: la verifica atteneva esclusivamente alla legittimità
degli atti, non alle loro ricadute, anzi, il sistema che era stato costruito era fondato sulla netta
separazione fra l‟aspetto legale e quello sostanziale.
Così infatti era stata interpretata una sentenza della Corte costituzionale, la n. 29 del ‟95, che
aveva affermato la non utilizzabilità di dati acquisiti in sede di controllo nel giudizio di
responsabilità, giudizio che, sia pure in senso improprio può qualificarsi come una forma di
controllo sostanziale. In realtà la pronuncia atteneva alla specifica prospettiva della garanzia del
diritto di difesa e quindi le implicazioni che se ne sono volute trarre sono piuttosto il frutto di quella
mentalità formalistica di cui si è già detto (l‟osservazione è contenuta nella interessante relazione
del Presidente Mario Ristuccia all‟inaugurazione dell‟anno giudiziario 2008 della Sezione della
Corte dei conti della regione Lazio).
La tesi nel contesto attuale è inaccettabile: occorre al contrario legare strettamente i due aspetti,
che già in fatto soni innegabilmente connessi. Dunque è indispensabile, sì, ripristinare un sistema
di controllo di legalità, ma secondo linee innovatrici. E qualcosa già si intravede.
Nella stessa relazione citata si sottolinea come si assista, sia pure per stralci ed in casi settoriali e
specifici, ad un recupero del principio sanzionatorio e all‟abbandono della logica del mero referto
che lascia il tempo che trova. Infatti “l‟obbligo di segnalazione delle irregolarità di carattere
finanziario e l‟obbligo di motivazione per la mancata adozione delle misure correttive lasciano
intravedere aspetti definibili repressivi più che di semplice collaborazione, se non addirittura di
premessa all‟esercizio dell‟azione di responsabilità per inosservanza della economicità e della
efficacia nonché del relativo “avviso” da parte della Corte” (così il Presidente Ristuccia nella
relazione).
Inoltre si va facendo strada la possibilità di valutazioni incrociate ai profili di legittimità e di merito.
Viene citata in proposito, sempre nella relazione, una sentenza della Cassazione, (n. 7024 del
2006) che afferma che i criteri di economicità e di efficacia di cui alla legge n. 241 - una specie di
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La “compliance” nella Pubblica Amministrazione – Dott. Giancarlo Coraggio
bibbia per noi amministrativisti – sono criteri di legittimità quindi suscettibili di sindacato
giurisdizionale, non presentando elementi di discrezionalità. Ne consegue che un‟azione
amministrativa che violi principi di economicità ed efficacia è insieme anche un‟azione viziata da
illegittimità.
Di che tipo di illegittimità si tratti non è il caso di approfondire in questa sede, ma vedrei una certa
affinità con il vizio di eccesso di potere, richiedendosi in entrambi i casi un giudizio di
ragionevolezza dell‟azione amministrativa. Certo è che non c‟è automatismo in questa valutazione,
poiché quando si parla di legalità o di legittimità sostanziale le relative valutazione richiedono una
attenta ponderazione dei complessivi aspetti della vicenda.
Naturalmente nella costruzione di questo sistema, che poco può giovarsi delle precedenti
esperienze maturate nella pubblica amministrazione, diventano fondamentali le soluzioni adottate
negli altri settori, in quei settori che presentano maggiori affinità. Non dimentichiamo che è l‟entità
della macchina che opera il dato caratterizzante. Ai fini del controllo di una grande struttura, sia
essa amministrazione pubblica o privata, produca essa automobili, credito bancario o servizi
pubblici, le problematiche presentano forti elementi di affinità.
E‟ di questo scambio di esperienze e del reciproco arricchimento che ne può derivare, quello di cui
ci occuperemo quest‟oggi.
Vi ringrazio.
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Compatibilità tra la funzione di conformità nell’industria finanziaria e
l’attuale sistema dei controlli della Pubblica Amministrazione
Dott. Marco Lipari
Consigliere di Stato
Premessa: le connessioni tra settore pubblico e settore privato nel sistema dei controlli.
Il tema della compatibilità fra la funzione di conformità, tipica dell‟industria finanziaria, ed il sistema
proprio dei controlli della pubblica amministrazione, evidenzia l‟esistenza di connessioni forti, non
ancora completamente esplorate.
Si tratta di collegamenti molteplici e importanti, di sicuro carattere biunivoco: alcune esperienze
della pubblica amministrazione hanno condizionato e influito sull‟emersione della teoria della
compliance e sulla formulazione delle disposizioni che disciplinano la materia della conformità
nell‟attività finanziaria. Dall‟altro lato, però, anche l‟insieme dei controlli, nella sua evoluzione più
recente, ha subito molte influenze da queste elaborazioni.
Si è compreso, da tempo, che le attività delle pubbliche amministrazione sono frequentemente
sottoposte a rilevanti rischi.
Questi derivano, in larga misura, proprio dall‟applicazione delle disposizioni che regolano il
funzionamento dei soggetti pubblici, esposti a sanzioni di vario tipo, che vanno dalla responsabilità
civile della PA, alle conseguenze che operano sui singoli funzionari. Non solo, ma anche per le
amministrazioni si prospettano, in termini più nitidi i rischi di perdite economiche di esercizio molto
significative, talvolta allarmanti.
Del resto, anche all‟interno della PA, si sta cominciando ad elaborare la rilevanza del concetto di
reputazione aziendale: l‟immagine della P.A. assume una fisionomia sempre più chiara e
consistente e si accompagna all‟esigenza diffusa di piena protezione.
I parametri individuati per definire la conformità dell‟industria finanziaria sono sostanzialmente
analoghi a quelli che vigono nelle amministrazioni: leggi e regolamenti interni, ma anche
disposizioni non normative in senso stretto. Fra queste ultime si segnalano le migliori pratiche, che,
per i soggetti pubblici, sono regole tecniche o principi di buona amministrazione.
La funzione di conformità per i soggetti pubblici rileva anche in correlazione con il complesso
meccanismo della cosiddetta fiducia. Pure questa prospettiva relazionale induce a valutare con
particolare interesse il giudizio di compatibilità reso attraverso i parametri della compliance.
L’evoluzione del sistema dei controlli nelle pubbliche amministrazioni.
In questa cornice di riferimento, si collocano i controlli pubblici. Nell‟elaborazione del diritto
amministrativo, la funzione dei controlli è sempre stata guardata con particolare attenzione. Si
17
Compatibilità tra funzione conformità e sistema dei controlli – Dott. Marco Lipari
tratta di un‟attività incentrata su un ampio bagaglio culturale tradizionale, ove il controllo
comprende, in senso largo, un insieme di strumenti, risorse, tecniche, attività, procedure,
finalizzate ad attivare verifiche, revisioni su condotte, atti, attività dell‟amministrazione, allo scopo
di applicare sanzioni, oppure al fine di effettuare correzioni anche di singoli atti o di strategie
complessive.
L‟evoluzione della materia è lunga e complessa. In essa si intrecciano la forza della tradizione le
suggestioni delle tecniche più moderne, di derivazione aziendalistica. Qual è la situazione attuale?
Il sistema normativo dei controlli si è molto sviluppato nel tempo, secondo logiche e direzioni non
sempre chiare, se non contraddittorie.
L‟incertezza dell‟apparato non è casuale. Essa deriva, innanzitutto, dalla sempre maggiore
complessità delle attività delle amministrazioni. Consegue, inoltre, all‟aumento delle stesse finalità
a cui è destinato il controllo.
Muovendo da questi primi dati, si può intuire come mai, in una non lontana stagione storica e
culturale, vi sia stato il rapido moltiplicarsi delle diverse modalità delle attività di revisione e verifica,
con una vera e propria esplosione dei controlli.
In momento successivo, si è però verificata una spinta di tipo opposto. Il controllo è stato
considerato spesso in accezione fortemente negativa, come indice di una complicazione
burocratica: un prezzo ulteriore a logiche superate di accentramento amministrativo, incompatibile
come le esigenze di snellezza e autonomia dell‟attività dei nuovi soggetti pubblici. Muovendo da
una successiva analisi costi-benefici, l‟ordinamento ha quindi avviato un percorso diretto a
realizzare una drastica riduzione del sistema dei controlli.
Il quadro si è in qualche modo stabilizzato nel corso della stagione di riforme degli anni novanta, in
cui si sono di molto attenuati i controlli della Corte dei Conti. Inoltre, si è ridotto notevolmente il
controllo esterno di legittimità sui singoli atti, per attivare dei meccanismi di controllo interni.
Il decreto legislativo n. 386 del 1999 ha delineato una disciplina di quest‟articolato sistema dei
controlli interni. Per gli enti locali, il testo unico n. 267 del 2000, in particolare l‟articolo 147, cala
nella realtà delle autonomie locali questa normativa generale. L‟innovazione fa tuttavia spostare il
baricentro verso il sistema dei controlli interni, prevedendo una distinzione fra controlli strategici,
controlli gestionali, controlli operativi e controlli sulla dirigenza: una quadripartizione caratterizzata
da una serie di interazioni molto complesse, seppure chiare nella loro ispirazione di fondo.
Tale sistema si è innestato in una stagione molto ricca di riforme. Forse, proprio questa
circostanza costituisce uno dei motivi della difficoltà di decollo del nuovo sistema, il quale, dal
punto di vista della disciplina legislativa, non è stato particolarmente toccato nei successivi dieci
anni di vigenza.
Non è agevole stabilire se questa sorta di cristallizzazione della disciplina legislativa (abbastanza
inusuale in un panorama normativo piuttosto dinamico e variabile nel tempo) sia stata un bene o
un male, perché, in assenza di un progressivo adeguamento normativo, di fronte ad alcuni evidenti
limiti del sistema, non si sono neanche verificate, in concreto, delle applicazioni particolarmente
significative e importanti.
18
Come può essere valutato, allora, l‟attuale sistema dei controlli? Gli spunti di riflessione sono
numerosi e muovono da diverse prospettive.
Ma proprio l‟opportunità di utilizzare gli schemi della compliance nell‟ambito delle pubbliche
amministrazioni deve essere esaminata con attenzione.
L‟esportazione, nell‟ambito delle pubbliche amministrazioni, dei modelli della funzione di conformità
finanziaria, propone alcuni punti critici che devono essere approfonditi.
Schematizzando, si possono indicare, in modo sommario, gli aspetti su cui dovrebbe essere aperto
un dibattito critico.
•
Controlli e principi costituzionali dell’attività amministrativa.
L‟attività amministrativa è caratterizzata, dal punto di vista costituzionale, dalla finalità di
realizzazione del pubblico interesse.
Il rispetto dei parametri di imparzialità e buon andamento condiziona, dall‟interno, tutta l‟attività
amministrativa. Questa caratterizzazione difficilmente può consentire un‟assimilazione piena
all‟attività di controllo riferita ai soggetti, ormai formalmente e sostanzialmente privati, che operano
nel settore finanziario.
Quindi, il riferimento all‟interesse pubblico genera, per un verso, una maggiore complessità della
funzione di conformità, per altro verso indica, però, anche un elemento unificatore. Quest‟ultimo
dato potrebbe essere in qualche modo ambivalente e comportare una qualche semplificazione.
•
Sistema dei controlli ed autonomia delle singole amministrazioni.
Il dato dell‟autonomia istituzionale delle diverse amministrazioni indica un profilo molto importante,
legato alla articolazione del nostro sistema amministrativo: gli enti locali sono protetti dal Titolo V
della Costituzione.
Questo spiega il perché il sistema dei controlli esterni, o almeno quello incentrato su certi tipi di
controlli esterni, particolarmente “invasivi”, sia destinato inesorabilmente a recedere.
In tal modo, l‟ordinamento esprime una forte spinta verso una intensificazione, sia sul piano
qualitativo, sia sul piano quantitativo, dei controlli interni.
Si tratta di un importantissimo elemento di somiglianza con la funzione di conformità di derivazione
privatistica e finanziaria.
•
Controlli e principio di autonomia interna delle strutture dell’amministrazione
Il dato di partenza, molto significativo è che le pubbliche amministrazioni, a partire dalle riforme
degli anni novanta, affermano con nettezza il principio di distinzione e separazione fra la gestione
19
amministrativa e l‟indirizzo politico-amministrativo: separazione di funzioni e anche di organi e
strutture.
Tale dato caratterizza, quindi, il ruolo del controllo, almeno di uno dei suoi tipi: quello “strategico”.
Esso è valorizzato e potenziato e indica uno di punti centrali del circuito dialettico tra politica e
amministrazione.
•
Controlli sull’attività amministrativa e standard di qualità dei servizi
Anche in questa prospettiva, emerge di nuovo l‟assimilazione e la similitudine tra i due ambiti
(pubblico e privato) molto forte.
È noto che i servizi finanziari sono oggetto di interventi normativi, dal livello comunitario al livello
nazionale, proiettati verso una tutela che difende in senso ampio gli utenti delle prestazioni
dell‟industria bancaria.
Al tempo stesso, anche per le pubbliche amministrazioni la qualità dei servizi è diventato, ormai,
un imperativo categorico, definito da una pluralità di fonti.
È vero che per questo tipo di controlli, riferito alla verifica del rispetto degli standard di qualità,
emerge il ruolo delle autorità indipendenti, quali quelle di vigilanza.
Tuttavia, in prima battuta, il controllo di qualità si svolge all‟interno della struttura. Indubbiamente,
allora, in relazione al parametro qualitativo del servizio, l‟analogia di strumentazioni intrinseche al
sistema dei controlli sembra molto accentuato.
•
Controlli e complessità tecniche delle attività
Le amministrazioni sono sempre più soggette all‟applicazione di regole tecniche, piuttosto che
giuridiche.
Persino i tradizionali parametri della buona amministrazione, che emergono o dovrebbero
emergere in modo più accentuato nel controllo di gestione, manifestano la loro consistenza
propriamente “tecnica”. La rilevanza del dato certo, di matrice scientifica, su cui basare le verifiche
e i controlli, genera l‟opportunità di acquisire le conoscenze della funzione di controllo di
conformità.
•
Controlli e regole comuni pubblico/privato
Non è certo una novità che le pubbliche amministrazioni, nel loro consueto agire, applichino
sempre di più regole di diritto privato, operando cioè come soggetti dei settori economici.
L‟assimilazione, probabilmente, è ancora parziale, o vale solo per determinati settori, ma è già
molto significativa, perché pone in luce un fisiologico scambio di regole pubbliche e private. Questa
realtà, allora, sembra suggerire un più accentuato scambio di esperienze nel campo dei controlli.
20
•
Controlli e aziendalizzazione dell’attività delle pubbliche amministrazioni.
Seppure si tratta di concetti già attentamente elaborati dalla dottrina, si rileva come i principi di
economicità, di efficienza e di efficacia della PA (le famose tre „E‟) costituiscono, insieme, un
elemento che esalta il momento programmatico dell‟attività amministrativa e sottolinea il fenomeno
di “aziendalizzazione” dei soggetti pubblici destinati alla erogazione di servizi e funzioni per i
cittadini.
Da mero invito nelle amministrazioni, il rispetto di tali principi diventa vero e proprio parametro di
valutazione dell‟amministrazione, che deve essere valorizzato nell‟ambito dell‟attività dei controlli,
in particolare nel controllo di gestione, ma anche nel controllo strategico. Questa prospettiva,
veramente affermata e sottolineata, non può non richiedere un‟utilizzazione di meccanismi e
tecniche tipiche delle aziende finanziarie.
•
Il sistema dei controlli nel rapporto con una amministrazione per risultati.
L‟idea della centralità del risultato si accompagna all‟impostazione culturale di un‟amministrazione
che non è più valutata in funzione dei singoli atti compiuti.
Pertanto, si attenua il rilievo di un controllo formale di ogni attività (solo di legittimità formale e
regolarità tecnica e giuridica), a vantaggio di un controllo sul risultato, inteso come controllo di
gestione. In quest‟ambito, la rilevanza delle esperienze maturate nell‟ambito della funzione di
conformità è difficilmente discutibile.
•
Sistema dei controlli e struttura della disciplina sanzionatoria riguardanti il
personale.
Nel quadro normativo vigente, il controllo svolge anche una funzione per così dire direzionale: non
mira semplicemente a colpire i dirigenti e i funzionari pubblici, non si limita ad applicare delle
sanzioni. Piuttosto, il moderno controllo intende proporre correttivi, soluzioni migliorative.
Contribuisce, in modo spesso determinante, a definire la stessa attività di indirizzo politico
amministrativo, che poi gli organi preposti dovranno attuare.
Ma restano ferme, in questo ambito, alcune peculiarità proprie della PA, perché il meccanismo
sanzionatorio, seppure ridimensionato all‟interno della funzione di controllo, non deve essere
trascurato. Anzi, proprio il sistema della nuova dirigenza, incentrato sulla regola fondamentale
della separazione delle funzioni, ad imporre delle accurate valutazioni sul personale.
Anche facendo tesoro delle indicazioni della teoria della compliance, è possibile individuare un
adeguato meccanismo di passaggio dal controllo sull‟amministrazione, essenzialmente “politico”,
alla verifica del singolo intervento, alla valutazione del dipendente che potrebbe essere
responsabile del risultato negativo.
21
•
Sistema dei controlli e struttura organizzativa della PA
La funzione di conformità assume una dimensione, per così dire, trasversale, afferendo ad una
pluralità di strutture organizzative del soggetto pubblico. Entra così in gioco di nuovo il tema della
distinzione fra politica e gestione, il tema della professionalità dei soggetti incaricati a svolgere la
funzione dei controlli. Tuttavia. si rileva come sia mancata; finora, la costruzione di un‟adeguata
architettura della struttura del sistema di controllo. De iure condendo, occorre definire con
chiarezza le procedure che permettano di realizzare i risultati del controllo migliori, tenendo conto
dei diversi gradini in cui esso si svolge.
Proprio questo aspetto, legato alla determinazione strutturale “ottimale”, costituisce un elemento
sul quale le pubbliche amministrazioni sono fortemente debitrici rispetto alle esperienze provenienti
dal mondo dell‟economia reale.
Conclusioni
In conclusione, è possibile abbozzare una risposta sintetica alla domanda proposta da questo
convegno di studi: “Un approccio integrato alla gestione della complessità normativa nella PA è
possibile?”.
Il percorso da completare è ancora impegnativo, ma alcuni dati oggettivi indicano che questa
impostazione è obbligata ed è già significativamente avviata.
E allora, mutuando il noto slogan utilizzato dal candidato democratico alle elezioni presidenziali
statunitensi (YES WE CAN), si potrebbe dire, con prudente ottimismo: ”Si può fare”.
22
La funzione di conformità (Compliance) nell’industria finanziaria
Avv. Claudio Cola
Presidente AICOM
L‟industria finanziaria è una realtà complessa per sua intrinseca natura in quanto destinataria di
stringenti normative di rango diverso in un quadro regolamentare sempre più stratificato con
conseguenti difficoltà gestionali per gli intermediari1.
Accanto alla complessità regolamentare sussistono altre tipologie non meno importanti di
complessità, quali ad esempio la complessità gestionale (es.: nuovi progetti, processi trasversali),
la complessità dimensionale (es.: integrazioni, fusioni, acquisizioni societarie, presenza di gruppi
internazionali).
In questo contesto la funzione Compliance nell‟industria finanziaria risponde a diversi fattori che
trovano origine nei seguenti fattori:
 crescita esponenziale degli enti regolamentari nazionali ed internazionali ai quali
rispondere;
 sempre più frequenti normative di autoregolamentazione con le quali le singole entità sono
chiamate a declinare nella propria organizzazione le regole esterne;
 trasversalità dei processi e diversificazione delle attività e dei mestieri con particolare
riferimento (ma non solo) ai gruppi di società;
 allargamento dell‟offerta di prodotti e servizi peraltro sempre più complessi;
 espansione geografica delle imprese con attività operative spesso decentralizzate;
 moltiplicazione dei soggetti economici con i quali trattare anche a seguito del sempre
maggiore ricorso all‟esternalizzazione di attività;
1
“…un quadro normativo sovradimensionato e poco chiaro genera incertezza negli operatori, aumenta i
costi di adeguamento alle regole, impone oneri burocratici ingiustificati ed in definitiva limita le capacità
delle imprese di crescere e competere […] il numero di norme di rango legislativo ammontano in
Italia a 21.691, contro le 9.838 della Francia e le 4.547 della Germania. Si evidenzia un eccesso di
produzione normativa e mutamenti troppo frequenti e disorganici. Nel decennio ‟97-2006, la produzione
di leggi in Italia è stata quasi il doppio di quella della Francia e di circa tre volte quella della Spagna.
Un‟analisi condotta sui 12 TU legislativi dal ‟90 al 2005 mostra come in media, in ciascun anno, più del 10%
degli artt. dei testi di legge considerati, sia stato modificato. […] A complicare ulteriormente le cose, c’è la
complessa attività di interpretazione ed applicazione delle norme”
(Relazione Annuale Banca d‟Italia, 31 maggio 2008)
23
La funzione di conformità nell‟industria finanziaria – Avv. Claudio Cola
 nella concorrenza sempre più agguerrita che si traduce in un necessario rafforzamento dei
presidi interni che, oltre a garantire la rispondenza alla normativa, creino valore per
l‟azienda.
I fattori sopra individuati determinano sempre maggiori responsabilità, un aumento di rischi di
potenziali perdite, la necessità di un sistema di controllo efficace ed integrato che consenta di
monitorare e di gestire i rischi stessi.
La funzione Compliance ha il compito di mitigare il rischio di non conformità (compliance risk) ossia
il rischio di incorrere in sanzioni giudiziarie o amministrative, perdite finanziarie rilevanti o danni di
reputazione in conseguenza di violazioni di norme di legge o di regolamenti ovvero di
autoregolamentazione (es. statuti, codici di condotta, codici di autodisciplina)2.
Una efficace funzione di conformità consente di contenere i rischi di sanzioni, di rafforzare la
tenuta di comportamenti corretti, di consolidare il rapporto fiduciario con gli stakeholders
contribuendo ad una percezione positiva dell‟azienda.
Diviene in sintesi un presidio dei valori di legalità, trasparenza ed affidabilità ai quali deve
informarsi l‟attività degli intermediari, contribuendo altresì a produrre valore per l‟azienda stessa in
quanto consente un aumento della competitività.
La funzione, già presente nelle realtà internazionali e nelle più evolute realtà nazionali, è divenuta
obbligatoria per il settore finanziario e per quello assicurativo a seguito del Regolamento Banca
d‟Italia sulla Funzione di Conformità (Compliance) del 10 luglio 2007, del Regolamento congiunto
Banca d‟Italia - Consob del 28 ottobre 2007 attuativo della normativa MiFID, del Regolamento
ISVAP n. 20 del 26 marzo 2008.
La funzione si rivolge altresì ad altre aree imprenditoriali, ad esempio le società quotate e le grandi
imprese, per le quali al pari dell‟industria finanziaria ed assicurativa le regole da rispettare sono
2
La funzione Compliance è da tempo diffusa nel mondo anglosassone, ma normative in materia sono state
emanate in diversi stati dell‟Europa continentale, senza naturalmente dimenticare il Sarbanes Oxley Act
americano.
Inoltre esistono alcune fonti internazionali che trattano il tema della Compliance, quali Comitato di Basilea,
IOSCO (International Organization of Securities Commissions), CESR (Commission of European Securities
Regulators), MiFID (Markets in Financial Instruments Directive).
In Italia, la normativa è ampia e consolidata attraverso:
 Regolamento Consob n. 14015 concernente gli obblighi di comunicazione di atti e documenti da
parte di soggetti abilitati e degli agenti di cambi (aprile 2007)
 Regolamento Consob n. 11971, concernente la disciplina degli Emittenti (maggio 2007)
 Disposizioni di vigilanza della Banca d‟Italia “La funzione di conformità” (luglio 2007)
 Regolamento Consob n. 16190, in materia di intermediari (ott. 2007)
 Regolamento Consob n. 16191, in materia di mercati (ott. 2007)
 Regolamento Banca d‟Italia / Consob in materia di organizzazione e procedure degli intermediari
che prestano servizi di investimento o di gestione collettiva del risparmio (ott. 2007)
 Regolamento ISVAP (marzo 2008)
 Disposizioni di vigilanza in materia di organizzazione e di governo societario delle banche (marzo
2008)
24
particolarmente numerose e necessitano di figure specializzate a tutela dei rilevanti rischi da
presidiare.
Più in generale a tutte le imprese di una certa dimensione se si pensa, ad esempio, ad una materia
di sempre maggiore impatto quale la responsabilità amministrativa degli enti per determinati reati
compiuti nell‟interesse o a vantaggio dell‟azienda (D.lgs. 231/2001) che ha evidenti punti di
contatto con la funzione Compliance.
Non ultima a mio avviso alla stessa Pubblica Amministrazione in quanto molte attività già svolte
dalla funzione possono senza particolari problemi integrare la definizione di conformità, così ad
esempio nella complessa materia degli appalti e delle forniture dove sono evidenti gli aspetti
tipicamente compliance di rispetto nei relativi processi e procedure dei criteri di legittimità,
trasparenza e correttezza al fine di evitare perdite o sanzioni.
La funzione di Compliance in termini funzionali è un sistema aziendale di presidi organizzativi e
operativi che la singola azienda pone in essere per evitare disallineamenti rispetto all‟insieme delle
regole esterne ed interne.
L‟allineamento al sistema dispositivo consente:
 di circoscrivere ex ante il rischio di sanzioni penali, civili, amministrative (c.d. asset
visibili) e di minimizzare ex post le conseguenze di possibili disallineamenti;
 di salvaguardare la reputazione aziendale e la fiducia dei diversi stakeholders
(azionisti, clienti, dipendenti, ecc.) (c.d. asset invisibili);
 di costruire un patrimonio di regole e di valori che possono caratterizzare l‟identità
dell‟impresa con ricadute positive anche in termini di risultati di business.
La funzione Compliance in sostanza assicura la “buona condotta” dell‟attività d‟impresa, mitigando
i rischi di sanzioni, perdite e danni reputazionali (evita quindi che la Società e i suoi Amministratori
si trovino nei guai); migliora l‟organizzazione e la gestione aziendale potenziando i presidi di
controllo (favorisce pertanto la qualità del business e aumenta la fiducia della clientela, produce
valore per l‟impresa); contribuisce a creare una cultura diffusa del rispetto delle regole interne ed
esterne, obbligatorie e volontarie (diffonde e sostiene i comportamenti eticamente corretti
favorendone la diffusione e migliorando la reputazione).
Le aziende sono tra loro molto diverse per settore, per localizzazione, per dimensione, ecc.;
l’organizzazione di una funzione Compliance all‟interno di specifiche realtà deve necessariamente
tener conto delle specificità aziendali.
E‟ prioritario che il tipo di organizzazione sia quello più idoneo rispetto alla singola azienda per
minimizzare i rischi di non compliance ed in particolare per:
 consentire in concreto la conformità a normative nel rispetto dei processi interni
dell‟azienda;
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La funzione di conformità nell‟industria finanziaria – Avv. Claudio Cola
 supportare sul piano consultivo e regolamentare le strategie ed il business aziendali con
possibili ritorni anche in termini di vantaggi competitivi evitando conflitti all‟interno
dell‟organizzazione.
Alla libertà organizzativa devono seguire alcune regole fondamentali alle quali la funzione deve
conformarsi:
 indipendenza rispetto alle funzioni di business;
 separazione dalle funzioni di controllo (audit, risk management);
 attribuzione di reali poteri e di risorse adeguate ai compiti assegnati;
 allocazione che permetta di rapportarsi in autonomia agli organi e alle diverse strutture
dell‟azienda;
 formalizzazione della funzione.
I principali adempimenti che la funzione Compliance deve assolvere sono:

l‟identificazione nel continuo delle norme applicabili e la misurazione / valutazione
del loro impatto su processi e procedure aziendali;

la proposta di modifiche organizzative e procedurali finalizzata ad assicurare un
adeguato presidio dei rischi di non conformità identificati;

la predisposizione di flussi informativi diretti agli organi aziendali ed alle strutture
coinvolte (rischio operativo, revisione interna);

la verifica dell‟efficacia degli adeguamenti organizzativi (strutture, processi,
procedure ) suggeriti per la prevenzione del rischio di non conformità.
La funzione si inserisce nel sistema dei controlli interni, in particolare nei controlli sulla gestione dei
rischi (controllo di secondo livello), con l‟obiettivo di concorrere alla definizione di metodologie di
misurazione e di valutazione del rischio di non conformità, di individuare idonee procedure per la
prevenzione dei rischi rilevati e di richiederne l‟adozione.
Esiste una stretta relazione tra Compliance, Etica e Responsabilità Sociale d’Impresa:
 la “compliance” è un pre-requisito della Responsabilità Sociale d‟Impresa, non potendosi
considerare socialmente responsabile l‟impresa che non rispetta le regole;
 le aziende che adottano comportamenti legalmente ed anche eticamente corretti maturano
una sempre maggiore attenzione verso l‟impegno ambientale e sociale, migliorando il
proprio commitment nei confronti di tutti i soggetti con i quali vengono a contatto;
26
 il monitoraggio e la gestione dei rischi di non conformità consente di preservare la
reputazione aziendale e di consolidare le relazioni fiduciarie con la clientela.
Le interrelazioni tra Compliance, Etica e Responsabilità Sociale d’Impresa possono rinvenirsi
in termini di:
 arricchimento della governance aziendale di una forte prospettiva etica;
 condivisione di impegni volontari (etici, sociali, ambientali) che si aggiungono agli obblighi
legali;
 la Compliance può divenire essa stessa garante della Responsabilità Sociale d‟Impresa nel
rispetto degli obblighi volontari.
In conclusione, la funzione Compliance è divenuta obbligatoria per le imprese finanziarie e lo sta
diventando per le imprese assicurative, oltre ad essere presente in diverse grandi realtà industriali.
Ci sono a mio avviso le condizioni per adottare il ruolo proattivo ed etico della “compliance” anche
nell‟ambito della Pubblica Amministrazione e delle società controllate da questa.
In particolare il “triangolo virtuoso” declinato in termini di “responsabilizzazione, controllo e
comunicazione/trasparenza”, utile al fine di creare “un‟amministrazione che costi meno e sappia
lavorare meglio”, sembra possa trovare un punto di forza proprio nelle attività attribuite alla
funzione Compliance.
Una funzione Compliance, capace di tradurre le norme di etero ed autoregolamentazione in
processi e procedure nell‟ambito di società complesse e assai regolamentate, sa anche diffondere
a livello aziendale la cultura del rispetto delle regole nella lettera e nello spirito delle stesse.
E‟ una sfida importante e particolarmente attuale in quanto sempre più forti sono le voci che
ritengono necessaria la diffusione di una cultura improntata a principi di onestà, correttezza e di
rispetto delle regole e per fare ciò è necessario far riferimento a specifici presidi organizzativi.
La funzione di Compliance è il presidio organizzativo dedicato al controllo della conformità, poiché
non basta parlare di rispetto delle regole interne ed esterne ma bisogna organizzarsi per farlo; ciò
vale oggi per l‟industria finanziaria e per le imprese di grosse dimensioni e in un futuro prossimo
anche per i soggetti della Pubblica Amministrazione.
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I Processi di standardizzazione delle Norme – Dr.ssa Caterina Lupo
I processi di Standardizzazione delle norme
Dr.ssa Caterina Lupo
Dirigente CNIPA
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La gestione per processi nella Pubblica Amministrazione
Dott. Mauro Barbini
Dirigente Formez
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La gestione per processi nella Pubblica Amministrazione – Dott. Mauro Barbini
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Le regole e la gestione della “complessità” – Prof. Paolo Bertoli
Le regole e la gestione della “complessità”
Prof. Paolo Bertoli
Presidente ANDAF
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Etica e regole nella Pubblica Amministrazione
Avv. Giulio Bacosi
Avvocato dello Stato
Nel ringraziare gli Organizzatori di questo stimolante Convegno per il lusinghiero invito che hanno
inteso rivolgermi, ed il Presidente Coraggio per avermi testè concesso la parola, desidero in primo
luogo esprimere la mia più viva solidarietà a chi - tra gli illustri Relatori che mi hanno preceduto ha coraggiosamente testimoniato d‟esser stato fatto (da una non meglio generalizzata moltitudine
di scettici…) a più riprese oggetto di epiteti tutt‟altro che lusinghieri in ragione della convinzione
con la quale, indefesso, diuturnamente veicola e promuove le sue idee.
Io, per parte mia, non manco d‟essere additato financo ad illuso – assai più che a testardo – a
cagione della specifica mission che ho inteso abbracciare con i ragazzi delle scuole medie e
superiori di tutta Italia ai quali mi rivolgo – con l‟Associazione a-partitica di Promozione sociale da
me fondata, Democrazia nelle Regole3 – attraverso un ormai ben noto seminario standard intitolato
“Educazione alla Legalità”.
Non è, invero, l‟illusione, nè tampoco la testardaggine che sospinge – che dovrebbe sospingere –
ogni buon giurista ad adoperarsi4 al fine precipuo di incanalare il “circostante” alla volta di una più
autentica “cultura delle regole”, quale ineludibile base di ogni società che aneli a definirsi
realmente “civile”.
A tal proposito, i Romani affermavano con l‟icasticità loro consueta che “Ubi societas, ibi ius”.
“Dove è una società, lì c’è il diritto” è traduzione solo letterale, che non rende giustizia alla ben
maggiore pregnanza semantica dell‟aforisma, miglior tenore del quale suona: “non c’è società
senza diritto”.
Con il diritto romano siamo stati capaci di insegnare la scienza delle regole al mondo intero; gli
ultimi in ordine di tempo a studiare la proprietà sui testi dei giureconsulti sono stati (e sono tuttora) i
cinesi. Eppure non mancano quotidiane, italiche epifanie di illegalità conclamata che – se lasciano
basito il quisque de civitate - sanno di affatto disarmante agli occhi di qualsivoglia, patrio giurista
“convinto”.
3
Maggiori precisazioni su www.democrazianelleregole.it.
Gratuitamente: non percepisco diritti di autore per il mio libro La Costituzione a misura dello Studente e del
Cittadino, edito a Roma per i tipi “istituzionali” del Poligrafico dello Stato.
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Etica e Regole nella Pubblica Amministrazione – Avv. Giulio Bacosi
Ecco perché mai tema fu più calzante di quello della c.d. Compliance, specie se riferita all‟apparato
amministrativo e, dunque, a chi è istituzionalmente chiamato, in veste di debitore5, a perseguire
l‟interesse pubblico dello Stato-Comunità creditore.
Procedendo con ordine, varrà allora muovere dal “difensore” al “difeso”.
S‟era alla presa di servizio; e l‟(allora) Avvocato Generale dello Stato Giorgio Zagari ebbe solenne
ad ammonire me, giovane Procuratore dello Stato, e gli altri del pari giovanissimi colleghi vincitori
di concorso, con parole sì calzanti da rimanere indelebilmente scolpite nella mente d‟ognun di noi:
“rammentate che ad ogni udienza che vi vedrà patrocinatori Voi avrete l’onore (e l’onere) di
rappresentare circa 60 milioni di Italiani”.
Di notevole consistenza si profila – dunque - già il bagaglio etico che connota il lavoro di chi
istituzionalmente difende la Pubblica Amministrazione.
Di più: gli stessi Avvocati dello Stato sono sovente chiamati ad un ruolo di Compliance, per così
dire, “attiva”, profilandosi casi nei quali - pur a fronte di una specifica richiesta da parte della P.A.,
orientata a spiccare impugnazione avverso una sentenza di primo grado ad essa sfavorevole - la
sostanziale ragionevolezza di fondo della medesima sentenza gravanda (e, dunque, in ultima
analisi, l‟errore in cui è incorsa la stessa Amministrazione richiedente, siccome accertato dal
giudice di prime cure) impongono al difensore pubblico di additare l‟appello come atto inopportuno.
Si richiede nella sostanza, già all‟Avvocato dello Stato (prima ancora che alla stessa
Amministrazione patrocinata), un atteggiamento da “parte imparziale” che ne ha consentito in
passato (pur velati) accostamenti alla figura del Pubblico Ministero, “parte imparziale” per
eccellenza alla stregua dell‟art. 358 del Codice di Procedura Penale (secondo cui detto organo,
oltre a sostenere obbligatoriamente l‟accusa ex art. 112 Cost., “….svolge altresì accertamenti su
fatti e circostanze a favore della persona sottoposta ad indagini”).
Modulando allora alla volta della P.A. patrocinata, al relativo codice valoriale ed alle specifiche
regole che ne presidiano l‟operare (c.d. diritto amministrativo), sono nondimeno necessarie
ulteriori, brevissime considerazioni di ouverture.
Dirò allora subito che in questa prestigiosa Aula Magna della Facoltà di Economia a “La Sapienza”
mi sento – da giurista - tutto fuorché (mi si perdonerà il giro di parole) un “pesce fuor d‟acqua”.
Ed invero, a me pare che il mirabile sincretismo tra Economia e Diritto abbia già in sé un crisma
etico indefettibile:
-
5
l‟Economia, laddove fornisce al Diritto come scienza l‟oggetto fondamentale di
relativa indagine e tutela, quel concetto di interesse che si compendia nella
tensione di ogni persona alla volta di un bene che essa percepisce, in un dato
contesto spazio-temporale;
Rinvio chi volesse approfondire alle mie Lezioni su Cittadinanza consapevole, Bollettino mensile di
“Democrazia nelle Regole”, in www.democrazianelleregole.it.
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-
il Diritto, allorché presidia (ex iure e, dunque, avvalendosi della efficacia generalpreventiva ed intimidatoria della sanzione) interessi – specie se “fondamentali” –
previamente individuati come bisognevoli di tutela, così scongiurando la c.d.
“jungla economica”.
Il Diritto mostra allora un volto sovrastrutturale affatto sinergico rispetto all‟Economia; e tuttavia
indefettibile, laddove consente ad interessi di varia foggia – quegli stessi che l‟Economia lascia via
via affiorare nel dipanarsi della storia – di non rimanere nella balìa grigia della lex economica (che
è poi, nella sostanza, la “legge del più forte”) lasciando piuttosto prevalere, attraverso la relativa
soddisfazione giuridicamente presidiata, quell‟interesse (pur fondamentale) che non prevarrebbe
ove lasciato imprudentemente “solo”.
In questo solco argomentativo, “ubi societas ibi ius” fu adagio che mosse - nel Diritto Romano – i
suoi primi, timidi passi come concetto di organizzazione giuridica, e che oggi va piuttosto orientato,
inevitabilmente, alla Persona. L‟etica giuridica - senza giungere a scomodare Tommaso D‟Aquino,
Kant, e così via - si erge ad etica - ovviamente laica - “del sociale” e dunque, in ultima analisi, ad
etica dei rapporti tra Persone nella società.
Ecco il motivo per il quale simbolici punti d‟emergenza dell‟Etica giuridica affiorano financo dal
diritto privato, che è il compendio di precetti e regole “egoista per eccellenza”, orientato com‟è al
patrimonio, alla proprietà, all‟impresa. Norme come l‟art.1175 del codice civile – che impone tanto
al creditore quanto al debitore (e dunque ad entrambe le parti, quella debole ma anche quella
“forte”, del rapporto giuridico obbligatorio6) la costante osservanza di un comportamento “secondo
buona fede” – palesano un valore sistematico incommensurabile proprio laddove incorniciano il
canone della correttezza e della lealtà tra le parti facendone anzi la principale, imprescindibile
guide line degli “egoisti” contraenti “privati”.
Lo spostamento dell‟asse sul crinale del Pubblico non può, dunque, che amplificare, anche sul
piano più rigidamente normativo, l‟immanente “correttezza” che già presidia l‟ambito “Privato”:
detto altrimenti, il Funzionario persegue l‟interesse pubblico, non già quello privato, l‟esigenza di
Compliance palesandosi assai più avvertita rispetto alla Pubblica Amministrazione per la quale
quegli agisce che per la Società privata nel cui interesse opera un amministratore delegato.
Una prima conclusione pare allora potersi compendiare come segue: l‟apoteosi etica non
appartiene al diritto privato, pur lambito da evidenti paradigmi valoriali di base; essa innerva,
decisamente, proprio le regole che presidiano, staticamente e dinamicamente, la Pubblica
Amministrazione; quel diritto amministrativo funzionale al miglior perseguimento dell‟interesse
“pubblico”, che già semanticamente ha assai poco di egoistico.
Il diritto amministrativo può anzi ben assumersi compendiare la massima espressione del diritto
“etico”. Chi non vede soddisfatto il proprio interesse personale (diritto soggettivo condizionato alla
compatibilità con l‟interesse pubblico, alias interesse legittimo) è perché ciò non appare conforme
6
Da intendersi come “rapporto giuridico fondamentale”. Per chiarimenti rinvio alle mie precisazioni su
Cittadinanza consapevole, Bollettino mensile di Democrazia nelle Regole, sulle omonime colonne del web.
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all‟interesse collettivo: e dunque, pro quota, anche all‟interesse “suo”. Chi perde una causa contro
la P.A. ha sempre anche vinto, pro quota, per un motivo analogo.
Fatte queste ineludibili premesse, credo possa ormai distinguersi il crinale storico delle c.d. “regole
etiche” (ius conditum) da quello – propositivo – compendiantesi in una più autentica “etica per le
regole”(ius condendum).
Sul primo versante si staglia in primis l‟art. 97 della Costituzione ed i canoni di “buon andamento
ed imparzialità”, in esso scolpiti dal legislatore costituente; dallo stesso predicato di “buon”,
riservato all‟andamento dinamico dell‟azione pubblica, traluce una spiccata connotazione etica,
una carica semantica di stampo assiologico legata al comportamento imposto dalla nostrana
Grundnorm all‟Amministrazione; non è un caso se nel mentovato art.97 sia stato scorto dai più
illuminati tra i relativi lettori il referente “pubblicistico” del “privato” principio di buona fede.
Del resto, la responsabilità civile, penale e amministrativa (la prima estesa anche allo Stato) della
quale è parola all‟art.28 della Carta con riferimento a funzionari e dipendenti statali e di enti
pubblici non può che riconnettersi ad un respondere, ed alle connesse sanzioni, per perpetrata
violazione – massime – proprio dei canoni di imparzialità e buon andamento che impongono a chi
opera per l‟Amministrazione di scongiurare favoritismi e di perseguire al meglio (economia,
efficacia, trasparenza) il pubblico interesse.
La stessa “colpa” della P.A., emblematicamente additata dalle Sezioni Unite della Cassazione, nel
contesto letterale della nota sentenza n.500 del 1999, come “colpa-Apparato” – si colora
spiccatamente di etico laddove identifica devianze dallo standard di diligenza richiesto nello
svolgimento dei compiti istituzionalmente affidati dalla Legge all‟Amministrazione; devianze dalle
quali sole scaturisce (può scaturire) l‟obbligo di risarcire al “singolo” soggetto rimastone vittima il
danno subito attraverso soldi prelevati alla “collettività” dei contribuenti e finalizzati, ab origine,
all‟erogazione di pubblici beni e servizi.
Per quello che poi concerne il c.d. ius condendum - l‟”etica delle regole” che dovrebbe far da
bussola all‟italico nomopoieta – questi non può non assumere ad ineludibile fondamento della
propria azione precettiva la circostanza onde un “diritto amministrativo” moderno - e
concretamente ancorato al “reale” - poggia su quattro pilastri sistematici, facilmente compendiabili
nell‟acronimo S.M.A.F.: Soggetti; Mezzi; Attività; Finalità.
L‟interesse pubblico il cui soddisfacimento è attribuito, come finalità istituzionale, alla Pubblica
Amministrazione, implica che vi sia qualcuno che lo persegue (Enti Pubblici in genere), che utilizzi
degli specifici mezzi per perseguirlo (denaro, per lo più prelevato dai contribuenti, pubblici
dipendenti, beni destinati ad uso collettivo), avvalendosi di parimenti specifiche attività, talora
procedimentali “pure”, talaltra procedimentali-contrattuali, talaltra ancora contrattuali “pure”.
Norme e precetti dovrebbero allora essere congegnati in modo tale da consentire, a titolo
esemplificativo, che ciascun funzionario - avendo come riferimento diretto l‟interesse pubblico del
quale è attributaria l‟Amministrazione che lo incardina – realizzi in ciascuna delle ridette fasi (posa
in opera dei mezzi, conduzione delle attività) il massimo “risultato etico” possibile con riferimento a
ciascuna singola vicenda amministrativa.
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Affermazione di particolare attualità oggi che l‟Amministrazione Pubblica – affidandosi alle
plastiche parole del compianto Nigro - si è andata definitivamente trasformando da potere a
servizio e, dunque, da soggetto che conculca (interessi oppositivi) a soggetto che eroga (interessi
pretesivi); sicché il canone dell‟etica nell‟operatività dei funzionari pubblici – e, per il relativo
tramite, delle Amministrazioni per le quali agiscono - vede vieppiù implementata la relativa
consistenza proprio nell‟ottica della ridetta trasfigurazione del Pubblico Potere.
Anche sul versante punitivo del contesto ordinamentale vigente il tema della Compliance appare di
straordinaria modernità, con particolare riguardo ai reati contro la Pubblica Amministrazione.
La nota riforma, introdotta nel 1997, che ha integralmente sottratto al giudice (ordinario) penale lo
scandaglio sull‟eccesso di potere del pubblico funzionario – sino ad allora capace di sostenere
rinvii a giudizio (non sempre, per vero, adeguatamente supportati in termini istruttori) per abuso
d‟ufficio ex art. 323 c.p. – ha avuto infatti quale diretto precipitato un deficit di Compliance dalla
consistenza tale da indurre (si crede, ancora una volta nel prisma propositivo di un‟etica “laica”) a
prospettare, con sufficienti margini di ragionevolezza, più che proficui ripensamenti
Ciò anche in considerazione del supra mentovato art. 358 c.p.p. che, coll‟imporre al P.M., altresì,
“….accertamenti su fatti e circostanze a favore della persona sottoposta ad indagini” e, dunque,
del pubblico funzionario suspectus, potrebbe, laddove sic et simpliciter “applicato”, condurre ad
una gestione ragionevolmente equilibrata dell‟azione penale per abuso d‟ufficio ben al di là degli
attuali, angusti limiti della “violazione di legge o di regolamento”, nell‟interesse dello StatoComunità.
E poiché non basta controllare il “controllato”, dovendosi piuttosto - in un sistema che aneli alla
perfezione - controllare anche il “controllore”, l‟auspicata “etica delle regole” potrebbe sospingere
verso nuovi precetti capaci di creare “posizioni di garanzia” tarate sui protagonisti della Compliance
pubblica e modellate su quelle, in tutto analoghe, per illuminata giurisprudenza coinvolgenti i
sindaci delle società con riferimento ai reati fallimentari.
L‟ampliamento dell‟usbergo precettivo tracciato dall‟art.40 comma 2 del c.p. (c.d. reati omissivi
impropri) parrebbe peraltro costituzionalmente giustificato (se non addirittura “imposto”) – in una
sorta di magica “chiusura del cerchio” - proprio dall‟art.97 Cost. e dai principi in esso scolpiti.
La Costituzione, allora.
Non resta che affidarsi ai relativi, migliori addentellati.
All‟art. 2, che vede mirabilmente scolpito il principio c.d. “di solidarietà”, connesso all‟adempimento
da parte di “tutti” di quei doveri inderogabili posti ad impreteribile quanto emblematico contraltare
dei ben più “inflazionati” (quanto a declamazioni, è ovvio) diritti inviolabili.
E, all‟art. 3, comma secondo, laddove affida il compito di promuovere la rimozione integrale
(seppur inevitabilmente, almeno in parte, “programmatica”) degli ostacoli che impediscono il pieno
sviluppo della persona umana” alla Repubblica, siccome novellamente intesa (a seguito della
recente rivisitazione costituzionale del Titolo V nel 2001) e, dunque, ad enti pubblici e a soggetti
privati, singoli e associati, nel relativo, anelato coordinamento a fini generali di utilità sociale.
63
Quanto di etico – in funzione “personalistica” assai più che “patrimonialistica” - affiora da queste
disposizioni, non è chi non veda.
Mi piace allora chiudere questo mio breve (ma, auspico, chiaro) intervento con le limpide parole
recentemente spese da Tullio Lazzaro, Presidente della Corte dei Conti (che rimane la più
autentica “sentinella costituzionale” dell‟Amministrazione), in occasione della cerimonia ivi
organizzata per il 60° anniversario della Costituzione repubblicana: “la Corte dei Conti, se
riguardata dal punto di vista del cittadino, rende più saldo e convinto il senso di affidabilità degli
apparati pubblici che approntano le risposte ai suoi bisogni rendendo così più forte il senso civico
di appartenenza. In tale prospettiva fin quando sarà conservata, e non potrà che esserlo, la
centralità del cittadino che è origine, ed anche fine, dello strutturarsi di un patto di convivenza
sociale in un patto di organizzazione e di funzionamento dei pubblici apparati, certamente non
potrà permanere la qualità delle funzioni assegnate alla Corte dei Conti…..In questo senso, le
cerimonie per il 60° anniversario della Costituzione, sono sì solenne e doverosa celebrazione di un
importante evento del passato, ma allo stesso tempo, costituiscono convinto riconoscimento di
aspetti e valori che la nostra Costituzione ha costruito e definito con la sapiente capacità di
precorrere e di immaginare il futuro”.
Un futuro – mi permetto di aggiungere sommessamente - che in parte è già passato e in parte è
ormai presente.
Esso sospinge inesorabile gli amministratori, ma anche i semplici cittadini, massime giuristi ed
economisti di oggi, proprio come quelli di allora (1947-48), verso un rinnovato establishment etico,
ben prima che giuridico; verso una novella, condivisa piattaforma assiologica capace di
convogliare, e ad un tempo unitariamente indirizzare, gli sforzi e le responsabilità di tutti e di
ciascuno per la definitiva promozione di quel valore costituzionalmente ineludibile chiamato
Persona.
64
I Controlli Interni nella Pubblica Amministrazione
Prof. Andrea Monorchio
Professore di contabilità di Stato e degli enti pubblici - Presidente Consap
1. In qualità di ex Ragioniere Generale dello Stato, per anni a capo della struttura che nel sistema
legislativo vigente deve assicurare la c.d. conformità, devo constatare che nel sistema Italia non vi
è alcuno strumento idoneo, in concreto, ad assicurare un'efficace «funzione di conformità», ossia
una funzione capace - al contempo - di tradurre le norme in processi e procedure nell‟ambito di
realtà complesse e ampiamente regolamentate e di evitare il rischio di non conformità alle
normative, anche attraverso un monitoraggio costante, centralizzato e razionalizzato della
normativa rilevante. Una siffatta attività di presidio e controllo certamente favorirebbe il
miglioramento dell‟organizzazione e della gestione anche all‟interno della Pubblica
Amministrazione, con il conseguente miglioramento della qualità del servizio prestato e l‟aumento
della fiducia dei cittadini, primi e principali «utenti» della PA.
La carenza sopra evidenziata vale anche per i controlli di legittimità.
Alla Ragioneria dello Stato, prima delle modifiche introdotte dal D.P.R. 20 febbraio 1998, n. 38,
competeva la verifica della legalità e della regolarità dei provvedimenti di spesa; controlli che, nella
pacifica generale interpretazione, venivano a concretizzare un vero e proprio controllo di legittimità
a carattere impeditivo sull‟efficacia degli atti. Oggi il controllo del dipartimento della Ragioneria
generale dello Stato è un controllo preventivo di tipo contabile che interessa le amministrazioni
statali relativamente alla fase dell‟impegno della spesa, con riferimento in particolare alla legalità
dei provvedimenti di spesa. Si tratta, in estrema sintesi, di un controllo esercitato dagli uffici centrali
del bilancio e dalle ragionerie territoriali, entrambi operanti come centri di garanzia tenuti a
verificare la legalità della spesa, con l‟esclusione di apprezzamenti in merito alle scelte
discrezionali dell‟amministrazione.
Quanto alla Corte dei conti, ad essa è affidato - tra l'altro - il compito di vigilare sulla legittimità
degli atti predisposti dall‟esecutivo, ossia sulla loro conformità alle norme giuridiche. Si tratta, come
è noto, di un controllo che ha perduto nel tempo il carattere della generalità e il cui ambito di
applicazione è oggi circoscritto agli atti fondamentali del governo (art. 3, comma 1, della legge 14
gennaio 1994, n. 20).
2. L‟occasione del convegno può rappresentare un momento per una riflessione su alcune
caratteristiche importanti della PA, che in questi giorni - tra l‟altro - è alla ribalta della cronaca per
via delle «intimazioni» del neo Ministro della Funzione Pubblica.
65
I controlli nella Pubblica Amministrazione – Prof. Andrea Monorchio
Sasa
La Commissione Parino ha finalmente messo un punto fermo sul numero delle leggi che esistono
in questo Paese, contandone oltre trentunomila. Leggi che hanno validità sull‟intero territorio
nazionale e che si sommano alle leggi regionali, ai regolamenti e così via.
Premesso che è tutt'altro che agevole realizzare concretamente la conformità in presenza di un
sistema normativo in continuo cambiamento, in materia di controlli in genere è possibile individuare
alcune norme quanto meno singolari.
2.1. Si pensi, ad esempio, all‟art. 48-bis del D.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dal decreto-legge n.
262 del 2006 convertito nella legge n. 286/2006) che, con decorrenza 29 marzo 2008, impone non
solo alle amministrazioni pubbliche ma anche alle società a prevalente partecipazione pubblica di
verificare, prima di procedere a qualsiasi pagamento di importo superiore a 10.000 euro, se il
beneficiario sia inadempiente all'obbligo di versamento derivante dalla notifica di una o più cartelle
di pagamento per un ammontare complessivo pari almeno a tale importo.
La concreta applicazione di questa disposizione, unitamente all'esigenza di evitare il blocco di gran
parte dei pagamenti pubblici, ha richiesto ben tre interventi chiarificatori da parte della Ragioneria
generale dello Stato.
In sede interpretativa, ad esempio, è stato chiarito che la disposizione in esame si applica solo ai
«pagamenti» intesi nella loro rilevanza civilistica, ossia con riferimento all‟adempimento di un
obbligo contrattuale. In quest'ottica, sono stati esclusi dall'obbligo del controllo i trasferimenti di
somme che, pur transitando per la pubblica amministrazione, non costituiscono un vero e proprio
pagamento nel senso poc‟anzi illustrato. Si pensi, a mero titolo esemplificativo, ai trasferimenti
effettuati in base a specifiche disposizioni di legge; o ai trasferimenti effettuati in esecuzione di
norme connotate da specialità, che, in quanto tali, prevalgono e derogano a disposizioni di
carattere generale quale quelle in esame; o, ancora, ai trasferimenti effettuati in presenza di diritti
fondamentali della persona, costituzionalmente protetti (es. il diritto alla difesa, alla salute, ecc.),
quali i versamenti di tributi o contributi assistenziali e previdenziali, i rimborsi di spese sanitarie
relative a cure rivolte alla persona; o, infine, ai sussidi e alle provvidenze per maternità, per
malattie e per sostentamento.
Sempre per via interpretativa è stato chiarito, tra l'altro, che la disposizione in esame non si applica
ai pagamenti disposti a favore delle amministrazioni pubbliche ricomprese nell‟elenco predisposto
annualmente dall‟ISTAT ai fini della redazione del conto economico consolidato delle
amministrazioni pubbliche; o che restano esclusi dal controllo de quo i pagamenti e i trasferimenti
a vario titolo di somme tra soggetti pubblici o a favore di società a totale partecipazione pubblica;
o, ancora, che le società tenute a dare applicazione alla disciplina in discorso sono esclusivamente
quelle a totale partecipazione pubblica diretta.
Interpretazioni, quelle sopra riportate, che - almeno ad avviso di chi scrive - vanno ben oltre la
(scarna) lettera della norma, ma che sono apparse necessarie al fine di evitare il sostanziale
blocco di gran parte dei pagamenti pubblici e, per conseguenza, la lesione di diritti fondamentali
della persona, costituzionalmente protetti.
66
Si tratta, in conclusione, di un tipico caso di norma di difficile applicazione e che ha richiesto un
notevole «sforzo» interpretativo, che va ben oltre la lettera della norma stessa.
2.2. In altri casi, a una forma di controllo di tipo civilistico è stato affiancato - per effetto della più
recente interpretazione giurisprudenziale - un duplice regime di responsabilità: una civilistica, l'altra
amministrativa.
Si pensi agli amministratori di società pubbliche, che, nel loro operare in tale qualità, sono tenuti come è ovvio - all'osservanza delle regole del codice civile e al connesso controllo da parte del
collegio sindacale (relativamente al controllo ex artt. 2403 e seguenti c.c.) e della società di
revisione (relativamente al controllo contabile, ex art. 2409 c.c.), ma che sono
contemporaneamente sottoposti ad una duplice responsabilità: quella civilistica, riservata al
giudice ordinario; quella amministrativa, la cui giurisdizione è affidata alla magistratura contabile7.
Una tale impostazione porta con sé il rischio di una duplicazione di competenze, di un
rallentamento delle attività d‟impresa e, comunque, di una sovrapposizione di giurisdizione. In
quest‟ottica, la conclusione più logica parrebbe essere la seguente: o un‟amministrazione pubblica
decide di gestire una determinata attività secondo criteri privatistici mediante una società di
capitali, ed allora sembrerebbe logico applicare a quest‟ultima le sole norme del codice civile in
materia; oppure si torni senza rimpianti allo strumento dell‟ente pubblico.
Lo scenario sopra descritto, peraltro, potrebbe dar luogo a situazioni in cui, ad una medesima
condotta colposa dell'amministratore, segua una sentenza di condanna o di assoluzione per effetto
del livello di colpa (elemento psicologico) riscontrato. E' noto, infatti, che la responsabilità
amministrativa, per espressa disposizione di legge, è «limitata ai fatti ed alle omissioni commessi
con dolo o con colpa grave»8, mentre ai fini della responsabilità civile è sufficiente anche la colpa
lieve. Per non dire, poi, dei diversi termini prescrizionali.
7
Cfr., tra le altre, Cass., SS. UU., sent. n. 3899 del 26 febbraio 2004, che ha esteso la giurisdizione della
Corte dei conti alle società per azioni a prevalente o totale partecipazione pubblica (nella specie, una società
che gestisce un servizio pubblico, partecipata in misura pressoché totalitaria da un Comune); Cass., SS.UU.,
sent. n. 4511 del 1° marzo 2006, che ha riconosciuto la giurisdizione della Corte dei conti in un caso di
indebita richiesta e conseguente illegittima erogazione di fondi pubblici ad un‟impresa privata nell‟ambito di
un finanziamento finalizzato all‟attuazione di un programma regionale per l‟occupazione, a valere sugli
accordi con l‟Unione Europea. Secondo le Sezioni Unite, infatti, la linea discretiva tra giurisdizione ordinaria
e giurisdizione contabile in tema di danno erariale va individuata non nella qualità del soggetto (che può ben
essere un privato o un ente pubblico), ma nella natura del danno e negli scopi perseguiti.
8
Cfr. art. 1 comma 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20. La Corte costituzionale (sent. n. 371 del 28
novembre 1998), peraltro, ha dichiarato infondate le questioni di legittimità costituzionale delle disposizioni
relative alla limitazione della responsabilità amministrativa ai soli fatti ed omissioni posti in essere con dolo o
colpa grave. I giudici delle leggi, in particolare, hanno giustificato tale scelta richiamando l‟esigenza di evitare
rallentamenti ed inerzie nello svolgimento dell‟azione amministrativa, giudicando positivamente le
disposizioni ispirate alla finalità di «determinare quanta parte del rischio debba restare a carico dell‟apparato
67
Sasa
Sul punto, nel tentativo di fare chiarezza, è recentemente intervenuto il legislatore con l'art. 16-bis
del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, convertito dalla legge 28 febbraio 2008, n. 31 (articolo
rubricato: «Responsabilità degli amministratori di società quotate partecipate da amministrazioni
pubbliche»), che recita: «per le società con azioni quotate in mercati regolamentati, con
partecipazione anche indiretta dello Stato o di altre amministrazioni o di enti pubblici, inferiore al
50%, nonché per le loro controllate, la responsabilità degli amministratori e dei dipendenti è
regolata dalle norme del diritto civile e le relative controversie sono devolute esclusivamente alla
giurisdizione del giudice ordinario».
Se la norma ora richiamata ha il pregio di individuare senza equivoci le società a cui si riferisce
(ossia le società per azioni quotate in mercati regolamentati) e la relativa compagine sociale
(partecipazione, anche indiretta, dello Stato o di enti pubblici inferiore al 50%), ricomprendendo
inoltre nella sua area di applicazione le società comunque controllate dalle quotate aventi le
caratteristiche indicate, non pochi dubbi sorgono allorquando se ne voglia indagare la ratio.
A tal fine non appare di alcun aiuto il ricorso ad un'interpretazione della norma di tipo sistematico,
posto che la disposizione in questione è inserita in un contesto dai contorni quanto meno fumosi, la
legge cosiddetta «Milleproroghe» (sic!).
Ciò premesso, non è agevole comprendere il motivo per cui le società per azioni quotate in borsa e
partecipate dallo Stato in misura inferiore al 50% siano sottoposte, quanto alla responsabilità dei
propri amministratori, alle sole norme del diritto civile e alla sola giurisdizione del giudice ordinario,
mentre per tutte le altre società di capitali a prevalente partecipazione pubblica (sottoposte, al pari
delle prime, ai controlli previsti dal codice civile) sia previsto per i propri amministratori oltre al
(naturale) regime della responsabilità societaria anche quello della responsabilità amministrativa.
Invero, a me sembra che il discrimen rappresentato dal mero dato quantitativo della partecipazione
inferiore al 50% del capitale sociale risulti quanto meno semplicistico. L'esperienza dimostra che in
molti casi, soprattutto nell'ambito dei servizi a rilevanza pubblica, la possibilità per il socio pubblico
di esercitare una influenza dominante sia spesso ravvisabile anche in ipotesi di società miste a
maggioranza privata. D'altronde ciò che rileva non è il dato formale (ossia la presenza del socio
pubblico nel capitale sociale in misura inferiore al 50%), quanto piuttosto il dato sostanziale e cioè
che l‟apporto finanziario del socio pubblico sia determinante9. A quanto detto si aggiunga che il
parametro usato dal legislatore (la presenza del socio pubblico nel capitale sociale in misura
inferiore al 50%) appare contraddire la principale delle argomentazioni che la giurisprudenza di
legittimità allega per sostenere la duplice responsabilità - civilistica e amministrativa - cui sono
e quanta a carico del dipendente, nella ricerca di un punto di equilibrio tale da rendere, per i dipendenti e
amministratori pubblici, la prospettiva della responsabilità ragione di stimolo e non di disincentivo».
9
Si pensi, ad esempio, ad una società di gestione di servizi pubblici locali a maggioranza privata, ma
operante sulla base di un contratto di servizio stipulato con il socio pubblico che, ancorché di minoranza, ha
competenza esclusiva in materia di determinazione delle tariffe. In ipotesi si questo tipo - tutt'altro che rare non è semplice escludere un'influenza dominante da parte dei pubblici poteri.
68
sottoposti gli amministratori di società pubbliche, e cioè che il discrimen tra la giurisdizione del
giudice contabile e quella del giudice ordinario andrebbe ricercato non tanto nelle caratteristiche
soggettive, quanto piuttosto nel dato oggettivo della natura pubblica o privata delle risorse
finanziarie impiegate, del danno subito e degli scopi perseguiti. Circostanze, quest'ultime, che ben
possono sussistere anche in presenza di una partecipazione minoritaria in mano pubblica.
2.3. Vi sono casi, poi, in cui si assiste ad una vera e propria «invasione di campo» da parte di un
legislatore che si comporta iure imperi in settori disciplinati dal diritto comune.
E' a tutti noto che in materia di contratti l‟autorità - e la conseguente produzione di effetti giuridici in
assenza del consenso del destinatario - non costituisce un attributo essenziale dell‟operare
dell‟amministrazione, essendo la volontà del legislatore moderno pacificamente orientata nel senso
della prevalenza del diritto privato anche nell‟espletamento di taluni fondamentali compiti
amministrativi, sicché nel campo delle relazioni della pubblica amministrazione con i soggetti ad
essa estranei il rapporto tra l‟uso del diritto privato e l‟uso del diritto amministrativo può essere
ricondotto allo schema di regola-eccezione.
E' altrettanto noto che a questa capacità giuridica generale dello Stato e degli enti pubblici non si
accompagna una situazione di libertà negoziale, nel senso che, quando una delle parti del
rapporto è un‟amministrazione dello Stato, il contratto si caratterizza per l‟esistenza di una
particolare fase procedimentale, quella dell‟evidenza pubblica, anteriore alla sua esecuzione e
nella quale l‟autorità contraente «evidenzia» le ragioni che giustificano il contratto e i suoi contenuti
nonché il meccanismo di scelta della controparte, al fine di garantire la tracciabilità dell‟intero
procedimento e di consentire il relativo controllo da parte degli organi preposti.
In sostanza, i contratti ad evidenza pubblica sono negozi giuridici posti in essere dalle
amministrazioni pubbliche nel rigoroso rispetto di un percorso in cui possono individuarsi due fasi:
- quella del procedimento amministrativo, che si spinge fino all‟aggiudicazione ed è
caratterizzata dalla presenza di atti giuridici sostanzialmente sottoposti al regime pubblicistico;
- quella dell‟esecuzione del contratto, che riguarda la fase successiva all‟aggiudicazione ed
è sostanzialmente disciplinata dal diritto civile.
Tale ricostruzione, peraltro, è condivisa dalla Corte costituzionale, la quale ha in più occasioni
affermato che «l‟attività contrattuale della pubblica amministrazione inerente agli appalti pubblici
consta di due fasi, la prima delle quali, relativa alla scelta del contraente, si articola nella disciplina
delle procedure di gara, riconducibile alla tutela della concorrenza; la seconda, che ha inizio con la
stipulazione del contratto, corrisponde alla disciplina della esecuzione del contratto e deve essere
ascritta all‟ambito materiale dell‟ordinamento civile»10.
10
Cfr. Corte Costituzionale, 23 novembre 2007 n. 401; Id., 10 dicembre 2007 n. 431.
69
Sasa
Ebbene, non è raro che il legislatore invada il campo dell'esecuzione del contratto che, come
ricordato, è lasciato all'autonomia negoziale. Si pensi, ad esempio, al contenzioso tra l'Enea e la
Finmeccanica conseguente alla risoluzione ex lege, avvenuta nel 1988, del contratto di appalto per
la realizzazione dell‟impianto nucleare denominato PEC sottoscritto dalle parti in esercizi
precedenti. Per tale controversia gli oneri a carico dell‟Enea sono stati determinati in via legislativa
nel 2007.
2.4. In tema di compliance un cenno va fatto anche alle legge finanziaria, in particolare a quelle
finanziarie che in un solo articolo accorpano ben 1.375 commi.
Come è noto, nel nostro Paese la decisione di bilancio è articolata su tre strumenti: il disegno di
legge di bilancio, il disegno di legge finanziaria e i disegni di legge collegati. Da tempo si avverte
l‟esigenza di procedere ad una revisione del processo di bilancio, che razionalizzi questo sistema
basato su un segmento formale della decisione (la legge di bilancio), su due segmenti sostanziali
(la legge finanziaria e i provvedimenti collegati) e, infine, sui vincoli imposti dal comma 3° dell’art.
81 della Costituzione.
Peraltro, nella prassi istituzionale degli ultimi decenni della vita politica italiana, i provvedimenti
collegati hanno rappresentato i segmenti sostanziali della decisione di bilancio e sono diventati, di
fatto, gli atti che consentono la governabilità del nostro Paese. Infatti, nel delicato rapporto tra
governo e Parlamento, il primo non risulta ancora adeguatamente dotato degli strumenti necessari
per non vedere stravolta in sede parlamentare l‟impostazione delle proprie politiche. Permangono
dunque le disfunzioni imputabili ad una sostanziale «irresponsabilità» del governo in ordine alle
singole decisioni di spesa e, quindi, agli andamenti complessivi.
Tutto ciò, a differenza di quanto avviene nei maggiori paesi comunitari. Nel Regno Unito, ad
esempio, il Parlamento può solo approvare o respingere in blocco il bilancio presentato dal
governo, senza alcuna possibilità di modifica delle previsioni in esso contenute, fatta salva
ovviamente la possibilità di sfiduciare il governo. In Francia, in sede di approvazione del progetto di
bilancio, i parlamentari possono proporre un aumento degli stanziamenti per una data finalità solo
se nel contempo indicano quale altra spesa dello stesso importo debba essere tagliata. In
Germania, infine, il Ministro delle finanze ha un potere di veto che gli consente di rigettare singole
proposte di spesa, qualora ne ravvisi l‟assenza dei requisiti di necessità ed economicità.
In questa prospettiva emerge una questione di grande rilevanza istituzionale che riguarda lo stesso
destino della legge finanziaria, intesa come veicolo per la manovra annuale di bilancio. Al riguardo,
sembrano ormai maturi i tempi per recepire nel nostro ordinamento la necessità di rendere la legge
di bilancio momento effettivamente decisionale per la finanza pubblica, ammettendo che con essa
possano introdursi nuove entrate e nuove spese, eliminando così quella ormai logora duplicazione
decisionale rappresentata dal binomio legge di bilancio/legge finanziaria.
Si tratterebbe dell‟esito naturale di due processi sviluppatisi in questi anni: da un lato, i limiti
dimostrati da una logica consociativa che pervade la decisione parlamentare sulla manovra
finanziaria; dall‟altro, la nuova Costituzione materiale sulla finanza pubblica che si è affermata
nell‟Europa di Maastricht e dell‟euro. Processi, quelli ora delineati, dai quali emerge l‟esigenza di
ridefinire i poteri e le responsabilità tra governo e Parlamento in tema di finanza pubblica e di
70
introdurre nel nostro ordinamento norme che consentano un reale coordinamento tra il livello
centrale e quelli regionali e locali, ai fini di un effettivo equilibrio dell‟intero mondo della finanza
pubblica11.
3. Qualche passo positivo verso la conformità è stato fatto grazie all'introduzione anche nel settore
pubblico del c.d. budget economico.
Al riguardo, è noto che il legislatore del 199712 ha delegato il Governo ad introdurre nell‟ambito
delle amministrazioni pubbliche una contabilità economica analitica per centri di costo, ponendo in
tal modo le basi per affiancare ad una logica giuridico-contabile del bilancio statale con funzioni
previsionali ed autorizzatorie un approccio di tipo economico, rivolto cioè alla verifica dei risultati
dell‟azione amministrativa attraverso l‟analisi dei costi e dei rendimenti dei servizi e delle attività
prodotte dalle amministrazioni pubbliche.
E' altrettanto noto che in attuazione della citata legge è stato emanato il decreto legislativo n. 279
del 199713, che disciplina il sistema unico di contabilità economica analitica per centri di costo, vale
a dire una contabilità di tipo gestionale che consente, da un lato, di seguire l‟andamento della
gestione economica e, dall‟altro, di valutare l‟azione amministrativa attraverso una misurazione dei
risultati e dei rendimenti delle politiche pubbliche.
Si tratta di uno strumento che attraverso il costante monitoraggio della gestione, a partire
dall‟individuazione degli obiettivi da perseguire e dalle correlate risorse (fase di programmazione) e
fino alla successiva rilevazione delle modalità attuative e dei costi (fase di gestione), consente il
costante riscontro dei dati previsionali con quelli consuntivi e, conseguentemente, la rapida
definizione di azioni correttive nel caso di scostamenti significativi (fase di controllo).
Uno strumento, dunque, che può senza dubbio rappresentare un valido punto di riferimento per lo
sviluppo nel comparto delle amministrazioni pubbliche di una efficace «funzione di conformità» nel
senso delineato in premessa.
L‟esigenza di un ripensamento dell‟intero processo decisionale è rafforzata dal fatto che nei confronti della
UE lo Stato è garante del rispetto dei vincoli relativi all‟indebitamento netto e al piano di rientro del debito
pubblico in ordine non solo al suo bilancio ma anche a quello di enti decentrati (regioni, province e comuni),
nei cui confronti però non possiede efficaci strumenti di intervento.
11
12
Si veda l‟art. 5 comma 1 lett. h) della legge 3 aprile 1997, n. 94, che, in materia di ristrutturazione del
bilancio dello Stato, delegava il governo ad emanare un decreto legislativo che prevedesse, tra l‟altro,
l‟introduzione – ai fini della gestione e della rendicontazione – di una contabilità analitica per centri di costo.
13
Il riferimento, in particolare, è agli artt. 10, 11 e 12 del Titolo III del decreto legislativo 7 agosto 1997, n.
279, relativo alla «contabilità analitica per centri di costo».
71
Sasa
D'altronde è pressoché pacifica l'opinione secondo la quale i controlli interni così come oggi
disciplinati14 si siano dimostrati un completo fallimento. E ciò sia perché la loro introduzione non è
stata accompagnata da un'adeguata «ristrutturazione» - anche culturale - del sistema
organizzativo pubblico, sia perché la vaghezza, la fumosità e l'indeterminatezza degli obbiettivi
imposti ai dirigenti li hanno trasformati, in concreto, da strumento di controllo in strumento di
consenso.
***
Ho voluto portare queste brevi considerazioni perché credo che l'incontro di oggi possa
rappresentare una giornata importante per penetrare nelle mura della PA, a volte ancora troppo
impenetrabili. Credo, peraltro, che in questo momento ci sia un ambiente istituzionale, sociale ed
economico «ben predisposto» rispetto a ragionamenti di questo tipo.
14
Si veda il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, recante: «Riordino e potenziamento dei meccanismi e
strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell‟attività svolta dalle
amministrazioni pubbliche, a norma dell‟art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59».
72
Gli appalti negli enti pubblici e la conformità normative
Ing. Lucio Pontecorvi
Direttore Acquisti e Logistica – Cassa Depositi e Prestiti
Il Dr. Lucio Pontecorvi, intervenendo per ultimo al Convegno, ha portato la concreta testimonianza
di un utente che per ottimizzare il processo degli acquisti ed i controlli della conformità normativa
ha adottato la soluzione Compliance® di Opentech.
Quando qualcuno si trova ad operare, specialmente con livelli di responsabilità, il problema era ed
è sempre lo stesso, cioè fare in modo di rispettare quell‟insieme di norme che da varie fonti, per
vari aspetti confluiscono tutte sulla stessa attività che si sta facendo.
In particolare, per il mondo degli Appalti devo dire che veramente il quadro si complica in maniera
totale. Il quadro normativo comprende, tra l‟altro:

il Decreto Legislativo n.163 del 12 Aprile 2006, in vigore da Luglio 2006, in attuazione alla
Direttiva 2004/18/CE, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli
appalti pubblici dei lavori, di forniture e servizi;

il Decreto Legislativo n.113 del 31 Luglio 2007, che contiene ulteriori disposizioni correttive
e integrative del Decreto Legislativo 12 Aprile 2006, n.163;

il Decreto n.74 del 25 Febbraio 2008, Ministero delle Infrastrutture, regolamento recante
norme per l‟individuazione dei criteri, modalità e procedure per la verifica dei certificati dei
lavori pubblici e delle fatture utilizzati ai fini delle attestazioni rilasciate dalle SOA;

il Decreto n.84 del 17 Marzo 2008, Ministero dell‟Economia e Finanze, regolamento
recante norme per la ripartizione dell‟incentivo.
La complessità di tale quadro normativo richiede di avere una visione integrata delle norme, unita
ad una approfondita conoscenza dei regolamenti e delle procedure interne.
Inoltre, considerata l‟evoluzione continua dello scenario normativo (credo che negli ultimi cinque
anni non c‟è stato anno in cui non ho dovuto mettere mano agli aggiornamenti ed ai processi di
queste norme) è necessario disporre di una diffusa competenza normativa, di processi interni
standardizzati, conosciuti e condivisi, di una forte integrazione organizzativa e comunicazione tra
gli attori dei processi, di flussi di lavoro specifici determinati dagli Adempimenti normativi che
forniscano una guida continua e costantemente aggiornata per le Funzioni Aziendali, secondo
modalità e scadenze indicate per legge.
Infine, è necessario registrare le attività svolte e gli output prodotti per ogni “iter di acquisto”.
73
Gli appalti negli enti pubblici e le conformità normative – Ing. Lucio Pontecorvi
Sasa
L‟obiettivo è quello realizzare una gestione delle risorse e del processo d‟acquisto efficace ed
efficiente, che tenga conto delle norme tecniche contenute nei capitolati tecnici e quant‟altro, che
fissano la piattaforma di regole su cui dare le prestazioni, “di ciò che si vuole”, garantendo una
concorrenza aperta (“miglior acquisto” in termini di qualità e costi), massima partecipazione delle
imprese, imparzialità di trattamento delle imprese e trasparenza delle operazioni.
Nell‟operare, o come dico io, “nel progettare”, un‟attività d‟acquisto, occorre non dimenticarsi nulla.
Molte volte penso di essere più fortunato che bravo, perché l‟insieme, la platea di tutte queste
norme tecniche, amministrative, legislative e quant‟altro è così articolato e complesso che la vera
difficoltà è tenerle tutte quante sotto controllo.
Credo forse di essere in una delle poche amministrazioni ad essere certificate ISO 9001 sugli
Appalti, ma poi mi sono accorto che anche queste certificazioni, se non supportate da concreti
strumenti per il controllo dell‟operatività, hanno un aspetto diciamo più esteriore.
Per questo ho ritenuto opportuno dotare la Cassa Depositi e Prestiti dello strumento Compliance ®
di OPENTECH per la gestione operativa della conformità alle norme nel processo di acquisto.
La soluzione comprende, per le suddette norme di riferimento, l‟Articolato della norma, la
Tassonomia dei concetti della norma, le Sentenze emanate al riguardo per i diversi articoli della
norma, gli Adempimenti previsti per i diversi responsabili, le Sanzioni in caso di violazione, i
Controlli specifici, Liste di Controllo/ Questionari tipo. Inoltre è previsto un servizio per gli
aggiornamenti normativi.
Il prodotto Compliance® gestisce i Processi suddividendoli in Gruppi di Processo, Processi ed
Attività. I Processi sono registrati in maniera storica, per poter dare evidenza a posteriori del
quadro Organizzativo in un determinato periodo.
Sono pertanto gestiti i Processi di Acquisto, con relativi sottoprocessi e fasi, e con specifici
Indicatori. Sono inoltre predisposti dei Modelli Operativi (Workflow), già configurati per i principali
tipi di acquisti e di gestione del contratto in corso d‟opera, che costituiscono un aspetto qualificante
della soluzione.
Infatti, con tali modelli di Workflow, si può monitorare l‟effettiva e puntuale esecuzione delle
diverse attività del processo da parte di tutte le persone coinvolte.
Il disegno del Workflow permette di associare ad ogni attività del processo:



Vincoli temporali di inizio e/o fine, rispetto a date fisse di calendario o attività precedenti o
successive;
Persone e/o Funzioni Aziendali coinvolte, con le rispettive responsabilità;
Input e Output (documenti, allegati, descrizioni su testo libero, controlli, checklist, ...).
Una volta disegnato, il Workflow può essere attivato, fornendo così uno strumento di gestione
automatica e controllata delle Attività da svolgere e degli output da produrre.
Nel corso della esecuzione, gli Utenti coinvolti nelle Attività ricevono l‟indicazione della Attività da
fare, tramite un vero e proprio scadenzario personalizzato. La segnalazione viene anche inviata
74
tramite posta elettronica. Il Responsabile del Processo, può controllare in ogni momento tutte le
esecuzioni di quel Processo, verificarne, per ognuna, lo stato di avanzamento, i responsabili, gli
scostamenti temporali e visualizzare gli Output prodotti; può avere in qualsiasi momento traccia
storica di tutte le attività svolte sul Processo.
Nel prodotto sono contenuti dei Modelli Operativi generalizzati, disegnati in accordo con il D.lgs.
163, con lo scopo di fornire un supporto operativo e puntuale alle Funzioni di Acquisto e di
Controllo dei Contratti con i Fornitori.
In particolare i modelli gestiscono, sulla base della normativa degli Appalti in vigore (D. Lgs.
163/2006), l‟Iter dei seguenti processi specifici:

Acquisti Diretti che non richiedono Gara (dalla verifica della esigenza, all‟ordine e al
controllo della loro regolare esecuzione e al benestare finale al pagamento);

Acquisti tramite Gara aperta/ristretta, sotto/sopra soglia (dalla verifica della esigenza, alla
aggiudicazione al Fornitore, al contratto e al controllo della loro regolare esecuzione e al
benestare finale al pagamento);

Gestione dell‟Iter dei Lavori per contratti maggiori di 150 mila euro con le comunicazioni
alla Autorità, secondo le schede standard previste per legge;

Gestione dell‟Iter dei Lavori per contratti minori di 150 mila euro con le comunicazioni alla
Autorità, secondo le schede standard previste per legge.
Tramite l‟utilizzo dei Modelli Operativi, la Funzione degli Acquisti ha uno strumento per poter
gestire (contemporaneamente, in modo standardizzato e secondo la normativa di Legge) attività, le
scadenze e gli output per tutti gli acquisti, di ogni tipologia, che sono in corso.
La soluzione Compliance® offre gli strumenti necessari per poter monitorizzare l‟andamento dei
Processi di Acquisto, tramite la consultazione di tutti gli Acquisti eseguiti, con i dettagli di ognuno e
tramite la visualizzazione di grafici e indicatori di efficienza dei Processi.
Per concludere, ritengo che chi lavora in questo settore, caratterizzato dalla notevole complessità
normativa che ho cercato di evidenziare nel mio intervento,e deve lavorarci tutti i giorni con tutta la
responsabilità connessa a tali attività, necessita di disporre di strumenti che possano mitigare e
tenere sotto controllo il rischio di errore che è altissimo!
In ogni caso, la prima cosa che ho fatto dopo aver comprato lo strumento è stato …. stipulare
un‟assicurazione.
Grazie per l‟attenzione.
75
Sicurezza del rispetto delle normative ambientali – Ing. Massimo Sbriscia
Sasa
La sicurezza ambientale e la compliance
Ing. Massimo Sbriscia
Dirigente Provincia di Ancona
76
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Sicurezza del rispetto delle normative ambientali – Ing. Massimo Sbriscia
Sasa
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Rischi operativi nel sistema dei controlli della PA – Prof. Francesco Bellini
Sasa
Rischi operativi nel sistema dei controlli della Pubblica
Amministrazione
Prof. Francesco Bellini
Sapienza Università di Roma
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Sasa
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Sasa
86
Sasa
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Convegno 2008

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