riformare i servizi

Tutto quello che avreste voluto sapere sui servizi per l’impiego e non avete mai osato
chiedere.
Indice
1. La nuova governance dei Servizi pubblici per l’impiego ....................................................... 2
2. Trasformare la burocrazia in risorsa per i Centri per l'impiego (il portale Nba) ................... 3
3. Il rapporto pubblico/privato nei servizi per l’impiego .......................................................... 4
4. Una mappa per trovare lavoro ........................................................................................... 10
5. Creazione di lavoro, formazione professionale e incentivi: cosa funziona......................... 12
6. Nuovi supporti per l’impiego .............................................................................................. 14
1. La nuova governance dei Servizi pubblici per l’impiego
L’Unione Europea ha definito un modello di politica per l’occupazione che implica delle
trasformazioni importanti nelle politiche del lavoro dei vari Paesi membri, attualmente
alquanto differenziate. All’interno dell’eterogeneità dello scenario europeo, molti governi
(soprattutto Francia, Regno Unito e Italia) hanno reagito a tali direttive difendendo
gelosamente quelle che sono le loro prerogative in tali campi, ottenendo spesso consenso
interno.
Rispetto al passato gli ultimi governi hanno avviato, con la definizione dei Livelli Essenziali di
Servizio omogenei per i Centri per l’impiego (Cpi) e l’istituzione della nuova Agenzia unica (o
federale) del lavoro, un timido tentativo di “svolta” ai servizi pubblici per l’impiego.
In generale, a seconda dei destinatari (tipicamente disoccupati, inoccupati o cassaintegrati)
l’idea è quella di erogare una filiera di servizi, quali: bilancio di competenze, corsi di
formazione professionale, scouting aziendale e ricerca attiva del lavoro, consulenza e supporto
all’autoimpiego o imprenditoria; tutoring e counseling orientativo; accompagnamento al
training on the job e allo stage.
L’approccio all’utenza dovrebbe essere personalizzato, secondo un modello a quattro fasi (in
Germania è noto come 4-Phasen-Modell) che prevede il profiling, (definizione delle
competenze del cliente con un’attenzione ai suoi punti di “forza”), la determinazione degli
obiettivi e la scelta della strategia da seguire.
Il rischio di trasformare i livelli essenziali in un “certificato o un marchio di qualità” del non far
nulla o erogare servizi inutili è molto alto; ciò non toglie l’apprezzata idea di realizzare quel
principio di “condizionalità” nelle politiche del lavoro, nel quale il destinatario di
ammortizzatori sociali riceve il sussidio a condizione (diritto) di un suo coinvolgimento in un
programma di politica attiva (all’interno di una filiera di servizi omogenei) il più possibile
coerente con il suo profilo occupazionale.
Analogamente a quanto avviene nel Regno Unito, nel Jobs Act si pensa di istituire uno sportello
unico, il cosiddetto one stop shop, come punto di accesso per i servizi per l’impiego, per gli
strumenti di supporto all’occupazione e per il sostegno al reddito.
Le sedi locali dell’Agenzia dovrebbero essere delle “cabine di regia”, delle sorta di commissioni
locali sul modello di Lan svedesi (oggetto di riforma nel 2009) che dirigono, coordinano e
sviluppano le politiche del lavoro a livello territoriale.
A tali strutture, formate da rappresentanti delle parti sociali e dalle istituzioni, va garantita la
totale autonomia dei dirigenti che gestiscono il budget, possono assumere e licenziare, e che
hanno la responsabilità del successo di un determinato progetto. In questo modello di
organizzazione, le commissioni locali definirebbero i risultati da ottenere ogni anno e la
permanenza del dirigente si baserebbe esclusivamente sul raggiungimento degli obiettivi.
Inoltre, proprio per tutelare l’immagine degli uffici da eventuali scandali (giornalistici o
giudiziari) la commissione potrebbe, in ogni momento, decidere di sostituire il dirigente nel
caso si ritenga necessario.
Un utile punto di riferimento per la valutazione della performance dei dirigenti, è il progetto
anglosassone (mai realizzato, soprattutto per pressione della tecnostruttura), che intendeva
valutare i Jobcentre Plus in relazione ad una serie di obiettivi, rivisti su base annua, che fanno
riferimento a sei macroaree:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Job Outcome (obiettivi occupazionali)
Monetary Value of Fraud and Error (obiettivi di riduzione delle perdite derivanti da
frodi ed errori)
Customer Service (obiettivi di servizio agli utenti)
Employer Engagement (performance del servizio alle imprese)
Intervention Delivery (performance rispetto alle principali attività svolte)
Average Actual Clearance Time (performance relativa al tempo di elaborazione
delle richieste di alcuni sussidi)
Il Job Outcome, ossia l’inserimento al lavoro di soggetti in cerca di occupazione, verrebbe
misurato attribuendo un punteggio per ogni inserimento, differenziato in rapporto al tipo di
lavoratore (all’inserimento di un lavoratore più svantaggiato corrisponde un punteggio più
alto). Le performance vengono monitorate costantemente nel corso dell’anno, al fine di
effettuare eventuali interventi correttivi e per ridefinire le risorse da destinare. L’obiettivo,
infatti, non è tanto quello di trovare un “capro espiatorio” (il dirigente incompetente), ma
piuttosto è quello di definire una “regia” responsabile che venga assistita e aiutata per
ottenere efficacemente l’obiettivo concordato.
2. Trasformare la burocrazia in risorsa per i Centri per l'impiego (il portale Nba)
In Germania e Regno Unito la “informatizzazione” dei servizi pubblici per l’impiego è stata
eseguita con risultati invidiabili. In Italia, in un’ottica di razionalizzazione si potrebbe pensare,
tramite bando pubblico, di appaltare a un soggetto privato alcune attività dei Servizi pubblici
per l’impiego su scala nazionale oppure declinare l’attività direttamente al Contact Center
dell’Inps.
In pratica ciò consentirebbe di offrire agli utenti dei Cpi un “numero verde” a cui rivolgersi per
tutta una serie di servizi a partire dalle informazioni generiche, la registrazione della
dichiarazione di disponibilità al lavoro fino alla compilazione del curriculum europeo.
In realtà, i vantaggi nell’utilizzare un “un numero verde dei servizi al lavoro” non si fermano alla
semplice riduzione di compiti affidati ai Cpi. Infatti, la gestione delle relazioni con il cliente,
meglio nota come Customer Relationship Management (Crm), permette una serie di vantaggi
che attualmente sono sconosciuti ai Servizi pubblici per l’impiego. In Germania, i metodi di
gestione orientati alla clientela hanno ridotto drasticamente il numero dei soggetti che devono
essere serviti dall’orientamento. Grazie a queste nuove pratiche di gestione, l’orientamento è
stato fortemente standardizzato e automatizzato, mentre i soggetti che necessitano di percorsi
più “approfonditi” sono indirizzati ai Cpi su appuntamento, che incanalano gli utenti nelle fasce
di bisogno.
Tramite i Crm sarebbe possibile implementare anche in Italia tutta una serie di software e
nuove tecnologie di marketing, ad esempio la Next-best activity. La logica della Next Best
Activity è quella di suggerire la “migliore azione” che risponda alle aspettative di coloro che
chiamano. Rappresenta un modello predittivo e come tale richiede una base dati su cui
elaborare le proprie soluzioni. Quest’ultimo potrebbe essere fornito dalle banche dati oggi
presenti nei Cpi, nel ministero del lavoro e nell’Inps (anche questo sarà argomento dei prossimi
paragrafi).
È importante sottolineare che il software non può sostituire il ruolo significativo di esperti del
settore e la loro conoscenza/esperienza delle politiche attive del lavoro; è piuttosto uno
strumento da mettere a disposizione degli esperti in modo da renderne l’operato più
efficiente.
3. Il rapporto pubblico/privato nei servizi per l’impiego
3a - Partnership sinonimo di successo
Secondo la Commissione Europea i servizi pubblici per l’impiego sono l’attore principale
nell’erogazione delle politiche del lavoro. Tali servizi dovrebbero trovarsi al centro di una
complessa rete che permetta la massima collaborazione con gli altri attori istituzionali e sociali
che concorrono nella regolamentazione del mercato del lavoro (Schema 1).
Schema 1 - I Servizi pubblici per l’impiego secondo le linee guida dell’Unione Europea
Servizi ai datori di lavoro:
Anticipazione delle competenze professionali
cercate.
Promozione della Flexicurity interna.
Assistere la ristrutturazione dell'azienda .
Promozione dei disoccupati a lungo termine.
Servizi per target di soggetti:
Ai lavoratori subordinati
Favorire la mobilità professionale e Job-to-job.
Ai disoccupati e inattivi
L'identificazione dell’intervento,
Sostenere l'apprendimento permanente,
Pianificazione delle carriere e orientamento.
Sviluppo organizzativo dei PES/SPI
Decentramento amministrativo delle responsabilità
Sviluppo delle competenze del personale
Assistenza individuale
Fornitore avanzato di informazioni
Cooperazione con i fornitori privati
(formazione,selezione e inserimento)
Cooperazione sulla fornitura dei servizi
Outsourcing
Compensi basati su contratti di performance
La cooperazione con le parti sociali
Definizione degli obiettivi
Condividere i costi e le responsabilità
Promozione della formazione
continua
Fonte: Elaborazione dati European Commission, The role of the Public Employment Services related to Flexicurity, in
The European Labour Markets VC/2007/0927,March 2009, Cap. 3. Il documento è disponibile al sito:
www.ec.europa.eu (aggiornato a giugno 2012).
In particolare, con le parti sociali, i servizi pubblici per l’impiego dovrebbero definire degli
obiettivi comuni, condividere le responsabilità verso alcuni progetti di sviluppo economico e
farsi promotori della formazione continua all’interno delle imprese. Quest’ultima, rappresenta
una delle principali priorità della Commissione Europea in modo da scongiurare, tramite un
approccio proattivo, il licenziamento di lavoratori adulti in fasi di ristrutturazione aziendale.
All’interno di questa complessa rete non manca il coinvolgimento dell’attore privato
nell’erogazione dei servizi per l’impiego. Questa rappresenta ormai una caratteristica tipica in
quasi tutti i paesi europei, soprattutto perché, anche dove le risorse economiche dedicate alle
politiche del lavoro sono ingenti, l’attore pubblico non è in grado di erogare determinati e
specifici servizi per l’impiego.
In Italia, la Riforma Fornero (Legge 92/2012), proponeva la definizione di premi e sanzioni per
incentivare l’efficienza dei servizi per il lavoro e i comportamenti virtuosi. In realtà, il tema
della collaborazione tra pubblico e privato, sotto forma di accreditamento, era già presente nel
nostro ordinamento grazie alla riforma che porta il nome del giuslavorista Marco Biagi.
Tuttavia, sin dalle prime sperimentazioni in Australia, Olanda e Regione Lombardia (il contesto
più avanzato sulla materia) si sono verificati episodi di “opportunismo” che limitano l’efficacia
del sistema di “quasi-mercato”, vediamone i più noti:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Cherry picking (vale a dire selezione/scrematura da parte dei disoccupati più facili da
collocare/ricollocare)
Autoselezione dei beneficiari (sistemi di candidatura che privilegia le migliori risorse tra
le forze lavoro, come il fenomeno di first-come first-served nell’accesso on-line basato
sul principio di click-day, amplifica la scrematura dell’operatore privato)
Parking (scarsa assistenza nei confronti dei soggetti con maggiori barriere al reingresso
e per questo parcheggiati nella formazione professionale)
Gaming (manipolazione artificiale del numero di outcome effettivamente realizzate
per aggiudicarsi gli incentivi pubblici)
Costi elevati di transizione (il meccanismo di compensazione può risultare sovrastimato
rispetto alla difficoltà di collocamento)
Derive di missione (il meccanismo di compensazione cambia la composizione e gli
obiettivi dell’operatore senza scopo di lucro, oppure discriminazioni di tipo
etnico/religioso)
Per contrastare tali comportamenti è necessario costruire dei meccanismi di controllo e
“contrappeso” che, da una parte, incentivino al massimo il mercato, dall’altra permettano di
ottenere un buon servizi pubblico per l’impiego (lo studio di questa materia fa riferimento alla
teoria dell’Agente principale).
Per evitare situazioni di “scrematura” da parte dell’attore privato è necessario che questa
attività venga realizzata dallo stesso attore pubblico. Tuttavia, l’esperienza dei voucher per il
collocamento (Vermittlungsgutschein) in Germania mostrano come l’attore privato,
nonostante la scrematura da parte dei centri per l’impiego, tenda ad occuparsi solo dei casi
meno difficili tra i soggetti più svantaggiati (ovvero una scrematura della scrematura).
Alla luce di queste considerazioni, la scrematura andrebbe fatta sulla base di indicatori sia
oggettivi (ad esempio la lunghezza del periodo di disoccupazione) che soggettivi (ad esempio
attraverso l’utilizzo di test diagnostici in grado di comprendere al meglio le difficoltà di
collocamento del disoccupato). Sommando i valori di ogni indicatore si ottiene un determinato
punteggio che permette di collocare il beneficiario all’interno di una categoria di riferimento
(Riquadro 1).
Riquadro 1 – Classificazione degli utenti ai Servizi pubblici per l’impiego
Fascia 1
Assistenza non necessaria, il soggetto può essere collocato dall’attore pubblico
oppure è in grado “autonomamente” di trovare lavoro
Fascia 2
Necessità di una “traiettoria” o di un minimo percorso di assistenza
Fascia 3
Necessità di una assistenza continua e dedicata
Fascia 4
Necessità di una assistenza continua, dedicata e, inoltre, la collocazione è
possibile solo se sono presenti incentivi alle imprese
Fonte: Nostre elaborazioni.
La delega al collocamento, in via esclusiva all’operatore privato (agenzie private del lavoro,
fondazioni, associazioni religiose o laiche, cooperative, consorzi, enti formativi, università,
ecc…) riguarderebbe i soggetti appartenenti dalla Fascia 2, la quale si differenzia dalla Fascia 3
e 4 per l’ammontare del premio dato all’attore delegato. In linea generale, per abbattere i
costi relativi all’assegnazione dei percorsi di reintegrazione, i bandi si dovrebbero strutturare in
due fasi:
1.
Nella prima fase le agenzie delegate devono scegliere un target group specifico, in
base alle proprie esperienze e capacità e definire il “percorso” con cui accompagnare
l’utente ad una occupazione.
2.
La seconda fase definisce la formula del contratto con cui le agenzie delegate devono
attenersi per presentare i propri progetti dovrebbe essere decisamente rigida, sia per
quanto riguarda il settore, l’area di competenza e la quota di collocamenti che si stima
di raggiungere tramite il percorso.
La seconda fase dipende completamente dai risultati (no cure - no pay), cioè il fornitore privato
riceve il pagamento solo se la persona è stata occupata in un posto di lavoro di durata minima
concordata con l’attore pubblico. In altre parole, il fornitore o agente delegato è autonomo
nella gestione del “percorso”, ma deve ottenere i risultati concordati con l’attore pubblico,
ovvero si applica in buona parte il principio di black-box anglosassone.
Va sottolineato che le attività di formazione, orientamento e accompagnamento al lavoro non
saranno oggetto di interesse dell’attore pubblico. In tal senso, l’obiettivo dell’attore pubblico è
la “collocazione”; se l’attore privato ritiene necessario realizzare queste attività, è
assolutamente libero di farlo, ma il compenso rimane lo stesso. Questa operazione è volta a
ridurre il fenomeno, ormai diffuso nel nostro paese, di realizzare esclusivamente orientamento
e formazione, senza che poi ci sia il passaggio effettivo alla collocazione.
Inoltre, per disincentivare fenomeni di gaming, è necessario pagare il compenso dopo almeno
6 mesi dall’instaurazione del rapporto di lavoro, verificato tramite fonti amministrative, con la
possibilità di inserire bonus aggiuntivi legati alla durata del contratto e alla rapidità del
collocamento.
Il caso olandese rappresenta un modello di eccellenza della delega all’attore privato, perché
tutti gli attori coinvolti, comprese le agenzie private, sono consapevoli del rischio di
opportunismo. In Olanda infatti, i provider hanno costituito l’associazione Boaborea e un
relativo “marchio di qualità” che è oggetto di revisione indipendente due volte l’anno. In
particolare, una società membra dell’associazione, nel caso in cui non soddisfi alcuni indicatori,
dopo il primo richiamo, deve provvedere il prima possibile a elaborare un piano di
miglioramento, mentre il secondo richiamo comporta il ritiro del marchio di qualità al quale
viene attribuito notevole importanza nei processi di aggiudicazione degli appalti, anche se non
è previsto come requisito ufficiale.
Come l’Olanda, anche Australia, Regno Unito sono casi di notevole interesse, in cui il costante
adattamento e l’applicazione del principio di learning by doing hanno permesso di creare una
struttura di mercato che promuove la concorrenza, aumenta gli esiti positivi nel mercato del
lavoro, riduce il “fastidioso” parcheggio, migliora la qualità del servizio e riduce gli incentivi
“perversi” che a volte hanno permesso ad un piccolo numero di fornitori di monopolizzare il
sistema.
3b Un rating per gli operatori
Una classifica per gli operatori nasce per due precisi motivi: la trasparenza nei confronti degli
utenti e la misurazione delle performance volta ad ottenere una maggiore efficienza.
Un limite del modello italiano è che avendo spesso carattere “sperimentale” finanziato con
risorse comunitarie, lo strumento di politiche attive del lavoro non è accompagnato da una
valutazione attendibile. Per sviluppare un sistema di rating degli operatori, sono necessari
strumenti statistici che consentano di stimare l’influenza dei diversi fattori esogeni sulle
prestazioni locali (tra questi il livello di disoccupazione dell’area, oppure il numero di contratti
di lavoro avviati).
Il sistema di classificazione va definito attraverso uno star-rating system, ovvero la
rappresentazione tramite stelline (da 1 a 5, con 5 il valore massimo) del complesso modello
econometrico. Tale modello rappresenterà un indice (Work Ability Index) della capacità
lavorativa dei vari operatori delegati ai servizi per l’impiego e il suo disegno di ricerca deve
predisporre una serie di indicatori chiave (Key Performance Indicators), tra i quali:





tasso di fornitura dei servizi di reinserimento (numero di clienti ai quali sono stati
forniti servizi di reinserimento);
il tasso di prevenzione (percentuale di individui in cerca di occupazione collocati
prima che presentino la domanda di sussidio);
il tasso del flusso in uscita (percentuale di individui in cerca di occupazione
collocati durante o successivamente all’indennità);
la copertura dei posti vacanti (percentuale delle offerte di lavoro per le quali sono
state presentate le candidature);
tasso di drop out (percentuale di persone che non hanno alcun piano di reintegro e
che tornano a iscriversi).
Un passaggio fondamentale è che tale modello di valutazione sia pronto prima che si realizzi la
delega all’attore privato e che i parametri siano ben definiti e chiari a tutti i partecipanti, per
evitare successivi ricorsi, dal momento che parte dei bonus aggiuntivi saranno erogati a
seconda dei risultati (con pesi differenti relativi ad ogni Fascia di collocamento), che saranno
pubblici e disponibili a tutti come una sorta di “Guida alla scelta”. I soggetti privati che
“reiteratamente” non raggiungono gli standard minimi dovranno essere automaticamente
esclusi.
L’idea del rating è quella di generare benchmark tra i servizi per l’impiego che consentono di
apprendere le pratiche dei migliori operatori in circolazione.
3c Delegare al privato conviene ?
Quanto segue è una monografia basata su quanto emerge dall’analisi secondaria delle
valutazioni fatte in diversi paesi (in particolare Olanda, Australia e Regno Unito) e alcune
regioni italiane, le poche che hanno regolamentato l’accreditamento all’operatore privato.
Innanzitutto è possibile classificare in termini di efficacia ed efficienza la delega ai privati. Il
modello olandese spicca come il migliore in circolazione, seguito dai paesi di origine
anglosassone e infine Francia, Germania e Svezia, dove tradizionalmente l’attore pubblico
riveste ancora un ruolo decisivo.
Paese
Olanda
Regno Unito
Australia
Germania
Francia
Svezia
Spagna e Italia
Criticità
Niente scrematura, parcheggio o gaming.
Tuttavia, oligopolio limita innovazione.
Modello Black-box limita parcheggio, ma resta
in parte scrematura e diffuso fenomeno di
gaming.
Diffuso
fenomeno
di
gaming
e
discriminazione in termini di appartenenza
etnica e religiosa.
Disastrosa sperimentazione del modello
ibrido delle Psa e rimane diffuso il fenomeno
di scrematura dei soggetti svantaggiati.
In riorganizzazione da almeno diversi anni,
non è ancora ben definito un modello.
Ostruzionismo da parte dell’attore pubblico.
Natura territoriale particolare, presenza del
privato nel Sud del paese, ma target di
beneficiari nettamente differenti.
Fortemente decentralizzato, siamo ancora alla
fase “primordiale”. In Italia modello più
avanzato presente in Lombardia (Dote unica
del lavoro).
Fonte: Nostre elaborazioni.
In generale, è possibile affermare che la performance del privato (e anche del pubblico)
dipendono molto dal network con le aziende, ovvero i servizi e la preparazione del team è
secondario rispetto alla capacità di assumere i destinatari della politica attiva tramite i propri
contatti. In tal senso, né esce un quadro delle performance strettamente connesso alla
tipologia di utente trattato.
Target Utente
Giovani bassa istruzione
Struttura
Rappresentano un target importante e spesso
il più rilevante tra i soggetti svantaggiati. Per
lavori manuali a bassa qualificazione vanno
bene i Centri per l’impiego e/o Agenzie
private.
Giovani Laureati
Il job placement universitario è la piattaforma
migliore che possa trovarsi in circolazione.
Tuttavia, va evidenziato che come target una
volta acquisita la conoscenza dei metodi di
ricerca di lavoro on-line, la via delle autocandidature è quella preferenziale. Anche le
Agenzie private possono intervenire, ma
spesso in ruoli non coerenti con il titolo di
studio (il laureato come operatore telefonico).
Lavoratori in disoccupazione, ma in possesso I migliori in questo campo sono sicuramente
di conoscenze e provenienti da settori non le Agenzie private, che da questo target
“saturi” (ovvero c’è una domanda di lavoro costituiscono il proprio bacino di utenza.
interessata)
Over 45’, disoccupati di lungo periodo e Una certa regolarità identifica nelle strutture
soggetti molto svantaggiati
no-profit (come l’associazionismo sindacale, le
cooperative sociali, le strutture religiose)
performance di gran lunga migliori rispetto ai
Centri per l’impiego. Soprattutto perché
queste strutture sono già abituate a collocare
anche senza incentivi i soggetti svantaggiati.
Lavoratori molto preparati e desiderosi di Domanda spontanea del mercato oppure
cambiare lavoro
Agenzie specializzate (rappresentano una
nicchia).
Fonte: Nostre elaborazioni.
L’attore pubblico, se messo sotto pressione, presenta una forte polarizzazione soprattutto nei
modelli competitivi (Lombardia e in parte Regno Unito). Si segnalano da una parte strutture
spinte ad innovarsi migliorando le loro capacità di collocamento e ricevendo di conseguenza
molte più risorse rispetto al passato, dall’altra si evidenziano in modo chiaro anche strutture
che presentano una cattiva gestione e un modello basato soprattutto nel parcheggio in
formazione professionale dei propri utenti.
Il terzo settore, soprattutto quello no-profit, è certamente l’attore principale nel collocare i
soggetti più svantaggiati. Tuttavia, anche in qui non mancano delle criticità che è bene
conoscere.
Innanzitutto, i modelli di delega tendono alla creazione di oligopoli, ma tali modelli spesso
sono inefficienti proprio nel collocamento dei soggetti più svantaggiati. Infatti, per le fasce più
difficili sono necessari percorsi particolari ad alta specializzazione, per questo per tutelare i
progetti di ricollocazione più innovativi è fondamentale tutelare i piccoli attori, mentre se il
mercato diventa un oligopolio il servizio tende ad orientarsi sempre più al raggiungimento di
risultati nel breve periodo. Tale aspetto è collegato al secondo problema del terzo settore, “la
deriva di missione”, un fenomeno piuttosto diffuso in Olanda, Regno Unito e Australia. Il
fenomeno si manifesta nel medio periodo di vita dell’operatore no-profit, in cui obiettivo di
collocare i soggetti più svantaggiati è sostituito dal mantenimento della struttura stessa. In altri
termini, quando la struttura assume dimensioni enormi, soprattutto se la propria
sopravvivenza è dettata da bandi e gare d’appalto, la tendenza è quella di puntare ai bandi più
economicamente vantaggiosi e programmi dove il rischio di impresa è minore.
4. Una mappa per trovare lavoro
Anche ottimizzando il rapporto pubblico/privato, collocare i soggetti svantaggiati rimane
spesso un problema non indifferente. La capacità dei canali istituzionali e organizzativi (Centri
per l’impiego e operatori privati) nel collocare i soggetti più problematici risulta bassa, spesso
perché questi attori non entrano in contatto con quelle aziende che per reclutare forze lavoro
utilizzano solo canali informali come amici o fornitori.
L’elaborazione delle fonti amministrative tramite le mappe di densità rappresenta lo
strumento in grado di permettere all’attore pubblico di diventare un fornitore avanzato di
informazioni, un “centro nevralgico” dove decisori politici, aziende, lavoratori, disoccupati,
parti sociali e operatori pubblici e privati nei servizi di collocamento possono trovare
informazioni fondamentali per comprendere il mercato del lavoro locale.
Alla base di questo strumento, vi è una tecnica dei Geographic Information Systems, nota
come mappa di densità, in grado di realizzare modelli spaziali che permettono di conoscere il
livello di concentrazione di un determinato fenomeno “socio-economico” a livello di singolo
comune, sezione di censimento e numero civico.
Geolocalizzando i dati, in questo caso tutte le persone che hanno trovato lavoro in provincia di
Monza e Brianza nel 2012; è possibile creare una mappa di densità per osservare come i nuovi
rapporti di lavoro si concentrano prevalentemente intorno e nel centro di Monza (Mappa 1).
Mappa 1 – Lavoratori Avviati in aziende con sede operativa in Brianza
Fonte: Nostre elaborazioni su dati della Provincia di Monza e della Brianza.
Grazie alla geo-localizzazione è inoltre possibile rappresentare coloro che si sono dichiarati
disponibili al lavoro (cioè i disoccupati) nel 2011.
Una soluzione del genere potrebbe rappresentare una vera rivoluzione per le politiche del
lavoro, esplicitando ai policy-maker le aree che necessitano intervento.
Accanto alla possibilità di indicare dove sono i problemi maggiori è anche possibile mettere
queste informazioni in relazione con quelle delle comunicazioni obbligatorie e quindi
conoscere nel dettaglio la carriera occupazionale dei disoccupati. La mappa 3 evidenzia come
le città di Milano e Monza abbiano rappresentato dei luoghi di approdo lavorativo nel 2012 dei
disoccupati registrati nel 2011 ai Centri per l’impiego.
Mappa 3 – Luogo di lavoro dei disponibili 2011
Fonte: Nostre elaborazioni su dati della Provincia di Monza e della Brianza.
Infine, il vero valore aggiunto è la capacità di estrarre dalle mappe i nomi delle aziende che
hanno assunto di più e in modo costante negli ultimi anni. L’obiettivo è quello di sfruttare
queste informazioni per l’aggiornamento dei contatti con le aziende.
Tab. 1 – Esempio di un eventuale elenco di aziende con Star Rating System
Nome
Settore
Rating (possibilità di Lavoratori
società
assunzioni future)
assunti
Monza 1 Altre attività dei servizi ****
2890
connessi
alle
tecnologie
dell'informatica.
Monza 2 Altri servizi di sostegno alle ***
570
imprese.
Monza 3 Pulizia generale di edifici.
*
76
Indice
di
flessibilità
Basso
Medio
Basso
Fonte: Nostre elaborazioni.
È bene ricordare che per il successo dello strumento, le informazioni dovranno essere sfruttate
da personale con un “spiccato orientamento al lato commerciale”. Inoltre, lo strumento delle
mappe di densità e la relativa analisi delle fonti amministrative non creano lavoro e non
forniscono un quadro sulle vacancies disponibili.
I principali vantaggi di utilizzare le informazioni del sistema informativo sono:

strumento “intuitivo” facilmente consultabile senza competenze specifiche

una migliore progettazione delle politiche attive del lavoro nel territorio

la possibilità di migliorare la fase di orientamento da parte dei Centri per
l’impiego mirato a “incidere” positivamente sul percorso professionale dei
giovani studenti (medie inferiori e superiori)

la segnalazione delle aziende più attive a seconda dei settori o target di utenza

avviare attività di scouting aziendale in maniera più mirati
5. Creazione di lavoro, formazione professionale e incentivi: cosa funziona.
Mi è capitato di assistere alla presentazione di convegni con il titolo “Valutazione di”. In realtà,
nella stragrande maggioranza dei casi, si è trattato di un semplice monitoraggio o di un
resoconto delle percezioni degli utenti. Entrambi gli strumenti sono certamente fonte di
notevoli spunti interessanti, ma non si tratta di valutazione.
La "valutazione d’impatto”, si svolge in tanti modi e spesso dipende da cosa si intende
valutare. Nella quasi totalità dei casi si tratta di analisi quantitative su informazioni raccolte
secondo determinate modalità e verso particolari soggetti.
Il miglior modo per analizzare gli effetti dei programmi di welfare occupazionale sul
comportamento dei beneficiari consiste nell’utilizzo di metodologie “sperimentali o quasisperimentali” derivate dal campo sanitario. Infatti, la sola differenza tra la situazione osservata
dopo l’esposizione dell’intervento e la situazione osservata prima dell’esposizione non è
sufficiente per stimare l’effetto della strumento sullo status occupazionale del beneficiario.
Infatti non è dato sapere se il miglioramento dalle condizioni iniziali avrebbe potuto verificarsi
comunque, per altre cause diverse dall’intervento.
Per tale motivo, per stimare l’impatto di un intervento è necessario ottenere
un’approssimazione
della
situazione
“controfattuale”,
ricorrendo
alle
condizioni/comportamento registrate per un conveniente gruppo di soggetti, con
caratteristiche simili, non esposti all’intervento, il cosiddetto “gruppo di controllo”.
Il più importante centro di ricerche europeo in valutazione politiche del lavoro, l’Iza , ha
presentato un’importante analisi sugli effetti occupazionali di alcuni strumenti di politiche
attive al lavoro. Innanzitutto, a grandi linee gli strumenti messi in campo dall’attore pubblico si
possono facilmente definire in determinati “cluster”, rappresentati nella tabella successiva
(Riquadro 1).
Programma e descrizione
Job
Search
and
Assessement
of
Employability
Short-Term Training
Wage Subsidies
Job Creation Schemes
Further Training Measures
Preparatory Training
Nota
Si va dal “profiling” dei soggetti svantaggiati, al bilancio di competenza
(effettuato da società private esterne), ad attività di orientamento di
breve termine (scouting aziendali tramite web, revisione c.v. e
simulazione del colloquio).
Formazione volta a migliorare l'occupabilità dei giovani. E’ prevista una
fase di coaching nell’applicazione del percorso e la certificazione delle
competenze specifiche acquisite. La durata va da 2 a 8 settimane.
Sono sussidi per l’occupazione regolare. L’importo massimo che varia tra
il 50-60% del totale della retribuzione, per un periodo non superiore ai
12-24 mesi (va vista come una compensazione del reddito da lavoro).
Non è richiesta una durata minima della disoccupazione, ma la semplice
registrazione ai servizi pubblici per l’impiego.
Opportunità di lavoro in settori di pubblico interesse, ad esempio,
infrastrutture e lavoro sociale. E’ prevista una bassa remunerazione
paragonabile ad una cifra leggermente superiore al sussidio di
disoccupazione e non può durare più di 12 mesi. L’eventuale formazione
è vincolata al tipo di lavoro e sono previsti incentivi ai privati per una
eventuale successiva stabilizzazione.
Formazione a lungo termine per i giovani con o senza laurea. I corsi di 2535 ore settimanali garantiscono la certificazione di specifiche
competenze.
Attività di tirocinio all'interno di una società che affianca la conclusione
del percorso formativo (modello duale - professionalizzante). La durata è
limitata ai 12 mesi.
Fonte: Nostre elaborazioni.
In generale, gli strumenti di orientamento e accompagnamento al lavoro mostrano un effetto
positivo sulla probabilità di trovare lavoro molto piccolo e statisticamente non significativo. In
particolare, le azioni di orientamento sembrano non funzionare neanche in Olanda, dove i
benefici in termini di minori sussidi di disoccupazione sono inferiori ai costi di erogazione del
servizio. Nello stesso paese si sono visti i primi risultati solamente quando si è affiancato
all’erogazione dei servizi l’azione sanzionatoria/coercitiva: l’effetto della sanzione ha
migliorato la transizione dal welfare al lavoro del 140% .
La formazione è la “regina” delle politiche attive del lavoro, tuttavia, sempre dalla analisi Iza,
risulta che l’impatto del Short-Term Training è quasi nullo. Anche in altre esperienze, i risultati
offrono spesso un quadro eterogeneo, caratterizzato da un effetto positivo relativamente
molto basso, ad eccezione dei corsi volti all’aggiornamento professionale più che
l’acquisizione di nuove competenze.
Ulteriori ricerche, effettuate in Germania tramite l’analisi delle fonti amministrative, mostrano
come i percorsi formativi sembrano produrre effetti dinamici, di segno inizialmente negativo,
ma positivo nel lungo periodo soprattutto per i soggetti da più tempo in disoccupazione. Tra gli
studi più significativi dedicati alla formazione si segnalano quelli realizzati in Danimarca, dove
decenni di analisi hanno evidenziato un quadro definito “pessimo”. In alcuni casi, gli effetti
sono così negativi che la formazione professionale di breve periodo aumenterebbe addirittura
la durata della disoccupazione.
Le attività di orientamento e formazione possono non funzionare, ma non fanno danni
permanenti. Non è così per i programmi di creazione diretta del lavoro (Job Creation Schemes).
Secondo l’analisi Iza, gli esiti occupazionali sono pessimi talvolta controproducenti. Ad
eccezione degli over 50, sui quali lo strumento sembra avere un lieve effetto positivo, tutte le
ricerche condotte in Germania mostrano sempre esiti nulli o negativi sul tasso di occupazione
giovanile. Analoghe considerazioni si evidenziano in alcune sperimentazioni del New Deal
realizzate nel Regno Unito.
Viceversa la combinazione tra formazione a lungo termine (Further Training Measures) e il
sussidi all’occupazione (wage subsidies) sembra ottenere dei buoni risultati nei confronti della
disoccupazione giovanile di lungo periodo, in particolar modo nei confronti di coloro con bassa
istruzione, mentre l’effetto della formazione di lungo periodo è nullo o persino negativo nel
caso si tratti di giovani istruiti.
6. Nuovi supporti per l’impiego
Il limite delle misure di politica attiva realizzate in questo periodo di crisi, spesso necessarie per
ottenere risorse comunitarie, è che sono state utilizzate come strumenti “tampone”. Tuttavia,
grazie all’azione del call center e al rilevante ruolo dell’attore privato, si potrebbe aprire la
strada per il servizio pubblico per l’impiego di realizzare servizi per il loro vero “tallone
d’Achille”, ovvero i servizi alle imprese.
Ovviamente anche questo tipo di servizio può realizzarsi attraverso convenzioni e partnership
con privati, in primis la Camera di Commercio. In tal senso, per quanto riguarda le imprese, si
potrebbero erogare i seguenti servizi:




sportello apprendistato: un servizio destinato soprattutto alle piccole medie imprese
per aiutare l’impresa a definire il piano formativo e a trovare i soggetti per attuarlo;
revisione sportello auto-imprenditorialità: non deve limitarsi a semplici consigli;
l’utente, soprattutto se giovane, va accompagnato nella sua attività, dalla preparazione
del business plan all’esplicitazione dei rischi di impresa, al reperimento delle risorse
(per esempio sfruttando le nuove opportunità offerte da Invitalia);
gestione autonoma degli incentivi alle assunzioni: nell’ambito di un patto di servizio da
stipularsi con le imprese, dovrebbe essere concessa maggiore autonomia ai Cpi nella
selezione e costruzione di pacchetti di incentivi adeguati alle esigenze e caratteristiche
delle imprese che si rivolgono agli sportelli territoriali;
consulenza del lavoro e fiscale: due aspetti rilevanti per i giovani che intendono avviare
una propria attività o semplicemente aprire una partita Iva.
Accanto a questi servizi per le imprese, tra le proposte di supporto e accompagnamento al
lavoro, vale la pena segnalare le due innovazioni più rilevanti sull’argomento: il Voucher per la
mobilità occupazionale e il Job Rotation.
Nei casi in cui le opportunità sono distanti dal luogo di residenza i Centri per l’impiego
potrebbero erogare un voucher, ovvero un sostegno erogato per rimborsare il viaggio e
l’alloggio (se superiore ai 300 km), per un valore massimo non superiore ad una soglia (definita
in concertazione con le parti sociali). Inoltre, la misura prevede la “prova dei mezzi”(cioè la
verifica dell’effettiva esistenza dell’opportunità di lavoro) e va considerata come un prestito
agevolato, da ripagare in micro-rate in caso di assunzione o appena il disoccupato trova un
nuovo lavoro.
L’Unione europea, consapevole anche della difficoltà che hanno gli over 45 nel ricollocarsi,
propone una strumento di politica attiva, meglio noto come Job rotation, in grado di garantire
a queste persone un programma di aggiornamento professionale. Accanto al fatto che il
lavoratore adulto si prende un anno di tempo per aggiornarsi (anche per concludere eventuali
percorsi universitari), l’impresa, se interessata ai vari incentivi economici,
contemporaneamente è obbligata ad assumere un giovane disoccupato (non necessariamente
per la stessa mansione) per sostituire il lavoratore che è in formazione. Il limite dello
strumento è ovviamente il costo a carico dello stato per incentivare la domanda di lavoro nel
partecipare al programma.
Riferimenti conclusivi
La stragrande maggioranza degli strumenti presentati nel nostro paese sono completamente
inesistenti, tranne rare eccezioni, spesso di carattere sperimentale a cui non hanno seguito
generalizzazioni. Per questo in questo testo si è proposto un nuovo percorso nell’erogazione
dei Servizi pubblici per l’impiego e delle politiche attive partendo dall’obbligo da parte degli
utenti di rivolgersi al call center o ai servizi on-line, unico modo per accedere ai servizi pubblici
per l’impiego. In conclusione, questo modello si può realizzare ad unica condizione: la volontà
politica di portarla avanti come progetto e la volontà dei dirigenti di attuarla.
Riquadro 3 – Sintesi del percorso di benchmark
Primo contatto
Passaggio successivo
Call Center Regionale
e servizi on-line
Centri per l’impiego
Elenco aziende
tramite mappe di
densità
Voucher selezione
Formazione
prof. mirata
Prima Accoglienza
Appuntamento per le fasi
successive
Attività di Back – office.
Disponibilità al lavoro con
Bilancio delle competenze (BC).
Orientamento (CV;Simulaz.).
Orientamento tramite fonti
amministrative.
Servizi alle imprese
Partnership
Agreement
Obiettivo : Rapido reinserimento occupazionale.
Fonte: Nostre elaborazioni.